Acórdão 127/2016 – Plenário - Cidadão | Portal TCU · Web viewIsso decorre de depreensão do...

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 010.852/2015-8

GRUPO II – CLASSE V – PLENÁRIOTC 010.852/2015-8.Natureza: Auditoria.Órgão/Entidade: Secretaria de Educação do Estado de Tocantins (Seduc/TO).Responsável: Adão Francisco de Oliveira (CPF 624.464.011-04).Interessados: Clara Construtora Ltda. (CNPJ 08.706.647/0001-45); Coceno Construtora Centro Norte Ltda. (CNPJ 38.146.510/0001-44); Constructor Ltda. – ME (CNPJ 09.322.554/0001-80); Construtora Rio Tranqueira Ltda. (CNPJ 01.195.536/0001-72); Construtora Serra Alta Ltda. – EPP (CNPJ 01.949.533/0001-87); Indiaporã Engenharia e Industria e Comercio Ltda. (CNPJ 00.577.802/0001-69); Marwe Engenharia Ltda., sucedida por Vértice Construções e Incorporações Ltda. – EPP (CNPJ 05.230.392/0001-07); Nasa Construtora Ltda. (CNPJ 07.361.619/0001-70); Rio Sono Construções e Topografia Ltda. – EPP (CNPJ 03.341.001/0001-98); Rodes Engenharia e Transportes Ltda. (CNPJ 07.454.750/0001-82); Sabina Engenharia Ltda. (CNPJ 02.658.040/0001-50).Representação legal: Leandro Wanderley Coelho (OAB/TO 4.276) e outro, representando Constructor Ltda. – EPP; Germiro Moretti (OAB/TO 385-A), representando Coceno Construtora Centro Norte Ltda.; Allander Quintino Moreschi (OAB/TO 5.080) e outro, representando Nasa Construtora Ltda.; Thulyo César Severino Barros (OAB/TO 6.057), representando Construtora Rio Tranqueira Ltda.; Francisco José Sousa Borges (OAB/TO 413-B) e outro, representando Rio Sono Construções e Topografia Ltda.; Carlos Alberto Dias Noleto (OAB/TO 906), representando Rodes Engenharia e Transportes Ltda.; Odilon Dorval da Cunha Klein (OAB/TO 5.454-B), representando Secretaria de Educação do Estado de Tocantins e Adão Francisco de Oliveira.

SUMÁRIO: AUDITORIA. CONVÊNIOS. FNDE. CONSTRUÇÃO DE 19 ESCOLAS NO ESTADO DE TOCANTINS. PARALISAÇÕES NAS OBRAS POR INICIATIVA DA CONTRATANTE. PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS DEPOIS DE EXPIRADO O PRAZO DE VIGÊNCIA. OITIVA PRÉVIA À MEDIDA CAUTELAR. CONTRATOS POR ESCOPO. PRORROGAÇÃO DO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO POR TEMPO IGUAL AO DA PARALISAÇÃO. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÃO. ARQUIVAMENTO.

1. A regra é a prorrogação do contrato administrativo mediante a formalização do respectivo termo aditivo, antes do término do prazo de vigência do ajuste, ainda que amparado em um dos motivos do art. 57, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, uma vez que, transcorrido o prazo de vigência, o contrato original estaria formalmente extinto e o aditamento posterior não poderia produzir efeitos retroativos;

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2. É possível considerar, no caso concreto, os períodos de paralisação por iniciativa da contratante como períodos de suspensão da contagem do prazo de vigência do contrato de obras, com o intuito de evitar o prejuízo da comunidade destinatária do objeto de inquestionável interesse público, mesmo diante da inércia do agente em formalizar tempestivamente o devido aditamento para a prorrogação do prazo de conclusão do objeto.

RELATÓRIO

Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Educação do Estado do Tocantins (Seduc/TO), no período de 1º a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por intermédio dos Convênios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008 (Siafi 639550) e 657.644/2009 (Siafi 655688), cujos objetos consistiam na construção de escolas no âmbito do Plano de Ações Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP).2. Os aludidos convênios previam a construção de 19 escolas (10 padronizadas para a educação básica, 7 de tempo integral idealizadas pelo convenente e 2 de ensino médio integrado ao ensino profissionalizante), distribuídas pela capital e por diversas cidades do interior do Estado, de modo que existiriam 19 contratos de execução de obras, um para cada empreendimento, os quais, segundo a Seduc/TO, ainda estariam em vigor (Peça nº 21).3. A equipe da Secretaria de Controle Externo no Estado do Tocantins (Secex/TO), consoante o relatório acostado à Peça nº 167, identificou os seguintes achados de auditoria:a) aportes financeiros feitos pelo FNDE com valores ou periodicidades intempestivos, a tal ponto de comprometer a conclusão dos empreendimentos;b) deficiência na publicidade oficial e imposição de exigências editalícias restritivas, exorbitantes ou impertinentes, capazes de comprometer o ambiente concorrencial e de direcionar o objeto licitado;c) existência de empreendimentos sem contrato de execução em vigor; ed) indícios de falhas do convenente na execução das obras, no controle de pagamentos e no retardamento da conclusão de ações previstas nos planos de trabalho dos convênios auditados.4. Especificamente em relação ao item 3-c, a unidade técnica reportou que, para considerar vigentes contratos extintos por decurso de prazo, o órgão jurisdicionado teria praticado ainda as seguintes irregularidades: a) aditamentos de prazo com os contratos já extintos, bem como duas rescisões contratuais inócuas, eis que não haveria como operar efeitos jurídicos nos ajustes que já estariam extintos (contratos derivados do Convênio nº 806.068/2007); b) aditamentos antes do término da vigência dos contratos, consignando expressamente que a contagem dos prazos prorrogados se iniciaria a partir da data de assinatura dos respectivos termos aditivos, de tal sorte que os acréscimos de prazo aos contratos teriam sido menores que o pretendido pela administração (contratos derivados dos Convênios nos 700.230/2008 e 657.644/2009); ec) suspensões na contagem dos prazos de vigência dos contratos, correspondentes aos períodos em que houve paralisações na execução das obras, conquanto os respectivos termos contratuais consignavam expressamente o prazo de vigência do ajuste, sem ressalvar nessa contagem as eventuais paralisações na execução das obras (em todos os contratos).5. Assim, a unidade técnica propôs, de forma uníssona, as seguintes medidas:a) dar ciência ao FNDE sobre a inobservância ou o descumprimento do cronograma de liberação dos recursos pactuados, sem o consequente aditamento dos aludidos ajustes, o que

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comprometeria a eficácia, a eficiência e a economicidade da aplicação dos recursos para os fins almejados (achado do item 3-a);b) audiência dos assessores jurídicos e do então presidente da comissão de licitação dos certames auditados (achado do item 3-b);c) oitiva prévia à adoção de medida cautelar para impedir o uso de recursos federais no pagamento de despesas advindas da retomada das obras com respaldo em contratos que se encontrariam com validade expirada, bem como a audiência dos gestores responsáveis pelos atos ora inquinados (achado do item 3-c); e d) dar ciência à Seduc/TO, ao FNDE e ao Conselho Estadual do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) sobre as falhas apontadas no relatório de auditoria em relação à execução dos aludidos contratos, ao controle de pagamentos e ao acompanhamento das ações previstas nos planos de trabalho dos aludidos convênios (achado do item 3-d).6. Considerando as informações apresentadas pela unidade técnica no sentido de que a Seduc/TO estaria na iminência de retomar a execução das obras paralisadas por intermédio de contratos supostamente extintos, e que os aludidos convênios, envolvendo a aplicação de elevado montante de recursos (R$ 101 milhões, dos quais já teriam sido repassados R$ 61,7 milhões) em área de alta relevância social, determinei que, antes de se examinar a medida cautelar proposta, fosse promovida a oitiva prévia da Seduc/TO e das empresas contratadas (Peça nº 170).7. Assim, em resposta à oitiva promovida pela Secex/TO, com espeque no § 2º, do art. 276, do RITCU, apenas três empresas não compareceram aos autos, tendo o auditor federal lançado a instrução técnica à Peça nº 265, nos seguintes termos:

“(...) 12. As comunicações atinentes às oitivas foram expedidas a todos os indicados pelo Relator, existindo casos de nomeação de advogados para acompanhamento e eventual manifestação no processo. Apresentaram manifestações em resposta a oitiva nove dos treze destinatários, conforme sumariado abaixo:

Parte/Interessados Comunicação (peças)

Ciência (peças)

Advogado(s)(peças)

Respostaà Oitiva (peças)

Seduc/TO 182 193 192 224Nasa Construtora Ltda. 183 213 222 226Indiaporã Engenharia, Ind. e Comércio Ltda. 184 214 -x- 250Construtora Rio Tranqueira Ltda. 185 215 217 225CM Construtora Ltda. 186 194 -x- -x-Rio Sono Construções e Topografia Ltda. 187 204 218 220Marwe Engenharia Ltda. (Razão Social atual: Vértice Construções e Incorporações Ltda.)

188 195 -x- -x-

Sabina Engenharia Ltda. 189 196 207Rodes Engenharia e Transportes Ltda. 190 197 198 206Clara Construtora Ltda. 191 205 -x- -x-Constructor Ltda. 228 232 237/242 243Coceno Construtora Centro Norte Ltda. 229 233 -x- 238Construtora Serra Alta Ltda.

230240-241244-247251-253

-x- 255

RESPOSTA ÀS OITIVAS 13. Circunscrevendo-nos aos argumentos que indubitavelmente tem relação com as

impropriedades listadas nas comunicações das oitivas, as manifestações apresentadas ora foram sucintas e protocolares, dispensando réplicas, e ora mais extensas e merecedoras de análises pertinentes, todas sumarizadas nos termos que doravante individualizaremos.

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14. A Rodes Engenharia e Transportes Ltda. declara que todos os aditivos quando apresentados já estão devidamente analisados e aprovados pelo corpo técnico e jurídico da Seduc/TO, órgão contratante, sendo a empresa receptora de ordem administrativa e ficando na obrigação de executá-los, convicta que todos os atos foram legalmente procedidos (peça 206).

15. A Sabina Engenharia Ltda. alegou em sua manifestação que a obra foi paralisada inúmeras vezes, a requerimento da Administração Pública, na maioria das vezes por alegada falta de dotação orçamentária, somando informação de que a ‘contagem do prazo para conclusão da obra’ foi suspensa nos períodos de paralisação (peça 207).

16. A Rio Sono Construções e Topografia Ltda. objetou a possibilidade de concessão de medida acautelatória arrimando-se nos seguintes argumentos (peça 220):

i) que a empresa não deu motivo para nenhuma paralisação, acrescentando que todas elas ocorreram por determinação de órgão integrante da estrutura do Estado do Tocantins;

ii) aduziu enunciados da doutrina versando sobre a distinção de ‘contratos a prazo certo’ e ‘contratos por escopo’;

iii) transcreveu a ementa do Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU;iv) noticiou decisão do TCU supostamente pertinente ao assunto, exarada por meio do

Acórdão 3131/2010-TCU-Plenário;v) anotou os termos do Sumário de Acórdão 4/2011, emitido no âmbito do Tribunal de

Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO); evi) mencionou o teor da Súmula 191, da jurisprudência do TCU, supostamente como de

teor favorável à convenção da contagem de prazo que a Seduc/TO adotou nos contratos objeto da fiscalização.

Análise da resposta à Oitiva17. Exibe-se flagrante contradição quando, ao mesmo tempo, a interessada recorre à

distinção doutrinária de ‘contratos a prazo certo’ e ‘contratos por escopo’, bem como à Ementa do Parecer 13/2013/CPCL/DEPCONSU/PGF/AGU. Dizemos isso com segurança porque nos enunciados dos itens I e III da Ementa do Parecer supracitado (peça 254, p. 1) estão fixados entendimento de que ‘os contratos administrativos classificados como de escopo sujeitam-se a prazos determinados de vigência, assim como todo e qualquer contrato administrativos’ e que ‘não se admite prorrogação de contrato administrativo depois de encerrada sua vigência, ainda que se trate de contrato de escopo’, respectivamente.

18. Por outro lado, a referência ao Acórdão 3131/2010-TCU-Plenário não lhe é aproveitável porque os casos examinados na auditoria não se amoldam à situação objeto daquele aresto. No item 7 do Voto que integra o decisum, o Relator pondera para aquele caso concreto que a celebração de aditivos após o prazo vigencial ocorreu em apenas um contrato, de baixíssimo valor, sem consequência mais grave para quaisquer das partes, acrescentando que a Auditoria Interna e a Procuradoria Jurídica da entidade emitiram pareceres favoráveis, embora alertando para a intempestividade dos ajustes.

