Administrativo II Marta

8/10/2019 Administrativo II Marta

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Tema 1. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

1-Concepto y clases

De la misma manera que la funcin legislativa se manifiesta y concreta en laelaboracin de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administracin

formaliza su funcin gestora con repercusin directa o indirecta en los intereses,derechos y libertades de los ciudadanos a travs de los actos administrativos.

Se propone definir el acto administrativo como resolucin unilateral de un poderpublico en el ejercicio de potestades y funciones administrativas y mediante el que

impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos pblicos

o privados, bajo el control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa!

"ncluir como autores de actos administrativos a los poderes p#blicos, y no solo a lasadministraciones p#blicas propiamente dichas, se hace para acoger en el concepto, lasresoluciones log$sticas de los rganos constitucionales %como las &ortes 'enerales, el(& y el Defensor del )ueblo* dictadas en la gestin patrimonial, contractual y de

personal y que son enjuiciables por la +usticia &ontenciosoAdministrativa.

-n lo relativo al &onsejo 'eneral del )oder +udicial, son, a los mismos efectos, actosadministrativos, adems de los anteriores, los relativos a los nombramientos y sancionesa los jueces, as$ como las resoluciones de los rganos de gobierno de los +uzgados y(ribunales.

-n cuanto a la Administracin com#n se entiende que los concesionarios forman partede la misma cuando toman decisiones sobre los derechos de los particulares comogestores de un servicio p#blico, por lo que aquellas entran en el concepto de actoadministrativo y son impugnables ante la +urisdiccin &ontenciosoAdministrativa.

-n cuanto a los destinatarios de los actos administrativos las definiciones usuales delacto administrativo sobrentienden que el destinatario de la manifestacin de voluntad dela Administracin es siempre un particular o administrado, lo que, si es histricamentecierto en un sistema centralista, no lo es tanto en nuestros d$as. -n efecto, en aquelsistema era inconcebible una reaccin judicial contra los actos de una Administracin

por otra de inferior o igual nivel, resolviendo los enfrentamientos entreAdministraciones )ublicas por v$a jerrquica o a travs del sistema de conflictos.

)ero en la actualidad y debido al fundamentalismo descentralizador que vivimos sonnormales los actos de una Administracin que tienen a otra por destinataria %inclusosancionadores*, como la consiguiente aplicacin a esos actos del rgimen defiscalizacin o impugnacin contenciosoadministrativo, es decir, los conflictosinteradministrativos, pleitos entre Administraciones )ublicas del mismo o diverso nivel.

2-Los actos polticos o de gobierno

Del concepto formulado de acto administrativo se han e/cluido determinadasactividades y resoluciones del )oder -jecutivo de las que, por razn de sus contenidos,se e/cluye su enjuiciamiento por la +usticia Administrativa. Son los llamados actos

pol$ticos que emanan del 'obierno %y lo mismo cabria razonar de los consejos degobierno de las &&AA*, rgano de doble naturaleza, por una parte, pol$ticoconstitucional y por ello, en principio, no sometido a la +usticia Administrativa pero queal tiempo es el rgano directivo de la Administracin %art. 01 &- y por ello plenamente

enjuiciable por aquella*.

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Subjetivamente los actos pol$ticos son #nicamente los actos del &onsejo de 3inistros yno de otras administraciones o autoridades inferiores, y que materialmente los actos

pol$ticos se refieren a las grandes decisiones que afecten al conjunto del -stado, pero noa simples asuntos administrativos, incluso en materias delicadas como el orden publicoo militar que son plenamente recurribles. (ambin se e/cluyen los reglamentosaprobados por el 'obierno.

&on la finalidad de ampliar el mbito jurisdiccional de fiscalizacin de laAdministracin, la 4ey de la +urisdiccin &ontencioso Administrativa de 2005 haintentado enterrar el concepto mismo de acto pol$tico, ya sea delimitando

genricamente un !mbito en la actuacin del "oder #jecutivo regido solo por el

$erecho constitucional, y e%ento del control de la Jurisdiccin Contencioso-

Administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos e%cluidos del control

judicial porque resultan inadmisibles en un #stado de $erecho&'

Sin embargo, no lo elimina del todo, mas bien lo presupone, al admitir que sobre

determinados actos, por muy pol$ticos que sean, por muy amplia que sea ladiscrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre ser posible6 sobrelos derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinacin de las

indemni(aciones procedentes&-n definitiva, esta regulacin sobrentiende que, de unaparte, sigue e/istiendo el acto pol$tico puro, es decir, el que no afecta a derechosfundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad

patrimonial del -stado7 pero al tiempo reconoce la e/istencia del acto cuasipol$tico,aquel que, conforme a la legislacin, est limitado por cualesquiera de estascircunstancias que s$ son enjuiciables por la +urisdiccin &ontenciosoAdministrativa.

3-Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos

discrecionales.8tra categor$a de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su e/clusintotal o parcial del control judicial es la de los actos discrecionales.

Los actos discrecionales, frente a los reglados, son, en principio, los dictados enejercicio de potestades discrecionales.

4a legislacin misma confirma la e/istencia de esa potestad discrecional cuandodispone que la Administracin podr! llevar a acabo determinada actividad y tambincuando le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en funcin de criteriosde oportunidad. 9 se revela e/istencia de una potestad reglada cuando la norma e/presala vinculacin de la potestad administrativa, su carcter reglado, utilizando el trminodeber!, o configurando esa vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho deladministrado.4a vigente ley de 2005 reitera la tesis de la e/istencia de actos de contenidodiscrecional, en todo o en parte iniscali!ables.)or muy amplio que sea el contenidodiscrecional, siempre hay reglas a las que toda actuacin administrativa debe atenersesin e/cusas. As$ las reglas que delimitan la competencia del rgano emisor del acto, el

procedimiento a seguir para su emisin y el fin publico al que todo acto por muydiscrecional que sea debe atenerse.

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-n todo caso, la delimitacin de lo discrecional y lo reglado est en las leyesreguladoras de la materia administrativa. -n unos casos la potestad administrativa deactuacin esta e/haustivamente regulada, bloqueada a la interpretacin, y laadministracin no tiene ms remedio que tomar una decisin en un #nico sentido y enun momento preciso %la jubilacin de un funcionario cuando cumple la edad se;alada en

la ley*. -n otros supuestos, la ley permite actuar o no actuar, elegir el momentooportuno o un medio entre otros posibles para alcanzar un objetivo, u otorga a laAdministracin un margen de razonamiento y e/amen del asunto antes de la decisin."ncluso, en ocasiones, la propia ley declara la discrecionalidad de la medida, entrminos de libre decisin!, liberndose la Administracin de adecuar sus actos a

principios constitucionales tales como el de merito y la capacidad o de objetividad,e/onerndola de la carga de motivacin %ejemplos, adjudicacin de contratos facilitandoadjudicaciones restringidas, o en la asignacin de puestos funcionariales por libredesignacin y en todas aquellas materias en que, insistimos, las leyes atribuyen a laAdministracin una facultad, no ya discrecional %podr!*, sino algo ms all, de libredecisin!.

-l (ribunal Supremo reconociendo esa realidad normativa ha definido la potestaddiscrecional como la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional,entre varias soluciones, todas ellas igualmente validas por permitidas por la ley! otambin como la concesin de posibilidades de actuacin cuyo desarrollo efectivo es

potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin.!

&on el termino discrecionalidad t"cnica se alude a la especial complejidad dedeterminados asuntos cuya resolucin y entendimiento requiere de especialesconocimientos y saberes cient$ficos o tcnicos que se suponen en el mbito de

profesionales de la Administracin y que resultan totalmente ajenos a la formacin

jur$dica de los jueces.

A#Los conceptos $%rdicos indeterminados.

4a doctrina espa;ola viene empe;ada en depurar el concepto de acto discrecional de losactos dictados en aplicacin de los llamados conceptos jur$dicos indeterminados.

3ediante su invocacin la norma no reconoce un margen de libertad de decisin ni a laAdministracin ni al +uez, sino que condiciona la resolucin a determinados criteriosde actuacin!. -n los conceptos jur$dicos indeterminados a diferencia de los

determinados, que delimitan el mbito de la realidad de forma concreta %ejemplomayor$a de edad a los 25 a;os*, la ley se refiere a una realidad cuyos limites noaparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es manifiesto que intentandelimitar un supuesto concreto, como cuando la ley se refiere a la jubilacin porincapacidad, a la buena fe, al justo precio etc. )arece claro que esas realidades noadmiten ms que una solucin6 o se da la incapacidad o no, la buena fe o no, pero no

pueden ser las dos cosas. 4a tcnica de los conceptos jur$dicos indeterminados es com#na todas las esferas del Derecho.

A diferencia de la discrecionalidad que es esencialmente una libertad de eleccin entre

alternativas igualmente justas no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la


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Administracin en la aplicacin de los conceptos jur$dicos indeterminados solo cabe,como dijimos, una #nica respuesta.

