Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito

O Papel das Autoridades Administrativas no Processo

Contraordenacional

Ana Cardoso da Silva Santos

Dissertação de Mestrado em Direito das Contraordenações

no Mestrado em Ciências Jurídico-Forenses, pela

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, sob a

orientação do Prof. Doutor Augusto Silva Dias.

FDUL

2017

1

Universidade de Lisboa

Faculdade de Direito

O Papel das Autoridades Administrativas no Processo Contraordenacional

Ana Cardoso da Silva Santos

Dissertação de Mestrado em Direito das Contraordenações no Mestrado

em Ciências Jurídico-Forenses, pela Faculdade de Direito da

Universidade de Lisboa, sob a orientação do Prof. Doutor Augusto

Silva Dias.

FDUL

2017

2

Índice

.Resumo…………………………………………………………………………………..…………4

.Abstract……………………………………………………………………………………..……...5

.Introdução…………………........................................................................................................... 8

I. O Processo de Contraordenação

1. Enquadramento Histórico-Constitucional do Direito de Mera Ordenação Social……………...…10

2. Fases do Processo Contraordenacional…………………………………………………………...14

2.1. Fase Administrativa do Processo de Contraordenação………………………………………… 14

2.2. Fase Judicial do Processo de Contraordenação………………………………………………....15

3. Conclusões do Capítulo………………………………………………………………………..…18

II. A Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo Contraordenacional

1. O Direito de Participação da Autoridade Administrativa………………………………………....22

2. A Aplicação Subsidiária dos Preceitos de Processo Criminal ao Ilícito de Mera Ordenação Social

– A Figura do Assistente em Especial……………………………………………………………….24

3. O Papel da Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo de

Contraordenação……………………………………………...……………………………………. 31

3.1. Da Concreta Aplicabilidade Subsidiária da Figura do Assistente ao Regime Geral das

Contraordenações…………………………………………………………………………………...33

3.2. Da Possibilidade de Constituição como Assistente por Parte da Autoridade

Administrativa……………………………………………………………………………………....38

3.3. Da Posição da Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo de

Contraordenação………………………………………………………………………………….…47

3.4. Da Alteração do Regime Geral das Contraordenações Abrindo a Porta à Constituição como

Assistente por Parte da Autoridade Administrativa – Breve Referência à Posição de Alexandra

Vilela………………………………………………………………………………………………..57

4. Conclusões do Capítulo…………………………………………………………………………...60

III. Conclusão – Posição Defendida……………………………………………………………….68

.Bibliografia………………………………………………………………………………………...77

3

Resumo

A dissertação «O Papel da Autoridade Administrativa no Processo Contraordenacional» consiste

numa reflexão sobre os diferentes papeis ocupados pela autoridade administrativa no seio do processo

de contraordenação definido no Regime Geral das Contraordenações.

Trata-se de um processo complexo, com uma primeira fase organicamente administrativa e uma

segunda fase organicamente judicial. Durante a primeira fase, a autoridade administrativa tem a seu

cargo a tramitação do processo, culminando com o proferimento de decisão final que pode ser de

arquivamento ou condenatória. A segunda fase do processo, a denominada fase judicial, inicia-se com

a impugnação dessa decisão final condenatória por parte do arguido.

Na passagem da fase administrativa do processo para a fase judicial, o papel da autoridade

administrativa tem, necessariamente, de se alterar uma vez que passa de entidade instrutora e decisora,

para ver a sua decisão sindicada por um tribunal judicial.

A questão fundamental subjacente a esta dissertação é, então, a de saber qual o papel ocupado pela

autoridade administrativa na fase organicamente judicial do processo de contraordenação e,

concretamente, se a mesma se pode constituir como assistente nessa fase do processo.

Para tanto, assume relevância o estudo da aplicabilidade subsidiária dos preceitos de processo penal

ao regime geral das contraordenações, em especial a possibilidade de importação da figura do

assistente no contexto do Direito de Mera Ordenação Social.

Esse estudo é feito com recurso tanto a posições doutrinárias sobre o tema como decisões

jurisprudenciais. Neste particular, tomarei por base os Acórdãos proferidos pelo Tribunal da Relação

de Lisboa em 11 de novembro de 1997 e em 20 de maio de 1998, cujos relatores foram,

respetivamente SOUSA NOGUEIRA e MIRANDA JONES.

Em ambos os casos, foi levantada a questão sobre a constituição como assistente por parte de uma

autarquia local (a Câmara Municipal do Seixal) em sede da impugnação judicial de decisões por si

proferidas em processos de contraordenação.

No final da presente dissertação apresento a minha posição tanto quanto à possibilidade de

constituição como assistente por parte da autoridade administrativa, como em relação ao papel que

considero que a mesma detém na fase judicial do processo de contraordenação.

4

Palavras-Chave: Contraordenações, Autoridade Administrativa, Assistente, Subsidiariedade,

Direito Processual Penal.

5

Abstract

The dissertation «O Papel da Autoridade Administrativa no Processo Contraordenacional» consists

of a reflection on the different roles occupied by the administrative authority in the process defined

in the Regime Geral das Contraordenações.

It is a complex process, with a first organically administrative phase and a second organically judicial

phase. During the first phase, the administrative authority is in charge of the process, culminating in

the final decision that can be to file it or to condemn the accused. The second phase of the process,

the so-called judicial phase, begins with the challenging of the final conviction by the accused.

In the transition from the administrative phase of the procedure to the judicial phase, the role of the

administrative authority must necessarily change once it goes from an instructing and decision-maker

to see its decision syndicated by a court of law.

The basic question underlying this dissertation is what role the administrative authority has in the

organically judicial phase of the misconduct process and whether it can play the role of “assistant” at

that stage of the procedure.

Therefore, the study of the subsidiary applicability of the criminal procedure rules to the general

regime of administrative misconduct, in particular the possibility of importing the assistant figure in

the context of the Administrative Infractions, is relevant.

This study is done using both doctrinal positions on the subject and jurisprudential decisions. In this

regard, I shall take as a basis the judgments given by the Tribunal da Relação de Lisboa on 11

November 1997 and 20 May 1998, the rapporteurs of which were, respectively, SOUSA NOGUEIRA

and MIRANDA JONES.

In both cases, the question was raised about the constitution as an assistant by a local authority (the

Municipality of Seixal) in the judicial challenge to decisions handed down in cases of administrative

misconduct.

At the end of this dissertation, I present my position both as to the possibility of being an assistant to

the administrative authority, and to the role that I consider the administrative authority to have in the

judicial phase of the process.

6

Keywords: Administrative Misconduct, Administrative Authority, Assistant, Subsidiarity, Criminal

Procedural Law.

7

Introdução

O Direito de Mera Ordenação Social surgiu no nosso ordenamento jurídico através do DL n.º

232/79, de 24 de julho, inspirado no regime alemão e associado a um movimento de

descriminalização motivado pela crescente intervenção penal na sociedade.

Este regime foi pensado para existir ao lado do Direito Penal, mas com autonomia em relação

a ele. Tendo uma natureza diferente, assentando em diferentes princípios e protegendo interesses

distintos para que o Direito Penal pudesse assumir verdadeiramente o seu papel ultima ratio da

política criminal, destinando-se a punir as ofensas intoleráveis aos valores e interesses fundamentais

da convivência humana.

Ainda que, hoje em dia, com a evolução deste ramo do direito público sancionatório, não se

possa afirmar que o mesmo se destina à punição de bagatelas penais, o certo é que a sua intenção de

ser um regime mais célere para sancionar condutas que não acarretam a mesma censura ética e que

se prendem mais com a organização da vida em comum e da realização de interesses públicos do

Estado, manteve-se no DL n.º 433/82, de 27 de outubro, que revogou o anterior regime geral e o veio

substituir até aos dias de hoje.

Este regime geral regula o processo das contraordenações, sem prejuízo dos regimes setoriais

que se foram multiplicando ao longo dos anos, complementando ou alterando o regime geral

conforme as necessidades e especificidades técnicas de cada setor.

Na presente dissertação de mestrado pretendo discutir os diferentes papeis ocupados pela

autoridade administrativa ao longo do processo de contraordenação.

Se quanto à sua posição na fase organicamente administrativa do processo não restarão

dúvidas de que é a esta autoridade que cabe tanto a instrução do processo, como a decisão final de

arquivamento ou de condenação, cabendo-lhe simultaneamente a investigação e a decisão final; já

não será tão linear o seu papel no recurso de impugnação da sua decisão.

Com o presente estudo, pretendo contribuir para a análise do papel que deve ser assumido

pela autoridade administrativa acoimante durante a fase de impugnação judicial da decisão

condenatória.

8

Para tanto, no Capítulo I, O Processo de Contraordenação, após um breve enquadramento

histórico-constitucional do Direito de Mera Ordenação Social, procedo a uma sucinta exposição sobre

as duas fases do processo contraordenacional e a tramitação do processo em cada uma delas.

No Capítulo II, A Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo

Contraordenacional, farei uma exposição sobre o alcance e a efetivação do direito de participação da

autoridade administrativa na fase judicial, que lhe é atribuído pelo art. 70.º do Regime Geral das

Contraordenações. De seguida apresento também um estudo sobre a aplicação subsidiária dos

preceitos de processo penal ao Ilícito de Mera Ordenação Social, como especial ênfase na

aplicabilidade do art. 68.º do CPP, ou seja, da figura do assistente.

