cap_tulo_1[1]-Finanças Publicas

Estes materiais não são parte integrante da bibliografia da unidade curricular.

INTRODUÇÃO AS FINANÇAS PÚBLICAS (FP)

1. Conceitos Básicos

Para uma maior clareza e consistência no estudo das FP seria pertinente que se começasse

por discutir os próprios conceitos que o formam: Finanças e Estado. Afinal pretendemos

estudar a actividade financeira do sector público.

1.1 Finanças

Finanças - Define-se finanças como sendo um conjunto de relações económicas

emergentes do processo de criação, distribuição e utilização de diferentes fundos

monetários pelas diferentes unidades económicas (macro e microeconómicas).

Instrumentos Financeiros

Constituem as diversas formas pelas quais se manifestam as relações económicas dentre

outras estão moedas, títulos de crédito, obrigações, acções representando múltiplas

funções em cada circunstância.

Objecto das Finanças

São as relações económicas, neste processo de produção, distribuição e utilização dos

meios financeiros e que tem de se adquirir e que servem para se utilizar na compra de

bens e serviços ou reservas de valor. Portanto, estuda a melhor forma de obtenção de

receitas, assim como a alocação eficiente desses recursos tanto pelas empresas assim

como pelo Estado.

Objectivo das Finanças

É o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas empresas e pelas

colectividades públicas (Estado), isto é pelas colectividades dotadas em maior ou menor

grau de supremacia ou poder.

Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe

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Fenómenos Financeiros

Consiste na utilização adequada de bens e meios económicos próprios por parte de uma

entidade pública ou privada a fim de satisfazer necessidades da colectividade ou

maximizar lucros respectivamente.

1.2 Sector Público (Estado)

Para se entender a dimensão das FP é fundamental que se defina o que é governo. As FP

são a fotografia das transacções financeiras do governo.

No conjunto do sector público podemos ter:

(i) Governo Central + Regional/Provincial + Local

(ii) SP não financeiro (empresas públicas);

(iii) SP financeiro (Banco Central, Ex-BPD).

Agregando vai dar aquilo que se chama Sector Público Consolidado.

Estado – Sociedade politicamente organizado num determinado território.

Governo – Braço executivo do Estado.

AR – Braço legislativo do Governo, etc…

Em Moçambique, inclui-se na definição de governo as operações do governo central e as

dos governos provinciais. As contas das empresas públicas e dos governos autárquicos

não fazem parte das FP, se bem que pela legislação referente à conta geral do Estado, o

encerramento do Estado devem incluir balanços gerais das empresas públicas e dos

governos autárquicos.1 Daí que nas próximas aulas (capítulo 7 e 8 do programa) iremos

tratar substancialmente das empresas públicas e municípios (descentralização).

1 Franco, A. S (2002)


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Algumas Medidas do Sector Público

Despesa Pública/PIB

Emprego no Sector Público/Total de Emprego na Economia

Consumo: CPúblico + CPrivado. CPúblico/Total do Consumo.

Investimento: IPúblico + IPrivado. IPúblico/Total do Investimento

Receita Fiscal/PIB o que vai dar a chamada carga fiscal da economia.

Actividades Básicas do Sector Público

i) Angariação de receitas

Ex. Direitos aduaneiros/Importações

Proteger a industria

Desincentivar algumas actividades

Desincentivar o consumo de bens de demérito;

Minimizar as externalidades negativas;

Equidade

Estabilização macro-económica;

ii) Realização de despesas

usam-se as despesas para:

Corrigir falhas de mercado (eficiência alocativa);

Redistribuir os rendimentos, etc.

Portanto, em geral, o sector público intervém para:

i) Alocar recursos;

ii) Redistribuir o rendimento;

iii) Estabilização

1.3 Finanças Públicas (FP)

As FP são cruciais em qualquer país. Elas não só se preocupam com a problemática da

geração de recursos, mas também definem a aplicação destes recursos pelos diferentes

objectivos e actividades prosseguidas pelos governos.

As finanças públicas estão ligadas as necessidades colectivas, pois é a satisfação destas

que se destina.


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Nos estados modernos predomina o tipo tributário que se baseia no imposto geral e

obrigatório para todos.

Pode-se assim, definir as finanças públicas como sendo o estudo das despesas públicas e

receitas públicas e dos créditos públicos e a eles é indispensável incluir a contabilidade

pública.

