Texto Complementar: Sur la largeur des mailles du filet: Savoirs

incomplets e gouvernement des organisations(Jean-Claude MOISDON)

Conceitos e Teorias de Políticas Públicas

Aula 6

CEAM/UnB

Sobre o Autor...

• Jean-Claude MOISDON– Pesquisador associado da École des Mines de Paris (ParisTech)– Áreas de Pesquisa:

• teoria das organizações; gestão da pesquisa e do desenvolvimento; gestão hospitalar

– Áreas de Docência:• pesquisa operacional; gestão científica

– Nem filósofo, nem historiador... (“Je suis pour l’essentiel intervenant”)

– Temas de Interesse:• Cooperação entre empresas/organizações• Gestão e governança de organizações (management /gouvernement)• Tecnologias de gestão• Instrumentos/Ferramentas de gestão (outils de gestion)

Argumento Central• A importância dos instrumentos/ferramentas de gestão não deve ser

tratada como secundária, apesar de sua incompletude e deficiências;• A confrontação dos instrumentos com a realidade das organizações revela

aspectos importantes sobre as relações de poder dentro e fora das mesmas, bem como explicita a dinâmica do binômio poder/conhecimento e o impacto dos instrumentos no aprendizado coletivo;

• As práticas concretas na aplicação de instrumentos de gestão restabelecem uma coerência entre a ação e as características intrínsecas de cada instrumento/ferramenta de gestão (Doutrina do Uso);

• Isso implica um novo modo de governança (gouvernement) das organizações, passando de um modelo racional (de adequação generalizada a partir de soluções previamente otimizadas) para um modelo de confrontação estruturada, onde as potencialidades reais de um instrumento seriam sistematicamente exploradas.

Conceitos• Gestão (Fr.: management)• Governo/Governança (Fr.: gouvernement)

– M. Foucault: Gouvernementalité + Poder Pastoral

• Tecnologias de gestão– Dispositivos fabricados/desenvolvidos dentro das organizações para conduzir

os indivíduos e os objetos que delas fazem parte aos objetivos/finalidades propostos

• Instrumentos/Ferramentas de gestão (Fr.: outils de gestion)– Instrumento ≠ regra ou arranjo organizacional

• Instrumento = abstração ou modelo que relaciona elementos quantitativos (de produção, de preços, de efetivos de pessoal, etc.

• Regra (conceito amplo) = regras, dispositivos, rotinas, incentivos, “prescrições” (Hatchuel), etc.

– Utiliza-se de fontes contábeis/numéricas/quantitativas para concepção de instrumentos

– Pode referir-se a índices, produtividade, planejamento ou modelos de apoio à tomada de decisão a partir da observação de questões operacionais

Por que estudar instrumentos de gestão? (o que levou o autor a se interessar pelo tema…)

• Instrumentos, regras e arranjos organizacionais são transversais, e não isolados.• Instrumentos são apenas parte de uma organização, ao lado de práticas discursivas e

informais de mobilização e orientação dos indivíduos, que incluem confiança, conhecimento, persuasão, julgamento pelos pares, autorregulação de grupos, etc.

• Estudos organizacionais inspirados em Michel Foucault mostram que não há diferença de natureza entre um indicador de produtividade e um incentivo baseado no discurso do “arranjo organizacional”: ambos remetem a controle e disciplinarização.

• O interesse pelo estudo dos instrumentos e da quantificação da gestão (Fr.: gouvernement par les chiffres) vem da constatação de seu uso acentuado e sua proliferação, inclusive em áreas mais qualitativas – como saúde e hospitais, ou abstratas – como atividades de formulação. O próprio autor admite que não se pode conceber, atualmente, uma organização que sobreviva sem essas “tecnologias”, que têm se tornado de certa forma “naturais”.

• Outra razão para seu estudo é o fato de que os instrumentos estruturam comportamentos/condutas. Uma determinada tecnologia de gestão é prescritiva, orienta condutas, define sistemas de valores ligados a competencias, determina mecanismos de coordenação entre os atores, ou até mesmo “cria” (define) novos atores e papéis (ex. líderes, gerentes de projeto, controladores, etc.).

Conclusões a partir dos textos de Michel Foucault (J.C. Moisdon e A. Hatchuel, 1970’s)

• Instrumentos de gestão remetem a dispositivos de conhecimento/poder (savoir/pouvouir) – ideologia da eficácia social; provêm da vontade de agir sobre as liberdades e de controla-las (conceito amplo de poder de Foucault).