Neste ponto em específico, tomo como base os Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa

de 11 de novembro de 1997 e de 20 de maio de 1998, cujos relatores foram respetivamente SOUSA

NOGUEIRA e MIRANDA JONES, nos quais foi levantada, por parte de uma autarquia local, a

questão sobre a possibilidade de a autoridade administrativa acoimante se constituir como assistente

na fase judicial do processo de contraordenação. Conduzindo, então, à pergunta: poderá a autoridade

administrativa ocupar a posição de assistente, ou seja, de verdadeiro sujeito processual durante o

recurso de impugnação da sua decisão?

Termino a presente dissertação pela apresentação da minha posição sobre as questões

levantadas, tanto em relação à possibilidade de aplicação da figura do assistente ao Regime Geral das

Contraordenações, a possibilidade de a autoridade administrativa se constituir como assistente e sobre

a posição que a mesma autoridade deve ocupar na fase judicial do processo de contraordenação.

9

I

O Processo de Contraordenação

1. Breve Enquadramento Histórico-Constitucional do Direito de Mera Ordenação Social

O Direito de Mera Ordenação Social nasce, entre nós, muito pela mão, desenvolvimentos

doutrinais e anteprojetos de Código Penal do Professor EDUARDO CORREIA (1), manifestando-se

na nossa ordem jurídica através do DL 232/79, de 24 de julho, ainda durante a vigência do Código

Penal de 1886, denotando, no entanto, desde o início um afastamento entre o regime concretamente

criado e os planos do seu maior impulsionador.

Desde logo, EDUARDO CORREIA defendia uma maior aproximação do Direito de Mera

Ordenação Social ao Direito Administrativo, ainda que sancionatório, sendo, por exemplo, avesso à

solução de recurso da decisão administrativa para os tribunais comuns (2). Tendo sido essa a solução

que vingou no diploma concretamente produzido.

Este diploma nascido em julho de 1979, teve difícil acolhimento na ordem jurídica portuguesa,

sendo prontamente alterado, através do DL 411-A/79, de 1 de outubro e pedida a sua declaração de

inconstitucionalidade ao Conselho da Revolução, dando origem ao Parecer n.º 4/81 da Comissão

Constitucional (3), no qual essa inconstitucionalidade não veio a ser declarada.

Em sede do Parecer n.º 4/81 da Comissão Constitucional, a Comissão pronunciou-se sobre

questões relativas à competência para o processamento das contraordenações e aplicação das coimas

por parte das autoridades administrativas, sobre o recurso e o processo judicial, sobre a

1 EDUARDO CORREIA, “Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social” in Boletim da Faculdade de Direito de

Coimbra, Vol. XLIX, 1973, Pp. 257 a 281. 2 EDUARDO CORREIA, “Direito Penal…”, Ob. Cit., Pp. 14 e 15: «Por um lado, uma vez assente que cabe à

Administração a aplicação de tais reações, não se vê por que se deva retirar às instâncias administrativas,

normalmente competentes, o controlo da sua legalidade. […]

[…] Depois, e isso parece decisivo, admitir um recurso para os tribunais comuns, seria, afinal, criminalizar decisões

que, justamente, se quer que não tenham o sentido das sentenças penas criminais. Para além de que se voltaria,

afinal, a massificar a competência destes tribunais, inconveniente que, desde sempre, fomentou a descriminalização

do direito e constituiu ponto de partida das críticas à hipertrofia da legislação criminal extravagante.» 3 Parecer n.º 4/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 14.º Vol., INCM, Lisboa,

1983, Pp. 205 a 272.

10

constitucionalidade da competência dos tribunais judiciais para conhecer dos recursos interpostos de

decisões de autoridades administrativas, além de eventual inconstitucionalidade orgânica do diploma.

Em relação à competência das autoridades administrativas para o processamento de

contraordenações e aplicação de coimas, pronunciou-se a Comissão Constitucional no sentido de que

não existiria qualquer inconstitucionalidade na assunção dessas funções por parte das autoridades

administrativas, uma vez que, quer o ilícito contraordenacional, quer a coima se tratavam de matérias

do foro administrativo (4). Já no que respeita à constitucionalidade da competência dos tribunais

judiciais para apreciar o recurso das decisões administrativas, a Comissão Constitucional pronunciou-

se no sentido de que tal não configuraria inconstitucionalidade já que não se trataria de um verdadeiro

recurso, mas de uma impugnação de decisão sancionatória sem caráter definitivo, «atribuindo-se

plena jurisdição aos tribunais encarregados de julgar as questões de facto e de direito relativas ao

domínio do ilícito de mera ordenação social» (5). Não tendo esta Comissão encontrado também

qualquer inconstitucionalidade orgânica no DL 232/79, de 24 de julho.

Em síntese, a Comissão Constitucional, entendeu que o referido diploma apenas se encontraria

ferido de inconstitucionalidade caso vedasse o acesso aos órgãos judiciais para controlo da decisão

final condenatória:

«Não obstante todas as dificuldades doutrinais que possam subsistir acerca da natureza do

ilícito de mera ordenação social e todas as dúvidas pertinentes acerca da possibilidade de

encontrar uma diferença de grau entre este ilícito e o ilícito criminal ou penal de justiça – e já

sem aludir à problemática da bondade da solução, do ponto de vista de política legislativa

acerca da autonomização deste ramo de direito – supomos que não há nenhum preceito

constitucional ou de direito internacional convencional que impeça de forma perentória que o

legislador adote como solução a administrativização no âmbito do ilícito de mera ordenação

social, desde que fiquem salvaguardados os recursos aos órgãos judiciais.» (6)

No plano da doutrina, refiro apenas a título de exemplo que TEREZA BELEZA salientava

que sendo o Direito de Mera Ordenação Social um «sistema sancionatório que põe em causa, da

mesma forma que o direito penal, os direitos e garantias individuais» (7), deveriam ser transportados

4 Parecer n.º 4/81 da Comissão Constitucional, Ob. Cit., Pp. 254 e 255. 5 Parecer n.º 4/81 da Comissão Constitucional, Ob. Cit., Pp. 259. 6 Parecer n.º 4/81 da Comissão Constitucional, Ob. Cit., Pp. 255. 7 TEREZA BELEZA, Lições de Direito Penal, I, Ap. Ud., ALEXANDRA VILELA, O Direito de Mera Ordenação

Social, Entre a Ideia de “Recorrência” e a de “Erosão” do Direito Penal Clássico, 1.ª Ed., Coimbra Editora,

Coimbra, março de 2013, Pp. 338.

11

para este tipo de Ilícito os princípios constitucionais do direito penal, com especial ênfase para a

aplicação de sanções pelos tribunais e a proibição de responsabilização objetiva.

Em 1982, a Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro, veio alterar o então art. 168.º da

CRP, que corresponde ao atual art. 165.º, introduzindo na reserva de competência relativa da

Assembleia da República os atos de ilícito de mera ordenação social e o seu processo.

Também em 1982, o DL 232/79, de 24 de julho, viria a ser revogado pelo DL 433/82, de 27

de outubro, por aquele que é, ainda atualmente, o Regime Geral das Contraordenações ou Ilícito de

Mera Ordenação Social. Este diploma conheceu, ao longo do tempo, desenvolvimentos específicos,

setoriais, de acordo com as diferentes áreas e domínios da sua aplicação, como por exemplo no

domínio fiscal, estradal, laboral, ambiental, entre muitos outros.

O Ilícito de Mera Ordenação Social, nasceu no contexto do movimento de descriminalização,

como alternativa à excessiva intromissão do Direito Penal na sociedade, de forma a que este pudesse,

de facto, ocupar o seu papel de ultima ratio. Foi, muito sumariamente, neste contexto e com este

objetivo, que nasceu este tertium genus de direito público sancionatório cuja natureza ainda hoje

suscita discussões doutrinárias e jurisprudenciais.

Trata-se de um processo complexo, com uma estrutura organicamente administrativa na sua

primeira fase e judicial no momento de impugnação da decisão condenatória. Encontrando-se a

sindicância desta decisão nas mãos dos tribunais judiciais e não no foro administrativo. Não sendo o

escopo deste trabalho a discussão da distinção entre o Direito Contraordenacional e o Direito Penal,

é, no entanto, útil referir que se tratam, de facto, de ramos diferentes dentro do direito público

sancionatório. Considero, portanto, conforme mencionado acima e na senda de MÁRIO GOMES

DIAS (8) que o Direito de Mera Ordenação Social não é nem Direito Administrativo, nem Direito

Penal, mas sim uma terceira via, um verdadeiro Tertium Genus dentro do Direito Público

Sancionatório.

É de salientar que, através da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho, o legislador

constitucional veio assumir uma maior aproximação do Direito de Mera Ordenação Social à ciência

do direito penal através do aditamento, à data, do n.º 8 ao art. 32.º da CRP, que corresponde hoje ao

n.º 10 do mesmo artigo, no qual se pode ler que nos processos de contraordenação, são assegurados

ao arguido os direitos de audição e defesa, tendo mantido como epígrafe desse artigo «Garantias

8 MÁRIO GOMES DIAS, “Breves Reflexões Sobre o Processo de Contraordenação”, in Contraordenações, Notas e

Comentários ao DL n.º 433/82, de 27 de outubro, Escola Superior de Polícia, Lisboa, 1.ª Ed., outubro de 1985.

12

de Processo Criminal». Sem que essa “maior aproximação” signifique identidade de natureza, não se

aplicando ao Direito de Mera Ordenação Social todos os princípios constitucionais da constituição

penal.

