A formação de comunidades epistêmicas e a construção do Observatório da Governança das Águas no Brasil1

Fernanda MATOS2

Resumo

Este trabalho aborda o conceito de comunidade epistêmica, formada por atores capazes de influenciar as decisões políticas. Utilizando este conceito descrevemos o processo de construção do Observatório da Governança das Águas objetivando se estabelecer como um interlocutor reconhecido, não apenas para monitorar, mas também para influenciar ações no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos que foi formalizado como um modelo institucional centrado em órgãos colegiados, em âmbito regional com gestão participativa constituído dos diferentes atores pertencentes a bacia hidrográfica. Entretanto, passados quase 18 anos de sua regulamentação, percebe-se diferentes graus de implementação nos diversos estados da federação.

Palavras-chave: políticas públicas, gestão participativa, recursos hídricos, bacia

hidrográfica

Abstract

This paper discusses the concept of epistemic community, formed by actors able to influence policy decisions. Using this concept describe the Observatory building process waters of Governance aiming to establish itself as a recognized interlocutor, not only to monitor but also to influence actions in the National Water Resources Management which was formalized as an institutional model based on organs collegiate, at the regional level with participatory management consists of different actors belonging to basin. However, after almost 18 years of its regulation, we perceive different degrees of implementation in different states.

1 Como citar este trabalho: MATOS, Fernanda. A formação de comunidades epistêmicas e a construção do Observatório da Governança das Águas no Brasil. Revista Espacios. Vol. 37 (Nº 34) Año 2016. Pág. 11. Disponível em: http://www.revistaespacios.com/

2 Doutoranda em Administração na Universidade Federal de Minas Gerais. Formada em Administração, Mestre em Turismo e Meio Ambiente pelo Centro Universitário UNA/MG, também fiz MBA em Gestão Estratégica de Marketing. Professora e Pesquisadora.

1

Keywords: public policy, participatory management, water resources, river basin

Este artículo discute el concepto de comunidad epistémica, formado por actores capaces de influir en las decisiones de política. El uso de este concepto describir las aguas Observatorio proceso fundamental para la gobernabilidad con el objetivo de consolidarse como un interlocutor reconocido, no sólo para controlar, sino también para influir en las acciones de lo Sistema Nacional de Recursos Hídricos, que fue formalizado como un modelo institucional basado en órganos colegial, a nivel regional con la gestión participativa se compone de diferentes actores pertenecientes a la cuenca. Sin embargo, después de casi 18 años de su regulación, que percibimos diferentes grados de aplicación en diferentes estados la federación.

Palabras clave: políticas públicas, gestión participativa, los recursos hídricos, cuencas

hidrográficas

Introdução

A participação das comunidades em assuntos que lhe dizem respeito é uma parte essencial

do desenvolvimento humano como um todo. Historicamente, o ser humano tem conseguido

superar suas dificuldades em relação aos problemas enfrentados com ações decididas em

coletividade. Nesse sentido, podemos afirmar que a participação é uma parte essencial no

desenvolvimento das sociedades humanas, o que pode justificar o esforço de se impulsionar

processos de participação social na lógica do desenvolvimento compreendido este como um

instrumento para promover a melhoria da qualidade de vida da sociedade. A participação

deve ser vista como fundamental para um aumento da inclusão das comunidades na

tomada de decisões políticas.

As mudanças ocorridas no ultimo século, como aumento da população, da urbanização,

produção de alimentos e das atividades industriais, dentre outras, levaram a uma maior

demanda pelo uso múltiplo da água gerando competição e conflitos por esse recurso natural

limitado. A disponibilidade de recursos hídricos, em quantidade e qualidade suficientes, se

tornou objeto de preocupação da sociedade como um todo. Ao se considerar essas

alterações e o aumento da demanda por água, podem ocorrer situações de tensão entre

atores sociais, políticos e econômicos, expressos muitas vezes através dos usos e

ocupação dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formas cooperativas de

solução.

2

De acordo com estudos, comunidades epistémicas podem influenciar o curso das politicas

publicas, que se constitui como uma rede de peritos reconhecidos em um campo de

conhecimento específico. Utilizando essa definição, objetivamos, neste trabalho, descrever o

processo de construção do Observatório da Governança das Águas do Brasil e sua

capacidade de se estabelecer como um interlocutor reconhecido, não apenas para

monitorar, mas também para influenciar ações no Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos (Singreh). Considera-se que a participação efetiva da sociedade requer

seu envolvimento em todas as etapas do processo decisório e não apenas nas fases iniciais

de sugestão, indicação ou proposição. Neste sentido, participar é exercitar a democracia,

que pressupõe o pluralismo de ideias e práticas, a convivência de grupos de interesses

diversos que tem contradições quanto aos objetivos e aos meios de consegui-los.

Buscamos, assim, neste trabalho, alguns apontamentos que fossem ao encontro das

condições apresentadas por Salvador e Ramió sobre a formação de comunidades

epistêmicas, entretanto, a sequencia no qual serão apresentadas diferem das expostas por

eles no artigo tomado como base. A premissa deste ensaio é que o Observatório das Águas

em construção é um processo de governança com amplo envolvimento social, uma vez que

há participação de governos (nos três níveis), empresas, comitês de bacia, sociedade

organizada (ONGs), instituições de ensino e pesquisa, dentre outros. Para desenvolvimento

deste trabalho foram utilizados arquivos, documentos e relatórios que resgatam a história de

construção desta iniciativa, bem como a observação participante e anotações realizadas em

Oficinas de discussão para a construção do Observatório, nos meses de Maio, Outubro e

Novembro, de 2015, nas cidades de São Paulo, Caldas Novas e Brasília, respectivamente,

perfazendo cerca de 40 horas de debates, dinâmicas e planejamento.

