CARLOS MAGNO DOS ANJOS VERAS

Apostila

Teoria da Burocracia

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A expressão burocracia, muito conhecida do povo brasileiro, nos lembra

morosidade, ineficiência e papelório. Exigências de uma série de documentos com firmas

reconhecidas, pagamento de taxas, carimbos, processos, demoras, propinas e mais

propinas para que determinado problema seja resolvido.

A burocracia está presente nos órgãos dos governos, federal, estadual e municipal

seja na administração direta ou nas estatais controladas pelo governo.

A burocracia existente nas instituições governamentais dificulta, dentre outros, a

criação de empresas e o funcionamento da economia. Outro problema é que, num

mercado internacional disputado, a burocracia brasileira torna o produto nacional mais

caro e menos competitivo.

A burocracia está presente nos hospitais públicos, nas universidades, institutos,

previdência social, órgãos de trânsito, nos diversos segmentos da justiça federal e estadual,

nas instituições municipais e demais organismos da administração pública para infernizar a

vida do cidadão fazendo-o muitas vezes a abdicar de um serviço ou direito devido à

morosidade.

A burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado

principalmente por um sistema de diversos níveis hierárquicos, com alta divisão de

responsabilidade, onde seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos

padrões, como engrenagens de uma máquina. É também usado com sentido pejorativo,

significando uma administração com muitas divisões, regras e procedimentos redundantes,

desnecessárias ao funcionamento do sistema.

A Teoria Burocrática a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos: a

racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a

três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista.

Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por

várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação inequívoca, os

cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação eficiente. Mas a prática em

muitos casos acaba por desvirtuar certas características dessa teoria: os procedimentos

transformam-se em desculpa para a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face

a inclinações políticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica

comprometida.

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2. TEORIA BUROCRÁTICA

Burocracia vem do francês bureaucratie, termo inventado por Gournay, na primeira

metade do século XVIII. É o tipo ideal de uma organização formal da sociedade,

caracterizada pela legitimação hierárquica da autoridade, com poderes e responsabilidades

atribuídas a funcionários que ocupam posições numa determinada hierarquia marcada pelo

direito à carreira. Cada posição tem objectivos previamente fixados e há uma codificação

de todas as regras de conduta que tratam da organização como um todo, onde há ordens

comunicadas por escrito.

Para Weber trata-se de uma das características do Estado Moderno, um conjunto

de pessoas marcadas pela competência e não pela fidelidade. O Estado Moderno seria,

acima de tudo, um Estado Racional marcado pelo surgimento de uma administração

burocrática. E isto porque em todos os domínios (Estado, Igreja, exército, partido,

empresa econômica, grupo de interesses, associação, fundação, etc.), o desenvolvimento

das formas modernas de agrupamento identifica-se muito simplesmente com o

desenvolvimento e com a progressão constante da administração burocrática: o

nascimento desta é, por assim dizer, o esporo do Estado ocidental moderno.

A burocracia racional é, pois, uma ditadura do funcionário. Apoia-se na crença na

legalidade de ordens estatuídas e dos direitos de mando dos chamados por essas

ordenações a exercer a autoridade. Tem uma impessoalidade formalista, consistindo numa

dominação graças ao saber que destrói os antigos sistemas de legitimação. Assim, o saber e

a ideologia passam a ser os principais pontos de apoio do Estado. Uma burocracia também

se tornou possível pelo aparecimento de uma economia monetarista que permitiu ao

Estado passar a pagar com regularidade aos seus funcionários, abandonando-se o anterior

pagamento em espécie, por exemplo, através do aluguer da função de cobrador de

impostos.

Max Weber foi o estudioso que cuidou de se aprofundar sobre a organização

burocrática e teorizar o estudo da burocracia. Ele analisa o Estado como uma instituição

burocrática, pois o Estado é uma parte da sociedade que está acima dos demais

fundamentado numa relação de direito. A criação do Estado é necessária, segundo ele, a

partir do conflito de classes, e que o Estado veio para assegurar à classe dominante

economicamente, uma dominação política, a fim de garantir a apropriação do excedente

econômico. Para garantir a sua dominação, o Estado dispõe de instituições para transmitir

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a sua ideologia, de instituições de repressão para garantir que as leis que são criadas, sejam

cumpridas, e de instituições econômicas para poder intervir na economia. Para se entender

melhor a forma de dominação no Estado, é preciso analisar a teoria da dominação de

Weber. Segundo ele, existem três tipos de dominação: tradicional, carismática e legal. A

dominação tradicional se caracteriza por uma legitimação que se baseia na crença na justiça

e qualidade do dominador. O governante tem liberdade para emitir ordens, ficando restrito

apenas aos costumes e hábitos da sua sociedade. A dominação carismática consiste na

crença em qualidades excepcionais de um indivíduo para governar outros. Quando atinge

uma complexidade maior, ele é assessorado pelos seus discípulos mais próximos. Trata - se

de uma dominação instável e inconstante. Já a dominação legal se baseia num aparato de

regras que legitimam o seu poder. Os assessores administrativos são chamados burocratas

e também tem seu poder regulamentado legalmente, não podendo vendê-lo ou transferi-lo.

