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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO E REDUÇÃO DE EMISSÃO DE CARBONO POR DESMATAMENTO E DEGRADAÇÃO FLORESTAL (REDD): UM ESTUDO DE CASO PARA A AMAZÔNIA BRASILEIRA __________________________________ JULIA MELLO DE QUEIROZ matrícula nº: 104 035 919 ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo F. Young DEZEMBRO 2008
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA MONOGRAFIA DE BACHARELADO
CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO E REDUÇÃO DE EMISSÃO DE CARBONO POR
DESMATAMENTO E DEGRADAÇÃO FLORESTAL (REDD): UM ESTUDO DE CASO PARA A AMAZÔNIA
BRASILEIRA
__________________________________ JULIA MELLO DE QUEIROZ
matrícula nº: 104 035 919
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo F. Young
DEZEMBRO 2008
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade da autora
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, agradeço à minha família pelo apoio incondicional em todos os
momentos da minha vida, pelos valores que me foram passados, pela estrutura que sempre
lutaram para me dar e todo o amor que sempre esteve disponível. Agradeço o grande apoio
em todas as decisões profissionais e pela aposta certeira que sempre fizeram em mim.
Agradeço aos meus amigos da faculdade que fizeram dos anos aqui com certeza
muito mais divertidos. Agradeço também a todos os meus amigos e lindas amigas que
também sempre apostaram em mim e estiveram presentes tanto nos momentos de festa
quanto no apoio às incansáveis horas de estudo.
Agradeço enormemente aos professores do Instituto de Economia da UFRJ pelo
grande conhecimento que me foi passado, pela oportunidade de poder ver a Ciência
Econômica como um todo, de aprender a concordar, discordar e criticar as diferentes visões
dessa Ciência Social.
Por fim, agradeço muito à equipe da REDESIST e do GEMA, que tanto
contribuíram para minha formação profissional. Agradeço em especial o Grupo de
Economia do Meio Ambiente pela confiança que me foi passada e apoio para estudar e
tentar a entrada no mestrado. Agradeço ao meu professor e orientador Carlos Eduardo F.
Young pelo crédito que sempre me deu.
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RESUMO
O presente trabalho busca identificar uma alternativa de conservação das Unidades
de Conservação de Proteção Integral (UCs – PI) da Amazônia Brasileira baseada em
Pagamento por Serviços Ambientais, mais especificamente no conceito que está em grande
debate no momento: a Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação
Florestal (REDD).
A partir disso, o objetivo específico do trabalho é estimar o preço do carbono que
seria suficiente para compensar o custo de oportunidade da criação das UCs - PI na
Amazônia, caso mecanismos financeiros para incentivar a redução de emissões de carbono
fossem implementados. Os resultados obtidos evidenciam um baixo custo de oportunidade
da conservação das UCs – PI, o que significa que o preço da tonelada de carbono não
precisa ser alto para que seja viável conservar grande parte do território analisado.
Com base no documento “Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e
Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização” do Ministério do Meio
Ambiente (MMA 2007), o estudo verifica as relações entre custo de oportunidade e
prioridade e importância biológica das áreas analisadas.