Participação política e a formação de comunidades epistêmicas

Nos anos de 1990, uma onda descentralizadora e de reformas governamentais abriu espaço

para novas formas de participação da cidadania nas políticas públicas e levantou questões

sobre como envolver os cidadãos no processo das instituições políticas e o relacionamento

entre as sociedades civil e política (Gaventa, 2004, p.7). No Brasil, esses anos foram de

intenso debate e de ajuste das legislações à nova Constituição do país, no âmbito estadual

ocorreram os debates em torno da elaboração das respectivas constituições, e no âmbito

municipal ocorreram a discussão, votação e promulgação das leis orgânicas municipais,

verdadeiras constituições do poder local.

3

A ideia de participação política está ligada à universalização dos direitos, à ampliação do

conceito de cidadania (além da sua dimensão jurídica) e numa nova compreensão sobre o

papel e o caráter do Estado. Na elaboração das políticas públicas a definição das

prioridades se dá a partir de um debate público pautado pela ética e respeitando os direitos

sociopolíticos dos cidadãos. A partir dos anos de 1990, “a participação passa a ser

concebida como intervenção social, periódica e planejada, ao longo de todo o circuito de

formulação e implementação de uma política pública” (Gohn,2004,58).

Quando a Constituição Federal foi promulgada em 1988 o modelo de democracia que ela

configurou, consolidou a representação tradicional através da eleição de representantes,

com novas formas como “a participação direta por meio de proposição de projetos de lei de

iniciativa popular, de direito de voz em audiências públicas e de compartilhamento de

decisões em conselhos gestores de fundos e de políticas públicas setoriais (saúde,

educação, assistência social, meio ambiente, política urbana, previdência)”. São avanços

que propiciaram a abertura de novos espaços e o aumento da participação do terceiro setor

(Organizações Sociais) na execução de políticas publicas, em especial a partir de meados

de 1990 (Moisés, 2008, p.97).

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no ano de 2001 (p. 13-14) divulgou

documento intitulado “Redução da pobreza e fortalecimento do capital social e a

participação: a ação recente do Banco Interamericano de Desenvolvimento”, no qual aponta

inúmeras vantagens da participação social, entre as quais se destacam :

1. A participação cidadã incrementa a eficiência econômica, social e político-

institucional dos projetos de desenvolvimento. A participação cidadã, devidamente

canalizada, gera investimentos, mobiliza recursos humanos e financeiros adicionais,

promove a equidade e contribui de maneira decisiva ao processo de fortalecimento da

cidadania e, portanto, do sistema democrático. Os critérios de participação incorporados na

identificação e avaliação de projetos poderiam traduzir-se em um significativo incremento da

eficiência nas políticas públicas. Outro ponto, é a existência de vantagem comparativa que

tem, para a prestação de muitos serviços e para desenvolver a base produtiva, o

investimento no desenvolvimento das capacidades gerenciais dos governos locais e as

organizações da sociedade civil.

2. Não existe um modelo único de participação que possa ser aplicado em todos os

casos pois depende das condições institucionais, políticas e técnicas de cada país, assim

como das características dos grupos sociais e comunidades e de suas necessidades e

objetivos específicos. Neste sentido é importante reconhecer a heterogeneidade das

4

comunidades e dos espaços locais, e entender que a exclusão de consideráveis setores da

população implica no não aproveitamento de um importante recurso.

3. Existem experiências concretas suficientes a partir das quais se formulam projetos

e programas de caráter participativo de maior envergadura, o que daria evidências para que

não haja temor da cooperação entre governos e cidadãos. Uma dinâmica inicial conflitiva

pode, através do diálogo e do crescente conhecimento recíproco, transformar-se em uma

dinâmica de cooperação. O essencial é que todos os envolvidos se fortaleçam como atores

a partir de interesses gerais compartilhados. Os governos da região deveriam considerar a

participação cidadã como elemento central na formulação das políticas sociais, fomentando

a criação de organizações sociais, redes e tecidos sociais que aumentem a capacidade dos

cidadãos para administrar seus próprios assuntos e para intervir na negociação com o setor

público. A existência de espaços públicos não estatais, longe de debilitar o Estado e seu

funcionamento, contribui para a legitimação do mesmo e para a eficácia de seu

desempenho.

4. A participação cidadã, junto com a educação, constitui o caminho para a geração

de mudanças profundas em nossas sociedades ao converter-se em um fator poderoso para

o fortalecimento do capital humano, a criação de capital social e a geração de uma nova

cultura autenticamente democrática e solidária

Gaventa e Barrett (2012), chamam a atenção para o fato de que a participação cidadã

emerge de diversas formas e não apenas por indução do Estado. Mesmo a participação

originada por associações ou movimentos independentes do Estado podem facilitar as

ações dos governos. Além disso a função principal da participação é a de possibilitar a

conscientização da relevância cívica sobre os direitos que fortalecem a sua identidade que

constituem os pré-requisitos para que o individuo participe, mas também serve para moldar

cidadãos melhores, e incrementar o seu conhecimento sobre a política, confiança e a sua

cidadania.

Para Bourgon (2009) há um número crescente de questões de políticas públicas que

requerem a participação ativa de muitos atores dentro e fora do governo, incluindo o setor

privado, sociedade civil, cidadãos e comunidades, o que demanda mais capacidade do

governo do que as funções tidas como tradicionais. Assim o governo, expandindo seu papel,

pode atuar como: i) um parceiro que usa os recursos e o poder do estado para incentivar as

contribuições de cidadãos e outros; ii) um colaborador responsável e confiável em um

sistema que partilha a responsabilidade e recursos; iii) um facilitador que incentiva a criação

e a expansão de redes colaborativas e plataformas de cooperação; iv) um líder e um agente

5

proativo que co-cria e evolui com os outros atores transformando o contexto e as ações de

todos para melhorar a probabilidade de resultados das políticas.

