Como organizar una policia
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INTRODUCCION A LA ESTRUTURA
ORGANIZACIONAL DE LAS AGENCIAS POLICIALES
Autor: Martin Verrier. [email protected]
Licenciado en Relaciones Internacionales.
Maestrando en Estrategia y Geopolítica, Escuela Superior de Guerra.
1
Profesor Política Internacional, Universidad de Belgrano.
Se suele decir que la organización de las fuerzas policiales y de seguridad es
una organización de algún modo”especial”. Que su funcionamiento se rige por
prácticas y conductas construidas intrainstitucionalmente a través de años y que
poseen sus propios códigos de conducta.
Sin embargo, en la realidad, no es tan así. Las organizaciones policiales no
distan mucho de las organizaciones del mundo empresarial, donde también hay
culturas organizacionales propias y practicas internalizadas en la organización a través
de los años. Hay que tener en cuenta que toda organización es ante todo una
construcción artificial creada con el objetivo de coordinar personas, grupos y recursos
con el fin ulterior de cumplir una misión o lograr alcanzar un objetico considerado
estratégico.
En toda organización resulta vital la sinergia, esto es la convicción de que un
grupo puede efectivamente lograr los objetivos mentados a partir del trabajo en
equipo y la división de tareas, de forma tal que el grupo actuando en conjunto puede
lograr alcanzar dichos objetivos que actuando de forma individual serian imposibles de
alcanzar. Por ejemplo, ningún individuo podría haber descubierto por si mismo
América, pero la organización de una expedición al mando de Cristóbal Colon,
contando con los recursos humanos y materiales necesarios, contando con la sinergia
necesaria y trabajando como una organización, si pudo.
Las organizaciones policiales son organizaciones que necesitan no solo de un
conjunto de personas trabajando con dicha sinergia (desde una decena de personas
como puede ser una policía de condado de EEUU hasta miles como puede ser la Policía
de la Provincia de Buenos Aires), sino que requieren de una eficiente organización para
funcionar correctamente. Estas organizaciones poseen un importante grado de
burocratización, que es a la vez producto y resultado de su funcionamiento.1 Deben 1 Esta burocratización favorece la división de trabajo y la especialización. La burocracia, concepto hoy en día confundido con la ineficiencia de la administración, es en realidad una práctica saludable para las
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rendir cuentas a la autoridad política que las comanda y a la ciudadanía de forma
simultánea. La provisión de este servicio, el de seguridad es la sola razón de su
existencia y el mal desempeño en el mismo erosiona los mismos fundamentos de su
existencia.
Para funcionar adecuadamente, la organización policial debe contar con un
diseño institucional específico y un plan racional. El diseño institucional debe contar
con los siguientes elementos esenciales:
Una clara definición de la misión, los objetivos estratégicos a alcanzar y
los valores a defender.
Una clara división de especializaciones.
Una organización racional de los recursos humanos y materiales.
Una organización jerárquica donde estén claramente distinguidas las
responsabilidades.
El despliegue efectivo y territorial con que contara la fuerza.
La autoridad política a la que se somete.
Derechos y obligaciones del personal.
En lo que respecta al personal de la organización policial, los departamentos
de policía en el mundo suelen estar divididos entre personal operativo (el conocido
personal de calle ya sea seguridad o investigaciones, también denominado Sub
escalafón comando) y el personal administrativo (generalmente denominad
administrativo o subescalafón general como sucede en la Provincia de Buenos Aires).
El principal elemento del escalafón comando consiste en el personal de
seguridad, de patrullaje. A este, las agencias policiales mas grandes agregan
especialidades como investigación, narcotráfico, trata de personas, etc.
organizaciones siempre y cuando está se encuentre aceitadamente coordinada y se desarrolle un sistema de rendición de cuentas. El padre de la sociología, Max Weber (1864-1920) sostenía que la burocracia era el elemento identificarte de la sociedad moderna y que los negocios eran efectivamente conducidos por especialistas desde escritorios organizados jerárquicamente y con reglas estrictas.
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El personal de comando, por el tipo de trabajo que desempeña, suele trabajar
en turnos que aseguren la continuidad del servicio las 24 horas del día.
Tradicionalmente, se utilizaban los turnos de 8 horas, aunque hoy sean más comunes
en el mundo los turnos de 10 y 12 horas. En Argentina, la excepción la constituye la
Policía Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, son de 8 horas y en otros resultan
de una combinación por ejemplo de 24 horas de servicio con 48 horas de franco o 12
horas de servicio con 24 horas de franco.2 Usualmente se rotan los turnos de servicio
procurando el bienestar del personal. En concreto, cada policía estructura sus turnos
con los recursos humanos disponibles3 de forma tal de asegurar el servicio de forma
continuada.
