Administração em Saúde da Famí[email protected] ETHEL EBINER ECKERT [email protected]...

Organizadores:

Administração emSaúde da Família

Módulo Optativo 9

Leika Aparecida Ishiyama GenioleVera Lúcia KodjaoglanianCristiano Costa Argemon Vieira

COLEGIADO GESTOR

SÉRIE

Obra aprovada pelo Conselho Editorial da UFMS - Resolução nº 32/11

CONSELHO EDITORIAL UFMS

Dercir Pedro de Oliveira (Presidente)Celina Aparecida Garcia de Souza Nascimento

Claudete Cameschi de SouzaEdgar Aparecido da Costa.

Edgar Cézar NolascoElcia Esnarriaga de Arruda

Gilberto MaiaJosé Francisco FerrariMaria Rita Marques

Maria Tereza Ferreira Duenhas MonrealRosana Cristina Zanelatto Santos

Sonia Regina JuradoYnes da Silva Felix

PRESIDENTE DA REPÚBLICADilma Rousseff

MINISTRO DE ESTADO DE SAÚDEAlexandre Padilha

SECRETÁRIO DE GESTÃO DO TRABALHO E DA EDUCAÇÃO NA SAÚDE

SECRETÁRIO-EXECUTIVO DO SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTADO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - UNA-SUS

Milton Arruda Martins

Francisco Eduardo de Campos

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL

REITORACélia Maria Silva Correa Oliveira

VICE-REITORJoão Ricardo Filgueiras Tognini

COORDENADORA DE EDUCAÇÃO ABERTA E A DISTÂNCIA - UFMS

FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ

PRESIDENTE

VICE-PRESIDÊNCIA DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

UNIDADE FIOCRUZ CERRADO PANTANAL

Angela Maria Zanon

Paulo Gadelha

Pedro Ribeiro Barbosa

Rivaldo Venâncio da Cunha

UNIDADE CERRADO PANTANAL

Cristiano Costa Argemon Vieira

Gisela Maria A. de Oliveira

Leika Aparecida Ishiyama Geniole

Vera Lucia Kodjaoglanian

Silvia Helena Mendonça de Soares

GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SULAndré Puccinelli

SECRETÁRIA DE ESTADO DE SAÚDEBeatriz Figueiredo Dobashi

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Coordenadoria de Biblioteca Central – UFMS, Campo Grande, MS, Brasil)

Todos os diretos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde que citada afonte e que não seja para venda ou para qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos autorais

dos textos e imagens desta obra é da UNA-SUS, UFMS e FIOCRUZ – Unidade Cerrado Pantanal

Administração em saúde da família / organizadores: Leika Aparecida Ishiyam aA238 Geniole, Vera Lúcia Kodjaoglaniam, Cristiano Costa Argemon Vieira . –

Campo Grande, MS : Ed. UFMS : Fiocruz Unidade Cerrado Pantanal,2011.145 p. : il. ; 30cm.

ISBN 978-85-7613-344-5Material de apoio às atividades didáticas do curso de Pós-Graduação em

Atenção Básica em Saúde da Família /CEAD/UFMS.

1. Saúde pública - Administração. 2. Serviços de saúde - Administração. I.Geniole, Leika Aparecida Ishiyama. II. Kodjaoglaniam, Vera Lúcia. III. Vieira,Cristiano Costa Argemon. IV. Fiocruz Unidade Cerrado Pantanal.

CDD (22) 362.1068

Curso de Pós-Graduaçãoem Atenção Básica

em Saúde da Família

Leika Aparecida Ishiyama GenioleVera Lúcia KodjaoglanianCristiano Costa Argemon Vieira

Organizadores:


4

MINISTRO DE ESTADO DE SAÚDE Alexandre Padilha

SECRETÁRIO DE GESTÃO DO TRABALHO E DA EDUCAÇÃO NA SAÚDEMilton Arruda Martins

SECRETÁRIO-EXECUTIVO DO SISTEMAUNIVERSIDADE ABERTA DO SISTEMA ÚNICO DE

SAÚDE - UNA-SUSFrancisco Eduardo De Campos

COORDENADOR DA UNIVERSIDADE ABERTA DO SUS – UNA-SUS

Vinicius de Araújo Oliveira

PRESIDENTE DA FIOCRUZPaulo Gadelha

VICE-PRESIDÊNCIA DE GESTÃO E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

Pedro Ribeiro Barbosa

UNIDADE FIOCRUZ CERRADO PANTANALRivaldo Venâncio da Cunha

GOVERNO FEDERAL

FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ

5

REITORA DA UNIVERSIDADE FEDERAL/MSCélia Maria Silva Correa Oliveira

PRÓ-REITOR DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃODercir Pedro de Oliveira

COORDENADORA DE EDUCAÇÃO ABERTA E A DISTÂNCIAAngela Maria Zanon

GOVERNADOR DE ESTADOAndré Puccinelli

SECRETÁRIA DE ESTADO DE SAÚDE / MATO GROSSO DO SULBeatriz Figueiredo Dobashi

GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE

SECRETARIA DE SAÚDE PÚBLICA DE CAMPO GRANDE

ASSOCIAÇÃO SUL-MATO-GROSSENSE DE MEDICINA DE FAMÍLIA E COMUNIDADE

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL

GOVERNO DE MATO GROSSO DO SUL

PARCEIROS

6

PRODUÇÃO

COLEGIADO GESTOR

ORIENTADORES DE APRENDIZAGEM

EQUIPE TÉCNICA

CRISTIANO COSTA ARGEMON [email protected]

GISELA MARIA A. DE [email protected]

LEIKA APARECIDA ISHIYAMA [email protected]

SILVIA HELENA MENDONÇA DE [email protected]

VERA LUCIA KODJAOGLANIANesc.fi [email protected]

ALESSANDRO DIOGO DE [email protected]

CATIA CRISTINA [email protected]

JACINTA DE FÁTIMA P. [email protected]

KARINE CAVALCANTE DA [email protected]

MARA LISIANE MORAES [email protected]

VALÉRIA RODRIGUES DE [email protected]

DANIELI SOUZA [email protected]

LEIDA MENDES [email protected]

MARIA IZABEL [email protected]

ROSANE MARQUESrosanem@fi ocruz.br

7

ALANA [email protected]

CARLA FABIANA COSTA [email protected]

DAIANI DAMM [email protected]

GRETTA SIMONE RODRIGUES DE PAULA [email protected]

HERCULES DA COSTA SANDIM [email protected]

JOÃO FELIPE RESENDE NACER [email protected]

MARCOS PAULO DOS SANTOS DE SOUZA [email protected]

ADRIANE PIRES [email protected]

ALESSANDRO DIOGO DE CARLI [email protected]

ALINE MARTINS DE [email protected]

ANA CAROLINA LYRIO DE OLIVEIRA [email protected]

ANA CRISTINA BORTOLASSE [email protected]

ANA PAULA PINTO DE [email protected]

ANGELA CRISTINA ROCHA [email protected]

EQUIPE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO

TUTORES FORMADORES

8

ANA MARTHA DE ALMEIDA [email protected]

BEATA CATARINA [email protected]

BRUNNO ELIAS [email protected]

CIBELE DE MOURA [email protected]

CARMEM FERREIRA [email protected]

CRISTIANY INCERTI DE [email protected]

CIBELE BONFIM DE REZENDE ZÁ[email protected]

DANIELA MARGOTTI DOS [email protected]

DENISE RODRIGUES [email protected]

DENIZE CRISTINA DE SOUZA [email protected]

EDILSON JOSÉ [email protected]

ELIZANDRA DE QUEIROZ VENÂ[email protected]

ENI BATISTA DE [email protected]

ERIKA KANETA [email protected]

ETHEL EBINER [email protected]

FERNANDA ALVES DE LIMA [email protected]

FERNANDO [email protected]

9

GUILHERME APº DA SILVA [email protected]

JANIS NAGLIS [email protected]

JUSSARA NOGUEIRA EMBOAVA [email protected]

LAIS ALVES DE SOUZA [email protected]

LUCIANA CONTRERA [email protected]

LUCIANE APARECIDA PEREIRA DE [email protected]

LUCIANO RODRIGUES [email protected]

LUIZA HELENA DE OLIVEIRA [email protected]

MARCIA CRISTINA PEREIRA DA [email protected]

MARCIA MARQUES LEAL [email protected]

MARISA DIAS ROLAN [email protected]

MICHELE BATISTON [email protected]

NADIELI LEITE [email protected]

PRISCILA MARIA MARCHETTI FIORINppfi [email protected]

RENATA PALÓPOLI [email protected]

RENATA CRISTINA LOSANO [email protected]

10

RODRIGO LUIZ [email protected]

ROSEMARIE DIAS F. DA [email protected]

SABRINA [email protected]

SALAZAR CARMONA DE [email protected]

SILVANA DIAS CORREA [email protected]

SILVIA HELENA MENDONÇA DE [email protected]

SUZI ROSA MIZIARA [email protected]

VIRNA LIZA PEREIRA CHAVES [email protected]

VIVIANE LIMA DE [email protected]

WESLEY GOMES DA [email protected]

11

EDUARDO FERREIRA DA [email protected]

LARA NASSAR [email protected]

LEANDRA ANDRÉIA DE [email protected]

MAISSE FERNANDES O. [email protected]

ALBERTINA MARTINS DE CARVALHO [email protected]

ADELIA DELFINA DA MOTTA S. CORREIA [email protected]

ADRIANE PIRES [email protected]

ALESSANDRO DIOGO DE CARLI [email protected]

ANA LUCIA GOMES DA S. [email protected]

ANA TEREZA GUERREROanaguerrero@fi ocruz.br

ANDRÉ LUIZ DA MOTTA SILVA [email protected]

CATIA CRISTINA VALADÃO MARTINS [email protected]

CIBELE BONFIM DE REZENDE ZÁRATE [email protected]

CRISTIANO [email protected]

CRISTIANO COSTA ARGEMON [email protected]

TUTORES ESPECIALISTAS

AUTORES

12

DANIEL ESTEVÃO DE [email protected]

DENISE [email protected]

DENIZE CRISTINA DE SOUZA [email protected]

EDGAR [email protected]

EDILSON JOSÉ [email protected]

EDUARDO FERREIRA DA [email protected]

FÁTIMA CARDOSO C. [email protected]

GEANI [email protected]

GRASIELA DE [email protected]

HAMILTON LIMA [email protected]

HILDA GUIMARÃES DE [email protected]

IVONE ALVES [email protected]

JACINTA DE FÁTIMA P. [email protected]

JANAINNE ESCOBAR [email protected]

JISLAINE GUILHERMINA [email protected] ocruz.br

KARINE CAVALCANTE DA [email protected]

LEIKA APARECIDA ISHIYAMA [email protected]

13

LUIZA HELENA DE OLIVEIRA [email protected]

LARA NASSAR [email protected]

LEANDRA ANDRÉIA DE [email protected]

MARIA APARECIDA DA [email protected]

MARIA APARECIDA DE ALMEIDA [email protected]

MAISSE FERNANDES O. [email protected]

MARA LISIANE MORAES [email protected]

MARIA ANGELA [email protected]

MARIA CRISTINA ABRÃO [email protected]

MARIA DE LOURDES [email protected]

MICHELE BATISTON [email protected]

PAULO [email protected]

POLLYANNA KÁSSIA DE O. [email protected]

RENATA PALÓPOLI [email protected]

RODRIGO FERREIRA [email protected]

RUI ARANTESruiarantes@fi ocruz.br

SAMUEL JORGE [email protected]

14

SONIA MARIA OLIVEIRA [email protected]

SUSANE LIMA [email protected]

VALÉRIA RODRIGUES DE [email protected]

VERA LÚCIA SILVA [email protected]

VERA LUCIA KODJAOGLANIANesc.fi [email protected]

15

AGRADECIMENTO

Quero fazer um agradecimento especial à Profª Drª

Maria José Bistafa Pereira por todo ensinamento que tem

a mim ofertado no campo da saúde coletiva, pelo material

disponibilizado e pelas importantes considerações feitas acerca

da construção deste módulo.

Leandra A. Sousa

17

APRESENTAÇÃO MÓDULOS OPTATIVOS

Os Módulos Optativos são compostos por uma série de

9 módulos com os seguintes temas: Saúde Carcerária, Saúde

da Família em População de Fronteiras, Saúde da Família em

Populações Indígenas, Assistencia Médica por Ciclos de Vida,

Saúde Bucal por Ciclos de Vida, Assistencia de Enfermagem

por Ciclos de Vida, Administração em Saúde da Família,

Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares,

Programação para Gestão por Resultados na Atenção Básica

(PROGRAB) e Avaliação para Melhoria da Qualidade (AMQ). Os

temas dos módulos privilegiam a singularidade dos diferentes

profi ssionais de saúde da família e as particularidades de seus

respectivos territórios.

Estes módulos não pretendem esgotar os temas abordados

e sim servir como um instrumento orientador, que possa

responder as questões mais freqüentes que surgem na rotina de

trabalho. A sua importância está justifi cada dentro dos princípios

da estratégia de saúde da família que enfatiza que as ações da

equipe precisam ser voltadas às necessidades das populações

a elas vinculadas. As equipes de saúde da família estão

distribuídas em Mato Grosso do Sul, com situações peculiares,

como as equipes inseridas em áreas de fronteira, as equipes de

saúde que fazem a atenção à população indígena, a população

carcerária e suas famílias. São populações diferenciadas, com

culturas e problemas próprios, com modo de viver diferenciado,

sujeitas a determinantes sociais diferentes, que necessitam ser

assistidas por profi ssionais com competências adequadas à sua

realidade.

Desta forma, cada estudante trabalhador do Curso de

Especialização em Atenção Básica em Saúde da Família, pode

optar por módulos que lhes interessem diretamente.

Esperamos que os conteúdos apresentados possam ter

proporcionado a você, especializando conhecimentos para

desenvolver seu trabalho com qualidade desejada e seguindo

as diretrizes do SUS, na atenção às diferentes populações,

respeitando sua singularidade.

19

Módulo Optativo 9Administração em Saúde da Família

Agradecimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Apresentação Módulos Optativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Prefácio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Seção 1 - Gestão Administrativa No Sus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Seção 2 - Gestão de Políticas Públicas em Saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Seção 3 - Planejamento Estratégico em Saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Seção 4 - Gestão Organizacional na Rede Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Seção 5 - Sistema de Informação em Saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85Seção 6 - Gestão da Qualidade nos Serviços de Saúde . . . . . . . . . . . . . . 98Seção 7 - Gestão do Potencial Humano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Seção 8 - Gestão de Recursos Materiais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

SUMÁRIO

MÓDULOS OPTATIVOS

MÓDULO OPTATIVO 9

ADMINISTRAÇÃO EM SAÚDE DA FAMÍLIA

Leandra A. SousaAUTORA

22 Módulo Optativo 9 - Administração em Saúde da Família

Sobre a Autora:

Leandra A. SousaEnfermagem pela Escola de Enfermagem Wenceslau Braz (1998), especialização em Enfermagem Obstétrica pela Universidade de São Paulo (2004), mestrado em Enfermagem em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo (2006), especialização em Acupuntura pelo IBRATE (2010). Atualmente é doutoranda da Escola de Enfermagem de Ribeirão Preto/USP.

23

PREFÁCIO

É com satisfação que venho contribuir com a introdução

do Módulo em Administração na Saúde da Família, parte

integrante do Curso em Atenção Básica em Saúde da Família,

desenvolvido pela Fiocruz em parceria com a UFMS. Este

Módulo trabalha questões de suma importância para o setor,

pois trata dos temas Gestão nos diversos níveis - Administrativo,

Político, do Potencial Humano, da Qualidade de Serviços na

Saúde, de Recursos Materiais e Organizacional na Rede Básica

-, e do Sistema de Informação em Saúde, além de abordar

Planejamento Estratégico em Saúde. O objetivo é qualifi car

profi ssionais a atuarem na área de saúde da família, contribuindo

com a formação especializada de equipes multiprofi ssionais,

destinadas a trabalhar no Programa Saúde da Família, e

preparadas para gerenciar e atender as estratégicas da Atenção

Primária do Sistema Único de Saúde - SUS.

Espera-se que a qualifi cação destes profi ssionais ao longo

das atividades desenvolvidas neste Curso, possibilite trabalhar

num modelo de gestão dos serviços de saúde que possa garantir

para esta e para as gerações futuras, não só o acesso ao

tratamento das doenças, mas que também garanta a seguridade

social que está estabelecida na Constituição Federal de 1988.

Os profi ssionais capacitados neste curso serão responsáveis por

aprimorar e, principalmente, capazes de fazer gestão para

aumentar a capacidade de oferta de serviços, por meio da

inovação nos processos gerenciais e de planejamento.

Essencialmente, a Atenção Básica em Saúde deve ser de

responsabilidade estatal e, para tanto, deve-se fortalecer o

papel do Estado na prestação de serviços de saúde, operando

com uma única porta de entrada. Nesta área de atividade,

a autonomia de gestão deve ser dada à equipe dirigente dos

serviços. Contudo, esta autonomia deve ser acompanhada da

responsabilização pelo desempenho desses profi ssionais, visando

aperfeiçoar os mecanismos e funções gerenciais, e estabelecer

relação entre as instâncias gestoras do SUS e os serviços de

saúde. Neste processo, profi ssionais bem qualifi cados poderão

fi xar compromissos e deveres entre as partes, instituindo


processos de gestão participativa nas instituições e serviços

públicos de saúde.

A iniciativa de oferecer um módulo na área de Administração

na Saúde da Família abre espaço para discutir a complexa e

diversifi cada rede de profi ssionais envolvida nas atividades

da Estratégia Saúde da Família. Esta prática impõe desafi os e

objetiva assegurar a formação de profi ssionais qualifi cados no

atendimento às demandas dos usuários dos serviços de saúde

em suas diversas interfaces.

Tenho certeza que este Curso em Atenção Básica em

Saúde da Família (Fiocruz/UFMS), especifi camente com o

desenvolvimento do Módulo em Administração na Saúde da

Família, contribuirá de modo diferencial para a formação de

profi ssionais voltados primordialmente à Atenção Primária à

Saúde e, estrategicamente, à Saúde da Família. Neste aspecto,

é imperativo discutir o papel do Estado na gestão, formação e

desenvolvimento dos Recursos Humanos da Saúde nas diferentes

localidades e instituições. Atividade desta magnitude abre

perspectiva para discutir e defi nir políticas públicas, orientando

a tomada de decisões e refl exões acerca do papel da gestão de

recursos humanos, suas possibilidades e tendências, sobretudo

quanto aos desafi os de assegurar a efi ciência e a qualidade no

atendimento aos usuários dos diversos serviços prestados no

Setor de Saúde.

O processo de capacitação de equipe multidisciplinar na

Saúde da Família deve romper padrões pautados no atendimento

à demanda espontânea da população e às condições agudas,

e intervir em situações que transcendem a especifi cidade do

setor saúde, tendo efeitos determinantes sobre as condições de

vida e saúde dos indivíduos-famílias-comunidade.

Tenho certeza que este Curso fornecerá subsídios a todos

os profi ssionais participantes para melhorar a sua prática

e os processos de trabalho na Equipe de Saúde da Família,

capacitando-os a atuar como gestores para a Promoção da

25

Saúde em todos seus aspectos. A Equipe de profi ssionais da

Fiocruz e da UFMS que trabalhou na elaboração desta proposta,

está de parabéns pelo nível de material elaborado que será

disponibilizado aos participantes, e contribuirá para formação

de Gestores na Área da Saúde da Família.

Edna Scremin-Dias

Diretora do Centro de Ciências Biológicas e da Saúde

Universidade Federal de Mato Grosso do Sul


PALAVRAS DA AUTORA

Vocês estão entrando em reta fi nal de curso! Parabéns!!!

Este módulo optativo tem o propósito de debater questões

relacionadas à administração no campo da saúde. Aborda

aspectos históricos, traz alguns estudiosos e os conceitos

e princípios por eles elaborados, que se confi guram como

ferramentas possíveis de usar na prática administrativa.

Ao abordar esses conteúdos, a fi nalidade é promover em

vocês refl exões sobre a prática cotidiana, de modo a produzir um

ressignifi cado do trabalho em saúde. O que cada um precisa para

manifestar suas habilidades? Que contexto se faz necessário para

que essas habilidades se manifestem? E ainda, nesse sentido, o

que eu preciso que os outros me ofereçam e o que eu preciso

oferecer aos outros? Todo e qualquer conteúdo deste módulo,

deste curso e de outros podem se tornar a saudade de um período

bom, mas que passou, que fi cou no passado e que não faz parte

do presente caso não seja colocado em prática. O que quero

dizer com isso é que os contextos de que vocês necessitam,

de que nós necessitamos para manifestar nossas habilidades na

prática e sermos agentes de transformação da realidade precisa

ser criado, precisa ser construído. Este é o grande desafi o –

criar os contextos para que o dia a dia seja transformado. Com

este módulo, espera-se oferecer instrumental que contemple a

praticidade, articulado às demandas da Gestão.

Historicamente, nas atividades gerencias e de coordenação

dos serviços de saúde, esse papel tem sido desempenhado, na

maioria das vezes, pelos enfermeiros em muitos municípios.

Entretanto, atualmente, cada vez mais, médicos, odontólogos

e outros profi ssionais também têm se inserido em atividades

administrativas e de gestão no campo da saúde. Essa é uma

realidade crescente. E foi pensando nisso que a proposta

inicial de se abordarem neste módulo as Concepções Teóricas

da Gerência de Enfermagem e os Aspectos Éticos e Legais da

Gerência em Enfermagem deu espaço para uma abordagem

mais abrangente: a Gestão Administrativa no SUS, que também

vai explorar a dimensão da ética. Então vamos abordar, além

da Gestão Administrativa no SUS, aspectos sobre Planejamento

27

Estratégico em Saúde, Sistema de Informação em Saúde, Gestão

da Qualidade nos Serviços de Saúde, Gestão Organizacional na

Rede Básica, Gestão do Potencial Humano e Gestão de Recursos

Materiais.

Diante disso, esperamos que, ao fi nal deste módulo, vocês

sejam capazes de: estimular o enfrentamento de problemas

específi cos dos serviços; produzir a refl exão e o debate sobre os

modelos de gestão e assistenciais vigentes no contexto de saúde

do país; rever, apreender e colocar em prática conhecimentos

e instrumentos de gestão que contribuam para a elevação

dos padrões de efi ciência, efi cácia e efetividade na gerência

de serviços, de modo que os profi ssionais possam construir

coletivamente e continuamente novas perspectivas para as suas

práticas e para o sistema de gestão de sua instituição. Para

fi nalizar, quero disparar duas questões para acompanhar vocês

ao longo de todo este módulo. No entanto, quero que essas

questões tenham como referência não só o presente módulo,

mas sim este curso de Pós-Graduação em Atenção Básica em

Saúde da Família.

Eis as questões:

• Antes do curso, como você reproduzia a sua prática

profi ssional?

• E agora, que está quase chegando ao término do curso,

como você almeja reproduzi-la?

Desejo a todos um ótimo estudo!!!

Abraços,

Leandra A. Sousa


Seção 1 - GESTÃO ADMINISTRATIVA NO SUS1

A cada dia, o progresso científi co e tecnológico traz

inovações que aperfeiçoam soluções e, ao mesmo tempo,

colocam o gestor diante de novos desafi os no campo da

gestão da saúde pública, tais como adoção de critérios de

acompanhamento e avaliação adequados para o aprimoramento

dessas ações.

Se, por um lado, torna-se necessário adequar os

procedimentos à incorporação de novos conhecimentos e

novas tecnologias, por outro, precisamos adquirir modernas

ferramentas gerenciais, administrativas e estruturais,

principalmente no campo da tecnologia da informação e

comunicação, fazendo-se necessário avançar na obtenção de

novos conhecimentos estratégicos na gestão pública.

A gestão administrativa do SUS é um dos tópicos de grande

relevância para os gestores da saúde pública em quaisquer esferas

de gestão. Dentro desse escopo, encontra-se a organização

dos sistemas públicos de saúde, planejamento, orçamento,

fi nanciamento e recursos humanos conforme dispositivos

contidos na Lei Orgânica de Saúde (Lei n. 8080/1990).

Na abordagem das funções administrativas, a gestão

ou ação administrativa pressupõe o desenvolvimento de um

processo que envolve as funções de planejamento, execução,

direção e controle.