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SÍMBOLOS, ABREVIATURAS, SIGLAS E CONVENÇÕES ANUALPEC Anuário da Pecuária CNUMAD Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento CDB Convenção sobre Diversidade Biológica COP Conferência das Partes FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Florestal GtCO2 Gigatonelada de Gás Carbônico IIED International Institute for Environment and Development MMA Ministério do Meio Ambiente ONGs Organizações não Governamentais ONU Organização das Nações Unidas PSAs Pagamento por Serviços Ambientais REDD Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal UC Unidade de Conservação UC – PI Unidade de Conservação de Proteção Integral UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change VP Valor Presente
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ÍNDICE INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................... 10 CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO AO PROBLEMA E FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE ...................................................................................................................................... 12 I.1. UM BREVE HISTÓRICO SOBRE O DEBATE AMBIENTAL..................................................................................... 12 I.2. O PROBLEMA: O DESMATAMENTO NA REGIÃO AMAZÔNICA............................................................................ 15
I.2.1. Análise das Áreas Prioritárias para a Conservação: uma Ênfase no Bioma Amazônia......................... 19 I.3. RECURSOS NATURAIS COMO ATIVOS ............................................................................................................... 24
I.3.1. A Lógica do Desmatamento..................................................................................................................... 26 I.4. PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSAS) ........................................................................................... 29
I.4.1. Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD – Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation).................................................................................. 34
CAPÍTULO II - O CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO NA AMAZÔNIA: ESTIMATIVA DA CURVA DE OFERTA DE CARBONO ........................................................................... 38 II.1. RAZÕES PARA ESTIMAR O CUSTO DE OPORTUNIDADE NA AMAZÔNIA............................................................ 38 II.2. CÁLCULO DO CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO DA AMAZÔNIA................................................. 39
II.2.1. Metodologia do Cálculo do Custo de Oportunidade ............................................................................. 41 II.3. ESTIMAÇÃO DA CURVA DE CARBONO EVITADO ............................................................................................. 44
II.3.1. Cenário 1: Carbono Evitado para o Caso da Pastagem ....................................................................... 44 II.3.2. Cenário 2: Carbono Evitado para o Caso da Agricultura..................................................................... 46 II.3.3. Comparação dos Cenários..................................................................................................................... 48
II.4. ANÁLISE DOS RESULTADOS E CONSIDERAÇÕES.............................................................................................. 49 CAPÍTULO III - CUSTO DE OPORTUNIDADE E ÁREAS PRIORITÁRIAS PARA CONSERVAÇÃO................................................................................................................................................ 52 III.1. CUSTO DE OPORTUNIDADE POR PRIORIDADE DE AÇÃO ................................................................................. 52 III.2. CUSTO DE OPORTUNIDADE POR IMPORTÂNCIA BIOLÓGICA ........................................................................... 54 III.3. CONCLUSÕES................................................................................................................................................. 56 CONCLUSÃO ..................................................................................................................................................... 58 ANEXO ................................................................................................................................................................ 60 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................................................. 64
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TABELAS
Tabela 1: Taxa de Desmatamento Anual (km²/ano)............................................................. 16 Tabela 2: Variação Relativa (%) .......................................................................................... 17 Tabela 3: Distribuição do Número e Extensão Superficial das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Importância Biológica .................................................................................. 21 Tabela 4: Distribuição do Número e Extensão das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Classe de Prioridade de Ação......................................................................................... 22 Tabela 5: Principais Ações Prioritárias Indicadas ................................................................ 23 Tabela 6: Número de Áreas e Área (km²) das Ações Indicadas........................................... 24 Tabela 7: Despesa do Governo Federal com Gestão Ambiental .......................................... 29 Tabela 8: Lista de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia .................................................. 63
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GRÁFICOS
Gráfico 1: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Pastagem ......................................... 45 Gráfico 2: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Terra Agrícola................................. 47 Gráfico 3: Total de Carbono Evitado (GtCO2) .................................................................... 48 Gráfico 4: Custo de Oportunidade/ha por Prioridade de Ação............................................. 53 Gráfico 5: Custo de Oportunidade/ha por Importância Biológica........................................ 55
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FIGURAS
Figura 1: Mapa de Importância Biológica do Bioma Amazônia.......................................... 60 Figura 2: Mapa de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia.................................................. 61 Figura 3: Mapa Áreas Prioritárias Brasil.............................................................................. 62
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INTRODUÇÃO
O presente estudo visa dar uma contribuição às ações de conservação florestal da
Amazônia através de conhecimentos técnicos e acadêmicos de Economia do Meio
Ambiente. O trabalho parte da premissa de que a terra é um ativo financeiro e os agentes
econômicos se comportam de modo a maximizar seu lucro individual, num ambiente
dominado pela incerteza e mercado imperfeito. Assim, a especulação fundiária torna-se um
dos fatores mais importantes na decisão de composição de portfólio dos agentes.