No contexto brasileiro a evolução da política ambiental, segundo Câmara (2013, p. 126), é

um reflexo do desenvolvimento das políticas públicas no contexto internacional, “da adoção

dos princípios da descentralização, da desestatização, da participação social e da

institucionalização de processos gerenciais integrados e dinâmicos”. Ainda segundo o autor,

o esforço de consolidar a descentralização e constituir processos decisórios diversos - como

conselhos e comitês para a gestão ambiental em diversos temas (como pesca, florestas,

unidades de conservação, bacias hidrográficas, entre outros) - é uma atitude que pode

fortalecer a “democratização do processo decisório na formulação de políticas públicas no

Brasil”.

Salvador e Ramió (2011) destacam que é crescente o número de estudos que versam sobre

o papel desempenhado pelas ‘comunidades epistêmicas’ na definição de políticas públicas,

bem como na promoção rejeição de inovações e reformas na gestão pública (Ramió e

Salvador, 2012). Peter Haas evidencia a existência de comunidades epistêmicas, como

sendo uma rede de profissionais com reconhecida especialização em uma determinada

área, ou seja, um campo de conhecimento específico, e uma reivindicação de autoridade

como fonte de conhecimento relevante para a política no qual agem para canalizar ideias

aos decision-makers e também para fazer circular ideias entre os Estados (Haas, 1992, p.

03). Portanto, as ações dessa estão voltadas para a contribuição com o debate coletivo, a

recomendação de políticas e a identificação de postos-chave de negociação nesse mesmo

campo de conhecimento.

As comunidades epistémicas influenciam o curso das politicas publicas tal como os grupos

de interesses, mas diferenciam-se desses de duas maneiras, segundo Salvador e Ramió

(2011): a) não representam qualquer grupo de interesse particular que possa ser afetada por

uma decisão política, não atuam na base de lobby, atuam para o interesse da sociedade

como um todo; b) e são compostas por pessoas formadoras de opinião que tem a

capacidade de gerar ideias sólidas sustentadas no seu prestigio intelectual e expertise de

seus membros.

Uma comunidade epistêmica é formada por especialistas que compartilham valores comuns

e de informação e que estão trabalhando juntos para melhorar a compreensão científica e

pública sobre um assunto. E o desenvolvimento de uma comunidade epistêmica é muitas

vezes seguida de perto pela formação de uma "coalizão de advocacia", uma confederação

6

de pesquisadores, ONGs, burocratas, jornalistas e líderes de opinião que procuram mover o

problema para uma agenda pública (Speth; Haas, 2006, p. 91)

Entretanto, Salvador e Ramió (2011) acreditam que é insuficiente a participação de um

interlocutor reconhecido em um processo de política específica para influenciar o resultado

na direção desejada. Eles destacam que para se tornar um ator político com a capacidade

de exercer influência, uma comunidade epistêmica deve satisfazer quatro aspectos para que

possa cumprir seu objetivo: i) o acesso a recursos; ii) o contexto social e político favoráveis;

iii) o regime institucional existente; e iv) o grau de tecnicidade. Com base na perspectiva de

‘comunidade epistêmica’ e nos aspectos apresentados por Salvador e Ramió (2011),

analisaremos o processo de construção do Observatório da Governança das Águas do

Brasil, lançado no final do primeiro semestre deste ano, com objetivo de monitorar o Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh) instituído pela Lei 9433/97.

A Construção do Observatório da Governança das Águas

A gestão dos recursos hídricos no caso brasileiro tem sido norteada nos últimos anos pela

Lei 9.433 de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), prevendo

a implantação de comitês de bacias hidrográficas em todo o território nacional. Seu objetivo

principal é assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos

respectivos usos, buscando a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização

racional e integrada dos recursos hídricos. Alguns de seus princípios foram: o

reconhecimento da água como bem público, finito e vulnerável, dotado de valor econômico e

a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento descentralizada e

participativa.

Os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos previstos na legislação são: i) os

planos de recursos hídricos que visam fundamentar e orientar o planejamento e o

gerenciamento dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; ii) enquadramento de corpos

d’água em classes associadas aos usos preponderantes; iii) o cadastro dos usuários dos

recursos hídricos e o acompanhamento da demanda; iv) outorga de direito de uso da água;

v) cobrança pelo uso da água que está baseada “na quantidade retirada, consumida e na

utilização dos cursos d’água como receptores e assimiladores de cargas poluidoras; iv) o

sistema de informação como instrumentos de gerenciamento. E, a partir deste instrumento

são definidos os usos atuais e os desejáveis da água. Em sequência, o enquadramento

7

estabelece as metas de qualidade dos corpos d’água, de “acordo com seus usos

preponderantes, e fornece subsídios para a outorga e a cobrança” (Brasil, 1997).

A partir da edição das políticas estaduais (São Paulo/1991; Ceará/1992; Minas Gerais/1994,

por exemplo) e a política nacional, baseadas em sistemas; os Poderes Públicos, federal e

estaduais, compartilham com entes não-governamentais (usuários e associações civis)

parte de sua competência com órgãos colegiados - comitês de bacia hidrográficas e

conselhos de recursos hídricos. Tais competências se referem as decisões relativas,

sobretudo, ao planejamento dos usos dos recursos hídricos das bacias hidrográficas. Na

implementação da PNRH, “os Poderes Executivos do Distrito Federal e dos municípios

promoverão a integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e

conservação do solo e de meio ambiente com as políticas federal e estaduais de recursos

hídricos” (Brasil, 1997).