Max Weber não tentou definir as organizações, nem estabelecer padrões de

administração que elas devessem seguir. Weber descreveu as organizações como máquinas

totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais -

regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais.

Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações

reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-obediência

que, no caso das organizações modernas, depende de leis.

3. TIPOS DE AUTORIDADE

Segundo Max Weber, a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos:

a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a

três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista.

O tipo racional-legal tem como fundamento a dominação em virtude da crença na

validade do estatuto legal e da competência funcional, baseada, por sua vez, em regras

racionalmente criadas. A autoridade desse tipo mantém-se, assim, segundo uma ordem

impessoal e universalista, e os limites de seus poderes são determinados pelas esferas de

competência, defendidas pela própria ordem. Quando a autoridade racional-legal envolve

um corpo administrativo organizado, toma a forma de estrutura burocrática, amplamente

analisada por Weber.

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A autoridade tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos

porque sempre teria existido, e é aceita em nome de uma tradição reconhecida como

válida. O exercício da autoridade nos Estados desse tipo é definido por um sistema de

status, cujos poderes são determinados, em primeiro lugar, por prescrições concretas da

ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade de outras pessoas que estão acima

de um status particular no sistema hierárquico estabelecido.

A dominação carismática é um tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade

da ordem estabelecida e institucionalizada. O líder carismático, em certo sentido, é sempre

revolucionário, na medida em que se coloca em oposição consciente a algum aspecto

estabelecido da sociedade em que atua. Para que se estabeleça uma autoridade desse tipo, é

necessário que o apelo do líder seja considerado como legítimo por seus seguidores, os

quais estabelecem com ele uma lealdade de tipo pessoal. Fenômeno excepcional, a

dominação carismática não pode estabilizar-se sem sofrer profundas mudanças estruturais,

tornando-se, de acordo com os padrões de sucessão que adotar e com a evolução do corpo

administrativo, ou racional-legal ou tradicional, em algumas de suas configurações básicas.

4. CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA

Segundo Weber, a burocracia tem as seguintes características principais:

• Regulamentação e normatização. A estrutura e o funcionamento da organização

são definidas em regras e regulamentos formais escritos. As regras são rígidas e

buscam cobrir pormenorizadamente todos os processos existentes na organização.

A regulamentação é estável, sofrendo poucas modificações ao longo do tempo.

• Formalidade das ordens e comunicações. Todas as comunicações devem ser escritas

e documentadas, possuindo caráter oficial. Elas devem detalhadas, para serem

interpretadas univocamente por todos os membros da organização.

• Divisão e especialização do trabalho. As atribuições de cada membro da

organização são prévia e rigidamente definidas. Cada membro deve ser um

especialista na sua esfera de competência, sem ultrapassar os limites de

conhecimento e poder afetos a seu cargo.

• Profissionalização ou separação entre propriedade e administração. Os membros

da burocracia administram a organização profissionalmente, isto é, eles não são os

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donos dos meios de produção, e sim gestores especializados.

• Hierarquização e impessoalidade. A organização estrutura-se em cargos com

atribuições e poder definidos. A subordinação é devida àquele que ocupa um cargo

hierarquicamente superior, independendo do respeito e consideração que o

subordinado tem pelo seu chefe como pessoa. Inexiste a figura do líder natural. O

sistema está organizado em pirâmide, sendo as funções subalternas controladas

pelas funções de chefia, de forma a permitir a coesão do funcionamento do

sistema.

• Meritocracia e Competência técnica. É o princípio que assegura a racionalidade da

escolha das pessoas para ocuparem determinados cargos. A admissão e a

promoção dos funcionários é baseada em sua competência técnica e em seu mérito.

A avaliação de capacidade é realizada por meio de processos objetivos.

• Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionários deverão

comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização a fim de

que esta atinja a máxima eficiência possível.