• Ao se utilizarem de dispositivos de conhecimento (saber) pré-determinados, os instrumentos de gestão representam a síntese do binômio poder/conhecimento; ao mesmo tempo, provocam a dispersão do poder e exploram sua capilaridade, multiplicando as relações de poder, verticalmente e horizontalmente.

• As prescrições típicas dos instrumentos provêm de concepções diferenciadas do interesse coletivo. Dentro das organizações, os instrumentos traduzem de maneira imperfeita a aplicação de instrumentos padronizados globalmente.

• A gestão não deve ser analisada somente em relação a seu discurso normativo (regras), mas nos efeitos da aplicação dos instrumentos de gestão; não a partir do que se diz ou se pensa, mas a partir do que se faz (Foucault).

Conclusões a partir dos textos de Michel Foucault (J.C. Moisdon e A. Hatchuel, 1970’s)

• A partir dos conceitos de “governo” e de “poder pastoral” de Foucault (poder de conduzir uma coletividade, e não de bloquear/frear), conclui-se que:– as organizações (empresas) são espaços privilegiados de dispositivos e incentivos

positivos, criadores de ação, que garantem a sua própria sobrevivência. As organizações representam uma justaposição de regras (jurídicas), disciplina e poder pastoral. Os instrumentos de gestão situam-se na zona do movimento, da mudança, onde a condução se dá pela ação coletiva.

• A constante metamorfose dos instrumentos de gestão está diretamente associada à crises nas relações de poder dentro de uma organização. As mudanças paradigmáticas de enfoque na gestão das organizações envolvem questionamentos e revisões profundas, ou mesmo rupturas, que não são se devem somente à revisão dos instrumentos, mas à interação entre os diversos atores e processos na ação coletiva. – (Ex. mudança de foco: da estruturação das tarefas/fordismo para o movimento das

relações humanas, depois para tomada de decisão, para o desenvolvimento de competências e, mais recentemente, para a busca da inovação.)

Sobre a Incompletude...• Além das crises globais a que todas as organizações estão suscetíveis, observa-se um

incessante processo de “nascimento” e “morte” de novas ferramentas de gestão. • Fatores preponderantes relacionados a esse processo:

1. Modificações no equilíbrio das relações de poder, como por exemplo:• crises de legitimidade de algumas especialidades/expertises;• mudanças na confrontação entre grupos sociais;• Mudanças relacionadas à competição entre organizações.

1. Fatores relacionados às próprias ferramentas de gestão, que se revelam frágeis, contraditórias e contraproducentes, ao contrário de suas pretensões iniciais de conduzir as organizações a resultados pré-determinados.

• As ferramentas de gestão tendem a construir sínteses e reduções de contextos, de forma a possibilitar certas escolhas, dentro de um horizonte limitado de tempo e espaço. O processo de fracionamento da organização em diferentes números, indicadores, índices, etc. provoca um distanciamento em relação à realidade global (ambiente externo), o que acarreta problemas de coerência entre os resultados internos (isoladamente) e a performance da organização no contexto global. O comportamento dessas variáveis é relativamente independente, em maior ou menor grau. – Ex.: resultados internos positivos e crise no contexto global; ou resultados negativos e ambiente externo

favorárel)

Sobre a Incompletude... (cont.)

• Instrumentos são frágeis, não-fidedignos e incompletos. Moisdon aponta que as ferramentas de gestão e de coordenação são insuficientes para resolver problemas/desafios de qualidade, de integração entre diferentes unidades e de rompimento/superação de práticas instituídas nas organizações.– Ex. casos dos setores de saúde (eficiência), automotivo (qualidade) e

petroleiro (análise de risco de investimentos).

• O redesenho sucessivo dos instrumentos de gestão é um indicador de suas lacunas e de sua incapacidade de impedir um percurso hesitante – às vezes caótico – das organizações.

• Savoir prélevé (“conhecimento coletado” ): instrumentos de gestão baseiam-se fortemente na coleta prévia de dados e informações sobre as atividades da organização, bem como recursos, tempo, quantidades, preços, etc, para gerar as abstrações necessárias para sua implementação.

• “Savoir derivé” ou Savoir en retour (“conhecimento derivado”): o conhecimento que emerge da própria aplicação dos instrumentos, e cuja geração não se pode prever de antemão. Moisdon aponta que este é o tipo de conhecimento mais relevante, classificando-o em algumas categorias.