19. Nos casos apontados no Relatório de Auditoria (peça 167, Achado II.3) emitido nestes autos, a celebração de aditivos de modificação de valor e de prazos de vigência, bem como a ocorrência de duas rescisões contratuais, foi generalizada (peça 21), envolvendo três convênios distintos e mais de duas dezenas de contratos, considerando que aqueles que foram rescindidos foram substituídos por novos instrumentos para reger a relação com as novas contratadas.

20. Ademais, o Relator da deliberação suscitada pela Rio Sono Construções e Topografia Ltda. destacou expressamente que a remansosa jurisprudência do TCU não era condizente com a tese da defesa de que o aditamento de prazo não seria necessário nos chamados contratos de escopo (item 8, do Voto que acompanha o Acórdão 3131/2010-TCU-Plenário), vez que isso significaria legitimar contratos com prazo indeterminado, situada vedada pelas disposições do art. 57, da Lei 8.666/1993.

21. Fica patente, pois, que a supressão das multas aplicadas aos recorrentes no processo apuratório que deu azo à prolação do Acórdão 3131/2010-TCU-Plenário não deixou de considerar a

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celebração de atos contratuais após o término da vigência como irregularidades mas, no caso específico, modulou a deliberação desta Corte de Contas em razão da reprovabilidade, da materialidade do valor envolvido, do fato de tratar-se de caso isolado e de existirem unidades internas da entidade jurisdicionada que já apontavam vício no procedimento que, somado à constatação pelo TCU, reuniam circunstâncias capazes de impedir a reiteração das inquinações.

22. Por outro lado, a alusão às deliberações consignadas no Sumário de Acórdão 4/2011, do Pleno do TCE/TO, também não socorre as pretensões da Rio Sono no contexto da oitiva. A informação veiculada no Portal do TCE/TO e na Ata da Sessão na qual a deliberação foi proferida revelam que até os apostilamentos de preços efetivados fora do prazo de vigência do contrato são considerados ilegalidades por aquele Colegiado oportunizando, inclusive, a aplicação de multa aos responsáveis.

23. As referências à Súmula 191, do TCU, também não favorecem a tentativa de impedir o deferimento da medida cautelar. Aprovada em 26/10/1982, a compreensão adequada do sentido dessa Súmula foi se aperfeiçoando ao longo do tempo, especialmente após a promulgação da Lei 8.666/1993 (de 21/6/1993). Comprova-se isso pelo teor do Relatório e do Voto que precederam a prolação do Acórdão 2143/2015-TCU-Plenário, conforme excertos abaixo:

Relatório [...] 197. Portanto, segundo inteligência dessa comissão, ultrapassado o prazo de vigência de um

contrato administrativo sem a tempestiva prorrogação, extingue-se o contrato formal, inaugurando uma situação de existência (pendência) de obrigações lastreadas em mero contrato verbal e com prazo indeterminado, irregularidade a ser sanada por meios juridicamente admissíveis.

198. É sabido que o contrato administrativo é sempre bilateral e, em regra, formal. Assim no que diz respeito à matéria aditamento é importante que a administração pública diligencie para que as assinaturas dos termos de aditamento sejam promovidas até o término da vigência contratual, uma vez que, após o decurso do prazo, numa visão positivista, o contrato considera-se extinto.

199. Nessa esteira também é o entendimento desta Corte de Contas, consubstanciado na Súmula 191, segundo a qual é indispensável a fixação dos limites de vigência dos contratos administrativos, de forma que o tempo não comprometa as condições originais da avença.

Voto [...] 4. Em atendimento às comunicações processuais efetuadas os responsáveis e as partes

interessadas apresentaram suas razões de justificativa e manifestações, cuja análise é objeto do presente julgamento. Em síntese, as ocorrências referem-se a: 1) acréscimos e supressões em percentual superior ao legalmente permitido; 2) projeto executivo deficiente; e 3) termo aditivo assinado após o término da vigência do contrato.

5. Registro, desde já, a minha concordância com a percuciente análise e com a proposta de encaminhamento apresentada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária (SeinfraHid), transcrita no relatório precedente, e incorporo os argumentos expendidos pela unidade técnica às minhas razões de decidir’ (sem os grifos no original).

24. Continuando a análise das manifestações na ordem cronológica de protocolização na Secex-TO, a Construtora Rio Tranqueira Ltda. laconicamente discorre que apenas cumpriu as várias ordens de paralisação e de reinício de serviços, muitas vezes arcando com prejuízos de mão-de-obra e ou outras despesas relacionadas a tais fatos (peça 225).

25. Já a Nasa Construtora Ltda. foi mais percuciente em sua manifestação, arrimada nas seguintes bases (peça 226):

i) que atrasos nos pagamentos, falta de dotação orçamentária, atrasos nos repasse a cargo do FNDE e alterações no projeto original foram as circunstâncias mais comuns para as inúmeras paralisações das obras, sempre motivados por culta da Administração;

ii) afirma que no Acórdão 1980/2004-TCU-1ª Câmara (TC 12.222/2001-0) foi proferido entendimento de que a extinção de contrato firmado opera-se somente com a conclusão de seu objeto e recebimento pela Administração;

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iii) apresenta excerto de Parecer SPA 906/2015, da Procuradoria Geral do Estado do Tocantins (PGE/TO), supostamente favorável à devolução dos prazos correspondentes aos períodos de paralisação de obras;

iv) informa que a razão principal para o retardamento da conclusão das obras é justamente a inadimplência do FNDE com o repasse dos recursos;

v) rechaça a hipótese de que os aditamentos de prazo foram realizados após expiração da vigência dos contratos, sustentando que os períodos de suspensão dos contratos são devolvidos automaticamente ao cômputo do prazo, nos termos da Súmula 191, do TCU e do § 5º, do art. 79, da Lei 8.666/1993, sendo desnecessário qualquer tipo de autorização de natureza contratual, já que a efetiva prorrogação decorre da Lei de Licitações, em sua opinião clara em relação à matéria e diferente do entendimento ventilado no Relatório de Auditoria.

Análise da resposta à Oitiva26. Reportando-se ao Acórdão 1980/2004-TCU-1ª Câmara, o texto anotado na

manifestação da Nasa Construtora foi uma transcrição de excerto presente no Voto que integrou a Decisão 732/1999-TCU-Plenário, ambas bastante remotas. Por outro lado, no item 32 do Voto pertinente àquela primeira deliberação fica evidenciado que a análise recaia sobre contratos celebrados antes da edição da Lei 8.666/1993.

27. Aparenta má-fé processual a referência ao Parecer SPA 906/2015, da Procuradoria Geral do Estado do Tocantins (PGE/TO), como elemento informativo que referendava a devolução dos prazos correspondentes aos períodos de paralisação de obras, porque tal documento só foi emitido em 1º/6/2015 (peça 224, p. 28-43), posteriormente a todos contratos e aditivos refutados pela equipe de fiscalização do TCU. Ademais, se tempestivo fosse, não se referia a qualquer dos contratos fiscalizados, defendia tese incompatível com o hodierno entendimento jurisprudencial do TCU e com a tese padronizada no âmbito da AGU quando confrontada com questões similares, ambos apontados pela Controladoria-Geral do Estado do Tocantins - CGE/TO (peça 224, p. 30).

28. Outrossim, os atrasos nos repasses do FNDE poderiam repercutir no andamento das obras, contudo, não seriam capazes de influenciar nos atos omissivos ou comissivos que permitiram a expiração de prazos contratuais, assim como a celebração de aditivos e rescisões contratuais referindo-se a ajustes já extintos.

29. A concatenação do teor da Súmula 191, do TCU, relativamente à incidência sobre as irregularidades em exame já foi analisada no item 23 desta Instrução, sendo dispensável fazer acréscimos.

30. A Seduc/TO, partícipe dos três convênios fiscalizados, protocolizou resposta à Oitiva em reiterando argumentos já aludidos precedentemente. Aliás, a maior parte do documento repete com igualdade de texto aquele interposto pela empresa Rio Sono, ora linearmente, ora alterando a ordem de posicionamento de trechos (peças 220 e peça 224). Inobstante essa peculiaridade, ofereceu argumentação mais extensa porque todos os assomos de irregularidades foram tratados em sua manifestação e, ainda, porque é ao mesmo tempo convenente e órgão fiscalizado. Em síntese, suas altercações pronunciaram os seguintes argumentos (peça 224):

i) que a inconsistência apontada na redação de termos aditivos de prorrogação de prazo reside em interpretação, que não buscou o método teleológico, de modo a extrair qual seria a vontade das partes em vez do sentido das palavras;

ii) considerando a materialidade dos casos, a real intenção dos aditivos em questão era o acréscimo de prazo ao final da vigência estipulada, sendo elemento menor para a geração dos efeitos jurídicos devidos a literalidade utilizada;

iii) o posicionamento PGE/TO, expresso no Parecer SPA 906/2015 é de plausibilidade jurídica de devolução dos prazos correspondentes aos períodos de paralisação;

iv) que as disposições do § 5º, do art. 79, da Lei 8.666/1993, permitem a prorrogação automática em caso de impedimento, paralisação ou sustação do cronograma de execução;

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v) alega que a adoção da medida cautelar vislumbrada pode afetar o princípio da continuidade do serviço público.

Análise da resposta à Oitiva31. Preliminarmente, convém ressaltar que houve duas situações distintas que envolveram

aditamentos de prazo, quais sejam:i) aquelas nos quais o aditamento utilizou redação em que o novo prazo seria

acrescentado imediatamente após o término do prazo vigente, porém, foi celebrado com o ajuste já extinto, a exemplo do que ocorreu com o Contrato 212/2010, para a execução de escola em Almas/TO, cuja vigência pactuada foi até 12/1/2012 e o aditivo de prazo foi celebrado em 16/5/2013, ou seja, 490 dias após a extinção do contrato (peças 21 e peça 26, p. 14-15); e

ii) outra situação ocorreu com aditamentos de prazo celebrados antes do exaurimento da vigência contratual, porém, utilizando redação que definia expressamente como termo inicial da contagem a data de assinatura do próprio termo aditivo como foi o caso, por exemplo, do Contrato 49/2013 (peça 21 e peça 99, p. 22).

32. Nesses casos acima os aditamentos de fato operaram um plus na vigência, à época considerados suficientes para a conclusão dos empreendimentos, todavia, sem ter força intrínseca para começar a gerar efeitos e alcançar a extensão que a Seduc/TO pretende convencer tardiamente, justamente porque percebeu que a maioria dos contratos enquadrados naquelas circunstâncias já estavam extintos ou na iminência de isso ocorrer.

33. A intepretação subjetivista, defendida pala UJ, tem que ser utilizada com parcimônia e comedimento. Intepretação não literal incidente sob cláusula principal de contrato (partes contratantes, objeto, regime de execução, condições de pagamento e prazo, por exemplo) tem elevado potencial para provocar mixórdia, gerar querelas jurídicas, comprometer interesses públicos e dificultar o exercício do controle interno e do controle externo no plano estatal. Concernentemente a tais cláusulas é possível desconsiderar a literalidade em caso peculiares, como erros ortográficos mas não no cerne, no conteúdo da cláusula em si, pois os enunciados utilizados não reduzem-se apenas a uma questão de semântica.

34. Não acorre ao alegante as remissões ao teor do § 5º, do art. 79, da Lei 8.666/1993 (‘§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo’). Note-se que o dispositivo concerne à Seção V, do diploma legal, que trata da inexecução e da rescisão dos contratos e não a alterações via aditamento. Por outro lado, permite-se a prorrogação automática por igual tempo, em casos de impedimento, paralisação ou sustação, do ‘cronograma de execução’ da obra, que não se confunde com o prazo de duração ou de vigência do contrato, durante o qual são surtidos os efeitos jurídicos entre as partes.

35. Havia noção clara de que o prazo de execução da obra e o de vigência eram elementos distintos, conforme consignado em trecho de parecer técnico (peça 224, p. 52, último parágrafo), bem como em parecer da assessoria jurídica da UJ (peça 224, p. 60, último parágrafo). Ademais, tanto os contratos mais antigos (peça 26, p. 5, cláusula quinta, subitem 5.1 e subitem 5.2, letra ‘b’) quanto os mais recentes (peça 99, p. 2, cláusulas quinta e sexta) deixam patente, acertadamente, que o prazo de vigência é uma coisa e o prazo de execução do objeto é outra, este sempre contido naquele.

