Teoria geral da actividade administrativa

Actividade administrativa fluxo contnuo e ininterrupto de actos praticados pelos rgos encarregados da funo administrativa, unificados por uma finalidade em

comum (noo que coincide com a de Administrao pblica em sentido material).

Ainda que unificados por uma finalidade em comum, os actos compreendidos na

actividade administrativa no so idnticos.

Formas da actividade administrativa categorias de actos da administrao de natureza e regime similar (administrao em sentido formal):

Acto administrativo;

Contrato administrativo;

Regulamento administrativo;

Actos reais;

Omisses;

O plano;

Actos materiais;

Actos informais.

I. Classificaes de actos da administrao

1. Quanto ao substrato ontolgico:

Positivos aces (condutas evitveis);

Negativos omisses (abstenes de condutas possveis).

Tanto as aces como as omisses so comportamentos dominveis pela vontade. Os

regulamentos, actos e contratos administrativos, os planos e as simples actuaes

administrativas so actos positivos; os actos materiais e os actos informais podem ser

actos positivos ou negativos.

2. Quanto relevncia jurdica:

Jurdicos visam produzir efeitos jurdicos;

No jurdicos no visam produzir efeitos jurdicos.

Para um acto ser jurdico no necessrio produzir efeitos jurdicos mas apenas que

integre a aptido para a produo de tais efeitos. O acto nulo no produz efeitos mas no

deixa de ser um acto jurdico.

Todos os actos da Administrao so jurdicos excepo de alguns actos materiais em

particular e dos actos informais.

3. Quanto projeco no mundo fsico:

Imateriais existncia apenas espiritual, no sendo apreensveis pelos sentidos;

Materiais susceptveis de apreenso sensorial.

Os actos imateriais, devido natureza externa do direito, devem ser evidenciados

atravs de manifestaes sensorialmente apreensveis (escrita ou fala) que no se

confundem, contudo, com os actos em si.

4. Quanto ao contedo:

Normativos tm carcter geral e abstracto;

No normativos so individuais e concretos.

Um acto geral ou individual consoante os seus destinatrios sejam indeterminveis ou

determinveis no contexto em que foi praticado. abstracto ou concreto consoante a

situao de facto qual visa aplicar-se seja indeterminvel ou determinvel no contexto

em que o acto foi praticado. S os regulamentos bem como alguns planos e actos

informais tm carcter normativo.

5. Quanto ao nmero de vontades necessrias para a sua perfeio:

Unilaterais dependem da existncia de uma vontade;

Bilaterais dependem da existncia de duas vontades;

Multilaterais dependem da existncia de mais de duas vontades.

O importante desta classificao o nmero de vontades e interesses contrapostos para

que o acto exista, sendo irrelevante o nmero de autores. Por exemplo, os actos

praticados em co-autoria so actos unilaterais porque expressam apenas uma vontade.

Os actos unilaterais exprimem a autotutela decisria executiva da Administrao,

enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a Administrao

consensualizada ps-liberal.

6. Quanto ao grau de intensidade do interesse pblico prosseguido:

Gesto pblica disciplinada pelo Direito Administrativo;

Gesto privada disciplinada pelo Direito privado.

Todos os actos da Administrao devem prosseguir o interesse pblico definido por lei.

O que difere os actos de gesto pblica e de gesto privada o grau de intensidade do

interesse pblico no confronto com os interesses privados com ele coincidentes. Os

actos de gesto pblica esto legalmente vinculados a prosseguir um interesse pblico

cuja maior intensidade justifica a sua supremacia sobre os interesses privados com ele

conflituantes. O Direito administrativo assegura a primazia do interesse pblico sobre

os interesses privados e poderes de autoridade perante os particulares.

Os actos de gesto privada so regulados pelo Direito privado que trata de forma

igualitria todos os sujeitos intervenientes, sejam pblicos ou privados. O tribunal de

conflitos tem optado pela utilizao de um critrio formal assente na investidura da

Administrao de uma posio de poder e na aplicao de Direito Administrativo.

Actos de gesto pblica regulamentos, planos e actos administrativos, as simples actuaes administrativas e as omisses destes actos. Os contratos e os actos materiais

podem configurar actos de gesto pblica ou privada consoante o caso concreto.

II. Pressupostos dos actos jurdicos da administrao

Os pressupostos so condies lgicas e cronolgicas da prtica dos actos jurdicos da

administrao. A configurao dos pressupostos varia consoante a forma da actividade,

o tipo de acto e o regime do mesmo.

1. Pressupostos subjectivos

Autor sujeito jurdico que pratica a conduta que consubstancia um acto da administrao. Os actos da administrao enquanto condutas voluntrias tm

que ter um suporte subjectivo emissor.

Alguns actos de administrao, como os actos reais, podem ter como autor quer rgos,

quer agentes. Os regulamentos, os actos e os contratos devem ser praticados por rgos,

uma vez que traduzem a eficcia da sua competncia. A questo torna-se complexa

quando est em causa o exerccio de competncias conjuntas, nomeadamente nos actos

praticados em co-autoria e dos actos bilaterais.

Destinatrio pessoa, singular ou colectiva, ou o ente no personalizado, cuja esfera jurdica visada por um determinado acto da administrao. S

admissvel falar em destinatrio quanto aos actos unilaterais: quanto aos actos

bilaterais e multilaterais, cada parte destinatria das declaraes unilaterais de

vontades das restantes partes.

O destinatrio no se confunde com o objecto porque este um elemento do acto, ao

passo que o destinatrio um pressuposto sem o qual o acto no existe. Os destinatrios

assumem particular importncia nos actos em que so susceptveis de determinao, isto

, nos actos no normativos, uma vez que a ordem jurdica estabelece frequentemente

requisitos de legalidade para tais actos relativos identidade dos destinatrios.

2. Pressupostos objectivos

Pressupostos de facto e de Direito circunstncias factuais (realidade objectiva por detrs do acto) e jurdicas (regime legal existente antes do acto e

que o habilita) integrantes da previso da norma cuja estatuio habilita a prtica

do acto em causa.

Os pressupostos de facto e de Direito tanto podem ser vinculados por lei, como ser

aditados pela Administrao previso da norma no exerccio de uma margem de livre

deciso. Por exemplo, a existncia de uma vaga um pressuposto objectivo de facto do

acto administrativo de nomeao de uma pessoa como titular de um rgo.

Pressupostos mistos abrangem as competncias objectiva (poder funcional normativamente definido) e subjectiva (titularidade do poder funcional).

III. Elementos dos actos jurdicos da administrao

Os elementos so os aspectos integrantes da estrutura dos actos jurdicos. O conceito

adquire importncia no mbito da clusula geral de nulidade do artigo 133/1 do CPA,

que determina a nulidade a actos a que faltem elementos essenciais.

Formalidades anteriores ao acto - visam permitir ou facilitar a formao do acto em termos conformes com o

bloco de legalidade, o interesse pblico e as posies jurdicas subjectivas dos particulares.

formalidades concomitantes com o acto - visam assegurar a

observncia dos requisitos legais de formao da vontade

da administrao.

formalidades posteriores ao acto - visam a sua publicao, prova de

eficcia.

1. Elemento subjectivo: a vontade a vontade como elementos dos actos jurdicos da administrao decorre da noo de acto jurdico como conduta

voluntria. A vontade o nimo de um ente consciente e autodeterminado para a

adopo de um determinado comportamento.

A vontade um mecanismo de imputao dos actos das pessoas fsicas s pessoas

colectivas administrativas de cujos rgos so titulares ou dos quais so agentes.

2. Elementos objectivos

Elementos objectivos materiais:

Contedo configurao dos efeitos visados pelo acto;

Objecto realidade sobre a qual o acto visa produzir efeitos.

Elementos objectivos funcionais:

Fim (real) propsito visado por um determinado acto;

Motivos circunstncias que levaram o autor do acto sua prtica.

Elementos objectivos formais:

Forma modo de exteriorizao de um determinado acto jurdico (oral, escrita simples ou solene);

Formalidades trmites que podem ser actos ou meros factos jurdicos que visam finalidades diversas:

Formalidades essenciais so estabelecidas por lei, ao passo que as formalidades no essenciais so determinadas por deciso discricionria da administrao;

Formalidades suprveis podem ser cumpridas em momento posterior quele que foi prescrito para a sua prtica normal; formalidades insuprveis s podem ser

cumpridas no momento fixado por lei;

Formalidades simples so aquelas que a lei se limita a estabelecer, j as formalidades solenes so tambm estabelecidas por lei, mas alvo de uma

regulamentao com maior ou menor mincia no que diz respeito aos termos a

que deve obedecer o seu cumprimento;

A forma simples dos actos unilaterais o despacho. Possveis formas solenes so a portaria, o decreto e o decreto regulamentar (regulamento independente).

Nos actos bilaterais e multilaterais, a forma simples a de documento escrito, sendo a forma solene a escritura pblica;

A forma e as formalidades no so fins em sim mesmos. So prescritas pelo bloco de

legalidade em ateno a fins substanciais, luz dos quais estas devem ser interpretadas.

Degradao da forma legal ou degradao de formalidades essenciais em

formalidades no essenciais surge quando so preteridos determinados requisitos formais de legalidade, mas os fins que presidiram sua imposio normativa foram

atingidos integralmente de outro modo e a previso das normas que os estabelecem no

deve considerar-se preenchida, conduzindo, na prtica, a uma depreciao do efeito do

vcio em causa, gerando uma mera irregularidade.

IV. Requisitos dos actos jurdicos da administrao

Propriedades dos actos jurdicos da administrao os actos jurdicos da administrao so actos dotados de determinadas caractersticas ou propriedades que

no so mais do que atributos positivamente valorados pela ordem jurdica, de tal modo

que s os actos que cumulativamente os renam esto em condies de desempenhar, de

forma plena, as funes que a ordem jurdica lhes imputa. So elas:

1. Existncia jurdica (verdadeira imposio ontolgica) identificabilidade de um concreto quid enquanto acto jurdico-pblico ou enquanto acto pertencente a

uma categoria de actos da administrao pblica.