Savoir prélevé X Savoir derivé

• O conhecimento proveniente da aplicação dos instrumentos, de seus efeitos na condução da ação coletiva e das transformações em curso (para além da simples adequação de normas);

• O conhecimento proveniente das resistências à aplicação dos instrumentos, seja do ponto de vista das resistências individuais, seja resistências relacionadas a práticas e rotinas já instituídas na organização. Neste caso, as resistências internas no processo de implantação de instrumentos de coordenação, por exemplo, podem alterar o próprio modelo de implantação e produzir feedback que leve a outras soluções e adequações não previstas no modelo– Ex.: (1) caso setor automotivo: resistências iniciais dos projetistas levaram à adhocracia

tecnicista, para responder às pressões de prazo, preço e qualidade; (2) PAC + BSC no Governo Federal

• O conhecimento advindo da exploração do novo, da experimentação técnica e da inovação produtiva. – Ex.: efeitos das modificações de protocolos no sistema hospitalar, diante de adaptar os

hospitais à logica economica).

O conhecimento/saber derivado (savoir derivé)

Doutrina do Uso (Doctrine d’Usage)

• “A doutrina do uso” proposta por MOISDON consiste em reconhecer que as práticas concretas na aplicação de instrumentos de gestão restabelecem uma coerência entre a ação e as características intrínsecas de cada instrumento.

• Parte da idéia de que os instrumentos de gestão são insuficientes para resolver as questões de enquadramento e controle (problemas iniciais que se propõem a resolver), mas são importantes na medida em que se analisa seus impactos indiretos em termos de aprendizado coletivo.

• O novo modo de governança (gouvernement) das organizações proposto pelo autor consistiria na passagem de um modelo racional (de adequação generalizada a partir de soluções previamente otimizadas) para um modelo de confrontação estruturada, onde as potencialidades reais de um instrumento seriam sistematicamente exploradas. Ou seja, uma espécie de aprendizagem contínua, a partir da aplicação dos instrumentos.

Instruments of Governments: Perceptions and Contexts

(LINDER, PETERS)

Ideia geral?

Ideia geral?

O texto trata do papel da subjetividade (fator cognitivo) do agente público quando da escolha de instrumentos de implementação de políticas públicas.

Os autores criticam o padrão acadêmico e agregam novos elementos a essa análise.

Segundo os autores...

... o governo conta com métodos variados para a implementação de políticas públicas, como: persuasão moral, estímulos monetários (ambos métodos indiretos) e prestação de serviços governamentais (método direto).

Segundo os autores ...

Mas COMO os agentes de políticas públicas escolhem quais serão os instrumentos a serem usados para implementar políticas públicas?

Para responder, os autores mencionam que ...

... há MUITAS VARIÁVEIS que interferem na escolha do instrumento de implementação de uma política pública: o estilo político do país, a organização institucional,o caso concreto em que a política será adotada e fatores subjetivos do tomador das decisões.

Desse modo, os métodos que consideram a variação da escolha dos instrumentos devem não apenas considerar as variáveis “macro”, mas também as variáveis “micro” (i.e, o contexto do cotidiano).

Partindo de uma PERSPECTIVA SUBJETIVISTA, a definição de sucesso ou falha na aplicação de instrumentos de políticas públicas torna-se menos importante do que a percepção dos agentes públicos sobre a performance desses instrumentos.

Apesar de que possa parecer que a escolha dos instrumentos de políticas públicas esteja relacionada a familiaridade com o instrumento, a tradição política ou a inclinação profissional, é extremamente importante saber O QUE os agentes públicos pensam que vão atingir como resultado, quando eles escolhem um instrumento em detrimento de outro.

Entre os métodos de pesquisa até então existentes para definir a preferência de um agente público, havia dois principais: i)solicitar ao agente que faça um ranking dos melhores instrumentos de implementação de políticas públicas e ii)solicitar que o agente classifique cada instrumento com base em diferentes critérios pré-estabelecidos pelo pesquisador. No entanto, para fazer o link entre percepção e escolha, é necessário desenvolver estratégia mais complexa de pesquisa, i.e., deve-se considerar o CONTEXTO da tomada de decisão.

Há três tipos de percepções sobre o CONTEXTO:

i)configuração institucional em que o tomador de decisões opera;

ii) situação que cria a ocasião para a escolha de instrumentos de políticas públicas; e

iii) temporalidade e circunstâncias especiais da escolha.

Os autores têm preferência pela terceira percepção.

Há três tipos de percepções sobre o CONTEXTO:

i)configuração institucional em que o tomador de decisões opera;

ii) situação que cria a ocasião para a escolha de instrumentos de políticas públicas; e

iii) temporalidade e circunstâncias especiais da escolha.

Os autores têm preferência pela terceira percepção.