Geográficamente, los departamentos policiales suelen dividir territorialmente
el despliegue de la fuerza, en unidades que reciben diferentes nombres como
departamentos o precintos, formando de ese modo organizaciones menores con cierta
autonomía en su administración y en algunos casos con control político local.4 Este el
tipo de policía que el ciudadano promedio tiene en mente y este es el tipo de policía
con mayor carga de trabajo y contacto con la comunidad.
El escalafón administrativo o también denominado “de apoyo” se encuentra
usualmente centralizado en la estructura organizativa policial. Este escalafón incluye
entrenamiento, comunicaciones, asuntos internos, planificación, especialidad técnicas
de diversa índole, etc. Por ejemplo, el área de legales, funciona como una oficina de
asistencia legal para todo el personal de fuerza. Es común y hasta esperable que surjan
conflictos entre los escalafones, especialmente cuando uno invade el área de
actuación del otro. Para que trabajen correctamente y se alcancen las metas
proyectadas por la organización resulta esencial la correcta coordinación y el control
del personal.
2 Sin embargo en Argentina la carga laboral final suele ser mayor, ya que a las horas de servicio se agregan aquellas contratadas por particulares (denominadas “adicionales”) y horas extras dentro del departamento de Policía (por ejemplo las horas Cores en la Provincia de Buenos Aires.3 Toda fuerza policial posee personal en uso de licencia, física o psiquiátrica, por lo cual nunca cuenta con la totalidad real de los efectivos policiales activos.4 Por ejemplo la Policía de la Provincia de Buenos Aires se divide en Jefaturas Departamentales, 32 para a policía de seguridad y 18 para la de investigaciones. La de seguridad a la vez concentran jefaturas distritales y comunales.
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Las Policías, si bien entidades organizadas jerárquicamente, son en esencia
agencias que funcionan de forma descentralizada. La mayor parte de las decisiones, los
aciertos y los desaciertos se producen con mayor caudal en el personal afectado a
tareas de seguridad en las calles, y en menor medida, en investigaciones. La mayor
proporción de detenciones en la vía pública la ejecutan suboficiales en función
seguridad. Son quienes recorren las calles, hablan con los vecinos y median ante
conflictos. Sin embargo, toda fuerza policial, pequeña o grande necesita de cuadros
especializados en investigaciones, legales, delitos complejos, etc.
La división en especialidades resulta en definitiva indispensable para el
correcto funcionamiento de la fuerza. La especialización se traduce en la creación de
especialidades que van más allá de la función seguridad dentro de la fuerza. A
diferencia de las primitivas fuerzas policiales donde el mismo agente desempeñaba
tareas de seguridad, investigación e inclusive procuración, hoy en día las fuerzas
policiales eligen la división en especialidades para poder profesionalizar esos cuadros.
La especialización genera el ámbito propicio para la acumulación d
experiencia profesionalizada, la innovación y la creatividad. Funciona también como un
motivador al generar las condiciones para el desarrollo profesional y personal del
individuo. La especialización le permite a la institución policial crear puntos de
contacto con el ámbito académico y científico.
Sin perjuicio de lo anterior, vale destacar que crecientemente el personal
afectado a seguridad, aquel destinado al patrullaje y la respuesta ante el sistema de
emergencia, debe intervenir al menos momentáneamente en situaciones que suelen
exceder el ámbito de su formación profesional original. Situaciones como estas se dan
todos los días, cuando personal resulta ser el primer respondedor en un homicidio, o
toman conocimiento de la reciente comisión de un delito, o deben ordenar el transito
ante un choque, o intervienen en un conflicto de familia.5 Por este motivo resulta
crecientemente importante capacitar aunque sea básicamente al personal de
5 Por ejemplo en el conocido caso “Candela”, donde los primeros respondedores, personal de Policía de Seguridad debió haber perimetrado de forma correcta la escena del crimen para evitar su contaminación.
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seguridad en el abanico de situaciones en las que podría intervenir, de modo tal de
actuar profesionalmente hasta tanto los cuadros especializados acudan al lugar del
hecho o intervengan en la situación.
Las pequeñas agencias policiales suelen trabaja de forma aceitada porque
poseen menos especialidades y personal, no se pueden dar el lujo de la
especialización. Es por ello que a mayor especialización, se requiere de una mejor
coordinación y comunicación. Esta es la única manera de evitar la sobre-
burocratización de la fuerza policial. La “sobre especialización” resulta en última
instancia nociva para la institución, fragmentando su cohesión, lentificando la
capacidad de respuesta y desdibujando los objetivos estratégicos que persigue la
agencia. y también es la manera de disminuir conflictos internos y celos profesionales.