Sendo assim, a especulação fundiária é considerada um dos determinantes da
alocação de uso da terra e o custo de oportunidade da conservação é aproximado pelo preço
de mercado desse ativo. Dessa maneira, a partir do cálculo do custo de oportunidade,
busca-se uma alternativa de captação estável de recursos para a preservação florestal.
Baseado no conceito de Pagamento por Serviço Ambiental (PSA), mais
especificamente na Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação
Florestal (REDD), o trabalho estima qual o preço de carbono que seria suficiente para
compensar esse custo de oportunidade. Foram simulados dois cenários para as Unidades de
Conservação de Proteção Integral da Amazônia: um caso a terra fosse convertida em
pastagem e outro caso fosse convertida em terra agrícola.
A partir do documento “Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e
Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização” do Ministério do Meio
Ambiente (MMA, 2007), os resultados do cálculo do custo de oportunidade da conservação
foram cruzados com os dados do MMA para verificar se existe alguma relação entre custo
de conservação e prioridade de ação e importância biológica.
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Assim, o Capítulo I faz uma introdução ao problema e aos conceitos de Economia
do Meio Ambiente, o Capítulo II é dedicado ao cálculo do custo de oportunidade e
estimativa da curva de carbono evitado e o Capítulo III busca verificar a existência de
alguma relação entre esse custo e os dados do MMA. Por fim, é apresentada uma conclusão
que evidencia um longo caminho a ser percorrido dentro da Economia do Meio Ambiente
para aperfeiçoar e expandir os resultados obtidos.
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CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO AO PROBLEMA E FUNDAMENTOS TEÓRICOS
DA ECONOMIA DO MEIO AMBIENTE
I.1. Um Breve Histórico sobre o Debate Ambiental
Desde as últimas décadas do século XX, se tem debatido acerca das questões sobre
o meio ambiente e desenvolvimento sustentável diante das grandes e rápidas mudanças
ocorridas em âmbito global.
Já na década de 70 essa preocupação tornou-se evidente com a publicação do
relatório Limits to Growth, pelo Clube de Roma, que colocou em pauta a discussão sobre a
finalidade dos recursos naturais planetários. A teoria defendida no documento, também
conhecida como “Teoria do Crescimento Zero”, foi muito criticada, pois previa uma
desaceleração do crescimento para que os países voltassem suas atenções para a resolução
dos impactos ecológicos causados pelo crescimento anterior. Apesar de ter sido considerada
irreal, tal teoria passou a fomentar muitos debates acerca da questão ambiental, como as
questões levantadas na Conferencia de Estocolmo em 1972 e a criação do Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA/UNEP) no mesmo ano.
Como conseqüência dessa nova onda de preocupações ambientais, em 1980 foi
lançada a Estratégia de Conservação Mundial (World Conservation Strategy). Tal
documento foi um dos mais importantes na redefinição do ambientalismo após a
Conferência de Estocolmo, pois reconheceu que a abordagem dos problemas ambientais
requer um esforço de longo prazo e integração dos objetivos ambientais com aqueles
relacionados com o desenvolvimento. Assim, ainda na década de 80, surgiu o conceito de
12
“desenvolvimento sustentável” como resultado da Assembléia Geral das Nações Unidas, no
relatório Our Common Future (Nosso Futuro Comum). Como define Oliveira (2003):
“desenvolvimento sustentável é definido como aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem as suas, por meio da sustentabilidade do desenvolvimento que implica uma mudança nas relações econômicas, político-sociais, culturais e ecológicas. Desse modo, a natureza passa a ser vista como parte integrante de um sistema que originalmente deveria ser cíclico, excluindo o comportamento predador do modelo desenvolvimentista predominante.”