Essas funções ou elementos do processo de gestão serão

explorados e discutidos neste módulo mais adiante.

1 Esse texto é uma adaptação do manual A Gestão Administrativa e

Financeira no SUS. Brasil. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. A

Gestão Administrativa e Financeira no SUS/Conselho Nacional de Secretários

de Saúde. Anamim Lopes da Silva, Edileuza Alves da Silva, Lívia Costa da

Silveira, Rodrigo Fagundes Souza, Sady Carnot Falcão Filho, Viviane Rocha

de Luiz. Brasília: CONASS, 2007. 152 p. (Coleção Progestores – Para

entender a gestão do SUS, 2), por isso os créditos devem ser atribuídos aos

autores.

29

Assim, o quadro a seguir apresenta o conceito simplifi cado

de cada função e seu signifi cado básico:

Quadro 1: Elementos do processo de gestão

Outro aspecto importante de ser abordado é a Gestão

Participativa. Nessa abordagem, vale apontar que Estado

Brasileiro vem enfrentando, energicamente, a lógica da oferta

de serviços fragmentados, que advém da visão compartimentada

das necessidades sociais, difi cultando a apreensão integral das

complexas dimensões que compõem o cotidiano dos indivíduos

e das coletividades.

Para a consolidação do SUS, a formulação da política de

saúde deve emergir dos espaços onde acontece a aproximação

entre a construção da gestão descentralizada, o desenvolvimento

da atenção integral à saúde e o fortalecimento da participação

popular, com poder deliberativo.

Formular e deliberar juntos signifi ca um avanço para o

controle social, e este é o efetivo desafi o apresentado à gestão

participativa, que requer a adoção de práticas e mecanismos

Planejamento Organização Direção Controle

- Decisão sobre os

objetivos.

- Defi nição de planos

para alcança-los.

- Programação de

atividades.

- Recursos e

atividades para

atingir os objetivos;

órgãos e cargos.

- Atribuição de

autoridade e

responsabilidade.

- Preenchimento dos

cargos.

- Comunicação,

liderança e motivação

do pessoal.

- Direção para os

objetivos.

- Defi nição de

padrões para medir

desempenho,

corrigir desvios

ou discrepâncias

e garantir que o

planejamento seja

realizado.


inovadores que efetivem a participação popular. Pressupõe,

portanto, ampliação de espaços públicos e coletivos para o

exercício do diálogo e da pactuação das diferenças.

Seu município dispõe de espaços coletivos para diálogo e

pactuação das diferenças? E o seu trabalho, dispõe de um

espaço para discussão coletiva?

Igualmente, é de fundamental importância a criação de

alternativas efi cientes de informação e de escuta do cidadão

usuário e da população em geral, reformulando o conceito

e a dinâmica das ouvidorias, transformando-as em fontes de

informações privilegiadas para fomentar a gestão do SUS nas

três esferas de governo.

Ao fazer a leitura dos tópicos a seguir, refl ita sobre a realidade

na qual você se insere atualmente, identifi que o que já foi

construído, o que está em construção e o que ainda está por

construir...

Para fi ns de delineamento do campo de conceituação da

gestão participativa, suas práticas e mecanismos podem ser

agrupados de acordo com as instituições, atores e segmentos

sociais envolvidos, nos seguintes tipos:

• Mecanismos institucionalizados de controle social,

representados pelos Conselhos de Saúde e pelas

Conferências de Saúde, envolvendo o governo, os

trabalhadores da saúde e a sociedade civil organizada

nas três esferas de governo. Recentemente, vêm sendo

propostos Conselhos Regionais, bem como Conferências

e Plenárias Regionais;

• Processos participativos de gestão, integrando a

VAMOS REFLETIR!

31

dinâmica de diferentes instituições e órgãos do SUS

nas três esferas de governo, tais como conselhos

gestores/conselhos de gestão participativa, direção

colegiada, câmaras setoriais, comitês técnicos, grupos

de trabalho, polos de educação permanente em

saúde e setoriais de saúde dos movimentos sociais,

entre outros. A estruturação das mesas de negociação

como ferramenta para a gestão do trabalho vem-

se consolidando como inovadora prática de gestão

participativa das relações de trabalho nas três esferas

de governo;

• Instâncias de pactuação entre gestores, como as

Comissões Intergestores Bipartites - CIB, envolvendo

representantes das Secretarias estaduais e municipais

de Saúde, e a Comissão Intergestores Tripartite - CIT,

que contam com representantes do Ministério da Saúde,

além dos representantes das Secretarias estaduais e

municipais de Saúde, constituindo espaços de ações

compartilhadas, estratégicas e operacionais da gestão

do SUS;

• Mecanismos de mobilização social que representam

dispositivos para a articulação de movimentos populares

na luta pelo SUS e o direito à saúde, ampliando espaços

públicos (coletivos) de participação e interlocução

entre trabalhadores de saúde, gestores e movimentos

populares;

• Processos de educação popular em saúde, desenvolvidos

no diálogo permanente com movimentos populares,

entidades formadoras e grupos sociais no sentido de

fortalecer e ampliar a participação social no SUS;

• Reconstrução do signifi cado da educação em saúde

que se desenvolve nas escolas, nas universidades e

nos serviços de saúde, fortalecendo o protagonismo

na produção de saúde e na formação de cidadãos em


defesa do SUS.

• Ações articuladas entre diferentes setores de governo

e a sociedade civil (intersetorialidade), caracterizando

o compartilhamento de decisões entre instituições

governamentais e da sociedade civil que atuam na

produção social da saúde.

Esse conceito ampliado de gestão participativa está

estreitamente relacionado com as demais áreas da Secretaria de

Gestão Estratégica e Participativa e abrange: os mecanismos de

escuta permanente das opiniões e manifestações da população,

valorizadas nas decisões e encaminhamentos da gestão cotidiana

dos serviços e do sistema, representados pelas ouvidorias

do SUS; os mecanismos participativos de monitoramento e

avaliação da gestão, das ações e dos serviços de saúde; e as

ações pedagógicas de auditoria que desencadeiam medidas para

o aprimoramento da gestão do SUS, de forma efi caz e efetiva,

nas três esferas de governo.

Todas essas formas que promovem a participação social

e caracterizam a gestão participativa do SUS têm pela frente

a tarefa de se apropriar da construção de novos modelos de

atenção e gestão da saúde, regido sob a lógica das necessidades,

demandas e direitos de toda a população.

1.1 A Ética da Administração Pública

A palavra ética remete ao verbete grego ethos, que signifi ca

originalmente morada, tanto a dos animais quanto a do homem.

Lugar onde se sente acolhido e abrigado. O segundo sentido,

Dentro do espectro do cumprimento dos princípios básicos

da Administração Pública, o imperativo da ética deve ser

ressaltado.

33

proveniente deste, é o de costume, maneira ou estilo de ser

ou viver. A morada, vista metaforicamente, indica justamente

que, a partir do ethos, o mundo torna-se habitável para o

homem. Assim, o espaço do ethos como espaço humano não é

dado ao homem, mas é por ele construído ou incessantemente

reconstruído.

Max Weber, sociólogo e grande estudioso da burocracia,

formulou o que passou a ser chamado de dualismo ético ao

distinguir a ética da convicção da ética da responsabilidade.

O partidário da ética da convicção é o indivíduo que vela pela

doutrina pura, o que é comum aos religiosos e aderentes de

sistemas fi losófi cos e políticos que sustentam teses como se

fossem dogmas e assumem posições sem medir consequências.

A ética da responsabilidade, por sua vez, tem como guia as

previsíveis consequências dos atos.

Responsabilidade vem do latim responsabilitas, de

respondere, este último vocábulo com signifi cado de responder,

estar em condições de responder pelos atos praticados, de

justifi car as razões das próprias ações. De direito, todo homem

é responsável, e toda sociedade é organizada numa hierarquia

de autoridade, na qual cada um é responsável perante uma

autoridade superior. Quando o homem infringe uma de suas

responsabilidades cívicas, deve responder pelo seu ato perante

a justiça.

A responsabilidade moral, fi losofi camente, é a situação

de um agente consciente com relação aos atos que pratica

voluntariamente e à obrigação de reparar o mal eventualmente

ocasionado aos outros.

Essa visão de ética é a que está presente nos códigos de

conduta. Exemplo: o Código de Ética Profi ssional do Servidor

Público Civil do poder Executivo Federal, aprovado no nível

federal pelo Decreto Federal nº 1.171, de 22 de junho de

1994, serve de modelo para que, no nível estadual, por meio

da Secretaria Estadual de Saúde, induza-se a criação ou

manutenção de algo semelhante para viger no seu âmbito de

atuação.


Em primeiro lugar, o Código estabelece regras

deontológicas. Diz respeito às razões pelas quais se devem

estabelecer deveres à pessoa como servidora pública detentora

de prerrogativas institucionais. Em 13 pontos, abrange

comportamento, atitudes, valores, discernimentos, noções

mínimas de legalidade e moralidade, fi delidade em questões

fi nanceiras, dedicação ao trabalho e ao público a quem deve

servir com respeito, dignidade, cortesia. Tais pontos estão

consoantes à tradição fi losófi ca que norteia a função pública, a

qual abrange expoentes da cultura ocidental e oriental, além de

incorporar visões compartilhadas pelo senso comum inerentes à

natureza humana modelada pela vida em sociedade.

Em seguida, como consectários dessas regras, apresentam-

se os deveres fundamentais do servidor público, entre os quais

o de desempenhar, em tempo, as atribuições do cargo, função

ou emprego público de que seja titular, pensando mais no

interesse comum do que no particular. Nesse sentido, fi rma-se

o primado da ética.

Após a explicitação desses deveres, seguem as vedações

ao servidor público. Na linha das vedações está a proibição do

uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição

e infl uências para obter qualquer favorecimento para si ou para

outrem.

Fica a cargo das comissões de ética instituídas orientar e

aconselhar sobre a ética profi ssional do servidor, o tratamento

para com as pessoas e para com o patrimônio público, e

esclarecer que compete a ele conhecer concretamente sobre

imputação ou procedimento susceptível de censura.

A Comissão de Ética poderá também instaurar, de ofício,

processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passível de

infração de princípio ou de norma ético-profi ssional.

Sobretudo, deve-se ressaltar que os trabalhadores em

saúde provenientes de múltiplas categorias profi ssionais são

abrangidos pelos respectivos códigos de ética, bem como

35

por orientações emanadas de seus conselhos de classe. O

mais importante a mencionar são os códigos e orientações

estabelecidos pelo Conselho Federal de Medicina, afora os de

Enfermagem, Farmácia e outras categorias afi ns vinculadas à

área da saúde.

Pensar a questão da ética é resgatar o cuidar da morada, é

rever o Ethos no espaço do SUS, considerando todos os atores

envolvidos, profi ssionais, usuários e gestores.

Como a ética tem sido vivenciada no seu contexto profi ssional?

VAMOS REFLETIR!


Seção 2 - GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE2

Classicamente, quando abordamos a temática da gestão

de políticas públicas de saúde, remetemo-nos ao resgate

histórico das políticas de saúde no Brasil, assunto este que

já foi trabalhado na Unidade 1 – Políticas Públicas de Saúde e

Processo de Trabalho em Saúde da Família.

2.1 Conceito e objetivo

Entende-se por política as decisões de caráter geral,

destinadas a tornar públicas as intenções de atuação do governo

e a orientar o planejamento – no tocante a um determinado tema

– em seu desdobramento em outros instrumentos operacionais.

Com a explicitação formal dessas decisões, busca-se, também,

permitir o acesso da população em geral e dos formadores

de opinião em particular à discussão, à implementação e à

avaliação das políticas.

As políticas visam tornar transparente a ação do governo,

reduzindo os efeitos da descontinuidade administrativa e

potencializando os recursos disponíveis. O cerne de uma

política específi ca – como a de alimentação e nutrição, a de

medicamentos, a de promoção da saúde etc. – é constituído

pelo seu propósito, pelas diretrizes e pela defi nição de

responsabilidades das esferas de governo e dos órgãos e/ou

setores envolvidos.

2 Esse texto é uma adaptação do manual Sistema de planejamento

do SUS: uma construção coletiva: formulação de políticas específi cas de

saúde / Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Subsecretaria

de Planejamento e Orçamento. Sistema de planejamento do SUS: uma

construção coletiva: formulação de políticas específi cas de saúde / Ministério

da Saúde, Secretaria Executiva, Subsecretaria de Planejamento e Orçamento.

Brasília : Ministério da Saúde, 2009. 28 p. : il. – (Série B. Textos Básicos de

Saúde) (Série Cadernos de Planejamento ; v. 7), por isso os créditos devem

ser atribuídos aos autores.

37

Por isso, as políticas representam, no instrumental

de planejamento, a parte mais geral, que dispensa,

assim, a defi nição de objetivos, a quantifi cação de metas

e o estabelecimento de recursos alocados. No elenco dos

instrumentos resultantes do processo de planejamento, as

políticas específi cas são decodifi cadas em planos de ação ou

operacionalização, programas, projetos etc.

Enquanto os planos de ação ou de operacionalização são

expressões ainda gerais da respectiva política específi ca, com

algum detalhamento de objetivos, identifi cação de diretrizes

para o seu alcance e quantifi cação de metas para um determinado

período, os planos de ação ou operacionalização, os programas

e os projetos compreendem maior pormenorização, que é

traduzida em ações, metas, cronogramas, orçamento, entre

outros elementos constitutivos julgados necessários.

No conteúdo dos planos de ação ou de operacionalização,

programas, projetos etc., são defi nidas as estratégias de

implementação das políticas específi cas. Nessa etapa de

detalhamento, os gestores decidem à luz das limitações e da

disponibilidade – quer de tempo, quer de recursos humanos,

fi nanceiros e tecnológicos – a oportunidade de efetivação das

mudanças preconizadas.

De acordo com a regulamentação do PlanejaSUS, estão

estabelecidos como instrumentos decorrentes do seu processo

e comuns às três esferas de gestão: o Plano de Saúde (PS); as

respectivas Programações Anuais de Saúde (PAS); e os Relatórios

Anuais de Gestão (RAG). As políticas específi cas não integram,

portanto, o conjunto dos instrumentos do PlanejaSUS, mas

têm importância estratégica para a construção do PS e, por

conseguinte, das PAS e dos RAG.

2.2 Operacionalização

As políticas específi cas são, todavia, instrumentos de

planejamento, orientadoras das medidas a serem estabelecidas


num determinado âmbito, para um determinado período e

construídas sob a coordenação da área técnica correspondente.

Essas políticas específi cas são objeto de negociação e

pactuação nas respectivas Comissões Intergestoras (Bipartite

ou Tripartite) e nos Conselhos de Saúde. Na existência de uma

política nacional específi ca, aprovada, portanto, na CIT, como,

por exemplo, a Política Nacional de Promoção da Saúde, estados

e municípios estabelecerão as suas políticas na conformidade

desta. Em outras palavras, isso signifi ca que as esferas estadual

e/ou municipal defi nem as suas políticas específi cas consoante

à Política Nacional respectiva.

2.3 Estrutura

Para cumprir as suas fi nalidades, as políticas específi cas

têm como conteúdo básico:

• a justifi cativa e as bases legais para o seu

estabelecimento;

• o propósito, que delimita o raio de ação da política e

constitui a base para a avaliação de sua efetividade ou

impacto;

• as diretrizes para o alcance de seu propósito;

• as responsabilidades institucionais em que são

apresentadas as parcerias a serem buscadas com vistas

à intersetorialidade das intervenções necessárias;

• os parâmetros para o seu acompanhamento e avaliação.

Entre essas questões estão, por exemplo, problemas,

difi culdades, avanços ou resultados alcançados ou não, os

quais, em tese, indicam a necessidade de se defi nir tal política.

São descritos, portanto, todos os antecedentes possíveis –

epidemiológicos, econômicos, sociais, culturais, entre outros,

conferindo a necessária visibilidade e explicitação do tema

abordado.

39

A avaliação mais detalhada de uma política, além daquela

possibilitada por seu propósito, deve ocorrer no âmbito dos

planos, programações, programas, projetos e atividades dela

decorrentes. O documento da política contém, também, um

glossário no qual se defi ne a terminologia técnica relacionada

diretamente ao tema nela abordado. A decodifi cação da

linguagem especializada visa favorecer o entendimento

da população quanto aos compromissos estabelecidos,

contribuindo, assim, para a participação e o controle social.

2.4 Processo

O processo de formulação de uma política de saúde pode

ser desencadeado a partir de demandas específi cas da:

• alta direção da esfera de gestão correspondente;

• área técnica responsável pelo tema objeto da política

a ser formulada;

• própria equipe ou área ou responsável pelo

planejamento na respectiva esfera de gestão, ao

acompanhar os movimentos, quer da situação de saúde

em si, quer do desenvolvimento das ações e serviços do

SUS; ou

• parte de outros segmentos de governo ou da sociedade

civil.

O papel das áreas ou dos profi ssionais responsáveis pelo

planejamento na respectiva esfera de gestão é de apoiar e

oferecer a metodologia, bem como de assessorar o órgão ou

entidade que detém o conteúdo técnico-científi co da política a

ser formulada. À área técnica do tema objeto da política cabe

coordenar, conduzir a defi nição das bases técnico-científi cas

e responder por todo o seu conteúdo nas diferentes fases do

processo.


O âmbito em que se defi nem as políticas é o do setor saúde,

nele compreendendo o conjunto de ações e serviços prestados

à população, qualquer que seja a natureza do agente prestador

(público-estatal; público-privado – contratado ou conveniado

–, privado; fi lantrópico). No seu processo de formulação, além

disso, deve ser levado em conta o cenário social, econômico e

político.

Portanto, a política não deve restringir-se aos gestores

e órgãos integrantes do SUS, tampouco expressar somente a

linha de atuação da gestão correspondente. Deve, sobretudo,

expressar os rumos do sistema de saúde respectivo e ser parte

integrante das políticas sociais da respectiva instância de

governo.

41

Seção 3 - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM SAÚDE3

“Poderia me dizer, por favor, qual é o caminho para sair daqui?

Isso depende muito do lugar para onde você quer ir...

Não me importa muito onde...

Nesse caso não importa por qual caminho você vá.”

Alguns questionamentos para nortear essa discussão:

3 Esse texto é uma adaptação do manual sobre Planejamento em

Saúde, volume 2. Francisco Bernadini Tancredi, Susana Rosa Lopez Barrios,

José Henrique Germann Ferreira. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da

Universidade de São Paulo, 1998. (Série Saúde & Cidadania), Realizadores:

“Instituto para o Desenvolvimento da Saúde – IDS, Núcleo de Assistência

Médico-Hospitalar – NAMH/FSP – USP, Banco Itaú”, por isso os créditos

devem ser atribuídos aos autores.

Por acaso vocês se lembram de já ter lido algo parecido

com o texto acima antes?

Aposto que sim! Trata-se de um clássico!

Ele foi apresentado a vocês no Módulo 1 da Unidade 2.

Vamos aproveitá-lo para rever e explorar mais algumas

questões sobre Planejamento em saúde...

Qual é a essência

do planejamento?

O que é

planejar?

Qual é a essência

do planejamento?

Gerenciar e

Planejar

O que não

é planejar


O diálogo transcrito é um recorte da história Alice no

País das Maravilhas e ocorre entre Alice e o Gato quando ela

se encontra numa encruzilhada, sem saber ao certo para onde

ir. Ele sintetiza, de forma singela, a essência do planejamento.

É ao mesmo tempo extremamente reducionista e abrangente,

porque nos conta de forma bem elegante o fosso que existe

entre o deixar-se levar ao sabor do acaso e o determinar aonde

se quer chegar.

O planejamento serve exatamente para isto: determinar

aonde se quer chegar, para onde queremos conduzir um sistema

e tomar as decisões pertinentes que, acreditamos, nos levarão

ao ponto desejado. Não queremos fazer as coisas parecerem

fáceis demais, porque, afi nal, chegar a um acordo entre vários

atores sociais sobre aonde queremos chegar com o nosso

sistema de saúde não é tarefa simples; tampouco é fácil nos

organizarmos para poder alcançar os pontos vislumbrados.

Contudo, temos de concordar que, do ponto de vista

conceitual, o planejamento não é – como alguns podem ter

querido fazer parecer – um universo impenetrável para os não

iniciados. Visto sob a ótica do dilema de Alice, planejamento

é algo que fazemos todo o tempo, todos os dias na nossa vida

pessoal e – espera-se – na nossa vida profi ssional.

Para Mehry (1994), o planejamento pode ser utilizado

como instrumento de ação governamental para a produção

de políticas, como instrumento do processo de gestão das

organizações e como prática social.

Acompanhando as políticas nacionais de descentralização

administrativa e de resgate do poder gestor do município,

há hoje em dia uma clara tendência em restringir os planos

nacionais a somente grandes enunciados de metas e aos assuntos

referentes ao fi nanciamento do sistema de saúde.

O poder local, que por longo tempo lutou por maior

autonomia, afi nal ganhou maiores responsabilidades pela

gestão do sistema de saúde. Anteriormente, tínhamos planos

43

concebidos de forma centralizada e excessivamente normativos.

Há, agora, uma expectativa de que o nível local assuma as

responsabilidades pela defi nição de uma direcionalidade para o

sistema que seja harmônica e coerente com os grandes objetivos

nacionais para o setor.

A maior autonomia municipal vem acompanhada de uma

maior responsabilização. Pior do que planos centralizados

e opressores é a ausência de planos. Se a prática anterior

não for substituída por um processo de planejamento

local e participativo, cairemos numa situação de anarquia

administrativa, de um laissez-faire extremamente perigoso, em

que as palavras de ordem passariam a ser “apagar os incêndios”,

“atender à demanda urgente”, “gerar consultas” etc.

As políticas públicas de descentralização do nosso sistema

de saúde são, sim, muito ricas e promissoras, mas trazem consigo

a obrigação para o poder local de assumir um papel mais pró-

ativo no processo de defi nição dos destinos do sistema.

O porte da imensa maioria dos municípios brasileiros

não justifi ca a contratação de equipes de especialistas

em planejamento de saúde, nem mesmo de consultorias

de instituições respeitáveis. Entendemos que a maioria

dos municípios ou dos consórcios municipais de saúde será

administrada por profi ssionais da área da saúde com limitada

experiência administrativa.

A discussão sobre planejamento em saúde não é pauta

dos dias atuais, ela teve início na década de 60, ocasião em

que inúmeros autores dedicaram-se ao tema e produziram

abordagens, das quais algumas serão apresentadas. Antes,

contudo, vamos trazer alguns esclarecimentos e conceitos para

melhor fundamentação da temática.

3.1 O que não é planejar?

O planejamento não deve ser confundido com plano


O plano é um dos produtos de um amplo processo de

análises e acordos; ele documenta e enuncia as conclusões

desses acordos, indicando para onde queremos conduzir o

sistema (objetivos gerais ou estratégicos) e como pretendemos

agir para que nossas metas sejam alcançadas (estratégias e

objetivos específi cos ou de processo).

Em verdade, o plano deveria ser encarado como uma

peça de vida efêmera, porque rapidamente vai perdendo sua

atualidade face ao desenrolar da realidade - o processo de

planejamento, em si, é que deve ser permanente. O plano

deve ser permanentemente revisado para se manter atual.

Muitas experiências fracassaram ou foram traumáticas porque

as pessoas aderiram de forma infl exível a um documento. A

riqueza do planejamento está no processo em si de analisar o

ambiente e os sistemas e chegar a defi nir os “o que queremos”

e os “como alcançá-lo”.

É esse processo que deve ser permanente e envolvente

dentro da instituição. Contudo, embora peça secundária, o

plano escrito deve existir, até porque é preciso documentar os

acordos e a direcionalidade do trabalho. Ele deve ser preparado

em linguagem clara e concisa, de forma que todos os que o

leiam compreendam claramente a visão de futuro e os objetivos

perseguidos.

Houve tempo em que os ditos “planejadores” eram

agrupados em “unidades” ou “departamentos de planejamento”,

a partir dos quais pretendiam ditar o futuro do sistema e o curso

da administração. Ainda nos lembramos dos casos de planos

centralizados que, de cima para baixo, ditavam até os detalhes

da execução do trabalho.