36. Refuta-se a conclusão do Parecer SPA 906/2015, da PGE/TO, com os mesmos fundamentos listados no item 27 destas laudas.

37. A tese de que a adoção da medida cautelar vislumbrada pode afetar o princípio da continuidade do serviço público é descabida. Para produzir tal efeito deveria haver uma efetiva prestação em curso e, no caso, concreto, nem mesmo está em andamento a construção das escolas, as quais após concluídas consistirão apenas em um dos vários meios materiais (instalações, mobiliário, equipamentos, professores, pessoal de apoio, material didático, esportivo, insumos e utensílios para fornecimento de alimentação escolar, serviços de limpeza, vigilância, manutenção predial etc.) demandados para o desenvolvimento das ações educacionais e escolares.

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38. São casuísticos os argumentos inscritos na parte final da manifestação da Seduc/TO (peça 224, p. 26-27) para sensibilizar o TCU a indeferir a medida cautelar proposta pela UT, supostamente para evitar dissabores sociais e econômicos. Conforme explicitados nos quadros de resumo da execução de cada um dos três convênios (peças 18-20) e também no próprio RA (peça 167, item 27), os prazos originais de vigência eram suficientes para a execução dos empreendimentos e já foram renovados de 3,5 a mais de 7 vezes em relação à sua duração primária, sem chegar a bom termo e, ainda, a fiscalização constatou a disponibilidade de robustos saldos nas contas bancárias sem aplicação em qualquer das dezenove escolas. Aliás, um dos principais motivos que convenceram o Relator a autorizar a realização da fiscalização foi o estado de paralisação e de baixa execução das escolas (TC 008.517/2015-8, peças 1, 2 e 4).

39. Superada a análise da argumentação oferecida pela Seduc/TO, a Coceno Construtora Centro Norte Ltda. também assevera que as paralisações ocorreram por decisão da contratante, não dando a contratada motivo e não tendo qualquer ingerência nesses atos (peça 238). Por racionalidade e economia dissertativa, importa enfatizar que em evidente combinação prévia adotou o mesmo texto e, portanto, a mesma argumentação da Rio Sono Construções e Topografia Ltda. e da Seduc/TO (peças 220 e 224, respectivamente), cabendo-lhe a mesma análise já feita relativamente a estas.

40. Ato contínuo, a Constructor Ltda. aduz argumento reiteradamente suscitado, afirmando que as paralisações das duas obras para as quais foi contratada se deram exclusivamente por conta da Administração (contratante). Inobstante, acrescenta excertos de manifestações dos relatores de deliberações remotas do TCU (Decisões TCU 606/1996 e 732/1999, ambas do Plenário e Acórdão TCU 740/2003-Plenário) buscando amparo para sua inferência de que esta Corte de Contas não vislumbra óbice à continuidade de contrato cuja inexecução ou paralisação foi provocada pela Administração (peça 243).

Análise da resposta à Oitiva41. Embora já tendo nos referido à Decisão 732/1999-TCU-Plenário em trecho

antecedente (item 26), a Decisão 606/1996-TCU-Plenário também tratou de questões pertinentes a contratos celebrados e executados sob a égide do Decreto-lei 2.300/1986. Além das peculiaridades e circunstâncias especiais que envolvem os casos tratados naquelas deliberações, não se pode olvidar que um novo diploma legal passou a reger as licitações e contratos administrativos a partir de junho de 1993 e, também, que não se encontra apoio para a argumentação interposta nem na jurisprudência do TCU, nem na abalizada doutrina administrativista, nem no entendimento que rege as orientações emitidas pela AGU, órgão superior da assessoramento jurídico do Poder Executivo Federal, quando reportam-se às hipóteses de ocorrências apontadas no Relatório de Auditoria (peça 167, itens 106 a 108).

42. Última interessada a responder à notificação relacionada, a Construtora Serra Alta Ltda. adotou idêntica argumentação (peça 255), mormente no aspecto textual, daquelas interpostas pelas empresas Rio Sono Construções e Topografia Ltda. (peça 220) e Coceno Construtora Centro Norte Ltda. (peça 238), e que também representou a maior parcela argumentativa oferecida pela Seduc/TO (peça 224), indicativo de atuação combinada e compartilhamento de interesses. Ante tal circunstância, aplica-se o mesmo raciocínio registrado na parte final do item 39 deste documento.

APURAÇÕES ADICIONAIS43. Após interpor argumentos em sede de resposta à oitiva que lhe foi franqueada, a

Seduc/TO protocolizou documento adicional, sem explicitar objetivamente propósito ou pedido, consistindo em relatório descritivo do histórico dos três convênios, originalmente destinado à CGE/TO (peça 257).

44. Considerando o prazo transcorrido entre a notificação da oitiva e esse novo elemento documental de finalidade não esclarecida, a Secex-TO entendeu salutar, esclarecendo as razões em nova Instrução (peças 258-259), a promover nova diligência àquela Secretaria de Estado, de modo a obter informações sobre eventuais iniciativas ou atos de substituição e alteração dos contratos, retomada de obras, movimentações financeiras e outras informações ou decisões relacionadas aos

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contratos ora impugnados, materializadas após a fase de execução da auditoria, tendo em vista que os entendimentos e conclusões preliminares da equipe de fiscalização, bem como todos os documentos e fundamentação utilizada são de conhecimento do gestor estadual e de sua assessoria desde o início de agosto do ano em curso (peças 182, 192, 193 e 201).

45. A oficialização da Diligência (peças 260-261) gerou resposta direta do destinatário (peça 262). O conjunto circunstancial que justificou a proposição dessa medida processual, em conjunto com as respostas obtidas comportam a seguinte contextualização:

i. todas as dezenove obras (peça 17) já estavam paralisadas quando o atual dirigente da Seduc/TO estadual foi nomeado para o cargo, em 1º/1/2015 e continuavam paralisadas na fase de execução da auditoria (1º a 12/6/2015);

ii. à exceção da obra da escola de tempo integral no Loteamento Nova Araguaína, em Araguaína/TO, objeto do contrato firmado com a Construtora Serra Alta. Ltda. e inserida no escopo do Convênio 700230/2008 (peça 262, p. 7, letra ‘b’), todas as demais mantiveram-se paralisadas após tomar conhecimento dos resultados da auditoria, responder à oitiva (agosto/2015), protocolizar elementos adicionais (outubro/2015) e responder à derradeira diligência (novembro/2015);

iii. justamente sobre o preço e o aditamento de valor relacionados à obra conduzida pela Construtora Serra Alta. Ltda. foram suscitados substantivos indícios de irregularidades no Relatório de Auditoria (peça 167, itens 138 a 143);

iv. contrapõe-se à lógica geral da UJ que todos os demais contratos continuaram suspensos, sob insistente argumento de ser medida ponderada em função do curso das apurações da Auditoria, contudo, esse específico contrato furta-se de tal conjetura;

v. como a resposta à Diligência demonstra que não houve aditamentos de qualquer natureza envolvendo os contratos de execução de obras relacionados aos Convênios 806068/2007 e 657644/2009 (peça 262, p. 8, letra ‘c’) é inafastável deduzir que a UJ acolheu a postulação da equipe de auditoria de que os dez contratos pertinentes ao primeiro dos ajustes ora citados estavam extintos, de fato e de direito, e que os dois contratos do segundo ajuste retro também já se exauriram, mesmo considerando o prazo mais alongado (19/6/2015) a que se chegava a partir da redação - impugnada pela equipe de auditoria - dos aditivos de prazo que a Seduc/TO celebrou alterando os Contratos 287/2012 e 288/2012 (peça 21);

vi. comparando dados atinentes às vigências contratuais reunidos pela equipe de auditoria (peça 21) com as alterações ocorridas via aditamentos informadas pelo atual titular da Seduc/TO (peça 262, p. 8, letra ‘c’), circunscritas aos contratos que integram o rol de obras do Convênio 700230/2008, emergem inferências que precisam ser relatadas, quais sejam:

a. os aditivos de prazo que alteraram os contratos 110/2013, 49/2013 e 62/2013, supostamente celebrados em 8, 15 e 28/4/2015, respectivamente, não foram informados ou apresentados à equipe de auditoria na fase de execução (1º a 12/6/2015);

b. segundo a Seduc/TO, os aditivos acima tiveram seus resumos publicados na imprensa oficial ente 26 e 31/8/2015. Além de flagrante descumprimento do prazo legal taxativamente estipulado no parágrafo único, do art. 61, da Lei 8.666/1993, maculando-lhes o aspecto da eficácia jurídica, as publicações ocorreram teriam sido providenciadas poucos dias após tomar conhecimento do Relatório de Auditoria e da comunicação de oitiva, não sendo mera ilação admitir que foram providências intempestivas tendentes a manter vivos questionados vínculos contratuais, utilizando ardis formais;

c. sem esquecer dos assomos de encarecimento incongruente da obra contratada à Construtora Serra Alta Ltda., referido em subitem antecedente, informa-se da firmatura de outro aditivo que resultaria em novo incremento de custo, além de prorrogação de prazo, pactuado em 16/6/2015. Mesmo que restasse consagrada a interpretação da Seduc/TO sobre o termo final da vigência desses contratos, o prazo final teria ocorrido em 4/5/2015 (peça 21), de modo que seria ineficaz por pretender gerar alterações em instrumento contratual extinto;

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d. os demais aditamentos de prazo que alegadamente afetaram os contratos 92/2013, 105/2013 e 112/2013 (obras do Loteamento Maracanã, em Araguaína/TO, de Paraíso do Tocantins/TO e de Pedro Afonso/TO, respectivamente) ocorreram em datas subsequentes às que a equipe de auditoria propugna como escorreitas, segundo as disposições dos aditamentos válidos;

46. Nota-se, a propósito, que vários pagamentos foram liberados desde a auditoria até o atendimento da diligência do TCU, envolvendo obras dos três convênios fiscalizados, invariavelmente utilizando recursos de origem federal, repassados pelo FNDE (peça 262, p. 9, letra ‘e’), sem que nenhuma disponibilidade do Convenente fosse comprometida nesses desembolsos (peça 262, p. 8, letra ‘d’).

CONSIDERAÇÕES FINAIS47. Nem a Seduc/TO, tampouco as empresas contratadas, foram capazes de expungir com

argumentos as irregularidades tratadas via oitiva.48. Não vislumbramos risco de periculum in mora reverso porque a cautelar não intenta

proibir o reinício da execução das obras tocadas com base em contratos juridicamente já extintos mas, visa impedir que, caso não tenham sido ou enquanto não forem regularizadas pelos meios legais cabíveis as coberturas contratuais em questão, o convenente abstenha-se de utilizar recursos federais para pagamento de novas medições alusivas a períodos subsequentes à notificação da decisão;

49. Não vemos razão para vedar a liberação de pagamentos por medições de obras/serviços já executados e atestados anteriormente ao deferimento da medida excepcional. Isso decorre de depreensão do TCU, extraída da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos - LGLCA (parágrafo único, do art. 59, da Lei 8.666/1993), de que a execução de serviços ou obras públicas sem cobertura contratual é irregular, todavia, essa situação não pode obstar o pagamento de etapas/parcelas executadas visto que, se houve autorização ou consentimento e os serviços foram prestados, deixar de pagar configuraria enriquecimento sem causa por parte da Administração e até mesmo violação do princípio da moralidade administrativa. Esse entendimento encontra-se refletido na jurisprudência do TCU (Acórdãos 1.029/2006, 1.095/2007 e 2.279/2009, todos do Plenário) e não exime a obrigação de apurar as responsabilidades de quem deu causa à hipótese.

50. Reportando-nos à última determinação presente no Despacho do Relator (peça 170, item 2, letra ‘b’), exarado após as primeiras manifestações desta unidade de instrução, esclarecemos que:

i) foram realizados pontuais ajustes redacionais em tópicos da proposta original, buscando conferir mais clareza aos comandos;

ii) a determinação inicialmente sugerida no item 164 do Relatório de Auditoria (peça 167, p. 34-35) foi desdobrada de modo a alcançar a Seduc/TO em seu terreno obrigacional como partícipe dos convênios;

iii) avaliamos que não seria medida producente converter aos alertas listados na decomposição do item 165 do Relatório de Auditoria, mormente pelas ponderações registradas nos itens 31, 154 e 156 a 161, daquele documento;

iv) por fim, as ponderações explicitadas no item 49, acima, atendem à parte final daquela determinação do Relator (apuração de eventual dano ocasionado por pagamentos sem devida cobertura contratual).