Contabilidade Pública – Conta Geral do Estado – é o relatório que indica a utilização

(Execução) do orçamento do estado durante um ano.

Conceito:

As Finanças públicas tentam explicar:

(i) As regras que sustentam o processo de decisão no sector público;

(ii) Como o comportamento do Sector Público no seu todo influencia o

comportamento das empresas e famílias;

(iii) Quais são os efeitos no bem-estar decorrente destas mudanças de

comportamento.

Objecto das Finanças Públicas

O objecto das FP consiste na:

(i) Despesa pública, na provisão de bens e serviços;

(ii) Receita Pública cuja fonte principal é a tributação; e

(iii) Empréstimo Público e Dívida Pública

Funções das FP

(i) Afectação de recursos

O estado procede a afectação de recursos (monetários) segundo os seus

programas

(ii) Redistribuição

Para que o Estado possa custear as despesas decorrentes do exercício das suas

funções é lhe conferida a prerrogativa de transferir este custos para cada um

dos membros da sociedade


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(iii) Estabilização

A responsabilidade que o Estado tem de, através dos seus programas de

despesas (aumentando ou diminuindo a procura agregada) ou as soluções

adoptadas para obter receitas (reduzindo as pressões sobre a procura),

influenciam decisivamente a actividade económica, quer no sentido de

contrariar as tendências conjunturais, quer no sentido de as agravar.

(iv) Desenvolvimento

Estado deve procurar sustentar financeiramente os programas de

desenvolvimento.

As primeiras três funções das FPs centram-se em aspectos conjunturais e envolvem, na

sua maioria, a manipulação de recursos monetários através do orçamento do Estado.

Relevância

Porque estudamos as Finanças Públicas?

(i) Não há Economia que funciona sem lei

As finanças públicas iriam dizer como arrecadar receitas sem prejudicar os princípios de

eficiência e como realizar despesas de forma criteriosa.

(ii) Uma economia desregulada não leva a eficiência

Ex. Em caso de poluição (externalidades negativas) assim, há hipótese do mercado

produzir resultados socialmente óptimos (as forças auto-reguladoras do mercado), é nulo,

a lei de Smith Peca.

O sector público oferece bens públicos e as finanças públicas sustentam a produção

desses bens públicos numa economia sem Estado pode levar a desigualdades na

distribuição de rendimento, as finanças públicas apareceriam para explicar como

redistribuir sem prejudicar a eficiência.

iii) O tamanho do Sector Público

Precisamos estudar as finanças públicas porque o sector público tem um peso muito

grande na economia.


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As finanças Públicas estudam a actividade financeira do sector público (Estado), o

processo de arrecadação de receitas e realização de despesas por parte do Estado, pode

ser estudada numa perspectiva normativa ou positiva.

Determinantes da intervenção do Sector Público

O maior ou menor volume de receitas que o Estado consegue impor aos diferentes

agentes económicos limita ou alarga o aspectro das suas realizações, através dos

respectivos programas de despesas públicas. Uma economia subdesenvolvida é sinónimo

de baixos níveis de produto interno e, logo, de uma reduzida base de tributação. O nível

de desenvolvimento das forças produtivas condiciona a amplitude da intervenção do

estado.

Deste modo pode-se constatar que, o baixo nível de Produto Interno Bruto pode propiciar

uma restrição e ao mesmo tempo um alargamento da intervenção pública.

Finanças Públicas Positivas

Estudamos as finanças públicas numa perspectiva positiva quando:

Investigamos o que é a actividade financeira do Sector Público;

Procuramos saber as causas desta actividade financeira e pesquisamos os seus

efeitos.

Finanças Públicas Normativas

Estudamos as finanças Públicas na óptica normativa quando:

Discutimos o que devia ser a actividade financeira do Sector Público;

Que objectivos deveria ter;

Quais as melhores formas para alcançar o bem-estar social.


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Evolução das Finanças Públicas

Em termos de evolução as finanças Públicas passaram por várias fases, elas também

acompanharam a evolução das sociedades.

1ª Fase: Finanças Públicas Neutras

Situada entre os séculos XVIII e XIX a fase do triunfo do liberalismo, uma fase em que

se defendia a reduzida intervenção do Estado, apenas ao nível do direito de propriedade

(clássicos).