• Impessoalidade. As pessoas, enquanto elementos da organização, limitam- se a

cumprir as suas tarefas, podendo sempre serem substituídas por outras - o sistema,

como está formalizado, funcionará tanto com uma pessoa como com outra.

5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA

Fatalmente a Teoria Burocrática não levou em conta o principal ator das

organizações sociais, seja como colaborador (funcionário, empregado, servidor), seja como

cliente o fornecedor: o ser humano que é tratado como máquina previsível destituída de

necessidades imediatas, de criatividade e outros ativos emocionais. Vários desdobramentos

negativos e muito presentes ainda nos dias atuais fizeram com que as propostas de

eficiência e previsibilidade não se cumprissem, dando origem a organizações caras, lentas e

de difícil relacionamento com outros sistemas de gestão que buscam resultados em suas

ações.

Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por

várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação inequívoca, os

cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação eficiente. Mas a prática em

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muitos casos acaba por desvirtuar certas características dessa teoria: os procedimentos

transformam-se em desculpa para a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face

a inclinações políticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica

comprometida.

Os principais desdobramentos negativos da Teoria Burocrática estão a seguir

descritos:

• Exagerado apego a normas e regulamentos. Criados para moldarem os meios,

acabam por de transformar em objetivos. A estrutura passa a agir em função da

norma, com pouca ou nenhuma preocupação com a efetiva necessidade da

atividade em relação ao objetivo final.

• Excesso de formalismo e papelório (documentos). Simples informações, que

poderiam ser passadas de modo verbal e informal, geram um trabalho extra

para a sua formalização escrita. A tendência de registrar tudo para posterior

comprovação faz com surja uma quantidade desmensurada de documentos,

cópias e formulários com um sem - número de vistos, autorizações e

assinaturas. A morosidade e o custo elevado tornam-se óbvios. A redução das

atividades que possam comprovar a suposta lisura justificativas do porquê da

decisão tomada, além de reduzir a auto-estima das pessoas ( o papel e a prova

vale mais do que a palavra e a idoneidade das pessoas) levam a uma alocação de

recursos exagerada para a função controle e comprovação em detrimento do

real objetivo da organização.

• Inflexibilidade. A resistência a tudo que é modificador: a novas idéias, a tudo

que foge da rotina estabelecida. As pessoas aceitam por se acomodar a um

determinado padrão de ação que, sendo alterado, provoca insegurança. A

mudança passa a ser vista como uma ameaça.

• Relacionamento impessoal. AS pessoas ocupam cargos e são os cargos que se

relacionam de maneira formal com toda a descrição de autoridade e responsabilidade

inerente a eles. As pessoas acabam sentindo-se reduzidas a um número, a uma

classificação hierárquica, sem que se considere a sua condição de ser humano em

patamar adequado, o que reduz a motivação, a participação e o empenho destas. Não

leva em conta a organização informal e nem a variabilidade humana.

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• Estratificação por hierarquias. As decisões são tomadas sempre pelo estrato superior,

independente dos seus conhecimentos específicos acerca do assunto a ser decidido,

gerando a chamada delegação por cima - os escalçoes inferiores se ressentem do

desprestígio e empurram as decisões para o escalão superior. A desmotivação e a

morosidade também decorrem desse componente que é uma nítida desvalorização do

talento humano.

• Distinção da autoridade. Devido ao apego à hierarquia torna-se necessário demonstrar

autoridade através de sinais exteriores, tais como uniformes (Presidente da Venezuela

Hugo Chavez), quantidade de assessores (politiqueiros do Congresso Nacional,

Assembléias Estaduais e Câmaras Municipais), tamanho da sala, da mesa, cadeiras

diferenciadas. A indústria fabrica móveis de acordo com o grau da autoridade que vai

usá-lo: mesa e cadeira de presidente, de diretor, de gerente, de secretaria, de telefonista,

de professor, de estudante.

• Conformismo com o estabelecido em regras e normas que limitam as pessoas na sua

iniciativa e criatividade. Isso as conduz a fazer aquilo que estiver disposto nas regras.

• Relacionamento dificultado com outros sistemas. A morosidade, o apego às normas e a

delegação para cima acabam por afungentar clientes, fornecedores e outras instituições.

Fica extremamente difícil a sobrevivência de uma organização empresarial burocrática

em mercados competitivos,como os atuais, pois, clientes desejam pronto atendimento,

não se importando com as suas normas internas. O cliente busca nos produtos e

serviços a satisfação de suas necessidades com rapidez, qualidade e bom atendimento,

fugindo daquelas que o submete à tortura de suas normas internas. E os usuários de

serviços públicos essenciais que não têm a quem recorrer, que se submetem a

recastramentos periódicos em filas monumentais, a caminhas expressivas nos

corredores da burocracias, ao venha amanhã porque o responsável por este setor não

veio hoje ou está em reunião, ou ainda: expediente interno às sextas das 14;00 às 18:00

horas? Tem muito mais: só através do 0800, venha na p'roxima semana pois hoje é dia

de pagamento e assim por diante.

