A Gestão do SUAS sob análise comparada: Desempenho da Política de Assistência Social brasileira do primeiro mandato Dilma até os anos que sucederam seu

impedimento

Autor(es): Gabrich Junior, Elder Carlos1 - elder.gabrich@gmail.com

Moreira, Maíra dos Santos2 - maira.dos.santos.moreira@gmail.comResumo:

O presente artigo analisa o desempenho da política de Assistência Social no Brasil no período compreendido entre 2011 e 2017, comparando o primeiro mandato de Dilma Rousseff e o período subsequente ao golpe sofrido pela presidenta que interrompeu seu governo. A partir da análise das bases de dados do Portal da Transparência e daquelas fornecidas pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), observa-se que a política de Assistência Social, especialmente no que se refere aos recursos destinados para a gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), tem sofrido uma retração, provavelmente resultante da política econômica ortodoxa adotada pelo Governo Federal brasileiro desde 2015 e radicalizada com a ascensão do Governo Temer e a aprovação da emenda constitucional de congelamento dos gastos públicos. Os dados analisados apontam para uma intensificação de fatores de vulnerabilidade social, como desemprego e elevação do número de famílias pobres e extremamente pobres, sem expansão da rede de proteção social brasileira.

Palavras-chave: Política de Assistência Social, Gestão do SUAS, Golpe.

Introdução

O objetivo desse trabalho é analisar a política de assistência social no Brasil no período recente, com foco no primeiro mandato Dilma Rousseff e nos anos que sucederam seu impedimento. O ano de 2015 iniciou um período de retração nas políticas públicas brasileiras, resultante da adoção de medidas de austeridade fiscal implementadas pelo governo Dilma (Dweck, Teixeira, 2016). No ano seguinte, a intensificação dos conflitos com partidos da base aliada culminou em um processo de impedimento da presidenta, apesar da ausência de comprovação do cometimento de crime de responsabilidade pela mesma (Quadros e Moraes, 2016).

Em maio de 2016, Michel Temer assume o poder comprometido a pôr em prática uma agenda de reformas que difere profundamente daquelas defendidas pela chapa Dilma-Temer durante a campanha presidencial de 2014, como a flexibilização das leis trabalhistas, alterações na legislação previdenciária e um ortodoxo controle dos gastos, materializado pela promulgação da Emenda Constitucional 95 (Benites, 2016).

1 Especialista em Administração Pública pela Universidade Cândido Mendes e Bacharel em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Atua como Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na Secretaria de Estado de Casa Civil e de Relações Institucionais de Minas Gerais. 2 Mestra em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Mestranda em Estudos de Desenvolvimento pelo Institut De Hautes Études Internationales et du Développement de Genebra.

Estas reformas têm impactos no Sistema Único de Assistência Social – SUAS, modelo de gestão responsável pela operacionalização da política de assistência social brasileira. Com o objetivo de analisar preliminarmente alguns dados sugestivos sobre esses impactos, o presente trabalho está organizado em cinco seções além desta introdução. Na primeira seção abordaremos brevemente a trajetória recente e a institucionalidade da política de assistência social no Brasil. Na segunda, trataremos do governo Dilma, com foco no segundo mandato e no processo de impedimento. Na terceira seção, são abordadas as medidas tomadas pelo governo Temer logo após o golpe. Na quarta seção, são apresentados alguns dados iniciais da gestão do SUAS no período. Por fim, são apresentadas as conclusões do trabalho.

1. A política de assistência social no Brasil

A institucionalização e a estruturação organizacional da política de assistência social no Brasil foram objeto de esforços contínuos nos anos 2000. Embora a orientação geral tenha sido dada pela Constituição da República de 1988 (CR/88), que reconheceu essa política pública como direito do cidadão e responsabilidade estatal, e pela Lei nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993, a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), que estabeleceu princípios e diretrizes, a operacionalização de uma nova assistência social que rompeu com a tradição anterior de vinculação à filantropia e de fragmentação das ações, demandou um grande esforço de regulamentação e coordenação no nível nacional.

Desde a promulgação da Constituição, várias alterações foram feitas na estrutura organizacional do Executivo Federal destinada à assistência social. No governo Collor, iniciado em 1990 e caracterizado por uma obstrução dos direitos sociais reconhecidos na CR/88, a gestão da política de assistência social ficou à cargo do Ministério da Ação Social (MAS), também responsável pelas políticas de saneamento, habitação e defesa civil. Em 1992, no governo Itamar, o MAS foi transformado em Ministério do Bem-Estar Social, mas permaneceu como órgão gestor das mesmas políticas setoriais. Dois anos depois, no início do governo Fenando Henrique Cardoso (FHC), foi criado o Ministério de Previdência e Assistência Social (MPAS), vinculando, novamente, a política de assistência social à de previdência (Brasil, 1992; Aguiar, 1997; IPEA, 2007).

No governo de Lula, o campo das políticas de assistência social e combate à pobreza ganhou maior importância na agenda governamental. No início do governo foram observados desgastes e equívocos nas tentativas de implementação de uma política de combate à fome e à pobreza. Pouco mais tarde, no entanto, a priorização da área se fez notável no financiamento e na revisão da estrutura administrativa responsável pela política. De 2002, último ano do governo FHC, para 2010, último ano do governo Lula, os gastos federais com assistência social subiram de R$ 15,8 bilhões, o que equivalia a 0,60% do Produto Interno Bruto (PIB), para R$ 44,2 bilhões, o que equivalia a 1,07% do PIB (Castro et al, 2012, p. 22).