Na década de 90, o conceito de desenvolvimento sustentável tornou-se mais
compreensível, acompanhando as tendências crescentes à globalização dos mercados,
agregado à consciência emergente do agravamento da pobreza e da fome no mundo. Essa
nova compreensão exerceu forte pressão para que se realizasse a Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), conhecida como “Cúpula
da Terra” ou “Rio-92”. A conferência, realizada no Rio de Janeiro em junho de 1992, foi
considerada como a maior reunião do gênero já realizada, dando origem à Agenda 21. Esta,
por sua vez, ao redefinir o conceito de desenvolvimento, assegurando-lhe dimensão não
apenas quantitativa, mas também qualitativa, enfatiza o aumento da produtividade, aliado à
justiça social e à conservação dos recursos naturais, cujas perdas crescentes devem ser
consideradas como contribuição negativa ao Produto Interno Bruto e às Contas Nacionais.
No plano concreto, cada país se comprometeu a definir sua própria Agenda, fixando
prioridades, envolvendo a sociedade e o governo, promovendo parcerias e introduzindo
meios de implementação capazes de reverter os processos de danos ambientais em curso,
moldando um novo processo de desenvolvimento pautado na sustentabilidade.
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Além disso, outro importante resultado da CNUMAD foi a criação, ainda em 1992,
da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), que estabeleceu marcos legais e
políticos a nível mundial para a gestão da biodiversidade. Assinada por 168 países, sendo o
Brasil o primeiro deles, a CDB define regras para acordos ambientais específicos. Assim,
os países signatários criam instrumentos e programas voltados diretamente para a
conservação da biodiversidade, cumprindo com os compromissos da CDB.
Como conseqüência dessa série de eventos relacionados à questão ambiental, nasceu
o Protocolo de Quioto, que busca compromissos mais rígidos dos países que o assinaram
para a redução de emissões de gases que provocam o efeito estufa, considerados os grandes
responsáveis pelo aquecimento global. Discutido em 1997 e ratificado em 1999, o
protocolo estabelece metas diferenciadas de redução de gases para os países, sendo que
para os países considerados em desenvolvimento não foram estabelecidas metas, como
Brasil, México, Argentina e Índia.
No Brasil, tem-se visto iniciativas no mesmo molde e esforços para a preservação
do meio ambiente e sua exploração sustentável. Um exemplo significativo foi a criação do
Protocolo Verde em maio de 1995. Seu objetivo era elaborar uma proposta contendo
diretrizes, estratégias e mecanismos operacionais para a incorporação de dimensões
ambientais no processo de gestão e concessão de crédito oficial e benefícios fiscais às
atividades produtivas. O Protocolo Verde, portanto, é uma carta de princípios assinada por
uma série de instituições financeiras (Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Banco da
Amazônia, BNDES, Caixa Econômica Federal e Banco Central do Brasil) que se propõem
a empreender políticas e práticas que estejam em harmonia com o objetivo de promover um
desenvolvimento que não comprometa as necessidades das gerações futuras. Tal
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documento, denominado Carta de Princípios para o Desenvolvimento Sustentável possui,
sem dúvida, um caráter pioneiro no âmbito latino-americano com o compromisso do
sistema financeiro público com princípios de implementação de políticas ambientais.
Com a evolução dos debates acerca da questão ambiental, hoje em dia já é
praticamente de consenso geral que é possível haver crescimento de forma sustentável. Não
há a necessidade de se frear ou reduzir o crescimento para a conservação do meio ambiente,
ou melhor, crescimento e preservação devem caminhar juntos. Esse avanço no debate é de
grande importância principalmente para países em desenvolvimento, que devem buscar vias
alternativas de crescimento, tais como alternativas de captação de recursos através dos
serviços ambientais que a natureza gera.
I.2. O Problema: o Desmatamento na Região Amazônica
No Brasil e no mundo tem-se visto avanços em relação à questão da conservação do
meio ambiente. No entanto, o um dos maiores problemas ambientais brasileiros ainda está
longe de ser solucionado: o desmatamento na Amazônia.
O bioma Amazônia no Brasil abrange uma área de 4.871.000 km², representando
48,1% do território brasileiro. No entanto, a exploração de suas potencialidades e sua
conservação ficam prejudicadas devido à sua grande dimensão, diversidade de habitats e
riqueza de biodiversidade. Assim, ficam abertas lacunas no que tange à sua manutenção,
fiscalização e exploração sustentável, o que facilita a ação para o desmatamento.