Passadas quase duas décadas da institucionalização da Política Nacional de Recursos

Hídricos brasileira, percebe-se diferentes estágios de desenvolvimento e aplicabilidade da

referida lei no território nacional. Aguirre et. Al (2013), destaca que em muitas bacias

hidrográficas do país (estaduais e federais) os comitês ainda não foram implantados. Além

disso, mesmo no caso de comitês ativos, ainda existem limitações relacionadas à

integração, comunicação e retorno à sociedade; investimento adequado dos recursos;

escassez de recursos financeiros onde ainda não há a cobrança pelo uso da água;

resolução de conflitos relacionados aos usos múltiplos da água; dentre outros. Lima et. al

(2014) corroboram ao afirmarem que apesar da criação de mais de 200 “instâncias

colegiadas e na implementação de diversos instrumentos de gestão previstos, o Singreh

(Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos) ainda carece de consolidação

de sua governança para avançar no rumo a que se propôs”.

Assim, a proposta de criação do Observatório de Governança das Águas tem como

direcionamento realizar o acompanhamento da gestão das águas por seus organismos de

bacias e órgãos gestores para verificar os seus resultados e contribuir para que seja

assegurada água em quantidade e qualidade para as atuais e futuras gerações. “Ele

funcionará pela articulação em rede de diferentes instituições para produzir e disseminar

informações sobre a gestão integrada e participativa dos recursos hídricos brasileiros, para

isso irá criar um termômetro para verificar” como está o nível de funcionamento do sistema,

a partir da construção de indicadores. Nesse sentido, o Observatório criado sob a

coordenação do WWF com diversos parceiros, se estabelecem como uma rede de

especialistas “para fiscalizar a capacidade dos governos de administrar os recursos hídricos

8

do país e também para sugerir ações que permitam melhorar continuamente os resultados”

(WWF, 2014), de forma conjunta, como destacado nas falas do moderador do encontro dos

Observadores do Singreh:

... “nosso desafio não é buscar que a resposta esteja no outro, o nosso desafio é encontrarmos as respostas de forma conjunta, numa somatória, onde a resposta está neste processo dinâmico de colaboração e co-responsabilidade que o próprio Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, conquistados por nós, nos chama a participar... Vamos buscar enfrentar o desafio de forma conjunta com a participação de todos neste processo... ter a participação de atores de todos os segmentos, sabendo trabalhar todas as tensões, o que pode nos proporcionar ter um resultado mais qualificado, do ponto de vista da nossa gestão de recursos hídricos. Temos que saber trabalhar com essa questão.” (Matos, 2015c).

Utilizando-se das quatro condições para ação desenvolvidas por Salvador e Remió (2011),

mencionadas anteriormente ( acesso a recursos; o contexto social e político favoráveis;

regime institucional existente; e o grau de tecnicidade), buscou-se explorar o processo de

construção do Observatório das Águas do Brasil e sua capacidade de se estabelecer como

um interlocutor reconhecido para influenciar ações no Sistema Nacional de Gerenciamento

de Recursos Hídricos (Singreh). Buscamos alguns apontamentos que fossem ao encontro

das características ou aspectos apresentados pelos autores citados, porém não serão

seguidas a sequencia expostas por eles no trabalho tomado como base.

Uma das dimensões propostas pelos autores dizem respeito a um contexto social e político cujas condições possam ser favoráveis ao surgimento ou consolidação de uma

comunidade epistêmica, tais como situações de incerteza, ou seja, ocasiões em que são

necessárias interpretações de realidade e processos de institucionalização de novas

políticas, no qual contribuições de outros autores se fazem necessárias. Esta afirmação

pode ser considerada ao observarmos o histórico das ações do WWF, a implementação de

políticas e alguns outros pontos contextuais, que favoreceram a implementação do

observatório, cabendo inicialmente descrever a conformação da política em observação.

Com a instituição da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), foi criada a

estrutura para a gestão destes recursos, com processos participativos e instrumentos

econômicos para promover o uso eficiente da água. Em 2000, o Governo Federal instituiu a

Agência Nacional de Águas (ANA), responsável, entre outras coisas, por implementar o

Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. O Sistema Nacional de

Recursos Hídricos (fig. 1) é composto pelo: i) Conselho Nacional de Recursos Hídricos; ii) a

9

Agência Nacional de Águas (ANA); iii) os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do

Distrito Federal; iv) os Comitês de Bacia Hidrográfica (cerca de 230 no país); v) os órgãos

dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas

competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos (ex. IGAM); iv) as Agências

de Água (Secretarias Executivas). Não havendo uma Agência de Água definitiva, suas

funções podem ser delegadas à organizações civis de recursos hídricos, a critério do Comitê

de Bacia, desde que aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Nesse

sentido, os Consórcios e as Associações Intermunicipais de Bacia Hidrográfica apesar de

não figurarem diretamente no Sistema Nacional de Recursos Hídricos podem receber

delegação para atuarem como Agências.

Figura 1: O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos

Fonte: MMA

Sobre a configuração do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,

podemos destacar as falas de uma consultora técnica, representando o Estado do Ceará,

registrada em um dos encontros acompanhados que podem ilustrar algumas dificuldades

enfrentadas para a implementação da política de gestão das águas:

“O que me espanta, agora falar um pouquinho da minha vivencia, é exatamente o tamanho do nosso desafio, e o que foi retratado um pouco nas apresentações. Nós temos um país com uma diversidade enorme, seja nos aspectos naturais, seja nos aspectos econômicos, institucionais, legais, culturais, e temos uma lei que é única para realidades distintas. E o que

10

vemos, o que eu presencio e outros colegas que também rodam o país provavelmente presenciam isso, é que muitas vezes, os estados, os sistemas, os comitês, tentando encaixar aquela realidade, naquela legislação. Que é uma legislação única para todo o país e que muitas vezes não se enquadra naquela realidade da região ou estado”. (Matos, 2015c).