-n este sentido el (ribunal Supremo ha definido los conceptos jur$dicos indeterminadoscomo aquellos de definicin normativa necesariamente imprecisa a la que ha de

otorgarse alcance y significacin espec)ficos a la vista de unos hechos concretos! deforma que su empleo e/cluye la e/istencia de varias soluciones igualmente legitimas,imponiendo como correcta una #nica solucin en el caso concreto, resultando, pues,incompatible con la tcnica de la discrecionalidad.

Las t"cnicas de control de la discrecionalidad.

Depurado el concepto de la discrecionalidad de la supuesta discrecionalidad tcnica ydiferenciado de ese concepto af$n, aunque sustancialmente diverso, que son losconceptos jur$dicos indeterminados, la problemtica del acto discrecional se centra en

conciliar la libertad de apreciacin de la Administracin con un control judicialposterior y sobre la consideracin ya anticipada de que en todo acto discrecional hayelementos reglados, como son la competencia del rgano, el procedimiento para suadopcin y el fin publico del acto.

=uestro (S %no obstante advertir sobre la improcedencia de que la Administracin seasustituida totalmente por los (ribunales en la valoracin de las circunstancias quemotivan la aplicacin de la potestad discrecional, pues ello, suele afirmar, transciende lafuncin especifica de los (ribunales* suele afirmar que cuando ese limite debe sertraspasado, la investigacin judicial sobre el buen uso de la potestad discrecional

%adems de la fiscalizacin de los elementos reglados de la competencia, elprocedimiento y el fin publico del acto*, debe referirse a los hechos determinantes y alrespeto de los principios generales del Derecho como el de proporcionalidad y buena fe.

C#La pol"mica en torno al control $%dicial de la discrecionalidad administrativa.La conig%raci'n por el legislador de poderes arbitrarios o e(entos del control

$%dicial.

>n prestigioso sector doctrinal ha introducido la tesis de que la interpretacin de lasrelaciones entre la Administracin y el +uez &ontenciosoadministrativo no pueden

considerarse, despus de la &-15, en l$nea de continuidad con el sistema anterior,demandando un nuevo entendimiento que respete un cierto mbito de actuacinadministrativa libre de suerte que la +urisdiccin no pueda sustituir la decisinadministrativa.

%=ota de quien redacta estos apuntes6 aqu$ el libro e/pone las tesis de los dos autores,)arejo y Snchez 3orn, contrarias claro*

Al margen de esta polmica, hay que insistir que con el pleno control judicial de lasAdministraciones )ublicas se est poniendo en riesgo en mayor medida que a travs de

una concepcinpro-amminisra(ionede la discrecionalidad. =os referimos a la huida delos -ntes )#blicos al Derecho privado, o mediante el encubrimiento de actos

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administrativos con leyes singulares, o mediante la atribucin a la Administracin depoderes, no ya discrecionales, sino libres! o arbitrarios, pues se presume que cuandoel legislador atribuye a la Administracin un margen de libre decisin!, sta se liberade adecuar sus actos a principios constitucionales tales como el de merito y la capacidado de objetividad, e/onerndola de la carga de motivacin, como viene ocurriendo enmateria de adjudicacin de contratos o en la asignacin de puestos funcionariales en lafuncin publica %libre designacin* o en materia de ascensos militares al generalato, yen general, en todas aquellas materias en que las leyes atribuyen a la Administracinuna facultad, no ya discrecional %podr!* sino de libre decisin, concepto mgico anteel que el +uez contencioso administrativo se rinde de ordinario, renunciado a controlarcualquier aspecto de la decisin que se toma al amparo de aquellas normas. De estaforma se configuran por el legislador estatal y autonmico una serie de materias e/entasde control judicial.

)-Actos *%e no ca%san estado, actos irmes o consentidos y actos conirmatorios.Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su e%clusin del control judicial, esde interesa la distincin entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos yactos confirmatorios.

Actos *%e no ca%san estado son aquellos que no e/presan de manera definitiva lavoluntad de la organizacin administrativa en que se producen, porque contra losmismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerrquico del rgano quelos dict o ante otro rgano, antes de acudir a la v$a judicial. -ste concepto se infiere,negativamente, de los supuestos en que la ley considera que un acto ha agotado la v$agubernativa!.

)ues bien, agotan dicha v$a administrativa %y por consiguiente causan estado y puedenser judicialmente impugnados*6

a* las resoluciones de los recursos de alzada

b* las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones espec$ficas nosometidas a instrucciones jerrquicas dictadas en sustitucin del recurso de alzada en

procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje,

c* las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico,salvo que una ley establezca lo contrario.

d* las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal oreglamentaria as$ lo establezca.

e* los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin definalizadores del procedimiento %art@ 20 4B+A) y )A&*

Los llamados actos consentidos o irmesson actos que, al margen de que hayan o nocausado estado, se consideran manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un rganoadministrativo porque su recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazosestablecidos para su impugnacin sin que la persona legitimada para ello hayainterpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A ellos se refiere%junto con los reproductorios y los confirmatorios*, el art@ :5 de la 4ey de la+urisdiccin &ontenciosoAdministrativa al decir que no se admitir el recursocontenciosoadministrativo contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores

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que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber

sido recurridos en tiempo y forma!.

-l concepto de firmeza administrativa es equivalente al que se utiliza para designar a lassentencias judiciales que, por no haber sido impugnadas en tiempo y forma, devienenigualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario.

Actos reprod%ctorios y conirmatoriosson aquellos que reiteran, por reproduccin opor confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se proh$be su impugnacines justamente para evitar que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por laAdministracin, se reabra un debate judicial sobre lo que ya ha sido definitivamenteresuelto en v$a administrativa o judicial. -l acto confirmatorio no debe recoger ningunanovedad respecto del anterior, del que constituye una mera reproduccin o simplementesu formal confirmacin.

+-Actos avorables y actos de gravamen.

)or razn de sus contenidos materiales, la clasificacin de los actos administrativos demayor relieve es la que distingue entre los que ampl$an y los que restringen la esfera

jur$dica de los particulares.(ambin hay actos de doble efecto o mi/tos, pues mientras para unos son limitadores dederechos, para otros administrados suponen una ampliacin de su esfera jur$dica, comoocurre con las e/propiaciones en que el beneficiario y el e/propiado son dos

particulares. =o pueden ser revocados sino a travs de procedimientos formalizados.

Los actos avorables o declarativos de derecosson los que ampl$an la esfera jur$dicade los particulares. Son actos fciles de dictar pero dif$ciles de anular o revocar. )or ellono necesitan motivacin respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en

normas con rango de ley. -/cepcionalmente pueden ser retroactivos.-ntre los actos favorables se incluyen6

-Las admisiones, que son actos cuyo efecto es la inclusin del sujeto en unaorganizacin o en una categor$a de personas para hacerlo participar de algunos derechoso ventajas o del disfrute de determinados servicios administrativos %ejemplo, admisinen la >niversidad*

-Las concesiones, que son resoluciones por las que una Administracin transfiere aotros sujetos un derecho o un poder propio7 y aquellas que, sobre la base de un derechoo poder propios, que quedan de esta forma limitados, constituyen un nuevo derecho o

poder a favor de otros.

Las a%tori!aciones, que son actos por los que la Administracin confiere aladministrado la facultad de ejercitar un poder o derecho, que pre/iste a la autorizacinen estado potencial. -s utilizada frecuentemente en materia urban$stica %licencia deobras*.

-Las aprobaciones, que son actos por los cuales la Administracin presta eficacia oe/igibilidad a otros actos ya perfeccionados y vlidos. 4a aprobacin siempre estreferida a un acto jur$dico, a diferencia de las autorizaciones que pueden recaer sobreuna actividad material o un acto jur$dico. -l control que la aprobacin cumple puedetener por objeto verificar la conveniencia u oportunidad del acto controlado o

simplemente su legitimidad o conformidad con el ordenamiento jur$dico.


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-Las dispensas, que son actos por los que la Administracin e/onera a un administradoo a otra Administracin del cumplimiento de un deber ya e/istente. 4a dispensa slo

puede tener lugar cuando est prevista en la ley, ya que se opone a la misma el principiode igualdad. (ambin es un obstculo a la admisin de dispensas la regla de lainderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales e/presas de

dispensas.Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o losderechos de los administrados o bien les imponen sanciones. )or ello, el ordenamientoe/ige para su emisin determinadas garant$as a favor de los beneficiados, siendoine/cusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin, sin que en ning#ncaso pueda reconocrseles efecto retroactivo.

-n lo que respecta a su revocacin, la regla es no poner a la misma e/igenciasprocedimentales, pero s$ un limite material6 que la revocacin no constituya dispensa oe/encin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters

publico o al ordenamiento jur$dico! %arts. 2C y 2*

-ntre estos actos restrictivos se comprenden6

4as ordenes

4os actos traslativos de derechos %por ejemplo la e/propiacin forzosa*

actos e/tintivos

Actos sancionadores.