Além de contribuir para o aquecimento global, empobrecimento da biodiversidade,
perda de cobertura florestal e desequilíbrio ecológico como um todo, o desmatamento na
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região Amazônica também causa impactos socioeconômicos, com influência direta na vida
de milhões de pessoas que dependem da floresta para sobreviver.
Sendo responsável por aproximadamente 75% das emissões de carbono do país
(IPAM, 2007), o nível de desmatamento ainda é alto apesar das políticas implementadas de
contenção de áreas desmatadas e implementação de unidades de conservação, como pode
ser observado na Tabela 1.
Tabela 1: Taxa de Desmatamento Anual (km²/ano) Estados\Ano 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Acre 620 540 550 380 400 482 482 1208 433Amazonas 1510 1180 520 980 799 370 370 2114 1023Amapá 60 130 250 410 36 9 Maranhão 2450 1420 1100 670 1135 372 372 1745 1061Mato Grosso 5140 5960 4020 2840 4674 6220 6220 10391 6543Pará 6990 5750 4890 3780 3787 4284 4284 7845 6135Rondônia 2340 1430 1670 1110 2265 2595 2595 4730 2432Roraima 290 630 150 420 281 240 240 220 214Tocantins 1650 730 580 440 409 333 333 797 320Amazônia Legal 21050 17770 13730 11030 13786 14896 14896 29059 18161
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 Total 358 536 441 547 419 883,2163 1078 728 592 398 184 11259,22589 670 720 612 634 885,1614 1558 1232 775 788 610 17939,1618 30 7 0 25 46 33 30 39 1123
409 1012 1230 1065 958 1014,334 993 755 922 651 613 19947,335271 6466 6963 6369 7703 7892,262 10405 11814 7145 4333 2678 129047,34139 5829 5111 6671 5237 7323,767 6996 8521 5731 5505 5425 114233,81986 2041 2358 2465 2673 3099,246 3597 3858 3244 2049 1611 50148,25184 223 220 253 345 84,4134 439 311 133 231 309 5417,413273 576 216 244 189 211,8938 156 158 271 124 63 8073,894
13227 17383 17259 18226 18165 21394,3 25247 27423 18846 14109 11532 357189Fonte: www.obt.inpe.br
Pela análise da tabela acima, verifica-se uma redução significativa na taxa de
desmatamento anual desde 1988 até 2007. No entanto, o que deve ser observado é que a
taxa de desmatamento continua alta, numa média de 34.018 km²/ano. Além disso, percebe-
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se que os estados que mais desmataram no período foram Mato Grosso e Pará e o que
menos desmatou foi o Amapá.
Pode-se notar também uma variação negativa do desmatamento em quase todos os
estados a partir de 2004/2005, como é observado na Tabela 2 abaixo.
Tabela 2: Variação Relativa (%) Estados\Ano 00-01 01-02 02-03 03-04 04-05 05-06 06-07 Acre -23 111 22 -32 -19 -33 -54 Amazonas 4 40 0 -21 -37 2 -23 Amapá 0 0 0 0 -28 -9 30 Maranhão -10 6 -2 -24 22 -29 -6 Mato Grosso 21 2 32 14 -40 -39 -38 Pará -21 40 -4 22 -33 -4 -1 Rondônia 8 16 16 7 -16 -37 -21 Roraima 36 -76 420 -29 -57 74 34 Tocantins -23 12 -26 1 72 -54 -49 Amazônia Legal 0 18 18 9 -31 -25 -18
Fonte: www.obt.inpe.br
Diante da análise da Tabela 2, percebe-se que mesmo que a Amazônia como um
todo tenha apresentado variação negativa na taxa de desmatamento desde 2004/2005, essa
taxa vem declinando, devido ao expressivo desmatamento em alguns estados como
Roraima, que apresentou altas taxas entre 2005/2006 e 2006/2007. Vale ressaltar que os
dados acima se referem à Amazônia Legal1 e não somente ao bioma Amazônia.