Intervenção Mínima

Reduzido Peso do Sector Público

Volume mínimo de despesas e receitas

Respeito pelo equilíbrio orçamental (o Estado não podia gastar para além da sua

capacidade de geração de receitas que criam simplesmente os impostos).

predomínio absoluto dos impostos

simplicidade das Finanças Públicas (pois, defendia-se um estado pequeno, no

contexto da óptica da mão invisível de Adam Smith.

2ª Fase: Finanças Públicas Intervencionista

Século XX, defendia-se que o Estado tinha que realmente intervir nas economias

demonstrada por Keynes, daí que triunfa a revolução keynesiana (1936) e houve também

a revolução socialista de 1917 e também nesta altura surge com grande peso partidos com

tendência socialista e praticamente no fim do século institucionaliza-se o direito

universal de voto. São estas forças que acabaram contribuindo para o surgimento das

finanças públicas intervencionistas.

intervenção na vida económica

Não tinha apenas o objectivo de proteger o direito de propriedade privada, mas tinham

outros objectivos mais funcionalistas.

Funcionalidade das Finanças


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Manipulando as despesas e receitas do sector público já eram funcionais.

Crescente Peso do Sector Público

Volume elevado de despesas e receitas;

Abandono do equilíbrio orçamental clássico (que pressupõe que ha receitas

normais – que seriam os impostos do Estado da economia ≥ despesas totais do

Estado.

Complexidade das Finanças Públicas

3ª Fase: Finanças Públicas Menos intervencionistas

Fase do triunfo da escola Neoclássica, a partir de cerca de 1970 com a crise petrolífera e

viram que o Estado nem tudo podia intervir, o triunfo de Ronald Regan nos EUA da

extrema direita foram os factos que conduziram a uma viragem para um

intervencionismo, mais “moderado” do Estado na economia.

Conclusão:

As finanças públicas existem para estudar o Sector Público

Este estudo pode ser feito numa perspectiva normativa e positiva;

O sector público existe para:

- Garantir a alocação eficiente de recursos;

- redistribuir os rendimentos;

- estabilizar a economia e garantir o crescimento económico e reduzir a

pobreza;

A dimensão do sector pública pode ser medida usando para tal os ratios:

DP/PIB; Emprego no SP/Total de Emprego na Economia; Despesa do

Governo/PIB.

O pensamento sobre as finanças públicas evidencia-se com as mudanças na

sociedade;


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As finanças públicas subsidiam a administração pública que estuda o processo decisório

no sector Público.

Necessidades Colectivas

O estado tem as suas finanças porque precisa realizar despesas com a produção de bens.

Os bens sendo coisas úteis, consideradas aptas para a satisfação de necessidades, logo se

pode depreender que as finanças de destinam a satisfação de necessidades.

Contudo, as necessidades que o Estado satisfaz não podem ser necessidades dele próprio,

pois as necessidades são desejos insatisfeitos e o Estado não é um indivíduo, mas sim

uma colectividade de indivíduos e como tal não têm conteúdo psíquico, não pensa, não

sente, e, portanto, não pode ter desejos. Desejos, só indivíduos podem tê-los. Daí que

essas necessidades apesar de satisfeitas pelo Estado têm de ser necessidades dos

indivíduos.

Deste modo cabe a cada um procurar a satisfação das suas necessidades, embora o Estado

tenha de satisfazer a algumas necessidades colectivas.

A satisfação das necessidades faz-se sempre mediante a utilização de bens, há casos em

que, para a utilização de bens é preciso procura-los, desenvolver alguma actividade. Ex.

Alimentação, vestuário, etc.

As pessoas têm que desenvolver alguma actividade para os utilizar. Por outro lado, há

bens cujo custo de produção têm de ser coberto pelo Estado, como só muitos bens que

satisfazem exclusivamente necessidades colectivas. Ex. A necessidade de defesa do

território.

Assim, podemos encontrar necessidades que exigem a actividade do consumidor para a

sua satisfação, são necessidades de satisfação activas. Ex. As que não se satisfazem pela

mera existência dos bens.

Neste contexto, podemos encontrar necessidades que se satisfazem activamente e

necessidades que se satisfazem passivamente, dando lugar as seguintes situações

importantes:

Se a necessidade é de satisfação activa o produtor dos bens pode exigir pela sua

utilização. Vigora aqui o principio da exclusão.


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Mas se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens, já não pode

exigir preço pela utilização dos bens. Ex. O exercito (segurança) – a mera

existência deste serviço dá a possibilidade de ser utilizado por todos sem

pagamento de qualquer preço. Surge assim, o problema de saber quem há de

cobrir as despesas com a produção de bens que satisfaçam essas necessidades

passivas.