Assim, podemos pensar em como discorrer sobre gestão das águas em bacias com rios e

açudes intermitentes (“se não há água, gerenciar o que?”), da mesma maneira que em

lugares que os transbordamentos dos rios são comuns (“na nossa região tem muita água, e

de boa qualidade, então as pessoas não se envolvem muito”)?

A partir da edição das políticas públicas para as águas, os Poderes Públicos, federal e

estaduais, compartilham com entes não-governamentais (usuários e associações civis)

parte de sua competência com órgãos colegiados - comitês de bacia hidrografias e

conselhos de recursos hídricos. Decisões relativas, sobretudo, ao planejamento dos usos

dos recursos hídricos das bacias hidrográficas3. Passadas quase duas décadas da

instituicionalização da Política Nacional de Recursos Hídricos brasileira, percebe-se

diferentes estágios de desenvolvimento e aplicabilidade da referida lei no território nacional,

apesar da existência de mais de 230 comitês, algumas regiões e bacias ainda não criaram

suas instancias. Além de questões como quantidade e qualidade, bem como problemas de

abastecimento. Outro ponto destacado por um representante do setor de governo do estado

de Tocantins:

“Essa gestão federativa é ela um pouco complexa, é um sistema muito bonito da gente vê, a formatação é empolgante, mas na hora da execução ela deixa alguma coisa à desejar porque falta ainda essa experiência, na prática de como fazer a coisa compartilhada, de como se fazer as coisas de maneira mais participativa com todos os setores.” (Matos, 2015c).

Mais diretamente, relacionado ao contexto de formação do Observatório das Águas, cabe

realizar um breve relato. O WWF criou, em 2001, o Programa de Conservação e Gestão de

Água Doce (Água para a Vida), tendo como premissas “a busca de alternativa para os

problemas relacionados à água no país”, ainda com estudos preliminares, e sem a

pretensão de propor medidas ou indicadores. E a partir da criação deste programa que o

WWF Brasil passa a buscar contribuir para o fortalecimento do Singreh a partir de reflexões

“sobre a sua implementação e proposições de estratégias para o seu fortalecimento. No

3 Bacia hidrográfica é definida como a área geográfica determinada pelos limites da bacia de captação do sistema de águas, incluindo águas superficiais e subterrâneas, desaguando num final comum.

11

mesmo ano, o nível dos reservatórios de água do país foi alvo de preocupação, mas tendo

maior impacto a crise energética do período.

Em 2004 foi publicado o documento ‘Observatório das Águas: a água e o poder público no

Brasil’. Este documento foi criado com o objetivo de apresentar os projetos que tramitavam

no poder público federal, bem como as diversas Políticas Públicas, Projetos de Lei,

Diretrizes Orçamentárias que tivessem interface e implicações na conservação e gestão da

água no Brasil.

Em 2005, foi realizada a primeira Oficina pelo WWF juntamente a Coordenação do Fórum

Nacional de Comitês de Bacia, ou seja, a primeira grande rodada de conversas com

especialistas. Deste encontro foram retirados apontamentos que acabou resultando no

documento “Reflexão e Dicas – Para acompanhar a implementação dos sistemas de gestão

de recursos hídricos no Brasil”. Nesta Oficina, o ponto central de discussão foi: “Como

verificar se o Sistema está cumprindo o seu papel diante de sua finalidade?”. Outras

questões abordadas: “Qual bacia pode afirmar que sua oferta de água melhorou qualitativa

e quantitativamente depois da criação do seu comitê?” “Como os Sistemas de Recursos

Hídricos têm conseguido atuar como instâncias protagonistas e promotoras do

desenvolvimento econômico, da geração de emprego e da melhoria da qualidade de vida da

população, combinando esses elementos à gestão dos recursos hídricos?”.

Em 2012 foi firmada uma parceria com a Fundação Getúlio Vargas para realizar um estudo

sobre a governança das águas, a partir de uma análise comparada, os pesquisas foram

realizadas buscavam identificar em outros sistemas de políticas públicas o que desse

sistema de governança poderia ser utilizado para o Sistema de Gerenciamento de Recursos

Hídricos. Cabe destacar que nos diversos meios de comunicação, a crise hídrica, desde

2013, passou de temática de notas esporádicas ocupando espaços cada vez maiores e

mais frequentes à medida que o problema foi se agravando, assumindo contornos políticos,

mobilização social e repercussão internacional.

Como resultado, da pesquisa em parceria com a Fundação e apoio do HSBC, foi lançado

em 2014 a publicação “Governança dos Recursos Hídricos: proposta de indicador para

acompanhar sua implementação”. Posteriormente, foram realizados outros encontros e

oficinas tendo como objetivo avançar na construção do Observatório das Águas, a partir da

apresentação dos resultados dos estudos desenvolvidos; avaliar o que foi produzido;

analisar os próximos passos a serem implementados pelo (e para) o Observatório.

12

Neste aspecto, as indagações realizada no auge da crise parecem favorecer o debate

levantados anteriormente pelo WWF Brasil ao coordenar a construção do Observatório das

Águas, como foi apontado pelo moderador do encontro realizado em Caldas Novas, “é uma

oportunidade que se abre para nós, no sentido de colocar a água numa agenda que seja

estratégica para a sociedade brasileira, e também para os tomadores de decisão”. Ou seja,

a abre-se uma janela de oportunidade para debater a “integração da economia, do ambiente

e da sociedade”. Ao chamara à atenção para os problemas causados pela falta de água:

“essa crise da água de São Paulo, por exemplo, [...], fechou lá a hidrovia Tietê por seis

meses, representou a perda de mais de 5 mil empregos, e ainda teve que mobilizar 10 mil

caminhões para transportar o que a hidrovia fazia. Esse apontamentos nos remete a

premissa apontada por Salvador e Ramió (2011), ao propor que o contexto social e político

podem ser favoráveis ao surgimento ou consolidação de uma comunidade epistêmica.