Como já citado, o desmatamento é o grande responsável pelas emissões de dióxido
de carbono brasileiras. Segundo Nobre (2002), a emissão líquida de carbono por
desmatamento corresponde a 0,2 gigatonelada (GtCO2) de carbono por ano na Amazônia
brasileira, ao passo que a captação de carbono por floresta não perturbada é de 1 a 7
1 Instituída através de dispositivo de lei, a Amazônia Legal é a região que engloba a totalidade dos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia e Roraima, além de parte dos estados de Mato Grosso, Tocantins e Maranhão. Foi definida com o intuito de delimitar a área captadora de incentivos fiscais com o propósito de promoção do desenvolvimento regional.
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toneladas por hectare por ano. Assim, mais uma vez fica evidente a importância da redução
do desmatamento, trazendo benefícios não somente em escala nacional, mas também
mundial ao diminuir os efeitos do aquecimento global.
São múltiplas as causas do desmatamento. Em alguns estados, o fato causador
principal é a agricultura de larga escala e em outros, tem-se a pecuária como fonte do
problema ou até mesmo como locomotiva puxando esse tipo de agricultura. Outros fatores
também são considerados causas importantes para o desmatamento:
“políticas de desenvolvimento na região, especulação de terra ao longo das estradas, crescimento das cidades, aumento dramático da pecuária bovina, exploração madeireira e agricultura familiar (mais recentemente a agricultura mecanizada), principalmente ligada ao cultivo da soja e algodão” (Fearnside, 2003, Alencar et al., 2004 e Laurance et al., 2004).
Apesar de serem múltiplas as causas do desmatamento, a especulação de terras sem
dúvida é um fator comum a todas as áreas desmatadas (Young, 1997). Assim, torna-se
importante o estudo de um modelo no qual a terra é considerada um ativo financeiro, ou
seja, os agentes especulam com base nos rendimentos futuros num mercado caracterizado
pela incerteza.
Na próxima seção serão apresentadas as áreas prioritárias para a conservação na
Amazônia baseadas num estudo do Ministério do Meio Ambiente, enquanto a seção I.3.
apresentará a lógica do desmatamento com base na teoria dos recursos naturais como
ativos.
18
I.2.1. Análise das Áreas Prioritárias para a Conservação: uma Ênfase no
Bioma Amazônia
Dentro do contexto do desmatamento na região amazônica descrito na seção
anterior, vale enfatizar o estudo “Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e
Repartição de Benefícios da Biodiversidade Brasileira: Atualização” do Ministério do Meio
Ambiente (MMA, 2007), que identifica as áreas prioritárias para a preservação da
biodiversidade de acordo com cada bioma do país.
Sendo o Brasil signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica, o governo
tem o dever de estabelecer diretrizes no âmbito da preservação do meio ambiente e
desenvolvimento sustentável. Assim, o documento do MMA decorre da necessidade de se
definir prioridades nacionais, decisões de políticas e alocação eficiente de recursos para a
gestão ambiental.
Entre 1998 e 2000 foi feita a primeira “Avaliação e Identificação das Áreas e Ações
Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros”, no qual foram estabelecidas 900
áreas que devem ser revisadas periodicamente, em um prazo não superior a dez anos, para
verificar se realmente estão sendo conservadas.
Com o decorrer dos anos e o avanço das tecnologias, fez-se necessário a atualização
dessas áreas prioritárias, incorporando princípios do Planejamento Sistemático para a
Conservação. Assim, em 2007 foi publicado a “Avaliação e Identificação das Áreas e
Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros: Atualização”. Apesar de ter
sido utilizado geoprocessamento e modelagem matemática em grande escala nesse último
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documento, foi mantido o aspecto participativo do estudo, com a incorporação de interesses
e informações de diversos setores da sociedade.
Partindo dos limites dos biomas brasileiros segundo o Mapa de Biomas do Brasil
(IBGE, 2004), o estudo identificou as novas áreas prioritárias para a conservação. O grau
de importância de cada área foi discutido em diversos seminários regionais, sendo também
realizadas reuniões técnicas para cada bioma, com a presença de representantes do governo,
comunidade acadêmica, instituições de pesquisa e diferentes organizações relacionadas à
preservação do meio ambiente.