51. Por último, fazendo uma revisão de alguns dos ritos administrativos da Sesau/TO que culminaram com rescisões (peça 46, p. 12-15; peça 78, p. 12-15) e aditamentos (peça 224, p. 28-43, 55-61 e 74-78) de contratos cujos prazos vigenciais já haviam sido inteiramente exauridos, operando a extinção de tais ajustes, avaliamos, de boa-fé, que há um equivocado e arraigado entendimento das assessorias jurídicas auxiliares de diversas autoridades e órgãos vinculados ao Poder Executivo do Estado do Tocantins, relacionada à confusão entre ‘prazo de vigência contratual’ e ‘prazo de execução de obra ou de serviços de engenharia’, inclusive quando tais prazos são expressamente distinguidos em disposições contratuais.

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52. Os desacertos nessa confusão ou fusão de institutos ocorrem porque, com as corriqueiras suspensões e autorizações de reinício para execução de obras ou serviços, as quais devem afetar somente o controle dos ‘prazos de execução’ contratualmente acordados, estão sendo considerados pelas assessoria jurídicas em questão como circunstâncias que, automaticamente, suspendem e devolvem os prazos de paralisação aos ‘prazos de vigência’, deturpando a definição jurídica e a concepção jurisprudencial pertinentes e fazendo com que, não raras vezes, certos contratos se perpetuem ilicitamente.

53. Nessa compreensão, entendemos que ser de bom senso excluir os ex-gestores da Seduc/TO da sujeição à audiência proposta no subitem 163.1 do Relatório de Auditoria (peça 167, p. 35-36), tendo presente que os elementos documentais conduzem à observação de que as rescisões, aditamentos ou manutenção de contratos verdadeiramente já extintos amparou-se em pareceres jurídicos equivocados, substituindo-a por medida de caráter pedagógico, consistente em dar ciência à Assessoria Jurídica da UJ, bem como à Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins, salientando o entendimento jurisprudencial atualmente fixado no âmbito do TCU, a ser observado tanto por órgãos federais como por órgãos ou entidades pertencentes à estrutura de outros Entes subnacionais, especialmente nos casos de fiscalização de contratos custeados com verbas federais transferidas voluntariamente.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO:54. Considerando as evidências que fundamentaram, bem como o próprio teor do

Relatório de Auditoria (peça 167), somados às analises consignadas precedentemente, submetemos os autos às instâncias que que devam manifestar-se a respeito antes do crivo do Relator, com as seguintes propostas de encaminhamento processual:

54.1. rejeitar todas as alegações apresentadas em razão das oitivas realizadas; 54.2. com fulcro no art. 276, do Regimento Interno do TCU, deferir medida cautelar

consistente em determinar à Secretaria de Educação do Estado do Tocantins (CNPJ 25.053.083/0001-08), por intermédio de seu atual Titular, que abstenha-se de utilizar recursos federais, especificamente os repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para os fins dos Convênios 806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009 (Siafi 655.688), celebrados em 27/12/2007, 31/12/2008 e 20/12/2009, respectivamente, para pagamento de novas medições alusivas a períodos ulteriores à notificação da presente decisão acautelatória, atinentes aos contratos de execução de obras (peça 21 destes autos) examinados na auditoria objeto destes autos, até que este Tribunal decida sobre o mérito das questões doravante examinadas em sede de audiência ou, antes disso, por meio de substituição dos contratos ora reputados como extintos, observada a legislação vigente e sem prejuízo de que o TCU seja tempestivamente informado acerca dos fundamentos legais e dos meios instrumentais adotados para as novas seleções e contratações, além de encaminhar cópias dos novos contratos, se for o caso.

54.3. com fulcro no art. 157, caput, c/c o § 1º. do art. 201, do Regimento do TCU, realizar audiência dos responsáveis a seguir identificados, para que apresentem justificativas pelas irregularidades que lhes são atribuídas, no prazo de quinze dias, contados do recebimento das respectivas comunicações:

54.3.1. Magnólia Barreira Parente (CPF 806.471.541-53), Maria da Graça Portinho Dornellas (CPF 220.170.970-04) e Jackson Fernandes Filgueiras (CPF 378.163.224-53), as primeiras assessoras jurídicas da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Tocantins e o último assessor jurídico da Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, por terem aprovado minutas de editais de licitações submetidas ao seu exame, mediante manifestação e subscrição de ato legalmente vinculado (parágrafo único, do art. 38, da Lei 8.666/1993), apesar de eivadas com as irregularidades e omissões discriminadas no Achado II.2, do Relatório de Auditoria.

i. Participações na responsabilidade de Magnólia Barreira Parente (CPF 806.471.541-53): Concorrência 15/2009, Concorrência 17/2009, Concorrência 18/2009, Concorrência 19/2009,

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Concorrência 20/2009, Concorrência 21/2009, Concorrência 22/2009, Concorrência 1/2010 e Concorrência 9/2010;

ii. Participações na responsabilidade de Maria da Graça Portinho Dornellas (CPF 220.170.970-04): Concorrência 16/2009;

iii. Participações na responsabilidade de Jackson Fernandes Filgueiras (CPF 378.163.224-53): Regime Diferenciado de Contratações - RDC 7/2013 e Regime Diferenciado de Contratações - RDC 4/2013.

54.3.2. Luís Mário Ranzi (CPF 353.851.110-15), ex-presidente da Comissão de Licitação de Obras e Serviços (CLOPS) da Secretaria de Infraestrutura do Estado do Tocantins, por ter veiculado avisos inicias de abertura de licitações para contratações de obras para as quais se previa a utilização de recursos federais no custeio das despesas decorrentes, com omissões graves (ausência de indicação de números de telefone, fax ou e-mail) tendentes a obstaculizar a atração de interessados, a busca eventuais pedidos de informações e esclarecimentos, bem como facilitar a disponibilização do próprio edital e seus anexos por meios eletrônicos, circunstâncias que podem ter comprometido a formação de um ambiente concorrencial satisfatório formado pelos maior número possível de empresas aptas a participar das disputas, afetando tanto aquelas domiciliadas na localidade da sede do licitante, quanto e com maior prejuízo para empresas as domiciliadas em outras cidades ou estados, de modo que violou as diretrizes do art. 3º, caput e do inciso I, do § 1º, da Lei 8.666/1993.

54.4. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU) expedir as seguintes determinações, a serem cumpridas no prazo de sessenta dias, contados do recebimento das respectivas comunicações:

54.4.1. ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por meio de seu atual titular, para que elabore e encaminhe plano de ação a este Tribunal de Contas, contemplando medidas e prazos factíveis para a realização dos desembolsos remanescentes a cargo da entidade federal, respeitadas as cláusulas e condições previstas nos Convênios 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), ambos celebrados com a Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, de modo a evitar o estado de paralisação atual e dar efetividade às ações, tendo presente o descumprimento do cronograma de desembolsos pactuados nos ajustes supracitados, as disposições legais pertinentes (§ 3º, do art. 57, da Lei 8.666/1993), a inquestionável importância social e econômica, assim como a dimensão dos benefícios a serem usufruídos a partir da conclusão dos empreendimentos contemplados nos convênios especificados. (Achado II.1);

54.4.2. à Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, por meio de seu atual titular, para que, além das medidas cabíveis exclusivamente a sua própria atuação, articule-se com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e apresente a este Tribunal de Contas, plano de ação no qual informe as medidas já adotadas e/ou em andamento para que regularizar a situação contratual, para retomar a execução e proceder à finalização da construção de todas as escolas objeto dos Convênios 806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009 (Siafi 655.688), observados os princípios da razoabilidade, da moralidade e da eficiência, considerando os prazos de execução previstos nos projetos aprovados e as diversas prorrogações já promovidas, registrando com clareza o diagnóstico da situação atual, as ações e medidas alvitradas para as escolas entrarem em efetiva operação, os custos e prazos previstos para tanto, a disponibilidades financeiras atuais e as fontes de financiamento alocadas para materializar esses propósitos, individualizando tais fatores para cada convênio e cada empreendimento escolar contemplado em seu escopo.

54.5. com base no art. 4º, inciso IV, da Portaria-Segecex 27/2009, determinar à Secex-TO que monitore o cumprimento das determinações retro estipuladas.

54.6. com espeque no art. 4º, da Portaria-Segecex 13/2011, dar ciência:54.6.1. ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por meio de seu

atual Titular e do Dirigente da Auditoria Interna da Autarquia (Achado II.1):

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i. que a inobservância ou descumprimento do cronograma de liberação do montante ou das parcelas de recursos pactuados em sede de convênios ou instrumentos congêneres, sem prévia justificativa no respectivo processo, sem apostilamento ou aditamento daqueles instrumentos para adequação às novas condições e sem comunicação tempestiva aos convenentes, constitui irregularidade grave, dá ensejo à defasagem entre os custos aprovados nos planos de trabalho e os de execução, acarreta ao final desembolsos financeiros maiores e evitáveis para o erário federal, cria embaraços para os convenentes e seus contratados no caso de execução indireta, especialmente envolvendo obras públicas, é prelúdio bastante comum para execução parcial e abandono de empreendimentos financiados por transferências voluntárias federais cuja execução fica a cargo de outras esferas de governo, compromete ou inviabiliza os princípios da celeridade, da economicidade, da eficiência e da moralidade, aos quais estão jungidos todos os que atuam na Administração Pública, além de afrontar as disposições do art. 57, caput e § 3º, c/c o inciso I, do art. 116, todos da Lei 8.666/1993, circunstâncias que sujeitam os responsáveis por tais ocorrências à aplicação de sanções cabíveis por parte desta Corte de Contas, mediante apuração em processo devido, sem prejuízo do encaminhamento ao Ministério Público Federal, dado o potencial para configurar ato de improbidade administrativa (Achado II.1);

ii. os produtos dos projetos inerentes aos planos de trabalho aprovados e que integram os Convênio 806068/2007 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688) não estão contemplados nem como metas do Programa Temático 2030 (Educação Básica), sucessor e aglutinador, após o exercício 2011, dos Programas 1061 (Brasil Escolarizado), 1448 (Qualidade na Escola) e 1062 (Desenvolvimento da Educação Profissional e Tecnológica), tampouco estão listados como Empreendimentos Individualizados com Iniciativas (Anexos I e III, da Lei 12.593/2012). (Achado II.1);

iii.para a duração de convênios extrapolar a vigência dos créditos orçamentários indicados para lhes dar suporte na ocasião da celebração, eventuais prorrogações só podem ocorrer se a hipótese tenha sido prevista e, ainda, que haja legítimo interesse da Administração na dilação do prazo, sendo condição sine qua non para a formalização da alteração que os produtos dos projetos aprovados nos respectivos planos de trabalho estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual (PPA), consoante a inteligência do art. 57, caput e inciso I, c/c o art. 116, caput, da Lei 8.666/1993, esclarecendo que, doravante, prorrogações feitas com inobservância de tais requisitos ficarão sujeitas à devida apuração processual e eventual responsabilização daqueles que lhes derem causa (Achado II.1);

iv. a ausência das quadras cobertas, campo de futebol, pista de atletismo e caixa de salto à distância na escola de tempo integral contemplada para o Loteamento Nova Araguaína, em Araguaína/TO, ação aprovada no Plano de Trabalho do Convênio 700230/2008 (Siafi 639550), compromete severamente a concepção e os propósitos operacionais de estabelecimento público voltado para aquela extensão e tipo de acolhimento do futuro alunato, nem justifica a existência do Bloco de Esportes com o mesmo dimensionamento e o mesmo custo das outras seis escolas que formam o rol de ações do ajuste supracitado (Achado II.4).