Na generalidade dos casos, os que utilizam passivamente os bens, são coagidos a

contribuírem para as respectivas despesas. E a força coactiva é apenas detida por um ente

movido de poder de impressionar que é o Estado e as restantes colectividades públicas.

Assim, o Estado pode obrigar os cidadãos a custear as despesas que a produção daqueles

bens acarreta. É deste modo que mediante a intervenção do Estado se consegue obter

muitos dos bens que satisfazem as necessidades passivas.

Estes bens têm as características de serem utilizáveis por todos, independentemente de

qualquer procura. E a passividade no consumo se vai traduzir na impossibilidade de

exclusão, isto é, na inexclusividade. Havendo inexclusividade há indivisibilidade do

consumo e, portanto, a irrivalidade.

Com efeito, se o consumo de um bem é inexclusível, e de caracter não rival, isto é a

utilização de um bem por “A” não impede ou prejudica a sua por “B”.

Custo marginal = 0

As necessidades de satisfação passivas, são satisfeitas com bens cujo consumo é

inexclusível e irrival e as necessidades de satisfação activa são satisfeitas com bens cujo

consumo é exclusivel, podendo ser rival ou irrival.

A passividade no Consumo

A passividade no consumo leva o Estado a produzir três categorias de bens:

bens que só satisfazem necessidades colectivas;


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bens que satisfazem para além de necessidades colectivas, as necessidades

individuais gratuitamente ou a preços abaixo do custo.

bens que satisfazem além de necessidades colectivas, necessidades individuais a

preço igual ao custo ou preço superior ao custo, mas inferior ao que se

estabeleceria no mercado caso a oferta coubessem as empresas privadas.

Neste contexto, distinguem-se bens públicos, semipúblicos e privados.

É de salientar ainda que a decisão sobre a existência de sua satisfação compete ao Estado

reflectindo os ideias das forças políticas no poder, podendo deste modo corresponder à

vontade de muitos ou de alguns.

Meios de financiamento do Estado

Quer-se saber os meios de financiamento de Estado, isto é as receitas com que o Estado

faz face as suas despesas na produção dos bens (sempre existem situações em que o

Estado cobra suas receitas sem ter em vista a cobertura de despesas. Ex. Direitos

aduaneiros, imposto inflaccionario).

Finanças Públicas e Finanças Privadas

É verdade que conforme vimos, que o Estado tem as suas finanças, mas também os

particulares têm as suas finanças, daí que distingue finanças públicas e finanças privadas.

Só o estado detém o imposto como meio de financiamento, dai que

As despesas públicas, ao contrário das privadas, não são determinadas pelas

receitas

O estado visa satisfazer necessidades colectivas e alcançar ojectivos económicos e

sociais, enquanto que as empresas procuram a maximização dos seus lucros

Falhas de Mercado

As falhas do mercado justificam a intervenção do estado na economia.

Falhas do mercado – refere-se a situação de incapacidade do sistema do mercado

(preço) sustentar actividades de consumo e produção socialmente óptimos ou desejáveis.


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Actividades Desejáveis

i) Consumo Eficiente – no sentido de os desejos dos consumidores serem

satisfeitos, implicando igualdade entre os benefícios e custos marginais;

ii) Produção Eficiente – produção ao nível das capacidades tecnológicas e ao

mais baixo custo.

iii) Equidade – passa por justiça, minimização do fosso entre os ricos e pobres,

geração de resultados que tomam em conta os mais desfavorecidos.

Algumas situações de Falhas de Mercado

1. Concorrência Imperfeita

Existem casos em que determinados mercados, os elevados custos iniciais, elevado custo

de transporte, dá lugar aos chamados monopólios naturais, ou casos em que seja opção do

governo, ou patentes que possibilitam situações de apenas uma empresa produzindo

determinado bem – monopólios.

Ex: Aguas, Electricidade, Comunicações, etc.

Assim, o Estado é chamado a intervir aplicando a política de concorrência – pois a

concorrência imperfeita pode gerar a ineficiência, leis anti-trust.