Com isso, foram definidos os alvos de conservação e suas importâncias relativas.
Mais especificamente, foram identificados alvos de biodiversidade, de uso sustentável e de
persistência e processos, de acordo com metas já estabelecidas internacionalmente (em
consonância com a CDB) e características específicas.
Com o levantamento e sistematização dos dados, foram desenvolvidos mapas de
insubstitubilidade, que representam o grau de importância biológica e urgência de
implementação das ações. A classificação da importância é Extremamente Alta (EA),
Muito Alta (MA), Alta (A) ou insuficientemente conhecida. A classificação de urgência de
preservação é a seguinte: Extremamente Alta (EA), Muito Alta (MA), Alta (A). Como o
presente trabalho se refere à Amazônia, somente serão apresentados os resultados da
“Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas
Brasileiros: Atualização” para tal bioma.
O estudo do MMA concluiu que a totalidade das áreas prioritárias para o bioma
Amazônia ocupa cerca de 80% da região, dos quais mais da metade já estão sob alguma
20
forma de proteção. A Tabela 3 abaixo apresenta a distribuição do número e extensão
superficial das áreas prioritárias do bioma Amazônia, por classe de importância biológica.
Tabela 3: Distribuição do Número e Extensão Superficial das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Importância Biológica
Novas 2006 Protegidas 2006 Importância Biológica Número
de Áreas Área (Km²)
Número de Áreas
Área (Km²)
Alta 72 220.104 80 183.367Muito Alta 102 590.713 98 406.716Extremamente Alta 137 646.050 327 1.301.553Insufic. Conhecida 5 28.735 3 22.404Total 316 1.485.602 508 1.914.040
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 De acordo com os dados da Tabela acima, percebe-se que o número de áreas com
importância EA já protegidas em 2006 é bastante significativo, correspondendo a 68% da
área já protegida nesse ano. Ainda assim, a quantidade de áreas novas com importância
biológica considerada EA corresponde a 43% das novas áreas, ao passo que as de
importância MA e A correspondem a 40% e 15% das novas áreas, respectivamente. Assim,
fica evidente a importância do bioma Amazônia, no momento em que a maior parte de
áreas já protegidas e de novas áreas são classificadas como de extrema importância.
A seguinte tabela apresenta a distribuição do número e extensão superficial das
áreas prioritárias do bioma Amazônia, por classe de prioridade de ação e a porcentagem da
área prioritária sobre o total do bioma.
21
Tabela 4: Distribuição do Número e Extensão das Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia por Classe de Prioridade de Ação
Novas 2006 Protegidas 2006 Total Prioridade de Ação Número
de Áreas Área (Km²)
% Número de Áreas
Área (Km²)
% Número de Áreas
Área (Km²)
%
Alta 67 428.888 29 145 510.553 27 212 939.441 28Muito Alta 85 320.423 22 137 437.600 25 222 794.023 23Extremamente Alta 164 736.292 50 226 929.886 49 390 1.666.178 49Total 316 1.485.602 508 1.914.040 824 3.399.642
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007 A partir da análise da Tabela 4, percebe-se que a maioria das prioridades de ação
são consideradas EA, tanto nas áreas já protegidas quanto nas áreas novas. Mais uma vez,
fica nítida a relevância da proteção desse bioma. No entanto, pode-se questionar sobre uma
possível falta de critério no julgamento de prioridade de ação no momento em que a
maioria das ações são classificadas como EA.
O estudo ainda evidencia a distribuição das principais ações prioritárias indicadas
para as áreas a serem conservadas de acordo com a Tabela 5 a seguir.