54.6.2. à Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, por meio de seu atual Titular, acerca das seguintes situações:

i. doravante, sob pena de responsabilização, todas as licitações para contratação de obras públicas que prevejam a utilização de recursos federais provenientes de transferências voluntárias patrocinadas por quaisquer órgãos ou entidades federais devem utilizar nas planilhas, serviços/insumos, quantitativos e preços unitários que integrarem os editais, bem como exigir das planilhas com mesma finalidade que acompanham as propostas de preços dos licitantes, coluna para especificar a codificação do insumo/serviço equivalente no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi ou no Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), do Departamento Nacional de Infraestrutura em Transportes (DNIT), ainda que outra codificação própria ou de níveis numéricos para ordenar o rol de itens unitários seja concomitantemente utilizada

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(Achado II.4);ii. a inclusão no processo administrativo que acoberta o contrato de execução da obra do

termo de recebimento provisório e/ou definitivo da escola construída em Almas/TO, com recursos do Convênio 806068/2007 (Siafi 601460), celebrado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, é elemento essencial ao controle das obrigações entre os contratantes e à prestação de contas perante o Concedente (Achado II.4);

iii.para evitar responsabilização direta, por não representar informação que represente a verdade material, modifique no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação (Simec) o status da situação das obras de construção das escolas em Aparecida do Rio Negro/TO, Combinado/TO e Filadélfia/TO, todas custeadas com recursos do Convênio 806068/2007 (Siafi 601460), até que de fato estejam concluídas e que sejam saneadas pendências ou vícios construtivos, dentre os quais a falta de limpeza final do canteiro e desmobilização das instalações provisórias das construtora, parcialidade ou ausência de instalações elétricas e de rede lógica, ausência de fixação de tampas de bacias sanitárias, sifões, torneiras e outros utensílios das instalações hidrossanitárias, balcões em granito mal instalados ou instalados de forma a oferecer risco de quebra imediata, calhas de coleta de águas pluviais lançadas contra paredes e janelas, rachaduras greves em paredes, em estruturas de concreto e em pisos de granitina, ausência de subestações expostas tipo ‘trafo 150 KVA’ (ocasionando insuficiência e instabilidade da rede elétrica), sem prejuízo de que avaliações em conjunto dessa Secretaria e das construtoras resultem em instalação de itens ou correção de defeitos ora não mencionados; (Achado II.4);

iv. a auditoria objeto destes autos verificou negligência envolvendo essa Secretaria de Estado para requerer de seus contratados, particularmente daqueles para cuja remuneração concorreram recursos federais repassados em função dos Convênios 806068/2007 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), no sentido de requerem tempestivamente a apresentação de garantias de execução contratual previstas nos editais de licitações e nos contratos, receberem garantias por valores inferiores ao devido, inexigir garantias complementes em casos de incremento do valor contratual em decorrência de aditamentos, bem como para comprovar por meio de apólices a contratação de seguros contra riscos de engenharia (Achado II.4);

v. poderá acarretar a responsabilização de gestores dessa Secretaria, em fiscalizações subsequentes, negligência quanto à comprovação de anotação de responsabilidade técnica para as atividades de supervisão e fiscalização de obras custeadas com recursos federais, consoante enunciado da Súmula 260, desta Corte de Contas (Achado II.4);

vi. as consultas dirigidas ao Instituto Natureza do Tocantins (Naturatins) versando a respeito da necessidade ou não de licenciamento para a construção das escolas deve, para maior transparência e rapidez da análise, informar a estimativa do público usuário a ser atendido diariamente nos estabelecimentos (corpo diretivo, docentes, discentes, auxiliares dos serviços escolares, contratados e etc.), tendo presente as disposições dos arts. 27, 28, 30, 32 e inciso IV, do art. 79, todos da Resolução 07/2005, do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Coema) (Achado II.4);

vii. a paralisação de todas as obras que integram o rol de ações dos Convênios 806068/2008 (Siafi 601460), 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688) quando há, incontroversamente, disponibilidade de recursos financeiros vinculados para quitar saldos pendentes de medições aprovadas, para dar continuidade ou mesmo para concluir obras mais adiantadas, ofende os princípios da moralidade e da eficiência, aos quais devem estar jungidos todos os atos dos gestores públicos (Achado II.4);

viii. em avaliação perfunctória, o percentual obtido (54,71%) entre a soma das medições aprovadas em favor das Rodes Engenharia e Transportes Ltda. (até a sétima medição no caso do Contrato 287/2012 e até a oitava medição relativamente ao Contrato 288/2012) e o valor global pactuado entre as partes por meio do Convênio 657644/2009 (Siafi 655688) é indicativo de incompatibilidade entre o que de fato foi realizado e o que já fora aprovado, sendo salutar que se promovam avaliações mais criteriosas por parte dos representantes dessa Secretaria encarregados do

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acompanhamento e fiscalização (Achado II.4);ix. deve ser priorizada a conclusão das instalações esportivas da escola de Pindorama/TO

(objeto do Convênio 806068/2008 - Siafi 601460), tendo em vista que as atividades escolares já foram iniciadas desde 2014, mesmo com a obra inconclusa, por fazerem parte da tipologia de escola padronizada e aprovada no projeto e cuja indisponibilidade implica em carência grave para as atividades, bem como em riscos de acidentes propiciados aos alunos frequentadores daqueles locais (Achado II.4);

x. os quantitativos do subgrupo agregador de despesas denominado ‘Terraplenagem’, tanto na estimativa de preços utilizada na Concorrência 3/2013, objeto do Contrato 130/2013, quanto nas alterações promovidas pelo primeiro termo aditivo, justificam uma reavaliação criteriosa para atestar sua plausibilidade haja vista que i) é o item de maior valor contratado dentre as sete obras objeto do Convênio 700230/2008 (Siafi 639550), apesar de ser realizada no menor de todos os terrenos; ii) a topografia local, a existência de edificações residenciais, comerciais, escolas, igrejas e outros tipos de prédios, e de erosão pluvial na área de acesso à obra, bem como as características de solo verificada no interior do terreno, inclusive na escavação inicial para a piscina, não dão aparente sustentação aos quantitativos para ‘escavação a fogo em material de 3ª categoria, rocha viva, a céu aberto, furação a barra mina’, nem para o dimensionamento do material escavado e transportado, sendo cabível a hipótese de tratar-se de ardil para equiparar o valor da obra ao das demais, cujo valor da construção foi em princípio reduzido em virtude da escola não contemplar ‘quadras cobertas’, ‘campo de futebol’, ‘pista de atletismo’ e ‘caixa de salto à distância’ (Achado II.4);

xi. a ausência das quadras cobertas, campo de futebol, pista de atletismo e caixa de salto à distância na escola de tempo integral contemplada para o Loteamento Nova Araguaína, em Araguaína/TO, ação aprovada no Plano de Trabalho do Convênio 700230/2008 (Siafi 639550), compromete severamente a concepção e os propósitos operacionais de estabelecimento público voltado para aquela extensão e tipo de acolhimento para o futuro alunato, nem justifica a existência do Bloco de Esportes com o mesmo dimensionamento e o mesmo custo das outras seis escolas que formam o rol de ações do ajuste supracitado (Achado II.4).

54.6.3. ao Conselho Estadual do Tocantins do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), por meio de seu atual Presidente, de que a omissão, a negligência, ou a atuação meramente formal, sem demonstrar verdadeiro propósito e iniciativas concretas de articulação com outras instâncias públicas visando o acompanhamento da aplicação de recursos federais repassados voluntariamente pelo Ministério da Educação ou suas entidades vinculadas para ações decorrentes da adesão do Estado do Tocantins ao Plano de Ações Articuladas (PAR) poderá acarretar a responsabilização dos integrantes do Colegiado, em razão das incumbências de instância de controle social estipuladas no artigo 10, da Lei 12.695/2012.

54.6.4. à Assessoria Jurídica da Secretaria de Educação, bem como à Procuradoria-Geral do Estado do Tocantins, que em ação fiscalizatória de obras relacionadas à execução dos Convênios 806.068/2007 (Siafi 601.460), 700.230/2008 (Siafi 639.550) e 657.644/2009 (Siafi 655.688), todos celebrados entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e a Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, foi constatado pareceres jurídicos que fundem num mesmo conceito e como um único elemento o prazo de vigência contratual e o prazo de execução de obra ou serviço de engenharia, interpretando-se que em função de corriqueiras suspensões e autorizações de reinício da execução de obras/serviços daquela natureza, em vez de tais eventos afetarem somente o controle dos prazos de execução, estão sendo considerados como circunstância material que, automaticamente, suspendem e devolvem os prazos de paralisação ao prazo de vigência, deturpando a definição jurídica e a concepção legal, jurisprudencial, normativa e doutrinária apontadas no Relatório de Auditoria, de modo que, não raras vezes, certos contratos se perpetuem ilicitamente, sejam rescindidos, distratados, aditados, serviços sejam executados e pagos quando, de fato e direito, os contratos já foram extintos, convindo destacar que o entendimento ora comunicado será aplicado

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em quaisquer fiscalizações desta Corte de Contas que envolvam a aplicação de recursos federais transferidos voluntariamente para órgãos ou entidades pertencentes à estrutura de outros Entes subnacionais”.

8. Enfim, o titular da Secex/TO, discordando do encaminhamento proposto pelo auditor federal, manifestou-se à Peça nº 266, nos seguintes termos:

“(...) 6. Regularmente efetuadas as oitivas determinadas no despacho, obteve-se manifestação da Secretaria de Estado da Educação – Seduc/TO e de mais nove construtoras que mantêm contratos com o Estado do Tocantins. A manifestação da Seduc/TO encontra-se anexada à Peça 224. Já as manifestações das nove empresas encontram-se anexadas às Peças 206, 207, 220, 225, 226, 238, 243, 250 e 255.

7. Submetido o processo para sua instrução, o auditor, entre outras medidas, propôs que o Tribunal defira medida cautelar consistente em determinar à Seduc/TO que abstenha de utilizar recursos federais repassados por meio dos convênios em comento a fim de efetuar pagamentos de novas medições atinentes aos contratos listados na Peça 21 dos autos até decisão definitiva de mérito do Tribunal.

7.1. Também propôs que seja realizada audiência de três assessores jurídicos (pareceristas) por emitirem pareceres favoráveis aprovando minutas de editais de licitações, a despeito destes apresentarem as irregularidades e omissões discriminadas no Achado II.2 do Relatório de Auditoria.

8. Uma vez submetido à minha apreciação, faço o parecer descrito nos itens e subitens seguintes, onde, pelas razões expostas, manifesto discordância com as propostas do auditor.

DA CAUTELAR PROPOSTA9. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de

urgência, de fundado receio de grave lesão ao Erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

10. Analisando os elementos dos autos, verifica-se que não há os pressupostos acima mencionados, conforme afirma o auditor instrutor.

Do fumus boni iuris 11. A doutrina administrativista distingue dois tipos de contratos: contratos por escopo e

contratos por prazo certo.11.1. O contrato por prazo certo é aquele em que a obrigação principal do contratado é

extinta em razão de termo preestabelecido. Ou seja, é aquele cujo prazo de execução extingue-se em data preestabelecida, independentemente do que fora ou não realizado pelo contratado. Exemplos deste tipo de contrato são os contratos de prestação de serviços contínuos, como vigilância, limpeza, etc.

11.2. Já o contrato por escopo é aquele cujo prazo de execução somente se extingue quando o contratado entrega para a Administração o objeto contratado. O tempo apenas caracteriza ou não a mora do contratado. É o caso típico de contratos para execução de obras, tal como o são os contratos em comento.

11.3. Nos contratos por escopo a Administração contrata tendo em vista a obtenção de um bem determinado. O escopo do contrato estará consumado quando entregue o bem. Certo deve estar que a fixação do prazo é relevante para que a Administração possa exigir do particular executante um mínimo de eficiência e celeridade necessário para a satisfação do interesse público. Nesse caso, o tempo em que vai se desenrolar a execução do contrato não é o elemento essencial, mas sim, a execução do objeto.

12. Em pesquisa que fiz sobre contratos por escopo na sessão ‘jurisprudência selecionada’

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do TCU, a qual se dá em enunciados elaborados pela Diretoria de Jurisprudência da Secretaria das Sessões do TCU a partir de deliberações selecionadas sob o critério de relevância jurisprudencial, levando-se em conta ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberação, discussão no colegiado ou reiteração de entendimento importante, houve retorno do recente Acórdão 1674/2014-Plenário da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro. Apresenta-se o seguinte enunciado:

‘Enunciado:Nos contratos por escopo, inexistindo motivos para sua rescisão ou anulação, a extinção do ajuste

somente se opera com a conclusão do objeto e o seu recebimento pela Administração, diferentemente dos ajustes por tempo determinado, nos quais o prazo constitui elemento essencial e imprescindível para a consecução ou a eficácia do objeto avençado’.