Es común en la fuerzas policiales la puja por qué sección se hace acreedora del éxito de
una investigación o resolución de un caso, y esto solo es posible de atenuar a través de
una clara comunicación por parte de la superioridad.
Ninguna estructura institucional funciona adecuadamente sin una
organización específica a través de la cual se canalicen las órdenes impartidas y se
distingan responsabilidades, obligaciones y escalafones. Es la cadena de mando la
encargada de definir las líneas de comando y los canales de comunicaciones. Es la
cadena de mando la que determina qué tipo de organización es la que se adapta. En la
gran mayoría de los casos las fuerzas policiales adoptan cadenas de mando verticalista
de tipo piramidal, donde el puesto más alto es ocupado por un Comisario General (O
un Civil como paso con la Policía Metropolitana en el caso del Lic. Eugenio Burzaco) y
los puestos más bajos son ocupados por los escalafones inferiores de la fuerza (en las
fuerzas con doble escalafón, los suboficiales de menor rango).
La forma grafica de representar la organización es el organigrama institucional
(a continuación se grafican dos modelos). Allí se expresa gráficamente como se
encuentra organizado el personal dentro de la agencia policial, y debe necesariamente
ilustrar como se inserta dicha estructura en la estructura política del lugar. La
organización institucional debe ser necesariamente plasmada también en una
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legislación afín (tal cual lo es la de la Policía de la Provincia de Buenos Aires con la Ley
13.482), que contenga inclusive la reglamentación de los procedimientos y la clara
descripción de funciones, deberes y obligaciones. Esta legislación es en definitiva le
fundamento a partir del cual se podrá establecer el buen o mal desempeñó en las
funciones del personal.
Ilustración 1 : Organigrama Básico de la Policía de la Provincia de Buenos Aires al
2010.
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32 Jefaturas de seguridad.
18 Jefaturas de Investiga.
Como se puede observar en los gráficos de los organigramas seleccionados, el
de la Policía de la Provincia de Buenos Aires (15 millones de habitantes y 53.000) y de
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Ilustración SEQ Ilustración \* ARABIC 2: Síntesis del Organigrama de la Policía de Minneapolis, elaboración propia en base a: HYPERLINK "http://www.minneapolismn.gov/"
http://www.minneapolismn.gov
la Policía de Minneapolis (500.000 habitantes y 800 policías) es posible observar varias
diferencias, siendo la más importante la referida a una cuestión que tratáramos antes,
la sobre especialización y la sobre burocratización.
En el grafico de la Policía de la Provincia de Buenos Aires del año 2011 es
posible observar 11 Superintendencias que dependen de la Superintendencia General
de Policía, a la que se le suma la Secretaria general y otras dependencia centralizadas.
En el esquema de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, se prioriza claramente la
función o especialización antes que la distribución territorial y la coherencia en la
cadena de mandos.
En cambio, en el organigrama de la policía de Minneapolis, como en la
mayoría de las policías de los EEUU (para el caso, ver también el organigrama de una
fuerza policial más numerosa, la de la Policía de Los Ángeles:
http://www.lapdonline.org/inside_the_lapd/content_basic_view/1063 ), la prioridad
en el organigrama está dada a partir del despliegue territorial de la fuerza. Así, por
ejemplo, en la policía de Minneapolis o la de Los Ángeles todo el personal de
investigaciones depende de una misma jefatura, mientras que en la de la provincia de
Buenos Aires las tareas de investigaciones son comandadas por diferentes jefaturas:
Investigaciones de delitos comunes, Crímenes Complejos, Tráfico de Drogas, etc. Lo
mismo sucede si observamos el personal de seguridad. En las policías del país
anglosajón analizadas, se da prioridad a las jefaturas territoriales, mientras que en la
Provincia de Buenos Aires, varias especializaciones de la policía en un mismo territorio
responden a diferentes jefaturas. Por ejemplo, en el distrito de San Isidro hay personal
de seguridad que responde a la jefatura distrital de seguridad, pero también hay
personal de infantería, comunicaciones y vial que responde a otras autoridades.
Similar situación se da en las Jefaturas Departamentales de seguridad que
cuentan con distritos donde hay policía distrital y otros donde hay policía comunitaria.
Allí, los jefes de policía comunal muchas veces están atados informalmente o
políticamente a las decisiones del intendente, mientras que otras veces ignoran su
esencia y solamente responden al Jefe distrital. Esta fragmentación e
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hiperespecializacion no hace más que ralentizar los procesos, dificultar las
comunicaciones y entorpecer la coordinación además de alentar la competencia intra-
agencia y fomentar el celo profesional. Esto mismo sucede con las Policías de
Investigaciones, que responden a una organización geográfica diferente a la de
seguridad ya que se distribuyen según los departamentos judiciales, dificultando así el
trabajo en conjunto de ambas especialidades.