2. Legalidade conformidade dos actos da administrao com o bloco de legalidade. Por conformidade entende-se, em primeiro lugar, por respeito pelos

limites impostos pelo bloco e, em segundo lugar, pela observncia do

fundamento normativo exigido para os actos em causa.

Regularidade plena conformidade dos actos com o bloco de legalidade;

Validade conformidade dos actos da administrao com os aspectos do bloco de legalidade dos quais a ordem jurdica faz depender o desempenho, pelos actos

em causa, das funes que lhes esto atribudas.

A validade consiste, assim, na aptido intrnseca do acto para a produo dos efeitos

jurdicos por si visados; tanto a regularidade como a validade no dizem respeito a actos

materiais da administrao.

3. Eficcia efectiva produo de efeitos jurdicos por um acto jurdico. A eficcia distingue-se da validade porque diz respeito produo efectiva, ao passo que a

validade refere-se apenas a uma mera aptido para a produo de tais efeitos.

Pode haver aptido sem uma efectiva produo de efeitos.

Para que um acto seja perfeito tem de possuir cumulativamente estas trs propriedades.

Para que um acto adquira qualquer uma destas qualidades, a ordem jurdica exige-lhe

que cumpra determinados requisitos: caso no se verifique tal cumprimento, o acto em

causa ingressa nas categorias da inexistncia, da ilegalidade e/ou da ineficcia, s quais

a ordem jurdica associa efeitos negativos.

Requisitos da existncia dos actos da administrao

Estes requisitos so exigncias normativas de cuja verificao cumulativa depende a

existncia jurdica dos actos normativos, relativos a:

Aspectos integrantes da categoria do acto do poder pblicos do Estado;

Aspectos integrantes da concreta categoria do acto da administrao.

Os requisitos de existncia so, assim, os elementos da previso de uma norma implcita

cuja estatuio corresponde a determinao da aplicao de determinado regime

jurdico. A verificao de todos os requisitos de existncia permite a integrao de um

acto numa determinada categoria jurdica e determina a aplicao de um regime jurdico

correspondente, adquirindo existncia jurdica.

Para se saber quais so os requisitos de existncia de um acto necessrio conhecer o

seu conceito, a categoria onde se enquadra e decomp-lo nos seus aspectos

constitutivos. A no verificao de um ou mais requisitos implica a inexistncia do acto.

Requisitos de legalidade dos actos da administrao

Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a legalidade dos actos de

administrao. As exigncias dizem respeito a cada um dos pressupostos e dos

elementos dos actos de administrao.

Requisitos subjectivos autor e destinatrio do acto;

Requisitos mistos competncias objectiva e subjectiva;

Requisitos objectivos materiais, funcionais e formais;

Pressupostos objectivos de facto e de Direito (aferidos caso a caso).

Os requisitos de legalidade podem ser referentes a:

a) Momentos anteriores prtica do acto; b) Concomitantes do prprio acto; c) Averiguaes reflectidas no acto mas efectuadas em momento anterior.

Os requisitos de legalidade aferem-se no momento em que o acto fica perfeito, logo os

requisitos posteriores prtica do acto no so requisitos de legalidade; podem, quanto

muito, ser requisitos de eficcia. A infraco de um ou mais requisitos de legalidade

acarreta a ilegalidade do acto que pode conduzir invalidade ou mera irregularidade

do acto em causa.

Requisitos de eficcia dos actos da administrao

Exigncias jurdicas de cuja verificao cumulativa depende a eficcia dos actos de

administrao. So exigncias extrnsecas ao acto em causa, isto , realidades exteriores

ao prprio acto relativas a momentos posteriores. Por exemplo, a publicao do acto.

Verificando-se todos os requisitos de eficcia, o acto passa a produzir efeitos jurdicos;

por outro lado, a falta de um ou mais requisitos implica a ineficcia do acto em causa.

Os requisitos variam claramente entre as diversas formas de actividade administrativa.

V. Existncia e inexistncia jurdica dos actos de administrao

Aspectos gerais

Acto existente acto que respeita os requisitos de existncia, pelo que a ordem jurdica determina a sua qualificao como acto jurdico e a consequente

aplicao do regime jurdico que lhe corresponde;

Acto inexistente acto que no respeita pelo menos um dos requisitos de existncia, pelo que a ordem jurdica rejeita a sua qualificao como acto

jurdico ou a sua reconduo categoria de acto em que pretendia ingressar;

Inexistncia material corresponde a um nada ontolgico. mais correcto falar em inexistncia do acto do que proferir acto inexistente;

Inexistncia jurdica em sentido estrito corresponde a um juzo formalizado sobre realidades ontologicamente existentes mas s quais o direito recusa a

qualificao como jurdicas, ou a qualificaes que pretendem assumir em

determinada categoria jurdica, em virtude de no reunirem os respectivos

requisitos de existncia. O acto existente uma mera aparncia de acto, logo a inexistncia jurdica no pode ser considerada um desvalor do mesmo: aquilo

que no existe no pode ser valioso ou desvalioso.

Marcelo Rebelo de Sousa aceita a inexistncia jurdica, ao contrrio dos

administrativistas de Coimbra que no s no a aceitam como a negam, ou, quanto

muito, tratam-na como uma espcie de nulidade agravada. A inexistncia jurdica de

ocorrncia pouco frequente, uma vez que o legislador tem utilizado a sua liberdade de

estabelecer os requisitos da mesma, no sentido de estabelecer a consequncia da

nulidade para situaes que seriam de inexistncia (sempre que se alarga o mbito da

invalidade, restringe-se o da inexistncia).

A dissoluo da inexistncia jurdica na nulidade facilitada pela circunstncia de o

regime de ambas ser muito semelhante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar

conjuntamente os actos nulos e inexistentes, o que faz com que a inexistncia tenha uma

relevncia muito secundria em todas as formas de actividade administrativa.

Regime da inexistncia

No existe qualquer disposio normativa que consagre o regime da inexistncia

jurdica. Pode, contudo, enunciar-se as seguintes caractersticas dos actos inexistentes:

No produzem qualquer efeito, independentemente de declarao jurisdicional;

No tm carcter vinculativo;

No so susceptveis de execuo coerciva;

So insanveis mediante ratificao, converso ou reforma;

Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico, pblico ou privado;

So irrevogveis, porque inexistentes;

As decises jurisdicionais que os apliquem nunca transitam em caso julgado;

A sua invocao no est sujeita a qualquer prazo, mesmo mediante impugnao administrativa ou jurisdicional, o que significa que o decurso do tempo no

acarreta a sua consolidao na ordem jurdica.

VI. Legalidade e ilegalidade dos actos jurdicos da administrao

Aspectos gerais

Acto legal respeita os requisitos de legalidade, sendo juridicamente conforme;

Acto ilegal acto que, por no respeitar um dos seus requisitos de legalidade, se apresenta numa situao de desconformidade com o bloco de legalidade.

Um acto legal necessariamente vlido e regular; j um acto ilegal pode ser invlido ou

simplesmente irregular, consoante a ordem jurdica o prive ou no da aptido intrnseca

para a produo de efeitos jurdicos.

Os requisitos de legalidade dizem respeito a diferentes pressupostos e elementos dos

actos da administrao. Assim, a ilegalidade manifesta-se de formas diversas, consoante

o requisito de legalidade concretamente violado. Os vcios so as formas especficas de

manifestao da ilegalidade, consoante o requisito violado.

Os vcios podem ser subjectivos e objectivos e, dentro dos objectivos, formais,

materiais e funcionais. Os vcios podem, ainda, ser prprios se afectarem

directamente o acto que deles padece, ou consequentes se afectarem directamente actos

anteriores dos quais a legalidade do acto depende.

Os actos da administrao desconformes com o bloco de legalidade so objecto de um

juzo desfavorvel por parte da ordem jurdica que lhes atribui consequncias negativas,

sendo a mais grave, por regra, a invalidade e, a menos grave, a irregularidade.

Invalidade e desvalores jurdicos

Invalidade inaptido intrnseca de determinado acto para a produo estvel dos efeitos por si visados (embora o acto invlido possa eventualmente produzir

efeitos de forma precria);

Desvalores jurdicos diferentes formas de invalidades s quais correspondem regimes tambm diversos. Os desvalores tpicos dos actos da administrao so

a nulidade e a anulabilidade, por ordem decrescente de gravidade.

1. Nulidade

So nulos os actos que incorrem em ilegalidades de tal modo graves que a ordem

jurdica reclama o restabelecimento integral do interesse violado, com a consequente

recusa de reconhecimento de efeitos jurdicos do acto em causa. Mesmo que estejam

envolvidos interesses pblicos ou privados que de outro modo pudessem justificar a

manuteno dos efeitos, estes so destrudos.

O critrio material resulta da sistematizao da nulidade prevista para cada uma das

formas da actividade administrativa, sendo que, por isso, apenas tendencial, uma vez

que depende das especificidades de cada forma de actividade.

O legislador goza de liberdade para estabelecer os desvalores dos actos da

administrao, podendo estabelecer nulidade para actos menos severamente viciados,

bem como a anulabilidade para actos cuja gravidade poderia gerar nulidade. O

legislador ao estabelecer desvalores rege-se por critrios ligados interpretao

conjuntural que faz dos interesses pblicos primrios.

sempre necessrio verificar, caso a caso, qual o desvalor normativamente fixado para

determinado acto ilegal, independentemente do juzo que possa formar-se acerca da

gravidade do vcio por ele incorrido. A relevncia da nulidade maior nos regulamentos

e menor nos actos e contratos administrativos.

Nulidade no o mesmo que inexistncia os vcios de que padece o acto nulo, embora graves, no perturbam a sua qualificao jurdica. O acto nulo juridicamente

existente, embora no produza efeitos fsicos (podendo produzir outros), enquanto o

acto inexistente no produz efeitos de nenhuma ordem.