12.1. Tal enunciado está corroborado pelo trecho seguinte do voto condutor do Acórdão:‘9. No tocante à retomada da avença, a unidade técnica e a Procuradoria acreditam ser possível,

por se tratar de contrato por escopo, cuja extinção ocorreria apenas com a conclusão do objeto. Para fundamentar essa posição, foram mencionados o Acórdão 778/2012 - Plenário e a Decisão 732/1999 - Plenário. Reproduzo trecho dos votos condutores de dois acórdãos que descrevem esse entendimento:

- Acórdão 2.068/2004 - Plenário:O voto acima demonstra a tendência doutrinária de diferenciar entre os efeitos da extinção dos

prazos nos contratos de obra e nos de prestação de serviços. Nos primeiros, em razão da natureza de seu objeto, a extinção do prazo não acarretaria, de imediato, a extinção do contrato, eis que essa somente ocorreria com a entrega do objeto. O término do prazo não teria por efeito a extinção do contrato, mas sim a caracterização de mora, se fosse o caso, do contratado. Já nos segundos como, por exemplo, contrato de prestação de serviço de limpeza, o término do prazo teria o condão de encerrar o contrato. É que, nesses contratos, o lapso temporal previsto no contrato integraria o seu objeto, de modo que, terminado o prazo, terminado o contrato. Seguindo essa linha de raciocínio, vale trazer a lume Hely Lopes Meirelles (Licitação e Contrato Administrativo, 10ª ed., p. 230):

‘A extinção do contrato pelo término de seu prazo é a regra dos ajustes por tempo determinado. Necessário é, portanto, distinguir os contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência: nos primeiros, o que se tem em vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do serviço ou da compra sem sanções contratuais; nos segundos, o prazo é de eficácia do negócio jurídico contratado, e assim sendo, expirado o prazo, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço público, ou na simples locação de coisa por tempo determinado. Há, portanto, prazo de execução e prazo extintivo do contrato’.

- Acórdão 5.466/2011 - 2ª Câmara:‘Como demonstrou a Srª [omissis], a doutrina e a jurisprudência dividem os contratos públicos em

duas espécies: 1) por prazo determinado, que se extinguem pela expiração do prazo de sua vigência; e 2) ‘por escopo’, que se extinguem pela conclusão de seu objeto. No caso dos segundos, expirado o prazo de sua vigência sem a conclusão do respectivo objeto, seria permitida a devolução do prazo, como previsto no art. 79, § 5º, da Lei nº 8.666/1993, in verbis:

[...] A jurisprudência do TCU também se postou nesse sentido, como se observa no voto condutor da Decisão 732/1999 - Plenário, de que se extraiu o trecho a seguir:

‘No entanto, ao meu ver, inexistindo motivos para sua rescisão ou anulação, a extinção de contrato pelo término de seu prazo somente se opera nos ajustes celebrados por tempo determinado, nos quais o prazo constitui elemento essencial e imprescindível para a consecução ou eficácia do objeto avençado, o que não é o caso do contrato firmado pelo DER/MG, no qual a execução prévia é o seu objetivo principal. Dessa forma, não havendo motivos para a cessação prévia do ajuste, a extinção do contrato firmado com o DER/MG operar-se-ia apenas com a conclusão de seu objeto e recebimento pela Administração, o que ainda não ocorreu’.

10. Observo que não há, nos autos, notícia da rescisão do ajuste; consta apenas o documento por meio do qual o Presidente da Comissão de Fiscalização determinou a paralisação das obras para o dia 23/4/2002, em decorrência da ‘insuficiência de recursos financeiros’ - Memorando 01/2002 [...].

11. Adicionalmente, verifico que o art. 79, § 5º, da Lei 8.666/1993 fixa que, em casos de paralisação do contrato, o cronograma de execução deve ser prorrogado automaticamente por igual tempo e que o art. 57, § 1º, inciso III, da mesma norma prevê a possibilidade de prorrogação dos prazos para a

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execução contratual quando a Administração tenha provocado sua interrupção.12. Assim, creio que, para o caso em exame, a reativação do contrato pode ser aceita como

legítima, com o consequente acolhimento das alegações de defesa dos responsáveis, tendo em vista a natureza do seu objeto e o fato de que, conforme as informações disponíveis, a suspensão da execução não foi causada pela contratada’.

13. Estando o Acórdão 1674/2014-Plenário selecionado entre aquelas deliberações constantes da sessão ‘jurisprudência selecionada’, é de se prever que se trata de reiteração de entendimento importante, portanto, dada a sua similaridade, tal entendimento pode perfeitamente ser aplicado aos contratos tratados nos presentes autos.

14. É importante destacar que, conforme consignado no voto supramencionado, a própria Lei 8.666/1993 já traz a previsão que em se tratando de contrato por escopo, ocorrendo paralisação, o cronograma será prorrogado automaticamente por igual tempo. Isso é o que diz o art. 79, § 5º, da citada lei:

‘art. 79 (...)(...) § 5. Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução

será prorrogado automaticamente por igual tempo’.14.1. Acrescente-se que o art. 57, § 1º, inciso III, da mesma norma prevê a possibilidade de

prorrogação dos prazos para a execução contratual quando a Administração tenha provocado sua interrupção.‘Art. 57 (...)(...) § 1º Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem

prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados no processo:

(...) III. interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração’.

15. Conforme já demonstrado no relatório de auditoria e na instrução do auditor, os contratos em questão sofreram sucessivas paralisações por iniciativa da Administração, no entanto, não houve formalização tempestiva de aditivos de prazos. Por isso mesmo, o auditor defende que os contratos estariam extintos por decurso do prazo previsto no seu termo.

16. Como visto, não é esse o entendimento que se extrai da jurisprudência do TCU e da própria Lei 8.666/1993. Pelo contrário, segundo esses institutos, os contratos estão em plena validade, já que não se identifica nos autos que tenha havido qualquer motivo para rescisão ou anulação de tais avenças.

16.1. Ademais, conforme já espancado no relatório de auditoria, o FNDE não repassou todos os recursos especificados nos convênios, de modo que mesmo que não houvesse as paralisações, não seria possível concluir todas as obras objetos dos convênios.

17. Sendo assim, diante do relatado nos tópicos precedentes, conclui-se pela ausência do fumus boni iuris, pressuposto essencial para justificar adoção de medida cautelar.

Do periculum in mora ao reverso 18. Além da ausência do fumus boni iuris, também há que considerar ser plausível

admitir a existência do periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuízos maiores em caso de adoção de medida cautelar.

18.1. Como já salientado no relatório de auditoria, destaca-se a relevância socioeconômica dos empreendimentos para o desenvolvimento do alunato nos aspectos educacional e profissional, e os reflexos favoráveis para as respectivas famílias após seu funcionamento, bem como a contribuição para o desenvolvimento econômico e tecnológico para a região e sua parcela de contribuição para o País.

18.2. Soma-se a isso o conteúdo do documento entregue pela Seduc/TO que se encontra anexado à Peça 257. Lá está demonstrado que existem significativos recursos depositados nas contas específicas dos convênios, os quais, se não são suficientes para conclusão de todas as obras, por certo são suficientes para conclusão de pelo menos algumas que podem ser selecionadas segundo critério de conveniência e oportunidade do gestor.

18.3. Com adoção de cautelar, esses recursos permanecerão nas contas sem possibilidade 18


de aplicação imediata nas obras, pois em tal medida estaria implícita a ideia de extinção dos contratos, e, portanto, as obras somente poderiam ter sequência com novas licitações.

18.4. Quem já lidou com licitações sabe o quanto é complexo e moroso um processo licitatório a fim de buscar contratações de obras que já foram parcialmente executadas em outros contratos. Ademais, como já dito, existem significativos recursos depositados nas contas dos convênios, de modo que mantê-los parados nas referidas contas enquanto existem obras de inegável importância social em condições de serem concluídas, por certo não é a medida mais adequada.

18.5. Apenas para reforçar, consta informação dada pelo gestor a título de exemplo sobre o custo de R$ 500.000,00 mensais que o Estado tem que arcar com transporte escolar em determinada região, os quais sofreriam sensível redução com a conclusão daquelas obras (Peça 224, p. 26).

DAS AUDIÊNCIAS PROPOSTAS19. O auditor propôs realização de audiências de dois pareceristas jurídicos que atuaram

emitindo pareceres no decorrer dos procedimentos licitatórios que redundaram na assinatura dos contratos para execução das obras, a despeito das irregularidades apontadas no achado II.2 do relatório de auditoria.

19.1. Também propôs audiência do presidente da Comissão de Licitação ‘por ter veiculado avisos iniciais de abertura de licitações para contratações de obras para as quais se previa a utilização de recursos federais no custeio das despesas decorrentes, com omissões graves (ausência de indicação de números de telefone, fax ou e-mail) tendentes a obstaculizar a atração de interessados, a busca eventuais pedidos de informações e esclarecimentos, bem como facilitar a disponibilização do próprio edital e seus anexos por meios eletrônicos, circunstâncias que podem ter comprometido a formação de um ambiente concorrencial satisfatório formado pelos maior número possível de empresas aptas a participar das disputas, afetando tanto aquelas domiciliadas na localidade da sede do licitante, quanto e com maior prejuízo para empresas as domiciliadas em outras cidades ou estados, de modo que violou as diretrizes do art. 3º, caput e do inciso I, do § 1º, da Lei 8.666/1993’.

20. É pacífica a jurisprudência do TCU que, embora não exerça função administrativa estrito senso, o parecerista jurídico pode ser considerado responsável perante o TCU nos casos de parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador público à prática de irregularidade. A responsabilidade tem fundamento legal, pois o art. 71, inciso VIII, da Constituição Federal, c/c art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, autoriza a aplicação de multa por atos praticados com grave infração de norma legal. Existindo parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador público à prática de irregularidade, haverá responsabilidade não apenas dos gestores, mas também dos pareceristas jurídicos. Nesses termos são inúmeros acórdãos, a exemplo dos Acórdãos 1.964/2010-1ª Câmara, 1.161/2010-Plenário, 6.640/2009-1ª Câmara, 3.987/2009-2ª Câmara e 157/2008-1ª Câmara, dentre outros.

20.1. Portanto, o parecerista só pode ser apenado naqueles casos em que houver dolo ou culpa. Não é o que está demonstrado nos autos.

20.2. A longa lista apontada pela equipe de auditoria em seu relatório (achado II.2, Peça 167, p. 10-20), as quais cansa aos olhos em lê-las todas, tratam-se de irregularidades/impropriedades, algumas de natureza técnica, outras contábeis, e ainda outras de natureza meramente burocrática. Não há em nenhuma delas a presença de caráter que vincule a possibilidade de um único parecer. Não vi em nenhum dos casos natureza tal que indique que a aprovação do edital possa ser considerada erro inescusável, qual seja, aquele que não escaparia à análise de senso comum.

20.3. O dolo ou a culpa não podem ser presumidos, têm que estarem devidamente fundamentados, de modo que fique claro que não seria possível outra interpretação. A equipe de auditoria não fez isso, simplesmente indicou os atos que entendeu ilegais e, na análise da culpabilidade, após deixar consignado não ser possível afirmar a existência de dolo, definiu uma responsabilidade objetiva dos pareceristas em vista de que eram advogados.

20.3. É por tais razões que deixo de adotar a proposta de audiências dos pareceristas

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jurídicos em minha proposta.21. Concernente à audiência do presidente da Comissão de Licitação, igualmente discordo

que haja fundamentos para que seja realizada.21.1. A irregularidade apontada é que na veiculação do edital houve omissão grave,

notadamente a ausência da indicação de números de telefone, fax ou e-mail. Não vejo qualquer irregularidade nisso, posto que não há em nenhum dispositivo legar, seja qual for, a obrigação de que sejam disponibilizadas tais informações na divulgação de editais.

21.2. É óbvio que a existência dessas informações auxilia eventuais interessados na obtenção mais célere de informações, mas não representa obstáculo instransponível para que as consiga nem impedimento que venha inviabilizar sua participação no certame licitatório. Vejam que a equipe não apontou irregularidade referente à publicação em Diário Oficial da União e em jornal de grande circulação. Isto sim, seria uma irregularidade.

21.3. Essas informações são facilmente obtidas na própria página do órgão na internet e estamos tratando de uma secretaria de Estado, cujo endereço é facilmente obtido por qualquer pessoa. Se alguém desejava obstar participação de algum licitante, estou certo que este não é meio eficiente para fazê-lo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS22. Como relatado nos tópicos precedentes, discordo das propostas do auditor instrutor,

tanto no que concerne à adoção de medida cautelar como à realização das audiências. Também entendo que outras deliberações propostas necessitam de alguns reparos.