O planejamento não é tarefa dos “planejadores”; ele deve

ser feito pelos atores envolvidos na ação

45

Muitos casos são hoje lembrados como caricatura, mas

a triste realidade é que vários dirigentes locais sofreram

nas mãos de planos que não compreendiam sua realidade

e de planejadores arrogantes, distanciados da prática. O

planejamento deve ser feito pelos atores envolvidos na ação, e

a fi gura do “planejador”, hoje em dia, deve ser vista como a de

alguém que atua como facilitador do processo.

Cada vez mais as organizações se dão conta de que é

perfeitamente possível apropriar-se dos conceitos e ferramentas

do planejamento, bem como das vantagens decorrentes do

envolvimento das pessoas nesse processo.

Há uma vasta literatura sobre planejamento; há, também,

uma vasta terminologia. Uma fantasia frequente é que exista

“o método” de fazer planejamento.

Todas as “teorias” e os “métodos” não escapam muito do

dilema de Alice: defi nir qual o futuro desejado, isto é, aonde

queremos chegar com o nosso sistema e como apontá-lo naquela

direção, ou seja, que programas e decisões implementar

para preparar a instituição/sistema a direcionar-se para um

determinado rumo e a produzir resultados que nos levem ao

futuro desejado.

Muitos autores fi zeram largas digressões sobre essa coisa

tão simples, porque, obviamente, o jogo de forças, interesses

e ideologias faz com que não seja sempre fácil defi nir esse

“norte” e tampouco as formas de chegar lá. O melhor “método”

é aquele que melhor ajudar numa determinada situação.

Planejar não é fazer uma mera declaração de intenções

Não existe “a teoria” ou “o método” de planejamento


Drucker diz que o futuro, para acontecer, não depende

de que alguém o deseje com intensidade; requer decisões e

ações imediatas. O verdadeiro planejamento não é uma lista de

desejos ou boas intenções. Ele deve enunciar objetivos factíveis

e alcançáveis, caso contrário perderá a credibilidade.

Planejar exige a ousadia de visualizar um futuro melhor,

mas não é simplesmente “sonhar grande”. Exige maturidade

para se acomodar às restrições impostas pelo ambiente ou

pelo grau de desenvolvimento da organização. Além disso, o

planejamento obriga a selecionar as ações concretas necessárias

para alcançar o objetivo desejado.

3.2 Gerenciar e planejar

Gerenciar – função administrativa da mais alta importância

– é o processo de tomar decisões que afetam a estrutura, os

processos de produção e o produto de um sistema. Implica

coordenar os esforços das várias partes desse sistema, controlar

os processos e o rendimento das partes e avaliar os produtos fi nais

e resultados. Numa organização, o gerente se responsabiliza

pelo uso efetivo e efi ciente dos insumos, de forma a traduzi-los

em produtos (serviços, por exemplo) que levam a organização a

atingir os resultados que se esperam dela.

O planejamento é um processo que depende

fundamentalmente de conhecer intimamente a situação atual

de um sistema e defi nir aquela a que se pretende chegar. O

plano, portanto, constitui-se no detalhamento do processo de

mudança entre a situação atual e a desejada, sendo o gerente

o responsável por executar essa tarefa.

É possível gerenciar sem planejar?

47

Sim; em princípio, é aparentemente possível gerenciar

sem planejar. Um gerente pode coordenar o trabalho de um

sistema e manter a sua “homeostase”, isto é, obter um produto

positivo em termos de uso efi ciente dos insumos e recursos

disponíveis para esse sistema, sem ter uma visão de como

conduzir o sistema a um ponto mais alto de desenvolvimento.

É como ter um motorista conduzindo bem um carro,

obedecendo a todas as regras de trânsito e sabendo utilizar-se

do potencial do carro, mas que não sabe para onde quer ir, isto

é, ele não tem plano; simplesmente administra o status quo.

Não raro, encontramos no setor da saúde pessoas que fazem

o papel de “gerentes efi cientes”, mas cujo objetivo é “apagar

incêndios” e “fazer a máquina funcionar”.

É necessário ter sempre em mente que o mundo

contemporâneo se caracteriza por processos muito intensos e

constantes de mudança, seja pela ação do ser humano sobre

os fatores ambientais, seja pela busca de maior bem-estar. As

alterações de ordem social, econômica e tecnológica exigem

grande habilidade dos gestores para acompanhá-las e evitar

a obsolescência. Portanto, é imprescindível manter um olhar

crítico e constante sobre o que foi planifi cado inicialmente e

propor as estratégias adequadas à nova situação.

Assim, esse processo também exige do gerente um leque

de habilidades que permitam viabilizar soluções imediatas aos

problemas emergentes e de complexidade variável. Entre elas,

podemos incluir criatividade, fl exibilidade, visão, liderança,

autoridade, destemor de correr riscos e ousadia de inovar.

Quais as habilidades do gerente do seu local de trabalho?

3.3 O que é planejar?

Planejar é a arte de elaborar o plano de um processo de

mudança. Compreende um conjunto de conhecimentos práticos

e teóricos ordenados de modo a possibilitar interagir com a


realidade, programar as estratégias e ações necessárias, e tudo

o mais que seja delas decorrente, no sentido de tornar possível

alcançar os objetivos e metas desejados e nele preestabelecidos.

Merhy (1994) defi ne planejamento como “o modo de agir sobre

algo de modo efi caz”.

Para Levey e Loomba (1973), “planejamento é o processo

de analisar e entender um sistema, avaliar suas capacidades,

formular suas metas e objetivos, formular cursos alternativos de

ação para atingir essas metas e objetivos, avaliar a efetividade

dessas ações ou planos, escolher o(s) plano(s) prioritário(s),

iniciar as ações necessárias para a sua implantação e estabelecer

um monitoramento contínuo do sistema, a fi m de atingir um

nível ótimo de relacionamento entre o plano e o sistema”.

No setor da saúde, o planejamento é o instrumento que

permite melhorar o desempenho, otimizar a produção e elevar

a efi cácia e efi ciência dos sistemas no desenvolvimento das

funções de proteção, promoção, recuperação e reabilitação da

saúde.

3.4 Planejamento Estratégico Situacional – PES

É abordado pelo economista chileno Carlos Matus, que

iniciou seus trabalhos no fi nal da década de 70. Segundo Matus,

este planejamento é potente para o nível de direção central,

em que se enfrentam problemas de alta complexidade.

Quadro 2 – Algumas características que diferenciam o

Planejamento Tradicional do PES

PLANEJAMENTO TRADICIONAL PES

Deterministas (predições corretas) Indeterminista (predições incertas)Objetivo (diagnóstico) Subjetivo (apreciação situacional)Predições únicas Várias apostas em cenáriosPlano por setores Planos por problemasCerteza Incerteza e surpresasCálculo técnico Cálculo tecnopolíticoOs sujeitos são agentes Os sujeitos são atoresSistema fechado (metas únicas) Sistema aberto (várias possibilidades)Teoria do controle de um sistema Teoria da participação em um jogo

49

Matus advoga que o planejamento tradicional é impotente

para lidar com a complexidade da realidade social, por ter sido

concebido com princípios deterministas, em que o cálculo se

baseia na predição e não considera a capacidade de planejamento

de outro ator, nem a ocorrência de surpresas ou a existência de

incertezas, enquanto a realidade é um sistema complexo de

incerteza dura, com problemas quase-estruturados.

Chama-se de incerteza dura pela precariedade de previsão

do futuro, uma vez que, dada a complexidade do contexto

de um determinado problema, o leque de desdobramentos,

assim como as consequências das atitudes do gestor são

inúmeros: alguns conhecidos, outros possíveis de prever

e grande parte desconhecidos. Além disso, há situações

inimagináveis que ocorrem no meio de um processo e que

frequentemente pegam de surpresa o gestor menos avisado,

os chamados “incêndios”, e até mesmo os acidentes e as

catástrofes naturais.

Consideram-se problemas bem-estruturados aqueles para os

quais se podem enumerar todas as variáveis, precisar todas as

relações entre elas e cuja solução é objetiva. Os problemas

quase-estruturados podem ter apenas algumas de suas

variáveis e as relações entre elas enumeradas; sua solução é

situacional, discutível segundo interesses e posições.

O PES mostra-se adequado para lidar com os problemas

quase-estruturados dos sistemas de incerteza dura, por

respeitar os requisitos básicos necessários ao planejamento

em sistemas complexos. Dessa forma:

VAMOS SABER MAIS!


• reconhece a existência de outros atores em situação;

• reconhece sua capacidade de planejamento;

• explica a realidade a partir dessa ótica.

Dispõe de métodos para lidar com surpresas e diferenciar

os problemas bem-estruturados dos quase-estruturados,

reconhece a existência de recursos escassos – político,

econômico, cognitivo e organizacional –, é útil para tomada de

decisões no presente e preparado para renovar o cálculo sobre

o futuro, de acordo com as mudanças da realidade.

Algumas condições a que o gestor municipal deve estar

atento, no sentido de garantir efetividade às ações desenvolvidas

em seu governo, devem ser consideradas:

• o projeto de governo;

• sua capacidade para governar;

• sua governabilidade.

O projeto de governo ou proposta de governo consiste

na seleção de problemas que o gestor se dispõe a enfrentar

durante seu período de governo e a estratégia escolhida

para esse enfrentamento. A escolha dos problemas deve ser

criteriosa, estratégica, pois implica a capacidade de resolvê-

los e a viabilidade política desse enfrentamento, assim como a

obtenção de resultados dentro do período de governo do gestor.

A capacidade de governo pode ser entendida como

o elenco de qualifi cações reunidas pelo gestor e seu staff

administrativo que lhes conferem a competência necessária

à compreensão, elucidação e enfrentamento de problemas:

bagagem intelectual, experiência, expertise, capacidade

pessoal e institucional de governo.

A governabilidade diz respeito à relação entre o peso das

variáveis que o ator controla e o das que não controla, somada

à capacidade de percepção que o gestor tem dessa relação,

ou seja, de sua limitação quanto ao controle majoritário de

51

determinada situação. É essa capacidade de percepção que

lhe possibilita identifi car entre os atores envolvidos aqueles

que têm maior controle da situação, as alianças possíveis, os

enfrentamentos inevitáveis, as operações mais viáveis; enfi m,

abre a possibilidade de uma análise estratégica da seleção de

problemas.

3.4.1 Como aplicar o PES

I - Identifi cação, seleção e priorização dos problemas

Neste passo é necessário fazer a análise da situação. Esse

conceito é utilizado para expressar a existência de diferentes

explicações da realidade a partir da interpretação dos distintos

atores sociais e dos confl itos gerados pela diferença de

interesses.

A seleção dos problemas deve atender aos seguintes

critérios:

1. Valor político do problema:

• para o ator central e outros atores;

• para o partido político do ator central;

• para a população em geral;

• para a população afetada.

2. Tempo de maturação dos resultados:

• resultados fora ou dentro do período de governo;

• maturação em tempo humano;

• maturação em tempo social.

3. Vetor de recursos exigidos pelo enfrentamento do

problema em relação ao vetor de recursos do ator:

• poder político;

• recursos econômicos;

• recursos cognitivos;

• capacidade organizativa.


4. Governabilidade sobre o problema:

• controle dos nós críticos de maior peso no problema;

• fraco controle dos nós críticos;

• nós críticos fora do jogo.

5. Resposta dos atores com governabilidade:

• colaboração dos atores com governabilidade;

• rejeição dos atores com governabilidade;

• indiferença dos atores com governabilidade.

6. Custo de postergação:

• imediato e alto;

• mediato, lento e baixo.

7. Exigência de inovação e continuidade:

• problemas que exigem inovação;

• problemas que exigem continuidade.

8. Impacto regional:

• equilibrante;

• desequilibrante.

9. Impacto sobre o balanço político de gestão ao término

de governo:

• da gestão política;

• do balanço macroeconômico;

• de intercâmbio de problemas específi cos.

Se você não é o gestor, coloque-se no lugar dele e refl ita...

Como criar contextos favoráveis para implantar o PES no seu

município?

VAMOS REFLETIR!

53

II - Descrição do problema

O problema deve ser declarado por um ator a partir da

análise situacional do passo anterior. Segundo Matus, a diferença

entre um problema e um simples incômodo é a capacidade

de explicá-lo. A explicação do problema deve ser objetiva e

permitir caracterizá-lo e mensurá-lo. Para tanto, é usado o

conceito de Vetor de Descrição do Problema (VDP) – um conjunto

de descritores que tornam a explicação do problema única,

clara e objetiva a todos os atores envolvidos –, cujo objetivo

é neutralizar a ambiguidade inerente ao título do problema e

evitar que ele possa ter mais que uma interpretação e, portanto,

mais que uma explicação, levando à total desorganização do

processo de planejamento.

Características do VDP:

• os descritores devem enunciar o problema e não suas

causas ou consequências;

• devem ser precisos e monitoráveis;

• cada um deve ser necessário à descrição e o conjunto,

sufi ciente;

• não deve haver relações causais entre os descritores;

• a descrição será sufi ciente quando a eliminação da

carga negativa resolver o problema.

Refl ita sobre os problemas existentes no seu trabalho. Se possível,

escute os integrantes de sua equipe e veja que considerações

eles têm sobre os problemas que têm enfrentado.

Agora some sua refl exão à visão deles e faça uma lista dos

problemas prioritários.

VAMOS REFLETIR!


III - Explicação do problema

Identifi car as causas do VDP. Essas causas podem ser de

três tipos: fl uxos, acumulações ou regras formais ou informais.

Cada causa é denominada “nó explicativo”. O conjunto de nós

deve ser ordenado grafi camente num fl uxograma, situacional

em que se distinguem outras três áreas:

• governabilidade: em que o controle total é do ator que

declara o problema;

• área de infl uência: o ator tem capacidade de infl uenciar,

mesmo que no momento atual essa infl uência seja zero;

• fora do jogo: área em que o ator não tem qualquer

controle sobre as causas do problema.

Esses nós devem ser expressos de forma clara e telegráfi ca, e

as relações de causalidade entre eles deverão ser representadas

por setas. No fl uxograma, as regras referem-se às leis e normas

formais ou de fato, as acumulações, às causas com caráter

cognitivo e os fl uxos, àquelas que representam ações.

Alguns nós explicativos são críticos para a mudança dos

descritores do problema. Estes são então denominados nós

críticos e sua seleção deve seguir alguns critérios:

• ter alto impacto sobre o VDP;

• ser um centro prático de ação – algum dos atores deverá

ter governabilidade sobre essa causa;

• ser um centro oportuno de ação política – ter viabilidade

política durante o período do plano.

IV – Defi nição da situação objetivo

Neste passo, devem-se defi nir os resultados esperados, isto

é, a mudança que se pretende obter a respeito dos descritores

dos nós críticos e dos descritores do VDP do problema.

55

V – Identifi cação das operações necessárias ao

enfrentamento do problema

Chamam-se operações àquelas que estão na área de

governabilidade do ator que declara o problema, e demandas

de operação, àquelas que estão na área de governabilidade de

outro ator.

Cada operação deve apontar os resultados desejados e as

atividades necessárias para alcançar esses resultados, defi nir

os responsáveis pelas atividades e os atores que devem estar

envolvidos, o prazo para sua realização, os recursos necessários

e o cronograma.

VI – Análise de viabilidade

Construir uma matriz de motivação dos atores, em que

se analisará o vetor de motivação de cada ator em relação às

operações desenhadas. Identifi car os atores que são aliados,

oponentes e indiferentes ao plano. Identifi car as operações

de consenso e de confl ito e defi nir as táticas para viabilizar as

operações de confl ito.

VII – Implementação

Defi nir o modelo de gestão e do processo de

acompanhamento do plano. Desenhar um modelo de avaliação

baseado em indicadores específi cos ao problema em questão.

3.5 Método Altadir de Planifi cação Popular – MAPP

O MAPP se fundamenta nos mesmos princípios do PES e,

pelas suas características operativas, constitui-se no método

de eleição para planejamento no nível local, particularmente

naqueles altamente descentralizados. É simples e criativo,

elaborado com o objetivo de viabilizar a planifi cação a partir

de uma base popular.


Favorece o comprometimento da comunidade e de suas

lideranças com a análise e enfrentamento de seus problemas

em contraposição à atitude de geradores de demandas e de

soluções. Porém, deve ser encarado como um método limitado

à natureza e complexidade dos problemas.

Dessa forma, aplica-se à solução daqueles limitados ao

espaço mais restrito do nível local, assim como daqueles que

não se constituam numa rede de relações muito complexas. É,

portanto, um método bastante coerente com os princípios do

SUS e o recomendamos como instrumento para a elaboração do

planejamento de unidades básicas de saúde.

3.5.1 Como aplicar o MAPP

A recomendação é que o processo de planejamento seja

desenvolvido em ofi cinas de trabalho, reunindo funcionários da

unidade, membros da comunidade, lideranças e monitores da

Secretaria da Saúde.

As ofi cinas constituem-se num fórum pedagógico de

trabalho cujo objetivo é favorecer a construção coletiva

a partir da apreensão de conceitos e técnicas. A proposta é

que os membros da equipe de trabalho sejam atores ativos no

processo de elaboração do planejamento. Cada ofi cina deve ter

como objetivo a elaboração de um produto e, ao seu término,

algumas tarefas serão defi nidas para as ofi cinas seguintes.

Passo a passo do MAPP:

Passo 1 – Seleção dos problemas do plano

Feita mediante a avaliação dos resultados insatisfatórios

que se observam na realidade. Esses são percebidos a partir do

não cumprimento ou divergência em relação a normas ou padrões

considerados válidos pelo senso comum e que são passíveis de

intervenção no sentido de sua modifi cação no âmbito de ação

57

do ator. Porém, para que a identifi cação das divergências seja

considerada um problema (e não um incômodo impreciso e

sujeito a mais de uma interpretação), é necessário que este

seja descrito.

Passo 2 – Descrição do problema

Expressa os sintomas do problema, não devendo este ser

confundido com suas causas ou consequências. Para tanto,

deve-se elencar um conjunto de descritores. Entende-se por

descritor o fato ou afi rmação necessária e sufi ciente para

descrever o problema, tal qual no método PES.

Passo 3 – Explicação do problema: árvore explicativa –

árvore de problemas

A árvore de problemas deve ser desenhada de maneira

clara, sintética e precisa, a partir da identifi cação das causas do

problema e da forma como estão relacionadas entre si. A árvore

será construída a partir das respostas à seguinte pergunta: qual

é o motivo que origina o problema descrito no passo anterior?

Essa pergunta deve ser feita para cada um dos descritores do

problema. O passo seguinte é encontrar a causa da causa e

assim sucessivamente, até que o grupo de trabalho se sinta

satisfeito com a explicação.

Passo 4 – Desenho da situação objetivo

Neste momento, devem-se discutir os objetivos que podem

ser alcançados e a forma de torná-los viáveis. Para tanto, é

necessário avaliar o prazo de maturação do plano, identifi car

as operações capazes de produzir a mudança desejada e

dimensionar o alcance e a natureza dessas operações. Deve-se

construir um gráfi co de duas colunas. Na coluna da esquerda,

transcreve-se o VDP (Vetor de Descrição do Problema) e na

coluna da direita, o VDR (Vetor de Descrição de Resultados).

Cada vetor de resultados deverá corresponder à modifi cação


que se pretende alcançar para cada vetor de descrição do

problema.

Passo 5 – Seleção dos nós críticos

A seleção de nós críticos consiste em identifi car entre

as causas que explicam o problema aquelas que, quando

modifi cadas, por si só promovem a alteração de outra ou de

uma série de causas. A essa série denomina-se cadeia causal.

Portanto, para alterar o VDP, é necessário construir operações

capazes de alterar os nós críticos do problema.

Passo 6 – Desenhos das operações e demandas de

operações

Uma operação compreende um conjunto de ações

destinadas a alterar um ou vários nós críticos do problema.

Toda operação – OP – depende de ações que estão na área

de governabilidade do ator. Quando essas ações não são de

governabilidade direta do ator, mas este tem alguma infl uência

sobre elas, denominam-se demandas de operação (DOP).

São capazes de gerar um produto que origina um resultado,

mediante a utilização dos chamados “recursos escassos” (poder,

conhecimento, recursos econômicos, capacidade organizativa).

Cada operação deverá ter um responsável por sua execução;

cada demanda de operação, um indivíduo que se responsabilize

por demandar a cooperação pertinente e denunciar se ela não

se efetivar.

Passo 7 – Defi nição das responsabilidades pelas operações

Designar para cada operação um responsável por sua

execução e prestação de contas junto ao ator que lidera o plano.

59

Passo 8 – Defi nição de responsáveis pelas demandas de

operação

Designar para cada demanda de operação um responsável

pela monitorização da atuação do ator que tem governabilidade

sobre ela.

Passo 9 – Avaliação e cálculo dos recursos necessários

para desenvolver as operações – Orçamento

A fi nalidade desse passo é defi nir os custos do plano a partir

do custo de cada operação e, da mesma forma, determinar as

contribuições das partes envolvidas para sua efetivação. No

fi nal deste manual, serão citadas algumas maneiras de construir

orçamentos.

Passo 10 – Identifi cação de atores sociais relevantes e

sua motivação frente ao plano

Considera-se ator social uma pessoa ou um coletivo de

pessoas capaz de atuar e transformar a realidade em que se

insere. Para isso, o ator precisa ter controle sobre recursos de

relevância para o problema, uma organização minimamente

estável e um projeto para intervir sobre a realidade. No município,

podemos considerar atores sociais o secretário municipal de

Saúde, diretores de unidades, membros de conselhos gestores de

unidades e do próprio conselho municipal de saúde, presidente

de associação de amigos de bairro, presidente de associação

comercial, diretor de escola, benzedeira, entre outros.

Ficam essas como sugestões, mas na verdade os atores

devem ser identifi cados em cada realidade.

Que atores você identifi ca na sua realidade?

VAMOS REFLETIR!


Passo 11 – Identifi cação de recursos críticos para

desenvolver as operações

Naquelas operações em que a análise da motivação

evidenciou a presença de confl ito, deve-se identifi car a variável

crítica que poderá ter impacto negativo se não estiver sob a

governabilidade do ator que controla o plano.

Passo 12 – Identifi cação dos atores que controlam os

recursos

Este passo consiste na elaboração de um quadro para

quantifi cação do controle que cada ator tem sobre os recursos

críticos necessários às operações de confl ito e as adesões

possíveis de serem estabelecidas entre os atores. Esse quadro

permite avaliar se os oponentes a determinadas operações têm

mais ou menos condições de impedir que elas se realizem.

Passo 13 – Seleção de trajetórias

A sequência de realização das operações é importante

para o sucesso do plano. Para encontrar a melhor trajetória,

sugerimos que se inicie por uma qualquer. Através da análise da

coerência da disposição de cada operação no tempo é que se

chegará à trajetória ideal. Essa análise deve ser feita mediante

o questionamento do grupo sobre por que é melhor concluir uma

determinada operação antes de outra. Essa pergunta deverá

ser feita tantas vezes quanto for necessário, até que o grupo

conclua pela melhor sequência.

Passo 14 – Análise de vulnerabilidade do plano

Consiste em colocar em evidência, em cada operação, a

condição que a torna vulnerável, aquela que é imprescindível

para que os resultados sejam alcançados. Signifi ca que, se ela

não ocorrer, a operação terá sido frustrada. Matus a denomina

condicionante letal. Uma vez que ela seja identifi cada, deve-

se planejar uma ação alternativa para garantir o sucesso da

operação.

61

Passo 15 – Desenho de sistema de prestação de contas

Tem por fi nalidade possibilitar a cobrança da

responsabilidade pela execução e desempenho de cada

operação. O foco do sistema está no cumprimento ou não dos

condicionantes letais. Para que isso seja possível, é necessário

defi nir um responsável para cada tarefa e as seguintes condições

devem ser cumpridas (MAPP):

• o responsável deve ter governabilidade sobre a

operação;

• o responsável deve participar da elaboração do sistema

de prestação de contas;

• a elaboração do sistema deve preceder a prestação de

contas;

• o sistema deve considerar as circunstâncias favoráveis

ou desfavoráveis que estão fora da governabilidade do

responsável.

Que tal olhar para sua realidade e colocar o MAPP em prática?

3.6 Estimativa Rápida Participativa – ERP

A Estimativa Rápida Participativa (ERP) é um método que

apoia o planejamento participativo no sentido de contribuir para

a identifi cação das necessidades de saúde de grupos distintos,

inclusive daqueles menos favorecidos, a partir da própria

população, em conjunto com os administradores de saúde.

