A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG. Regina Magalhães GCT -...
28
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG. Regina Magalhães GCT - ALMG maio - 2010
Transcript of A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG. Regina Magalhães GCT -...
A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO
DE DISCUSSÃO E DE REVISÃO DO PPAG.
Regina Magalhães
GCT - ALMG
maio - 2010
A avaliação de resultados como prática da atividade legislativa
A atenção dispensada pela Legística ao processo de elaboração da lei
coloca em evidência, também, a fase de sua execução, com a utilização de
instrumentos capazes de identificar as razões do êxito ou fracasso das
políticas em relação aos objetivos definidos e aos resultados alcançados.
Avalia-se, então, o cumprimento dos objetivos a partir de três
critérios: eficácia, eficiência e efetividade.
Avaliação de eficácia no cumprimento das metas;
Avaliação da eficiência dos meios e recursos empregados;
Avaliação da efetividade social da política implementada (os
efeitos produzidos em uma população ou em uma situação como
conseqüência da execução de uma política).
Avaliação de resultados - o Monitoramento do PPAG
Os relatórios de monitoramento do PPAG produzidos pelo Poder
Executivo trazem informações que subsidiam uma avaliação da eficácia
no cumprimento das metas física e financeira definidas no Plano.
No entanto, ao estabelecer uma correlação entre o cumprimento
de metas físicas e os recursos financeiros despendidos, os relatórios
informam também uma avaliação da eficiência no emprego desses
recursos.
Interessa, no entanto, reforçar a inovação do processo de
monitoramento do PPAG, promovido pela ALMG em parceria com o Poder
Executivo, ao estabelecer uma instância de avaliação, com a participação
de um grupo de atores sociais estratégicos: os legisladores, os
administradores e os destinatários das leis e políticas públicas.
Avaliação de resultados - o monitoramento do PPAG
Para melhor compreensão desse processo e de seu caráter inovador, faz-
se necessário retornar na história e recuperar a constituição da Comissão
de Participação Popular e de sua atuação, em conjunto com a Comissão
de Fiscalização Financeira e Orçamentária, na promoção da
participação da população nas discussões referentes à legislação
orçamentária no Estado.
A Comissão de Participação Popular - CPP
Comissão de Participação Popular (CPP) - criada pela Resolução nº
5.212, de 2003, e instalada no dia 11 de junho de 2003. Essa Comissão
tem-se mostrado como a principal inovação institucional direcionada à
incorporação e ao atendimento das demandas da população pela ALMG.
A Comissão de Participação Popular - CPPO acompanhamento do sistema de planejamento orçamentário do Estado
Opção por promover o controle público sobre a execução das políticas
públicas no Estado de Minas Gerais por meio do acompanhamento do
sistema de planejamento orçamentário (PMDI, PPAG, LDO e LOA),
num processo de parceria entre a ALMG, o Governo do Estado e os
movimentos sociais.
O acompanhamento do sistema de planejamento orçamentário do Estado
Processo constituinte e a promulgação da nova Constituição,
em outubro de 1988, representam um marco no
relacionamento entre Estado e sociedade civil no Brasil.
Para Avritzer e Pereira (2005), a CF/88 seria um marco na
transição de um padrão de ação coletiva contestatório e anti-
constitucional para um outro, de participação ampliada, com a
formação de espaços institucionalizados de negociação
com vistas à deliberação.
O acompanhamento do sistema de planejamento orçamentário do Estado
Esses espaços de experimentação democrática são
chamados pelos mesmos autores de instituições
híbridas, uma vez que envolvem o partilhamento de
processos deliberativos entre atores estatais e atores
sociais.
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
Final dos anos 1980 – crise de credibilidade do Legislativo mineiro, tanto por avaliação da sociedade como por parte de seus funcionários.
Demanda por uma reorganização institucional que fosse capaz de aproximar o Poder legislativo da sociedade e de fomentar na população o interesse por participar dos debates legislativos e por acompanhar seus efeitos.
A idéia era de aumentar os graus de accountability e de responsiveness da ALMG junto à sociedade, bem como de enfrentar a execessiva subserviência do legislativo ao Executivo.
Melhor dizendo: era necessário enfrentar a autonomia assumida pelos representantes em relação aos interesses e demandas dos representados e buscar estabelecer mecanismos de controle destes sobre aqueles.
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
A opção por essa renovação institucional visava ao estabelecimento de novas regras para o relacionamento dos atores sociais no campo do Legislativo: os cidadãos e os Parlamentares; os representados e os representantes; os principals e os agentes.
A premissa que norteava as mudanças institucionais que tiveram início no final dos anos 1980 era a de afirmar a urgência em se instituírem procedimentos de participação dos cidadãos na agenda política, para além do voto, nos interstícios eleitorais, a fim de transformar a democracia num contexto decisório contínuo em múltiplas arenas, tanto eleitoral como legislativa-parlamentar.
A idéia era, então, a de ampliar a accountability vertical em direção a uma accountability contínua, conferindo institucionalidade a outros procedimentos de participação e de controle pelos cidadãos.