Quanto à estrutura ministerial, em 2003 foram criados o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar (MESA) e o Ministério da Assistência Social (MAS). Também em 2003, foi criado, no âmbito do MESA, o Cartão Alimentação, um programa de transferência de renda, que consistia num benefício de R$ 50,00 para famílias cuja renda per capita não alcançasse R$90,00, meio salário mínimo da época (Vaitsman et al, 2009).

Os programas de transferência condicionada de renda surgiram no Brasil na década de 1990, inicialmente no nível municipal. Em 1996, foi lançado o primeiro programa de transferência condicionada de renda federal, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), com o objetivo de retirar crianças e adolescentes do trabalho precoce. A ele seguiram uma série de programas do mesmo tipo, todos voltados para famílias com renda per capita inferior a R$90,00, ou meio salário mínimo da época. Em 2001, foi criado o Bolsa Escola, gerido pelo Ministério da Educação; em 2002, o Bolsa Alimentação, gerido pelo Ministério da Saúde; e em 2003, o Auxílio Gás, gerido pelo Ministério de Minas e Energia. Tais programas operaram, contudo, de forma não integrada tanto entre si quanto em relação aos demais programas e serviços de assistência social, o que possibilitava que famílias em iguais condições pudessem receber todos ou nenhum benefício (Sátyro e Soares, 2009, p. 10 e Vaitsman et al, 2009).

Em meados do primeiro mandato Lula, foram tomadas duas medidas centrais para a organização e integração das políticas de assistência social, programas de transferência de renda e segurança alimentar: o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, o Auxílio Gás e o Cartão Alimentação foram unificados no Programa Bolsa Família (PBF) e foi criado o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), reunindo as competências do MAS e do MESA.

O PBF, gerido pelo MDS, objetiva atender famílias consideradas extremamente pobres (renda mensal per capita de até R$ 85) e pobres (renda mensal per capita entre R$ 85,01 e R$ 170) e com os seguintes benefícios: o básico; o variável; o variável vinculado ao adolescente; e o benefício para superação da extrema pobreza. O benefício básico, no valor de R$ 89, é garantido às famílias extremamente pobres, independente da composição familiar. O benefício variável, no valor de R$41, é destinado a unidades familiares que tenham em sua composição gestantes, nutrizes, crianças e/ou adolescentes de até 15 anos, sendo pago até o limite de 5 (cinco) benefícios por família. O benefício variável vinculado ao adolescente, de R$ 48, atende às famílias com adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola, com o limite de dois benefícios. O benefício para superação da extrema pobreza se destina às famílias do PBF que continuem em situação de extrema pobreza (renda mensal por pessoa de até R$ 89), mesmo após o recebimento dos outros benefícios e é calculado caso a caso. O PBF mantém as condicionalidades nas áreas de saúde e educação presentes em alguns de seus predecessores: crianças de até 7 anos devem ter seu cartão de vacina atualizado; gestantes devem fazer o acompanhamento pré-natal; e crianças de 6 a 17 devem estar matriculadas e frequentes, sendo a frequência escolar exigida para crianças e adolescentes de até 15 anos 85% e para adolescentes de 16 e 17 anos, de 75% (Brasil, MDS, 2018).

O registro das famílias para acesso ao PBF é realizado pelas prefeituras municipais pelo Cadastro Único Para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico). O uso do CadÚnico como instrumento exclusivo para seleção de beneficiários permitiu evitar a sobreposição de benefícios para uma mesma família e melhorar a focalização do PBF e de outros programas. A realização dos pagamentos ficou sob responsabilidade da Caixa Econômica Federal (CEF). Este arranjo permitiu que o PBF combinasse insulamento burocrático, protegendo-o de uso clientelista, e capilaridade, aprimorando a focalização, aspectos apontados como fatores explicativos do bom desempenho do programa (Neves e Helal, 2007).

A criação do MDS fortaleceu o processo de regulamentação da LOAS e criou as condições para a construção do SUAS. O MDS concretizou o comando único da política de assistência social na esfera federal e trouxe mais estabilidade para sua gestão. Essa estabilidade trazida pelo MDS nesse momento se fez notar tanto na estrutura organizacional do Ministério, que permaneceu a mesma de 2004 até 2016, quanto em seus titulares, que foram três nesse mesmo período (Patrus Ananias de 2004 a 2010, Márcia Lopes entre março e dezembro de 2010 e Tereza Campello de 2010 a 2016). Isso permitiu a superação provisória da instabilidade ministerial que obstaculizava a descentralização da política de assistência social na medida em que prejudicava a capacidade de condução e coordenação da esfera federal para esse processo.

