As orgAnizAções sociAis:da sistematização a uma análise crítica do modelo

Maurício Sardinha Meneses dos Reis

As orgAnizAções sociAis:da sistematização a uma análise crítica do modelo

São Paulo - 2015

Copyright © 2015 by Editora Baraúna SE Ltda.

Capa Nathalie Braga

Diagramação Felippe Scagion

Revisão Mariana M. Benicá

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTESINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

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R311o

Reis, Maurício Sardinha Meneses dos As organizações sociais : da sistematização a uma análise crítica do modelo / Maurício Sardinha Meneses dos Reis. - 1. ed. - São Paulo: Baraúna, 2015.

ISBN 978-85-437-0431-9

1. Direito - Brasil. I. Título.

15-25231 CDU: 34(81)

________________________________________________________________03/08/2015 03/08/2015

Impresso no BrasilPrinted in Brazil

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PreFácio

O Terceiro Setor: entre amigos e inimigos, as vir-tudes da experimentação

Há dois grandes focos de problemas com o ter-ceiro setor no Brasil. O primeiro são seus amigos; o segundo, seus inimigos.

Os inimigos são os que, por ideologia, negam-lhe mes-mo a possibilidade de ser eficiente. A capacidade de provar, na prática, seus méritos. Serviços públicos não poderiam – simplesmente porque não, ou porque algum autor francês do século XVIII disse assim – ser prestados por agentes privados, salvo nos moldes tradicionais da concessão. O Estado é en-tendido como realidade histórica cerrada; o futuro é menos inovação do que aperfeiçoamento do passado. O experimen-talismo junto à burocracia resta aprisionado num espectro restrito, cujas razões do confinamento são o apego às conven-ções, o preconceito, e, em muitos casos, o corporativismo.

Mas há problema também junto aos amigos do terceiro setor. Aqueles que lhe louvaram, e ainda louvam, como saí-da, quase mágica, aos problemas de ineficiência e corrupção que assolam os serviços públicos no Brasil. Certos textos dos anos de 1990, representativos desta linha, se lidos hoje, pa-recem tratar de outro país. Quem abre um jornal em 2015 e procura sobre organizações não governamentais corre algum risco de ser levado à página policial. O nosso terceiro setor é, em alguns casos, menos um terceiro setor de verdade – um setor à parte, entre Estado e mercado – do que uma terra de ninguém para conchavos entre políticos e empresas.

Amigos e inimigos pecam, com o mesmo problema: negam a experiência e a experimentação. São antipragma-tistas. Quem afirma que organizações sociais são inconsti-tucionais pressupõe um modelo de constituição econômica que a Constituição de 1988 não prescreve. Pior que isso: sequer permite que algo diferente possa ser tentado. Mas tam-bém quem lhe “canta loas” de vitória, a despeito de proble-mas óbvios em algumas organizações sociais, fecha os olhos à realidade, preferindo o mundo da fabulação.

É preciso menos deslumbramento, mas também menos crítica cega. Um modelo teórico deve ser lou-vado ou criticado à luz de seus resultados práticos. O que já é o bastante e, aliás, bem difícil de ser feito, pois pressupõe controle de vieses, apuro metodológi-co, abertura à contrariedade das hipóteses (em outras palavras: pressupõe algum proceder científico, ainda que com todas as dificuldades existentes na aplicação da noção de ciência às humanidades).

A obra de Mauricio Sardinha Meneses dos Reis pro-cede de tal forma. Analisa duas experiências – as organiza-ções sociais devotadas à área da saúde nos municípios do Rio de Janeiro e Natal; levanta uma hipótese que não se verificou (a participação do poder público nos conselhos de gestão, ao contrário do que o autor cogitava, aparen-temente não é relevante para o sucesso da empreitada); e observa que, para gerar efeitos positivos, as organizações sociais devem ser objeto de rígido controle de resultados, preferencialmente exercido pelo próprio poder público.

É livro importante, que desce da torre de marfim da crítica abstrata e se propõe a levantar dados e apreciar resultados. Convida à crítica a partir de parâmetros ob-jetivos, e não a partir da retórica ou do viés posicional.

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Recentemente, concluiu-se o julgamento da ADI nº 1.923/DF, em que se discutiu a constitucionalidade da lei 9.637/98, marco normativo das organizações sociais. O STF, por sete votos a dois, declarou-a constitucional, mas exigiu que fossem contratadas seguindo os princípios da administração pública.