Quanto aos princípios constitucionais aplicáveis no processo de contraordenação, começa por

escrever JOÃO SOARES RIBEIRO (9):

«A primeira e fundamental razão por que se não podem considerar em vigor na fase

administrativa do processo contraordenacional as regras dominantes no processo de tipo

inquisitório é porque a tanto se opõe a Constituição através das suas normas, designadamente

as constantes do artigo 32.º, e dos princípios que as regem.»

Desde logo, tem de se considerar que ao processo de contraordenação, na fase administrativa

se aplica o Princípio da Constitucionalidade, estribado no art. 266.º da CRP que determina que a

Administração Pública prossegue um interesse público, respeitando os direitos e interesses

legalmente protegidos dos cidadãos, sendo esse princípio diretamente aplicável a toda a sua atuação

por ação do art. 18.º da CRP, e ao Princípio da Igualdade, plasmado no art. 13.º da CRP. Encontra-se

a Administração também vinculada ao Princípio da Legalidade, previsto também no art. 266.º e no

art. 3.º da CRP, significando este princípio que, no âmbito do processo, tem a Administração de

respeitar todas as normas jurídicas que limitam os seus poderes, estando este princípio expressamente

consagrado no Regime Geral das Contraordenações, no seu art. 43.º, não se permitindo, portanto, à

Autoridade Administrativa qualquer juízo de oportunidade na instauração ou não de procedimento de

contraordenação quando a infração seja conhecida. Enquadram-se também aqui os Princípios da

igualdade e imparcialidade que se devem encontrar subjacentes a toda a atuação da Administração.

A este leque, acrescem ainda os Princípios da Imparcialidade decorrente do art. 266.º, n.º 2 da

CRP, devendo a atuação da autoridade administrativa ser objetiva e isenta, sem qualquer tipo de

favoritismo; da Oficialidade, devendo a autoridade administrativa atuar de forma oficiosa sempre que

tenha conhecimento de uma infração; do Contraditório, sendo este um dos princípios fundamentais

do direito processual penal, tendo ao longo do tempo passado a integrar o núcleo essencial de qualquer

processo sancionatório, assentando na ideia de que ninguém deve ser condenado sem ter tido

conhecimento dos factos que lhe são imputados e oportunidade de defesa, encontrando-se previsto

no art. 50.º do Regime Geral das Contraordenações; e, finalmente, o da Verdade Material.

9 JOÃO SOARES RIBEIRO, Contraordenações Laborais – Regime Jurídico Anotado Contido no Código do

Trabalho, 2.ª Ed., Almedina, Coimbra, novembro de 2003, Pp. 146.

13

Não se encontrando no Regime Geral das Contraordenações muitas regras relativas à

aquisição e produção de prova no processo contraordenacional, concordo com MÁRIO GOMES

DIAS quando refere que «por força do art. 41.º, n.º 1 têm inteira aplicação os preceitos contidos na

legislação processual penal sobre esta matéria.» (10)

Por ação do art. 32.º, n.º 10 da CRP, são aplicáveis, ao longo de todo o processo

contraordenacional, os direitos de audição e defesa do arguido, bem como da jurisdicionalidade,

consagrado no art. 20.º da CRP, que não se encontra violado pela possibilidade de o arguido recorrer

aos tribunais para controlo da decisão sancionatória que lhe seja aplicada, momento em que lhe será

concedido novamente direito de audição e defesa.

2. Fases do Processo Contraordenacional

2.1. Fase Administrativa do Processo de Contraordenação

Dispõe o art. 33.º do Regime Geral das Contraordenações, DL 433/82, de 27 de outubro, na

mais recente redação dada pela Lei n.º 109/2001, de 24 de dezembro, que “o processamento das

contraordenações e a aplicação das coimas e das sanções acessórias competem às autoridades

administrativas, ressalvadas as especialidades previstas no presente diploma” (11).

Conjugando este artigo com o 41.º, n.º 1 e 2 do mesmo diploma legal, depressa se conclui que

a natureza desta primeira fase do processo de contraordenação, apesar de apelidada de

“administrativa” mais se aproxima de um processo de natureza penal, embora não judicial. Tal

conclusão facilmente se extrai da letra do artigo referido, no qual se estabelece que as autoridades

administrativas têm os mesmos direitos e encontram-se sujeitas aos mesmos deveres das entidades

10 MARIO GOMES DIAS, “Breves Reflexões…”, Ob. Cit., Pp. 138. 11 Ou seja, quando se verifique a existência de concurso de crime e contraordenação (art. 38.º), caso em que o

processamento da contraordenação cabe às autoridades competentes para o processo crime, ou quando a autoridade

administrativa considere que a infração constitui um crime (art. 40.º), caso em que o processo deverá ser remetido ao

Ministério Público.

14

competentes para o processo criminal (12), sendo, por imposição constitucional, assegurados ao

arguido os direitos de audiência e defesa, logo desde esta primeira fase (13).

Este procedimento tem início oficiosamente, com a participação das autoridades policiais ou

fiscalizadoras, ou ainda através de denúncia particular, terminando com a decisão final que pode ser

de arquivamento ou condenatória. No caso desta última devem ser respeitados os requisitos

plasmados no art. 58.º do Regime Geral das Contraordenações, podendo haver lugar à aplicação de

sanções acessórias além da aplicação de coima.

Assim, cabe à autoridade administrativa nesta primeira fase toda a investigação e

instrução do processo. Ou seja, toda a tramitação conducente à formação da decisão final de

arquivamento ou condenação é efetuada pela autoridade administrativa, sem prejuízo da possibilidade

dessa autoridade confiar, totalmente ou em parte, a investigação e instrução às autoridades policiais

ou contar com a colaboração de outras autoridades ou serviços públicos, de acordo com o estipulado

no art. 54.º do Regime Geral das Contraordenações. Não lhe sendo, portanto, aplicável a estrutura

acusatória associada a um processo de natureza penal, nem o princípio da judicialização da instrução

plasmado no n.º 4 do art. 32.º da CRP.

Em suma, a Autoridade Administrativa assume a posição de dominus do processo de

contraordenação nesta primeira fase.

2.2. Fase Judicial do Processo de Contraordenação

Outro argumento no sentido de, em processo de contraordenação, o papel da autoridade

administrativa mais se assemelhar ao das entidades competentes para o processo criminal é que da

decisão condenatória, bem como dos despachos e demais medidas tomadas pela autoridade

administrativa no decurso do processo, cabe recurso para os tribunais judiciais e não para os

tribunais administrativos, conforme estipulado no art. 59.º do referido diploma legal. Assim se

iniciando a denominada fase judicial do processo de contraordenação.

12 No mesmo sentido, ALEXANDRA VILELA; O Direito de Mera Ordenação Social…” 13 Art. 32.º, n.º 10 da Constituição da República Portuguesa (CRP). Artigo este que trata das Garantias do Processo

Criminal, tendo o legislador constitucional optado por regular os direitos do arguido em processo de contraordenação

(e processos sancionatórios em geral) sob esta epígrafe e não no Título dedicado à Administração Pública.

15

Nesta fase, o recurso de impugnação deve ser apresentado à autoridade administrativa que

aplicou a coima, devendo esta proceder ao envio dos autos ao Ministério Público que os tornará

presentes ao juiz (14). Este ato vale como acusação. Ou seja, não é atribuído o valor de acusação

apenas à decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa, mas sim a todo o processo

coligido durante a fase administrativa do processo. (15)

Ao receber os autos, o Ministério Público deve proceder ao saneamento do processo:

«– [...] nomeadamente, apreciar alguma questão que considere relevante para o processo. Ex:

solicitar à autoridade administrativa elementos sobre a notificação do arguido de modo a

apreciar se o recurso está em prazo, solicitar a indicação de provas ou de outros elementos que

entenda faltar na decisão administrativa;

– Indicar as provas, caso remeta o processo para julgamento – art. 72.º, n.º 1. “Compete ao

Ministério Público promover a prova de todos os factos que considere relevantes para a

decisão.» (16)

Quando exista interposição de recurso de impugnação da decisão condenatória proferida pela

autoridade administrativa (17), deve essa autoridade proceder ao envio dos autos ao Ministério Público

junto do tribunal competente para conhecer do recurso no prazo de 5 dias. Até ao momento desse

envio, a autoridade administrativa tem a faculdade de revogar a decisão de aplicação da coima.

Ao receber os autos, o Ministério Público torná-los-á presentes ao juiz, sendo que este ato vale

como acusação. Ou seja, todo o processo tramitado pela autoridade administrativa tem o valor

de acusação na fase judicial e não apenas a decisão final condenatória, embora seja esta que

encerra o conteúdo recorrível.

Poderá então o juiz rejeitar, por meio de despacho, o recurso caso o considere intempestivo,

ou com fundamento em desrespeito pelas exigências de forma. Quando o recurso seja aceite, pode o

14 Tendo a autoridade administrativa, até ao envio dos autos ao Ministério Público, a possibilidade de revogar a decisão

impugnada. 15 No mesmo sentido, ALEXANDRA VILELA; O Direito de Mera Ordenação Social…”, Ob. Cit., Pp. 386. 16 ANA CRISTINA AFONSO; Aspetos Práticos Sobre Processo de Contraordenação; Sindicato dos Magistrados do

Ministério Público; disponível em: http://www.smmp.pt/ 17 Que deve ser interposto por escrito, apresentado à autoridade administrativa acoimante, no prazo de 20 dias úteis

após o conhecimento da decisão pelo arguido.

16

juiz proferir a sua decisão por simples despacho nos casos em que a tal possa haver lugar (18) ou, em

regra, deve proceder à marcação de audiência de julgamento.