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
Segundo Fátima Anastásia (2001), citando George Tsebelis, o novo desenho institucional da ALMG deveria envolver mudanças em pelo menos uma das seguintes áreas: no conjunto de atores envolvidos; nos movimentos permitidos; na seqüência de movimentos e nas informações disponíveis para os atores.
Essas mudanças estão claramente dispostas no texto regimental da Casa de 1990 e nas revisões que se processaram a partir de 1997 (iniciativa popular; apresentação de petições e de representações; audiências públicas de comissões).
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
Na revisão do regimento Interno de 1997 são criados os eventos institucionais – Seminários legislativos; Fóruns Técnicos e Ciclos de Debates –, mecanismos de definição popular da agenda pública.
Interessa caracterizar, no entanto, a Comissão de Participação Popular (CPP), criada pela Resolução n.º 5.212/2003 e instalada no dia 11 de junho de 2003. Essa Comissão tem se mostrado como a principal inovação institucional direcionada à incorporação e ao atendimento das demandas da população pela ALMG.
Trata-se da inauguração de uma institucionalidade participativa, de caráter híbrido, com poderes de agenda na esfera pública e de controle societário da ação governamental.
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
A CPP, uma institucionalidade participativa, entendida como uma
instituição híbrida, apresenta peculiriaridades em relação a outros
mecanismos participativos igualmente híbidros. São pelo menos três
momentos, que conformam processos deliberativos diferenciados, com
maior ou menor partilhamento da soberania, em razão da observância
do processo legislativo:
No primeiro momento, de apresentação de uma pauta para a
agenda legislativa, seja de cunho exclusivamente legislativo ou de
natureza fiscalizatória e de controle, afirma-se o elemento
deliberativo da livre participação societária, por meio de
organizações ou entidades que articulam e vocalizam interesses
específicos, com concentração de soberania no pólo societário.
A participação popular no Legislativo mineiro da CE/89 à criação da CPP
O segundo momento é o da recepção pela CPP e transformação em Proposta de Ação Legislativa, que deverá observar um ritual próprio. Esse é o momento, de entrada institucionalizada na agenda legislativa, marcado pela negociação entre os atores sociais e os parlamentares ─ maior partilhamento de soberania ─, com sucessivas deliberações: o parecer e sua aprovação ou rejeição.
O terceiro momento é marcado pela entrada na processualidade legislativa propriamente dita, com concentração de soberania no pólo parlamentar. Esse pode ser o momento mais eficaz do processo, no sentido de vir a resultar na aprovação do então proposto pelo Plenário ou pela CPP. No entanto, é o de menor hibridismo.
A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisõesHistórico
Inédito no país, o processo de elaboração e revisão participativas do PPAG
mobiliza cidadãos e entidades, confere transparência e estimula o
acompanhamento das políticas públicas.
Em 2003, o mecanismo de revisão anual participativa do PPAG foi
incorporado à legislação por força de emenda da CPP resultante da
apreciação de proposta popular.
Em 2008, o mecanismo de acompanhamento participativo da
execução das metas físicas e financeiras do PPAG em 2009
(monitoramento) também foi incorporado à legislação por força de
emenda da CPP resultante da apreciação de proposta popular.
A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisõesResultados
Propostas de AçãoLegislativa
Emendas ao PPAG Emendas à LOA Recursos mobilizados (R$)
2003 - elaboração PPAG 2004-2007
203 32 23 4,45 milhões
2004 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2005
197 34 39 4,5 milhões
2005 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2006
214 34 40 7,5 milhões
2006 - revisão do PPAG 2004-2007, exercício 2007
77 18 28 4 milhões
2007 - elaboração PPAG 2008-2011
529 72 27 9,63 milhões
2008 - revisão do PPAG 2008-2011, exercício 2009
440 128 51 11,52 milhões
2009 - revisão do PPAG 2008-2011, exercício 2010
192 99 80 14,17 milhões
A participação popular no processo de elaboração do PPAG e de suas revisõesResultados
Além de apresentar sugestões que resultam em emendas de
remanejamento de recursos, criação de ações ou alteração dos atributos de
uma ação ou de um programa, esse processo participativo tem gerado, pelo
menos, três grandes impactos:
sinergia do Estado com os movimentos sociais;
construção de conhecimento sobre o orçamento público e sua execução
pelos movimentos sociais;
construção de metodologia de acompanhamento da execução
orçamentária pelos movimentos sociais.
O Monitoramento do PPAG
Ressalta-se emenda aprovada ao PPAG 2008-2011, no processo de
revisão para o exercício 2009, que institui as audiências públicas para seu
monitoramento, o que constitui importante conquista no que diz respeito
ao acesso a informações estratégicas relativas à execução das metas
física e financeira estipuladas nesse plano.
Compromisso com a execução das ações planejadas e com a
correção de rumos para a efetiva geração de resultados pelas
políticas públicas;
envolvimento de atores políticos relevantes na produção e
processamento de informações estratégicas: o legislador, o gestor
da política no Poder Executivo e a população.