La diferencia entre ambos modelos es evidente, y la multiplicidad de canales
de mando en la Policía de la Provincia de Buenos Aires promueve la conformación de
lo que se denomina “organización informal” dentro de la propia organización. Así,
paralelamente a los canales formales de mando se genera una cadena de mandos
paralela, donde se altera el circuito de comunicación entre superiores y subalternos.
Dentro de esta organización paralela informal, emergen líderes de forma
independiente al lugar que ocupen en el organigrama. Esta organización informa opera
en tanto y en cuanto no se sancione, en influye negativamente en la performance de la
organización y daña la capacidad de alcanzar la metas preestablecidas. Cuando la
jefatura detecta la conformación de una organización paralela, en lugar de ignorarla,
deberá analizarla y sacar provecho de la misma, especialmente si la organización
informal se conformo en la búsqueda de mayor agilidad en el funcionamiento.
ORGANIZACIÓN DEL TIPO TRADICIONAL-BUROCRATICA DE LAS FUERZAS DE
SEGURIDAD
El modelo de policía frecuentemente denominado “tradicional” fue el
elaborado por Sir Robert Peel, comúnmente señalado como el padre fundador de la
Policía Moderna y quien dio nacimiento a los policías denominados “Bobbies”. Fue
quien señalo que la policía debía ser ante todo una organización estable, eficiente y
organizada bajo una estructura verticalista del tipo militar. Peel también destaco la
importancia de ubicar estratégicamente tanto a los uniformados como a las comisarias
en lugares estratégicamente ubicados en tiempo y espacio. Pero quizás el principio
más importante, olvidado paulatinamente durante casi todo el siglo 20 y recuperado
en las últimas décadas del mismo, es el que sostiene que la verdadera prueba de la
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efectividad policial consiste en demostrar la ausencia de delitos y desorden en lugar la
mera demostración de actividad policial.
Para el modelo tradicional de policía, es esta la que tiene la responsabilidad
primaria de la prevención delictiva. Esta responsabilidad recae exclusivamente en la
policía a través del efecto disuasión y de la elección racional del delincuente. Se
priorizo el patrullaje con automóviles, la respuesta a través de sistemas de emergencia
tipo “911” y la investigación criminal reactiva, luego de sucedidos los hechos. La
medida de eficacia por excelencia era (o es en realidad) la cantidad de arrestos, casi
como el producto resultado de una fabrica.
Este modelo tradicional de organización posee un diseño de jerarquías
piramidal y verticalista indistintamente de si se compone de un escalafón único o de
suboficiales y oficiales. Su gran inspiración fue el desarrollo industrialista de Taylor6,
6 TAYLOR, FREDERICK WINSLOW, “The Principles of Scientific Management”, London, UK: Harper & Brothers, 1911.
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Ilustración SEQ Ilustración \* ARABIC 3: Esquema básico de la Organización tradicional de la Policía
quien llamaba a controlar cada aspecto de la productividad humana. En este modelo
tradicional, las órdenes emanan de la máxima autoridad y son distribuidas a la
generalidad del personal por las máximas autoridades. La comunicación fluye
claramente en un solo sentido: desde arriba hacia abajo. La especialización es escasa,
el entrenamiento resulta básico y la selección de personal se basaba primordialmente
en los atributos físicos de los aspirantes. La estructura se inspiraba básicamente en la
organización militar y también la mayoría de los aspirantes provenían de alguna fuerza
militar (esto fue y es especialmente cierto en el caso de los Estados Unidos) y
prácticamente ninguno contaba con educación universitaria. La mayor parte del
personal era empleado en tareas de patrullaje y los turnos laborales solían ser de entre
10 y 12 horas, seis días a la semana. El énfasis estaba puesto en la función y no en la
relación con la comunidad, de la que se sentían distantes. Reglas y reglamentos eran
utilizadas de forma categórica y rígida.
Entre 1850 y 1970 todas las policías del mundo en mayor y menor medida se
ajustaban a este modelo, y como sostienen Burzaco, Garavano y Gorgal, “Hacia los
años sesenta y setenta, el modelo había sido implementado de una manera tan exitosa
que la policía se convirtió en una organización controlable prácticamente por nadie.”7
Dentro de Argentina, prácticamente todas las policías provinciales aun se inscriben en
este modelo, con excepción de la novel Policía Metropolitana y la Policía de Seguridad
Aeroportuaria. Así, es evidente que ha sido más fácil crear nuevas policías y dotarlas de
modernos modelos de funcionamiento que la transformación y modernización de las
policías ya existentes.
7 BURZACO, EUGENIO, GARAVANO, GERMAN, GORGAL, DIEGO, “La Mano Justa”, Buenos Aires, 2004, p.180.
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