Regime da nulidade os actos nulos:

No produzem qualquer efeito jurdico tpico, independentemente de declarao jurisdicional ou administrativa;

No tm carcter vinculativo;

No so susceptveis de execuo coerciva;

No esto sujeitos a qualquer prazo aquando da sua invocao;

So insanveis mediante ratificao, reforma ou converso;

Podem ser desobedecidos por qualquer sujeito jurdico;

So irrevogveis, mas susceptveis de declarao de nulidade;

Podem ser reconhecidos oficiosamente, embora sem fora obrigatria geral.

2. Anulabilidade

Corresponde a situaes em que a violao do interesse pblico menos grave que as

situaes tendentes nulidade, pelo que a necessidade de reposio do interesse pblico

violado, conducente eliminao dos efeitos jurdicos do acto viciado, tem de ser

compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados conducentes preservao

dos efeitos do acto viciado.

A compatibilidade dos interesses que colidem assegurada pelo regime legal dos actos

anulveis, na medida em que admite a produo precria de efeitos pelo acto viciado e a

consolidao deste na ordem jurdica, uma vez decorrido o prazo relativamente curto

para a sua impugnao. A anulabilidade mais frequente nos actos e nos contratos

administrativos e , praticamente, irrelevante nos regulamentos administrativos.

Regime da anulabilidade os actos anulveis:

Podem produzir efeitos jurdicos desde que aliem os seus requisitos de eficcia;

So vinculativos, na medida em que sejam eficazes;

So susceptveis de execuo coerciva, na medida da sua eficcia;

So sanveis mediante ratificao, converso ou reforma;

No so passveis de desobedincia pelos diversos sujeitos jurdicos;

So susceptveis de revogao;

Podem ser invocados dentro de um determinado prazo, findo o qual se consolidam na ordem jurdica;

As consequncias associadas s podem ser efectivadas aps a anulao jurisdicional ou revogao administrativa que assumem carcter constitutivo;

A sua invalidade s pode ser conhecida por um nmero restrito de rgos da administrao, bem como a ttulo no oficioso, pelos tribunais.

3. Desvalores atpicos a lei pode, para determinadas ilegalidades, estabelecer desvalores cujo regime no se reconduza integralmente nulidade ou

anulabilidade (desvalores tpicos).

Ilegalidade e irregularidade

Irregularidade consequncia jurdica de actos que padeam de ilegalidades pouco graves e, como tal, tidas como insusceptveis de afectar de forma essencial a produo

de efeitos estveis pelos actos viciados em causa. Trata-se de vcios competenciais e

formais e nunca vcios materiais ou funcionais.

A irregularidade excepo no Direito Administrativo e, em geral, no direito pblico,

na medida em que, por fora do princpio da legalidade, na dimenso de preferncia de

lei, a violao do bloco de legalidade acarreta o no reconhecimento dos efeitos aos

actos jurdicos ilegais ou a sua destruio.

Regime da irregularidade (277/2 CRP)

O regime dos actos irregulares idntico ao dos actos ilegais e regulares. No entanto, a

irregularidade pode acarretar uma depreciao dos efeitos secundrios dos actos

jurdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais. Os actos meramente

irregulares no deixam de ser ilegais pelo que podem dar origem a responsabilidade

civil e disciplinar dos seus autores.

A depreciao da invalidade em mera irregularidade: degradao da forma e de

formalidades e aproveitamento do acto

A ordem jurdica estabelece, por vezes, a invalidade (nulidade ou anulabilidade) para

um acto jurdico da administrao que padece de determinado vcio mas permite que,

reunidas determinadas circunstncias, o acto possa ser considerado como irregular.

Degradao da forma legal e de formalidades essenciais em no essenciais surge quando as finalidades que a prescrio legal de uma forma ou formalidades exigidas

para um determinado acto foram plenamente atingidas por outro meio; nestes casos

torna-se intil o cumprimento daqueles requisitos formais.

Aqui, o acto no privado da aptido intrnseca para a produo plena dos seus efeitos

principais, apenas no se verificam os requisitos formais para este ser perfeito.

Princpio do aproveitamento dos actos da administrao

Este princpio construdo pelos tribunais determina que a invalidade de um acto que

padea de vcio de forma ou violao de lei por falta de fundamentao pode ser

descaracterizada, mantendo-se vigente o acto impugnado quando o tribunal possa estar seguro, sem margem de dvidas, de que o acto, com o sentido e contedo com que

foi praticado, era a nica deciso admissvel, independentemente das incidncias do

procedimento administrativo.

A jurisprudncia introduziu algumas limitaes a este princpio, nomeadamente a

existncia de margem de livre deciso e de dificuldades na interpretao da lei ou na

fixao dos pressupostos de facto.

VII. Eficcia e ineficcia dos actos da administrao

Aspectos gerais

Acto jurdico eficaz aquele que produz efeitos jurdicos;

Acto jurdico ineficaz aquele que no produz quaisquer efeitos jurdicos (existe e apto a produzir efeitos mas, por factos subsequentes, deixa de os produzir).

Ineficcia ilegalidade exterior ao acto:

Originria sendo a mais frequente, corresponde preterio de requisitos de eficcia mais comuns;

Superveniente pode decorrer da suspenso, administrativa ou jurisdicional, dos efeitos de um acto jurdico.

No existe uma correlao necessria entre validade e eficcia e entre invalidade e

ineficcia; existem actos invlidos mas eficazes (anulveis) e actos vlidos mas

ineficazes (sem publicao). A ineficcia pode, contudo, decorrer necessariamente da

invalidade se esta assumir uma forma que impea a produo de efeitos pelo acto,

nomeadamente a nulidade.

Origens da ineficcia

a) Preterio de meros requisitos de eficcia tem carcter normalmente temporrio e suprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em

falta. Tal no ocorre se a supresso depende de uma conduta discricionria e esta

for recusada pelo rgo competente para a sua adopo.

b) Preterio de requisitos de validade tem carcter normalmente definitivo e insuprvel mediante o preenchimento posterior do requisito em falta.

A ineficcia de um acto jurdico, ainda que vlido, pode ter consequncias para actos

subsequentes: assim como os actos ineficazes no produzem efeitos, os actos que

procedam sua aplicao ou execuo so necessariamente ilegais e, no caso de actos

imateriais, sero invlidos.

VIII. Procedimentalizao da actividade administrativa

Procedimentalizao

No sculo XX assistiu-se procedimentalizao da actividade administrativa. Nos

primrdios do Direito Administrativo, o legislador preocupou-se em fixar os requisitos

das condutas da administrao, sem se estabelecer quaisquer normas relativas ao

caminho a percorrer at sua adopo e para a sua execuo; no fixava normas

procedimentais porque elas estavam ao abrigo da margem de livre deciso que era lata,

existindo uma reserva de administrao. Actualmente, considera-se to importante

como a deciso, o caminho percorrido antes da tomada de deciso e a sua execuo.

na fase prvia tomada de deciso que comea a iniciativa procedimental, o

apuramento dos pressupostos de facto e de direito; a procura da norma habilitante; os

actos preparatrios da deciso; a participao dos interessados na deciso; o esforo de

proteco dos direitos e posies jurdicas; a ponderao de interesses relevantes e das

melhores solues. Todos estes aspectos fazem-se antes da deciso e influenciam o seu

sentido. A influncia destes aspectos pode ser to forte que se proceda a uma reduo da

deciso a uma mera aplicao da nica alternativa possvel de actuao no caso

concreto, reduzindo a zero a margem de livre deciso.

Do procedimento fazem parte os actos complementares que executam ou

complementam outros de forma a que haja uma completa efectivao dos efeitos

jurdicos. Estes actos podem, tambm, acarretar ofensas graves s posies jurdicas

subjectivas dos particulares.

Concluso: a importncia das fases pr e ps decisrias levam a que a lei passasse a

definir o modo de produo e execuo das decises da administrao, como

concretizao dos princpios fundamentais da actividade administrativa. Assim, deu-se a

expanso do fenmeno da procedimentalizao que teve como resultado o facto de os

actos da administrao estarem hoje inseridos num procedimento administrativo

disciplinado por lei ou dele serem produto.

Procedimento administrativo

O procedimento administrativo resulta numa srie de vrias condutas dotadas de lgica

interna e orientadas para a produo (procedimento decisrio) ou execuo

(procedimento executrio) de uma deciso administrativa art. 1/1 CPA: sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao, manifestao e execuo da

vontade da administrao pblica.

Os actos da administrao podem constituir o momento final do procedimento que visa

a sua prtica; podem ser praticados no decurso de um procedimento que visa preparar

a prtica de um outro acto e podem, ainda, ser praticados no decurso de um

procedimento que visa a execuo de actos anteriormente praticados.

A procedimentalizao da administrao pblica quase total, constituindo uma

realizada essencialssima no domnio do Direito Administrativo. Todos os actos,

regulamentos e contratos administrativos devem ser antecedidos e executados atravs de

procedimentos administrativos. Os actos materiais jurdicos devem tambm ser

enquadrados num procedimento, quer visem a prtica de actos imateriais, quer visem a

sua execuo; o mesmo se aplica s simples actuaes administrativas.

O fenmeno da procedimentalizao uma das marcas que distinguem o Direito

pblico e, em particular, o Direito Administrativo, uma vez que reduz ou elimina a

autonomia pblica da administrao pblica naquelas matrias, envolvendo, por isso, a

sua subordinao ao Direito em termos distintos das relaes entres privados.

Importncia prtica e terica do procedimento administrativo

Importncia prtica

O procedimento decisrio permite administrao averiguar os factos e os direitos

relevantes mediante a realizao de diligncias de recolha de prova, a auscultao de

organismos pblicos encarregues de velar pelos interesses pblicos envolvidos e a

audio de pessoas ou entidades cujas posies jurdicas subjectivas possam ser

afectadas pela deciso; assim tm a oportunidade de exercer o seu direito de

participao. S o procedimento permite a operatividade do princpio da imparcialidade

porque permite a identificao exaustiva dos interesses pblicos e privados relevantes

para a deciso, para posterior ponderao. O procedimento facilita a administrao ao

permitir a produo mais fcil e atempada de decises legais, conformes s posies

jurdicas subjectivas dos particulares, oportunas e convenientes.