23. Já destaco que minha proposta é diametralmente oposta à do auditor. Este propõe adoção de medida cautelar determinando que a Administração abstenha de utilizar os atuais contratos para dar continuidade às obras. Ao contrário disso, proporei no tópico pertinente que as obras sejam retomadas de imediato utilizando os atuais contratos.

24. Não obstante, esclareço que não seria leviano de propor que sejam retomadas todas as obras, pois já se sabe que não há recursos suficientes para isso. Proporei apenas que sejam retomadas aquelas obras para as quais já há recursos suficientes para concluí-las, as quais deverão ser elencadas segundo critério de conveniência e oportunidade do gestor. Para as obras que não haja recursos suficientes para concluí-las, proporei que se mantenha paralisados os respectivos contratos até que haja aporte de recursos suficientes, quando então deverão ser retomadas.

25. Isso de justifica porque o FNDE ainda não repassou todos os recursos dos convênios e se considerarmos a atual situação econômica pela qual passa o governo federal, não vislumbramos expectativas de que os restantes dos recursos sejam repassados em curto prazo.

26. Sendo assim, nada mais produtivo que pelo menos sejam concluídas algumas obras de modo a lhes dar funcionalidade até que haja aporte de recursos para concluir todas as outras. A situação que se depara, com recursos parados nas contas e com todas as obras inconclusas, é com certeza o pior dos mundos.

27. Concernente às propostas de audiências, pelas razões expostas nos itens 19 a 21 e subitens deste parecer, discordo do entendimento do auditor, de modo que deixo de adotá-las no meu encaminhamento.

28. A proposta que farei no tópico seguinte consiste, resumidamente, no seguinte: determinação à Seduc/TO para que elabore plano de ação a fim de que sejam retomadas, de imediato, aquelas obras para as quais haja recursos suficientes para concluí-las, elencadas segundo critério de conveniência e oportunidade do gestor; e determinação ao FNDE para que informe o TCU sobre o cronograma de repasse de recursos que ainda se encontram pendentes. Deixo de adotar as ciências propostas pelo auditor por considerá-las desnecessárias.

29. Por derradeiro, mesmo que persista o entendimento pela adoção de cautelar, e em se entendendo não ser cabível realização das audiências, verifico que o processo já se encontra em condições de receber julgamento definitivo de mérito, posto que todos os atores envolvidos já foram ouvidos em sede de oitiva e não há mais necessidade de qualquer saneamento a ser feito no processo.

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Nem mesmo o auditor propôs qualquer tipo de saneamento, a não ser as audiências.29.1. Verifica-se, portanto, que as audiências seriam o único entrave para que o processo

já receba julgamento de mérito, de modo que, em nome do princípio da celeridade processual, reforço ser desnecessário e inadequado que sejam realizadas, posto não possuírem relevância necessária a ponto de obstruírem que o processo receba julgamento imediato. Ademais, como já defendi em tópicos precedentes, tais audiências são questionáveis e estamos tratando de um processo relevante de auditoria que foi realizado em junho do presente ano. Considera-se ainda que o órgão estadual está aguardando a decisão do TCU para dar prosseguimento às obras.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO8. Em face do exposto, submeto os autos à consideração superior, propondo:a) determinar à Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, por intermédio do seu

titular, que elabore plano de ação e informe o TCU, no prazo de 30 (trinta) dias, com vistas à retomada imediata da execução daquelas obras objetos dos Convênios 806068/2007, 700230/2008 e 657644/2009, todos celebrados com Fundo Nacional da Educação – FNDE, observado o critério que somente podem ser retomadas aquelas obras para as quais haja recursos suficientes nas contas específicas dos convênios em valores suficientes para que sejam concluídas, as quais poderão ser elencadas segundo critério de conveniência e oportunidade do gestor, tomando-se o cuidado de paralisar ou manter paralisadas aquelas obras que não foram elencadas, as quais somente poderão ser retomadas quando houver aporte de recursos suficientes para concluí-las;

b) determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE, por meio de seu atual titular, para que elabore e encaminhe plano de ação a este Tribunal de Contas, no prazo de 60 (sessenta) dias, contemplando medidas e prazos factíveis para a realização dos desembolsos remanescentes a cargo da entidade federal, respeitadas as cláusulas e condições previstas nos Convênios 700230/2008 (Siafi 639550) e 657644/2009 (Siafi 655688), todos celebrados com a Secretaria de Educação do Estado do Tocantins, de modo a evitar o estado de paralisação atual e dar efetividade às ações, tendo presente o descumprimento do cronograma de desembolsos pactuados nos ajustes supracitados, as disposições legais pertinentes (§ 3º, do art. 57, da Lei 8.666/1993), a inquestionável importância social e, assim como a dimensão dos benefícios a serem usufruídos a partir da conclusão dos empreendimentos contemplados nos convênios especificados;

c) determinar à Secex-TO que monitore as determinações supras”.

É o Relatório.

VOTO

Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Educação do Estado do Tocantins (Seduc/TO), no período de 1º a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por intermédio dos Convênios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008 (Siafi 639550) e 657.644/2009 (Siafi 655688), celebrados em 27/12/2007, 31/12/2008 e 20/12/2009, respectivamente, para a construção de 19 escolas no âmbito do Plano de Ações Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP), com montante de recursos previstos da ordem de R$ 101 milhões, dos quais já teriam sido repassados R$ 61,7 milhões.2. Como visto no Relatório precedente, a Secex/TO promoveu a oitiva prévia da Seduc/TO e das empresas por ela contratadas para a execução das obras objeto dos aludidos convênios, tendo em vista a proposta de medida cautelar para impedir o uso de recursos federais no pagamento de despesas decorrentes de contratos que se encontrariam com validade expirada.3. De acordo com a unidade técnica, para considerar vigentes os aludidos contratos, o órgão estadual teria usado dos seguintes artifícios: (a) aditamentos e rescisões em contratos que já estariam

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extintos por decurso de prazo (contratos derivados do Convênio nº 806.068/2007); (b) aditamentos antes do término da vigência dos contratos, com a contagem dos prazos prorrogados se iniciando a partir da data de assinatura dos respectivos termos aditivos (contratos derivados dos Convênios nos 700.230/2008 e 657.644/2009); e (c) suspensões na contagem dos prazos de vigência de todos os contratos, correspondentes aos períodos de paralisação na execução das obras, sem que houvesse previsão nos respectivos termos contratuais.4. A Seduc/TO alegou, em suma, que: (a) o prazo de vigência inicialmente previsto nos contratos de empreitada (contrato por escopo) não delimitaria a real vigência dos mesmos, que continuariam em vigor até a efetiva entrega dos objetos contratados; (b) a inconsistência apontada na redação de termos aditivos de prorrogação de prazo decorreria de interpretação equivocada, que não teria extraído a vontade das partes, mas, sim, o sentido literal, de modo que a real intenção dos aditivos seria o acréscimo de prazo ao final da vigência estipulada; (c) o posicionamento da Procuradoria Geral do Estado (PGE/TO), expresso no Parecer SPA nº 906/2015, seria pela plausibilidade jurídica de devolução dos prazos correspondentes aos períodos de paralisação; (d) o § 5º, do art. 79, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, permitiria a prorrogação automática em caso de impedimento, paralisação ou sustação do cronograma de execução; e (e) a adoção da medida cautelar vislumbrada poderia afetar o princípio da continuidade do serviço público.5. As empresas contratadas pelo Estado alegaram, em síntese, que:a) os aditivos já estariam devidamente analisados e aprovados pelo corpo técnico e jurídico da Seduc/TO e, por esse motivo, a empresa ficaria na obrigação de executá-los, convicta de que esses atos teriam observado a legislação vigente (Rodes Engenharia e Transportes Ltda.);b) a obra teria sido paralisada inúmeras vezes, a pedido da administração estadual, principalmente por falta de dotação orçamentária, ocasionando atrasos nos pagamentos, e que a contagem do prazo para conclusão da obra teria sido suspensa nos períodos de paralisação, de sorte que não teria sido ultrapassado o prazo previsto no contrato (Sabina Engenharia Ltda.);c) as paralisações teriam sido determinadas pela administração estadual; o contrato seria por escopo, não por prazo; e o Acórdão 3.131/2010-TCU-Plenário, o Acórdão 4/2011 do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins (TCE/TO) e a Súmula nº 191 da jurisprudência do TCU dariam respaldo aos procedimentos adotados (Rio Sono Construções e Topografia Ltda., em manifestação de conteúdo similar à da Seduc/TO);d) a empresa teria cumprido as várias ordens de paralisação e de reinício de serviços, muitas vezes arcando com prejuízos, e que os aditivos teriam respaldo na legislação aplicável, em especial, no art. 79 da Lei nº 8.666, de 1993 (Construtora Rio Tranqueira Ltda.);e) os atrasos nos pagamentos, por falta de dotação orçamentária e atrasos nos repasse do FNDE, e as alterações no projeto original teriam sido os principais motivos para as paralisações das obras, por iniciativa da administração, com fulcro no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993; o Acórdão 1.980/2004-TCU-1ª Câmara teria fixado entendimento no sentido de que a extinção de contrato firmado ocorreria somente com a conclusão de seu objeto e recebimento pela administração; o Parecer SPA nº 906/2015, da PGE/TO, recomendaria a devolução dos prazos correspondentes aos períodos de paralisação; e os aditamentos de prazo não teriam sido realizados após a expiração da vigência dos contratos, nos termos da Súmula nº 191 do TCU e do § 5º, do art. 79, da Lei nº 8.666, de 1993, de modo que seria desnecessário a autorização de natureza contratual, já que a efetiva prorrogação decorreria da própria lei (Nasa Construtora Ltda.);f) as paralisações ocorreram por decisão da contratante (Coceno Construtora Centro Norte Ltda. e Construtora Serra Alta Ltda., com argumentos similares aos apresentados pela Rio Sono Construções e Topografia Ltda. e pela Seduc/TO);g) as paralisações teriam sido determinadas pela contratante, acrescentando, nesse ponto, excertos das Decisões 606/1996 e 732/1999 e do Acórdão 1.740/2003, todos do Plenário do TCU, segundo os quais não haveria óbice à continuidade de contrato cuja paralisação teria sido provocada pela administração (Constructor Ltda.); e

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h) a empresa teria confiado no contratante quanto aos aspectos legais; a mudança dos gestores estaduais em janeiro de 2011 teria gerado descontinuidade; e as paralisações e aditamentos não teriam sido motivados pela empresa (Indiaporã Engenharia, Indústria e Comércio Ltda.).6. Após analisar as respostas às oitivas, o auditor federal da Secex/TO propôs: a) determinar cautelarmente à Seduc/TO que se abstenha de aplicar os recursos federais repassados no pagamento de novas medições atinentes aos contratos firmados no âmbito dos aludidos convênios (Peça 21), até a decisão definitiva de mérito do Tribunal;b) promover a audiência dos pareceristas jurídicos e do então presidente da comissão de licitação, respectivamente, por terem aprovado minutas de edital contendo as falhas apontadas na auditoria e por deficiência na publicidade da licitação (v. item 3-b do Relatório precedente);c) encaminhar determinações ao FNDE e à Seduc/TO; e d) dar ciência das principais falhas constatadas ao FNDE, à Seduc/TO, ao Conselho Estadual do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e à PGE/TO.7. De outra sorte, o titular da unidade técnica discordou do encaminhamento proposto pelo auditor federal, considerando que: (a) não estariam presentes os pressupostos necessários à concessão da medida cautelar (fumaça do bom direito e perigo na demora), bem assim que haveria a incidência do perigo na demora reverso; (b) não estaria demonstrado o dolo ou a culpa dos pareceristas jurídicos; e (c) não haveria fundamento legal para as supostas omissões apontadas na divulgação da licitação.8. Nesse sentido, o dirigente propôs determinar à Seduc/TO que elabore plano de ação para a retomada das obras para as quais haja recursos suficientes para a sua conclusão e ao FNDE que informe ao TCU o cronograma de repasse dos recursos pendentes nos aludidos convênios.9. Acompanho, em essência, a proposta do titular da Secex/TO, incorporando as suas conclusões a estas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as considerações que se seguem.10. Com efeito, a jurisprudência desta Corte de Contas se consolidou ao longo do tempo no sentido de considerar irregular o aditamento feito após o término da vigência contratual, ainda que amparado em um dos motivos do art. 57, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, uma vez que o contrato original estaria formalmente extinto, de sorte que não seria juridicamente cabível a sua prorrogação ou a continuidade da sua execução (v.g.: Acórdãos 66/2004, 1.717/2005, 216/2007, 1.335/2009, 1.936/2014 e 2.143/2015, todos do Plenário do TCU).11. Como se sabe, a Lei de Licitações e Contratos permite a prorrogação do contrato nas situações em que a contratante determina a paralisação da obra, autorizando, inclusive, a prorrogação do cronograma de execução, por igual período, contudo, tal previsão não dispensa a formalização do aditamento, a fim de ajustar os prazos de conclusão das etapas e de entrega da obra, até porque toda e qualquer prorrogação de prazo deve ser previamente justificada e autorizada (§ 2º, do art. 57, da Lei nº 8.666, de 1993).12. Nessa esteira também é o entendimento consubstanciado na Súmula nº 191 do TCU, segundo a qual é indispensável a fixação dos limites de vigência dos contratos administrativos, de forma que o tempo não comprometa as condições originais da avença, bem como na Orientação Normativa nº 3/2009 da Advocacia-Geral da União (AGU), que aduz: “na análise dos processos relativos à prorrogação de prazo, cumpre aos órgãos jurídicos verificar se não há extrapolação do atual prazo de vigência, bem como eventual ocorrência de solução de continuidade nos aditivos precedentes, hipóteses que configuram a extinção do ajuste, impedindo a sua prorrogação”.13. Ocorre que, nos chamados contratos por escopo (em que o objeto consistiria na obtenção de um bem ou na construção de uma obra), o prazo de execução só seria extinto quando o objeto fosse definitivamente entregue à administração e as demais obrigações fixadas no ajuste fossem plenamente satisfeitas, de modo que, inexistindo motivos para rescisão ou anulação, a extinção desse tipo de ajuste somente se operaria com a conclusão do objeto e com o seu recebimento definitivo pela administração, diferentemente do que ocorreria nas avenças por tempo determinado (em que o objeto consistiria na