A questão empírica do texto é se os tomadores de decisão tendem a …

... escolher os mesmos instrumentos para qualquer

problema a ser resolvido (premissa mainstream até então difundida)

ou

eles escolhem instrumentos diferentes dependendo do

contexto (nova premissa dos autores)

?

Eventual tendência em favorecer um instrumento em detrimento do contexto sugeriria um link entre percepção do instrumento e escolha, fazendo com que a escolha do instrumento dependa mais da condição pessoal do agente que o aplica. Por outro lado, se os instrumentos variarem de acordo com a situação concreta, o link entre o instrumento e a percepção do agente confunde-se com a percepção da situação em si. A configuração do problema, então, exerceria sua influência na escolha do instrumento, não pelo modo como o instrumento é visto, mas sim pelo modo como o problema está estruturado.

FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

A questão da escolha dos instrumentos de políticas públicas está, também, intimamente ligada à questão da formulação dessas políticas pelos agentes públicos. Os autores afirmam que ainda não se sabe como os instrumentos de políticas públicas são escolhidos, assim como hoje se sabe como os objetivos de políticas públicas foram escolhidos.

Há ainda deficiências na classificação dos instrumentos de governo para implementar de políticas públicas. Os autores fazem um histórico das tentativas de classificação nessa área e apontam seus respectivos problemas.

O maior problema de todos seria que elas são apenas isso: “classificações”, não tendo muita aplicação prática. Os autores sugerem que, em vez de avaliarem-se esses instrumentos em abstrato, que se faça uma avaliação contextualizada, relacionando objetivos de políticas públicas e instrumentos para implementá-las.

Para desenvolver (i) uma teoria das escolhas dos instrumentos de implementação de políticas públicas e (ii) de formulação de políticas públicas, são necessários quatro elementos:

a) instrumentos de políticas públicas; b) atributos desses instrumentos; c) contexto em que ocorrem; e d) usuários dos instrumentos.

No ponto “b”, os autores chegam à conclusão que 1) quanto mais preciso é o instrumento, menos

intrusivo ele é; 2) quanto menos intrusivo é o instrumento, menores

as chances de oposição política em relação a ele; 3) quanto maior a precisão, mais custoso e difícil de

controlar é o instrumento.

Os autores concluem haver, em geral, uma presunção contrária à coerção na aplicação de políticas públicas. Assim sendo, estando iguais as demais variáveis, a tendência do agente público é escolher o método menos coercivo. Também é possível afirmar, de acordo com os autores que, na ausência de outras informações, princípios ideológicos podem prover a única base de escolha entre instrumentos complexos de implementação de políticas públicas. Além dessas variáveis, os autores também comentam o papel das vantagens ou desvantagens políticas da implementação de uma política pública.

Para desenvolver ... (i) uma teoria das escolhas dos instrumentos de implementação de políticas públicas e (ii) de formulação de políticas públicas, são necessários quatro elementos:

a) instrumentos de políticas públicas; b) atributos desses instrumentos; c) contexto em que ocorrem; e d) usuários dos instrumentos.

No ponto “c”, os autores afirmam que, dizer que o contexto determina a escolha e a performance dos instrumentos significa que instrumentos e problemas dividem o mesmo contexto de significado, ou seja, que essas variáveis dependem da interpretação do agente que implementa políticas públicas. Entre outros aspectos, os autores salientam também o papel do indivíduo ou de um grupo de indivíduos presentes na organização, que podem influenciar o tipo de instrumento que essa organização favorece na implementação de suas políticas públicas. Fatores como o tipo de socialização e a idade desses agentes são fundamentais nesse aspecto. Todo o resto constante, pode-se pensar, por exemplo, que indivíduos com formação jurídica favoreceriam o uso de instrumentos jurídicos na implementação de políticas públicas. De maneira similar, modos de organização variam de nação para nação, dependendo da cultura imperante (mais ou menos coerciva, mais ou menos intrusiva).

Em síntese, ...

Conclusões

• Há uma presunção contrária à coerção na aplicação de políticas públicas. Assim sendo, estando iguais as demais variáveis, a tendência do agente público é escolher o método menos coercivo;

• Na ausência de outras informações, princípios ideológicos podem prover a única base de escolha entre instrumentos complexos de implementação de políticas públicas;

Conclusões• Criticam o pensamento mainstream segundo o qual a escolha dos instrumentos de políticas públicas relaciona-se apenas com a sua EFICÁCIA, tendo em conta que a própria noção de eficácia depende muito da interpretação do agente de políticas públicas;

• Esse novo conceito apresentado pelos autores coloca o formulador de políticas públicas no centro da investigação científica, quando antes ele ficava à margem dela. É, assim, o critério do formulador da política pública, e não o do investigador, que estrutura o julgamento sobre instrumentos e serve como base para qualquer trabalho taxonômico sobre o tema. Em outras palavras, é o julgamento do formulador de políticas públicas que irá definir se um determinado instrumento foi bem ou mal sucedido.