Assim que o caso foi decidido, surgiram, como era de se esperar, críticas. Certas leituras entendiam que hos-pitais públicos não precisavam mais realizar concursos. Não é isso. Precisam e vão continuar fazendo. O medo da “privatização” esconde um segredo de polichinelo: a saúde pública já está, em boa parte, privatizada.

A realidade administrativa é dinâmica, plural, e não se limita às fronteiras do debate jurídico. Correndo ao largo dos críticos, e independentemente da simpatia de governos de variados matizes ideológicos, pode-se afir-mar que ocorreu, por exemplo, verdadeira mutação ad-ministrativa sistêmica na prestação dos serviços públicos de saúde. Hoje, goste-se ou não disso, a saúde pública já não é essencialmente prestada por autarquias (ou insti-tuições congêneres da Administração Direta) e servidores efetivos, mas por organizações sociais, fundações priva-das, fundações públicas de direito privado e empregados – públicos ou privados.

Agora, ainda mais, já não importa sofrer com o debate conceitual ou constitucional, mas colocar as mãos na massa e avaliar-para-aperfeiçoar o modelo que temos. O que im-porta é, então, a realidade das organizações sociais: apurar o controle de meios e de resultados; identificar experiências exitosas e malsucedidas; aprender com acertos e erros.

O livro que você tem em mãos, ao narrar algumas dessas experiências, representa contribuição importante à construção de um debate equilibrado sobre tema tão polêmico. Boa leitura.

José Vicente Santos de Mendonça

Professor do programa de pós-graduação da Universidade Veiga de Almeida

Doutor em Direito Público

Dedico este trabalho à Viviane, minha amada espo-sa, pelo incentivo, apoio pessoal, acadêmico e profissio-nal. À memória de meu pai, por todas as lições de vida, dedicação, companheirismo e afeto. Aos meus filhos Pe-dro Henrique e João Marcelo, fontes inesgotáveis de ale-gria, amor e inspiração para todos os dias de minha vida.

aGradecimentos

À Viviane, minha esposa, amiga e companheira, que soube não só compreender, mas me apoiar e suprir minhas eventuais ausências acalentando nossas crianças. Aos meus filhos Pedro Henrique e João Marcelo, eternos credores do tempo que lhes furtei. A todos os meus familiares, em espe-cial ao meu irmão Marcelo, pelo apoio, ainda que a distân-cia, à Maria Odete Rodrigues Pereira, e Gilson José Coelho Cabral. Ao professor Álvaro Reinaldo de Souza pelo incenti-vo e aconselhamentos sempre muito bem-recebidos. A toda equipe de meu escritório, que compensou com muita com-petência e determinação as minhas ausências. Dedico, ain-da, especial agradecimento ao meu orientador de mestrado, professor José Vicente Santos de Mendonça, que repetidas vezes debruçou-se atentamente à leitura, sempre trazendo comentários e questionamentos que impulsionaram a inves-tigação técnica e científica realizada neste trabalho, honran-do-me, ainda, com o eminente prefácio desta obra. Por fim, agradeço à amiga Nathalie Braga pelo brilhante trabalho de elaboração da capa.

resumo

O projeto de passagem do Estado burocrático ao ge-rencial, iniciado nos anos 1990, inseriu no ordenamento jurídico pátrio as organizações sociais como solução apta ao incremento da eficiência administrativa. Apresenta uma análise sistemática da lei federal que instituiu as or-ganizações sociais e o contrato de gestão, confrontando seus dispositivos com a Constituição da República, leis estaduais, municipais e o entendimento emanado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.923-5/DF. Enfrenta críticas advindas da sociedade e do Ministério Público. Analisa a experiência prática no modelo implantado nas cidades de Natal/RN e Rio de Janeiro/RJ. Conclui pela plena le-galidade e constitucionalidade do modelo, o qual pode trazer eficiência à Administração, desde que haja rígido controle do órgão contratante.

Palavras-chave: Terceiro setor. Organizações sociais.

aBstract

The design passage of the bureaucratic management state, which started in the 90s, inserted the national so-cial organizations law as able to increase administrative efficiency solution. Presents a systematic analysis of fed-eral law introduced social organizations and management contract, confronting its features with the Constitution, state and municipal laws and understanding emanated by the Supreme Court in the case of unconstitutionality lawsuit No. 1.923-5/DF . Faces criticism of society and prosecutors. Examines the practical experience in model implemented in the cities of Natal/RN and Rio de Ja-neiro/RJ. It concludes with the full legality and consti-tutionality of the model, which can bring efficiency to the Administration, provided there is strict control of the contracting agency.

Keywords: Right. Third sector. Social organizations.