Do ponto de vista da regulamentação, a partir de 2004 foram aprovadas diversas normativas que detalharam o formato política. Um passo importante foi a aprovação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que estabeleceu o conceito e as bases do SUAS. A partir das diretrizes da PNAS, a Norma Operacional Básica do SUAS (NOB-SUAS/2005) reiterou o financiamento compartilhado pelos três níveis de governo e estabeleceu regras de cofinanciamento da política e níveis de gestão – inicial, básica e plena – aos quais os municípios poderiam se habilitar de acordo com suas possibilidades e disponibilidades para assumir compromissos na gestão da política da assistência social. Tanto as responsabilidades municipais quanto os estímulos dados pelo governo federal aos municípios na forma de cofinanciamento cresciam à medida que se caminhava da gestão inicial para a plena. Embora esse arranjo normativo já tenha sido alterado na nova versão da NOB-SUAS, em vigor desde 2012, é relevante destacá-lo porque ele cumpriu um papel central na alavancagem do processo de descentralização da política, até então marcado por entraves relacionados à trajetória anterior de centralização da execução desta em instituições como a Legião Brasileira da Assistência e às incertezas dos municípios quanto ao recebimento do cofinanciamento federal, dada a instabilidade institucional que marcava a estrutura destinada à assistência social no nível nacional. Nesse sentido, a estrutura de incentivos trazidos pela NOB-SUAS/2005 e a progressiva estabilidade conquistada pelo MDS foram centrais para que o arranjo descentralizado do SUAS se fizesse possível.

Em 2006, foi aprovada a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS (NOB-RH). Ela estabeleceu princípios e diretrizes para a gestão do trabalho no sistema, com destaque para a da “desprecarização” dos vínculos dos trabalhadores; definiu a composição mínima das equipes de referência da proteção social básica e da proteção social especial de média e alta complexidade, entre outros. Em 2009, foi instituída a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, que padronizou os serviços socioassistenciais, definindo nomenclatura, descrição, usuários, objetivos, período de funcionamento, dentre outros parâmetros.

Observa-se, portanto, uma institucionalização crescente da área da assistência social ao longo dos dois mandatos Lula. Na seção a seguir abordaremos os encaminhamentos posteriores, durante os dois mandatos de Dilma Rousseff.

2. O Governo Dilma Rousseff

Após breve resgate da concepção e aprimoramento da política de assistência social a partir da promulgação da CR/88, as seções seguintes tratarão de analisar o

desenvolvimento desta política, bem como seus avanços e entraves nos governos de Dilma Rousseff e Michel Temer.

2.1. O primeiro governo Dilma

O primeiro mandato de Dilma Rousseff, que assim como Lula integra o Partido dos Trabalhadores (PT), também trouxe alguns avanços do ponto de vista da institucionalização do SUAS. A promulgação da Lei 12.435 de 06 de julho de 2011 foi um deles. Essa legislação alterou a LOAS inserindo na Lei Orgânica as diretrizes do SUAS que constavam em regulamentações infralegais. Ela incorporou a organização da proteção social por nível de complexidade, a descrição básica dos CRAS e CREAS e uma descrição mais precisa das regras de acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC) (Soares e Cunha, 2012).

Outra regulamentação aprovada nesse período foi a NOB-SUAS/2012. Com ela, o cofinanciamento federal passou a ser realizado por meio de blocos de financiamento, destinados à PSB e à PSE; à gestão do SUAS e à gestão do PBF e CadÚnico (BRASIL. MDS, 2012, art. 56). Os cofinanciamentos da PSB e da PSE são compostos por pisos fixos e variáveis, cada um destinado a um determinado grupo de serviços. O apoio financeiro do governo federal ao aprimoramento da gestão descentralizada passou a se orientar pelo Índice de Gestão Descentralizada do SUAS (IGD SUAS) e pelo Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família (IGD PBF), ambos utilizados tanto para os municípios quanto para os estados e Distrito Federal (Brasil, 2011, art. 12-A e Brasil. MDS, 2012, arts. 73-76).

Do ponto de vista econômico, Dilma adotou uma estratégia ousada, inaugurando uma política de caráter heterodoxo. Na Presidência do Banco Central, a presidenta substituiu Henrique Meirelles, que marcava uma orientação neoliberal presente nos governos FHC e Lula, por um servidor de carreira, Alexandre Tombini, responsável então por implementar um programa de redução da taxa de juros. Dilma desacreditou na combinação juro alto e inflação baixa e sofreu fortes críticas por isso. Paralelamente a isso, as mudanças do cenário internacional com a redução do crescimento dos países emergentes e crise do euro, prejudicaram o desempenho econômico brasileiro a partir de 2011. Essa combinação de fatores parece ter orientado a alteração de estratégia econômica de Dilma em seu segundo governo (Carleial, 2016), do qual trataremos a seguir.

2.2. O segundo governo de Dilma Rousseff – da reeleição ao impedimento

No pleito eleitoral reconhecido como o mais disputado da história do país desde sua redemocratização, em 26 de outubro de 2014, Dilma Rousseff derrotou Aécio Neves no segundo turno das eleições presidenciais com apenas 3,26% pontos percentuais de vantagem (Folha de S. Paulo, 2014). A inexpressiva vantagem ante o segundo colocado anunciava tensões a serem brevemente enfrentadas pelo novo governo: o aumento da insatisfação de expressivos setores da população com o desempenho do Governo Federal, o distanciamento de partidos políticos que compunham a base aliada do governo no Congresso Nacional e os efeitos dos escândalos de corrupção protagonizados por lideranças de partidos governistas, entre eles, o PT, no âmbito da operação Lava-Jato, que investigava irregularidades e atos ilícitos na gestão da Petrobrás.