É estabelecido no art. 65.º-A do Regime Geral das Contraordenações que, até à sentença em

1ª instância, ou até ser proferido o despacho previsto no art. 64.º, n.º 2, pode o Ministério Público

retirar a acusação bastando para tal que obtenha o acordo do arguido. No n.º 2 do artigo é referido

que a autoridade administrativa deve ser ouvida, no entanto não se postula uma obrigatoriedade de o

fazer, podendo preterir essa formalidade quando considere que tal não é indispensável a uma

adequada decisão. Não se prevendo, em ponto nenhum do Regime Geral das Contraordenações,

que a autoridade administrativa possa reagir quanto a esta preterição.

Por seu lado, é também permitido ao arguido a retirada do recurso até à sentença em 1ª

instância ou até ao despacho que decida a causa, sendo que após o início da audiência de julgamento

se exige o acordo do Ministério Público.

Quanto à participação do arguido na audiência, o mesmo não é obrigado a comparecer a menos

que o juiz considere que a sua presença é necessária ao esclarecimento dos factos. Caso o arguido

não compareça na audiência, nem se faça representar por advogado, serão tomadas em conta as

declarações já prestadas na fase administrativa do processo de contraordenação, ou será registado que

o arguido nunca se pronunciou sobre a matéria dos autos e julgar-se-á a causa.

Em relação ao papel do Ministério Público, o mesmo deve estar presente na audiência

de julgamento, sendo a esta entidade que cabe promover a prova de todos os factos que

considere relevantes para a decisão (19).

Já no que respeita às autoridades administrativas, estabelece o art. 70.º do Regime Geral das

Contraordenações que «o tribunal concederá às autoridades administrativas a oportunidade de

trazerem à audiência os elementos que reputem convenientes para uma correta decisão do caso,

podendo um representante daquelas autoridades participar na audiência», o mesmo acontecendo

quando o processo seja arquivado. Estabelece-se igualmente que a data da audiência, a sentença e

demais decisões finais lhe devem ser comunicadas.

Assim, da letra da lei, retira-se apenas que é dada à autoridade administrativa a

possibilidade de trazer à audiência os elementos que considere necessários para a produção de

uma correta decisão do caso. Não lhe sendo atribuído qualquer papel em concreto no decorrer dessa

18 Nos casos previstos no art. 64.º, n.º 2 do Regime Geral das Contraordenações. 19 Representando o Estado, conforme determinado no Estatuto do Ministério Público, Lei n.º 47/86, de 15 de outubro,

nos seus artigos 1.º e 3.º, n.º 1, al. a).

17

audiência, nem se especificando se os tais “elementos que reputem convenientes para uma correta

decisão do caso” deverão ser distintos dos já constantes dos autos, ou seja, da acusação, ou se, por

outro lado, se poderão restringir ao reforçar dos elementos já obtidos na primeira fase do processo

contraordenacional ou a esclarecimentos técnicos.

3. Conclusões do Capítulo

Em relação ao contexto histórico e constitucional do Direito de Mera Ordenação Social, este

surgiu em 1979 através do DL 232/79, de 24 de junho cuja aceitação não foi pacífica. Este diploma

vinha incorporar no âmbito no Ilícito de Mera Ordenação Social as contravenções e transgressões

vigoravam no nosso ordenamento jurídico, retirando-as do domínio penal em que se inseriam.

Esse diploma foi prontamente alterado e teve a sua constitucionalidade escrutinada logo em

1981, através de Parecer da Comissão Constitucional que, apesar dos argumentos apresentados nesse

sentido, não declarou a inconstitucionalidade do diploma.

Veio o mesmo a ser revogado em 27 de outubro de 1982 pela publicação do DL 433/82 que

regula ainda hoje o Ilícito de Mera Ordenação Social.

Os princípios que deram origem à primeira versão do Direito de Mera Ordenação Social entre

nós não abandonaram este ramo do Direito Público Sancionatório neste segundo diploma. Manteve-

se o propósito de autonomia deste ramo face ao Direito Penal e Processual Penal, por forma até a

garantir que a intervenção penal do Estado se manteria, conforme desejável, numa lógica de garantia

do mínimo ético e da intervenção mínima na vida em sociedade.

Este Ilícito de Mera Ordenação Social, como o próprio nome indica, visa essencialmente

salvaguardar aspetos da vida coletiva que foram, ao longo do tempo, ganhando relevância nas

sociedades modernas, como sejam a cultura, o ambiente, o sistema financeiro, o trabalho, entre outros.

Delineou-se então este processo de contraordenação como uma forma mais célere de sanção

de comportamentos indesejáveis, mas sem dignidade penal, tendo como escopo a defesa de interesses

coletivos do Estado e não se coadunando, portanto, com a defesa de interesses particulares.

18

A nível constitucional, na Revisão Constitucional de 1982 foi o então artigo 168.º da CRP

(atual 165.º) alterado de modo a introduzir na reserva de competência relativa da Assembleia de

República os atos relativos ao Ilícito de Mera Ordenação Social.

Já na revisão constitucional de 1989 houve uma aproximação do Direito de Mera Ordenação

Social ao Direito Criminal, enquadrando-o como constitucionalmente mais próximo deste do que do

Direito Administrativo, através da introdução do n.º 8 do art. 32.º da CRP (atual n.º 10 do mesmo

artigo), no qual se consagram os direitos de audição e defesa do arguido em qualquer fase do processo

de contraordenação, bem como em qualquer processo público de caráter sancionatório, mantendo-se

a epígrafe desse artigo «Garantias do Processo Criminal».

No que concerne os princípios constitucionais aplicáveis ao processo de contraordenação, de

forma sumária, os mesmos serão o Princípio da Constitucionalidade; da Igualdade; Legalidade;

Imparcialidade; do Contraditório; da Verdade Material e da Jurisdicionalidade.

O Regime Geral das Contraordenações, trouxe ao nosso ordenamento jurídico um processo

complexo que assenta na fusão entre duas fases distintas, uma fase organicamente administrativa, no

âmbito da qual o processo é tutelado pela autoridade administrativa a que a lei confira competência

para o processamento da contraordenação e uma segunda fase organicamente judicial que

corresponde à possibilidade de impugnação dessa decisão condenatória administrativa para os

tribunais comuns.

Em suma, na fase denominada de “administrativa” do processo de contraordenação, cabe à

autoridade administrativa toda a tramitação do processo, desde o seu início, toda a investigação e

instrução do processo. O que compreende, necessariamente, a audição de testemunhas e do próprio

arguido. Terminando esta fase com o proferimento de decisão final pela mesma entidade que é a

titular do processo de contraordenação.

A autoridade administrativa goza dos mesmos direitos e deve obedecer aos mesmos deveres

que as entidades competentes para o processo penal, nos termos do art. 41.º, n.º 2 do RCGO, o que,

aliado à competência dos tribunais judiciais para a interposição do recurso da decisão daí resultante,

contribui para o entendimento de que a primeira fase do processo contraordenacional se aproxima

mais do direito sancionatório de natureza penal do que do direito administrativo, embora não se

identifique com nenhum deles.

19

O ato de envio dos autos ao Ministério Público após a interposição de recurso de impugnação

vale como acusação. Ainda que com especial incidência na decisão final condenatória, não deixa de

se entender como acusação todo o processo coligido pela autoridade administrativa e não apenas à

decisão final recorrida, o que reforça a posição de investigador e decisor na primeira fase atribuída à

autoridade administrativa.

O Regime Geral das Contraordenações atribui à autoridade administrativa o direito de

participar na audiência na fase judicial, não mencionando outro tipo de intervenção por parte desta

entidade durante essa fase do processo. É certo que se determina que esta autoridade deve ser ouvida

nos casos em que o Ministério Público decida retirar a acusação, no entanto não existe qualquer

consequência para a preterição dessa formalidade, não podendo a autoridade administrativa reagir

contra essa preterição, estando-lhe vedado o direito de recurso.

Sendo o Ministério Público o representante do Estado, é a este que cabe a produção de prova

no contexto da fase judicial do processo, concedendo-se à autoridade administrativa o direito de

participação na audiência, nos termos do art. 70.º do DL 433/82, de 27 de outubro.

Esta possibilidade de participação na audiência por parte da autoridade administrativa traduz-

se na possibilidade de a mesma poder trazer à audiência os elementos que considere necessários à

boa decisão do caso, não especificando a lei em que se materializa essa participação.

Tem sido defendido que a autoridade administrativa, na audiência de julgamento, não será

equiparada a uma testemunha, não depondo como tal nem tendo as mesmas obrigações legais,

podendo ser apresentado um funcionário dessa autoridade como “representante” e um outro como

testemunha. Entendendo-se que a sua participação na audiência de julgamento visa o auxílio técnico

ao Ministério Público e ao Tribunal pelos conhecimentos técnicos e capacidades profissionais que a

mesma em princípio terá.

No entanto, a configuração exata dessa participação da autoridade administrativa não se

encontra cabalmente definida no Regime Geral das Contraordenações, abrindo-se, assim, a porta para

diferentes entendimentos, desde a equiparação desta ao mandatário do arguido à possibilidade da sua

constituição como assistente, já que a lei diz-nos apenas que é dada à autoridade administrativa a

possibilidade de trazer à audiência os elementos que considere necessários à produção de uma correta

decisão do caso.

20

Assim, fica por saber qual será concretamente a posição ocupada pela autoridade

administrativa na fase judicial do processo de contraordenação. Questão a que procurarei responder

infra.