A generalidade dos actos e formalidades que integram o procedimento constituem

requisitos de legalidade formal dos actos da administrao, cuja preterio tem

consequncias ao nvel da legalidade e validade.

O procedimento executivo possibilita que os actos jurdicos produzam facticamente os

efeitos por si visados, possibilitando a melhor prossecuo dos interesses pblicos em

causa. Por outro lado, o procedimento constitui uma importante garantia dos

particulares em face das actividades que frequentemente introduzem no mundo material

os efeitos desfavorveis e irreversveis que os actos decisrios continham apenas em

potncia, devido ao seu carcter individual.

Importncia terica

O estudo do procedimento permite analisar de forma sistemtica o modo de produo

das condutas administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns

generalidade das formas de actuao da administrao. Permite ultrapassar a viso

clssica que coloca o acto administrativo no centro de gravidade de todo o sistema de

Direito Administrativo.

O procedimento tambm adequando compreenso de fenmenos da administrao

infra-estrutural, na medida em que esta se caracteriza por envolver relaes de carcter

contnuo entre a administrao e os particulares. Alguma doutrina considera o

procedimento como o novo conceito-chave do Direito administrativo.

Crtica: a grande disparidade entre as disciplinas legais dos diversos procedimentos

administrativos torna praticamente impossvel uma compresso global da parte geral do

direito administrativo a partir da ptica do procedimento.

Funes do procedimento administrativo

a) Funes objectivas

Intensifica a sujeio da administrao ao Direito e ao princpio da legalidade;

Contribui para o aumento da aceitao social das decises administrativas;

Permite a identificao e ponderao dos interesses pblicos e privados relevantes para a deciso do caso concreto;

Permite a identificao dos dados de facto e de direito, propiciando o respeito pelo bloco de legalidade;

Permite uma maior racionalidade, eficincia, oportunidade e convenincia da prossecuo do interesse pblico e da actividade administrativa;

Institucionaliza a cooperao entre a administrao e os particulares, ampliando a legitimidade da administrao.

b) Funes subjectivas

Permite a participao dos particulares na formao de decises que lhes sigam respeito, assegurando a salvaguarda das posies jurdicas subjectivas dos

particulares perante a administrao;

Assegura que a actuao administrativa se processe com transparncia e publicidade, permitindo uma maior elucidao dos particulares a seu respeito;

Minora o risco da adopo de condutas imprevisveis, satisfazendo a exigncia de previsibilidade imanente do Estado de Direito;

Confere padres objectivos para o controlo, administrativo e jurisdicional, da actividade da administrao.

Procedimento administrativo e procedimento jurisdicional

Ser o procedimento administrativo igual ao processo contencioso nos tribunais

administrativos? Aps 1974, uma viso dualista, imposta pelo princpio da separao de

poderes, evidencia as suas diferenas aos nveis orgnico, teleolgico e principiolgico.

Ponto de vista orgnico o procedimento desenrola-se perante a administrao pblica enquanto o processo decorre nos tribunais;

Ponto de vista funcional o procedimento visa a prossecuo do interesse pblico administrativo inerente funo administrativa; o processo visa o fim

pblico de restaurao da paz jurdica inerente funo jurisdicional;

Ponto de vista dos princpios formadores no procedimento vigora o princpio do inquisitrio (compete administrao pblica o impulso

procedimental) e oficioso; no processo vigora o princpio do dispositivo (que

traduz o carcter passivo dos tribunais ao deixar o impulso processual s partes

envolvidas no caso) e no oficioso.

H, contudo, ligaes entre procedimento e processo administrativos. Ambos

constituem processos em sentido amplo, isto , sucesses ordenadas de actos que visam

finalidades determinadas. Ao tramitar o procedimento administrativo, a administrao

est ciente de que, sobre os actos que praticar, pode vir a incidir em processo

jurisdicional. O controlo jurisdicional da legalidade das condutas administrativas recai

sobre procedimentos e formalidades graciosas, cuja preterio ou deficiente realizao

implica o vcio de forma do acto final.

O processo e o procedimento relacionam-se de forma dinmica, uma vez que os actos

praticados num procedimento podem ter implicaes num processo jurisdicional

pendente; assim como a sentena de um tribunal administrativo pode influenciar

procedimentos administrativos pendentes ou determinar a abertura de um procedimento

administrativo encerrado.

A codificao do procedimento administrativo geral

A codificao do Direito Administrativo dificultada pelas suas caractersticas prprias;

todavia um dos domnios em que tais complicaes so facilmente ultrapassveis.

a) Vantagens da codificao do procedimento administrativo

Clareza, certeza e acessibilidade maior das normas gerais que disciplinam a formao das condutas administrativas;

Acrscimo de eficincia da administrao e dos tribunais administrativos, bem como da tutela dos direitos fundamentais dos particulares.

b) Desvantagens da codificao do procedimento administrativo

Excessiva rigidificao do procedimento administrativo que poderia levar a uma diminuio da adaptabilidade do Direito s evolues econmicas, sociais e

culturais e afastar a administrao da prossecuo do interesse pblico.

As razes de desconfiana da doutrina acerca da codificao do procedimento

administrativo foram desmentidas pela sua expanso escala mundial e pela apreciao

dos diversos cdigos do procedimento administrativo.

O regulamento

Noo e aspectos gerais

O regulamento administrativo uma deciso de um rgo da administrao pblica que,

ao abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos em situaes

gerais e abstractas.

Da sua caracterizao como deciso decorre que se trata de um acto positivo, imaterial e

unilateral: o facto de ser emitido por um rgo administrativo implica que se trata de um

acto da administrao; sendo emitido ao abrigo de normas de Direito pblico,

necessariamente um acto de gesto pblica; se visa produzir efeitos jurdicos, trata-se de

um acto jurdico; se esses efeitos se produzem em situaes gerais e abstractas, trata-se

de um acto normativo. O aspecto mais saliente do regulamente, que permite distingui-lo

de todas as restantes formas jurdicas da actividade administrativa, o de conter

comandos gerais e abstractos, ou seja, normas jurdicas.

Regulamento, lei e acto administrativo

1. Regulamento e lei

O regulamento traduz o exerccio da funo administrativa, distinguindo-se da lei que

traduz o exerccio da funo legislativa. A distino substancial entre lei e regulamento

, portanto, decorrente da existente entre as duas funes: a lei partilha o carcter

primrio da funo legislativa, enquanto o regulamento partilha do carcter secundrio

da funo administrativa, estando por isso subordinado ao princpio da legalidade.

2. Regulamento e princpios da legalidade

a) Consequncias do princpio da legalidade dos regulamentos

Enquanto forma de actividade administrativa, os regulamentos esto sujeitos ao

principio da legalidade, quer na dimenso de preferncia de lei, quer de reserva de lei.

Da sujeio dos regulamentos preferncia de lei decorrem cinco consequncias:

Os regulamentos que contrariem o bloco de legalidade a que esto sujeitos so ilegais e, normalmente, invlidos. Assim, so constitucionalmente proibidos os

regulamentos delegados, ou seja, regulamentos aos quais a lei permite que, com

eficcia externa, interpretem, modifiquem, suspendam ou revoguem preceitos

legais (112/5 CRP);

Uma lei posterior revoga um regulamento que seja contrrio quilo que nela se dispe. A revogao do regulamento sempre expressa;

A revogao ou cessao de vigncia da lei habilitante da emisso de determinado regulamento implica a cessao da sua vigncia por caducidade;

Tal como a interpretao da lei deve ser conforme Constituio, a interpretao dos regulamentos deve ser feita conforme lei;

Os regulamentos ilegais devem ser desaplicados dos tribunais (204 CRP, por identidade de razo; 73/2 CPTA) e so susceptveis de impugnao oficiosa.

Da sujeio dos regulamentos reserva de lei decorrem duas consequncias:

Os regulamentos tm necessariamente que ser habilitados por lei. Contudo, o grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar no seu contedo;

Os regulamentos retroactivos so, em regra, retroactivos.

b) Hierarquia dos regulamentos

Ao contrrio do que acontece com as leis, que tm todas a mesma hierarquia (embora

no necessariamente a mesma fora), os regulamentos so hierarquicamente

diferenciados entre si. A hierarquia dos regulamentos serve para graduar a preferncia

de lei entre regulamentos. Os critrios da hierarquia regulamentar so trs: a posio do

rgo emissor, o mbito territorial das atribuies prosseguidas pela pessoa colectiva a

que pertence o rgo emissor e a forma regulamentar.

Segundo o critrio da posio do rgo emissor, os regulamentos emitidos por rgos

supraordenados so hierarquicamente superiores queles emitidos pelos rgos que lhes

sejam infraordenados. Assim, em geral, os regulamentos emitidos por um superior

hierrquico, por um delegante, por um superintendente ou por um rgo tutelar so

hierarquicamente superiores, respectivamente, a um regulamento emitido pelo

subalterno, pelo delegado, pelo superintendido e pelo tutelado.

Segundo o critrio do mbito geogrfico das atribuies prosseguidas, os

regulamentos emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies

sejam de mbito territorial mais amplo so hierarquicamente superiores queles

emitidos por rgos inseridos em pessoas colectivas cujas atribuies sejam de mbito

territorial mais restrito.

Segundo o critrio da forma, os regulamentos de forma mais solene so

hierarquicamente superiores queles que sejam revestidos de forma menos solene.

Caso se conclua a igual hierarquia de dos regulamentos, os conflitos existentes entre

normas constantes de ambos tm que ser resolvidos fora dos quadros da preferncia de

lei, designadamente com apelo aos critrios da generalidade, especialidade e

excepcionalidade normativas ou de sucesso temporal entre actos jurdicos.