Esse método de análise reúne algumas vantagens:

simplicidade, baixo custo, rapidez e informações específi cas de

populações defi nidas.

Apoia-se em três princípios:

VAMOS REFLETIR!


• coletar dados pertinentes e necessários;

• coletar informações que refl itam as condições locais e

as situações específi cas;

• envolver a comunidade na defi nição de seus próprios

problemas e na busca de soluções.

Permite, dessa forma, conciliar o conhecimento teórico

com o saber prático, de modo a facilitar ao tomador de decisão

desenvolver o planejamento local em conjunto com a própria

comunidade que recebe e avalia o serviço.

3.6.1 O método

A ERP propicia a identifi cação das condições de vida da

população do município e a maneira como ela se distribui pelo

território. Sua importância maior reside no fato de evidenciar

os problemas que afetam a população e seus determinantes

sociais, econômicos e ambientais. Apresenta como resultado

um mosaico de necessidades específi cas a determinados grupos

populacionais. Esse recorte, a partir das informações coletadas,

transportado para o mapa do território, permite e orienta sua

divisão em áreas menores, denominadas “microáreas de risco”.

O método se fundamenta na análise da distribuição espacial

das características socioeconômicas, culturais, demográfi cas

e epidemiológicas. Isso é muito importante, porque auxilia a

identifi cação das particularidades e evidencia as áreas de maior

prioridade, permitindo orientar o planejamento das ações de

saúde realizadas pela administração municipal segundo a

especifi cidade de cada microárea, de modo que os resultados

alcançados venham a ser mais efetivos.

A estimativa rápida trabalha, fundamentalmente, com

três fontes de dados:

• registros escritos, tanto de fontes primárias quanto de

secundárias;

63

• entrevistas com informantes-chave;

• observação de campo.

Para garantir o sucesso da pesquisa, é preciso fazer um

planejamento cuidadoso de todas as etapas, realizar uma seleção

criteriosa dos informantes-chave e zelar pela coordenação do

trabalho de campo.

Recomenda-se organizar a ERP em três etapas (SANTOS,

GONÇALVES;1992):

1. Momento inicial de organização dos detalhes e das

demais etapas da pesquisa: coleta e sistematização dos dados

das diferentes fontes; preparação dos questionários; seleção e

treinamento dos pesquisadores; organização da exploração do

campo.

É importante coletar todos os dados existentes no município

relacionados ao perfi l demográfi co – censo – e epidemiológico

da população e, também, os registros das empresas públicas

sobre a estrutura urbana existente – abastecimento de água,

rede de esgotos, fornecimento de energia elétrica, instalações

telefônicas, pavimentação de ruas, oferta de equipamentos de

saúde e educação.

2. Sistematização da área: para facilitar a observação

do território, é aconselhável que primeiro se percorra a área

munido de um mapa. Esse reconhecimento inicial dará uma ideia

importante, mesmo que superfi cial, para uma divisão empírica

em microáreas, que na próxima etapa será aprimorada.

Sem isso, o trabalho de observação de campo propriamente

dito se torna mais difícil, assim como a divisão do território.

Essa divisão inicial deverá orientar a distribuição das equipes

em campo para a observação e entrevistas, assim como para a

análise dos dados estatísticos.

3. Trabalho de campo: realizar a observação do território

e as entrevistas com os informantes-chave.


3.6.2 Como aplicar a ERP

I – Escolha da equipe

1. Deve-se dar preferência à formação de uma equipe

multissetorial. A possibilidade de mesclar indivíduos de setores

distintos – saúde, saneamento, habitação, educação, por

exemplo – enriquecerá o trabalho, pelo fato de propiciar uma

análise da situação sob distintos pontos de vista.

2. É importante que os membros da equipe tenham algumas

habilidades (SANTOS, GONÇALVES; 1992), como:

• determinação para descobrir e examinar registros

escritos;

• disposição de aprender a respeito da gente e dos

recursos locais;

• ouvir atentamente durante as entrevistas e as conversas

informais;

• atenção e sensibilidade a tudo o que possa ser

observado;

• uso do bom senso na análise das informações.

II – Escolha dos informantes-chave

Identifi car indivíduos que, por sua inserção na comunidade,

sejam capazes de representar os pontos de vista da coletividade.

1. Sugestão de informantes: funcionários da saúde

formais e informais – benzedeiras, curandeiros –, professores,

crecheiras, líderes comunitários, dono da farmácia local,

moradores antigos, moradores que participam ativamente da

vida da comunidade.

2. É necessário estar atento à situação e organização de

cada território para defi nir, em cada caso particular, o elenco

de informantes adequado.

65

III – Desenvolver um cronograma

1. Programar o tempo que se julga necessário, em dias ou

semanas, para:

• seleção dos membros da equipe;

• treinamento dos membros da equipe;

• análise dos dados existentes;

• reconhecimento inicial do campo;

• elaboração dos questionários;

• seleção dos informantes-chave;

• aplicação dos questionários;

• observação de campo;

• análise do conjunto de dados coletados das distintas

fontes;

• defi nição das microáreas de risco e das necessidades

de saúde.

2. Organizar essas atividades na sequência ideal e

ordenadas no tempo – sugerimos a ordem apresentada neste

manual. Isso permitirá saber quanto tempo será dispensado a

essa atividade.

IV – Elencar os dados pertinentes à análise

1. Dados sobre a comunidade: composição, movimentos

migratórios, organização comunitária.

2. Descrição do ambiente: físico, socioeconômico,

distribuição dos problemas de saúde.

3. Avaliação dos serviços e de suas condições: tipos de

serviços existentes – saúde, educação, centros sociais, creches

–, condições de acesso e sufi ciência da oferta em relação à

demanda.

4. A equipe de trabalho deverá discutir o que considera

relevante investigar, para que se acrescente isso ao rol de dados

a serem coletados. É necessário ressaltar que essa pesquisa deve

respeitar a especifi cidade da necessidade de cada município,

território ou microárea.


V – Fontes de dados

1. Censo: analisar com cautela os dados censitários em

relação ao território. Considerar o impacto dos movimentos

migratórios externos – de outros municípios ou de outros

estados – e os internos. Esses movimentos costumam ser mais

signifi cativos em municípios de grande porte, particularmente

aqueles que, por seu perfi l socioeconômico, atraem pessoas de

fora com a expectativa de ascensão social. Ou, contrariamente,

aqueles que favorecem o êxodo para outros municípios mais

atrativos em relação à oferta de empregos e possibilidade de

melhoria das condições de vida.

Algumas políticas públicas municipais também podem

propiciar movimentos migratórios internos, como, por exemplo,

construções de vias de acesso inter ou intramunicipais quando

associadas à desocupação do solo.

Populações de baixa renda, quando obrigadas a se transferir

para outro local, geralmente passam para uma condição social

pior, ocupando a periferia da periferia, disputando os recursos

escassos, com a agravante do desconhecimento dos recursos do

novo território e da desagregação social no novo ambiente.

Tais movimentos não fi cam evidenciados nos dados

censitários, sendo necessário provocar o comentário das

lideranças locais ou mesmo dos informantes-chave.

2. Relatórios e outros documentos (SANTOS, GONÇALVES;

1992):

• registros de planejamento municipal;

• gastos orçamentários;

• pesquisas realizadas;

• registros históricos;

• registros de hospitais e/ou unidades de saúde do

município;

• registros de outras secretarias – Habitação, Meio

Ambiente, Educação, Serviços Sociais;

• outros documentos disponíveis.

67

VI – Observação de campo

Fazer as anotações no ato da observação, e a análise no

mesmo dia. A observação de campo tem uma técnica peculiar

nesse método de pesquisa. Cada dia deve ser previamente

planejado, de acordo com as observações do dia anterior e

as pistas das entrevistas que vão sendo realizadas. O objetivo

do trabalho de campo é o delineamento das fronteiras das

microáreas de risco e a defi nição desses riscos.

Compete às duplas de entrevistadores, ao término do

trabalho de campo do dia – observação e entrevistas –, analisar

os dados coletados, classifi cá-los em tipologias e organizar

a continuidade do trabalho para o dia seguinte. As notas de

observação dizem respeito às impressões que o pesquisador tem

durante a observação de campo referente aos itens do roteiro.

São, portanto, subjetivas.

O trabalho de campo busca examinar:

1. o ambiente físico da área: características locais de

infraestrutura urbana – rede de esgoto, arruamento, limpeza

urbana, condições de habitação;

2. o perfi l dos moradores: socioeconômico, cultural, nível

de escolaridade, demográfi co, epidemiológico e o que mais se

julgar importante;

3. os tipos de serviços públicos oferecidos: quanto à

acessibilidade, qualidade, adequação à demanda;

4. as atitudes dos informantes em relação à entrevista:

se o entrevistado transmite sinceridade ou se parece ter algum

interesse em manipular a entrevista em favor de interesses de

grupos – agenda oculta.

VII – Elaboração dos questionários

O modelo indicado pelo método é o de roteiro de entrevista

semiestruturada. Considera-se um modelo muito apropriado

para obter o tipo de informação que se pretende, ou seja, uma

orientação quanto ao tipo de problema e sua causalidade e não

somente a quantifi cação dos fenômenos.


A entrevista semiestruturada constitui-se de um guia –

roteiro – que orienta o entrevistador em relação às questões

consideradas relevantes à investigação e que não devem ser

esquecidas. Porém, tudo se passa como se fosse uma conversa

informal, em que o entrevistado deve ser deixado à vontade

para comentar o tema abordado. É nesse contexto que podem,

inclusive, ser abordadas pelo informante questões não previstas

pela equipe técnica. O entrevistador deve estar atento às

“surpresas” e “dar corda” ao informante quando o assunto

parecer pertinente.

Deve-se ter sempre em mente que o objetivo da entrevista

não é conhecer a opinião pessoal do entrevistado, mas apreender

seu conhecimento sobre o território. Assim, na elaboração do

questionário é preciso observar estas orientações:

1. Cada questão deve focar uma única ideia.

2. A questão deve ser simples e objetiva.

3. Evitar palavras que possam induzir ou infl uenciar a

resposta, como: “Você não acha que...”, “Não é verdade que...”

4. Usar linguagem acessível ao entrevistado, evitar termos

técnicos.

5. Dados de identifi cação: data, local (microárea

hipotética), nome, idade, ocupação, tempo de residência,

inserção na comunidade.

6. Dados sobre o território: sugere-se que sejam

elaborados pelo conjunto dos membros da equipe da ERP. Não

há uma receita pronta do roteiro; ele deve ser moldado a cada

território. Independentemente disso, recomenda-se que se

incluam algumas questões gerais, como referências históricas,

características do solo, do meio ambiente, socioeconômicas e

políticas, necessidades de saúde, doenças identifi cadas e riscos

percebidos.

7. Perfi l dos entrevistadores:

• nível profi ssional médio ou superior;

• se possível, com experiência prévia;

69

• boa comunicação;

• motivação para o trabalho de campo;

• capacitação física para caminhar no campo.

VIII – Análise dos dados

1. Identifi cação das categorias: agrupar as respostas

a cada questão segundo sua semelhança. Por exemplo, em

relação a uma priorização da comunidade quanto à falta de

coleta pública de lixo, podemos encontrar respostas do tipo

“os moradores jogam o lixo nos terrenos porque desconhecem

os riscos que isso causa à sua saúde; o caminhão de coleta

não consegue passar em determinada região porque as ruas

são muito estreitas; algumas caçambas de coleta fi cam muito

distantes das residências construídas no alto do morro; o lixo

produzido não cabe nas caçambas do centro; a coleta é feita

duas vezes por semana”. Essas respostas podem ser agrupadas

nas categorias: informações de saúde, falta de infraestrutura

de limpeza pública.

A defi nição das categorias deve ser compartilhada

pelos membros da equipe. Não é necessário analisar todos os

questionários para defi nir as categorias. Lembrar-se de que elas

devem ser coerentes com o objetivo que motivou a elaboração

da questão.

2. Classifi cação das respostas: uma vez defi nidas

as categorias, devem ser lidos os questionários e fazer a

classifi cação das respostas.

3. Interpretação das descobertas:

• tomar a decisão sobre a necessidade de fazer outras

entrevistas;

• confrontar os resultados das entrevistas e da

observação de campo com os dados dos registros. Se

houver diferenças gritantes, o grupo deverá defi nir o

estudo a ser feito e a metodologia mais apropriada

para elucidar a questão;


• analisar os dados de cada categoria, condensá-los em

documento fi nal que contenha as principais conclusões

e submetê-lo à aprovação da equipe.

IX – Desenvolvimento de um plano de ação

1. Defi nição de prioridades.

2. Identifi cação e planejamento de pesquisas consideradas

necessárias ao processo.

3. Monitoração e avaliação.

71

Seção 4 - GESTÃO ORGANIZACIONAL NA REDE BÁSICA4

O processo de descentralização dos serviços de saúde

no Brasil tem resultado em expressiva ampliação da rede

de estabelecimentos básicos sob responsabilidade das

administrações locais, isto é, das prefeituras municipais. Isso

decorre tanto da transferência de unidades que antes pertenciam

à administração federal e às administrações estaduais, como da

criação de novas unidades pelos próprios municípios.

A decisão das autoridades locais de assumir tais

compromissos vem acompanhada da cobrança de retorno,

em termos de aumento na oferta de serviços e de satisfação

da população. Surge, então, a necessidade de melhorar a

produtividade e a qualidade na prestação desses serviços.

Consequentemente, o gerenciamento dos estabelecimentos de

saúde é colocado em xeque, como importante fator limitante

para alcançar esses objetivos. Por essa razão tem havido

aumento progressivo da demanda por capacidade gerencial nas

unidades da rede básica de saúde.

A demanda por capacidade gerencial nos serviços de

saúde vem-se impondo de modo cada vez mais evidente,

como consequência de uma série de fatores. O processo

de descentralização dos serviços de saúde tem sido uma

importante contribuição nesse sentido, uma vez que representa

a multiplicação de pontos do sistema onde há que se equacionar

4 Esse texto é uma adaptação do texto Desenvolvimento gerencial

de unidades básicas do Sistema Único de Saúde (SUS). José Paranaguá

de Santana (org.), Izabel dos Santos, Maria Christina Fekete, Ena Araújo

Galvão, Marcos José Mandelli, Maria Lúcia F. Penna, Maria Vaudelice Mota,

Wellington Muniz Ribeiro. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde,

1997, por isso os créditos devem ser atribuídos aos autores e do texto A

negociação como instrumento de Gerência nos serviços de saúde. José

Paranaguá de Santana; (coordenador) et al., elaborado a partir de discussões

do grupo de trabalho que fez a revisão fi nal do Projeto GERUS.


o que e o como fazer - tomar decisões, orientar processos de

produção, avaliar resultados. Tudo isso, no contexto peculiar da

transição epidemiológica, em que novos problemas se agregam

às mazelas crônicas que afrontam a saúde da população e em

que os recursos disponíveis são escassos e mal aproveitados.

Outra razão, de ordem mais geral, para o crescimento

dessa demanda relaciona-se à expectativa da sociedade pela

melhoria da qualidade dos serviços públicos, aí incluídos os

serviços de saúde. Na origem dessa aspiração social, podem ser

apontados fatores como a elevação da consciência sanitária da

população, bem como diversas carências resultantes da crise

econômica que, ao agravar as condições de vida de largas faixas

da população, faz aumentar o contingente de dependentes da

ação pública.

Ao tratar da questão da demanda por capacidade gerencial,

torna-se indispensável abordar o tema da concepção fi losófi ca

ou das bases conceituais que orientam as práticas vigentes

na administração pública, particularizando o perfi l gerencial

demandado pelas organizações de saúde. Essa questão poderia

ser enunciada do seguinte modo: quais os atributos desejáveis

para o desempenho da função gerencial nos estabelecimentos

de saúde, em termos de conhecimento, habilidades e atitudes?

O ponto de partida deve ser a análise das características

das organizações prestadoras de serviços de saúde que,

segundo Dussault, são “organizações profi ssionais” voltadas

para o atendimento de necessidades “multidimensionais” e, no

setor público, submetidas a infl uências ou injunções políticas e

sociais ou, ainda, meramente burocráticas que, muitas vezes,

nada têm a ver com suas fi nalidades precípuas.

Nos estabelecimentos de saúde, quem verdadeiramente

exerce o controle do processo produtivo são os diversos

profi ssionais que operam os serviços, cabendo aos gestores um

papel bastante limitado no desempenho fi nal da organização.

O objeto ou razão de ser dos serviços de saúde, uma questão

73

aparentemente simples, envolve, na verdade, uma intrincada

equação entre diferentes interesses: usuários, profi ssionais

(corporações), gestores e dirigentes governamentais (políticos)

e todos os segmentos empresariais envolvidos no suprimento de

bens e serviços necessários ao funcionamento das organizações

de saúde.

Todos esses argumentos levam ao reconhecimento dessas

organizações como ‘espaços’ de realização de múltiplos

interesses, verdadeiras ‘arenas de confl itos’, onde o desempenho

da função gerencial não pode reger-se por regras fi xas e rotinas

burocráticas nos marcos do paradigma administrativo vigente

no setor público.

O enfrentamento dessa demanda por capacidade

gerencial terá que se desdobrar em planos interdependentes:

o delineamento do perfi l gerencial desejável e a concepção

e implementação de estratégias de capacitação adequadas,

partindo-se da adoção de novos conceitos e novas propostas de

gestão.

Os traços mais relevantes desse novo perfi l gerencial

para os serviços de saúde incluem a capacidade de atuar num

ambiente complexo, variável e cheio de limitações, atuação

que se desdobra em três momentos que defi nem, por projeção,

as áreas de capacitação gerencial:

• avaliação do quadro de necessidades de saúde, da

oferta de serviços e da disponibilidade de recursos no

ambiente institucional e sociopolítico;

• reorganização do processo de produção no ambiente

particular de uma ‘organização profi ssional’

(programação de operações para enfrentar ou

antecipar-se a problemas);

• condução das operações, ajustando decisões ao

contexto em permanente mutação.


Nesse contexto, o novo perfi l gerencial também pressupõe

níveis de autonomia na avaliação, programação e operação da

unidade, cujo desempenho passa pela capacidade de interagir

com grupos da comunidade, com entidades de outros setores

e com diferentes instâncias de poder da organização social,

dentre outros atributos. Esse novo gerente, então, não pode

deixar de ser um ‘negociador’.

É, portanto, razoável afi rmar que a capacidade gerencial

está relacionada à habilidade de negociação, que, quanto

mais aperfeiçoada, melhor poderá contribuir para a solução

ou mediação dos confl itos, resultando na melhor utilização dos

recursos em função dos interesses comunitários.

Ao considerar o setor público, pode-se observar que o

bom desempenho gerencial torna-se ainda mais dependente

da capacidade de negociação, em função do pluralismo e da

interdependência das instituições, ações e recursos que devem

interatuar, complementando-se e orientando-se em uma mesma

direção. Cada um dos níveis de gestão deve ter autoridade e

capacidade para estabelecer compromissos, a fi m de otimizar o

uso dos recursos disponíveis em seu âmbito de ação. A negociação

busca a harmonia democrática dos interesses dos atores que

participam em igualdade de condições, desde o nível local até

o nacional, na solução dos problemas que os afetam.

O processo de negociação no setor público deve pautar-

se nos princípios constitucionais da ordem pública, da moral,

da indisponibilidade do interesse público e da supremacia do

interesse público sobre o interesse particular. Esses limites são

os fundamentos da atuação do gestor público numa sociedade

democrática e civilizada.

Numa abordagem inicial, pode-se considerar a negociação

como um processo que permite aos atores sociais analisar e

compatibilizar seus interesses e sua participação na resolução

de situações complexas mediante acordos que sejam respeitados

ao longo do tempo e que tenham como base a cooperação

mútua.

75

Os dirigentes do setor público não estão habilitados a

pensar como negociadores. No entanto, basta observar melhor

para perceber que as atividades gerenciais desse setor não se

diferenciam tanto daquelas de um dirigente do setor privado,

em qualquer ramo de atividade, a não ser quanto à busca do

lucro. Se não, vejamos:

• o setor saúde é grande consumidor de materiais e

medicamentos que envolvem tecnologia sofi sticada de

prospecção, produção e comercialização, o que implica

volumosos recursos de todas as ordens: cognitivos,

fi nanceiros, econômicos e comerciais disponibilizados

pela sociedade para este setor;

• as instalações físicas e os equipamentos utilizados para

realização de diagnóstico, tratamento e armazenamento

de informações são sofi sticados e caros;

• a mídia é forte veiculadora e instrumento poderoso

de formulação de conceitos de saúde e de doença

amplamente divulgados para a população;

• os confl itos decorrentes da ação da saúde pública em

defesa do meio ambiente envolvem atores sociais

poderosos e interesses maiores ainda;

• as questões relacionadas à bioética apaixonam

pesquisadores de todas as áreas; a interface dessa

problemática com as religiões e seus seguidores não

pode ser relegada a segundo plano;

• enfi m, todos os problemas da comunidade refl etem-se,

de algum modo, dentro das unidades de saúde pública.

Todos esses argumentos, e ainda tantos outros que

poderiam ser avocados, demonstram a complexidade do

‘objeto’ gerencial que são os serviços públicos de saúde, o que

exige, consequentemente, o preparo de seus gestores para

o bom desempenho de suas responsabilidades, incluída aí a

negociação.


Por esse motivo, além das discussões acerca do

planejamento, vamos discutir também alguns elementos

da negociação. Nessa perspectiva, será apresentada uma

conceituação mais ampla, que busca captar as diferentes

dimensões do processo de negociação.

4.1 Etapas do Processo de Negociação

Pelo menos quatro etapas, não necessariamente

consecutivas, compõem o processo:

Propósito e Pauta:

Nesta fase, discutem-se quais aspectos serão debatidos e

em que ordem de prioridade. Procura-se defi nir com precisão o

signifi cado dos termos a serem utilizados. Também se transmite

e se processa muita informação de parte a parte, principalmente

para bem caracterizar as aspirações e expectativas presentes. É

o momento em que:

• testa-se a energia dos atores para enfrentar situações

a partir de problemas comuns;

• procura-se descrever o propósito com precisão,

verifi cando se realmente se trata de uma questão que

demande a atenção de todos os envolvidos;

• avaliam-se o potencial de cooperação (os afetados e os

benefi ciários), as consequências positivas e negativas,

os fatores causais e a adesão das partes à matéria a

ser negociada. Trata-se de identifi car os interesses

NEGOCIAÇÃO: ATO POLÍTICO destinado a GERAR VIABILIDADE

mediante ACORDOS DURADOUROS E RESPEITADOS entre

ATORES SOCIAIS que têm INTERESSES, PODER E RECURSOS

para ENFRENTAR SITUAÇÕES que os AFETAM MUTUAMENTE

através de PARTICIPAÇÃO CORRESPONSÁVEL E EQUÂNIME.

77

em comum em relação aos problemas aventados. Este

momento é crucial e deve ocorrer com a presença dos

atores apropriados, em local e horário adequados, de

modo a gerar um clima de confi ança mútua.

Agenda:

Nesta etapa, busca-se detalhar o objeto, bem como

estabelecer o conjunto de regras a serem obedecidas pelas

partes durante todo o processo (o que e como se vai negociar).

É neste momento que se procura diagnosticar o que os atores

querem e o que podem fazer em relação ao problema objeto de

negociação, relativizando as posturas, manifestações e posições

das partes em relação ao contexto histórico, cultural e político.

Verifi cam-se também as expectativas das partes em

relação ao custo/benefício que a negociação pode gerar. Os

objetivos ou propósitos e a viabilidade dos mesmos são avaliados

e discute-se o quanto o processo de negociação pode contribuir

para o seu alcance. Defi ne-se, portanto, a direcionalidade do

processo.

Ajuste de Interesses:

Nesta fase defi nem-se as cláusulas possíveis de acordo,

isto é, os pontos da agenda passíveis de entendimento e os

campos de ação cooperativa. A experiência adquirida nas

etapas anteriores defi nirá linhas de comportamento e limites

nem sempre explicitados, mas subentendidos. Cada parte

deverá trabalhar cooperativamente em função dos acordos,

que incluem os pontos considerados estratégicos, a fi m de

facilitar a composição do resultado fi nal, no sentido favorável

aos objetivos globais delineados.