- Actos e(presos y actos pres%ntos por silencio administrativo.)or su forma de e/teriorizacin, los actos administrativos pueden ser e/presos o

presuntos, es decir presumiendo que la Administracin cuando no contesta a unapeticin tambin resuelve. -s lo que se ha denominado tcnica del silencioadministrativo. Eormalmente la falta de respuesta frente a una peticin o recurso, no esun acto, sino un hecho jur$dico.

4a 4ey ?F00 modific la 4ey


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procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el art. :0&-, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran alsolicitante o a terceros facultades relativas al dominio p#blico o al servicio p#blico, as$como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones.

=o obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacinpor silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderestimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativocompetente no dictase resolucin e/presa sobre el mismo.

4a estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin deacto administrativo finalizador del procedimiento.

)or el contrario la desestimacin por silencio produce los solos efectos de permitir a losinteresados la interposicin del recuso administrativo o contenciosoadministrativo queresulte precedente.

-n ambos casos se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier

persona f$sica o jur$dica, p#blica o privada.4a produccin del silencio administrativo puede ser, o no, seguida de la correspondienteresolucin e/presa cuyo rgimen, entonces, ser el siguiente6

a* -n los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin e/presaposterior a la produccin del acto solo podr dictarse de ser confirmatoria delmismo.

b* -n los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin e/presaposterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sinvinculacin alguna al sentido del silencio, es decir, que cabe la posibilidad deque la desestimacin de la pretensin por silencio administrativo sea corregida

por la estimacin e/presa posterior.

-n cuanto a la fundamental cuestin de cmo el solicitante de un derecho puedeacreditar la e/istencia de un acto presunto, la norma permite, en primer lugar, que seutilice cualquier medio de prueba admitido en Derecho %normalmente copias selladas delas instancias y dems escritos dirigidos a la Administracin*7 tambin puede solicitar elcertificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del rganocompetente para resolver.

bviamente en los procedimientos iniciados de oicio , normalmente limitativos dederecho o sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la tcnica del acto

presunto positivo, aunque s$ a la caducidad del procedimiento. -n estos casos, elvencimiento del plazo m/imo establecido sin que se haya dictado y notificadoresolucin e/presa no e/ime a la Administracin del cumplimiento de la obligacinlegal de resolver7 adems si se trata de procedimientos de los que pudiera derivarse elreconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jur$dicasindividualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entenderdesestimadas sus pretensiones por silencio administrativo7 y en fin, en los

procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, engeneral, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen,se producir la caducidad %Art. ?? y 2:.C*

-n respuesta a la grave crisis econmica que padecemos, el articulo : del Beal Decreto

5F:22 de21, establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesadoque se citan en el ane/o ", el vencimiento del plazo m/imo fijado, en su caso, en ese

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mismo Ane/o, sin que se haya notificado resolucin e/presa, legitima a los interesadospara entender estimada su solicitud por silencio administrativo en los trminos previstosen el articulo ?< de la 4ey


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Asimismo, los interesados podrn promover la recusacin de una autoridad ofuncionario en cualquier momento de la tramitacin el procedimiento, mediante escritoante el inmediato superior, ante el cual el recusado manifestar si se da o no en l lacausa alegada. -n el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido7si el recusado negare la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de tres

d$as, previos los informes y comprobaciones que considere conveniente. &ontra lasresoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de la posibilidadde alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el

procedimiento %art. :0*.

)ero tambin aqu$, como en los supuestos de concurrencia de vicios de voluntad o deincapacidad mental, la actuacin del funcionario en que concurran motivos deabstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que hayaintervenido, o bien #nicamente la implicar cuando haya sido determinante de laresolucin adoptada.

>n tercer elemento a considerar es la capacidad de obrar y la a%sencia de vicios en el

consentimiento del tit%lar del 'rgano,objeto en el Derecho administrativo de distintavaloracin que en el Derecho privado. 4a diferencia radica en que la incapacidad delfuncionario titular del rgano, por enajenacin mental por ejemplo, o la concurrencia dedeterminados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectar$andecisivamente a la validez del acto, si ste, desde el punto de vista objetivo, se producede acuerdo con el ordenamiento jur$dico.

4a infrecuencia de los vicios que afectan al titular del rgano, o su irrelevancia cuandoel acto se adecua al ordenamiento, lleva a considerar la competencia de que estinvestido como el elemento fundamental. Gsta se define como la aptitud que se confierea un rgano de la Administracin para emanar determinados actos jur$dicos en nombre

de sta.El quantum, es decir, la e/tensin de las competencias a los titulares de los rganos, semide en funcin de la materia, de la jerarqu$a y del territorio.

-n funcin de la materia, se asigna a los rganos un conjunto de asuntos delimitadoscon los criterios sustanciales ms diversos %sanidad, educacin, tributos, urbanismo,etc.*. -stos asuntos se reparten, a su vez, en funcin de la jerarqu$a de los rganos, loque lleva ordinariamente a atribuir los mas importantes niveles de decisin a los gradossuperiores de la jerarqu$a y los de menor importancia a los inferiores, y, en fin, elcriterio del territorio supone que un rgano solo act#a en un determinado espacioterritorial, a cuyo efecto se establecen las oportunas divisiones o circunscripciones.

8rdinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal, demanera que todos los funcionarios que ostentan la titularidad de rganos similaresostentan las mismas competencias %por ejemplo, todos los Delegados del 'obierno otodos los Directores provinciales de un 3inisterio*.

Asimismo la competencia puede ser modificada en todo momento sin que sus titulares,ni los particulares, puedan esgrimir un derecho al mantenimiento de una determinadaregulacin competencial.

-l orden de las competencias, por ultimo, es insusceptible de acuerdos o conveniosentre los titulares de los rganos, art 2:.2 4B+A) y )A& al decir que! la competencia esirrenunciable y se ejercer! precisamente por los rganos que la tengan atribuida, salvo

los casos de delegacin o avocacin cuando se efecten en los trminos previstos en

sta u otras leyes!.

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4a falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestroDerecho contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez seg#n su mayoro menor gravedad6

nulidad de pleno derecho o

simple anulabilidad4a ms grave, que la doctrina considera como incompetencia absoluta, ser$a la falta decompetencia ratione materiae%como por ejemplo, si el 3inistro de -ducacin liquidaseun impuesto o el de Hacienda e/pidiese un titulo de licenciado universitario*.

(ambin se considera incompetencia absoluta la falta de competencia territorial%ejemplo6 -l Subdelegado de 'obierno de Iarcelona tomase una decisin, dentro de lasque corresponden a este organismo, pero que afectase a la provincia de Jaragoza*.

A ambos supuestos se refiere, denominndola incompetencia manifiesta y calificndolacomo vicio constitutivo de la nulidad de pleno derecho el art. :.2.b de la 4ey


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1-Los m'viles. La desviaci'n del poder.

Separadamente de la causa jur$dica, presupuestos de hecho o motivo legal, queconstituyen la justificacin objetiva de la decisin, estn, como se dijo, los mviles%causa natural o remota, o motivo o fin espec$fico* e/presan el fin que se propone elautor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar lacompetencia.

-videntemente, los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse aaquellos fines p#blicos por los que la competencia ha sido atribuida. +ustamente por elloel ejercicio de la competencia, con una finalidad diversa de la que justific su atribucinlegal, constituye el vicio conocido como desviaci'n de poder recogido en el art.


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de condicin suspensiva, y en el segundo de condicin resolutoria. -stas condiciones sedistinguen de aquellas otras establecidas por la ley y a las cuales igualmente sesubordina el comienzo o el fin de la eficacia de los actos administrativos.

c* )or ultimo, el modoes una carga espec$fica impuesta a la persona en cuyo inters seha dictado el acto, por la cual se le e/ige un determinado comportamiento del quedepende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que, sin embargo, nodebe confundirse con os deberes que directamente impone la ley como contenidoimpl$cito de aqul.

-n todo caso, debe advertirse que las clusulas accesorias slo se dan realmente cuandola Administracin act#a dentro de facultades discrecionales para imponerlas y no haynorma contraria que se oponga a su inclusin en el acto. De lo contrario ser$an ilegales.)ero tanto en este caso, como cuando por otras circunstancias concurran viciosinvalidantes en la clusula accesoria, su nulidad no se contagia a todo el acto %salvo quela inclusin de la clusula haya sido la razn principal determinante de su emisin*. As$,

por ejemplo, la nulidad de la condicin conlleva de ordinario la invalidez de todo el

acto, mientras que la nulidad del modo solo comporta la invalidez de dicha clusula.12-Los elementos ormales.