Fundamentos e funes dos regulamentos

Fundamentos dos regulamentos

Os fundamentos dos regulamentos so trs, consoante se adopte um prisma

sociopoltico, jurdico ou da estrutura constitucional do Estado.

Do ponto de vista sociopoltico, os regulamentos fundamentam-se nos limites naturais da funo legislativa: assim, o campo de operatividade por excelncia

do regulamento comea onde acaba a capacidade de previso do legislador;

Do ponto de vista jurdico, o fundamento dos regulamentos o princpio da legalidade, na sua dimenso de reserva de lei a emisso de qualquer regulamento tem que ser habilitada por uma norma jurdica hierarquicamente

superior, suficientemente legitimada e densificada;

Do ponto de vista da estrutura jurdico-constitucional do Estado, alguns regulamentos fundamentam-se no princpio da separao de poderes.

Funes dos regulamentos

As funes dos regulamentos tm uma estreita ligao natureza da funo

administrativa como funo secundria do Estado e aos fundamentos do poder

regulamentar: os regulamentos podem servir para executar as leis, para complement-

las e para dinamizar globalmente a ordem jurdica.

A funo de execuo das leis visa possibilitar a aplicao prtica de um determinado regime legal, nomeadamente atravs da introduo da disciplina

normativa de determinadas matrias que a lei se absteve de regular e que ,

todavia, necessria para que esta se torne exequvel;

A funo de complementao das leis visa a regulao dos aspectos acessrios de um determinado regime legal que a lei no regulou directamente, por

considerar necessrio ou conveniente (designadamente por razoes de maior

proximidade da administrao em relao s situaes reguladas) que sejam

definidos por regulamento;

A funo da dinamizao global da ordem jurdica visa a introduo de disciplinas normativas materialmente inovatrias, por no corresponderem a

execuo ou complementao de leis.

Classificaes de regulamentos

Os regulamentos podem ser classificados atendendo sua relao com a lei e s suas

funes, titularidade do interesse pblico prosseguido, ao seu contedo e ao seu

mbito de eficcia.

Quanto relao dos regulamentos com a lei e s suas funes, os regulamentos podem ser de execuo, complementares ou independentes;

Quanto titularidade do interesse pblico prosseguido, distingue-se entre os regulamentos autnomos, os regulamentos autonmicos e os demais

regulamentos. Os regulamentos autnomos emanam de um rgo de uma

pessoa colectiva da administrao autnoma e os regulamentos autonmicos

emanam de um rgo de uma pessoa colectiva da administrao autonmica;

Quanto ao contedo, os regulamentos podem ser de organizao, de funcionamento, de polcia e fiscais;

Quanto ao mbito de eficcia, os regulamentos podem ser internos ou externos. Os regulamentos internos disciplinam a organizao e o

funcionamento da pessoa colectiva a que pertence o rgo do qual emanam; os

regulamentos externos visam a produo de efeitos para fora da pessoa colectiva

a que pertence o rgo do qual emanam.

Procedimento regulamentar

A procedimentalizao da actividade administrativa atinge tambm o campo

regulamentar. Assim, os arts. 115-118 CPA disciplinam o procedimento regulamentar.

Fase da iniciativa a iniciativa do procedimento regulamentar pode ser pblica ou particular (art. 54 CPA, aplicvel subsidiariamente);

Fase de preparao do projecto de regulamento trata-se de uma fase desformalizada, j que a lei no disciplina os seus trmites. Durante a preparao

do projecto, a administrao pode ouvir rgos e servios pblicos, auscultar

entidades representativas dos seus destinatrios, estimar o impacto econmico...

uma vez concludo o projecto, deve ser elaborada uma nota justificativa

fundamentada (116 CPA);

Fase da participao dos interessados a participao dos interessados pode ocorrer atravs de audincia (117 CPA) ou de apreciao pblica (118 CPA).

A lei configurou a audincia dos interessados como obrigatria apenas nos

procedimentos que visem a adopo de regulamentos desfavorveis aos seus

destinatrios (117/1 CPA); a apreciao pblica exigida para todos os

regulamentos, mesmo que j sujeitos a audincia dos interessados (118/1 CPA);

Fase de concluso o modo normal da concluso do procedimento regulamentar a aprovao do regulamento mediante deciso ou deliberao do

rgo com competncia regulamentar.

Interpretao do regulamento

A afinidade estrutural do regulamento com a lei, decorrente do carcter normativo de

ambos, bem como a ligao interna entre si, justifica, em princpio, a aplicao ao

primeiro, com as necessrias adaptaes, dos cnones interpretativos da segunda,

objecto de positivao no art. 9 CC. Imposio especfica do princpio da legalidade a

de que a interpretao dos regulamentos seja conforme lei e positivamente orientada

para a melhor prossecuo dos fins por si visados.

Requisitos da existncia e da legalidade do regulamento

Requisitos de existncia do regulamento

Os requisitos de existncia dos regulamentos dizem respeito aos aspectos constitutivos

do conceito de regulamento; assim, para que uma determinada realidade se possa

reconduzir ao conceito de regulamento, dever estar-se perante um acto jurdico,

imaterial, unilateral, normativo, de administrao e de gesto pblica. Requisitos

especficos so a promulgao e a respectiva referenda ministerial.

Requisitos de legalidade do regulamento

Requisitos subjectivos:

a) O principal requisito subjectivo de legalidade a competncia do rgo emissor do regulamento;

b) Outro requisito subjectivo a idoneidade do autor, que se exprime na ausncia de situaes de impedimento relativamente ao procedimento regulamentar em

que determinado regulamento foi aprovado.

Requisitos objectivos materiais:

a) O contedo e o objecto tm que ser possveis e inteligveis, no podem dizer respeito a matrias de reserva de lei, nem contrariar o bloco de legalidade;

b) Os pressupostos de facto e de direito do regulamento tm que se verificar no momento da sua emisso;

c) Um requisito especfico, relativo ao contedo dos regulamentos revogatrios de outros que conferem exequibilidade a normas legais, o de que os primeiros

contenham uma nova disciplina da matria sobre a qual incidem (119/1 CPA).

Requisitos objectivos formais:

a) Quanto forma que aqueles revistam a forma exigida pela Constituio ou pela lei. A forma dos regulamentos externos necessariamente escrita; os

regulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral;

b) Os requisitos relativos s formalidades prvias aprovao dos regulamentos consistem nas exigncias de respeito dos trmites obrigatrios do procedimento

regulamentar, designadamente a audincia dos interessados, a consulta pblica e

a nota justificativa.

Requisitos objectivos funcionais:

a) Os regulamentos tm que visar a prossecuo do fim de interesse pblico definido, exclusivamente, por lei;

b) Os regulamentos tm que respeitar o princpio da imparcialidade, ou seja, ser precedidos de uma ponderao de todos os interesses pblicos e privados

relevantes para a sua emisso.

Inexistncia do regulamento

A inexistncia constitucionalmente cominada de forma expressa para os decretos

regulamentares no promulgados cuja promulgao no tenha sido objecto de referenda

ministerial (134/b), 140/1, 137 e 140/2 CRP).

Ilegalidade e invalidade do regulamento

Salvos casos marginais de irregularidade, a invalidade a consequncia normal

reservada pela ordem jurdica para os regulamentos ilegais. Os regulamentos

inconstitucionais so nulos, nos termos em que o so as leis inconstitucionais; os

regulamentos que violem a lei ordinria tm tambm como nico desvalor admissvel

a nulidade. Com efeito, a anulabilidade permitira a produo de efeitos jurdicos pelo

regulamento ilegal at a sua anulao, bem como a consolidao daquele na ordem

jurdica passado prazo para a sua anulao. Quanto aos regulamentos que violem

regulamentos hierarquicamente superiores no pareceria inadmissvel a sua mera

anulabilidade. Tais regulamentos devem considerar-se nulos.

Ao contrrio do que se passa com a nulidade dos actos administrativos que sempre

total (137/1 CPA), a invalidade dos regulamentos pode ser total ou parcial, consoante a

preterio de requisitos de legalidade respeite a todas as suas normas ou s a parte delas.

Irregularidade do regulamento

Num sistema de invalidade regulamentar que nem sequer admite em geral a mera

anulabilidade dos regulamentos ilegais, a irregularidade forosamente uma

consequncia marginal da ilegalidade dos regulamentos. Casos de irregularidade sero,

por exemplo, os de ausncia de nota justificativa (116 CPA) e de falta de indicao

expressa das normas revogadas pelo regulamento (119/2 CPA). Os regulamentos

irregulares produzem os seus efeitos principais como se fossem ilegais, mas a

irregularidade pode acarretar consequncias disciplinares para o titular do rgo com

competncia regulamentar e, no segundo caso referido, implicar eventualmente

responsabilidade civil administrativa.

Eficcia e vigncia do regulamento

Requisitos de eficcia do regulamento

A circunstncia de os regulamentos serem actos unilaterais e impositivos,

eventualmente desfavorveis, exige que os seus efeitos s se produzam depois da

possibilidade do seu conhecimento pelos destinatrios; a circunstncia destes ltimos

serem, por definio, plurais e indeterminveis torna invivel qualquer requisito de

eficcia que exija a comunicao individual do teor do regulamento a cada destinatrio;

o requisito de eficcia geral dos regulamentos externos , portanto, tal como sucede com

as leis, a publicao (119/1, h) CRP sob pena de ineficcia 119/2).

As formas de publicidade dos regulamentos aprovados por rgos de pessoas colectivas

da administrao estadual indirecta, de associaes e de universidade pblicas, bem

como as consequncias da sua falta, so constitucionalmente remetidas para a lei

ordinria (119/3 CRP), mas o texto constitucional parece pressupor a exigncia de

publicidade, cujo grau mnimo necessariamente uma qualquer forma de publicao,

ainda que meramente edital.

Para alm da publicidade, podem existir requisitos de eficcia especficos de

determinados regulamentos: alguns esto sujeitos a aprovao pelo superior hierrquico

ou por rgo que exera tutela sobre o seu autor e os estatutos das universidades

pblicas esto sujeitos a aprovao pelo Governo. A eficcia do regulamento pode

tambm depender de aprovao em referendo local (241/1 CRP).