Contudo, poderá haver tendência para resistir à discussão

de pontos potencialmente geradores de futuras difi culdades,

quer pela possível diminuição de ganhos no resultado fi nal

daquela negociação, quer pela incerteza de apoio, no interior


da instituição ou do grupo representado, quanto à aprovação

referente ao ponto em questão. Quando as partes se encontram

diante de alternativas de difícil entendimento, a tendência

comum é ‘jogar para levar vantagem’ em todas as cláusulas.

Persistindo esta posição, o confl ito pode tornar-se grave e,

se não houver um alinhamento dos interesses confl itantes em

direção a um resultado fi nal favorável a todos, o processo pode:

• prosseguir deteriorado, com uma das partes impondo-

se à outra;

• ser interrompido, pois o confl ito encaminhar-se-ia para

o confronto;

• encerrar-se, sem ter ocorrido efetivamente a

negociação.

A percepção clara de que é possível buscar alternativas leva

ao aparecimento de novas ideias que, quanto mais numerosas e

criativas, mais contribuirão para a possibilidade de resultados

favoráveis. É neste momento que a habilidade, inteligência,

criatividade, experiência prévia e visão estratégica de processo

têm possibilidade e devem manifestar-se.

Aspectos culturais e históricos do contexto social

infl uenciam, e muito, nesta fase do processo. Preconceitos,

visão sectária, maniqueísmo, emoções negativas como raiva e

ódio podem impedir a evolução do processo.

O negociador habilidoso e imbuído da ideia de cumprir

seu papel (atributo esperado por parte do dirigente público)

deve ter em mente alguns conceitos, princípios e valores que o

ajudarão a decidir e a propor novos pontos. Algumas questões

podem ser úteis como orientação nessas situações:

• O que está sendo proposto benefi cia ou prejudica o

usuário da instituição?

• Está de acordo com o projeto ou com a política da

instituição ou do governo?

• Como reagirão os funcionários a esta proposta?

79

• Quanto isto vai infl uir na efi ciência, efi cácia, efetividade

e equidade dos serviços prestados pela instituição?

A capacidade de responder tais perguntas facilitará a

atuação do negociador e fará com que alimente o sentimento

de segurança interior, necessário para atravessar essa etapa.

Compromisso:

Nesta fase, os acordos parciais conseguidos na mesa de

negociação devem ser submetidos à apreciação das bases

institucionais representadas para avaliação e ratifi cação. É

possível que nesta etapa seja necessária uma rediscussão dos

pontos já acordados durante as etapas anteriores, mas que não

foram sufi cientemente compreendidos ou aceitos dentro das

organizações representadas.

Quais dessas etapas você já utilizou no seu cotidiano?

Quais dessas etapas são possíveis de aplicar na realidade em

que você se insere atualmente?

Essa tarefa fi nal será muito facilitada caso as pessoas,

sócios, cidadãos, governantes, técnicos, usuários, pacientes

ou quem quer que esteja sendo representado na mesa de

negociação tenham acompanhado passo a passo o que estava

sendo decidido em seus nomes.

As cláusulas e protocolos aprovados por consenso são

agrupados e trata-se de produzir novos acordos que garantam

o cumprimento, o equilíbrio e a justeza do acordo fi nal, o qual

será mais duradouro e benéfi co se houver consenso sobre:

• a distribuição equitativa dos benefícios;

• equivalência dos riscos políticos, sociais e econômico-

VAMOS REFLETIR!


fi nanceiros;

• previsão de incentivos para cumprir os compromissos;

• riscos decorrentes da ruptura dos compromissos por

qualquer das partes.

Finalmente, devem ser estabelecidos os mecanismos de

controle e avaliação dos compromissos assumidos. Atendidas

todas essas exigências processuais, procede-se à elaboração de

um documento que passará a ter valor normativo com relação

às ações pactuadas.

Esse documento, em linguagem jurídico-administrativa,

recebe várias denominações: contrato, protocolo, convênio,

termo de compromisso ou acordo. No caso do setor público, os

compromissos estabelecidos poderão necessitar de instrumentos

normativos do Estado: decretos, portarias, instruções normativas

ou ordens de serviço para o Executivo; lei ou decreto Legislativo,

quando se trata de matéria da alçada legislativa; sentenças,

acórdãos ou pareceres, que são documentos do Judiciário.

Para o setor privado, todos os acordos e compromissos são

válidos, desde que não infrinjam a lei; para o setor público,

só é válido o que está previsto em lei. Isto signifi ca que o

processo de negociação no setor público só terá validade por

meio da formalização dos compromissos através de instrumento

normativo da ação do Estado, como os acima citados.

Você também tem altas demandas?

E o que você tem alcançado?

VAMOS REFLETIR!

81

4.2 A Prática de Negociação

Um processo de negociação quase sempre se inicia com

os protagonistas aplicando o princípio da alta demanda inicial:

trata-se de pedir o impossível para alcançar o desejável.

Cabe à liderança do processo orientar as discussões

para, evitando a competição pura e simples, chegar ao modo

coordenativo de negociar. As condições socioeconômicas e

políticas fazem com que a maioria dos processos de negociação

tendam a ocorrer de forma competitiva.

Nas negociações coletivas de trabalho, é frequente que

os dirigentes sindicais adotem posições públicas agressivas com

o intuito de reforçar a imagem junto a seus representados. Tal

postura pode induzir ao modo competitivo de negociar, mas o

negociador não deve esmorecer na tentativa de obter pequenos

acordos que possam facilitar ou encaminhar resultados mais

equilibrados entre as partes.

Qualquer que seja o modo de negociação adotado, quatro

critérios devem ser atendidos para que se considere o processo

como válido:

• considera os interesses legítimos apresentados por

todos os participantes?

• apresenta soluções efetivas (de menor custo) para os

pontos de confl ito originalmente colocados?

• respeita o interesse coletivo (a ética)?

• mantém ou melhora o nível das relações entre os

participantes?


Fonte: A negociação como instrumento de gerência nos serviços

de saúde

A forma mais comum de negociar consiste em tomar e

depois ceder posições sucessivamente, movendo-se entre os

estilos suave e duro.

Considerando que o processo de descentralização dos

serviços de saúde no Brasil implica o funcionamento da rede

básica de forma a prover serviços de acordo com a qualidade que

os cidadãos, cada vez mais cônscios de seus direitos, exigem,

muitos desafi os precisam ser enfrentados com persistência,

coragem e inteligência.

Seguramente, um dos mais importantes desses desafi os

diz respeito à capacidade gerencial das unidades de produção/

oferta de serviços. O perfi l gerencial demandado pelos serviços

ESTILO SUAVE ESTILO DURO

• os participantes são amistosos

• o objetivo é manter boas relações

• faz concessões para manter a relação

• comportamento suave com as pessoas

e com os problemas

• confi a no outro

• permuta facilmente as próprias

posições

• revela seu limite inferior aceitável

• tolera perdas para chegar a um acordo

• oferece resposta aceitável

• persegue o acordo

• cede para evitar o confronto

• os participantes são adversários

• o objetivo é a vitória

• exige concessões como condicionante

da relação

• comportamento duro com as pessoas e

com os problemas

• desconfi a do outro

• radicaliza nas próprias posições

• esconde seu limite inferior aceitável

• exige sempre ganhos para chegar a um

acordo

• ameaça para obter a resposta desejável

• insiste na posição

• pressiona para ganhar o duelo

83

primários de saúde não corresponde mais ao tipo de gerência

caricaturizado pelas expressões: aquele que ‘toma conta’,

‘cumpre a programação’ ou ‘executa as determinações da

Coordenação dos Programas ou da Direção Central’.

No novo perfi l gerencial devem ser encontradas, na

proporção que corresponda à dimensão organizacional do

serviço e à complexidade inerente aos problemas de saúde

enfrentados pela unidade, as mesmas qualifi cações gerais de

qualquer função gerencial, que permitam:

• observar e analisar a realidade circundante ou imediata

e global ou estrutural, identifi cando com a maior

precisão demandas/necessidades;

• detectar recursos e obstáculos ao seu uso efi ciente e

efi caz; e

• manejar tecnologias que potencializem o uso desses

recursos em função daquelas necessidades.

Como já discutido, a capacidade de negociação é um

atributo indispensável para o desempenho gerencial. Essa

afi rmação aplica-se, igualmente, ao caso da gerência de uma

unidade básica de saúde, desde que se entenda como tal uma

estrutura de produção/oferta de serviços, responsável pela

saúde num ‘território’ determinado.

Não é possível dirigir um serviço de saúde com essas

características, sem interagir “com grupos da comunidade,

com entidades de outros setores e com diferentes instâncias

de poder da organização social’ – e isso constitui a prática da

negociação.

Não se deve esperar que o desenvolvimento dessa

habilidade seja proporcionado apenas por cursos ou por qualquer

tipo de treinamento formal, mas pela própria prática. Contudo,


experiências de aprendizagem em serviço podem ajudar a

desenvolver e aperfeiçoar permanentemente a capacidade

de negociação voltada para a construção de viabilidade das

operações indispensáveis ao desempenho da Unidade de Saúde.

Que tal colocar essas habilidades em prática?

VAMOS REFLETIR!

85

VAMOS REFLETIR!

Seção 5 - SISTEMA DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE 5

Algumas refl exões sobre Sistema de Informação já foram

abordadas na Unidade 2.

Agora, vamos explorar um pouco mais sobre esse tema!

É importante vocês olharem para suas experiências e para a

realidade que estão inseridas no seu local de trabalho.

Todo o nosso cotidiano é um processo permanente de

informação e esta se constitui em suporte básico para toda

atividade humana. E, no caso de instituições, empresas,

organizações, conhecer seus problemas, buscar alternativas

para solucioná-los, atingir metas e cumprir objetivos requerem

conhecimento e, portanto, informação. Por isso, pode-se dizer

que há um consenso de que não é possível exercer gerência em

nenhum setor se não houver um sistema de apoio à decisão que

se sustente na informação.

Da mesma forma, a informação em saúde deve ser

entendida como um instrumento de apoio decisório para o

conhecimento da realidade socioeconômica, demográfi ca e

epidemiológica para o planejamento, gestão, organização e

avaliação nos vários níveis que constituem o Sistema Único de

Saúde.

5 Esse texto é uma adaptação do manual sobre Sistemas de Informação

em Saúde para Municípios, volume 6. André de Oliveira Carvalho, Maria

Bernadete de Paula Eduardo. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da

Universidade de São Paulo, 1998. (Série Saúde & Cidadania). Realizadores:

“Instituto para o Desenvolvimento da Saúde – IDS, Núcleo de Assistência

Médico-Hospitalar – NAMH/FSP – USP, Banco Itaú”, por isso os créditos

devem ser atribuídos aos autores.


As teorias sobre planejamento em saúde, visando

aprimorar as técnicas de reordenação das instituições de saúde

e racionalização de suas atividades, incorporam as noções

sobre sistemas de saúde e sistemas de informação com base na

“Teoria de Sistemas”. Segundo essa teoria, a constituição de

um sistema implica uma interação entre todos os componentes

da realidade que deverá ser captada por ele. Busca-se, através

do sistema, a recomposição de um todo, que será possível

mediante o conhecimento e a comunicação (fl uxos) entre as

partes.

Na gerência de serviços de saúde, é básica a necessidade

de cadastros de pacientes, cadastro da população, cadastros

de estabelecimentos, produção das atividades de saúde,

conhecimento do perfi l de doenças atendidas, da mortalidade,

número de profi ssionais de saúde, número de consultórios,

leitos, medicamentos utilizados, gastos efetuados e tantas

outras informações.

Além disso, essas informações necessitam ser cruzadas

para se conhecer o modus operandi dos serviços, o alcance de

suas metas, objetivos e impactos. Com certeza, poderiam ser

processadas manualmente, mas difi cilmente de forma integrada

e em tempo oportuno para a tomada de decisão, mesmo em

municípios muito pequenos.

A informática, ciência do tratamento racional da

informação, surge como uma resposta às complexidades

diferentes dos sistemas de informação, às necessidades de

informações integradas para a gerência e a tantas outras

demandas da sociedade atual.

Passa a representar uma forma de suporte à administração

para o alcance de seus objetivos, permitindo agilizar os

fl uxos de informações e seu acesso nas áreas prioritárias da

organização. É por esse motivo que, no estágio atual de

desenvolvimento tecnológico, que interfere nas atividades mais

simples do cidadão e até nas mais simples e menores formas de

87

aglomerações humanas, torna-se difícil falar em sistemas de

informação para a gerência sem se referir, como seu suporte, à

informática.

No processo de tomada de decisões, torna-se essencial

conhecer a origem das informações para garantir sua

fi dedignidade, bem como sua relevância, isto é, a importância

delas no processo decisório. E, sobretudo, devem estar

oportunamente disponíveis, ou seja, facilmente acessíveis

ou recuperáveis para possibilitar uma resposta adequada, em

tempo ideal, que permita subsidiar uma tomada de decisão.

Um Sistema de Informação (SI) pode ser defi nido como

um conjunto de procedimentos organizados os quais, quando

executados, provêm informação de suporte à organização. Um

SI em geral processa dados, de maneira informatizada ou não, e

os apresenta para os usuários, individuais ou grupos, que são os

responsáveis pela sua interpretação. A forma como se processa

essa interpretação, uma atividade inerentemente humana, é

extremamente importante para a compreensão da reação da

organização às saídas do sistema.

São diversos os resultados possíveis para uma organização

quando ela recebe as saídas de um SI. Muitos sistemas são

usados rotineiramente para controle e requerem pouco de

tomada de decisão. Um sistema de agendamento de consultas,

por exemplo, requer pouca atenção dos níveis diretivos da

organização.

Em geral, essas aplicações são altamente estruturadas e

previsíveis, sendo necessária somente atenção às exceções.

Em contrapartida, outros sistemas são mais voltados ao

planejamento estratégico da organização, como os sistemas

de priorização e alocação de investimentos. Nesses casos, os

sistemas dão suporte à decisão dos gerentes. Embora os SI

sejam anteriores ao fenômeno da computação eletrônica e, em

alguns casos, não dependam em absoluto de um computador, a

explosão da informação e as necessidades de processar grandes

volumes de dados requerem novas ferramentas.


5.1 Tipos de Sistemas de Informação

É importante reconhecer que Sistemas de Informação podem

ser classifi cados segundo diversas categorias. Um modelo para

essa defi nição é o de Keen e Morton, que classifi ca os sistemas

de informação em: Sistemas de Informação Transacional (SIT),

Sistemas de Informação Gerencial (SIG) e Sistemas de Apoio

à Decisão (SAD). Cabe observar que as fronteiras entre esses

diversos sistemas não é muito nítida, uma vez que sistemas

gerenciais são também sistemas de apoio à decisão.

A diferenciação entre esses sistemas é defi nida pela

possibilidade de estruturá-los e, consequentemente,

informatizá-los. Outras classifi cações, como os sistemas

especialistas, os sistemas de informação executiva, os sistemas

de informação geográfi ca, são tidas como englobadas pelas três

classifi cações usadas a seguir:

Sistemas de Informação Transacional – SIT

Têm como características:

• objetivar tarefas estruturadas, em que são claros os

procedimentos, as regras de decisão e os fl uxos de

informação;

• visar à efi ciência, que pode ser traduzida por redução

de custos, tempo ou pessoal, ou ainda, por aumento de

produtividade;

• relevância indireta dos gerentes.

Sistemas de Informação Gerencial – SIG


• ajudar gerentes no processo de decisão em tarefas

semiestruturadas;

• apoiar e não substituir o julgamento do gerente;

• aumentar a efetividade do processo de decisão em vez

de sua efi ciência.

89

Sistemas de Apoio à Decisão – SAD


• apoiar as decisões: prescinde de estruturação sufi ciente

para que recursos analíticos ou computacionais possam

fornecer apoio ao discernimento e julgamento do

gerente;

• aumentar o alcance e capacidade do gerente, assim

como sua efetividade;

• relevância dos gerentes na criação de uma ferramenta

de suporte, portanto não devendo objetivar automatizar

o processo de decisão, predefi nir objetivos ou impor

soluções, mas apenas prover o suporte para o processo

decisório.

Esses sistemas têm sido enfocados em paralelo à evolução

do uso dos computadores. A quebra do paradigma da computação

centralizada, focalizada no processamento de dados, permitiu

o surgimento do enfoque de uso dos dados como componentes

de informação de apoio à gerência e ao processo de decisão.

Por outro lado, a evolução das tecnologias, com o advento

dos microcomputadores, das redes, da computação distribuída,

das ferramentas voltadas para o usuário fi nal, a redução

global dos custos, permitiu o acesso departamental a dados

relevantes, quebrando de certa forma o monopólio dos Centros

de Processamento de Dados (CPD) no acesso e manipulação dos

dados.

Portanto, o ambiente propício à criação dos novos SI é

grandemente favorecido pelos avanços tecnológicos que

tornaram possível o desenvolvimento de aplicações para os

gerentes e pelos gerentes.


5.2 As especifi cidades dos Sistemas de Informação em

Saúde

Gerenciar um serviço de saúde signifi ca cuidar dos aspectos

organizacionais e funcionais, tal como em qualquer empresa.

Isso quer dizer que gerenciar sistemas de saúde requer lidar

com aspectos administrativos, como controlar estoques de

materiais, equipamentos, gerir fi nanças, recursos humanos

etc., isto é, controlar aspectos que representam as condições

de organização e funcionamento dos serviços de saúde.

Em saúde, além disso, há os aspectos gerados pela prática

de saúde, aqueles decorrentes do atendimento prestado,

do ato clínico, ao indivíduo ou à coletividade. Compõem

obrigatoriamente os sistemas de gerência em saúde, os

sistemas informativos da condição do doente, de sua vida, do

meio ambiente e de outros fatores que interferem no processo

saúde-doença e que constituem os Sistemas de Informação em

Saúde (SIS).

Essa especifi cidade exige, para o desenho e implementação

dos SIS, uma clara fundamentação clínica e epidemiológica

em planejamento, programação e avaliação em saúde, além

dos conhecimentos em SI e TI. Isso porque esses sistemas

deverão informar sobre a doença dos indivíduos e seu perfi l

na comunidade, sobre as causas e condições que propiciam o

aparecimento delas, sobre a atividade clínica, condutas, normas

técnicas, tecnologias utilizadas em saúde, ações programáticas

e resultados, como extensão e impacto das ações na população

ou grupos de risco.

Assim, a construção de Sistemas de Informação em saúde

requer equipe multiprofi ssional, a fi m de que confl uam os vários

saberes técnicos para essa confecção, sendo fundamental a

opinião dos profi ssionais usuários.

91

5.3 Sistema de Informação e Indicadores de Saúde

Obtidos a partir dos Sistemas de Informação, os

Indicadores de Saúde são formas numéricas ou não, utilizadas

para mensurar as atividades realizadas, ou o grau de risco de

um evento ou agravo à saúde, e para atribuir valor a dados ou

aspectos da realidade que se deseja conhecer, quantitativa ou

qualitativamente e, a partir desse conhecimento, intervir para

alcançar metas e objetivos.

O desenho de um Sistema de Informação em saúde

começa pela defi nição dos indicadores mais apropriados para

se mensurar ou conhecer o que se quer avaliar ou monitorar.

Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), é

necessário, ao proceder a avaliações em saúde, um número

mínimo básico de indicadores para que se possam conhecer os

principais aspectos da situação de saúde da população e das

práticas de saúde.

A OMS classifi ca os indicadores em:

• específi cos – aqueles que refl etem as mudanças

decorrentes da introdução de uma determinada medida

de saúde;

• não específi cos – aqueles que se referem a inúmeros

fatores que afetam o estado de saúde da população,

como o desenvolvimento socioeconômico, as condições

de vida, habitação, trabalho, dentre outros.

Esses indicadores propostos, utilizados na avaliação de

efi cácia e efeitos dos serviços, foram agrupados em relação

à política sanitária, às condições socioeconômicas, ao estado

da prestação de atenção à saúde e ao estado de saúde da

população.

Os indicadores de política sanitária e da prestação de

atenção à saúde são voltados à análise de efi cácia dos serviços.

Os sociais e econômicos e do estado de saúde devem ser

utilizados nos estudos de efeitos ou resultados.


Os indicadores de saúde podem ser classifi cados da

seguinte maneira:

• Indicadores da política sanitária, que englobam o

compromisso político de alcançar saúde para todos,

distribuição de recursos sufi cientes para a atenção

primária em saúde, o grau de equidade na distribuição

de recursos, o grau de participação da comunidade na

obtenção de saúde, existência de estrutura orgânica

e administrativa adequada como estratégia nacional

ao alcance de saúde para todos e as manifestações

práticas de compromisso político internacional em

favor de saúde para todos;

• Indicadores sociais e econômicos, como taxa de

crescimento da população, produto nacional bruto

(PNB) ou produto interno bruto (PIB), distribuição de

recursos e gastos com a saúde, condições de trabalho,

índice de analfabetismo de adultos, condições de

habitação e disponibilidade de alimentos energéticos

por habitante;

• Indicadores da prestação de atenção à saúde,

como aqueles relacionados com disponibilidade,

acessibilidade econômica e cultural, utilização dos

serviços e indicadores da qualidade da assistência;

• Indicadores da cobertura da atenção primária de

saúde, como o nível de “alfabetismo sanitário”,

disponibilidade de sistemas adequados de água e

esgoto, acesso das mães e crianças à atenção de

saúde local, assistência adequada ao parto, cobertura

vacinal adequada das crianças em relação às principais

doenças infecciosas imunizáveis, disponibilidade de

medicamentos essenciais durante todo o ano, acesso

aos serviços de referência e relação adequada de

profi ssionais de saúde por habitante, tanto no nível da

atenção primária quanto no da referência;

93

• Indicadores do estado de saúde, como percentagem

de recém-nascidos com baixo peso ao nascer, taxas de

mortalidade perinatal e infantil, estado nutricional e

psicossocial das crianças.

Os indicadores podem se transformar em sinais:

• Sinal de conformidade: o indicador está dentro da

norma estabelecida;

• Sinal de atenção: quando existe a tendência de se

desviar da norma;

• Sinal de alarme: o indicador está fora da norma.

5.4 As características das informações

Na atividade de planejamento em saúde e gerência são

necessários dados inter e extrassetoriais, gerados pelas mais

diversas fontes, tais como censos, pesquisas populacionais,

estatísticas vitais, produção e utilização de serviços, dentre

outras.

Podemos classifi car os Sistemas de Informação em saúde,

conforme sua natureza, em:

• Sistemas de Informações Estatístico-epidemiológicas:

incluem o conhecimento da mortalidade e suas causas

determinantes, do padrão de morbidade da população

ou da demanda atendida pelos serviços, dos aspectos

demográfi cos, sociais e econômicos e suas relações

com a saúde da população.

• Sistemas de Informações Clínicas: referem-se aos dados

clínicos sobre o paciente, desde sua identifi cação,

problemas de saúde relatados, diagnóstico médico, até

exames clínicos, laboratoriais, radiológicos, gráfi cos,

procedimentos cirúrgicos realizados ou medicamentos

prescritos, dentre outros.

• Sistemas de Informações Administrativas: são as de


controle de estoque, materiais, equipamentos, gestão

fi nanceira, já referidas anteriormente. O conjunto das

informações clínicas, estatístico-epidemiológicas e

administrativas compõe o Sistema de Apoio à Decisão

em Saúde.

Segundo sua origem de produção, por tipo de instituição

de saúde ou espaços coletivos, ou fi nalidade, tais como grupos

populacionais de risco, ações programáticas, especialidades

etc., as informações podem ainda ser reconhecidas como:

• Sistemas de Informação Ambulatorial

• Sistemas de Informação Hospitalar

• Sistemas de Informação de Mortalidade

• Sistemas de Vigilâncias à Saúde

• Sistemas de Informação das Ações Programáticas

• Outros

Cabe ainda destacar os Sistemas de Informação

Necessários. Esses sistemas de informação em saúde são

aqueles que irão permitir conhecer as características sociais,

econômicas, físicas, demográfi cas e outras que possam afetar a

saúde; aqueles que permitem conhecer os problemas de saúde

do município, não apenas os percebidos pelas autoridades de

saúde, mas também os sentidos pela população; aqueles que

possibilitam acompanhar a programação de saúde dirigida ao

atendimento individual e coletivo, não apenas para a detecção

de doenças e tratamento, mas também para a prevenção da

doença e promoção à saúde, gerando indicadores de efi cácia

e efeitos dos serviços de saúde, além dos que informam mais

estritamente os aspectos administrativos.