Son elementos formales de los actos administrativos6 el procedimiento, la forma de ladeclaracin y la motivacin cuando es legalmente e/igible.

-l procedimiento %que se estudiar en el correspondiente capitulo*, es el conjunto deactuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya finalidad esasegurar el acierto y la eficacia de la Administracin, adems de garantizar los derechosy libertades de los particulares.

-l procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al

proceso judicial y al procedimiento legislativo o parlamentario, aunque con menorese/igencias formales.

4a esencialidad del procedimiento viene impuesta por la 4B+A) y )A& %los actosadministrativos se producir!n por el rgano competente mediante el procedimiento

que, en su caso, estuviese establecido& con sancin de nulidad de pleno derecho paralos actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido&%art$culos C< y :*.

A# orma de la declaraci'n

4a regla general sobre la forma de declaracin de los actos administrativos es lae/igencia de forma escrita, lo que contrasta con el principio general de libertad de losactos y contratos privados regulados en el &digo &ivil. 4a forma escrita se e/ige

porque los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse,notificarse o publicarse porque son creadores de derechos y deberes, dotados adems defuerza ejecutoria, lo que e/ige una constancia y prueba indubitada7 y tambin, porque, alintegrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades e/teriorizadas a lolargo del procedimiento, hay que dejar constancia fidedigna de esa participacin.

4a regla es, pues, que los actos administrativos se producirn o consignaran por escritocuando su naturaleza o circunstancia no e/ijan otra forma mas adecuada de e/presin oconstancia. Adems, en los casos en que los rganos administrativos ejerzan sucompetencia en forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del

acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano inferior que lo recibaoralmente, e/presando en la comunicacin del mismo la autoridad de que proceda. Si se

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trata de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar con su firma unarelacin de las que haya dictado en forma verbal, con e/presin de su contenido%articulo CC*.

=o es, sin embargo, necesario que cada acto sea objeto de una e/presin escritadiferente. As$, cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la mismanaturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un#nico acto acordado por el rgano competente, que especificar las personas u otrascircunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

-l contenido de la declaracin en que los actos consisten, necesariamente diverso enunos y otros casos %por ejemplo, el nombramiento de un funcionario o una resolucinsancionadora*, deber siempre recoger algunos datos que permitan la identificacin delacto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as$ comola motivacin en los casos que es preceptiva. Adems, debern e/presarse otrose/tremos cuando vengan e/igidos por disposiciones concretas %como hacer constar quese ha consultado al &onsejo de -stado*. 4os actos, adems, deben ir precedidos de una

espec$fica denominacin seg#n la autoridad que los dicta6 Beal Decreto si emana del&onsejo de 3inistros, 8rden si lo dicta un 3inistro y resolucin o acuerdo en los demscasos. )or ultimo, y fundamental, el acto debe contener la decisin,que deber sermotivada en los casos que proceda, y e/presar, adems, los recursos que contra lamisma proceda, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y

plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquierotro que estimen oportuno.

La motivaci'n

&omo requisito de forma de los actos administrativos se ha impuesto en determinadoscasos la e/igencia de e/presar en el propio acto sus fundamentos, los motivos que lo

justifican.4eg5n el artc%lo Artc%lo +) de la Ley 362:3otivacin.2. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho6

a. 4os actos que limiten derechos subjetivos o intereses leg$timos.b. 4os que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos,

recursos administrativos, reclamaciones previas a la v$a judicial y procedimientos de arbitraje.c. 4os que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos

consultivos.d. 4os acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as$ como la adopcin

de medidas provisionales previstas en los art$culos 1:y 2


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4a comunicacin de los actos administrativos a los interesados se act#a por medio de lanotificacin o de la publicacin.

4a notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas,mientras que la publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en

paradero desconocido.

4a notificacin es, en todo caso, la tcnica mas solemne y formalizada de lacomunicacin porque incluye la actuacin mediante la cual ciertos funcionariosatestiguan haber entregado a una persona la copia escrita de un acto.

4a notificacin y la publicacin son condicin de eficacia de los actos. Seg#n la 4ey


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En c%anto al l%garde la prctica o env$o de la notificacin, sta deber efectuarse enlos procedimientos iniciados a solicitud del interesado en el lugar que ste hayadesignado en la solicitud. &uando no fuera posible se har en cualquier lugar adecuadoa tal fin, y por cualquier medio. &uando la notificacin se practique en el domicilio delinteresado, de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la notificacin,

podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio yhaga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se harconstar esta circunstancia en el e/pediente junto con el d$a y la hora en que se intent lanotificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de lostres d$as siguientes %art. C0*

En c%anto a los medios de practicar las notificaciones se permite hacerla porcualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o surepresentante, as$ como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado! %art.C0*.

A partir de la 4ey :?F:2 y 4ey 22F:1 de acceso electrnico de los ciudadanos a los

Servicios )#blicos se permite la notificacin %tili!ando medios telem8ticos. )ara ellose requerir que el interesado haya se;alado dicho medio como preferente o hayaconsentido su utilizacin. 4a notificacin electrnica permitir acreditar la fecha y horaen que se produzca la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin,as$ como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin seentender practicada a todos los efectos legales. &uando, e/istiendo constancia de la

puesta a disposicin transcurrieran 2 d$as naturales sin que se acceda a su contenido, seentender que la notificacin ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia deldestinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso. Adems

producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso electrnicopor los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes,

siempre que quede constancia de dichos accesos.

-l sujeto pasivo de la notificacin personal es el propio interesado o su representante.Ahora bien, si stos rechazaren la notificacin, se har constar en el e/pediente,especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr por efectuadoel tramite siguindose el procedimiento %art. C0.


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-n este caso, la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos delAyuntamiento de su ultimo domicilio yen el Iolet$n 8ficial del -stado, de la&omunidad Autnoma o de la )rovincia, seg#n cual sea la Administracin de la que

proceda el acto a notificar y el mbito territorial del rgano que lo dict!.

Asimismo, en el caso de que el #ltimo domicilio conocido del intensado radicara en unpa$s e/tranjero, la notificacin se har mediante su publicacin en el tabln de anunciosdel &onsulado o Seccin &onsular de la -mbajada correspondiente.8tra forma subsidiaria de la notificacin es la p%blicaci'n, que consiste en insertar laresolucin, con los mismos elementos que la notificacin personal, en el .olet)n +ficialdel #stado, de la &&AA o en el de la )rovincia, seg#n cual sea la Administracin quehaya dictado el acto.

Articulo 59.6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, sustituir a la notificacinsurtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a. uando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas ocuando la Administracin estime !ue la notificacin efectuada a un solo interesado esinsuficiente para garanti"ar la notificacin a todos, siendo, en este #ltimo caso, adicional a

la notificacin efectuada.b. uando se trata de actos integrantes de un procedimiento selecti$o o de concurrencia

competiti$a de cual!uier tipo. %n este caso, la con$ocatoria del procedimiento deberindicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde se efectuarn las sucesi$aspublicaciones, careciendo de $alide" las !ue se lle$en a cabo en lugares distintos&

A resaltar que tanto la notificacin por anuncios como la publicacin pueden contener elte/to integro del acto o una somera indicacin del contenido para que despus elinteresado comparezca en el plazo que se le se;ale para enterarse de su contenidointegro y dejar constancia de tal conocimiento. -sta formula de comunicacin deberutilizarse cuando se apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la

publicacin de un acto lesiona derechos o intereses leg$timos.

)or ultimo, rese;ar que la citada 4ey 22F:1 de ::, de acceso electrnico del osciudadanos a los Servicios )#blicos, dando por supuesta una presunta obligacin a losciudadanos a poseer y utilizar medios informticos, permite sustituir o complementarmediante su insercin en la sede electrnica del organismo correspondiente la

publicacin de actos y comunicaciones que, por disposicin legal o reglamentaria,deban publicarse en el tabln de anuncios o edictos.

21


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Tema 2

El acto Administrativo: eicacia y e$ec%toriedad.

1-La pres%nci'n de valide!.

-l acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los

elementos esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presuncin de validez. Gstadispensa a la Administracin autora del acto de seguir ning#n tipo de procesodeclarativo si alguien, en cualesquiera instancias, pusiera en duda o pretendiera suinvalidez, presumindose validos mientras su nulidad no haya sido declaradaadministrativa o judicialmente.

A este especial efecto de los actos administrativos se refiere el art. C1.2 4ey


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4a eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectos que puede hallarsesupeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido.

-sto es as$ con carcter general. 4os actos administrativos %como los actos jur$dicoprivados y las normas* se dictan para el futuro, y, por ello, producen efectos desde lafecha en que se dicte. =o obstante, este principio sufre dos rdenes de e/cepciones, bienpor la demorade la eficacia, bien por la irretroactividad.