A eficcia das normas regulamentares pode ser suspensa, quer administrativamente,

quer jurisdicionalmente. A ausncia de suspenso constitui, por isso, um requisito

(negativo) de eficcia dos regulamentos externos. A eficcia dos regulamentos internos

no objecto de disciplina especfica.

Cessao da vigncia do regulamento

A vigncia do regulamento pode cessar por revogao, caducidade ou declarao de

ilegalidade com fora obrigatria geral.

A revogao pode operar em virtude da supervenincia de um outro regulamento de categoria idntica ou superior, bem como de um acto jurdico

hierarquicamente superior, nomeadamente uma lei;

A caducidade decorre da supervenincia de qualquer facto de que dependa a vigncia do regulamento, particularmente a cessao de vigncia da lei

habilitante da sua emisso ou do decurso do prazo pelo qual o regulamento

estava destinado a vigorar;

Por fim, a declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral pode ser jurisdicional (72/1 e 76 CPTA) ou administrativa (no expressamente prevista

em geral, mas decorrente de um genrico deve administrativo de eliminao das

ilegalidades cometidas, imposto pelo princpio da legalidade).

O acto administrativo

O acto administrativo a forma mais comum da actuao administrativa. Segundo o

artigo 120 do CPA: uma deciso de um rgo da administrao pblica que, ao abrigo de normas de Direito pblico, visa produzir efeitos jurdicos numa situao

individual e concreta. um acto de gesto pblica no-normativo.

1. O aspecto deciso a caracterizao do acto administrativo como deciso acarreta os seguintes aspectos:

Conduta voluntria um acto administrativo um acto em sentido proprio, ficando excludos deste conceito os factos naturais, ainda que juridicamente

relevantes, os factos jurdicos e as condutas humanas no voluntrias.

A voluntariedade dos actos administrativos tem alcances diferentes consoante esteja em

causa vinculao ou margem de livre deciso e, em ltimo caso, conforme a liberdade

conferida por lei. A crescente informatizao da actividade administrativa levou

produo informtica de pronncias imputadas administrao com carcter

vinculativo para os cidados. Dever considerar-se tais pronncias como actos

administrativos? Sim, porque no pode retirar-se a qualificao como acto

administrativo apenas porque, aparentemente, no voluntario: a conduta humana

voluntria est presente no acto de programao do mecanismo para que, perante

determinados pressupostos que lhe sejam alimentados mediante condutas, seja

segregada uma pronncia com determinado contedo.

Acto positivo o acto administrativo um acto positivo. No existem decises por omisso; quanto muito, uma omisso pode ser a traduo de uma precedente

e, eventualmente, no exteriorizada deciso de no agir.

Acto imaterial a expresso deciso remete para uma realidade puramente abstracta e sem existncia directa no mundo fsico. Os actos materiais no so,

por isso, actos administrativos.

Acto unilateral para a sua perfeio basta uma vontade ou mais do que uma vontade com fim comum.

No Direito Administrativo, a circunstncia de um acto s poder ser emitido mediante

solicitao do interessado no invalida o seu carcter unilateral, uma vez que a

solicitao prvia e considerada como apenas um pressuposto do acto e no como

parte da sua estrutura; do mesmo modo, os actos carecidos de aceitao do destinatrio

j no so perfeitos no momento anterior aceitao, pelo que no deixam de ser

unilaterais. Tanto o requerimento para a emisso de um acto como a aceitao no so

constitutivos de tais actos administrativos, so requisitos de legalidade e eficcia.

Tem um contedo e visa a produo de efeitos prprios at os actos integrativos (conferem eficcia ou estabilidade a actos anteriores) no podem ser

considerados puramente instrumentais, possuindo sempre um sentido autnomo.

Os actos administrativos distinguem-se das simples actuaes administrativas porque

estas no visam a produo de efeitos prprios e so puramente instrumentais em

relao a outros actos jurdicos.

O artigo 120 do CPA utiliza a terminologia deciso, ao passo que a lei alem utiliza a expresso regulao. Regulao mais estrita pois abrange fundamentalmente as decises que constituem, modificam ou atingem situaes jurdicas. a expresso da lei

portuguesa permite a qualificao como acto administrativo das condutas que produzam

efeitos jurdicos de qualquer tipo.

2. O aspecto rgos da administrao

O acto administrativo pertence a um rgo da administrao pblica que o pratica no

mbito da funo administrativo. O acto administrativo um acto da administrao quer

em sentido orgnico, quer em sentido material (traduz o exerccio da funo

administrativa do Estado por um rgo de uma pessoa colectiva organicamente

integrada na administrao pblica), cumulativamente.

So rgos da administrao pblica o governo e os rgos dele dependentes, institutos

pblicos, empresas pblicas, regies autnomas, autarquias locais, associaes pblicas,

universidades pblicas e rgos da administrao independente (art. 2 CPA). Os

privados que exeram a funo administrao pblica so tambm abrangidos.

No so actos administrativos os actos de poderes de funes administrativas, os actos

de privados no organicamente integrados na administrao, ainda que com eles

conexos e os actos de privados integrados na administrao que no correspondam ao

exerccio da funo administrativa.

Actos em matria administrativa decises que, ao abrigo de normas de Direito pblico, visam produzir efeitos jurdicos em situaes individuais e concretas

praticados, no exerccio da funo administrativa, por rgos integrados nos poderes

poltico, legislativo e jurisdicional. No so actos administrativos, mas, como a nica

diferena reside no facto de os rgos integrarem outras funes, -lhes aplicvel o

regime geral do acto administrativo. No podem ser considerados actos administrativos

os actos jurdico-pblicos que traduzem o exerccio das funes poltica, legislativa e

judicial. Aplica-se tambm quando tais actos sejam praticados por rgos da

administrao como sucede com os actos polticos e legislativos do governo.

Actos administrativos judicativos actos de natureza hbrida administrativa e jurisdicional mediante os quais os rgos administrativos exercem a funo

jurisdicional em zonas de reserva relativa de jurisdio.

3. O aspecto ao abrigo de normas de direito pblico

O artigo 120 esclarece que se trata de actos de gesto pblica com primazia do

interesse pblico sobre interesses privados com ele conflituantes. No so actos

administrativos os actos de gesto privada da administrao, ainda que unilaterais,

individuais e concretos.

A meno legal ao Direito pblico e no ao Direito privado uma influncia alem que

no deve ser interpretada em termos restritos, uma vez que nada impede que

determinados aspectos do regime de um acto administrativo sejam regulados por

normas de Direito privado. As normas de Direito pblico ao abrigo das quais emitido

o acto administrativo so essencialmente normas de Direito Administrativo.

4. O aspecto visem produzir efeitos jurdicos o acto administrativo, porque visa produzir efeitos jurdicos, um acto jurdico.

Os efeitos jurdicos a produzir pelos actos administrativos abrangem toda e qualquer

modificao da ordem jurdica, no se resumindo constituio, modificao e extino

de situaes jurdicas, como sucede no direito alemo; por isto, so actos

administrativos as declaraes de inexistncia, nulidade e caducidade que eliminam a

incerteza que rondava o acto.

Os actos certificativos so actos administrativos, assim como os actos de

esclarecimento, os actos confirmativos, os actos preparatrios, os actos de execuo, na

medida em que possuem um contedo e produzem efeitos jurdicos autnomos. A

funo estabilizadora do acto administrativo visvel nos actos acessrios,

certificativos, confirmativos e de esclarecimento.

No so actos administrativos aqueles que no seja possvel imputar efeitos jurdicos,

como alguns actos materiais e as actuaes informais; os que produzem efeitos jurdicos

meramente instrumentais, como as simples actuaes administrativas.

5. O aspecto situao individual e concreta os efeitos que o acto administrativo visa prosseguir tm obrigatoriamente por objecto uma situao

individual e concreta, o que significa que so determinveis, tanto os

destinatrios, como as situaes de facto a que se aplica (carcter no normativo

que o distingue do regulamento).

H algumas situaes de fronteira em que se levantam dvidas de classificao dos

actos jurdicos como normativos ou no normativos, a saber:

a) Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por

exemplo, a dissoluo de um rgo colegial. Os actos colectivos so actos

individuais e, por isso, actos administrativos;

b) Actos plurais conjuntos de actos que produzem efeitos idnticos em relao a uma pluralidade de pessoas. Estes actos esto instrumentalmente

unificados numa exteriorizao nica por razes de economia e de eficincia

procedimentais. No deixam de ser concretos e individuais, uma vez que os

destinatrios so determinados e no apenas determinveis. Por isso, so

actos administrativos. Por exemplo, despachos de nomeao;

c) Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas, delimitados atravs da utilizao de caractersticas genricas e, por isso,

indeterminados mas que so, todavia, determinveis no contexto em que so

praticados. Estes actos tm carcter concreto mas os seus destinatrios so

identificados com recurso a categorias genricas, pelo que a qualificao do

acto como individual e concreto ou geral mais difcil.

6. A no exigncia de carcter externo para que o acto de administrao seja considerado acto administrativo no necessrio que tenha eficcia externa. O

artigo 51 do CPA admite a existncia de actos administrativos com eficcia

externa mas no uma qualidade exigida.

No conceito de acto administrativo, cabem os actos com eficcia externa e interna.

7. Actos de indeferimento como actos administrativos

Os actos de indeferimento procedem definio da posio da administrao perante a

pretenso formulada pelo particular e, de forma negativa, regulao da situao

jurdica deste, pelo que visam a produo de efeitos jurdicos prprios. Dos artigos

51/4 e 66/2 do CPA parece resultar a inimpugnabilidade contenciosa dos actos de

indeferimento; todavia, o artigo 47/2, a) permite a sua impugnao desde que cumulada

com o pedido de condenao da administrao prtica do acto devido.