Assim, hoje, a responsabilidade da gerência no

planejamento, programação, coordenação e supervisão dos

programas e atividades de saúde assenta-se no alcance dos

objetivos da instituição de saúde, que são a maior efi cácia

95

técnica, efi ciência e efetividade, devendo refl etir a qualidade

alcançada, não somente do ponto de vista técnico, mas do

usuário de saúde.

Dada essa complexidade, os administradores terão de

adotar novas condutas e modelos de administração. Não será

possível trabalhar apenas com sistemas informais, isto é, com

subjetividades. Será necessário incorporar a produção e análise

das informações como suporte básico para a tomada de decisão

racional e efi ciente.

O desenho dos sistemas dependerá essencialmente das

atividades de planejamento e programação, das estratégias

e políticas de saúde, da correta priorização de atividades e

investimentos e, certamente, de uma fi rme vontade política

de reformular o modelo de gerência, com entendimento de que

informação é o suporte básico para uma gerência efi ciente.

5.5 Os principais sistemas

A seguir estão relacionados os principais Sistemas de

Informação municipais ou extramunicipais necessários que

devem estar ao alcance da gerência:

• Demográfi co/econômico-social e cultural: permite

conhecer a estrutura de uma população em

determinada área geográfi ca, por sexo, idade -

constituindo as “pirâmides de população”-, estado

civil, religião, nacionalidade e outras características

sociais, econômicas e culturais.

• Eventos vitais: referem-se ao registro de nascimentos

vivos, nascimentos mortos, óbitos, casamentos,

divórcios, adoções, legitimações, reconhecimentos,

anulações e separações, isto é, a fatos relacionados

com o começo e fi m da vida do indivíduo.

• Morbidade: registro das doenças por sexo, idade, raça,

nacionalidade, procedência, procedimentos médicos e


outras variáveis de interesse clínico, epidemiológico,

social, econômico e cultural.

• Classifi cação Internacional de Doenças: tabelas

que agrupam as doenças ou eventos segundo as

características semelhantes apresentadas, criando-se

a nomenclatura de doenças e sua classifi cação. Além

da padronização e universalização do diagnóstico,

fornece os códigos das doenças para os fi ns clínicos,

epidemiológicos e de processamento das informações.

• Avaliação hospitalar: censo médio diário, percentagem

de ocupação, mortalidade hospitalar, necropsia

hospitalar, infecção hospitalar e outros.

• Produção dos serviços - especifi cados por tipo de

programa de saúde: fornece dados sobre número

de consultas produzidas por idade, sexo, tipos de

procedimento e outras variáveis de interesse.

• Qualidade: refere-se, principalmente, aos sistemas de

avaliação sanitária dos estabelecimentos prestadores

de serviços de saúde ou produtores de alimentos,

medicamentos, equipamentos, saneantes etc., bem

como do meio ambiente e do trabalho, em decorrência

das ações de vigilância sanitária ou de pesquisas

ocasionais.

• Administrativos: gestão fi nanceira/orçamento, folha

de pagamento/recursos humanos, gestão de estoques

de materiais de consumo, equipamentos e outros

bens patrimoniais, controle de processos/expediente

administrativo, banco de legislação da saúde,

documentos e biblioteca, controle de medicamentos,

cadastros de estabelecimentos, dentre outros.

97

5.6 Principais Fontes de Informações e de Sistemas em

Saúde Nacional

Aqui foram relacionadas as principais fontes de informações

e de Sistemas de Informação em saúde, de âmbito nacional,

muitas das quais já estão disponíveis através da internet.

Em alguns desses sistemas, a coleta tem sido feita pelo

próprio município, sendo os dados enviados para o nível

regional e estadual do SUS e, posteriormente, para os órgãos

responsáveis pelo processamento em todo o país.

Há, com certeza, uma enorme variedade de sistemas

produzidos pelos estados e municípios que não foram incluídos

aqui, não apenas pela extensão do que isso representaria, mas

porque não é objetivo deste trabalho.

Os municípios, ao implementarem seus Sistemas de

Informação, podem recorrer aos respectivos níveis regionais

e estaduais e a outros municípios, para conhecer as outras

alternativas que, se efi cientes em seus objetivos e consoantes

com as necessidades de saúde e prioridades defi nidas, poderão

ser adotadas.

Apresentar os sistemas disponíveis na internet tem como

objetivo mostrar a importância de uma rede de comunicação,

de fácil acesso e baixo custo, que permite a obtenção rápida

de dados importantes para o gerenciamento em saúde. Sem

dúvida, é uma fonte de informações, de artigos científi cos,

de experiências e de comunicação com vários órgãos de saúde

estaduais, nacionais e de diversos países, que permite obter

várias respostas em tempo oportuno. Um instrumento bastante

valioso para subsidiar a gerência.

Convém ainda lembrar que o processo de inserção de

informações nas páginas da Internet é bastante dinâmico, e

muito do que se apresenta aqui poderá modifi car-se em pouco

tempo, tais como endereços, páginas de apresentação, produtos

disponíveis etc.


Seção 6 - GESTÃO DA QUALIDADE NOS SERVIÇOS DE SAÚDE 6

Para refl etirmos sobre a Gestão da Qualidade, precisamos

colocar uns óculos, cujas lentes nos permitam ver, a todo

momento, ‘qualidade para quem’, ‘qualidade para quê’...

Qualquer discussão a respeito de qualidade traz, implícita

ou explícita, a noção de avaliação. Trata-se de um processo por

meio do qual se determina o valor de algo, ou seja, determinar

se certo objeto, descrito e especifi cado, ao qual se apõe

uma defi nição prévia sobre como deveria ser, é bom, mau,

correto, incorreto, vale ou não a pena, está sendo realizado da

maneira mais efi ciente ou mais efi caz. A descoberta de novos

procedimentos, a geração de conhecimentos e o relacionamento

entre partes estão mais relacionadas com o que se chama de

“investigação”.

Esse tipo de julgamento aumenta sua legitimidade frente

à explicitação dos critérios utilizados, uma vez que a avaliação,

não necessariamente, deve ser partilhada por todos os que

dela tomam conhecimento. Ter ciência dos critérios permite

saber se o julgamento pode ou não ser considerado válido

pelo observador. Apenas dizer “gosto” ou “não gosto” é emitir

juízos de valor, caracterizando um julgamento, porém não uma

avaliação.

6 Esse texto é uma adaptação do manual Qualidade na Gestão Local

de Serviços e Ações de Saúde, volume 3. Ana Maria Malik, Laura Maria

Cesar Schiesari. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de

São Paulo, 1998. (Série Saúde & Cidadania) Realizadores: “Instituto para o

Desenvolvimento da Saúde – IDS, Núcleo de Assistência Médico-Hospitalar

– NAMH/FSP – USP, Banco Itaú”, por isso os créditos devem ser atribuídos

aos autores.

VAMOS REFLETIR!

99

É possível o gerenciamento da qualidade no setor público?

O desafi o é, portanto, manter os padrões de produção

ideais ou adequados diante de diferentes demandas. Fala-

se muito da resistência à mudança existente dentro do setor

público, atribuída muito ao estereótipo de hábitos arraigados

de seus funcionários.

Por um lado, a resistência não é apanágio do setor público.

Por outro, diante da constatação de benefícios provenientes

das mudanças, nenhum trabalhador se recusa a considerar a

importância de alterar as rotinas. A pesada estrutura burocrática

costuma ser um entrave às modifi cações, mas a máquina pública

tem sido modifi cada em todos os seus aspectos.

O tradicional orçamento do setor público, fi xo e ignorando

o desempenho institucional, acaba por não estimular esforços

setoriais que permitam realocação de recursos. Também inibe

a criatividade na busca de alternativas.

A escassez de recursos de boa parte de nossas instituições

pode fazer com que a afi rmação anterior pareça incongruente,

mas, verifi cando o que foi feito até o momento no nível central,

nos estados, nos municípios e nos serviços, constatamos a

necessidade de modifi car as práticas em todas as instâncias.

Se fosse possível a inventividade e a contenção de gastos

reverterem em benefícios para as instituições, isso poderia

estimular ao menos a mudança no pensamento do planejamento

no setor público.

Além disso, na esfera privada, os ganhos trazidos pelo GQT

podem ser contabilizados individualmente, estimulando assim

a adoção da ideia da qualidade. A adoção desse modelo pode

também resultar na redução do número de funcionários. Essa

é realmente uma ameaça para trabalhadores do setor privado

(desde o começo da implantação desse modelo, mesmo que as

teorias pregassem o contrário) e hoje concretamente colocada

também para o funcionalismo público.


Os administradores públicos, assim como todos os

demais trabalhadores do setor, difi cilmente são pagos segundo

seu desempenho. Assim, não são estimulados a considerar

inovações na gestão. O controle político exercido sobre as

várias instituições públicas é outro fator inibidor de iniciativas

diferenciadoras.

A pressão política, direcionada para a obtenção de

resultados em curto prazo, também interfere tanto na alocação

de recursos, quanto na seleção de prioridades, fugindo da

perspectiva de longo prazo preconizada nas teorias.

A transição do papel do Estado, num momento em que

este deixa de ocupar função de destaque em todos os setores,

passando a exercer atividade reguladora, porém mantendo

preponderância nas áreas consideradas prioritárias, aponta

para a oportunidade da adoção do modelo da qualidade total,

ou da garantia de qualidade onde esse tipo de racionalidade

administrativa possa ser benéfi co.

Para que seja possível atingir o Controle de Qualidade

Total, é fundamental que a responsabilidade seja partilhada

por todos os envolvidos, utilizando trabalho em equipe.

Importante!

Dentro da temática da Qualidade, alguns aspectos fundamentais

precisam ser considerados quanto aos sujeitos envolvidos: sua

inserção, sua participação e sua capacidade crítico-refl exiva.

Essa consideração torna-se relevante para que os sujeitos

sejam ativos e não meros ‘fazedores passivos’ no processo de

construção da Qualidade dentro dos serviços de saúde.

Estudiosos de Controle de Qualidade Total elaboraram

estratégias, princípios e ações para se alcançar a qualidade.

Para caminharmos nessa refl exão, alguns destes estudiosos são

apresentados a seguir:

VAMOS REFLETIR!

101

Os 14 pontos do método Deming

1. Crie constância de propósitos para a melhora do produto e do serviço.

2. Adote a nova fi losofi a.

3. Cesse a dependência da inspeção em massa.

4. Acabe com a prática de aprovar orçamentos apenas com base no preço.

5. Melhore constantemente o sistema de produção e de serviços.

6. Institua treinamento.

7. Adote e institua liderança.

8. Afaste o medo.

9. Rompa as barreiras entre os diversos setores.

10. Elimine slogans, exortações e metas para a mão-de-obra.

11. a) Suprima as quotas numéricas para a mão-de-obra.

b) Elimine objetivos numéricos para o pessoal de administração.

12. Remova as barreiras que privam os profi ssionais do justo orgulho pelo trabalho bem

executado.

13. Estimule a formação e o auto-aprimoramento de todos.

14. Tome iniciativa para realizar a transformação.

6.1 Deming

Deming defi ne qualidade como “atender continuamente

às necessidades e expectativas dos clientes a um preço que

eles estejam dispostos a pagar”. Sua contribuição considerada

mais importante é o trabalho estatístico no sentido de defi nir

a variabilidade dos processos em termos de causas especiais e

causas comuns.

Para ele as causas comuns são responsáveis por 94% dos casos

de variação desnecessária e costumam ser de responsabilidade

do gerente. Em seu livro Out of the Crisis (Qualidade: a

Revolução da Administração), propõe os chamados 14 pontos

descritos a seguir, de forma a alcançar a qualidade total.

Fonte: W. E. Deming. Qualidade: a Revolução da Administração.

Tradução de Clave Comunicações e Recursos Humanos SC Ltda.,

RJ, Marques Saraiva, 1990, pp. 19-72.


6.2 Juran

Para ele, a administração da qualidade compreende três

processos básicos – planejamento, controle e melhoria –, a

chamada trilogia de Juran. Considerando esses três pontos,

ele admite que a administração da qualidade pouco difere

das práticas fi nanceiras tradicionalmente utilizadas. Defi ne

qualidade como “adequação ao uso”, isto é, aquilo que atende

às necessidades do cliente. Para ele, um produto ou serviço

deve estar livre de defeitos ou erros e essa premissa precisa ser

incorporada ao processo desde o início.

Quadro 3 – Os componentes da Trilogia de Juran - Infraestrutura

Fonte: E. R. Davis. Total Quality Management for Home Care, Aspen

Publishers, Gaithersburg, Maryland, 1994.

PLANEJAMENTO DA

QUALIDADECONTROLE DA QUALIDADE MELHORA DA QUALIDADE

• Determine quem são os

clientes

• Determine as necessidades

dos clientes

• Desenvolva caracteristicas

dos serviços que respondam

às necessidades dos

clientes

• Transfi ra o plano para o

nível operecional.

• Avalie o desempenho do

serviço

• Compare o desempenho

real com os objetivos do

serviço

• Atue sobre a diferença

• Estabeleça a infra-estrtura

• Identifi que os projetos de

melhoria

• Estabeleça os projetos dos

times

• Forneça aos times recursos,

treinamento e motivação

para diagnosticar as causas,

estimular a implantação

das soluções, estabelecer

controles para garantir os

ganhos.

103

6.3 Crosby

Segundo Crosby, GQT é um sistema de gerenciamento

estratégico e integrado para alcançar a satisfação do cliente,

envolvendo todos os trabalhadores, gerentes e técnicos,

utilizando métodos quantitativos para aprimorar continuamente

os processos da organização. Traz o conceito de “defeito zero”.

Sua maior contribuição foi a quantifi cação da qualidade em

termos fi nanceiros, levando os gerentes a entender que atingir

a qualidade é mais barato do que não atingi-la.

Para Crosby, são quatro os princípios da qualidade:

1. A defi nição de qualidade é a conformidade com os

padrões.

2. O sistema de qualidade é a prevenção.

3. O padrão de desempenho é o defeito zero.

4. A mensuração da qualidade é o preço da não

conformidade.

6.4 Ishikawa

Ishikawa foi um químico japonês responsável pela criação

de importantes instrumentos de auxílio ao monitoramento dos

processos de controle de qualidade: os círculos de controle de

qualidade e as sete ferramentas. Para ele, a qualidade pode

ser obtida, com a utilização das ferramentas, por qualquer

trabalhador.

Círculo de qualidade: pequeno grupo instituído para

executar as atividades de controle de qualidade de maneira

voluntária no local de trabalho. Esse grupo integra as atividades

de controle de qualidade em toda a empresa.

Ideias básicas:

• Contribuir para o aprimoramento e desenvolvimento

do empreendimento.

• Criar um ambiente de trabalho harmônico.


• Exercitar as capacidades humanas.

Princípios gerais:

• atividade voluntária;

• autodesenvolvimento;

• atividades em grupo;

• participação de todos os empregados;

• utilização das técnicas de CQ;

• atividades estreitamente ligadas à realidade de

trabalho;

• vitalidade e continuidade nas atividades de CQ;

• desenvolvimento mútuo;

• originalidade e criatividade;

• consciência da qualidade, dos problemas e do

melhoramento.

Como iniciar as atividades dos Círculos de Qualidade?

Os Círculos de Qualidade são parte integrante de um

programa de Controle de Qualidade Total. São propostos oito

passos:

1. Administradores, chefes de divisão e de seção, além

daqueles que serão responsáveis pelo CQ são os

primeiros a começar a estudar o CQ e as atividades dos

círculos.

2. Aqueles envolvidos no programa devem assistir às

conferências dos círculos e visitar outras empresas que

estejam implantando atividades semelhantes.

3. Uma pessoa, para ser identifi cada como a responsável

pelos círculos de qualidade na organização, deverá

estudar o assunto e preparar um texto simplifi cado

para o treinamento dos líderes e dos membros dos

círculos de CQ.

4. A organização deve começar a recrutar líderes para

os círculos, dando-lhes treinamento em CQ e em suas

atividades. O conhecimento a ser passado aos líderes

deve ser o indispensável: fundamentos das atividades

105

dos círculos, como olhar a qualidade, garantia e controle

de qualidade, utilização de ferramentas estatísticas.

5. Os líderes retornarão ao seu local de trabalho após o

treinamento. Ali organizarão círculos de qualidade em

grupos de, no máximo, dez pessoas.

6. O líder deverá ser inicialmente uma das pessoas

treinadas, posteriormente deverá ocorrer alternância

na liderança.

7. Os líderes ensinarão aos demais membros noções

básicas de CQ. Os problemas do próprio local de

trabalho deverão exemplifi car esse momento.

8. Um problema, comum aos membros da equipe e

parte de sua realidade de trabalho, será selecionado.

Os próprios trabalhadores devem identifi car esses

problemas sem a interferência de níveis hierárquicos

superiores.

Como colocar em prática as atividades do círculo:

• defi nir um tema (estabelecimento de objetivos);

• esclarecer os motivos que levaram à escolha desse

tema;

• avaliar a situação atual;

• analisar suas causas;

• estabelecer medidas corretivas e colocá-las em prática;

• avaliar os resultados;

• padronizar, prevenir deslizes e reincidências;

• refl etir num segundo momento, considerando os

problemas remanescentes;

• planejar para o futuro.

Avaliação das atividades dos círculos de qualidade

A avaliação deve considerar a condução dos círculos, as

atitudes e os esforços para solucionar problemas e a cooperação

existente no grupo. Evidentemente, devem-se também


considerar os resultados, a padronização resultante e a refl exão

constante.

6.5 Donabedian

Avedis Donabedian desenvolveu um quadro conceitual

fundamental para o entendimento da avaliação de qualidade em

saúde, a partir dos conceitos de estrutura, processo e resultado,

classicamente considerados uma tríade, que corresponde às

noções da Teoria Geral de Sistemas: input-process-output.

Quadro 4 – Tríade da Qualidade em Saúde

Fonte: A. Donabedian. The Defi nition of Quality and Approaches to

its Assesment (Explorations in Quality Assesment and Monitoring,

volume I), Health Administration Press, Ann Arbor, 1980.

Em outro modelo, Donabedian ampliou o conceito de

qualidade, utilizando o que chamou de “sete pilares da

qualidade”: efi cácia, efetividade, efi ciência, otimização,

aceitabilidade, legitimidade e equidade (Donabedian, 1990).

ESTRUTURA - recursos físicos, humanos, materiais e fi nanaceiros necessários para a

assistência médica. Inclui fi nanciamento e disponibilidade de mão-de-obra qualifi cada.

PROCESSO - atividades envolvendo profi ssionais de saúde e pacientes, com base em padrões

aceitos. A análise pode ser sob o ponto de vista técnico e/ou administrativo.

RESULTADO - produto fi nal da assistência prestada, considerando saúde, sataisfação de

padrões e de expectativas.

107

EFICÁCIA - capacidade de a arte e a ciência da Medicina produzirem melhorias na saúde e no

bem-estar. Signfi ca o melhor que se pode fazer nas condições mais favoráveis, dado o estado

do paciente e mantidas constantes as demais circunstâncias.

EFETIVIDADE - melhoria na saúde, alcançada ou alcançavel nas condições usuais da prática

cotidiana. Ao defi nir e avaliar a qualidade, a efetividade pode sermais precisamente

especifi cada como sendo o grau em que o cuidado, cuja qualidade está sendo avaliada,

alça-se ao nível de melhoria sa saúde que os estudos de efi cácia têm estabelecido como

alcançaveis.

EFICIÊNCIA - é a medida do custo com o qual uma dada melhoria na saúde é alcançada. Se

duas estratégias de cuidado são igualmente efi cazes e efetivas, a mais efi ciente é a de menor

custo.

OTIMIZAÇÃO - torna-se relevante a medida que os efeitos do cuidado da saúde não são

avaliados em forma absoluta, mas relativamente aos custos. Numa curva ideal, o processo de

adicionar benefícios pode ser tão desproporcional aos custos acrescidos, que tais “adições“

úteis perdem a razão de ser.

ACEITABILIDADE - sinônimo de adaptação do cuidado aos desejos, expectativas e valores

dos pacientes e de suas famílias. Depende da efetividades, efi ciência e otimização, além da

acessibilidade do cuidado, das características da relação médico-paciente e das amenidades

do cuidado.

LEGITIMIDADE - aceitabilidade do cuidado da forma em que é visto pela comunidade ou

sociedade em geral.

EQUIDADE - princípio pelo qual determina o que é justo ou razoável na distribuição do

cuidado e de seus benefícios entre os membros de uma população. A equidade é parte

daquilo que torna o cuidado aceitável para os indivíduos e legítimo para a sociedade.

Quadro 5 – Os Sete Pilares da Qualidade segundo Donabedian

Fonte: A. Donabedian, tradução de Roberto Passos Nogueira, R. P.

Nogueira. A Gestão da Qualidade Total na Perspectiva dos Serviços

de Saúde, Qualitymark, Rio de Janeiro, 1994


6.6 Berwick

Donald Berwick, pediatra americano, envolveu-se com o

gerenciamento da qualidade a partir do Plano de Demonstração

Nacional – PDN (em inglês, National Demonstration Project -

NDP), tendo contribuído para que os profi ssionais de saúde

se apropriassem das ideias da qualidade através de um livro,

traduzido para o português sob o título Melhorando a Qualidade

dos Serviços Médicos, Hospitalares e da Saúde, em que adapta

para a saúde os conceitos utilizados na indústria e oferece

exemplos de efetiva aplicação das ferramentas da qualidade.

No seu livro, apresenta estes princípios:

• o trabalho produtivo é realizado através de processos;

• relações sólidas entre cliente e fornecedor são

imprescindíveis para uma segura administração da

qualidade;

• a principal fonte de falhas de qualidade são os

problemas nos processos;

• a má qualidade é cara;

• a compreensão da variabilidade dos processos é a

chave para melhorar a qualidade;

• o controle de qualidade deve concentrar-se nos

processos;

• a abordagem contemporânea de qualidade está

fundamentada no pensamento científi co e estatístico;

• o envolvimento total do empregado é crucial;

• estruturas organizacionais diferentes podem ajudar a

obter melhoria da qualidade;

• a administração da qualidade emprega três

atividades básicas, estreitamente inter-relacionadas:

planejamento da qualidade, controle da qualidade e

melhoria da qualidade.

109

VAMOS REFLETIR!

Todos esses modelos de Controle de Qualidade Total ou

Gestão de Qualidade Total (CQT ou GQT) fornecem ferramentas

importantes direcionadas tanto para a qualidade técnica de

determinados procedimentos, como para o funcionamento

dos serviços. Algumas dessas ferramentas têm alto valor para

conferir maior profundidade à avaliação.

Quais dessas ferramentas lhe parece mais adequada para

contribuir para a Qualidade no seu trabalho?


Seção 7 - GESTÃO DO POTENCIAL HUMANO7

A administração pública burocrática, implantada a partir

da segunda metade do século XIX, cujos princípios norteadores

foram, entre outros, a impessoalidade, o formalismo, a ideia de

carreira, a profi ssionalização e o controle rígido dos processos

administrativos, demonstra nítidos sinais de cansaço.

A máquina administrativa, cada vez mais pesada e lenta,

encontra difi culdades de acompanhar as transformações

ambientais, resultando na inefi ciência do Estado no

atendimento às demandas a ele dirigidas, sobretudo na área

social. A burocracia e a centralização excessiva fi zeram com

que o Estado perdesse a noção de sua missão básica, que é

atender à sociedade. Criar condições para a reconstrução

da administração pública em bases modernas e racionais,

com ênfase na qualidade e produtividade do serviço público,

constitui-se no grande desafi o da atualidade.

Vocês também se veem diante desse mesmo desafi o?

7 Esse texto é uma adaptação do texto de apoio Gerência de

pessoal nos serviços de saúde, elaborado por Janete Lima de Castro

para o Curso de Especialização em Desenvolvimento de Recursos

Humanos de Saúde – CADRHU, por isso os créditos devem ser

atribuídos à autora. O presente texto parece bastante oportuno

para discutir essa temática uma vez que podemos contar com vasta

experiência da escritora como docente e pesquisadora na área de

recursos humanos em saúde e consultora em Recursos Humanos da

Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS-OMS) e do Ministério

da Saúde.

VAMOS REFLETIR!