Ao iniciar seu segundo mandato, em 01 de janeiro de 2015, Dilma optou por manter o Ministério do Desenvolvimento Social – MDS sob a chefia de Tereza Campello, que esteve à frente do referido Ministério desde o primeiro mandato da Presidenta, porém, a chefia de pastas de extrema relevância na condução da ação governamental experimentaram importantes alterações, com destaque para o Ministério da Fazenda, responsável pela coordenação da política econômica brasileira, que passou a ser comandado por Joaquim Levy, Doutor em Economia que atuava, à época, no setor bancário privado (ABRANTES et al, 2014).

Joaquim Levy inicia sua gestão à frente do Ministério da Fazenda com a importante função de conter os gastos públicos e a instabilidade econômica herdada dos últimos anos do primeiro Governo Dilma. Para tal, coloca em prática um rígido pacote de ajuste fiscal, que causaria impactos profundos na atuação do Estado brasileiro e, também, na Política de Assistência Social. Este assunto será melhor discutido na próxima seção.

2.2.1. O ajuste fiscal e seus efeitos na política de assistência social

Impulsionado pela divulgação em massa da mídia brasileira da retração do Produto Interno Bruto – PIB do país em 2014 e pela confirmação do déficit após 17 anos de superávits consecutivos, indicando um possível descontrole nas contas públicas, uma das primeiras medidas do segundo Governo Dilma tratou-se de um ajuste fiscal de viés ortodoxo (Carleial, 2016).

O ajuste fiscal empreendido a partir de 2015 sob a chefia de Joaquim Levy estabeleceu como meta a economia de cerca de 70 bilhões de reais, o equivalente a 1,2% do PIB, para permitir o pagamento da dívida pública, e assim, reconquistar a confiança dos investidores internacionais na capacidade do Brasil de honrar seus compromissos financeiros. Para tal, o referido ajuste baseou-se em duas frentes: aumento da receita e contingenciamento dos gastos públicos (Laporta, 2015).

A estratégia de elevação das receitas consistia no aumento de tributos, bem como na interrupção da concessão de benefícios para certos setores econômicos. O contingenciamento dos gastos focou-se também na concessão de uma série de benefícios sociais conquistados nas últimas décadas, endurecendo as regras para sua concessão ou restringindo-os.

O orçamento do Governo Federal também foi contingenciado com vistas a produzir superávit primário e reverter a tendência de elevação dos gastos públicos. Dentre os principais cortes, destacam-se as reduções nas emendas parlamentares e no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (Laporta, 2015).

As mudanças na condução da política econômica empreendidas por Levy também trouxeram impactos diretos no desenvolvimento das políticas sociais que vinham sendo implementadas desde o Governo Lula. O ano de 2015 foi marcado por profundo contingenciamento no orçamento destinado às estas políticas, com cortes expressivos em oito programas sociais relevantes do Governo Federal, entre eles o Programa Brasil Carinhoso e Programa Bolsa Família, administrados diretamente pela Ministério do Desenvolvimento Social (Bonfim, 2015).

Os frágeis resultados obtidos pela austera política econômica empreendida por Dilma Rousseff aprofundaram a crise política vivida por seu Governo e ocasionaram o pedido de demissão do Ministro Joaquim Levy, em dezembro de 2015, menos de um ano após sua posse. Os mercados internacionais, sobretudo dos países emergentes, não experimentaram expansão capaz de melhorar os indicadores macroeconômicos brasileiros a partir do aumento e da maior rentabilidade das exportações. O conjunto de medidas ortodoxas, além de não reverterem o quadro de retração do PIB registrado desde o segundo semestre de 2014 contribuíram para a elevação das taxas de desemprego. (Carleial, 2016; Pinho, 2016).

O final de 2015 e início de 2016 são marcados por profundos embates políticos que antecederam a interrupção do mandato de Dilma Rousseff. Relevantes medidas do pacote de ajuste fiscal proposto pela Presidenta dependiam de aprovação do Congresso Nacional, entre elas, a recriação da Contribuição Provisória sob Movimentação Financeira – CPMF. No entanto, Dilma perdeu apoio de vários deputados e senadores dos partidos governistas e a recriação do referido tributo não foi aprovada pelo Congresso (Almeida, 2017).

Sem apoio do Congresso Nacional, com baixa aprovação popular e com discretos acertos nas tentativas de estabilizar a economia do país, o segundo mandato de Dilma Rousseff experimenta singular perda de governabilidade, que culminaria em seu impedimento, em 31 de agosto de 2016 por meio de um golpe parlamentar, a partir de um processo de impeachment de fundamentação equivocada. As razões da interrupção do mandato da primeira Chefe do Poder Executivo brasileiro serão apresentadas na seção a seguir.

2.2.2. O golpe contra de Dilma Rousseff

No cenário político, Dilma também enfrentava dificuldades que puseram em cheque sua capacidade de governar, com destaque para a tensa relação com a Câmara dos Deputados Federais. Presidida por Eduardo Cunha, do PMDB-RJ, durante o segundo governo Dilma, a Câmara dos Deputados atuou evitando e dificultando votações de projetos fundamentais para o restabelecimento do equilíbrio da economia brasileira ou aprovando projetos que praticamente anulavam os cortes de gastos públicos empreendidos por Dilma (Benites, 2015). A postura hostil de Cunha em relação ao Governo Federal justificava-se em parte por seu atrito com a Procuradoria Geral da República (PGR), que investigava denúncias de corrupção envolvendo o Presidente da Câmara, o que motivou seu rompimento formal com o governo, em julho de 2015 (IG, 2018).