2. Bem Público

O mercado falha também na provisão do chamado bem público puro. Pois, dadas às

características deste bem, irrivalidade – o consumo de um bem não reduz as quantidades

disponíveis para o outro, cmg = 0, não-exclusividade, indivisível. E o problema é que o

bem público é de consumo passivo, a mera existência desse bem dá-nos a oportunidade

de consumirmos sem esforço, e este aspecto cria incentivo ao chamado FREE-RIDING

(efeito boleia, comportamento oportunistíco). Daí que a quantidade oferecida do bem

público será menor do que o desejado.


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Deste modo, faz sentido que o Estado, com o seu poder coercivo, regularize essa questão,

fazendo com que os “ Free-Riders” contribuam para a produção desses bens, através dos

impostos.

É de salientar que, o ideal seria, como vimos, o Estado colher impostos e depois

providenciar os bens públicos, mas actualmente traz-se os privados também para

providenciar o bem público sob condições apropriadas. Ex. Auto-estrada Maputo –

Witbank.

Há outras soluções ainda, do tipo junção de indivíduos para providenciar um determinado

bem público que lhes interessa. Ex. Clubes.

3. Externalidades

Estamos em presença de externalidades de consumo ou de produção de um indivíduo

afectam indirectamente as funções de utilidade ou de produção de outro indivíduo.

Indirectamente – significa que não realização directa de transacções entre as partes

envolvidas.

Existem dois tipos de externalidades: (i) Externalidades positivas; e (ii) Externalidades

negativas.

a) Externalidades Positivas – quando as actividades de consumo ou produção de um

indivíduo afecta indirecta e positivamente as funções de utilidade e de produção de outros

indivíduos. Ex. Bens de mérito/saúde, educação.

Bens de mérito – bens que o privado sozinho (sem estado) forneceria em quantidades

abaixo do óptimo. Ex. Universidades privadas que oferecem cursos procurados e de

mercado, mas apenas a UEM oferece todas as engenharias, oceanografias, e outros cursos

vitais para o país, etc


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b) Externalidades negativas – quando as actividades de consumo ou produção de um

indivíduo afecta indirecta e negativamente as funções de utilidade e de produção de

outros indivíduos. Ex. Poluição, quando lidamos com o consumo de bens de demérito

Bens de demérito – são bens que se acredita que se o mercado (privado) for deixado

sozinho a operar, vai fornecer quantidades acima do óptimo. Ex. Cigarros, álcool, drogas.

Sobre a correcção das externalidades existem várias propostas de vários autores onde uns,

dão ênfase ao mercado, sugerindo-se que as externalidades podem ser corrigidas pela via

do mercado, ou seja por via de negociação entre as partes envolvidas, desde que os

direitos de propriedade sejam definidos claramente e custos mínimos de transacção.

Assim, através da negociação entre os agentes pode-se chegar a um nível óptimo de

externalidades, de quantidades a produzir. Ex. Negociação entre fumadores e não

fumadores. Por essa via teriam a chamada internalização das externalidades – fazer com

que os custos e benefícios “entre dentro do sistema” o privado se aperceba dessas

externalidades. (Teorema de Coase)

A outra proposta (principal) dá ênfase ao Estado, propõe o uso de impostos positivos ou

negativos para internalizar as externalidades. (Teorema de Pigou)

Impostos negativos – subsídios.

Outras soluções passam pela legislação – isto é, obrigar, permitir, proibir o produtor de

externalidades de poluir até certo nível, o tempo.

4. Mercados Incompletos

Diz-se que o mercado é incompleto quando o sistema de preços falha em providenciar

um bem/serviço que as pessoas ou sociedade estão dispostas a pagar mais do que o seu

custo de provisão. Ex. Mercados de capitais, certos seguros, crédito rural, crédito a

educação, etc.


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Assim, faz sentido o Estado intervir fornecendo o bem ou serviço em falta ou criar

incentivos, ou eliminar os desincentivos (riscos) para o privado providenciar o bem ou

serviço em falta. A par disto temos os mercados complementares –situação em que a

ausência de mercado condiciona a existência de outro mercado. Ex o mercado de açúcar

pode dificultar o mercado de leite condensado, refrigerantes, cerveja, etc.

Recomendações de leitura

Sousa-Franco, A. (2002). Manual de Finanças Públicas, Página 1-21 Teixeira Ribeiro, J. (1995). Lições de Finanças Publicas, 5a ed. Coimbra:

Coimbra.Editora; página 19-39 Wandschneider, T.(1998-99). Apontamentos de Finanças Publicas. Draft para a

cadeira de Finanças Publicas (curso de economia) na UEM. Página 1-8


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