Para o WWF Brasil, os observatórios são:

“instituições que possuem como atribuição principal o acompanhamento da evolução de um fenômeno, de um domínio ou de um tema estratégico, no tempo e no espaço, garantindo a disseminação de informações a partir da coleta de dados e informações, tratados, analisados e disponibilizados através de ferramentas de comunicação objetivando contribuir para o alcance dos objetivos propostos pelo seu objeto de monitoramento. (WWF, 2015)”

Morgado (2014, p.15) em análise outros de três trabalhos de pesquisas ressaltou que os

Observatório transitam entre ações voltadas a “informar”, “fiscalizar”, “monitorar” “incidir”,

“mobilizar”, “articular”, “debater”, “educar” e “participar”. Dessa forma, se em um primeiro

momento, a ideia de “Observatório” ou de “Observar” nos remete mais fortemente a

finalidades como geração de informações, de indicadores e de análises e ao monitoramento

de um determinado aspecto da realidade, parte das iniciativas vai além, atuando na

capacitação, mobilização, articulação e incidência no debate e nas políticas públicas.

Segundo Beuttenmuller (2007, p.14), os primeiros observatórios no Brasil surgiram em

meados dos anos de 1990, e ao longo dos 20 anos subsequentes, “o objetivo principal dos

observatórios tem sido produzir e disponibilizar informações e análises sobre as políticas

locais aos atores sociais e cidadãos”.

Essa diversidade também foi ressaltada na Oficina de trabalho realizada em Novembro,

conforme fala de um dos moderadores:

13

“temos observatórios com diversos propósitos: observatório fiscal, mais focado no planejamento e análise de propostas, como fórum de discussão. Enfim, nós ainda estamos no desafio de encontrar qual é o melhor caminho, para que possamos de fato chegar aos objetivos finais que queremos atingir. (Matos, 2015c)

De um modo geral, os participantes afirmam que para o Observatório deve-se pensar uma

estrutura independente dos órgãos de governo, que seja crítica e que proponha ações

interligadas, ou seja deve dialogar com os órgãos federais e estaduais para trabalhar

conjuntamente a produção de dados. O Observatório tem como objetivos: contribuir para a

que gestão integrada dos recursos hídricos alcance os seus objetivos previstos na lei das

águas; influenciar na integração da gestão dos recursos hídricos com as demais politicas

afins; garantir a temática da água na agenda estratégica e de discussão da sociedade.

Influenciar que as políticas públicas relacionadas com a gestão de recursos hídricos

possuam planos e projetos com indicadores e metas claramente definidas e acompanhar a

transparência e disponibilidade de informações sobre recursos hídricos (Matos, 2015a).

Outra condição citada pelos autores Salvador e Ramió (2011) para que um ator possa

exercer influência, é a necessidade de ter acesso a recursos, sejam eles organizacionais,

financeiros ou jurídicos que lhe permitam sustentar suas ações. Nesse sentido, os autores

afirmam, citando Houlihan (1999, p.317), mais do que ter a capacidade de descrever as

condições sociais ou problemas enfrentados, apenas os atores com mais recursos

substanciais são capazes de determinar se uma condição social constitui um problema

político. Sob esta perspectiva, ao analisar o Observatório podemos identificar que o mesmo

busca se firmar como um agente capaz de dialogar e influir no Singreh, ao reunir atores que

que possam fortalecer a estrutura a partir, por exemplo, do assessoramento na tomada de

decisões dos gestores e instâncias deliberativas. Como destacado pelo moderador da

Oficina promovida no mês de outubro: “o nosso processo é político, ele não é político

partidário, mas é político. E a gente precisa investir nessa educação política do nosso

processo, e principalmente, lembrar que alguém é educado para fazer a política, e não para

que a política se faça nela.” (Matos, 2015b).

Tendo como proposta de constituição ser um observatório independente e autônomo,

objetivando acompanhar e fortalecer o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos. Poderíamos analisar os recursos organizacionais desta rede, por exemplo,

atrelados à imagem e credibilidade de seus membros. E o gráfico a seguir, busca mostrar a

distribuição das organizações no qual pertencem os 55 participantes da segunda Oficina

para a criação do observatório das águas, realizado em maio de 2015, reunião esta que

14

antecedeu o lançamento do Observatório, que ocorreu oficialmente em julho. A classificação

foi feita de acordo com a apresentação feita pelos membros no início do encontro.

Org. não governamen-tais; 29%

Organizações de Bacia; 26%

Instituições de ensino; 24%

Membros do governo; 14%

Consultores; 3%Outros ; 3%

Representantes e Organizações

Gráfico 1: Participação no Observatório de Governança das Águas

Dos participantes da segunda oficina, 29% disseram representar organizações não

governamentais, tais como o IDS – Instituto de Democracia e Sustentabilidade; a Fundação

Avina, SOS Amazônia, ICLEI, além do próprio WWF, e outros institutos e associações

relacionadas à proteção do meio ambiente e pesquisas na área de desenvolvimento

sustentável.

O segundo maior número de participantes (26%), fazem parte de organizações de bacia

hidrográfica, sendo que pouco mais de dois terços disseram fazer parte de Comitês de

Bacia Hidrográfica de diferentes estados do país, e o demais representando Secretarias

Executivas, não necessariamente dos comitês já contabilizados.

Em sequencia, com 24% dos participantes aparecem as Instituições de Ensino Superior e

Pesquisa, dentre elas: a USP com o maior número de participantes; seguido pela UFMS, e

com apenas um participante presente nesta oficina aparecem a UFJR; UFMG; UFS; UFSC;

FGV e UFABC. Nesta categoria foram considerados tantos os professores, quantos os

alunos que se identificaram como mestrandos e doutorando pesquisadores da temática

ambiental. Dentre os classificados como membros do governo (14%), estão principalmente

os participantes de Secretarias Estaduais de Meio Ambiente; além da Agência Nacional das

Águas, o Ministério da Saúde, e outros.