8. Carcter amplo da noo de acto administrativo

Em Portugal, a maioria da doutrina afasta-se das concepes alems de acto

administrativo como regulao de uma situao individual e concreta com eficcia

externa imediata. A doutrina segue as concepes do professor Marcello Caetano e, de

acordo com o artigo 120 do CPA, adopta um conceito amplo de acto administrativo.

O professor Marcello Caetano distinguia o acto administrativo definitivo como caso

paradigmtico em termos substantivos e o nico susceptvel de impugnao

contenciosa; o acto administrativo executrio foi caracterizado pela obrigatoriedade,

susceptibilidade de execuo coerciva sem interveno judicial e pela sua eficcia. O

conceito de acto administrativo mais amplo porque engloba os actos com eficcia

interna, os actos de indeferimento e aqueles que visam produzir efeitos jurdicos alem

dos que extinguem, modificam ou criam situaes jurdicas.

Caractersticas do acto administrativo

1. Imperatividade o acto administrativo est vocacionado para produzir efeitos, independentemente da vontade dos seus destinatrios; esta caracterstica est

ligada unilateralidade;

A imperatividade baseia-se na subordinao da administrao aos princpios da

legalidade e da prossecuo do interesse pblico, bem como da sua legitimidade

democrtica, representativa e constitucional. Esta caracterstica est presente no s nos

actos agressivos mas tambm nos prestacionais e infra-estruturais.

A imperatividade caracterstica dos actos que s podem ser praticados mediante

iniciativa dos interessados e daqueles que caream de aceitao do destinatrio como

condio de eficcia.

2. Independncia entre validade e eficcia os actos invlidos podem produzir efeitos se forem meramente anulveis, ao contrrio do que sucede com os

regulamentos que so nulos. A anulabilidade o desvalor residual e

estaticamente mais significativo.

3. Mutabilidade os actos administrativos no so perptuos nem imodificveis, podendo ser mudados, substitudos e revogados em funo da inevitvel

variao dos interesses pblicos para cuja prossecuo serve, ao contrrio do que

acontece com as sentenas transitadas em julgado.

4. Coercibilidade os actos administrativos podem ser impostos pela fora aos

seus destinatrios. O carcter coercivo no significa que a administrao possa,

sem mais, proceder imposio forada aos particulares: tal s possvel nos

casos de autotutela executiva, isto , os actos inexequveis no gozam de

coercibilidade. Nos restantes casos, depende de interveno judicial.

Funes do acto administrativo

O acto administrativo um conceito central do Direito Administrativo, seja ele

procedimental, material ou processual, sendo que as suas funes podem ser mais ou

menos salientes consoante o tipo de acto.

Direito Administrativo material

Funo concretizadora o acto administrativo realiza, no caso individual e concreto, as normas gerais e abstractas integrantes do bloco de legalidade;

Funo definitria disciplina e define uma determinada situao jurdica, constituindo o instrumento de autotutela declarativa da administrao;

Funo tituladora ttulo legitimador de situaes jurdicas da administrao e dos particulares, fundando a execuo administrativa ou jurisdicional das

decises nele contidas e permitindo opor administrao ou a terceiros as

situaes jurdicas dele decorrentes;

Funo estabilizadora desde que no seja nulo ou inexistente, o acto administrativo tem uma vocao de estabilidade, conferindo certeza jurdica s

situaes sobre as quais incide.

Direito Administrativo procedimental

Funo procedimental o acto administrativo cumpre uma misso no quadro do procedimento. o acto conclusivo de um procedimento administrativo que

visa a sua emisso ou um acto praticado no decurso do procedimento que visa a

adopo de uma conduta posterior ou a execuo de uma conduta anterior.

Direito processual Administrativo

Funo de proteco jurdica o acto administrativo constitui garantia constitucional e legal da interveno dos tribunais administrativos quando esteja

em causa um litgio emergente de uma relao jurdico-administrativa que por

ele tenha sido disciplinada e permite, tambm, delimitar a forma e o objecto do

processo, o tipo de pedido, a tramitao processual e os efeitos da sentena.

O acto administrativo na ordem jurdica

a) O acto administrativo e a sentena judicial

Tanto a sentena como o acto administrativo so actos da funo executiva do Direito,

na ptica do normativismo jurdico. A equiparao entre o acto e a sentena foi levada

aos ltimos termos por Otto Mayer que dela extraiu como consequncias:

Tal como a sentena produz o efeito caso julgado, o acto administrativo produziria o efeito de caso decidido. O acto administrativo produz o efeito de

caso decidido uma vez que, passado o prazo para a sua impugnao contenciosa,

h a sua consolidao na ordem jurdica, enquanto a sentena imodificvel

quando no admita recurso ordinrio; excepcionalmente posta em causa.

Semelhanas entre o acto administrativo e a sentena

Realizao do bloco de legalidade em situaes individuais e concretas;

Investidos de autoridade caracterstica do poder pblico;

Culminam sucesses ordenadas de actos e formalidades tendentes sua emisso.

Diferenas entre o acto administrativo e a sentena

A sentena visa a paz jurdica, decorrendo daqui o efeito de caso julgado;

A administrao pblica parcial e os tribunais so imparciais;

A administrao interdependente e os tribunais so independentes;

A administrao prossegue activamente o interesse pblico, os tribunais so passivos na administrao da justia;

A administrao prossegue o interesse pblico. O efeito de caso decidido decorre de exigncias de segurana menores, no sendo dotado de qualquer

proteco constitucional;

A sentena e o processo jurisdicional so mais vinculados que o acto e o procedimento administrativos, em que se manifestam margens de livre deciso.

b) O acto administrativo e o negcio jurdico

Paul Laband tendia a comparar o acto administrativo ao negcio jurdico do Direito

privado. Com efeito, quer o negcio jurdico, quer o acto administrativo resultam de

manifestaes de vontade, envolvem normalmente o exerccio de liberdade de actuao

(autonomia privada e margem de livre deciso) e constituem factos criadores de Direito.

Diferenas entre o acto administrativo e o negcio jurdico

Enquanto o negcio jurdico tem a lei apenas como limite, o acto administrativo tem necessariamente nela o seu fundamento (reserva de lei);

O negcio jurdico pode prosseguir qualquer fim que no seja proibido, isto , contrrio ordem jurdica, enquanto o acto administrativo tem sempre que

prosseguir o interesse pblico definido por lei;

O acto administrativo disciplinado por normas jurdico-administrativas, no podendo aplicar-se-lhe normas de Direito privado na ausncia de remisso legal;

A livre margem de apreciao est sujeita a limites internos, ao passo que a autonomia privada apenas tem limites externos.

Tanto o negcio jurdico como o acto administrativo integram uma teoria igual do acto

jurdico, tendo existindo influncias mtuas na sua construo jurdica, ao nvel dos

pressupostos, dos elementos e dos requisitos.

c) O acto administrativo e o princpio da legalidade

O acto administrativo est subordinado ao princpio da legalidade nas dimenses de

preferncia e reserva de lei, e a sua violao acarreta a sua ilegalidade e, normalmente a

sua invalidade. Os actos administrativos podem ser predominantemente livres ou

predominantemente vinculados, uma vez que no existem actos totalmente livres,

devido s vinculaes permanentes da actividade administrativa e hiptese meramente

acadmica do acto totalmente vinculado. No existem actos totalmente livres devido s

vinculaes permanentes da actividade administrativa que implicam que a competncia,

o fim, a vontade e o exerccio da margem de livre deciso sejam sempre vinculados.

O acto administrativo o instrumento da margem de livre deciso administrativo, na

medida em que esta deriva da convivncia, ou mesmo necessidade, de o teor de certas

decises seja definido no caso individual e concreto, em virtude das limitaes da

funo legislativa.

d) O acto administrativo e a vontade

O acto administrativo uma conduta voluntaria da administrao pblica. A prevalncia

a vontade igual em todos os actos administrativos, pelo que se deve distinguir entre a

vontade na emisso do acto administrativo como decorrncia do seu carcter voluntrio, a vontade na emisso releva em todo e qualquer acto administrativo, ainda

que totalmente vinculado; e:

Vontade na conformao dos seus pressupostos e elementos s releva se os actos estiverem abrangidos por uma margem de livre deciso, sendo irrelevante a falta ou

vicio da vontade relativos a aspectos (pressupostos objectivos, contedo, forma,

objecto, formalidades) que sejam vinculados ou na medida em que o sejam. A falta e os

vcios da vontade, quando relevantes, geram a ilegalidade e a invalidade dos actos

administrativos afectados.

Classificaes de actos administrativos

Os actos podem ser qualificados conforme vrios critrios: o autor, o destinatrio, o

objecto, o contedo, a colaborao dos interessados, a eficcia e a funo.

a) Quanto ao autor:

Decises actos administrativos praticados por rgos singulares;

Deliberaes actos praticados por rgos colegiais.

Em bom rigor, todos os actos administrativos so decises, constituindo a deliberao

o modo especfico de deciso dos rgos colegiais.

Actos simples produto de uma s vontade, isto , da vontade de um s rgo;

Actos complexos produto da vontade mais do que um rgo.

Os actos complexos podem ser iguais quando a interveno dos rgos em causa qualitativamente idntica, por exemplo, um acto praticado em co-autoria em situaes

de competncia plural conjunta e podem ser desiguais a interveno dos rgos em causa qualitativamente distinta, por exemplo, actos praticados sob parecer vinculativo

de outro rgo pois o contributo do rgo consultivo para a formao do acto no tem a

mesma natureza daquele do rgo decisrio.

b) Quanto aos destinatrios:

Actos singulares visam a produo de um mesmo efeito jurdico em relao a um nico destinatrio determinado e isolado;

Actos plurais conjunto de actos que produzem efeitos idnticos em relao a uma pluralidade de pessoas. Por exemplo, um despacho de nomeao;

Actos colectivos visam um nico destinatrio subjectivamente complexo, produzindo efeitos em relao a todos os sujeitos que o integram. Por exemplo,

um acto de dissoluo de um rgo colegial;

Actos gerais actos dirigidos a conjuntos inorgnicos de pessoas delimitadas atravs da utilizao de caractersticas genricas, mas que so todavia

determinveis o contexto em que so praticados. Por exemplo, um despacho

destinado a produtores de azeite.