La demoraen la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la produccinde sus efectos propios, puede originarse6

porque as$ lo e/ija la naturaleza del acto %hasta la toma de posesin no es eficazel nombramiento del funcionario*,

porque el contenido accidental incluya una condicin suspensiva o trminoinicial que as$ lo establezca,

o bien, por #ltimo, porque la eficacia quede supeditada a su notificacin,publicacin o aprobacin superior %art. C1.:*.

Adems el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin.

4a proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la reglageneral de la irretroactividad.

>n principio sin e/cepcin para los actos de gravamen o limitativos de derecos, loque es congruente con el principio general de irretroactividad de los reglamentosadministrativos %art. 0.< &-*.

ara los actos avorables o ampliativos, el principio general es tambin lairretroactividad. Sin embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten ensustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al

interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios e/istieren ya en la fecha aque se retrotraiga la eficacia del acto y esta eficacia retroactiva no lesione derechos ointereses leg$timos de otras personas %art. C1.


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acudir al +uez para imponer sus derechos sobre terceros cuando stos no cumplen susobligaciones voluntariamente.

4a 4ey


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ejecucin for(osa de los actos administrativosL! %art. 0C* %a resaltar que elrequerimiento supone el otorgamiento de un plazo razonable para que el requerido

pueda cumplir la prestacin a que est obligado*

);-)or ultimo, la ejecucin administrativa est condicionada, a que la 4ey no hayaconfigurado con relacin al acto que se pretende ejecutar un rgimen de ejecucin

judicial %art. 0C*

4a 4ey


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>na formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la 4ey dada en(oro por -nrique "" el a;o 2n apoyo e/plicito aeste principio viene de la definicin de la funcin judicial como la potestad de ju(gar yhacer ejecutar lo ju(gado! %art. :?C &onstitucin de &diz*. Se descartaba toda

posibilidad de una +urisdiccin Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquierprivilegio judicial o cuasijudicial, como lo es la ejecutoriedad de los actos

administrativos.Sin embargo, a lo largo del siglo M"M tambin se manifiesta, e incluso con mas fuerza,la l$nea mas realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa de laAdministracin sin intervencin del +uez, ni civil ni contenciosos, principalmente enmateria tributaria.

As$ en el segundo periodo de vigencia de la &onstitucin de 252:, el nuevo sistemaadministrativo de la Hacienda )ublica, estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad delos actos tributarios, con la e/clusin de los (ribunales civiles del conocimiento de lasreclamaciones y su atribucin a rganos colegiados de la Administracin de Haciendaas$ como la cobranza de las contribuciones por v$a ejecutoria administrativa.

)or otra parte, la proteccin de la accin ejecutiva de la Administracin frente a lostribunales ordinarios se establecer muy tempranamente a travs de la prohibicin deinterdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y ejecucin sobre los

bienes inmuebles, prohibicin de interdictos %art. 22 ley actual*, as$ como por mediodel sistema de conflictos que solamente pod$a interponer la Administracin y que teniacomo virtud inmediata la paralizacin de la accin judicial contraria a la ejecucinadministrativa.

+-La colaboraci'n $%dicial en la e$ec%ci'n de los actos administrativos

>na de las condiciones para la validez de la ejecucin directa de la Administracin esjustamente que la 4ey no e/ija la intervencin de los (ribunales %art. 0C 4ey


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4os +uzgados de lo &ontenciosoAdministrativo son los que conocen, en la actualidadde las autori(aciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos

cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la

ejecucin for(osa de los actos de la Administracin "blica!. -ste precepto ya no e/igeque la autorizacin sea motivada.

4a colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en elprocedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de losdeudores de la Administracin las cuales se celebraban, adems, en la sede de los+uzgados, as$ como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles a favor de laHacienda. Suprimida por Beal Decreto 2


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indispensable para afrontar aquellas y todo ello sin perjuicio de las indemnizaciones quecorrespondieres. 4o que si hace nuestro Derecho es contemplar la suspensin, de un

parte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de losrecursos administrativos y contenciosoadministrativos y de otra, como una tcnica

preventiva en los conflictos de competencia entre Administraciones )ublicas.

En va de revisi'n de oicio,la regla es que el rgano competente para resolver podr!suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o

dif)cil reparacin! %art. 2?*.

En va de rec%rso administrativo, la regla general es que la interposicin de cualquierrecuso, e%cepto en los casos en que una disposicin estable(ca lo contrario, no

suspender! la ejecucin del acto impugnado. =o obstante, se admite la suspensin delacto impugnado, de oficio o a solicitud del recurrente, si se dan los siguientes requisitos%art$culo 22 4ey


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suspensin se prolonga durante la tramitacin del proceso contenciosoadministrativoposterior si se prestan las mismas garant$as.

4a tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actosde las administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. 4a suspensinautomtica viene determinada por la propia &- cuando el -stado impugna ante el(ribunal &onstitucional las disposiciones y resoluciones de las &&AA y tambin de las-ntidades 4ocales.

0-Los medios de e$ec%ci'n or!osa.

4os medios de ejecucin de los actos administrativos son, como prescribe la 4ey, elapremio sobre el patrimonio, la ejecucin subsidiaria, la multa coercitiva y lacompulsin sobre las personas. (odos ellos se someten a la regla de la proporcionalidad,de la no intercambiabilidad en su empleo, de modo que no es discrecional la eleccindel medio a emplear para la Administracin y se aplican si fueran varios los medios deejecucin admisibles, se elegir! el menos restrictivo de la libertad individual& %art 04ey


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-ste medio se aplica a los actos que, por no ser personal)simos, pueden ser reali(adospor sujeto distinto del obligado!. )or ello, es aplicable en toda suerte de trabajosmateriales inespec$ficos o demoliciones7 pero no lo es cuando la obligacin que se tratade ejecutar no admite su transferencia a otro sujeto, como en la ejecucin de una obraart$stica, en la que hubiera sido determinante para su adjudicacin las cualidades del

obligado a realizarla.-n todo caso, la ejecucin subsidiaria por persona distinta del obligado comporta quelos gastos que ocasione la ejecucin, as) como el importe de los da1os y perjuicios que

se produ(can, han de ser abonados por el destinatario del acto2 y, en el caso de

incumplimiento de esta obligacin de pago, proceder! su e%accin por la v)a de

apremio! %art. 05.


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formales del rgano ejecutor sobre cuestiones de propiedad y derechos reales, que enning#n caso pueden contradecir las titularidades acreditadas en el Begistro de la)ropiedad. 4os embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes delejecutado, tal y como se desprende las correspondientes inscripciones registrales, sinque puedan e/tenderse a otros inscritos a nombre de terceros, por muy fundadas

sospechas que induzcan a pensar que es el ejecutado, y no aqullos, el verdadero titularde dichos bienes.

)ara salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin,se ha arbitrado el incidente de tercer$a de dominio o de mejor derecho en la fase deejecucin administrativa. -sta tercer$a provoca la suspensin del procedimiento deapremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se hayallevado a efecto su embargo y anotacin preventiva en el Begistro publicocorrespondiente.

4a sustanciacin de la tercer$a tiene una primera fase en v$a administrativa y otra ante el+uez civil, a quien en definitiva corresponde decidir.

4as tercer$as son de dos clases6 las de dominio, que se fundan en la titularidad de underecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposicin lleva consigo lasuspensin automtica de la ejecucin, y las de mejor derecho, fundadas en el derechodel tercerista a ser reintegrado en su crdito, con preferencia al perseguido en ele/pediente.

-n este caso la suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del debito y costasdel procedimiento. 4a tercer$a se interpone en escrito dirigido al rgano de la A-A( queconozca el procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el plazo de < meses desdeque se promovi, entendindose desestimada por silencio si no es resulta en dicho plazoa los efectos de promover la correspondiente demanda ante el +uez &ivil.

:1


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Tema 3- El acto administrativo: >nvalide!, an%laci'n y revocaci'n.

1-La invalide! y s%s clases.

4a invalidez puede definirse como una situacin patolgica del acto administrativo,caracterizada porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. >nos vicios

originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad mientras que otros estnaquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente ala anulacin del acto.

Le' ()*9+ establece los supuestos de nulidad de pleno dereco: Artculo 62.

7%lidad de pleno dereco.

-. Los actos de las Administraciones p#blicas son nulos de pleno dereco en los casos siguientes:

a. Los !ue lesionen los derecos ' libertades susceptibles de amparo constitucional.b. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por ra"n de la materia o del

territorio.

c. Los !ue tengan un contenido imposible.

d. Los !ue sean constituti$os de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.

e. Los dictados prescindiendo total ' absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido o de las normas !ue contienen las reglas esenciales para la formacin de la$oluntad de los rganos colegiados.

f. Los actos epresos o presuntos contrarios al ordenamiento /urdico por los !ue sead!uieren facultades o derecos cuando se care"ca de los re!uisitos esenciales para suad!uisicin.

g. ual!uier otro !ue se estable"ca epresamente en una disposicin de rango legal.