21

II

A Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo Contraordenacional

1. O Direito de Participação da Autoridade Administrativa

ANTÓNIO BEÇA PEREIRA (20), na anotação ao art. 70.º do Regime Geral das

Contraordenações, sob a epígrafe «Participação das Autoridades Administrativas», entende que da

primeira parte do n.º 1 resulta que a faculdade conferida à autoridade administrativa para

oferecimento de prova deverá ser tida como análoga ao estabelecido no art. 315.º, n.º 1 do Código de

Processo Penal. O que significa que a autoridade administrativa deverá, querendo, apresentar a prova

pretendida no prazo de 20 dias contados do despacho que designou data para a audiência. Entendendo,

também, que a participação em sede de audiência deve ocorrer de forma equiparada ao mandatário

do arguido, ou seja, podendo o representante da autoridade administrativa inquirir testemunhas e

produzir alegações.

FREDERICO COSTA PINTO, entende que, em regra, os interesses representados pela

autoridade administrativa e pelo Ministério Público são coincidentes, sendo desejável uma

colaboração recíproca. No entanto, na audiência de julgamento, defende que o papel da autoridade

administrativa é mais específico, podendo oferecer elementos que considere relevantes para a boa

decisão do caso, colaborando tanto com o Ministério Público como com o Tribunal. Concordando

com ANTÓNIO BEÇA PEREIRA no tocante à equiparação da autoridade administrativa ao

mandatário do arguido em termos de direitos e deveres, discordando apenas quanto à produção de

alegações finais. Neste particular, considera o Autor que as alegações finais ficarão a cargo do

Ministério Público, podendo, de todo o modo, a autoridade administrativa expor ao Tribunal a sua

apreciação das questões que consideres relevantes para a decisão da causa, nomeadamente, quanto à

área técnica da sua competência (21).

20 ANTÓNIO BEÇA PEREIRA, Regime Geral das Contraordenações e Coimas Anotado, 8.ª Ed., Almedina, Coimbra,

setembro de 2009, Pp. 176 21 FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “A Jurisprudência Sobre Contraordenações no Âmbito dos Mercados

de Valores Mobiliários”, in Direito dos Valores Mobiliários, Vol. II, Coimbra Editora, Coimbra, junho de 2000, Pp.

164 e 165.

22

Por seu lado, também na anotação ao art. 70.º, PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE (22)

refere que a autoridade administrativa não tem o estatuto de testemunha, não depondo como tal, nem

tendo as mesmas obrigações legais. O que conduz à conclusão que a autoridade administrativa poderá

indicar um seu funcionário como “representante”, ao mesmo tempo que apresenta outros funcionários

que tenham assistido à infração como testemunhas.

O Autor enquadra a participação da autoridade administrativa na audiência como tendo uma

“atividade processual acessória do Ministério Público”:

«O representante da autoridade administrativa tem uma atividade processual acessória do

Ministério Público, uma vez que a “acusação” assenta na decisão da autoridade administrativa

e, portanto, o Ministério Público assume a defesa dos interesses públicos tutelados pela

administração pública e cristalizados na “acusação”. Destarte, cabe ao Ministério Público

definir a estratégia da “acusação” na fase judicial do processo contraordenacional, o que

também significa que o representante da autoridade administrativa não pode ter uma

atividade processual autónoma do Ministério Público na fase judicial do processo

contraordenacional, desempenhando antes um papel de assessoria técnica, dada a

especialidade dos seus conhecimentos e capacidades profissionais.» (23)

Parece, então, que o legislador pretendeu atribuir à autoridade administrativa, que, recorde-

se, se trata do julgador da primeira fase deste processo, o papel de mero coadjuvante do tribunal e

não a qualidade de sujeito processual como o são o Arguido e o Ministério Público.

Todavia, este entendimento não é pacífico, surgindo, assim, a questão sobre qual é, de facto,

o papel da autoridade administrativa nesta fase judicial do processo de contraordenação.

Poderá esta autoridade constituir-se como assistente e assumir, deste modo, o papel de

verdadeiro sujeito processual?

22 PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentário do Regime Geral das Contraordenações à Luz da Constituição

da República e da Convenção dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, Lisboa, outubro de 2011, Pp.

284 – 288. 23 PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentário…, Ob. Cit., Pp. 285.

23

2. A Aplicação Subsidiária dos Preceitos de Processo Criminal ao Ilícito de Mera Ordenação

Social – A Figura do Assistente em Especial

Nos termos do art. 41.º do Regime Geral das Contraordenações, o direito subsidiariamente

aplicável a este processo é o direito processual penal. No entanto, o referido preceito legal não

determina uma aplicabilidade em bloco do Código de Processo Penal, mas apenas na parte que não

contrarie o Regime Geral das Contraordenações. Tal entendimento encontra-se, além da consagração

legal, também plasmado na jurisprudência constitucional, por exemplo, no Acórdão do Tribunal

Constitucional n.º 659/2006 (24):

«Dentre os processos sancionatórios é o processo contraordenacional um dos que mais se

aproxima, atenta a natureza do ilícito em causa, do processo penal, embora a este não possa

ser equiparado.

Constitui afirmação recorrente na jurisprudência do Tribunal Constitucional a da não

aplicabilidade direta e global aos processos contraordenacionais dos princípios constitucionais

próprios do processo criminal, desde logo o princípio da judicialização da instrução

consagrado no n.º 4 do artigo 32.º (neste sentido Acórdão n.º 158/92). A diferença de

“princípios jurídico-constitucionais, materiais e orgânicos, a que se submetem entre nós a

legislação penal e a legislação das contraordenações” reflete-se no “regime processual próprio

de cada um desses ilícitos”, não exigindo um “automático paralelismo com os institutos e

regimes próprios do processo penal, inscrevendo-se assim no âmbito da liberdade de

conformação legislativa própria do legislador”, por exemplo, a não atribuição ao assistente

(admitindo que a lei consente em processo contraordenacional esta figura) de legitimidade

para recorrer, legitimidade que o artigo 73.º, n.º 2 do Regime Geral das Contraordenações

apenas reconhece ao arguido e ao Ministério Público (Acórdão n.º 344/93).»

Também no sentido da autonomia entre o Direito de Mera Ordenação Social e o Direito Penal

se pronunciou o Tribunal da Relação do Porto, no Acórdão de 11 de abril de 2012, cujo relator foi

JOAQUIM GOMES, no qual se defende que em consequência desta diferente natureza, não são os

princípios e as regras de processo penal automaticamente aplicáveis ao Direito das Contraordenações,

estribando este entendimento nas posições veiculadas pelo Tribunal Constitucional nos seus diversos

24 Disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt

24

acórdãos (25), bem como no Assento do Supremo Tribunal de Justiça n.º 1/2003, de 28 de novembro

de 2002, publicado no DR n.º 21/2003, Série I-A, em 25 de janeiro de 2003.

Nesta fase judicial o processo de contraordenação conduzido anteriormente pela autoridade

administrativa vale, no seu todo, como acusação. Ou seja, o juiz irá avaliar não apenas a decisão

condenatória, mas todo o processado. O que acaba por ultrapassar os poderes normais de cognição de

um tribunal de recurso. É neste contexto que se determina nova produção de prova, nos termos do

art. 72.º do Regime Geral das Contraordenações. Podendo o resultado final da audiência de

julgamento ser de arquivamento ou absolvição do arguido e não apenas de manter ou revogar a

decisão proferida pela autoridade administrativa.

Determina o art. 41.º do Regime Geral das Contraordenações que as disposições reguladoras

do processo penal são aplicáveis ao processo contraordenacional, mutatis mutandis e sempre que o

contrário não resulte do próprio Regime Geral das Contraordenações. Ou seja, as disposições de

processo penal serão aplicáveis ao Ilícito de Mera Ordenação Social sempre que nele existam

omissões e não haja motivo que obste a essa aplicação e não de forma automática.

Importa, na presente Dissertação, fazer uma breve exposição sobre a figura do Assistente no

Processo Penal português de modo a aferir, adiante, se essa subsidiariedade do Direito Processual

Penal permite o acolhimento da figura do assistente no âmbito do Ilícito de Mera Ordenação Social.

No processo penal, o assistente surge como sujeito processual, sendo o seu regime regulado

nos artigos 68.º a 70.º, desde as pessoas e entidades com legitimidade para se constituir como

assistentes, a sua posição processual e atribuições, à representação judiciária. Sendo que ao longo do

diploma legal existem várias referências e normas quanto a este sujeito processual.

Dispõem os artigos 68.º e 69.º do CPP, referentes, respetivamente, à legitimidade para

constituição como assistente e sua posição processual e atribuições:

«Art. 68.º (Assistente):

1 - Podem constituir-se assistentes no processo penal, além das pessoas e entidades a quem

leis especiais conferirem esse direito:

25 Dos quais salienta, a título de exemplo, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 344/93, 278/99, 160/2004,

537/2011 e 85/2012, todos disponíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt

25

a) Os ofendidos, considerando-se como tais os titulares dos interesses que a lei

especialmente quis proteger com a incriminação, desde que maiores de 16 anos;

b) As pessoas de cuja queixa ou acusação particular depender o procedimento;

c) No caso de o ofendido morrer sem ter renunciado à queixa, o cônjuge sobrevivo não

separado judicialmente de pessoas e bens ou a pessoa, de outro ou do mesmo sexo, que com

o ofendido vivesse em condições análogas às dos cônjuges, os descendentes e adotados,

ascendentes e adotantes, ou, na falta deles, irmãos e seus descendentes, salvo se alguma

destas pessoas houver comparticipado no crime;

d) No caso de o ofendido ser menor de 16 anos ou por outro motivo incapaz, o representante

legal e, na sua falta, as pessoas indicadas na alínea anterior, segundo a ordem aí referida,

ou, na ausência dos demais, a entidade ou instituição com responsabilidades de proteção,

tutelares ou educativas, quando o mesmo tenha sido judicialmente confiado à sua

responsabilidade ou guarda, salvo se alguma delas houver auxiliado ou comparticipado no

crime;

e) Qualquer pessoa nos crimes contra a paz e a humanidade, bem como nos crimes de

tráfico de influência, favorecimento pessoal praticado por funcionário, denegação de

justiça, prevaricação, corrupção, peculato, participação económica em negócio, abuso de

poder e de fraude na obtenção ou desvio de subsídio ou subvenção.