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prestação de serviços contínuos), nos quais o prazo constituiria elemento essencial e imprescindível para a consecução ou a eficácia do objeto avençado.14. Considerando tal raciocínio, o TCU tem acolhido, em caráter excepcional, na análise de alguns casos concretos, a tese de diferenciar os efeitos da extinção do prazo de contratos de obra, como se verifica nos seguintes julgados: Decisão 606/1996-Plenário; Decisão 732/1999-Plenário; Acórdão 1.740/2003-Plenário; Acórdão 1.980/2004-1ª Câmara; Acordão 2.068/2004-Plenário; Acórdão 1.808/2008-Plenário; Acórdão 3.131/2010-Plenário; Acórdão 5.466/2011-2ª Câmara; e Acórdão 778/2012-Plenário; e Acórdão 1.674/2014-Plenário.15. Importa destacar que nesses casos o Tribunal identificou a presença de circunstâncias objetivas atenuantes da conduta dos gestores, tais como: descontinuidade na liberação de recursos orçamentários; paralisação da obra motivada pela contratante; aplicabilidade do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, inclusive a contrato celebrado sob a égide do Decreto-Lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986; fundamentação do aditamento em parecer jurídico; prorrogação do cronograma de execução por tempo igual ao da paralisação, com suporte no art. 79, § 5º, da Lei nº 8.666, de 1993; e adoção de providências para o cumprimento do contrato, evitando prorrogação indefinida ou abusiva.16. Bem se vê que neste caso concreto também estão presentes algumas dessas circunstâncias pontuadas na jurisprudência do Tribunal, em especial, o fato de os aditamentos considerados ilegais (posteriores ao término de vigência da avença) terem decorrido da premissa equivocada do governo estadual no sentido de que os prazos de vigência dos contratos por escopo seriam prorrogados automaticamente em decorrência dos sucessivos períodos de paralisação, com espeque nos arts. 57, § 1º, inciso III, e 79, § 5º, da Lei nº 8.666, de 1993, sem a necessidade do tempestivo aditamento.17. Assim, mostra-se adequada a solução proposta pelo dirigente da unidade técnica, a fim de autorizar, em caráter excepcional e em sintonia com os precedentes mencionados, a continuidade dos aludidos contratos, isso porque, como se sabe, a regra é a prorrogação do contrato administrativo mediante a formalização do respectivo termo aditivo, antes do término do prazo de vigência do ajuste, já que o aditamento não pode produzir efeitos retroativos, mas a falta dessa providência tempestiva deve ser analisada sob a ótica do interesse público, mesmo porque não seria razoável prejudicar a comunidade destinatária do investimento estatal em razão da inércia do agente em evitar a execução do objeto de inquestionável interesse social sem a devida cobertura contratual formal. 18. Contudo, como cabe à entidade repassadora garantir o cumprimento dos objetivos dos convênios que deram suporte a tais contratações, entendo ser mais pertinente determinar à Seduc/TO que submeta ao FNDE, para que este apresente ao TCU, o plano de ação para o término das obras, a fim de priorizar a aplicação dos recursos federais já repassados na conclusão do maior número possível de escolas e de indicar os prazos para a realização dos repasses remanescentes, incluindo as providências a cargo dos partícipes para o ajuste dos cronogramas e a formalização dos aditivos necessários, respeitadas as demais cláusulas e condições previstas nos aludidos ajustes.19. Enfim, mostra-se pertinente revisitar as propostas de dar ciência aos órgãos e entidades envolvidos sobre as falhas apontadas no relatório de auditoria da Secex/TO, com o intuito de substituí-las por recomendações, com fundamento no art. 250, inciso III, do RITCU.

Ante todo o exposto, voto por que seja prolatada a deliberação que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 27 de janeiro de 2016.

ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO Relator

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ACÓRDÃO Nº 127/2016 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 010.852/2015-8. 2. Grupo II – Classe V – Assunto: Auditoria.3. Responsável/Interessados:3.1. Interessados: Clara Construtora Ltda. (CNPJ 08.706.647/0001-45); Coceno Construtora Centro Norte Ltda. (CNPJ 38.146.510/0001-44); Constructor Ltda. – ME (CNPJ 09.322.554/0001-80); Construtora Rio Tranqueira Ltda. (CNPJ 01.195.536/0001-72); Construtora Serra Alta Ltda. – EPP (CNPJ 01.949.533/0001-87); Indiaporã Engenharia e Industria e Comercio Ltda. (CNPJ 00.577.802/0001-69); Marwe Engenharia Ltda., sucedida por Vértice Construções e Incorporações Ltda. – EPP (CNPJ 05.230.392/0001-07); Nasa Construtora Ltda. (CNPJ 07.361.619/0001-70); Rio Sono Construções e Topografia Ltda. – EPP (CNPJ 03.341.001/0001-98); Rodes Engenharia e Transportes Ltda. (CNPJ 07.454.750/0001-82); Sabina Engenharia Ltda. (CNPJ 02.658.040/0001-50).3.2. Responsável: Adão Francisco de Oliveira (CPF 624.464.011-04).4. Órgão/Entidade: Secretaria de Educação do Estado de Tocantins (Seduc/TO).5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.6. Representante do Ministério Público: não atuou.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO).8. Representação legal: Leandro Wanderley Coelho (OAB/TO 4.276) e outro, representando Constructor Ltda. – EPP; Germiro Moretti (OAB/TO 385-A), representando Coceno Construtora Centro Norte Ltda.; Allander Quintino Moreschi (OAB/TO 5.080) e outro, representando Nasa Construtora Ltda.; Thulyo César Severino Barros (OAB/TO 6.057), representando Construtora Rio Tranqueira Ltda.; Francisco José Sousa Borges (OAB/TO 413-B) e outro, representando Rio Sono Construções e Topografia Ltda.; Carlos Alberto Dias Noleto (OAB/TO 906), representando Rodes Engenharia e Transportes Ltda.; Odilon Dorval da Cunha Klein (OAB/TO 5.454-B), representando Secretaria de Educação do Estado de Tocantins e Adão Francisco de Oliveira.

9. Acórdão:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria realizada na Secretaria de Educação do

Estado do Tocantins (Seduc/TO), no período de 1º a 12/6/2015, com a finalidade de verificar a regularidade da aplicação de recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), por intermédio dos Convênios nos 806.068/2007 (Siafi 601460), 700.230/2008 (Siafi 639550) e 657.644/2009 (Siafi 655688), cujos objetos consistiam na construção de escolas no âmbito do Plano de Ações Articuladas (PAR) e do Programa Brasil Profissionalizado (PBP);

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que elabore, em conjunto com a Secretaria de Educação do Estado de Tocantins, e encaminhe ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência da notificação, plano de ação para o término das obras objeto dos Convênios nos 806.068/2007, 700.230/2008 e 657.644/2009, com a indicação de responsáveis e prazo para a aplicação dos recursos federais já repassados na conclusão do maior número possível de empreendimentos (escolas) e para a realização dos repasses pendentes e consequente aplicação nos

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empreendimentos remanescentes cujas obras se encontram paralisadas, incluindo ainda as providências a cargo dos partícipes para a prorrogação dos cronogramas de execução, em decorrência dos sucessivos períodos de paralisação determinados pela convenente, e para a formalização dos aditivos necessários, respeitadas as demais cláusulas e condições previstas nos aludidos ajustes;

9.2. recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que:9.2.1. observe o cumprimento do cronograma de liberação de recursos pactuados em convênios ou

instrumentos congêneres, incluindo a prévia justificativa no respectivo processo para a eventual interrupção no fluxo dos repasses, bem assim o devido aditamento da avença para a adequação às novas condições de execução do objeto, especialmente quando os convênios envolverem a execução indireta de obras públicas de inegável interesse social, evitando-se, com isso, a paralisação do empreendimento financiado por transferências voluntárias federais (Achado II.1 do relatório de auditoria);

9.2.2. certifique-se de que os produtos dos projetos aprovados no plano de trabalho de convênios e instrumentos congêneres estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual (PPA), consoante a inteligência dos arts. 57 e 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, em especial, quando a duração do convênio extrapolar a vigência dos créditos orçamentários indicados por ocasião da celebração ou do aditamento (Achado II.1 do relatório de auditoria);

9.3. recomendar à Secretaria de Educação do Estado de Tocantins que:9.3.1. abstenha-se de paralisar obra financiada com recursos federais quando houver disponibilidade

de recursos financeiros vinculados ao empreendimento para quitar saldos pendentes de medições aprovadas, dar continuidade ou mesmo concluir a obra (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.2. utilize, nas planilhas de orçamento que integram editais de licitação para a contratação de obras públicas com recursos federais, bem como nas propostas de preços dos licitantes, a coluna para especificar a codificação do insumo/serviço equivalente no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) ou no Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), ainda que outra codificação própria seja concomitantemente utilizada (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.3. inclua no processo administrativo do contrato os respectivos termos de recebimento da obra (provisório e definitivo), como forma de comprovar o cumprimento das obrigações do ajuste perante o concedente dos recursos federais (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.4. mantenha atualizado nos sistemas de informação pertinentes os dados sobre a execução dos empreendimentos financiados com recursos federais (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.5. requeira tempestivamente dos contratados a apresentação das garantias de execução contratual previstas nos editais de licitação e nos respectivos contratos, abstendo-se de receber garantias em valores inferiores ao pactuado, de não exigir garantias complementares nos casos de incremento do valor contratual, bem como de não exigir as apólices de contratação de seguros contra riscos de engenharia (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.6. observe a necessária comprovação de anotação de responsabilidade técnica para as atividades de supervisão e fiscalização de obras custeadas com recursos federais, consoante a Súmula nº 260 do TCU (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.3.7. promova a conclusão das instalações esportivas previstas nos projetos de escolas padronizadas, cuja tipologia contemple tais recursos, evitando-se prejuízo ao desenvolvimento das atividades previstas, a exemplo do ocorrido nas escolas de Pindorama/TO e Loteamento Nova Araguaína, em Araguaína/TO (Achado II.4 do relatório de auditoria);

9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhada do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, à Secretaria de Educação do Estado de Tocantins e à Procuradoria-Geral do Estado de Tocantins; e

9.5. arquivar o presente processo, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU, sem prejuízo de determinar à Secex/TO que monitore o cumprimento das medidas indicadas no item 9.1 deste Acórdão.

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10. Ata n° 2/2016 – Plenário.11. Data da Sessão: 27/1/2016 – Ordinária.12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0127-02/16-P.13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, José Múcio Monteiro e Vital do Rêgo.13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho (Relator).13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)AROLDO CEDRAZ

(Assinado Eletronicamente)ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral

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