+. 0ambin sern nulas de pleno dereco las disposiciones administrati$as !ue $ulneren laonstitucin, las le'es u otras disposiciones administrati$as de rango superior, las !ue regulenmaterias reser$adas a la Le', ' las !ue estable"can la retroacti$idad de disposicionessancionadoras no fa$orables o restricti$as de derecos indi$iduales.

)or el contrario la an%labilidad es la regla general, puesto que son anulables los actosque infringen el ordenamiento jur$dico, incluso la desviacin de poder! %art.


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De otro lado se advierte que la categor$a de ine/istencia es in#til porque la teor$a de lanulidad absoluta o del pleno derecho cubre hoy las necesidades a las que en su d$a diocobertura la ine/istencia. -l mayor escollo de la teor$a de la ine/istencia es sudiferenciacin de la nulidad, ya que, aunque sea posible la diferenciacin terica, en larealidad la distincin resulta prcticamente imposible porque en la mecnica judicial de

aplicacin del Derecho el acto ine/istente posee un rgimen idntico al del acto nulo.-n la prctica encuentra su sentido por constituir un instrumento que permite suplir lasdeficiencias de la construccin tcnica de la nulidad, bien para introducir nuevossupuestos all$ donde las nulidades aparecen tasadas %como en la 4ey


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&onsejo de 3inistros. %=ota de quien redacta estos apuntes6 )or lo tanto se incluye en lanulidad de pleno derecho*

C# Actos de contenido imposible.

-n el supuesto que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a losobjetos materiales y al elemento o situacin jur$dica, se alude a una imposibilidad porfalta de sustrato personal %nombramiento de funcionario a una persona fallecida*7 porfalta de sustrato material, como cuando la ejecucin de lo que el acto impone es materialo tcnicamente imposible7 y por falta del sustrato jur$dico, como pudiera ser el caso dela revocacin de un acto administrativo ya anulado.

9# Actos *%e sean constit%tivos de inracci'n penal o se dicten como consec%encia

de "sta.-ste supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o el funcionariocon motivo del a emanacin de un acto administrativo, pues la Administracin como

persona jur$dica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas. )ort lo dems, elconcepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminacin penal deuna conducta y tambin, por consiguiente, de las faltas. -n todo caso debe tratarse deuna conducta tipificada en el &digo )enal, no bastando que el hecho pueda constituir,#nicamente, una infraccin administrativa o disciplinaria.

Debe admitirse la competencia de la Administracin y los (ribunales &ontenciosoAdministrativos para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito como

accin t$pica y antijur$dica a los solos efectos de anulacin del acto, pero sin por elloprejuzgar condena, ni suponer imputacin a persona alguna, ni condicionar la actuacinde los (ribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, (ribunales penales alos que en definitiva corresponder completar en su caso esa calificacin objetiva conlos elementos del a imputabilidad y culpabilidad para la imposicin de las penas.

%ejemplo, licencia de construccin contra el )lan de urbanismo y otorgada medianteprecio al alcalde pgina 21*

E# Actos dictados con alta total y absol%ta de procedimiento. El Alcanceinvalidatorio de los vicios de orma.

4a 4ey


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con la modificacin de un )lan 'eneral so prete/to de que los trmites de uno y otroson coincidentes.

-n los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista y audienciadel interesado provoca asimismo la nulidad.

# Actos dictados con inracci'n de las reglas esenciales para la ormaci'n de lavol%ntad de los 'rganos colegiados.

4a inclusin de este supuesto dentro de la nulidad de pleno derecho se justifica por lagran importancia que en la organizacin administrativa tienen los rganos colegiados.(odos ellos se rigen por sus reglas espec$ficas y a falta de ellas por los arts. :: a :5 de la4ey


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-ste especial rigor para los reglamentos se e/plica porque aquella invalidez puede darlugar en la aplicacin del reglamento invlido a una infinita serie de actosadministrativos, que serian asimismo invlidos.

)-La imprescriptibilidad de la acci'n de n%lidad de pleno dereco.

=ada dice la 4ey


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4a 4ey


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-l principio de legalidad obliga a la Administracin a reaccionar frente a cualquiera desus actos o actuaciones que contradigan al ordenamiento acomodndolos a aqul.

-ste deber de ajuste permanente a la legalidad no crea problemas jur$dicos gravescuando incide sobre actos que afectan al mbito domestico de la Administracin en suestructura, organizacin o funcionamiento, sin limitar los derechos de los administradosy tampoco cuando el acto es perjudicial o gravoso para un particular como puede ser laimposicin de una sancin indebida. -n estos casos la Administracin puede y debevolver sobre sus actuaciones con independencia de que el vicio que origina la invalidezsea la nulidad o la simple anulabilidad.

)ero todo var$a cuando se trata de la revisin o anulacin de los actos administrativosinvlidos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentranadems en posesin y disfrute de los mismos. Beconocer que la Administracin tiene eneste caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone reconocerle tambin lafuerza de e/tinguir por s$ misma y de alterar aquellas situaciones posesorias, si elinteresado se resiste a cumplir las consecuencias de dicho acto anulatorio. "mplica, en

definitiva, atribuir a la Administracin una potestad cuasijudicial, una manifestacine/trema del privilegio de decisin ejecutoria, privilegio que fue rechazado por elliberalismo judicialista del siglo pasado, obligando a la Administracin a acudir al +uez

para anular los actos declarativos de derechos a travs de lo que se llam el proceso delesividad.

La an%laci'n directa de actos y disposiciones n%los de pleno dereco.

)ara la anulacin directa por la propia Administracin de un acto o disposicin, la 4ey


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Administracin. Si transcurren < meses sin resolver se producir la caducidad delprocedimiento en los procedimientos iniciados de oficio, y la desestimacin por silencionegativo de la pretensin formulada de los iniciados a instancia del interesado.

-n cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de unadisposicin general, la 4ey determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de losactos firmes dictados en aplicacin de aquella, los cuales debern reputarse vlidos yconservarn su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma e/presa.

C# La declaraci'n de n%lidad de los actos an%lables declarativos de derecos oavorables a los interesados. El proceso de lesividad.

4a 4ey


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perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses p#blicos y la Administracindecide dejarlo sin efecto.

4a revocacin encuentra, no obstante, un l$mite en el respeto de los derechos adquiridos.)or no afectar a stos, la potestad revocatoria se admite en los trminos mas amplios,cuando incide sobre actos que afectan #nicamente a la organizacin administrativa oque son perjudiciales o gravosos para los particulares. -n estos casos, la revocacin noencuentra, en principio, impedimento alguno7 mas bien deben ser revocados cuando esarevocacin es conveniente a los intereses y fines p#blicos, aunque pudiera ser ilegal sicontrariase normas prohibitivas o la revocacin lesionase los inters p#blicos de otras

personas6 articulo 2C.2 las Administraciones )ublicas podrn revocar en cualquiermomento sus actos de gravamen siempre que tal revocacin no constituya dispensa oe/encin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters

publico o al ordenamiento jur$dico!

4os problemas ms graves de la revocacin se presentan, al igual que en la anulacin,cuando la Administracin pretende la revocacin de los actos declarativos de derechos,

como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc.-La rectiicaci'n de los errores materiales y aritm"ticos.

-l acto administrativo, como cualquier otro acto jur$dico, puede contener un error. -lerror, como el dolo en los negocios jur$dicos, consiste en un falso conocimiento de larealidad, si bien en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por untercero. )ero las consecuencias sobre el acto %al margen de la responsabilidad penal ocivil que puede comportar para el causante del dolo* son las mismas6 la anulacin delacto.

-l mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho %como cuando se

aplica, por ejemplo, una norma derogada*, en cuanto supone la indebida aplicacin delordenamiento jur$dico, siendo irrelevante, a los efectos de la invalidez, que esainfraccin se produzca por error o intencionadamente por la autoridad o funcionarioque es su autor. Ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan laanulabilidad prevista en el articulo < de la 4ey


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Tema )-El procedimiento administrativo

1-4igniicado y origen del procedimiento administrativo.

4a actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta elpunto de que la actuacin a travs de un procedimiento es un principio fundamental delDerecho administrativo recogido en la &- 2015, art. 2C.


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procedimientos de responsabilidad patrimonial, o para el ejercicio de la potestadsancionadora o de concesin de ayudas y subvenciones publicas.

3-Clases de procedimiento administrativo.

'"A="=" formula una tipolog$a de procedimientos administrativos, que sigue muy de

cerca la clasificacin de los actos administrativos a cuya emisin conducen6a* )rocedimientos declarativos y constitutivos.

4os constitutivos se caracterizan por producir un efecto jur$dico de nacimiento,modificacin o e/tincin de situaciones subjetivas.