2 - Tratando-se de procedimento dependente de acusação particular, o requerimento tem

lugar no prazo de 10 dias a contar da advertência referida no n.º 4 do artigo 246.º

3 - Os assistentes podem intervir em qualquer altura do processo, aceitando-o no estado em

que se encontrar, desde que o requeiram ao juiz:

a) Até cinco dias antes do início do debate instrutório ou da audiência de julgamento;

b) Nos casos do artigo 284.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 287.º, no prazo estabelecido

para a prática dos respetivos atos.

c) No prazo para interposição de recurso da sentença.

4 - O juiz, depois de dar ao Ministério Público e ao arguido a possibilidade de se

pronunciarem sobre o requerimento, decide por despacho, que é logo notificado àqueles.

26

5 - Durante o inquérito, a constituição de assistente e os incidentes a ela respeitantes podem

correr em separado, com junção dos elementos necessários à decisão.»

E

«Art. 69.º (Posição Processual e Atribuições dos Assistentes):

1 - Os assistentes têm a posição de colaboradores do Ministério Público, a cuja atividade

subordinam a sua intervenção no processo, salvas as exceções da lei.

2 - Compete em especial aos assistentes:

a) Intervir no inquérito e na instrução, oferecendo provas e requerendo as diligências que se

afigurarem necessárias e conhecer os despachos que sobre tais iniciativas recaírem;

b) Deduzir acusação independente da do Ministério Público e, no caso de procedimento

dependente de acusação particular, ainda que aquele a não deduza;

c) Interpor recurso das decisões que os afetem, mesmo que o Ministério Público o não tenha

feito, dispondo, para o efeito, de acesso aos elementos processuais imprescindíveis, sem

prejuízo do regime aplicável ao segredo de justiça.»

Tendo em conta que as alíneas c) e d) do n.º 1 do art. 68.º do CPP representam apenas uma

extensão de competência para os casos em que o ofendido ou o titular do direito de queixa se

encontrem impossibilitados de se constituir como assistente pessoalmente, temos então que essa

faculdade assiste: ao ofendido, às pessoas de cuja queixa ou acusação particular dependa o

procedimento, ou qualquer pessoa, no leque de crimes previsto na al. e) do n.º 1 do art. 68.º.

A figura que assume maior relevância discutir é a do ofendido, prevista na al. a) do art. 68.º,

n.º 1, à luz do qual se considera como ofendido o titular dos interesses que a lei especialmente quis

proteger com a incriminação.

A qualidade de assistente no processo penal adquire-se através do ato de constituição, que

pode ser requerido por quem se integre em qualquer das categorias referidas no art. 68.º, bem como

quando tal direito seja conferido por legislação especial.

Com maior ou menor autonomia, dependendo se se trata de crime público, semipúblico ou

particular, o papel do assistente é de colaborador do Ministério Público, conforme expressamente

27

estipulado pelo legislador no art. 69.º do CPP, sendo, por isso, a atividade daquele sempre

subordinada à atuação deste. (26)

Duma forma muito sumária, por não ser esse diretamente o objeto do presente estudo, importa,

neste ponto, densificar um pouco o conceito de ofendido, entendido pelo art. 68.º, n.º 1, al. a) do CPP

como sendo «o titular dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação».

Pela definição legal é possível perceber de imediato que não é ofendido qualquer pessoa

que tenha sido prejudicada com o crime, mas apenas quem seja o titular do interesse que

constitui o objeto jurídico imediato do crime, uma vez que o objeto mediato será sempre de

natureza pública (27).

No entendimento de alguma doutrina, é através da norma incriminadora que é possível

entender qual o interesse que a lei quis proteger com a tipificação de um determinado comportamento

como crime (28).

Esta necessidade de uma relação especial entre o particular e o bem jurídico que a norma

incriminatória visa proteger determina necessariamente que nem todos os crimes permitem a

constituição de assistente, uma vez que nem todos os crimes têm ofendido particular.

«Só o terão aqueles cujo objeto imediato da tutela jurídica é um interesse ou direito de que é

titular um particular. Assim, ninguém poderá constituir-se assistente quando o interesse

protegido pela incriminação é, a qualquer luz, exclusivamente público, como sucede v.g.,

com os crimes contra o Estado, o crime de desobediência, de violação de providências

públicas.» (29)

Tal entendimento é acompanhado, a título de exemplo, por GERMANO MARQUES DA

SILVA (30), encontrando-se também plasmado no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência do

Supremo Tribunal de Justiça n.º 1/2003 (31), segundo o qual quando o interesse imediatamente

26 No mesmo sentido, a título de exemplo: HENRIQUES GASPAR, Anotação ao art. 69.º do CPP, Código de Processo

Penal Comentado, Almedina, Coimbra, fevereiro de 2014, Pp. 246; M. SIMAS SANTOS e M. LEAL-HENRIQUES,

Anotação ao art. 68.º do CPP, Código de Processo Penal Anotado, Vol. I., 2ª Ed. (reimpressão), Editora Rei dos

Livros, Lisboa, agosto de 2004, Pp. 354; GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso de Processo Penal I Noções

Gerais, Elementos do Processo Penal, 6.ª Ed., Verbo – Babel, novembro de 2010, Lisboa, Pp. 352. 27 JORGE REIS BRAVO, “O Assistente em Processo Penal – Subsídios para o Estudo das Formas de Intervenção dos

Particulares no Processo” in Scientia Iuridica, Tomo XLV, n.º 262/264, julho – dezembro de 1996, Universidade do

Minho, Pp. 247 e 248. 28 M. SIMAS SANTOS e M. LEAL-HENRIQUES, Anotação ao art. 68.º do CPP, Código…, Ob. Cit., Pp. 356. 29 JORGE REIS BRAVO, “O Assistente…”, Ob. Cit., Pp. 248. 30 GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso…, Ob. Cit., Pp. 357. 31 Publicado no Diário da República n.º 49, de 27 de Fevereiro, Série I-A, disponível em http://www.dre.pt

28

protegido pela norma incriminatória pertença, ao mesmo tempo, ao Particular e ao Estado, pode o

Particular constituir-se como assistente. Já se o interesse for apenas público não existe

legitimidade para constituição como assistente.

O assistente surge no CPP, conforme foi já referido, como colaborador do Ministério Público,

subordinando à atividade daquele a sua intervenção no processo.

Tal subordinação implica que:

«(…) a iniciativa, projeto, estratégia e direção da investigação permanece intacta na

titularidade do MP (arts. 48.º a 53.º, 262.º e 267.º do CPP). Assim, o assistente pode ter uma

pretensão processual autónoma, independente, porventura diferente ou antagónica

relativamente à do MP, a quem, no entanto estará em princípio subordinado.» (32)

No contexto da fase de julgamento, que é o momento que maior relevância assume na presente

dissertação, o assistente tem o direito de oferecer provas e requerer diligências que considere

necessárias para o apuramento da verdade material, ocorrendo a sua produção de prova após o

Ministério Público nos termos do art. 341.º do CPP. Cabendo-lhe, também, interpor recurso das

decisões que o afetem, ainda que o Ministério Público não o faça, mesmo que de sentenças

absolutórias.

Nas palavras de GERMANO MARQUES DA SILVA:

«O assistente não exerce autonomamente a ação penal e mesmo quando a sua atuação

condiciona o exercício da ação penal pelo MP não lhe cabem nunca, para além do direito

de acusar, os poderes ou funções do Ministério Público, nomeadamente, os de

investigação na fase de inquérito para fundamentar a acusação.» (33)

É consensual na doutrina que a posição do assistente no processo penal é de colaboração com

o Ministério Público e não de seu par, sendo que os poderes e atribuições que lhe assistem servem

precisamente o propósito de auxílio direto ao Ministério Público, no inquérito, e na apresentação

de outra perspetiva do objeto do processo, participando na discussão, no debate instrutório, no

julgamento e nos recursos, ou seja, de «colaboração indireta com o Ministério Público na busca da

solução justa para cada caso» (34). Ainda que lhe assistam poderes de conformação autónomos, sendo

32 JORGE REIS BRAVO, “O Assistente…”, Ob. Cit., Pp. 249. 33 GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso…, Ob. Cit., Pp. 352. 34 Por todos: GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso…, Ob. Cit. Pp. 353.

29

possível que o assistente divirja do Ministério Público (35), tal não bule com a sua posição de

colaborador.

Destarte, GERMANO MARQUES DA SILVA, numa definição possível de assistente

apresenta-o como:

«(…) o sujeito processual que intervém no processo como colaborador do Ministério Público

na promoção da aplicação da lei ao caso e legitimado em virtude da sua qualidade de ofendido,

de especiais relações com o ofendido pelo crime ou pela natureza do próprio crime.» (36)

A legitimidade para constituição como assistente é hodiernamente alargada, compreendendo

a vítima de crimes difusos, além da vítima/ofendido tout court, conforme resulta da al. e) do n.º 1 do

art. 68.º do CPP.