15

Apesar do número de atores que participaram das reuniões, e que estão oficializando a

participação através do termo de adesão (atualmente são 43 organizações), o Observatório

ainda não possui configuração institucional, definição da natureza jurídica e infraestrutura

física. O aporte de recursos financeiros também, representa um desafio para o pleno

funcionamento do Observatório, como evidenciado pelas falas de um representante de

empresas no nível federal, e de uma consultora técnica:

“Eu fico pensando, numa questão de otimizar os esforços, é obvio que a gente precisa pensar em algum momento, mas a gente precisa pensar em uma estrutura de financiamento deste tipo de atividades. Isso é um tipo de atividade que para atingir seus objetivos ela precisa ser sustentada, ela precisa ser profissional”.

“Neste momento, nós não temos nenhum ‘tustão’ de financiamento para esse observatório. É bom que fique bastante claro isso, sendo que é uma das tarefas, para amanhã dos grupos, ou seja de discutir, a quem nós poderíamos envolver, como poder captar, e o relatório zero entrou como parte disso.... por exemplo, nós vamos procurar um parceiro para solicitar este suporte financeiro, institucional de logística com o que na mão. A ideia de ter o relatório, também é mostrar o que esse grupo é capaz de produzir, em benefício desta questão de gestão e do próprio monitoramento.” (Matos, 2015c).

Retornando à proposta de Salvador e Ramió (2011), a terceira condição é a força do regime institucional pré-existente no que os atores desejam modificar. O objetivo do Observatório

não é destituir o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, mas seu fortalecimento.

Para cumprir esse objetivo propõem-se disponibilização e transparência das informações

essenciais a gestão dos recursos hídricos, influenciar para que as políticas públicas

relacionadas com o tema da gestão de recursos hídricos possuam planos e projetos com

indicadores e metas definidas. E a proposta inicial foi a tentativa de elaborar, com a

colaboração dos vários parceiros um relatório, o que foi chamando de relatório zero. Ou

seja, a construção de um relatório que apresentará um amplo panorama da gestão das

águas no Brasil e principalmente facilitará o acesso ao monitoramento e acompanhamento

da história da gestão, pois os dados estarão em um único local como referência.

A constituição do Observatório vai ao encontro à premissa de que estudos dos processos de

governança da água podem orientar a gestão de políticas públicas mais eficazes de

intervenção, ajudando a identificar onde são necessárias mudanças e quais ações são

necessárias para implementá-las. Nesse sentido, esses estudos devem ser considerados

como subsídios para políticas públicas, pois visam a análise dos efeitos das ações públicas,

sendo igualmente importante para as instituições, pois estas fundamentam sua legitimidade

16

não somente na legalidade de suas decisões, mas também no que e como fazem, e nos

resultados de suas ações. Em outras palavras, processos de governanças mais eficazes

podem contribuir para assegurar a segurança hídrica para o crescimento e a

sustentabilidade, integrando a gestão dos recursos da água em todos os setores, políticas e

instituições (Matos e Ckagnazaroff, 2015).

A última condição apontada por Salvador e Ramió (2011) é o grau de ‘tecnicidade’ do assunto em questão. Os autores complementam, citando Marier (2008, p.8) que afirma que

quando o tema político é altamente técnico os especialistas tendem a dominar o processo

tornando mais difícil para outros atores políticos o desempenho de um papel relevante.

O observatório:

“deverá servir para assessorar a tomada de decisões estratégicas pelos gestores e instâncias deliberativas e também apoiar o debate qualificado sobre o tema a partir da disponibilização de informações que permitam acompanhar a evolução do sistema, sua implementação e resultados alcançados, assim como os entraves e obstáculos que se apresentam diante disso.”

Com base em repetidas trocas de ideias e reflexão conjunta, entre os diferentes grupos de

atores (membros do governo, organizações de bacia, organizações não governamentais,

instituições de ensino, dentre outros) que compõem a comunidade epistêmica criaram o seu

próprio corpo de especialistas.

Como destacado por Salvador e Ramió (2011), a caracterização de uma comunidade

epistêmica inclui também as suas capacidades iniciais para a ação, isto é, as condições que

lhe permitam influenciar as decisões tomadas pelas autoridades públicas. Para tanto, tão

importante como a formação do grupo e o lançamento do Observatório será desenvolver

condições, tais como obter aportes financeiros que viabilize a manutenção de uma estrutura

física, administrativa e tecnológica, para que os objetivos previstos em sua criação sejam

alcançados.

Considerações finais

17

Utilizando-se das quatro condições para ação desenvolvidas por Salvador e Remió (2011)

para a formação de comunidades epistêmicas que são acesso a recursos; o contexto social

e político favoráveis; regime institucional existente; e o grau de tecnicidade, buscou-se

explorar o processo de construção do Observatório das Águas do Brasil e sua capacidade

de se estabelecer como um interlocutor reconhecido para influenciar ações no Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, instituído pela Lei 9433/97. Para

desenvolvimento deste trabalho foram utilizados arquivos, documentos e relatórios que

resgatam a história de construção desta iniciativa, bem como a observação participante e

anotações realizadas em Oficinas de discussão para a construção do Observatório, nos

meses de Maio, Outubro e Novembro, de 2015. Partiu-se da premissa de que o

Observatório da Governança das Águas é um processo de governança, formado por atores

capazes de influenciar as decisões políticas. Buscamos alguns apontamentos que fossem

ao encontro das características ou aspectos apresentados pelos autores citados.