Actos bipolares assentam numa relao bilateral entre o rgo administrativo emissor e o se destinatrio e produzem efeitos apenas em relao a este;

Actos multipolares tm subjacentes relaes jurdicas multilaterais e afectam no apenas os respectivos destinatrios mas tambm terceiros que no tinham

sido por si directa e imediatamente visadas; so tpicos da administrao infra-

estrutural, por exemplo, a construo de uma ponte.

c) Quanto ao objecto:

Actos primrios versam pela primeira vez sobre uma situao;

Actos secundrios incidem imediatamente sobre um acto administrativo anterior e mediatamente sobre a situao sobre a qual este incidia. Por exemplo,

actos integrativos, saneadores, de rectificao e de aclarao.

d) Quanto ao contedo:

Actos positivos introduzem na ordem jurdica efeitos jurdicos pretendidos e solicitados por algum. Vo de encontro pretenso das partes. Por exemplo,

uma licena de construo;

Actos negativos recusam a introduo de efeitos pretendidos ou solicitados por algum. Rejeitam as pretenses dos particulares. Por exemplo, o

indeferimento de uma licena de construo.

Actos declarativos limitam-se a comprovar situaes jurdicas anteriormente existentes. No tm carcter neutro, uma vez que produzem verdadeiros efeitos

jurdicos inovatrios. Por exemplo, actos certificativos e declaraes de

inexistncia ou invalidade;

Actos constitutivos criam, modificam ou extinguem situaes jurdicas. Por exemplo, actos de revogao ou actos autorizativos.

Actos verificativos reconhecem a ocorrncia de factos ou a existncia de situaes jurdicas. Por exemplo, todos os actos declarativos. Dentro deles

distinguem-se: actos meramente verificativos tm efeitos meramente declarativos e verificaes constitutivas tm efeitos constitutivos, embora estritamente vinculadas;

Actos determinativos impem aos seus destinatrios que faam, omitam ou suportem algo ou aplicam-lhes, ou a uma coisa, uma determinada classificao.

Impe uma conduta, por exemplo, actos de comando;

Actos permissivos facultam o exerccio de uma actividade que de outro modo no seria consentida ou possibilitam a omisso de uma conduta que de outro

modo seria imposta. Por exemplo, actos autorizativos;

Actos atributivos conferem Direitos e prestaes administrativas que no se esgotam na sua prpria emisso. Por exemplo, actos de subveno.

e) Quanto colaborao dos interessados:

Actos independentes de colaborao podem ser emitidos sem necessidade de solicitao por um particular e no esto dependentes da aceitao deste como

condio da sua eficcia;

Actos carecidos de colaborao distinguem-se entre actos dependentes de iniciativa particular so actos que s podem ser emitidos, sob pena de invalidade, aps a administrao ser solicitada a agir por um particular, por via

de um requerimento, para tal legitimado. Por exemplo, a licena ou autorizao

de construo; e actos sujeitos a aceitao dos destinatrios dependem da aceitao do seu destinatrio para produzirem os seus efeitos principais. Por

fora da imperatividade, estes actos criam na esfera jurdica do destinatrio o

direito de aceitar. Por exemplo, a nomeao para um cargo.

A imperatividade dos actos administrativos leva a que estes produzam sempre, pelo

menos, alguns efeitos laterais independentemente da vontade dos destinatrios. Dentro

da aceitao h que distinguir a que confere eficcia a actos administrativos daquela que

implica a perda de legitimidade por parte do aceitante para impugnar administrativa ou

contenciosamente actos anulveis (arts. 53/4 CPA 56 CPTA).

Os actos desfavorveis no carecem normalmente de colaborao dos interessados,

embora por vezes possam prever a prvia renncia a Direitos, como no caso da

revogao de actos favorveis 140/2, b) CPA. A generalidade dos actos favorveis carece de colaborao dos interessados.

f) Quanto aos efeitos:

Actos internos visam produzir efeitos na esfera da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando exclusivamente os seus rgos ou agentes e

nessa estrita qualidade. No o so quando afecta a esfera pessoa dos

destinatrios. Por exemplo, uma ordem dada pelo superior a um subalterno;

Actos externos visam produzir efeitos para alm da esfera jurdica da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas (singulares ou

colectivas, pblicas ou privadas) ou titulares e agentes dessas pessoas na sua

qualidade de cidados. Por exemplo, uma ordem de demolio de um prdio.

Actos favorveis os efeitos que visam produzir so vantajosos para as pessoas cujas esferas jurdicas so por si afectadas. Esto referidos na lei como actos constitutivos de Direitos;

Actos desfavorveis visam produzir efeitos desvantajosos para as pessoas cujas esferas so afectadas. So tpicos da administrao agressiva.

Nem todos os actos administrativos visam produzir de forma uniforme efeitos

favorveis ou desfavorveis em relao s mesmas pessoas:

Actos de efeito nico visam produzir uniformemente o mesmo efeito relativamente ao mesmo destinatrio ou grupo de destinatrio;

Actos de efeito mltiplo visam produzir efeitos distintos, favorveis ou desfavorveis, face mesma pessoa (acto objectivo) ou face a pessoas diferentes

(acto subjectivo).

Actos definitivos visam a estabilidade, tendo eficcia por tempo indefinido;

Actos provisrios no tm vocao de estabilidade; surgem da necessidade de acautelar interesses pblicos e privados relevantes em face da previsvel demora

na anlise de actos definitivos, baseando-se em meros indcios da verificao

dos pressupostos de facto. Por exemplo, medidas provisrias;

Os actos provisrios destinam-se a produzir efeitos apenas at emisso de um acto

definitivo que devera esclarecer as dvidas existentes.

Actos precrios so emitidos num contexto de incerteza da evoluo futura da situao de facto sobre a qual incidem, ficando, por isso, sujeitos a ser

revogados, substitudos ou modificados pela administrao a qualquer momento.

Actos exequveis no produzem por si todas as modificaes no mundo fsico ou jurdico visadas pelo seu contedo. Carecem de uma actividade

complementar de execuo que pode traduzir-se em actos administrativo ou em

actos materiais;

Actos inexequveis produzem por si todos os efeitos visados pelo seu contedo, sem necessidade de qualquer execuo subsequente.

Classificaes respeitantes a actos exequveis:

Actos executrios so executrios os actos exequveis e eficazes que possam ser executados coercivamente pela administrao sem prvia interveno

judicial. Tm trs caractersticas cumulativas: carcter exequvel do acto;

autotutela executiva da administrao; eficcia do acto exequvel.

Actos no executrios actos inexecutrios por ausncia de autotutela executiva, s podendo ser executados por via jurisdicional.

Actos de execuo instantnea esgotam a sua execuo num momento nico;

Actos de execuo continuada exigem a prtica de uma pluralidade de actos.

Actos lesivos actos com carcter externo desfavorvel;

Actos no lesivos so favorveis para todas as pessoas por si afectadas.

A lesividade ou no lesividade dos actos no depende da respectiva ilegalidade ou

legalidade, mas apenas dos efeitos que visam produzir.

g) Quanto funo:

Actos preparatrios antecedem a resoluo final de uma determinada questo e viso criar as condies para que ela seja adoptada;

Actos decisrios consubstanciam a posio final da administrao pblica sobre determinada questo e, tipicamente, pem fim a um procedimento

administrativo que visava a sua emisso, excepto no caso dos actos

desprocedimentalizados ou das pr-decises;

Actos de execuo visam pr em prtica o contedo de actos decisrios exequveis. Por exemplo, a deciso de proceder demolio coerciva de uma

construo em runas.

Decises finais resolvem as questes jurdicas pertinentes num determinado procedimento no momento da sua concluso;

Pr-decises ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por fora da complexidade das matrias envolvidas, a lei determina que a deciso final sobre

uma pretenso particular seja decomposta em decises de mbito menor a

adoptar em momentos sucessivos (procedimentos escalonados), podendo ser:

actos parciais (decises parciais) resolvem imediatamente uma parte da pretenso do particular, permitindo-lhe exercer a actividade pretendida na parte

abrangida pelo seu contedo ou actos prvios (decises prvias) limitando-se a decidir sobre questes de cujo desfecho depende juridicamente a adopo de

a deciso final, mas sem resolverem ainda qualquer parcela desta e, por isso,

sem permitirem ao interessado desenvolver, ainda que em parte, a actividade.

Actos dispositivos resultam do exerccio da competncia dispositiva;

Actos revisivos resultam do exerccio de uma competncia revisiva.

Actos pressupostos so aqueles dos quais depende a prtica posterior de outros actos. Por exemplo, acto exequvel e acto de execuo;

Actos consequentes ou subsequentes so actos praticados em virtude de actos executados anteriormente (pressupostos).

Tipos de actos administrativos

a) Actos de comando adstringe algum adopo de uma determinada conduta:

Ordem acto administrativo que vincula o destinatrio a uma conduta positiva;

Proibio vincula o destinatrio a adoptar uma conduta omissiva;

Directiva vincula o destinatrio consecuo de objectivos, deixando margem de liberdade quanto aos meios alcan-los.

b) Actos ablativos restringem ou extinguem posies jurdicas subjectivas:

Requisio determina a transferncia temporria da posse de um bem de propriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da sua

afectao a um fim de utilidade pblica, mediante o pagamento de um prmio;

Expropriao a transferncia feita a ttulo definitivo, todavia como passou a ser decretada por um tribunal deixar de ser um acto administrativo.

c) Actos sancionatrios impem a algum uma penalidade pela prtica de actos auto-jurdcios:

Pena sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de um ilcito disciplinar;

Sano tutelar aplica uma sano pela prtica, pelo seu destinatrio, de uma infraco tutelar;

Coima acto com natureza judicativa que aplica um