No entanto, este conceito amplo de ofendido acolhido no art. 68.º do CPP, acaba por não

abandonar a ideia de quase identidade entre assistente e particular (pessoa singular ou pessoa

coletiva) enquanto vítima, em paridade com o arguido, na busca de justiça. (37)

«Os assistentes estão materialmente legitimados pela existência subjacente de interesses,

próprios no caso dos ofendidos, ou de cidadania nos casos referidos na al. e) do n.º 1 do

art. 68.º ou em outras disposições avulsas, a realizar no processo penal; sendo o MP o órgão

constitucional a que compete a realização dos interesses a prosseguir através do exercício

da ação penal – a efetivação da pretensão punitiva do Estado, segundo critérios de legalidade

e por meios processualmente adequados – a intervenção do assistente, que representa

interesses convergentes, só se compreende como auxiliar e colaborador do MP na

prossecução, pelo processo, de interesses que, no rigor, são comuns. Por isso, a intervenção

e a atuação do assistente está subordinada à atividade do MP.» (38)

Em suma, ainda que se tenha vindo a alargar o leque de entidades com legitimidade para

constituição de assistente nalguns tipos de crime, nomeadamente no que toca à defesa de interesses

difusos (39), é importante chamar a atenção para que essas entidades não foram, em momento

35 AUGUSTO SILVA DIAS, “A Tutela do Ofendido e Posição do Assistente no Processo Penal Português” in Jornadas

de Direito Processual Penal e Direitos Fundamentais, Coord. Maria Fernanda Palma, Almedina, Coimbra, junho de

2004, Pp. 55. 36 GERMANO MARQUES DA SILVA, Curso…, ob. Cit., Pp. 355. 37 AUGUSTO SILVA DIAS, “A Tutela…”, Ob. Cit., Pp. 65. 38 HENRIQUES GASPAR, Anotação ao art. 69.º do CPP, Código…, Ob. Cit., Pp. 246. 39 PAULA ARGAÍNHA FONSECA, Sujeitos Processuais e Reforma – A Posição Processual do Assistente, Relatório

de Mestrado em Direito Processual Penal, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2005.

30

algum, titulares do processo em que se constituem como assistentes. Ou seja, não procederam à

instrução do mesmo, recolhendo prova e proferindo decisão final condenatória. É-lhes permitida a

colaboração subordinada ao Ministério Público na tutela de interesses difusos.

Portanto, da breve exposição ora apresentada importa reter que o art. 41.º do Regime Geral

das Contraordenações não determina a aplicabilidade automática de todos os preceitos processuais

penais no contexto do Regime Geral das Contraordenações, ainda que de forma adaptada, mas apenas

daqueles que não o contrariem.

3. O Papel da Autoridade Administrativa na Fase Judicial do Processo de Contraordenação

Neste ponto, cumpre apreciar da concreta aplicabilidade subsidiária dos arts. 68.º e 69.º do

CPP ao Ilícito de Mera Ordenação Social e, em concreto, se a autoridade administrativa se pode

constituir como assistente na fase judicial deste processo.

Com esse fim, tomarei por base os acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa, de 11 de

novembro de 1997 (40), cujo Relator foi SOUSA NOGUEIRA e de 20 de maio de 1998 (41), cujo

relator foi MIRANDA JONES. Este último acórdão foi alvo de um comentário por parte de

FREDERICO COSTA PINTO (42), que serve também de alicerce ao presente estudo.

Ambos os acórdãos referidos têm origem em processos de contraordenação instruídos pela

Câmara Municipal do Seixal por violação de legislação relativa ao licenciamento de obras, tendo

sido, na fase administrativa do processo, aplicadas coimas aos arguidos que recorreram dessas

decisões finais condenatórias. Em sede desses recursos, a Câmara Municipal do Seixal requereu ao

Tribunal a sua constituição como assistente de modo a participar da fase judicial do processo na

qualidade de verdadeiro sujeito processual. Também em ambos os casos essa pretensão foi indeferida

pelo tribunal de 1.ª Instância, o que conduziu aos subsequentes recursos para o Tribunal da Relação

com o fundamento de que a autoridade administrativa teria a posição de ofendido e, por isso,

40 Coletânea de Jurisprudência, ano XXII, 1997, Tomo V, Associação Sindical dos Juízes Portugueses. 41 Coletânea de Jurisprudência, ano XXIII, 1998, Tomo III, Associação Sindical dos Juízes Portugueses. 42 FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “A Figura do Assistente e o Processo de Contraordenação, Anotação

ao Acórdão da Relação de Lisboa de 20 de maio de 1998” in RPCC, Ano 12 (1-2), 2002, Pp. 105 a 128.

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legitimidade para a constituição como assistente já que os interesses tutelados pela lei do

licenciamento de obras públicas seriam interesses próprios da Câmara Municipal.

A resposta dada à questão por parte do Tribunal da Relação de Lisboa foi idêntica nestes dois

casos, quer no Acórdão relatado por SOUSA NOGUEIRA, quer no Acórdão cujo relator foi

MIRANDA JONES, considerou o Tribunal da Relação que a autoridade administrativa não tem

legitimidade para se constituir como assistente em processo contraordenacional.

Essa conclusão é alcançada tanto com fundamento no próprio Regime Geral das

Contraordenações e no facto de o mesmo não prever a figura do assistente, devendo essa omissão ser

considerada como intencional por parte do legislador, não sendo de importar para esse Regime Geral

a figura do assistente por via da subsidiariedade do processo criminal prevista no art. 41.º do DL

433/82, como com fundamento na falta de interesse em agir que a Câmara Municipal do Seixal teria

nessa constituição como assistente, uma vez que os interesses em causa não seriam diretamente dessa

autoridade administrativa, mas sim interesse público que a mesma prossegue enquanto parte do

Estado e não em nome próprio, não podendo, assim, ser considerada ofendido para os efeitos de

constituição como assistente.

Destarte, os acórdãos sumariamente descritos levantam, essencialmente, duas questões a que

cumpre dar resposta sobre a fase judicial do processo contraordenacional:

A primeira questão prende-se com a possibilidade de importação da figura do assistente para

o processo comum de contraordenação por via da subsidiariedade do processo penal prevista no

Regime Geral das Contraordenações.

A segunda questão é a de saber se, em caso de aplicação da figura do assistente em sede do

Ilícito de Mera Ordenação Social, a autoridade administrativa poderá ocupar esse lugar.

Existe, no entanto, uma terceira questão a que cumpre responder em sede da presente

dissertação: a de saber qual o concreto papel ocupado pela autoridade administrativa na fase judicial

do processo de contraordenação.

32

3.1 Da Concreta Aplicabilidade Subsidiária da Figura do Assistente ao Regime Geral das

Contraordenações

Conforme expendido supra (43), o assistente em processo penal é uma figura com contornos

muito próprios e uma posição processual singular. Enquadrado enquanto colaborador do Ministério

Público, o assistente acaba por ter um papel de especial relevo nos crimes particulares, já que neste

caso o próprio Ministério Público depende da sua constituição e acusação particular, sem as quais

não tem legitimidade para prosseguir a ação penal (44).

O assistente é mais do que um participante processual, é um sujeito processual a par com o

arguido e o Ministério Público. A legitimidade para constituição como assistente assenta, conforme

já referido, quase em exclusivo na qualidade de ofendido. Ou seja, de titular do interesse que a lei

especialmente quis proteger com a incriminação, o que, apesar do desenvolvimento e alargamento

do conceito, não deixa de traduzir uma quase identidade entre o ofendido e a vítima (45).

Complementando este quadro geral, é conveniente também salientar que o assistente não

assume nunca os poderes e funções do Ministério Público no contexto do processo penal,

mantendo-se sempre a instrução do processo no domínio do Ministério Público. Mesmo nos casos

em que ao assistente é permitido deduzir acusação particular, sublinhe-se que nunca a decisão final

do processo cabe ao assistente.

Ambos os acórdãos citados, acabam por resolver a questão da possibilidade de constituição

como assistente por parte da autoridade administrativa pela apreciação dos pressupostos de

legitimidade para constituição como assistente e pela decisão no sentido de que a autoridade

acoimante não se poderá constituir como assistente por não preencher esses requisitos.

No entanto, concordo com FREDERICO DA COSTA PINTO (46) quando considera que, antes

mesmo de analisar tais pressupostos e o seu preenchimento pela autoridade administrativa, tem de

43 Ponto 2 deste Capítulo II. 44 Por todos, HENRIQUES GASPAR, Anotação ao art. 68.º do CPP, Código…, Ob. Cit., Pp. 240. 45 «(…) a sua participação ativa [dos particulares, na posição de assistente] no processo permite dar-lhe satisfação pela

ofensa sofrida, convencendo-o da efetivação da justiça no caso e trazer ao processo a sua colaboração.», GERMANO

MARQUES DA SILVA, Curso…, Ob. Cit., Pp. 353 46 FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “A Figura do Assistente…”, Ob. Cit., Pp. 112 ss.

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ser discutida a concreta aplicabilidade da própria figura do assistente no âmbito do Regime

Geral das Contraordenações.

Em primeiro lugar, devem ser tidos em conta os critérios para a aplicação subsidiária do direito

processual penal ao processo de contraordenação.

Foi já largamente demonstrado que existe consenso quanto à não aplicação dos preceitos de

direito processual penal em bloco e de forma automática, mas antes precedida de interpretação no

sentido de determinar da necessidade e admissibilidade de recurso ao regime subsidiário e

posteriormente da adaptação dos preceitos ao contexto ilícito de mera ordenação social.