4os declarativostienen una finalidad menos brillante, pero important$sima en la vidaprctica, porque sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jur$dicas a cosas,a personas o a relaciones.

b* 4os procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, seg#n la finalidad a la quesirven, en procedimientos ablatorios o e%propiatorios, concesionales y

autori(ativos.c* Asimismo, los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses p#blicos

que se gestionan pueden sersimples y complejos. Simple es el procedimientoque persigue un #nico inters p#blico, como en el caso de e/pedicin de unalicencia de caza7 el procedimiento es, por el contrario, complejo, si se atiende avarios intereses p#blicos, como en los casos de aprobacin de los planes deurbanismo.

d* -/isten tambin procedimientosorgani(ativos, manifestaciones de esta potestad,como los que tienen por objeto la creacin, modificacin o e/tincin de personas

jur$dicas o de rganos, la actividad de control, etc.

e* 4os procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales laAdministracin ejercita la potestad sancionadora.

f* )or ultimo, en los procedimientos ejecutivos se materializan los contenidos delos actos administrativos.

)-Los s%$etos en el procedimiento administrativo. El tit%lar de la competencia.Abstenci'n y rec%saci'n.

-l protagonista m/imo del procedimiento administrativo es un rgano de laAdministracin )ublica. De otra parte estn los sujetos pasivos, interesados o afectados

por el procedimiento, que pueden ser simples particulares o tambin otras

Administraciones )#blicas.4a ley regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad deltitular del rgano, principio que la &- impone a toda la actividad administrativa %art.2


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b* (ener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o afinidad dentrodel segundo con cualquiera de los interesados, con los administradores deentidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representanteslegales o mandatarios que intervengan el procedimiento, as$ como compartirdespacho profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la

representacin o el mandato.c* (ener amistad intima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.

d* Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento deque se trate.

e* (ener relacin de servicio con persona natural o jur$dica interesada directamenteen el asunto, o haberle prestado en los dos #ltimos a;os servicios profesionalesde cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

4a no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a

responsabilidad, pero no implicar! necesariamente, la invalide( de los actos en quehayan intervenido! %articulo :5.


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ostentan con arreglo al Derecho civil, los menores de edad en el ejercicio y defensa deaquellos derechos e intereses cuya actuacin permita al ordenamiento jur$dicoadministrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela ocuratela. Se e/cept#a el supuesto de los menores incapacitados, cuando la e/tensin dela incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derecho o intereses de que se trate

%art.


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-l principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una de sus finalidadesconseguir la mayor celeridad y econom$a en el procedimiento.

I* -l principio de publicidad.

4a publicidad o secreto de los procedimientos es un tema complejo cuya compresin

e/ige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimientode las actuaciones que en l se van desarrollando, y el derecho de los ciudadanostambin interesados! por legitima curiosidad democrtica en al transparencia de laactividad administrativa.

4a vigente 4ey reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momentoel estado de la tramitacin de los procedimientos, ya obtener copias de documentos

contenidos en los mismos& %art.


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4o decisivo en la iniciacin de oficio es el acuerdo del rgano competente que puede sere/citado para ello por orden superior, mocin ra(onada de los subordinados o pordenuncia&'

-l acuerdo de iniciacin del e/pediente es un acto de tramite, y por ello, en principio, nosusceptible de recuso independiente del acto final resolutorio.

4a 4ey admite como cautela antes de la iniciacin de oficio de un procedimiento, que elrgano competente instruya unas diligencias previas que se describen como un periodode informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la

conveniencia o no de iniciar el e%pediente! %art. 0.:*

-l procedimiento iniciado a instancia de parte tiene como presupuesto un escrito,instancia o solicitud, en que debern constar las siguientes circunstancias6

2 =ombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente,as$ como la identificacin del medio preferente o del lugar que se se;ale aefectos de notificaciones.

: Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.


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considerar efectuada en el primer d$a hbil siguiente. "ncluso la presentacin desolicitudes, comunicaciones y documentacin complementaria puede serobligatoriamente impuesta por 8rden 3inisterial.

Becibida la instancia, el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no reunieralos datos antes dichos y el numero del D.=."., requerir a quien lo hubiese firmado paraque, en un plazo de 2 d$as, proceda a la subsanacinde la falta o acompa;e losdocumentos preceptivos con apercibimiento de que, si as$ no lo hiciere, se archivar ele/pediente.

>n efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competentede adoptar las medidas provisionalesque estime oportunas para asegurar la eficacia dela resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando e/istieren suficientes elementos de

juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, oimplique violacin de derechos amparados por las leyes %art. 1:*.

0-Tramitacion e instr%cci'n.

"niciado el procedimiento, la Administracin desarrollar los actos de instruccinnecesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtudde los cuales deba pronunciarse la resolucin. -stos actos se realizaran de oficio por elrgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a

proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legalo reglamentariamente establecidos %art. 15*

4a constatacin de hechos y datos, que es la funcin primordial de esta fase delprocedimiento, se lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trmite deinformacin publica, los informes, las pruebas y el trmite de audiencia.

A* Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y tramite de

informacin p#blica.4as alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jur$dicos,en su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y

siempre con anterioridad al tr!mite de audiencia! Asimismo, podrn aportardocumentos y otros elementos de juicio, todos los cuales sern tenidos en cuenta por elrgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin %art. 10*.

4a 4ey


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jur$dicos o tcnicos, pero nunca de voluntad y por ello no se consideran actosadministrativos impugnables. 4a 4ey autoriza al instructor para pedir, adems de losinformes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguennecesarios para resolver %art. 5:*.

-n principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a lostrminos del informe, salvo que la 4ey lo califique de vinculante'

Aparte de la distincin entere informes vinculantes y no vinculantes, que es la de mayorimportancia, la 4ey los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo, adems,la presuncin de que salvo disposicin e%presa, los informes ser!n facultativos y novinculantes! %art. 5


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de los asuntos, como a los interesados en los mismos! %art. ?1* =o obstante, losinteresados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los plazos por tiempoque no e/ceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay

perjuicio de tercero. Asimismo la Administracin puede acordar e/cepcionalmente laampliacin del plazo establecido para la resolucin del procedimiento mediante

motivacin clara de las circunstancias concurrentes %arts. ?1 y ?5*.4os plazos vienen e/presados en las leyes por d$as, meses y a;os, lo que e/ige unasreglas para su cmputo6 d$as hbiles e inhbiles, d$a inicial y final.

Si el plazo se e/presa en d$as6

2@ Se entiende referido a d$as hbiles, salvo que en la notificacin e/prese que son d$asnaturales. "nhbiles lo son los domingos y los d$as declarados festivos, a cuyo efecto laA'- y las &&AA en su respectivo mbito fijarn al comienzo de cada a;o elcorrespondiente calendario %art. ?5.1*

:@ -l cmputo se inicia a partir del siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o

publicacin del acto o desde el siguiente a aquel en que se entienda producida laestimacin o desestimacin por silencio administrativo %art. ?5.?*


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4a resolucin e/presa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica unamanifestacin de voluntad que, seg#n el principio de congruencia, decidir! todas lascuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo!.&uando se trate de cuestiones cone/as que no hubieran sido planteadas por losinteresados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo

antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 2C d$as, para queformulen las alegaciones que estimen pertinent?es y aporten, en su caso, los medios deprueba.

4a 4ey impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que conmotivo de una peticin o recurso a la Administracin se pueda agravar la situacininicial del interesado, sin perjuicio de que la Administracin pueda incoar de oficio unnuevo procedimiento, si procede %articulo 50.:*.

4as resoluciones contendrn la decisin que ser motivada en los casos a que se refiereel art$culo C? de la 4ey. De e/istir informes o dictmenes, estos servirn de motivacina la resolucin cuando se incorporen al te/to de la misma. 4as resoluciones e/presarn,

adems, los recursos que contra la misma procedan, el rgano administrativo o judicialante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que losinteresados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedentes.

4a 4ey asimila la resolucin e/presa a la no resolucin en los plazos establecidos y leatribuye determinado sentido, positivo o negativo.

D* 4a terminacin convencional

-l procedimiento puede cumplir su fin por terminacin convencional o como dice la4ey, por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho)ublico como privado %articulo 55*. Se declara inadmisible el convenio cuando resulte

contrario al ordenamiento jur$dico o sobre materias no susceptibles de transaccin, y see/ige, %adems de no alterar las competencias y responsabilidades atribuidas a losrganos administrativos y de necesitar la aprobacin e/presa del &onsejo de 3inistroscuando afecte a sus competencias*, su anterior previsin e/presa por una norma puestoque los convenios no tendrn mas alcance, efectos y rgimen jur$dico que el que encada caso prevea la disposicin que los regule!.

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Tema +-Las ormas de la actividad administrativa. La actividad de polica olimitaci'n

1-Las clases de la actividad administrativa.