No início de dezembro do mesmo ano, Cunha decidiu aceitar a solicitação de abertura ao processo de impedimento contra a petista. Tal decisão, de competência privativa do Presidente da Câmara, foi tomada por Cunha logo após a recusa de deputados do PT de votarem pelo arquivamento do processo que pedia a cassação de seu mandato em decorrência de denúncias de corrupção e evasão de divisas na Comissão de Ética do Congresso Nacional (Falcão, 2017).

A denúncia que motivou formalmente a abertura de processo de impeachment contra Dilma Rousseff referia-se à prática das chamadas “pedaladas fiscais”. Lukic e Afonso (2017, p. 39) esclarecem que Dilma havia utilizado recursos de bancos públicos

para executar despesas de programas sociais, ao agir dessa forma, omitiu a real situação das finanças públicas e feriu às disposições constantes na Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sobretudo, àquela que veda aos Governos a utilização de recursos de operações de crédito para o pagamento de despesas de custeio.

No entanto, Nogueira (2016, p. 5) ressalta ter havido confusão entre crime de responsabilidade e crime contra as finanças públicas, sendo este último não punível com impedimento. Segundo o autor, ao ferir as disposições previstas na LRF, a Presidenta não incorreu nas hipóteses de crime de responsabilidade previstos na Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, que regula esta matéria. Desse modo, o impeachment não era a punição aplicável à infração em análise.

De todos os apoios perdidos por Dilma durante seu segundo mandato, um deles pode ser entendido como o “xeque-mate” para o fim de seu governo. Trata-se do rompimento com o então Vice-Presidente, Michel Temer, após divulgação nos meios de comunicação de uma carta em que criticava a postura e o tratamento dispensado a ele por Dilma poucos dias após a abertura do processo de impeachment por Eduardo Cunha. Após este episódio tornou-se claro que o PMDB não apoiaria mais a gestão da petista, nem sua continuidade à frente do Poder Executivo Federal.

Ademais, o segundo governo Dilma foi marcado por denúncias de corrupção que resultaram na prisão de grandes empresários nacionais, altos funcionários públicos e importantes políticos da base governista, em decorrência das ações da Operação Lava-Jato, que busca investigar e punir esquemas de corrupção e de lavagem de dinheiro praticados em contratos firmados pela empresa estatal Petróleo Brasileiro S.A., a Petrobras. Mesmo com a adoção de sistemáticas ações de enfrentamento à corrupção, expressiva parcela do eleitorado brasileira percebia o governo Dilma como aquele em que mais foram praticados atos ilícitos, conforme pesquisa do Instituto Datafolha (Folha de S. Paulo, 2015). Infere-se que tal percepção estava intimamente ligada à veiculação em massa nos grandes veículos de imprensa nacionais dos escândalos descobertos durante as investigações da Lava-Jato, em especial, àqueles que envolviam membros do governo.

Sem apoio do Congresso Nacional, de parcela expressiva da população e até mesmo de Temer, a Presidenta se viu sem meios de reverter o processo de impedimento, que correu sem grandes reviravoltas na Câmara e no Senado. Em julho de 2016, numa votação em que os deputados apresentaram justificativas mais relacionadas a suas famílias e religiões do que às pedaladas fiscais, contemplando até mesmo uma homenagem a um General reconhecido por seu papel de torturador durante a ditadura militar brasileira, a abertura do processo de impedimento foi aprovada na Câmara (Prandi e Carneiro, 2018). Desse modo, em 31 de agosto de 2016, Dilma Rousseff é impedida de concluir seu mandato, abrindo caminho para a ascensão ao poder de Michel Temer e do PMDB, e, finalmente, para a implementação de um governo de forte viés conservador.

3. O governo Temer e o congelamento dos gastos públicos

O documento norteador da estratégia governamental do governo Temer posta em prática a partir do afastamento de Dilma Rousseff em 2016 é denominado “Uma ponte para o futuro”, elaborado pela Fundação Ulysses Guimarães, instituição de direito privado que desenvolve projetos de pesquisa de temáticas afetas ao setor público. De cunho

fortemente ortodoxo, Prates (2016) argumenta que o documento, sem apresentar dados e/ou diagnósticos que sustentam suas afirmações, deposita no congelamento dos gastos públicos e nas privatizações, a solução para a conquista da estabilidade econômica e do crescimento do PIB brasileiro.

Orientado pelas diretrizes do referido documento, uma das primeiras medidas empreendidas por Michel Temer refere-se ao congelamento dos gastos públicos expresso na Proposta de Emenda Constitucional nº 241 – PEC nº 241 (PEC nº 55 no Senado Federal). Tida como a principal medida do governo Temer para equilibrar a economia, a referida proposta teve tramitação rápida nas duas Casas Legislativas e, antes do fim do primeiro ano de mandato de Michel Temer, em 13 de dezembro 2016, foi aprovada pelo Congresso Nacional. Em termos práticos, a emenda constitucional congelou os gastos do Governo Federal por 20 anos (de 2017 a 2027), sendo, neste período, corrigidos apenas pela inflação (Alessi, 2016).