111

No cenário das políticas sociais, o Sistema Único de Saúde

– SUS – constituiu, conforme afi rma Tavares de Almeida, “a

mais audaciosa reforma da área social empreendida sob o novo

regime democrático”. É evidente que não podemos afi rmar que

a implantação do SUS encontra-se completamente efetivada,

contudo é possível dizer que o caminho até agora percorrido

já signifi ca uma transformação profunda do sistema público de

saúde.

A criação do SUS resultou de um longo processo de discussão

e de uma política deliberada e radical de descentralização,

construída no movimento social pela democratização da

saúde, envolvendo o Executivo e Legislativo. Este processo de

descentralização não tem sido fácil. As mudanças necessárias

a sua concretização supõem a existência de capacidade para

operar um sistema gerencial complexo e, sobretudo, de recursos

humanos qualifi cados, nem sempre encontrados nas instituições

de saúde.

No contexto, em que o ambiente organizacional torna-se a

cada dia mais instável, acelerado e revolucionário, passando a

exigir profi ssionais com novas faces, dotados de talentos, como

ousadia, criatividade e capacidade de responder rapidamente

a pressões imediatas, a descentralização representa uma das

palavras chaves para o repensar das práticas administrativas,

em especial, aquelas referentes à gestão dos recursos humanos.

Esse contexto de reformas e transformações precisa

ser considerado por todos aqueles que trabalham na área de

recursos humanos. É imprescindível que os profi ssionais de

recursos humanos superem a barreira da rigidez administrativa

e reformulem a sua prática, revendo o processo de trabalho,

reavaliando os instrumentos de administração historicamente

utilizados, superando preconceitos na busca de alternativas,

enfi m, redefi nido o seu papel em estreita sintonia com a missão

e projetos institucionais, na tentativa de acompanhar os tempos

e não se tornarem elementos em extinção.


Vamos refl etir sobre a necessidade de revisar e recriar as

atribuições da gerência de pessoal, tendo em vista responder

prontamente às demandas do Sistema Único de Saúde.

7.1 Recrutamento e seleção

O recrutamento é um termo de origem militar e signifi ca

convocação, convite; para o serviço militar, a convocação é

obrigatória, diferentemente das instituições civis, nas quais não

existe a obrigatoriedade do comparecimento. É um conjunto

de procedimentos que visa atrair candidatos potencialmente

qualifi cados e capazes de ocupar cargos dentro da organização.

É o momento em que a organização divulga a oferta e

oportunidade de empregos.

A seleção representa o momento de escolha daqueles

indivíduos mais adequados às vagas existentes na organização.

É um processo de comparação entre duas variáveis: de um

lado, os requisitos do cargo a ser preenchido (requisitos que

o cargo exige de seu ocupante) e, de outro lado, o perfi l

das características dos candidatos que se apresentam. É o

momento de análise das características do indivíduo e do

trabalho, quando identifi camos os candidatos com melhores

chances de desenvolver o trabalho, de forma a elevar ou, pelo

menos, manter o nível de qualifi cação dos serviços prestados.

Em resumo, podemos dizer que a seleção cumpre seu objetivo

quando ela introduz, nos cargos oferecidos pela instituição, os

indivíduos mais adequados aos mesmos.

O recrutamento compreende as fases: planejamento,

execução e avaliação dos resultados.

VAMOS REFLETIR!

113

O planejamento deve contemplar:

• Determinação das necessidades de pessoal – deve

ser o primeiro passo do processo de recrutamento.

Centralizado nas coordenadorias de recursos humanos,

é impossível de ser realizado, com precisão, a

distância. É plausível admitir que os gerentes dos

serviços possam prever, com certo rigor, os recursos

humanos necessários, a curto e médio prazo. Caso

esse pressuposto não seja verdadeiro, é de extrema

importância a preparação dos gerentes.

• Solicitação ou requisição de pessoal – uma vez levantadas

as vagas, os gerentes locais devem encaminhar as

requisições para o setor de recursos humanos, que

iniciará o trabalho de consolidá-las.

• Análise do mercado de trabalho – tarefa usualmente

não realizada. São raros os departamentos de recursos

humanos que “olham” para o mercado de trabalho

antes de iniciar qualquer processo de recrutamento e

seleção, o que, muitas vezes, determina o insucesso

do recrutamento e, consequentemente, da seleção.

Esta etapa consiste em identifi car as fontes de

recrutamento: onde estão os candidatos, em potencial,

para ocuparem os postos vagos? Existem candidatos

disponíveis no município ou estado? É necessário atrair

candidatos de outras regiões?

• Escolha das técnicas de recrutamento – as técnicas

de recrutamento são os meios, através dos quais a

instituição informa ao público, interno ou externo, que

dispõe de vagas a serem preenchidas. Existem diversas

técnicas para recrutar pessoas, o importante é escolher

a mais apropriada para o propósito do momento. Entre

as técnicas mais usadas, podemos citar: afi xação de

cartazes em locais estratégicos; anúncios em jornais,

rádio e televisão; distribuição de informes em outras


instituições da mesma natureza.

• Escolha do conteúdo do recrutamento – é, talvez,

a mais importante etapa do planejamento do

recrutamento. É a fase de escolha das informações que

serão transmitidas aos candidatos. Essas informações

devem ter como bases: a legislação e as normas

institucionais existentes; consideração dos direitos

trabalhistas e os acordos estabelecidos entre o

trabalhador e a organização; esclarecimento sobre as

vagas que estão sendo oferecidas e pré-requisitos para

o seu preenchimento. Um edital de concurso pode ser

utilizado para dirimir dúvidas futuras e respaldar ou

descaracterizar possíveis reclamações.

• A Execução – corresponde ao momento de divulgação

dos conteúdos, através das técnicas previamente

estabelecidas na fase de planejamento. Pode parecer

simplória a preocupação com esta fase, porém não

há quem possa negar a importância da divulgação na

venda de determinado produto. Pois bem, o raciocínio

é semelhante. Quanto maior e melhor a divulgação,

maior será o número de recrutados.

• Avaliação dos resultados – usualmente, o recrutamento

é avaliado pela quantidade de inscritos no processo

seletivo e o número de pessoal admitido. Apesar de esta

relação ser uma variável importante para a avaliação

do recrutamento, ela não deve ser a única, outras

devem ser consideradas, tais como: rapidez, qualidade

(número de candidatos com qualifi cações adequadas

para os postos vagos) e custos.

Ao encerrar a atividade de recrutamento, inicia-se a

atividade da seleção propriamente dita. O recrutamento atrai

os candidatos, faz uma primeira triagem e entrega-os à seleção

para fazer a escolha fi nal. Desse modo, podemos afi rmar que,

115

quanto melhor for o resultado do recrutamento, mais fácil será

o trabalho da seleção.

Você já participou de algum recrutamento ou seleção dentro

dos moldes acima mencionados?

7.2 Recrutamento e seleção nas instituições de saúde

A contratação de empresas especializadas em seleção

de pessoal tem sido uma prática bastante utilizada pelas

organizações de saúde. A despeito da qualifi cação dessas

empresas, os resultados dos processos seletivos realizados pelas

mesmas não têm sido satisfatórios. São repetidas as observações

sobre o distanciamento entre o perfi l dos profi ssionais

selecionados e as necessidades que se apresentam nos serviços.

O crônico afastamento existente entre o ensino e serviço

costuma ser apontado como uma das principais causas dessa

incompatibilidade de perfi l e necessidade.

Você concorda com a afi rmação acima? Era assim quando você

estava na faculdade e ia fazer estágio nos serviços de saúde? E

hoje, com acadêmicos que fazem estágio no seu serviço, como

é?

VAMOS REFLETIR!

VAMOS REFLETIR!


No entanto, todos sabem que esse distanciamento não

é a única causa. Considerando o tema em discussão, alguns

aspectos poderiam ser ressaltados como fatores responsáveis

pelos precários resultados dos processos seletivos:

• Difi culdade dos gerentes dos serviços em indicar, com

precisão, a necessidade de pessoal. Na maioria das

vezes, a técnica do “eu acho” é a mais utilizada.

• São raros os gerentes que se preocupam com o perfi l do

cargo a ser preenchido. Esta informação, usualmente,

fi ca indevidamente sob a responsabilidade exclusiva da

coordenadoria de recursos humanos.

• São raras as Secretarias de Saúde que possuem um

sistema de informação que permita diagnosticar,

com agilidade e precisão, a insufi ciência de recursos

humanos no serviço.

• É comum o público (candidatos em potencial) procurar

as instituições promotoras dos processos seletivos em

busca de informações sobre os mesmos. Em geral, as

citadas organizações não atentam para essa demanda

e, consequentemente, não se organizam para atendê-

las, fi cando as informações, muitas vezes, centralizadas

em uma única pessoa da coordenadoria de recursos

humanos.

• Algumas instituições de saúde entregam todo o

processo, desde a primeira fase do recrutamento até a

divulgação dos resultados, para a empresa contratada.

O resultado dessa atitude tem se mostrado catastrófi co.

Existe comunicação entre gerência e coordenadoria de

recursos humanos?

117

VAMOS REFLETIR!

Como se pode observar, diversos fatores podem interferir

no processo de seleção de pessoal. Esse processo envolve

diversos atores, com diferentes responsabilidades, que vão

desde o levantamento das necessidades de pessoal de acordo

com o trabalho a ser desenvolvido, até a divulgação dos

candidatos aprovados, por ordem de classifi cação. Terminado

esse processo, deve-se iniciar, imediatamente, a etapa da

admissão.

Qual foi o intervalo de tempo entre sua aprovação e sua

admissão?

Na etapa admissão, também é relevante destacar a

importância da informação ao público (candidatos reprovados

e aprovados). A lista de classifi cação deve ser rigorosamente

seguida (esperamos que esta afi rmação seja redundante) e

os departamentos de pessoal precisam distribuir as tarefas,

de modo que todos possam informar, a qualquer hora, os

documentos exigidos para a admissão e o que o selecionado

deve providenciar para a contratação ou nomeação. O setor

de lotação deve estar munido com o mapa de necessidades

de pessoal, por local de trabalho, para proceder à lotação de

acordo com os critérios previamente estabelecidos.

7.3 Movimentação de pessoal

Diariamente as pessoas se movem, saem do seu setor de

trabalho por diferentes motivos: são remanejadas, aposentam-

se, pedem licenças (gestante, interesses particulares, doenças

e outras), afastam-se para curso, enfi m, representa um número

signifi cativo a quantidade de processos que tramitam entre a


gerência das unidades de saúde, a coordenadoria de recursos

humanos e os departamentos de pessoal.

Dentre esses processos, talvez seja plausível afi rmar que

os mais constantes são os requerimentos para remanejamentos

entre as unidades de saúde e as solicitações de afastamentos

para cursos. Analisaremos esses dois enquanto objeto de nossas

considerações. Alguns aspectos têm sido apontados como

responsáveis pelo inefi ciente gerenciamento dessa questão e,

entre tantos, ressaltamos os mais repetidos:

• Inexistência de critérios e normas administrativas

referentes ao remanejamento de pessoal;

• Desconhecimento das leis que ordenam o afastamento

do servidor;

• Indefi nição do quantitativo de profi ssionais necessários

aos serviços, considerando as atividades previstas para

cada unidade ou setor;

• Ingerência de outros atores. Para não se cometer

injustiças, faz-se mister destacar que as ingerências,

nesta área, não são prerrogativas dos vereadores e dos

deputados.

Por outro lado, observamos, em algumas instituições,

a superação desse estado de “inexistência e indefi nições”,

assim como a redução das ingerências políticas. No entanto,

percebemos uma morosidade no andamento dos requerimentos

de afastamento e/ou remanejamentos. A pergunta que se faz é:

qual o motivo do acúmulo desses requerimentos nas mesas dos

técnicos e dirigentes de recursos humanos?

Vários questionamentos poderiam aqui ser levantados com

o propósito de ajudar nesta refl exão. Vejamos as possibilidades:

desinteresse das chefi as em encaminhar os processos?

Requerimento mal preenchido? Não posicionamento da chefi a

local sobre o assunto? O departamento de pessoal não consegue

fornecer informações que qualifi quem corretamente o servidor?

119

VAMOS REFLETIR!

As informações fornecidas não são sufi cientemente claras?

Descaso com o ato de informar um processo? Desconhecimento da

fi nalidade das informações prestadas? Indefi nição institucional

no que se refere à tramitação dos processos?

Essas perguntas são coerentes com a realidade de trabalho na

qual você se insere?

Todos que trabalham com a gerência de pessoal, seja

coordenador de recursos humanos, chefi a de departamento de

pessoal, técnicos administrativos, gerentes de serviços, entre

outros, sabem ou deveriam saber que um processo mal instruído

impossibilita qualquer análise sobre o assunto. Infelizmente,

esta é uma realidade corriqueira nas instituições de saúde.

Não é raro encontrar processos “recheados” de assinaturas e

carimbos, sem conter qualquer informação, tramitando nos

diversos setores da instituição.

Portanto, não é novidade quando estes processos retornam

ao setor de trabalho do servidor, solicitando posicionamento da

chefi a imediata sobre o assunto em pauta e ao departamento

de pessoal para complementação dos dados. Diante do exposto,

parece ser possível afi rmar que há certo descomprometimento

dos técnicos com a qualidade das informações prestadas, quer

seja por puro descaso, quer seja pelo desconhecimento da sua

importância para a tomada de decisão em nível gerencial.

7.4 Avaliação de Desempenho

Essa não é a primeira vez que fazemos uma discussão sobre

avaliação e certamente essa discussão não se encerra aqui.


Agora a abordagem é sobre Avaliação de Desempenho

(AD), na qual se destaca a importância de refl etir sobre ela

compreendê-la enquanto uma ferramenta de gestão das pessoas

na sua relação com o trabalho e com os objetivos institucionais.

Nessa perspectiva, compreendendo “o desempenho como

a atuação da força de trabalho na produção de resultados”, a

avaliação não trata apenas de comparar o resultado alcançado

com a meta estabelecida, mas também de garantir que o

desempenho dos trabalhadores produza o resultado esperado.

Isto só será possível se for assegurado um método de trabalho

que possibilite identifi car os problemas de desempenho e

permita agir sobre as causas destes problemas.

Em qualquer processo que envolve mais de um setor, é

necessário defi nir a coordenação responsável pelo funcionamento

desse processo. No caso específi co da Avaliação de Desempenho,

parece não haver dúvidas que esta responsabilidade pertence à

área de recursos humanos e cabe a este departamento conceber

o sistema de Avaliação de Desempenho, defi nir seus objetivos

e normas, elaborar manuais, formar avaliadores, acompanhar

a execução, identifi car pontos fracos, promover avaliação do

processo, cuidar para que as informações sejam devidamente

registradas, entre outras atividades.

Contudo, é importante lembrar que a execução vai

envolver outros atores e não pode ser centralizada nos setores

de RH. A implantação de mecanismos formais de Avaliação de

Desempenho não é um processo fácil, possui certo grau de

complexidade que exige articulação e negociação entre os

diversos níveis da instituição. Envolve diversos atores, cujas

responsabilidades vão desde a decisão política de fazer algo

que modifi cará padrões operacionais de trabalho, infl uenciará

atitudes, comportamentos, até o registro dos resultados nas

fi chas funcionais.

As discussões sobre Avaliação de Desempenho não têm

sido abordadas apenas pelas instituições empregadoras e

121

seus departamentos de Recursos Humanos e de Pessoal, mas,

sobretudo, pelos trabalhadores que são ou serão submetidos aos

processos de avaliação. Não é sem propósito que o movimento

sindical tem incluído, em sua pauta de reivindicações, questões

que demandam a elaboração de mecanismos de Avaliação de

Desempenho.

Destinada a avaliar o desempenho da força de trabalho

de uma dada instituição, a Avaliação de Desempenho não

tem o caráter de aparente neutralidade que a técnico-

burocracia costuma empregar. Ela precisa ser entendida como

algo estreitamente inserido nas relações sociais concretas

estabelecidas pelo mundo do trabalho. Não há dúvida de que a

sua implantação representa um desafi o para os profi ssionais de

recursos humanos.

É preciso refl etir sobre uma nova compreensão para

os processos de Avaliação de Desempenho, seja no nível do

desempenho individual, seja no nível do desempenho coletivo

como resultado do trabalho em equipe e das condições do

ambiente institucional. O quadro a seguir aponta algumas

mudanças em certos aspectos dos tradicionais processos de

Avaliação de Desempenho.


Quadro 6 - Mudanças em aspectos dos tradicionais processos de

Avaliação de Desempenho

Fonte: Castro, Janete Lima. Gerência de pessoal nos serviços de

saúde.

Outra questão muito importante para ressaltar é que, ao

iniciar um programa de Avaliação de Desempenho, é preciso ter

claro que ele expõe as pessoas, do ponto de vista profi ssional

PROCESSO TRADICIONAL EXPECTATIVAS DO PROCESSO PROPOSTO

• A A. D. como um programa da área de RH,

desarticulado do negócio.

• Objetivos confusos ou inadequados.

• Ênfase na avaliação da capacitação

profi ssional e comportamental, pouco

importância ao desempenho.

• Criação de um formulário.

• Formulário pré-defi nido, padronizado,

infl exível, burocrártico.

• Periodicidade anual ou semestral.

• Controlador de pessoas.

• Confl itos não resolvidos. Prestação de

contas uma vez por ano.

• Não comprometimento da alta

administração.

• Resultado da avaliação: média de pontos;

enquadramento em classifi cações rígidas.

• Visão tecnista e isolada da área de RH.

• Processos de gestão de RH: meios de

trabalho da área de RH.

• A A. D. como ferramenta gerencial para

administrar o negócio e o desempenho da

equipe.

• Objetivos claros, especifi cando padrões de

desempenho esperados.

• Ênfase no processo de gerência do

desempenho, orientado para resultados.

• Criação de um processo de gestão do

desempenho.

• Processo contínuo de negociação e de

feedback.

• Orientador de pessoas.

• Confl itos trabalhados proativamente

durante o processo.

• Liderança do processo pela alta

administração.

• Resultado da avaliação: qualidade e

produtividade. Valorização do empregado.

• Como podemos contribuir para o

desenvolvimento do negócio e das pessoas?

• Ferramentas gerenciais de gestão dos

recursos humanos.

123

e administrativo. A consequência natural dessa situação é

o surgimento de barreiras de resistência que precisam ser

identifi cadas corretamente, caso contrário o insucesso do

projeto é inevitável.

Para fi nalizar, ao refl etir à luz da municipalização dos

serviços de saúde e da redefi nição dos papéis dos níveis estadual

e federal, é indiscutível a necessidade de aprofundar os debates

sobre as questões de recursos humanos, não apenas aquelas

questões que fazem referência direta à valorização do servidor,

mas também as relacionadas com a organização do trabalho.

A modernização dos instrumentos de gerência de recursos

humanos ocupa lugar destacado na agenda de necessidades dos

gestores do setor saúde. Discussões referentes à inefi ciência

dos recursos humanos tornaram-se recorrentes nos fóruns sobre

as políticas de saúde e no cotidiano das instituições.

Na atual conjuntura de descentralização dos serviços de

saúde, não faz sentido insistir em conceber a gestão de pessoal

de forma centralizada. Como já afi rmamos, as empresas

privadas já iniciaram o seu movimento de “abrir as portas dos

feudos”, e o Sistema Único de Saúde - SUS - exige, na prática,

a revisão do arcabouço jurídico-normativo e institucional da

administração de pessoal. A pergunta que fazemos é: estamos

dispostos a rever as nossas práticas?

O futuro surge de várias formas, as instituições respondem

em velocidades diferentes; o mesmo ocorre entre os setores.

Alguns parecem ser mais lentos, menos inovadores. O de

recursos humanos parece ser um exemplo ideal. No entanto,

uma questão está sufi cientemente colocada: é preciso melhorar

a efi cácia da administração de pessoal.

“Tudo começa e termina em pessoas”

Rubens Abrão dos Santos


Seção 8 - GESTÃO DE RECURSOS MATERIAIS8

O objetivo básico da administração de materiais consiste

em colocar os recursos necessários ao processo produtivo com

qualidade, em quantidades adequadas, no tempo correto e com

o menor custo.

Materiais são produtos que podem ser armazenados, ou

que serão consumidos imediatamente após a sua chegada.

Baseado nesse conceito, estão excluídos os materiais

considerados permanentes, como equipamentos médico-

hospitalares, mobiliário, veículos e semelhantes, e incluídos,

portanto, os demais produtos, como medicamentos, alimentos,

material de escritório, de limpeza, de conservação e reparos,

de uso cirúrgico, de radiologia, de laboratório, reagentes

químicos, vidraria etc.

Uma das maiores difi culdades da administração de

materiais reside na distância entre o processo produtivo e os

sistemas de apoio.

8.1 Por que falta material?

Uma maneira interessante de formular essa questão é: em

que medida as faltas são resultantes de falhas da administração

de materiais? Ou ainda: por que os sistemas meio e fi m funcionam

de forma tão dissociada?

A resposta à questão é fundamental, pois identifi ca as

causas e orienta as ações necessárias para sua correção. O

8 Esse texto é uma adaptação do manual sobre Gestão de

Recursos Materiais e de Medicamentos, volume 12. Gonzalo Vecina

Neto, Wilson Reinhardt Filho. São Paulo : Faculdade de Saúde Pública

da Universidade de São Paulo, 1998. – – (Série Saúde & Cidadania).

Realizadores: “Instituto para o Desenvolvimento da Saúde – IDS,

Núcleo de Assistência Médico-Hospitalar – NAMH/FSP – USP, Banco

Itaú”, por isso os créditos devem ser atribuídos aos autores.

125

VAMOS REFLETIR!

diagnóstico inadequado leva a uma ação que não produzirá os

efeitos desejados.

As causas da falta de materiais podem ser identifi cadas

em três diferentes grupos:

Causas estruturais

• Falta de prioridade política para o setor: baixos

investimentos, baixos salários, corrupção, serviços de

baixa qualidade etc.

• Clientelismo político: diretores incompetentes, fi xação

de prioridades sem a participação da sociedade,

favorecimentos etc.

• Controles burocráticos: agem sobre os instrumentos,

particularmente aqueles de caráter econômico, levando

à desvalorização das ações executadas e invertendo o

referencial das organizações. É importante lembrar

que não basta fazer as coisas corretamente, deve-se

também fazer as coisas certas. A burocracia somente

se preocupa com o rito – a ela não interessa o produto

fi na.

• Centralização excessiva: produz danos imensos na

área de materiais. Compras centralizadas e baseadas

exclusivamente em menores preços são exemplos que

devem ser evitados.

Como é feita a administração dos materiais no seu trabalho?

Quem são as pessoas responsáveis por essa administração?

Causas organizacionais

Decorrem, em geral, das descritas anteriormente.

• Falta de objetivos: quando os objetivos não estão

claros, cada unidade cria seu próprio sistema de


referência. Como consequência, pode ocorrer uma

dissociação entre a área fi m e as áreas meio;

• Falta de profi ssionalismo da direção;

• Falta de capacitação e de atualização do pessoal;

• Falta de recursos fi nanceiros;

• Falta de controles;

• Corrupção;

• Falta de planejamento;

• Rotinas e normas não estabelecidas adequadamente.

Causas individuais

Em parte, também derivam das anteriores.

• Diretores improvisados: inseguros ou incapazes de

inovar, sem condições de manter um diálogo adequado

com a área fi m;

• Funcionários desmotivados: sem compromisso com a

instituição. Seu principal objetivo é a manutenção do

emprego;

Considerando-se tudo o que foi colocado até agora, a

pergunta passa a ser: a administração de materiais possui os

elementos adequados para evitar as faltas? Se a resposta for

positiva, a administração de materiais, equipada de tecnologia

adequada, poderá evitar, em parte, a falta de materiais, porém

essa ação isolada não é sufi ciente sem a eliminação das causas.

A administração de materiais não é capaz de evitar as faltas

isoladamente. O sistema de materiais deve ser entendido como

um subsistema do sistema de produção, que funciona como

meio para que se alcancem os objetivos. Trata-se, portanto, de

uma área que depende do processo de formulação de objetivos

e metas da organização.

127

8.2 Funções da administração de materiais

Vários e confl itantes interesses estão envolvidos na

administração de materiais.

• O ponto de vista do usuário: deseja o material correto,

em condições apropriadas de utilização, entregue no

lugar certo e a tempo de evitar a sua falta. Podemos

ainda acrescentar que o usuário gostaria que o tempo

despendido na entrega fosse o menor possível e que

se gastasse o mínimo de tempo no preenchimento de

formulários e seu arquivamento.