Monitoramento do PPAGA dinâmica de monitoramento do PPAG no Poder Executivo
As ações que compõem os programas presentes no PPAG
são monitoradas sistematicamente pelo Governo do Estado, com o
objetivo de produzir as informações necessárias a sua gestão e
à reprogramação de atividades para a revisão anual do Plano.
Os relatórios de monitoramento apresentam informações
relativas à execução das metas física e financeira das ações de
cada programa, em relação ao que foi programado no Plano. Esses
relatórios são publicados no site da Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão (www.seplag.mg.gov.br).
O Monitoramento do PPAGAções desenvolvidas pela ALMG
Criação do hotsite do PPAG, com acesso específico para as
informações relativas a seu monitoramento
Realização da Audiência Pública de Monitoramento do PPAG
2008-2011, exercício 2009, nos dias 24 e 25 de junho de 2009
Programação para a realização de Audiência Pública de
Monitoramento do PPAG 2008-2011, exercício 2010, para o final
de junho de 2010
O Monitoramento do PPAGHotsite do PPAG
No que diz respeito ao monitoramento do PPAG, o Hotsite traz informações importantes sobre:
histórico dos resultados da participação popular nos processos de elaboração e revisão do PPAG;
acesso ao site da Seplag e aos relatórios bimestrais de monitoramento do PPAG;
elaboração, pela ALMG, de detalhamento do relatório de monitoramento produzido pela Seplag, com planilhas comparativas da execução do plano nos anos de 2008 e 2009, por bimestre.
Essas planilhas serão atualizadas a cada bimestre, a partir da publicação dos relatórios de monitoramento pela Seplag, com vistas a manter informações atualizadas.
O Monitoramento do PPAGAudiência Pública de Monitoramento do PPAG
Evento realizado em audiência pública, nos dias 24 e 25 de junho
de 2009, com a realização de uma abertura, em Plenário, e de 11
grupos de trabalho, cada um responsável pelo acompanhamento de
uma área de resultados.
Público presente: 351 pessoas, representando 139 entidades da
sociedade civil. (Fonte: Coordenação de Relações Públicas e
Cerimonial/ALMG)
Monitoramento do PPAGA participação da população nesse processo
Na Audiência Pública de Monitoramento do PPAG os gerentes
dos projetos estruturadores apresentaram a execução das metas físicas e
financeiras do PPAG e o que determinou a situação atual de execução,
por programa/ação.
Dessa forma, foi possível obter informações sobre o andamento
dos programas, debater as dificuldades enfrentadas e os principais
resultados alcançados, além de acessar informações estratégicas que
poderão orientar a atuação da sociedade no processo de revisão do
PPAG para o próximo exercício.
O Monitoramento do PPAGConsiderações sobre esse processo
A promoção da participação popular nesse processo e,
fundamentalmente, a constituição dessa instância de interlocução entre
legisladores, administradores e população traz impactos positivos:
acesso a informações estratégicas sobre a execução das
metas físicas e financeiras estabelecidas no PPAG;
influência no direcionamento da agenda pública, reforçando
áreas que demandam a atuação do Estado e exigindo prioridade
em sua execução;
consolidação de um sistema participativo de
acompanhamento de políticas públicas no Estado, com a
construção de conhecimento e metodologias.
O Monitoramento do PPAGConsiderações sobre esse processo
A principal inovação observada nesse processo, portanto, diz respeito à
constituição de uma instância de avaliação, composta por atores sociais
estratégicos - legisladores; gestores públicos e destinatários das leis
e políticas públicas -, que discute e valida os resultados do
monitoramento da execução das metas física e financeira do PPAG, o que,
originalmente, estava revestido de caráter estritamente técnico.
A instância de avaliação não é um ator passivo, pois influencia a
avaliação e afirma como legítima a diversidade de pontos de vista.
A instância de avaliação é, também, o mesmo grupo que irá atuar
na formulação e na revisão anual do PPAG.
Bibliografia
AVRITZER, Leonardo. Teoria Democrática e Deliberação Pública. Revista Lua Nova, São Paulo: CEDEC, n. 50, p. 25-46, 2000.
AVRITZER, Leonardo e PEREIRA, M.ª de Lourdes Dolabela. Democracia, Participação e Instituições Híbridas. In: Teoria & Sociedade. Belo Horizonte: UFMG. n.º especial, março de 2005.
AVRITZER, Leonardo e WAMPLER, Brian. Públicos participativos: sociedade civil e novas instituições no Brasil democrático. In: COELHO, Vera Schattan P. e NOBRE, Marcos (orgs.). Participação e Deliberação ─ Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Editora 34. 2004.
DINIZ, Eli. “Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de uma nova ordem no Brasil dos anos 90”. In: DINIZ, Eli e AZEVEDO, Sérgio de. Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Brasília: UnB/ENAP, 1997.
Bibliografia
REIS, Fábio Wanderley. “Governabilidade, instituições e partidos”. In: Novos Estudos CEBRAP, n.º 41, março/1995: 40-59.
SANTOS, Boaventura de Sousa e AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cânone democrático. In: Democratizar a Democracia - os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. 2003.