A respeito das reformas ministeriais empreendidas por Michel Temer ao assumir o poder, destaca-se a fusão do Ministério do Desenvolvimento Social – MDS com o Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, formando o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário – MDSA, em maio de 2016. Ademais, também foi vinculado ao novo Ministério o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, responsável pela coordenação da política de Previdência Social. O Ministério passou a ser chefiado por Osmar Terra, deputado federal do PMDB, mesmo partido de Michel Temer (Moraes e Matais, 2016).

Em 2017, por meio da Medida Provisória nº 768, de 02 de fevereiro de 2017, posteriormente transformada na Lei Ordinária nº 13.502, de 01 de novembro de 2017, as competências relativas às questões agrárias foram retiradas do MDSA, que voltou a ser MDS, e repassadas para a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrária, vinculada ao Ministério de Casa Civil (Brasil, 2017).

Todas as mudanças realizadas durante o Governo Temer, bem como aquelas decorrentes do ajuste fiscal implementado por Dilma em seu breve segundo mandato tem causado impactos negativos na gestão do SUAS. A seção a seguir tratará deste assunto em maior profundidade.

4. Análise do desempenho da Política de Assistência Social nos Governos Dilma e Temer

Nesta seção, apresentaremos alguns dados relativos à variação na cobertura do Programa Bolsa Família, nos valores destinados ao apoio financeiro do Governo Federal para a gestão do SUAS e no número de CRAS e de CREAS, com vistas a desenvolver discussões acerca dos primeiros efeitos do golpe contra Dilma Rousseff no sistema de proteção social brasileiro.

4.1. Indicadores Sociais brasileiros e benefícios sociais nos governos Dilma e Temer

Um relevante problema enfrentado pelos governos Dilma e Temer refere-se à elevação das taxas de desemprego, desse modo, iniciaremos a análise dos indicadores

sociais do país tratando de dados a respeito do percentual de população brasileira ocupada de 2012 a 2017. Tais dados foram obtidos a partir dos resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), uma pesquisa realizada em domicílios brasileiros de todo o país.

Gráfico 01: Total de pessoas de 14 anos ou mais de idade, ocupadas na semana de referência. Brasil, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2012 a 2018.

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da PNAD realizada pelo IBGE.

O Gráfico 01 apresenta o número de pessoas ocupadas maiores de 14 anos nos domicílios que compuseram a amostra da pesquisa. O IBGE considera pessoa ocupada como aquela que trabalha ou que não está trabalhando naquele momento, porém possui trabalho (pessoas de férias ou em algum tipo de afastamento, por exemplo) no momento do levantamento.

Os dados supracitados revelam que do quarto trimestre de 2014 até o primeiro trimestre de 2017 o total de pessoas ocupadas nos domicílios pesquisados apresenta tendência de queda, chegando a valores inferiores ao do segundo semestre de 2012 (eram 89.557 pessoas com mais de 14 anos ocupadas no segundo trimestre de 2012 enquanto que no primeiro trimestre de 2017 este número era de 88.947). No segundo e terceiro trimestres de 2017, há aumento no total de pessoas ocupadas, seguido de queda no trimestre seguinte. Desse modo, os dados da PNAD no período analisado confirmam a queda no total de população ocupada no Brasil a partir do segundo governo Dilma.

Gráfico 02: Percentual de pessoas com 14 anos ou mais ocupadas ou desocupadas em relação ao total de pessoas que compõem a força de trabalho. Brasil, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua Trimestral. 1º Trimestre de 2012 a 1º Trimestre de 2018

85.000 86.000 87.000 88.000 89.000 90.000 91.000 92.000 93.000 94.000

Total de Pessoas Ocupadas

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da PNAD realizada pelo IBGE.

A situação apresenta-se mais delicada ao analisarmos o Gráfico 2. É possível observar que o percentual de força de trabalho desocupada em relação ao total de pessoas que compõem a força de trabalho foi superior a 10% nos domicílios pesquisados pela PNAD a partir do primeiro trimestre de 2016, tendo atingido valor recorde (13,13%) no primeiro semestre deste ano.

Sendo assim, esses resultados da PNAD apresentados para contextualizar de maneira geral a situação socioeconômica do país, apontam para uma piora nas condições das famílias brasileiras e, desse modo, sugerem necessidade de se intensificar a oferta de programas sociais, com vistas a garantir a proteção social das famílias que eventualmente tenham ingressado em situação de vulnerabilidade social em decorrência do aumento do desemprego.

O aumento da força de trabalho desocupada no Brasil, evidenciada pelos dados dos Gráficos 01 e 02 impacta diretamente na qualidade de vida das famílias e intensifica um dos maiores problemas sociais brasileiros: a pobreza. Conforme pesquisa da LCA Consultores a partir da utilização de dados da PNAD, o fechamento de vagas no mercado de trabalho formal contribuiu para a elevação do total de pessoas em situação de extrema pobreza no Brasil, que aumentou 11,2% em 2018. A pesquisa realizada pela empresa revelou que em 2017, 7,2% da população brasileira possuía renda familiar per capita mensal inferior a R$133,72 e, desse modo, encontrava-se abaixo da linha da pobreza de acordo com os parâmetros do Banco Mundial (Villas Bôas, 2018).