“Femicidio”

O caso de um instrumento

O caso

• Atualmente, Femicidio não está reconhecido no Brasil como um crime discreto.

• Quando uma mulher morre por causa de violência é considerado homicidio: Qual é a diferença e porque importa?

• Existe uma tentativa para colocar femicidio na ficha de registro da natureza do crime em delegacias.

Feminicídio como uma Ferramenta

• Envolve uma tipificação que possa ser selecionada na delegacia para classificar o processo;

• Esta classificação gera dados para medir a taxa de femicidio no pais.

Gestão do organização

• Segundo Moisdon, podemos considerar a tipificação de feminicidio como uma ferramenta de gestão;

• A classificação leva a responsabilidades visando a punição de violência contra mulheres (VCM) e inviabiliza interpretações mais amplas pela policia ou pelos juízes;

• Entra no conjunto de diretrizes e regras que moldam os processos e comportamentos organizacionais.

O papel de subjetividade

• Segundo Linders & Peters, a escolha do instrumento não depende apenas da sua eficiência.

• A escolha de uma nova tipificação era considerado um instrumento muito intrusivo.

• O contexto organizacional deu força para este instrumento

• Do outro lado, grupos de pressão chamaram para esta mudança

Instrumentos sociais

• Lascoumes e La Gales introduziram o conceito dos instrumentos como um instituição

• Uma mudança na tipificação dos crimes (apesar de não ser no código penal) muda a percepção de certos crimes.

• Este instrumento pode levar a alterações nos contextos social, político e na prática.

Instrumentos de Políticas Públicas

Lascoumes & Le GalesUnderstanding Public Policy through

Its Instruments

Reflexões básicas

• Instrumentos de Políticas Públicas incorporam uma teorização explícita da relação entre os autores e sujeitos das políticas.

• Instrumentos não são neutros, produzem efeitos independentes do objetivo buscado.

A Sociologia dos Instrumentos

• Um instrumento é simultaneamente técnico e social.

• As relações sociais entre o estado e os sujeitos conformam-se às representações e perspectivas organizadas pelos instrumentos.

A Sociologia dos Instrumentos

Distinção fundamental em Lascoumes e Le Gales:

•1. Instrumento: tipo de instituição social

•2. Técnica: mecanismo que operacionaliza o instrumento• (Impostos – todo são iguais?)

•3. Ferramenta: micromecanismo dentro de uma técnica

Para entender instrumentos, é preciso entender os valores que sustentam o instrumento, o processo de

implementação, e os efeitos criados

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A sociologia dos instrumentos

• São heterogêneos, mesmo em campos restritos, podem ser considerados “tracers”(evidências), um método para analisar mudanças em políticas/políticos• Concebem mudanças em políticas públicas;• São modificados para evitar mudanças

políticas.

Instrumentos são Instituições

• Determinem (em parte) o comportamento dos atores.

• Criam incertezas sobre o balanço de poder• Privilegiam e excluem grupos.• Restringem/oferecem possibilidades.• Promovem uma representação ideológica.

Instrumento Políticos

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Ideologia

Instrumentos e seus próprios efeitos

(1) Inércia

(2) Problema

(3) Representação

Tipologia dos instrumentos de políticas públicas:

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Tipo de instrumento Relação política Legitimidade

Legislativo ou regulatório Estado GuardiãoImposição do interesse geral por

delegação a representantes eleitos

Econômico ou fiscalEstado produtor de riqueza, e

Estado redistributivo

Busca favorecer a eficiência social e econômica da comunidade

Acordos e incentivos Estado Mobilizador Busca envolvimento direto

Informação e comunicação Democracia de audiência Explicação das decisões e accountability dos atores

Melhores práticas de facto e de Jure

Ajustes por meio dos mecanismos de competição da sociedade civil

Mista: Científica/tecnológica; Negociada democraticamente e/ou competição,

mecanismos de mercado ou de pressão

Instrumentos para fomentar mudanças em Políticas Públicas ou evitar mudanças políticas

• Atualmente, instrumentos estão voltados à promover mudanças na agenda e, não, em impor parâmetros

• Há maiores níveis de participação, bem como de direito às informações.

• Os estados estão construindo mais instrumentos regulatórios

• Podem ser deslegitimados durante mudanças ideológicas