Referências

Aguirre, S. M. V.; Prado, R. B.; Milán, P. M.; Ribbe, L. (2013): Avaliação da governança da água em bacias hidrográficas do Rio de Janeiro como suporte ao gerenciamento dos recursos hídricos. XX Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos: Água – desenvolvimento econômico e socioambiental: ABRH – Associação Brasileira de Recursos Hídricos, Bento Gonçalves, RS, Nov.

Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID (2001). Reducción de la pobreza y fortalecimento del capital social y la participación: la acción reciente del Banco Internacional de Desarrollo. Gustava Yamada (org.).

Beuttenmuller, G. (2007).Observatórios locais de políticas públicas no Brasil: seu papel na produção, disseminação e transparência das informações / Gustavo Beuttenmuller - 2007. 205 f. Dissertação (mestrado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo.

Brasil (1997). Lei nº. 9.433. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei nº. 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº. 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

Bourgon, J. J (2009). Public purpose, government autority and collective power. XIV Congreso International del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administratión Pública, Salvador, Brasil, 27-30 oct.

Câmara, J. B. D. (2013). Governança ambiental no Brasil: ecos do passado. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, n. 46, p. 125-146, jun.

Cornwall, A.; Gaventa, J. (2000) From Users and Choosers to Makers and Shapers Repositioning Participation in Social Policy1. IDS Bulletin, 31: 50–62.

18

Fundação Getúlio Vargas (FGV) e WWF Brasil (2014). Relatório reunião Observatório das Águas. Disponível em: www.wwf.org.br. Acesso em: 19 de maio de 2015.

Gaventa, J. (2004) Prefácio. In: Coelho, V. S. P.; Nobre, M. (Org.). Participação e deliberação: teoria democrática e experiências institucionais no Brasil contemporâneo. São Paulo: Editora 34. p.7-10.

Gaventa, J.; Barrett, G. (2012) Mapping the outcomes of citizen engagement. World Development Vol. 40, No. 12, pp. 2399–2410.

Gohn, M. da G. Os conselhos municipais e a gestão urbana. In: Santos Júnior, O. A.; Ribeiro, L. C. Q.; Azevedo, S. (Orgs). Governança democrática e poder local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004.p.57-94

Grube, D. (2013) In search of society? The limitations of citizen-centred governance. The Political Quarterly, Vol. 84, No. 3, July–September

Haas, P. (1992) Introduction: epistemic communities and international policy coordination. International Organization, v. 46, n. 1, p. 01-35.

Houlihan, B. (1999). Anti-doping policy in sport: The politics of international policy coordination. Public Admin- istration, 77(2), 311–334.

Lima, A. J. R.; Abrucio, F. L.; Silva, F. C. B (2014). Governança dos recursos hídricos : proposta de indicador para acompanhar sua implementação São Paulo : WWF - Brasil : FGV.

Marier, P. (2008). Empowering epistemic communities: Specialised politicians, policy experts and policy reform. West European Politics, 31(3), 513– 533.

Matos, F. (2015a) Diário de Campo, registros da “Segunda Oficina de Construção do Observatório das Águas, Maio.

Matos, F. (2015b) Diário de Campo, registros da Oficina de Construção do Observatório das águas, realizada no XVII Encontro Nacional de Comitês de Bacia, Caldas Novas, Outubro.

Matos, F. (2015c) Diário de Campo, registros do “Encontro dos Observadores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, realizado no XXI Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. Brasília, 25 e 26 de Novembro.

Matos, F.; Ckagnazaroff, I. B. (2015). Governança e gestão de recursos hídricos: proposta de instrumento de avaliação de proposição de políticas. IN: Theodoro, H. D.; Matos, F. [ORG.] Governança e Recursos Hídricos: Experiências Nacionais e Internacionais de Gestão. Belo Horizonte: Ed. D'Plácido.

MMA – Ministério do Meio Ambiente. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Disponível em: http://www.mma.gov.br/agua/recursos-hidricos/sistema-nacional-de-gerenciamento-de-recursos-hidricos. Acesso em: 15 de jun. de 15.

Moisés, H. N. (2008) Formulação e implementação de políticas, programas e projetos públicos. In: Gestão de políticas públicas. Curso de atualização e capacitação sobre formulação e gestão de políticas públicas. Módulo 3: Gestão de políticas públicas. Escola de Formação Política Miguel Arraes – Fundação João Mangabeira: Brasília, DF. p.83-129.

19

Morgado, R. P. (2014). Observatórios de Meio Ambiente e Sustentabilidade: Novos instrumentos de promoção da transparência da participação social [monografia de especializaçãp]. Programa De Formação De Conselheiros Nacionais. Curso De Especialização Em Democracia Participativa, República E Movimentos Sociais da Universidade Federal De Minas Gerais.

Ramio, C.; Salvador, M. (2012) Provisión de servicios públicos en el contexto de la administración local de España: El papel de los factores políticos institucionales y la externalización de los gobiernos locales. Gest. polít. pública,  México ,  v. 21, n. 2, p. 375-405,  enero. 

Salvador, M.; Ramió, C.. (2011) Institutionalizing participatory democracy and the emergence of an epistemic community in Spanish local government. Journal of Urban Affairs, v. 33, n. 5, p. 491-510.

Speth, J. G.; Haas, P. M. (2006) Global Environmental Governance. (Foundations of contemporary environmental studies). Island press, Washington.

WWF Brasil (2014) WWF-Brasil coordena a criação de um "Observatório das Águas". Disponível em: http://www.wwf.org.br/ Acesso em: 24 de Jun de 2015.

WWF Brasil (2015). Observatório das Águas: Documento base. Junho.

WWF Brasil (2015). Relatório da 2a Oficina para Criação do Observatório das Águas. Junho.

20