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Para Maximiano (2000) a burocracia de Weber apresenta as seguintes disfunções:

Valorização excessiva dos regulamentos

Procurando prever e controlar tudo, as organizações formais criam regras em excesso e

funcionários em excesso para fiscalizar o cumprimento dessas regras. Muitas vezes, a

exigência de cumprir regulamentos passa por cima dos interesses do contribuinte ou

cliente e permite que funcionários criem dificuldades para vender facilidades.

Valorização da hierarquia

Nessas organizações subir na hierarqia não depende de talento e o culto aos chefes

torna-se objetivo importante.

Defesa de grupos externos

Decisões são tomadas em função da associação com grupos externos. Por exemplo

um funcionário contrata ou favorece a contrtação dos serviços de uma empresa porque o

proprietário e ele estudaram na mesma universidade.

Defesa de interesses pessoais

Decisões são tomadas em função de interesses pessoais ou seja o funcionário usa a

organização para o atendimento de seus interesses pessoais, o que provoca males como

nepotismo e corrupção. Patrimonialismo é uma palavra usada para designar essa disfunção,

indicando o costume de políticos e dirigentes de usar a máquina do Estado como se fosse

propriedade deles.

Mecanicismo

Pessoas desempenham papéis limitados e como consequência os talentos são

subaproveitados pois cada pessoa ocupa um cargo, que tem competências bem definidas.

Dessa disfunção: "esse assunto ou problema não é da minha competência”.

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Individualismo

A burocracia estimula a competição por vantagens. As organizações oferecem

muitas vantagens para as pessoas que são alçadas às posições de chefia tais como símbolos

diferenciadores e vantagens materiais.

6. A PRESENÇA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE

Reflexos da burocracia na administração pública-legal:

Constituição Federal, artigo 37:

"A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Lei 8.112/90 - Regime Jurídicos do Servidores:

"Art. 3° Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades

previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

(...)

Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no qual deverão

constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes

ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados unilateralmente”

Requisitos do Ato Administrativo (Hely Lopes Meirelles):

• Competência. Entende-se por competência administrativa o poder

atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas

funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado

de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade

incumbida de sua prática é inválido.

• Forma. O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui

requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição. Todo ato administrativo é,

em princípio, formal.

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Nas proposições de Taylor, Fayol, Ford e Weber, a preocupação básica é o

desempenho dos recursos e processos, de uma tarefa ou de toda a empresa. As pessoas

não são negligenciadas. No entanto, são consideradas primariamente como recursos de

produção.

Sempre foi evidente que a administração não iria muito longe se as pessoas não

fossem consideradas em sua totalidade, e não apenas com "peças humanas”, como parte

importante do processo de administrar organizações.

7. EM RESUMO

a) Autoridade Legal-racional:

. Baseia-se em normas impessoais e racionais.

. Cria "figuras de autoridade”.

. Cria direitos e obrigações.

b) Autoridade Tradicional:

. Baseia-se nos usos e costumes.

. Passa de geração a geração.

. Depende da crença na "santidade dos hábitos”.

c) Autoridade Carismática:

. Baseia-se nas qualidades pessoais de um líder.

. Depende de os seguidores admirarem as qualidades do líder.

• As características da Teoria Burocrática

• Os desdobramentos negativos

• Reflexos da burocracia na administração pública-legal

Tipo ideal de burocracia

• Formalidade

• Impessoalidade

• Profissionalismo

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Disfunções

• Valorização dos regulamentos, normas e instruções

• Valorização da hierarquia

• Defesa de grupos externos

• Defesa de interesses pessoais

• Mecanicismo

• Individualismo

REFERENCIAS

IDALBERTO, Chiavenato. Iniciação à administração geral - 3a ed. - São Paulo: Makron

Books, 2000.

MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Introdução à administração/Antonio César

Amaru Maximiano. - 5. ed. ver. e ampl. - São Paulo: Atlas, 2000.

Sites Consultados

http://www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg

Max Weber (1884 - 1920)

Fonte: www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg

Burocracia, o que é?

Disponivel em: topicospoliticos.blogspot.com/2004/10/burocracia-o- que.html - 17k -