«Na primeira operação decide-se sobre a possibilidade de aplicar o Direito subsidiário,

enquanto na segunda se decide sobre o conteúdo do Direito subsidiário aplicável. Os dois

momentos são essenciais, mas o primeiro é prejudicial ao segundo: se o aplicador do Direito

chegar à conclusão que não é necessário recorrer ao Direito subsidiário ou que do Regime

Geral das Contraordenações resulta que um certo regime processual penal não é aplicável, a

questão fica resolvida por aí quanto à invocação do Direito subsidiário.» (47)

Ou seja, antes de proceder à “importação” de qualquer figura prevista no processo penal para

o processo de contraordenação, é conveniente saber se a sua não previsão será intencional e se o

preceito em causa se coaduna com a natureza e valores do ilícito de mera ordenação social, de forma

a não o descaraterizar enquanto Direito sancionatório público autónomo do processo penal (48), tendo

presente que o Direito de Mera Ordenação Social nasceu, precisamente, com a ideia de garantir que

o Direito Penal poderia ocupar o seu lugar como ultima ratio de intervenção.

O legislador determina que um determinado conjunto de regras será aplicável a um outro ramo

de direito quando reconhece que existe aproximação entre ambos, tanto a nível estrutural como

material, assumindo, independentemente da verificação de qualquer lacuna, que o corpo de um dos

ramos do Direito pode ser integrado através de outro. É este o caso entre o Direito de Mera Ordenação

Social e o Direito Penal (para a parte substantiva do Regime Geral das Contraordenações, através do

47 FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “A Figura do Assistente…”, Ob. Cit., Pp. 113. 48 Também no sentido da preservação da autonomia do Direito de Mera Ordenação Social: JORGE FIGUEIREDO

DIAS, “O Movimento de Descriminalização e o Ilícito de Mera Ordenação Social”, in CEJ, Jornadas de Direito

Criminal, Vol. I, Lisboa, 1983 e FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “O Ilícito de Mera Ordenação Social

e a Erosão do Princípio da Subsidiariedade da Intervenção Penal”, in RPCC, ano 7, 1997, Pp. 7 a 100. e “Acesso de

Particulares…”, Ob. Cit.

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art. 32.º) e o Direito Processual Penal. Sendo essa afinidade decorrente de ambos constituírem direito

sancionatório público.

No caso concreto da figura do assistente, coloca-se a questão de saber se a sua omissão do

Regime Geral das Contraordenações constitui uma intencionalidade do legislador, ou se, por outro

lado, poderá encontrar ali aplicação por via do art. 41.º do Regime Geral das Contraordenações.

Ora, o Regime Geral das Contraordenações prevê as figuras e papéis do Tribunal, Ministério

Público, Arguido, Defensor, Testemunhas, Perito e até a Autoridade Administrativa. Não se

encontrando no seu seio qualquer referência ao Assistente ou ao Lesado.

É certo que simples não previsão de um instituto, por si só, não mata a questão já que se

poderia considerar que o legislador não o havia previsto especificamente precisamente por se lhe

aplicarem subsidiariamente as disposições de processo penal, de onde se retira essa figura.

No entanto, creio que tal omissão foi intencional por parte do legislador, não sendo a sua

intenção que o processo contraordenacional comportasse as figuras acima referidas.

Este ponto de vista é sustentado, além da posição expressada por FREDERICO DA COSTA

PINTO (49), na própria natureza do Ilícito de Mera Ordenação Social, cuja estrutura não se encontra

pensada para garantir direitos e interesses particulares, daí não comportar a tutela de qualquer lesão

civil, ao contrário do Direito Processual Penal.

Tal intenção de tutelar apenas interesses coletivos, do Estado, é expressa logo nos preâmbulos

dos diplomas legais do Regime Geral das Contraordenações. No caso do DL n.º 232/79, de 24 de

julho, aí se podia ler que:

«(…) Ora, nenhum Estado que promova a justiça social e que, portanto, desenvolve nesse

sentido uma larga intervenção da Administração, pode atingir os fins que se propõe sem

uma aparelhagem de ordenação social a que corresponde um ilícito e sanções próprias.

É certo que da intervenção do Estado nos domínios da economia, saúde, habitação, cultura,

ambiente, etc., pode resultar a conformação de infrações tão socialmente danosas e tão

eticamente censuráveis que em tudo se justifique o seu tratamento como autênticos crimes.

Ao que de modo algum se opõe o facto de o direito criminal se destinar reconhecidamente

49 FREDERICO LACERDA DA COSTA PINTO, “Acesso de Particulares…”, Ob. Cit., Pp. 619.

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a tutelar o mínimo ético-social da vida em comum. Tal circunstância não pode fazer

esquecer nem a historicidade dos valores criminais, nem a possibilidade de aquele «mínimo

ético ser enriquecido com a descoberta de novos valores incarnados na prossecução de

certos interesses sociais» (Eduardo Correia, «Direito penal e direito de mera ordenação

social», in Boletim da Faculdade de Direito, Coimbra, 1973, p. 266).

Não é, por isso, admissível qualquer forma de prisão, preventiva ou sancionatória, nem

sequer a pena de multa ou qualquer outra que pressuponha a expiação da censura ético-

pessoal que aqui não intervém. A sanção normal do direito de ordenação social é a coima,

sanção de natureza administrativa, aplicada por autoridades administrativas, com o sentido

dissuasor de uma advertência social, pode, consequentemente, admitir-se a sua aplicação às

pessoas coletivas e adotar-se um processo extremamente simplificado e aberto aos

corolários do princípio da oportunidade.

Para obviar, contudo, a quaisquer perigos ou abusos, submete-se a aplicação da coima a um

estrito princípio de legalidade e ressalva-se, sem reservas, um direito de defesa e audiência e

um inderrogável direito de recurso para as instâncias judiciais.

(…)

A consagração do regime geral relativo às contraordenações tem como finalidade

imediata permitir à Administração recorrer à cominação de uma coima para garantir a

eficácia dos comandos normativos nos domínios já mencionados.»

Desejando-se desde o início que este regime geral viesse trazer um processo mais simples e

célere que o processo penal atendendo à diferente natureza das suas infrações. Intenção que se

manteve com a revogação daquele primeiro Regime Geral das Contraordenações e sua substituição

pelo atual DL n.º 433/82, de 27 de outubro:

«(…). Resumidamente, o aparecimento do direito das contraordenações ficou a dever-se ao

pendor crescentemente intervencionista do Estado contemporâneo, que vem progressivamente

alargando a sua ação conformadora aos domínios da economia, saúde, educação, cultura,

equilíbrios ecológicos, etc. (…). A necessidade de dar consistência prática às injunções

normativas decorrentes deste novo e crescente intervencionismo do Estado, convertendo-as

em regras efetivas de conduta, postula naturalmente o recurso a um quadro específico de

sanções. Só que tal não pode fazer-se, como unanimemente reconhecem os cultores mais

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qualificados das ciências criminológicas e penais, alargando a intervenção do direito criminal.

Isto significaria, para além de uma manifesta degradação do direito penal, com a

consequente e irreparável perda da sua força de persuasão e prevenção, a

impossibilidade de mobilizar preferencialmente os recursos disponíveis para as tarefas

da prevenção e repressão da criminalidade mais grave. Ora é esta que de forma mais

drástica põe em causa a segurança dos cidadãos, a integridade das suas vidas e bens e, de um

modo geral, a sua qualidade de vida.»

Também FREDERICO DA COSTA PINTO (50), evidencia que o legislador, no Regime Geral

das Contraordenações, não se refere em nenhum momento à existência de lesados civilmente. O que

é demonstrativo de que este processo se encontra pensado ab initio para garantir em exclusivo

interesses públicos e não interesses particulares cumulativamente, acrescentando:

«Os poucos casos em que se conjuga de forma explícita interesses públicos e interesses

privados no processo de contraordenações encontram-se nos regimes especiais de suspensão

da execução da sanção que surgem em legislação contraordenacional do setor financeiro, na

exata medida em que aceita que a reparação ao ofendido pode ser uma das formas de

prosseguir as finalidades das sanções do DMOS. Mas trata-se de soluções especiais,

formuladas com base em lei expressa, pois o RGCords [Regime Geral das Contraordenações]

não contém soluções equivalentes.» (51)

Na esteira de MÁRIO GOMES DIAS (52), entendo também que, enquanto que a fase

organicamente administrativa do Ilícito de Mera Ordenação Social traduz uma forma de

realização da função administrativa do Estado e que a fase organicamente judicial, de que me

ocupo neste ponto, representa a realização da sua função jurisdicional, na primeira fase a

prossecução do interesse público compete à autoridade administrativa, na segunda fase essa função

passa para as mãos do Ministério Público.

Até pela apresentação que foi feita no Ponto 2. do presente capítulo, é possível verificar que

a posição ocupada pela figura do assistente no processo penal não encontra paralelo no Regime Geral

do Processo de Contraordenação, tanto porque não existe, em regra, interesse particular a tutelar,

50 FREDERICO DA COSTA PINTO, “Acesso de Particulares a Processos de Contraordenação Arquivados – Um

Estudo Sobre o Sentido e os Limites da Aplicação Subsidiária do Direito Processual do Direito Processual Penal ao

Processo de Contraordenação” in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Isabel de Magalhães Collaço, Vol.

II, Almedina, Coimbra, novembro de 2002, Pp.602 a 624. 51 FREDERICO