• O ponto de vista da área econômico-fi nanceira: deseja

adquirir o material ao menor custo e maiores prazos

de pagamento; busca uma redução do valor do estoque

e não quer que ocorrências relacionadas a materiais

(como compras erradas, falta de itens críticos etc.)

sejam frequentes.

• O ponto de vista dos fornecedores: desejam fornecer

a maior quantidade de material possível, vendê-lo ao

maior preço, receber em curto prazo e não ter qualquer

responsabilidade futura a respeito da utilização dos

itens.

A administração de materiais deve conciliar esses interesses

tão diversos. Para tanto, utiliza técnicas cujas funções são

agrupadas em quatro subsistemas ou grupos, representados na

Figura 1 abaixo:


Figura 1 - Subsistemas ou Grupos da Administração de

Materiais

Fonte: Gestão de Recursos Materiais e de Medicamentos, 1998.

Série Saúde & Cidadania.

Grupo 1

Normalização

Grupo 4

Armazenamento

Grupo 3

Aquisição

Grupo 2

ControleNormalização e

Padronização de

Materiais

Recebimento e

Inspeção de

Qualidade

Movimentação e

Transporte de

Materiais

Armazenamento

de Materiais

Alienação de

Materiais

Aquisição de

Materiais

Classifi cação

de Materiais

Gestão de

Estoques

Valoração de

Estoques

129

Grupo 1 – Subsistema de normalização: responsável por

responder à pergunta: o quê? (comprar, armazenar e distribuir).

É composto das funções de normalização, que vão selecionar,

padronizar e especifi car os materiais, e de classifi cação/

codifi cação de materiais.

Grupo 2 – Subsistema de controle: deve responder às

questões: quando e quanto? Suas funções são gestão e valoração

de estoques.

Grupo 3 – Subsistema de aquisição: possui duas funções

– a aquisição, que responde pela compra dos materiais, e a

alienação, que cuida da venda de materiais não utilizados ou

inservíveis.

Grupo 4 – Subsistema de armazenamento: responsável pelo

recebimento de materiais, armazenamento e distribuição. Nesse

subsistema há as funções de armazenamento, movimentação e

transporte de materiais e o controle de qualidade.

8.2.1 A função distribuição

A função de distribuição gera um dos problemas mais graves

do sistema de materiais, principalmente quando se aborda um

sistema sem os instrumentos adequados para desempenhar as

tarefas. O estabelecimento de um ciclo acumulativo (fi gura 2)

é algo muito comum de ocorrer e deve ser rompido para que o

sistema como um todo possa ser aprimorado.


Figura 2 – Ciclo Acumulativo



A observação desse ciclo leva a uma única possibilidade de

rompimento: estoques sufi cientes para garantir o abastecimento.

Sem essa medida, não há como obter um equilíbrio do sistema.

Quando não há confi ança entre o usuário e a administração

de materiais, instala-se o ciclo acima, que leva a uma relação

de sabotagem mútua e à criação de estoques periféricos que

prejudicam ainda mais o sistema. A principal regra de distribuição,

a ser aplicada após a ruptura do ciclo de desconfi ança, é que o

sistema deve distribuir a menor quantidade que a sua logística

permitir.

Esse procedimento se justifi ca pelo fato de que o usuário

em geral não possui condições adequadas de armazenamento,

e os estoques periféricos signifi cam aumento dos recursos

imobilizados.

Como o usuário pede mais

do que precisa, o sistema

distribui menos.

Como o sistema distribui

menos, o usuário pede

mais do que precisa

O sistema distribui menos

do que foi pedido

O usuário pede

mais do que

necessita

131

Outras condições a serem implementadas são:

• Estabelecer um registro dos usuários: signifi ca saber

quem pode solicitar o material, como contatar o

usuário, qual o tempo para se efetuar o contato.

• Fazer um cadastro dos itens que podem ser consumidos

pelo usuário: Cada usuário, tendo em vista o seu papel na

organização, possuirá um elenco de produtos que poderá

solicitar. A comissão de normalização (que especifi cará

os produtos) poderá colaborar ou mesmo defi nir quem

pode pedir o quê. Assim como a normalização, o

cadastro deve ser revisto periodicamente e atualizado

com inserções e exclusões sempre que necessário.

• Defi nir as quantidades de cada item a serem concedidas

ao usuário, inicialmente de acordo com a previsão.

Fazer o monitoramento e as correções, conforme as

solicitações.

• A auditoria dos estoques dos usuários, com apoio da

direção da organização, deve ser feita periodicamente,

buscando verifi car as condições de armazenamento e

auxiliando o usuário a aprimorar os seus sistemas de

controle.

• Estabelecer um sistema de atendimento às emergências

para que o usuário possa confi ar no sistema, diminuindo-

se, com isso, a formação de estoques nas áreas.

• Difundir entre os usuários a prática de utilizar o material

e reduzir ao mínimo possível o tempo despendido com

as ações relacionadas à administração de estoques

periféricos e distribuição de produtos.

A função de distribuição pode ser desenvolvida seguindo-

se modelos já estabelecidos, entre os quais se podem sugerir:

• Sistema de complementação da previsão: tomando-

se a previsão como ponto de partida, determina-se a

data de requisição do material. O usuário, no momento


adequado, informa o estoque existente na unidade e

recebe uma quantidade sufi ciente para complementar

os níveis de estoque constantes de sua previsão.

• Sistema de unidades móveis: nesse modelo, o usuário

recebe todos os itens de sua previsão em um carrinho

e nesse momento devolve a unidade que estava em

uso, com as sobras existentes. É bastante utilizado nos

centros de material esterilizado, postos de enfermagem

e centros de saúde.

• Sistema de ordem de produção: utilizado para dispensar

medicamentos, com base nas prescrições para que se

embalem quantidades sufi cientes para atender aos

pedidos. Apesar de ser um sistema complexo, que

exige vários funcionários e depende de disciplina para

entrega dos pedidos, traz grande economia – segundo

publicações especializadas, podem-se reduzir de 20 a

30% os gastos com esses produtos.

8.3 Estrutura organizacional para a administração de

materiais

A estrutura da área de materiais pode assumir várias formas,

desde completamente descentralizada, em que cada unidade

cuida da renovação de seus estoques, compra e demais funções

de seu próprio material, até completamente centralizada, em

que todas as aquisições, em todos os níveis da organização, são

realizadas por um único departamento de materiais. Entre as

duas formas extremas existem confi gurações intermediárias.

Há na literatura especializada vasta argumentação a favor

da adoção de um ou outro modelo. Uma avaliação adequada,

levando em consideração o tamanho da organização e a aplicação

de modelos matriciais ou não em seus diferentes níveis, pode

auxiliar a escolher a melhor forma de estruturar o sistema de

materiais.

133

De uma forma geral, as funções de padronização de

materiais estão vinculadas às comissões de planejamento de

materiais e comissões de farmacologia, que são multiprofi ssionais

e ligadas à administração superior.

As funções de especifi cação, classifi cação e codifi cação

são desenvolvidas internamente e em geral pela área de

compras, auxiliada pela área de armazenamento. A criação de

uma área específi ca para o desempenho da função de estoque

responsabiliza-se pela programação e controle dos estoques,

defi nindo quantidades a serem adquiridas, o período de aquisição

e emitindo os documentos necessários para os inventários. Essa

medida cumpre duas funções básicas: a primeira delas deixa

que os responsáveis pelas compras cuidem de fazê-las e não

defi ni-las; a outra retira do almoxarifado a decisão a respeito

da movimentação de estoques.

As funções de aquisição são desempenhadas pela área

de compras, que, por sua vez, é apoiada pelas comissões de

registro cadastral e de julgamento de licitações. O almoxarifado

responde pelas funções de recebimento, armazenamento e

distribuição dos materiais.

A área de materiais está usualmente subordinada à

diretoria administrativa. Uma estrutura que pode ser proposta

para a área de materiais é mostrada abaixo, na fi gura 3.


Figura 3 – Estrutura da Área de Materiais



Finalmente, é importante ressaltar que a administração de

materiais não tem tido um tratamento profi ssional como seria

desejável que ocorresse, considerando-se a importância do setor,

os valores envolvidos e o estabelecimento de um sistema como

tal. É mais comum do que se imagina entregar a responsabilidade

de desenvolvimento de tais funções a funcionários sem a devida

qualifi cação, usualmente de nível médio, sem o domínio da

linguagem do setor e os conhecimentos básicos que norteiam as

diversas atividades do sistema de materiais.

Na falta do administrador de materiais, há a alternativa

de utilizar-se, por exemplo, um farmacêutico ou mesmo um

nutricionista para exercer essa função. Cursos especializados

para tais profi ssionais, para que possam assimilar os conceitos

mais importantes, resultam em ganho de tempo importante.

Área de Materiais

Compras Almoxarifado

Programação e

controle de estoques

135

8.4 Propostas de rotinas para o sistema de administração

de materiais

As rotinas apresentadas a seguir servem de ponto de

partida para adaptações a serem utilizadas pelo sistema de

materiais, de acordo com as necessidades locais.

8.4.1 Rotina operacional para reposição de estoques

Desempenhada pelo auxiliar administrativo responsável

pela programação e controle de estoques.

• Recebe a nota fi scal enviada pelo almoxarifado

(proveniente do recebimento de materiais) e as

requisições de materiais procedentes das unidades.

• Registra as entradas e saídas, utilizando as notas fi scais

de entrada e as requisições de materiais das unidades e

posteriormente envia os documentos aos destinatários.

• Quando a quantidade em estoque atinge o ponto de

ressuprimento, emite duas cópias do pedido de compra

de material, indicando a quantidade a ser reposta. Uma

das cópias é enviada para a comissão de planejamento

e normalização de materiais e medicamentos e a outra,

arquivada na unidade. Esta última é eliminada quando

da chegada dos produtos.

• Quando a quantidade em estoque atinge o nível de

reserva, emite um pedido de compra de emergência

em duas vias.

8.4.2 Rotina de compras sem licitação

Aplicável, por exemplo, a compras de emergência.

• Quando a quantidade em estoque atinge o nível de

reserva, o auxiliar administrativo da unidade de

programação e controle de estoques emite o pedido


de compra de emergência em duas vias e faz constar a

anotação de que o produto atingiu o nível de estoque

de reserva. Uma via é enviada para a chefi a da unidade

e a outra, arquivada.

• A chefi a da unidade de programação e controle de

estoques descreve a necessidade, justifi cando-a, e

solicita a dispensa da licitação, encaminhando-a à

comissão de planejamento e normalização de materiais

e medicamentos. Em casos particulares, essa solicitação

(igualmente em duas vias, com as justifi cativas) pode

ser feita diretamente pelo usuário.

• A comissão de planejamento e normalização de

materiais e medicamentos analisa os pedidos, avalia as

justifi cativas e emite parecer conclusivo destinado ao

diretor-geral da instituição.

• O ordenador da despesa, aceitando as condições

e recomendações da comissão de planejamento

e normalização de materiais e medicamentos,

autoriza a dispensa e abertura do processo. Nesse

caso, há necessidade de manifestação da consultoria

jurídica, que pode ser eliminada se esta expedir uma

formulação genérica para os casos mais corriqueiros. O

expediente é remetido para a unidade de comunicação

e arquivo para providências. Caso não seja aprovada a

dispensa, o expediente retorna para conhecimento dos

interessados.

• A unidade de protocolo e arquivo abre o processo,

remetendo-o para o departamento fi nanceiro para que

seja feita a reserva de recursos.

• O departamento fi nanceiro classifi ca a despesa, efetua

o compromisso, faz os registros necessários e envia o

processo para o departamento de compras.

• O departamento de compras efetua a aquisição e envia

o processo para o departamento fi nanceiro.

137

• O departamento fi nanceiro emite o empenho e o

contrato, remetendo-os ao diretor-geral.

• O diretor assina o contrato e o encaminha para a área

que receberá o material.

• O responsável pelo recebimento solicita ao fornecedor

para efetuar a entrega dos produtos.

• O almoxarifado recebe o produto, confere os dados

constantes do empenho com os da nota fi scal.

Os passos iniciais das aquisições com licitação variam

conforme o produto e se ele é um item de estoque ou não. Abaixo

são descritos os passos para cada uma das possibilidades. Após

os passos iniciais, os demais são comuns a todos os processos.

8.4.3 Rotina operacional de compras com licitação

Para materiais mantidos em estoque (passos iniciais):

• O auxiliar administrativo da unidade de programação

e controle de estoques emite o pedido de compra

em duas vias. Uma via é enviada para a comissão

de planejamento e normalização de materiais e

medicamentos e a outra, arquivada.


materiais e medicamentos analisa o pedido de compra

de material, aprova-o com ou sem alterações. A

autorização implica o consentimento para abertura de

processo e compromisso orçamentário.

• Caso o pedido não seja aprovado (ou alterado), a

unidade de programação e controle de estoques

receberá o pedido de volta e o encaminhará ao

expediente e posterior arquivo.

Para materiais não mantidos em estoque (passos iniciais):

• O solicitante emite pedido de compra em duas vias,


arquiva uma delas e remete a outra à comissão


medicamentos.

Para equipamentos, serviços e reformas (passos iniciais):

• O solicitante preenche em duas vias o formulário

específi co para aquisição de material permanente, em

que faz constar, além da justifi cativa, uma descrição

do equipamento, principais características e as

necessidades para instalação (reformas, adaptações,

pontos de energia elétrica etc.), envia a primeira via

para a comissão de planejamento e arquiva a cópia.

• A comissão de planejamento recebe o documento,

compara com os projetos existentes, analisa e emite

parecer conclusivo. Caso a decisão seja favorável,

a aprovação já autoriza a abertura de processo e

compromisso.

O expediente é enviado para o setor de protocolo e

arquivo. Se a comissão não autorizar a compra, o expediente é

devolvido ao solicitante para conhecimento e arquivo.

Os passos descritos a seguir são comuns a todas as rotinas

com licitação:

• A unidade de protocolo e arquivo abre o processo e

remete-o para o departamento fi nanceiro para que

seja feita a reserva de recursos.

• O departamento fi nanceiro classifi ca a despesa, efetua

o compromisso, faz os registros necessários e envia o

processo para o departamento de compras.

• O departamento de compras defi ne a modalidade

de licitação, toma as medidas necessárias para dar

publicidade à licitação, fi xa as datas de recebimento

das propostas e de abertura e encaminha o expediente,

juntamente com os comprovantes de entrega e de

139

publicidade, para a comissão de julgamento de

licitações.

• A comissão de julgamento de licitações recebe as

propostas identifi cadas e lacradas, procede à abertura

na data e horário estipulado, faz uma ata da abertura,

procede à qualifi cação ou desqualifi cação dos

participantes, faz os registros internos de controle de

processos, realiza um estudo comparativo de preços,

convoca, se necessário, a pessoa responsável para

emitir o parecer técnico, julga as propostas, classifi ca-

as e adjudica a licitação, publicando o ato. Aguarda

o prazo legal para recebimento de recurso e envia o

processo para o ordenador da despesa.

• O diretor-geral da instituição recebe o processo,

analisa-o e, estando de acordo, homologa-o e remete-o

ao departamento fi nanceiro. Caso não esteja de

acordo, procede à revogação do processo e devolve-o

ao solicitante, por meio da comissão de julgamento de

licitações.

• O departamento fi nanceiro recebe o processo

homologado e emite o contrato, que é enviado ao

diretor-geral.

• A autoridade superior assina as três vias do contrato,

anexando duas delas ao processo, e remete a terceira

ao departamento fi nanceiro para processamento. O

processo completo é enviado para a área de compras.

• O departamento de compras recebe o processo,

registra os dados necessários para controle, convoca o

fornecedor e entrega cópia do empenho e/ou contrato.

Remete o processo para o almoxarifado.

• O almoxarifado recebe o processo, arquiva-o e controla

o prazo de recebimento. Recebe o material. Confere os

dados da nota fi scal, encaminha o processo e respectiva

nota fi scal para a unidade de programação e controle


de estoque. Se necessário, convoca o usuário ou ainda

procede a um recebimento provisório (o processo

só será liberado após o recebimento defi nitivo). No

caso de equipamentos, comunica o recebimento ao

departamento de controle e patrimônio.

• A unidade de programação e controle de estoques

registra a entrada do material nas fi chas apropriadas,

anota que a compra está encerrada e remete o processo

ao departamento fi nanceiro.

• O departamento fi nanceiro emite a ordem de pagamento

e remete o processo para arquivamento.

8.4.4 Rotina operacional de distribuição

Sub-rotina de estabelecimento de nível de consumo:

• O usuário confecciona, conforme calendário

estabelecido, uma lista de itens de consumo com as

quantidades necessárias para atendimento de suas

necessidades. Envia duas cópias para a comissão


medicamentos e arquiva uma terceira para controle

interno.


materiais e medicamentos avalia as solicitações e

remete uma das cópias da lista para a unidade de

programação e controle de estoques e devolve a

outra ao solicitante para que tome conhecimento de

eventuais modifi cações.


recebe a lista e arquiva por ordem de usuário.

Sub-rotina de estabelecimento de calendário de

distribuição:

• O almoxarifado estabelece o calendário, considerando:

141

os recursos disponíveis para distribuição, a periodicidade

estabelecida para distribuição, a data de envio das

informações do estoque existente para o usuário, a

data de distribuição do material.

Sub-rotina de envio de informação de nível de estoque

para requisição de material:

• O usuário faz o pedido de reposição de material em

quatro vias, arquivando uma delas e remetendo as

demais para a unidade de programação e controle de

estoques.


estabelece a quantidade a ser distribuída, considerando

a posição de estoques, atualiza as fi chas de controle,

preenche os campos do pedido de reposição de

material relativos às quantidades a serem dispensadas

e respectivas alterações. Uma via é arquivada e as

demais, enviadas para o almoxarifado.

• O almoxarifado recebe as duas vias, atualiza as fi chas

do kardex, arquiva uma via do pedido de reposição de

material, envia a outra para o usuário, junto com o

material solicitado.

Sub-rotina de requisição de material de caráter emergencial

• O usuário faz o pedido de material urgente em quatro

vias, arquivando uma delas e levando as demais para a

unidade de programação e controle de estoques.


aprova a solicitação, atualiza as fi chas de controle,

preenche os campos do pedido de emergência de

material relativos às quantidades a serem dispensadas

e respectivas alterações. Uma via é arquivada e as

demais, enviadas para o almoxarifado.

• O almoxarifado recebe as duas vias, atualiza as fi chas

do kardex, arquiva uma via do pedido de emergência

de material, envia a outra para o usuário junto com o

material solicitado.


8.4.5 Rotina operacional de devolução de materiais

• O usuário identifi ca os materiais que não serão

utilizados ou cuja data de expiração esteja próxima,

preenche a nota de devolução em duas vias e remete-

as ao almoxarifado.

• O almoxarifado recebe o material, confere-o, retém

uma via da nota e devolve a outra ao usuário. Quando

o material é inservível, envia a cópia, juntamente com

o material, para descarte. Deve-se tentar proceder

à troca dos produtos com os fornecedores. Caso o

material possa ser utilizado, procede-se à entrada

desse item e encaminha-se a cópia para a unidade de

programação e controle de estoques.


registra a entrada nas fi chas, contabilizando-a como

doação. Finalmente, deve-se ressaltar que as rotinas

propostas são genéricas. Cada instituição deve estudá-

las e promover as alterações necessárias para que

possam ser adaptadas à sua realidade. É importante

realçar também que, com a informatização e em

particular com o uso de redes, essas rotinas podem ser

processadas via e-mail. No entanto, o processo ainda

deve ser constituído e nele devem existir provas de

todos os passos, pelo menos até que os Tribunais de

Contas acordem para os novos tempos e proponham

novas sistemáticas mais consentâneas com estes

tempos.

Observação: Tanto a autorização para a abertura, quanto

aquela destinada à reserva de recursos são atos da autoridade

maior; portanto, devem ser especifi camente delegadas se essas

rotinas forem aplicadas.

143

REFERÊNCIAS

Textos Base utilizados no módulo

BRASIL. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. A Gestão

Administrativa e Financeira no SUS / Conselho Nacional de

Secretários de Saúde. – Brasília: CONASS, 2007. 152 p. (Coleção

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BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Subsecretaria

de Planejamento e Orçamento. Sistema de planejamento do SUS

: uma construção coletiva : formulação de políticas específi cas de

saúde/Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Subsecretaria

de Planejamento e Orçamento. – Brasília: Ministério da Saúde,

2009. 28 p. : il. – (Série B. Textos Básicos de Saúde) (Série

Cadernos de Planejamento; v. 7).

BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica

e Participativa. Política Nacional de Gestão Estratégica e

Participativa no SUS - ParticipaSUS / Ministério da Saúde,

Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. – 2ª. ed. –

Brasília: Editora do Ministério da Saúde, 2009. 44 p. – (Série B.

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CARVALHO, André de Oliveira; Eduardo, Maria Bernadete de

Paula. Sistemas de Informação em Saúde para Municípios, volume

6. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de

São Paulo, 1998. (Série Saúde & Cidadania).

CASTRO, Janete Lima. Gerência de pessoal nos serviços de

saúde. Texto de apoio elaborado especialmente para o Curso de

Especialização em Desenvolvimento de Recursos Humanos de

Saúde – CADRHU.

MALIK, Ana Maria; Schiesari, Laura Maria Cesar. Qualidade na


Gestão Local de Serviços e Ações de Saúde, volume 3. São Paulo:

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 1998.

(Série Saúde & Cidadania).

OPAS. Desenvolvimento gerencial de unidades básicas do

Sistema Único de Saúde (SUS)./ José Paranaguá de Santana

(org.). -- Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde, 1997.

SANTANA, José Paranaguá; (coordenador) et al. A negociação

como instrumento de Gerência nos serviços de saúde. Texto

elaborado a partir de discussões do grupo de trabalho que fez a

revisão fi nal do Projeto GERUS.

TANCREDI, Francisco Bernadini; Barrios, Susana Rosa Lopez;

Ferreira, José Henrique Germann. Planejamento em Saúde,

volume 2. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade

de São Paulo, 1998. (Série Saúde & Cidadania).

VECINA, Gonzalo Neto; Reinhardt, Wilson Filho. Gestão de

Recursos Materiais e de Medicamentos, volume 12, São Paulo:

Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 1998.

(Série Saúde & Cidadania).

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DEMING, W. E. Qualidade: A Revolução da Administração. Rio de

Janeiro: Marques-Saraiva, 1990.

DONABEDIAN, A. The Defi nition of Quality and Approaches to its

Assessment (Explorations in Quality Assessment and Monitoring,

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DRUCKER, P. Administração: Tarefas, Responsabilidades e

Práticas, São Paulo: Ed. Pioneira, 1975, vol. 1.

ISHIKAWA, K. Controle de Qualidade Total. Rio de Janeiro:

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LEEVEY, S. e Loomba, N. P. Health Care Administration: A

Managerial Perspective, Philadelphia, Leppincott, 1973.

MATUS, C. O Método PES – Roteiro de Análise Teórica, São Paulo:

Ed. FUNDAP, 1996, p. 6. (Mimeografado).

MEHRY, E. E. Razão e Planejamento, 1ª ed., São Paulo: Ed.

HUCITEC, 1994, p. 118.

SANTOS, M. A., GONÇALVES, S. M. F. Notas sobre a Metodologia

da Estimativa Rápida Participativa. Belo Horizonte, NESCON/

UFMG, 1992, (Texto didático para o II Congresso Nacional de

Epidemiologia – Mimeografado).

EAD - UFMS

REVISÃO:Prof. Dr. Ricardo Magalhães Bulhões

EDITORAÇÃO ELETRÔNICA E PROJETO GRÁFICO:Marcos Paulo dos Santos de Souza

DESIGNER:Alana Montagna

DESIGN INSTRUCIONAL:Carla Calarge

FOTO DA CAPA:Roberto Higa

SESAUSecretaria Municipal

de Saúde PúblicaUNIDADE CERRADO PANTANAL

SESSecretaria de Estado de Saúde

ASMEFACASMEFAC Associação Sul-Mato-Grossense deMédicos de Família e da Comunidade

Secretaria deGestão do Trabalho e da

Educação na Saúde

Ministério daSaúde

Ministério daEducação

Foto: Gretta S. R. de Paula

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