Elevação das taxas de desemprego e da pobreza aumentam a demanda por benefícios sociais. Desse modo, analisaremos agora o comportamento da curva referente

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%55%60%65%70%75%80%85%90%95%

100%

Percentual de força de trabalho ocupada Percentual de força de trabalho desocupada

ao total de beneficiários do PBF. Além da relevância deste benefício para o desenvolvimento social brasileiro, a análise se focará no PBF devido à disponibilidade de dados a respeito de sua implementação na aplicação “Matriz de Informações Sociais”, disponibilizada no website do MDS.

Gráfico 03: Total de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família nos governos Dilma e Temer. Brasil. 2011 a 2017.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Matriz de Informações Sociais do MDS.

Conforme demonstrado pelo Gráfico 03, o PBF, que teve elevação do número de famílias beneficiárias até 2013, apresentou sua primeira queda no total de famílias atendidas em 2014: de 14.086.199 para 14.003.441. A partir de então, o total de famílias beneficiadas pelas ações do programa diminui, chegando ao menor valor em 2016, quando 13.569.576 famílias estavam inscritas. Em 2017 nota-se discreto aumento neste total, que atinge 13.828.609, porém, este valor é menor que o registrado em 2012, quando 13.902.155 famílias foram atendidas pelas ações do PBF. Percebe-se que a queda no total de famílias beneficiadas pelo Programa coincide com o período de implementação do ajuste fiscal do segundo governo Dilma, intensificado no governo Temer. As razões apresentadas pelo Governo Federal para explicar a flutuação no total de beneficiários do PBF são descumprimento de condicionalidades, revisões cadastrais, fiscalizações, desligamentos voluntários e superação da condição de pobreza (Madero, 2018).

Por fim, o gráfico a seguir apresenta o valor médio mensal pago a cada família beneficiada pelo PBF durante os governos Dilma e Temer:

Gráfico 04: Valores médios mensais pagos as famílias beneficiárias do PBF durante os governos Dilma e Temer. Brasil. 2011 a 2017.

12.800.000

13.000.000

13.200.000

13.400.000

13.600.000

13.800.000

14.000.000

14.200.000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Total de Famílias Beneficiárias do Programa Bolsa Família - PBF

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Matriz de Informações Sociais do MDS.

Percebe-se, a partir da análise dos dados do Gráfico 04, que no governo Temer há uma interrupção na tendência de crescimento do valor médio pago às famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. Durante o governo Dilma, o benefício médio do PBF concedido às famílias subiu de R$108,30 para R$ 175,06, enquanto que no governo Temer este valor permaneceu praticamente estável (R$175,04 em 2017). Considerando que de 2016 para 2017 houve aumento no total de famílias beneficiadas pelo programa, as famílias atendidas pelo PBF atualmente têm um benefício médio inferior ao dos anos anteriores.

Nota-se, a partir da análise conjunta dos dados apresentados nesta seção, que os indicadores sociais brasileiros apontam para a intensificação de fatores de vulnerabilidade social, tais como o desemprego e o aumento da pobreza. Neste contexto, torna-se necessária a expansão da cobertura do sistema de proteção social, com vistas a amparar indivíduos que tenham ingressado em situações de vulnerabilidade ou que a tenham aprofundado. No entanto, ao analisarmos o comportamento das curvas relativas à concessão do benefício do PBF, bem como do valor médio mensal deste benefício destinado às famílias, não se pode afirmar que houve expansão da cobertura socioassistencial brasileira.

Findada a análise dos indicadores e benefícios sociais brasileiros nos governos Dilma e Temer, passamos, a seguir, para a análise dos valores repassados para o incentivo à gestão descentralizada do SUAS durante os governos Dilma e Temer.

4.2. Gestão do SUAS durante os governos Dilma e Temer: a queda dos repasses no IGD SUAS

Conforme já mencionado em seção anterior, o governo federal incentiva o aprimoramento da gestão descentralizada do SUAS por meio de repasse de recursos financeiros aos entes subnacionais. Para definir os valores a serem repassados é calculado anualmente um indicador que exprime a qualidade da gestão do SUAS realizada por cada ente federado, o IGD SUAS. Quanto mais desenvolvida, maior será o repasse.

Gráfico 05: Repasses financeiros para incentivo da gestão descentralizada do SUAS Estadual transferidos para Apoio à Gestão do SUAS durante os Governos Dilma e Temer. Brasil. 2011 a 2016.

R$0,00R$20,00R$40,00R$60,00R$80,00

R$100,00R$120,00R$140,00R$160,00R$180,00R$200,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Valor médio mensal pago às famílias beneficiárias do PBF

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Matriz de Informações Sociais do MDS.

A partir da análise dos dados constantes na Matriz de Informações Sociais do MDS percebe-se que os recursos destinados ao incentivo para a gestão descentralizada do SUAS sofreram considerável decréscimo após o impeachment da Presidenta. De 2011 para 2012, os valores repassados aos estados para incentivar a gestão descentralizada do SUAS mais que dobraram, impulsionados pelas alterações trazidas pela adoção da NOB-SUAS/2012. A partir de então, houve aumento nestes repasses até 2015, porém em 2016, tal valor cai a patamares inferiores ao de 2011, período que antecedeu a publicação da referida Norma. Agora, analisemos repasses do IGD SUAS Municipal, conforme gráfico a seguir:

Gráfico 06: Repasses financeiros para incentivo da gestão descentralizada do SUAS Municipal transferidos para Apoio à Gestão do SUAS durante os Governos Dilma e Temer. Brasil. 2011 a 2016.