)ara sistematizar las normas que rigen cada materia o sector %orden publico, sanidad,comercio, industria, agricultura, etc...* se atiende al efecto que la actividadadministrativa causa en la libertad y derechos de los particulares. -sta incidencia

permite distinguir entre actividad de limitaci'n o de polica, que restringe la libertad,los derechos o la actividad de los particulares7 actividad de omentoo incentivadora,que estimula mediante diversos premios o apoyos el ejercicio de la actividad de stos

para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de inters general7 losparticulares7 y por ultimo, la actividad de prestaci'n o de servicio p%blico, por la quela Administracin suministra prestaciones a los particulares %sanitarias, docentes,culturales, de transporte, etc.*. )arece obligado separar la llamada actividadadministrativa de limitacin o de polic$a de la actividad administrativa sancionadora,

porque toda norma y actividad sancionadora presupone una infraccin o conductaantijur$dica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que se est limitando suderecho6 no hay limitacin jur$dica all$ donde hay conducta contraria a Derecho. +untocon a esta forma de actividad se a;ade una quinta6 la actividad arbitral de laAdministraci'n %blica. &on este concepto se pretende justamente acoger la cada vez

ms e/tensa actividad administrativa de mediacin entre los intereses y derechos de losparticulares, actividad que ni fomenta ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos,sino que decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando, porconsiguiente, como verdadero arbitro mediador. (iene naturaleza cuasi judicial estaactividad, como la sancionadora, porque la Administracin act#a en alguna forma como

juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia inter partes.

=ormalmente, las formas de actividad administrativa descritas operan en todos loscampos de intervencin de la Administracin, aunque pueden estar presentes en diversamedida e incluso ausentes algunas de ellas.

-s posible combinar las distintas formas y sustituir unas por otras, en lo que se ha

llamadoprincipio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin administrativa.)or ejemplo, la Administracin para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria

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puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus propios serviciosp#blicos hospitalarios.

2-Los principios *%e condicionan la actividad administrativa

(oda actividad administrativa, a diferencia de la actividad de los particulares, est sujeta

a determinados principios6 legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianzaleg$tima e inters p#blico.

A* -l principio de legalidad o de norma previa.

4a vinculacin de toda la actividad administrativa a la legalidad se e/presa en el art$culo2< &-, conforme al cual la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la4ey y al Derecho. 4a vinculacin positiva rigurosa, es decir, la regulacin por normallegal es requisito esencial de toda actividad limitativa o ablatoria que comportelimitacin de las libertades y derechos de los ciudadanos definidos en el capitulo "" del(itulo " de la &-6 solo por ley, que en todo caso deber! respetar su contenido esencial,

podr! regularse el ejercicio de tales derechos y libertades! %art. C


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aminoran las consecuencias negativas de los actos contrarios a Derecho y por elcontrario, se agravan para el que obra de mala fe.

-n el Derecho Administrativo ambos principios han sido introducidos por la 4ey


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inspeccin o incluso represiva o sancionatoria, pero que ya no es, por lo dicho,propiamente una actividad de limitacin.

)-Los grados de limitaci'n en la libertad y derecos de los partic%lares.

4a actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los

administrados responde a una escala o progresin, seg#n la intensidad de la medidainterventora.

-n el grado menor de la intervencin administrativa hay que consignar los deberes ocargas que la Administracin puede e/igir a los administrados de comunicardeterminados comportamientos o actividades, bien mediante la remisin deinformacin, o imponiendo el deber de identificacin o de inscribirse en un registroadministrativo o darse de alta en una corporacin profesional o la obligacin de soportarinspecciones de los rganos administrativos que las tiene a su cargo %inspeccin laboral,sanitaria, tributaria, etc.*.

>n segundo grado de intervencin administrativa estar$a constituido por el

sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin, que no es otra cosa queuna constatacin reglada por la Administracin de que se dan las condiciones requeridaspara ello, contratacin que tiene ese e/clusivo objeto de comprobar que el supuesto dehecho previsto en la norma definidora se cumple efectivamente. 4a Administracin, ale/pedir una licencia de caza o de pesca se limita a constatar que el solicitante es mayorde edad y re#ne otras condiciones se;aladas en las leyes7 igualmente cuando e/pide un

permiso de conducir la Administracin constata requisitos de edad y aptitud f$sica ytcnica, todos ellos requisitos reglados.

-l grado siguiente de limitacin lo constituye la actividad administrativa, que seconcreta en una prohibicin formal de hacer o la imposicin de una determinada

conducta positiva. As$, por ejemplo, la orden de cierre de establecimientos por razonesde orden o calamidad publica, la orden soportar vacunaciones obligatorias de personas,o la prohibicin o imposicin de determinados cultivos. "ncluso la limitacin de laesfera individual puede llegar a imponer al particular y en favor de la Administracin

prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensacin alguna. Son ejemplost$picos de esta forma de actividad los supuestos de prestaciones personales previstas enla 4ey de 8rden )ublico ante calamidades, catstrofes o desgracias p#blicas y en lalegislacin sanitaria para combatir epidemias.

+-Las t"cnicas de la actividad de limitaci'n

Se resumen en la 4ey de Iases de Bgimen 4ocal de 205C en6

a* 8rdenanzas y bandos.b* Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.

c* Sometimiento a comunicacin previa o a declaracin responsable.

d* Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificarel cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

e* 8rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o laprohibicin del mismo.

4a actividad de intervencin de las -ntidades locales se ajustar, en todo caso, a losprincipios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que sepersigue!.

C2


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-La a%tori!aci'n

A# El concepto de a%tori!aci'n

De la autorizacin %la tcnica reina del control preventivo, tambin denominadapermiso, licencia, incluso carn* debe resaltarse que se han enfrentado dos

concepciones, seg#n se considere que previamente a su e/igencia y otorgamiento e/isteo no un derecho del administrado a desarrollar la actividad que la autorizacin haceposible.

As$, seg#n Banelletti, situ el centro de gravedad de la autorizacin en la pre/istencia enel sujeto autorizado de un derecho subjetivo a realizar la actividad, cuyo libre ejercicio

permite la autorizacin, removiendo los l$mites o condiciones establecidos a dichoejercicio una vez comprobado que se cumplen las condiciones a su ejercicio y no escontrario al inters p#blico. 4a autorizacin se configura as$ como un acto simplementedeclarativo, frente a la concesin, que otorgar$a derechos no pre/istentes delconcesionario.

8tto 3ayer puso el acento sobre la descripcin del mecanismo en que la autorizacinact#a, sin enfatizar sobre la e/istencia previa del derecho a la actividad autorizada.

A nuestro juicio, y supuesto que entre una y otra concepcin las diferencias no sonirreductibles, se debe partir, por ser mas garantista, de la e/istencia de un derecho olibertad en el solicitante de la autorizacin y considerar sta como un acto de controlreglado que determina si se cumplen las e/igencias legales o reglamentarias previstas enla norma %en la licencia de construccin, por ejemplo, la adecuacin del proyecto a los

planes de urbanismo7 en el permiso de conducir, que se re#nen los conocimiento yaptitudes suficientes para ello, en la licencia de armas que el solicitante est en situacinde riesgo objetivo, etc.*.

)or ello, en la mayor parte de los casos la cuestin de su otorgamiento o denegacin seresuelve en un problema de valoracin fctica, que se traduce en la instancia judicial enun control de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autorizatoria. )eroestando los hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe reconocerse ning#nmargen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de la autorizacin. =oe/istir$an, en definitiva, autorizaciones o licencias discrecionales.

9ierencia =de la a%tori!aci'n# con la concesi'n

4a diferencia de la autorizacin con la concesin, su gnero pr/imo, radica en que ensta %la concesin* no e/iste un derecho pre/istente del particular, sino que ste nace

justamente del acto concesional.

-n ocasiones esta diferencia es muy dif$cil de establecer. As$ ocurre cuando lapretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita, o la realidadmisma impone, a unos pocos sujetos, lo que obligar$a, %aunque nuestro ordenamiento nolo prevea as$ en todos los casos* a otorgarlas a travs de un procedimiento que garanticela igualdad de oportunidades, caracter$stica fundamental del procedimiento concesional.Si en un parque de caza solo se autoriza la captura de una pieza, mas que de unaautorizacin habr$a que hablar de una concesin, pues dicha autorizacin equivale alotorgamiento e% novode un derecho, de un privilegio, dada su e/traordinaria limitacin7lo mismo puede decirse de las licencias de ta/is cuando su n#mero es limitado enrelacin con los solicitantes, o con las farmacias, o las licencias de importacin dentro

de un cupo prefijado, etc.

C:


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-n general, en todos aquellos casos en que se da una limitacin de la actividad, eln#mero reducido parece transmutar la idea del derecho o posibilidad abierta a todos losciudadanos a ejercer un derecho, o a ser admitido al ejercicio de una actividad o

profesin, en la contraria de que se trata de un privilegio que la Adm

Administrativo II Marta

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