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Matriz de Informações Sociais do MDS.

A Matriz de Informações Sociais do MDS não fornece informações a respeito dos valores repassados aos municípios para gestão descentralizada do SUAS em 2011, de toda forma, diminuição semelhante à observada em 2016 no repasse de recursos para estas atividades em âmbito estadual também foi registrada em âmbito municipal.

Tido como singular fonte de recursos para garantir a adequada implementação da política de Assistência Social pelos entes federados brasileiros, o profundo corte de recursos nos IGD promovidos pelo governo de Michel Temer representa grave ameaça à gestão do SUAS e a execução das atividades relativas à Assistência Social de responsabilidade dos estados e dos municípios.

R$0,00R$2.000.000,00R$4.000.000,00R$6.000.000,00R$8.000.000,00

R$10.000.000,00R$12.000.000,00R$14.000.000,00

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Valor do IGD Suas repassado para apoio à Gestão Estadual do SUAS

R$0,00

R$20.000.000,00

R$40.000.000,00

R$60.000.000,00

R$80.000.000,00

R$100.000.000,00

R$120.000.000,00

2012 2013 2014 2015 2016

Valor do IGD Suas repassado para apoio à Gestão Municipal do SUAS

4.3. Variações no total de CRAS e de CREAS

Por fim, analisaremos a seguir os dados referentes ao total de CRAS e de CREAS do Brasil no período compreendido entre 2011 e 2017. Tais dados foram obtidos a partir do total de equipamentos públicos que preencheram os formulários do Censo SUAS nestes anos:

Tabela 01: Quantidades totais e percentual de variação de CRAS e de CREAS durante os Governos Dilma e Temer. Brasil. Censo SUAS. 2011 a 2017.

Ano Total de CRAS que

preencheram o Censo SUAS

Percentual de variação em relação ao total de CRAS do

ano anterior

Total de CREAS que preencheram o

Censo SUAS

Percentual de variação em

relação ao total de CREAS do ano

anterior

2011 7.475 Não se aplica 2.109 Não se aplica 2012 7.725 3,34% 2.167 2,75%

2013 7.883 2,05% 2.249 3,78% 2014 8.088 2,60% 2.372 5,47% 2015 8.155 0,83% 2.435 2,66% 2016 8.240 1,04% 2.521 3,53%

2017 8.292 0,63% 2.577 2,22% Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Censo SUAS 2011 a 2017.

Os dados da Tabela 01 demonstram crescimento no número de CRAS e de CREAS durante todo o intervalo analisado. Entretanto, o percentual de variação entre 2016 e 2017, anos correspondentes ao governo Temer, é o menor de todo o período analisado tanto para CRAS quanto para CREAS. Portanto, os dados sugerem desaceleração no ritmo de expansão destes equipamentos públicos em 2017.

Considerações finais

O Brasil enfrenta, desde 2015, situação econômica delicada. As consequências sociais disso já se fazem claras nos dados dos indicadores de percentual de força de trabalho ocupada e de pobreza apresentados anteriormente. O sistema de proteção social tem a função proteger as famílias e indivíduos em relação a riscos pessoais e sociais, inclusive a redução e perda de renda. Assim, é justamente em contextos econômicos como o presente que tal sistema é mais demandado e que sua cobertura é fundamental para a garantia de um mínimo de bem-estar. No entanto, esta ampliação não foi registrada na cobertura e valor médio do PBF.

O cofinanciamento repassado pelo governo federal para os níveis subnacionais de governo desempenhou na história recente da política um papel central na condução do processo de descentralização e no incentivo à ampliação dos serviços. Os dados apresentados no presente artigo dos valores repassados para o aprimoramento da gestão do SUAS no ano de 2016, dado consolidado mais recente disponível até o momento da produção deste trabalho, apontaram uma queda significativa em relação ao ano anterior. Embora, em função de serem acontecimentos muito recentes, não se possa ainda avaliar a tendência geral deste repasse e 2016 possa ter sido um ano atípico, cabe destacar que tal redução abrupta de um ano para o outro representa uma ameaça ao desenvolvimento

da política na medida em que compromete a confiança dos entes subnacionais em relação aos repasses federais, dificultando a coordenação nacional do sistema no futuro próximo.

Os CRAS e CREAS são os principais equipamentos da oferta da PSB e PSE, respectivamente. Analisando o número total destes no país de 2011 a 2017, verifica-se um crescimento em todo o período, porém uma desaceleração dessa expansão em 2017. Essa desaceleração pode ser parcialmente explicada pelo nível de cobertura já atingido, que faz com que a necessidade de novos equipamentos seja menor. Contudo, cabe ressaltar que, especialmente no caso dos CREAS, a cobertura real ainda é muito aquém da ideal considerando as normativas nacionais do SUAS.

Pelo fato deste artigo analisar acontecimentos muitos recentes, certos dados ainda indisponíveis, assim, não é possível apresentar conclusões mais definitivas, porém, a análise empreendida aqui aponta para uma fragilização da gestão do SUAS, com redução do número de beneficiários e desaceleração da ampliação dos equipamentos públicos. Novos estudos ainda serão necessários para compreender se essas tendências são novas ou apenas resultados momentâneos de um contexto político e econômico desfavorável.

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