22
Tabela 5: Principais Ações Prioritárias Indicadas
Tipo de Ação Prioritária Número de Áreas
Área (Km²)
Percentual sobre o Bioma
Criação de UC - Proteção Integral 44 207.217 4.9 Criação de UC - Uso Sustentável 97 437.273 10.34 Criação de UC - Categoria Indefinida 25 164.562 3.89 Criação de Mosaico/Corredor 25 116.101 2.75 Fomento ao Uso Sustentável 18 73.858 1.75 Inventário Biológico 2 1.488 0.04 Manejo de Bacia Hidrográfica 13 91.809 2.17 Ordenamento Territorial 46 189.103 4.47 Ordenamento Pesqueiro 12 83.862 1.98 Reconhecimento de Áreas Indígenas/Quilombolas 18 33.689 0.8 Recuperação de Áreas Degradadas 31 111.218 2.63 Educação Ambiental 3 10.201 0.24 Total Novas 334 1.520.382 35.96 Áreas já Protegidas 490 1.873.186 44.3 Total 824 3.393.568 80.25 Área do Bioma 4.228.533
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
A criação de Unidades de Conservação de uso sustentável aparece como o tipo de
ação que abrangeria a maior parte do bioma (10,34%), seguido de UC de proteção integral
(4,9%) e ordenamento territorial (4,47%). Ainda são evidentes a abrangência de UC de
categoria indefinida (3,89%) e a criação de Mosaico/Corredor (2,75%).
Segundo a distribuição de todas as ações indicadas para as áreas prioritárias do
bioma Amazônia, a Fiscalização aparece como a ação mais indicada para esta região,
compreendendo 1.156.810 km² e abrangendo 247 áreas. A Fiscalização é seguida pela
criação de Mosaicos/Corredores e Educação Ambiental que abrange 135 áreas e 815.250
km² e 176 áreas e 801.218 km², respectivamente. Esses resultados são explicitados na
Tabela 6 abaixo.
23
Tabela 6: Número de Áreas e Área (km²) das Ações Indicadas
Ações Indicadas Número de Áreas
Área (Km²)
Fiscalização 247 1.156.810Educação Ambiental 176 801.218Inventário Biológico 152 701.676Recuperação de Área Degradada 144 678.291Criação de Mosaicos/Corredores 135 815.250Fomento ao Uso Sustentável 116 746.406Criação de UC - Uso Sustentável 97 437.273Estudos Sócio-antropológicos 82 422.708Estudos do Meio Físico 64 297.558Recuperação de Espécies Ameaçadas 57 207.879Criação de UC - Proteção Integral 44 207.217Criação de UC - Categoria Indefinida 25 164.562Manejo de Recursos Biológicos 23 49.052
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
O estudo, portanto, é uma importante fonte de informações para que se possa
desenvolver políticas públicas eficientes na questão da preservação do meio ambiente, além
de ser bastante útil no caso de licenciamento de empreendimentos, licitação de blocos de
exploração de petróleo, criação de Unidades de Conservação, etc.
As informações disponibilizadas pelo MMA no documento serão amplamente
utilizadas no Capítulo III, para verificar se a importância biológica e prioridade de ação têm
alguma correlação com o custo de conservação.
I.3. Recursos Naturais como Ativos
Atualmente, existem inúmeros estudos sobre Economia do Meio Ambiente
baseados na concepção neoclássica de que a utilização racional dos recursos naturais
buscando a maximização da utilidade individual leva, consequentemente, à determinação
24
do uso ótimo ou eficiente dos recursos. No entanto, como tal resultado não ocorre na
realidade, é impossível aplicá-lo aos recursos naturais. Dessa forma, constata-se uma lacuna
nos estudos de Economia do Meio Ambiente que possua como pano de fundo a linha
heterodoxa.
Assim, propõe-se uma abordagem da economia ambiental baseada na idéia
keynesiana de comportamento especulativo dos agentes, como já sugerido por Young
(1997), para examinar a questão do desmatamento, assumindo que recursos naturais devem
ser vistos como ativos financeiros.
A idéia de assumir recursos naturais como ativos pode ser resumida como um
modelo no qual a ocupação de novas terras motivada pela especulação do seu preço é
responsável pelo desmatamento, analisando como este problema é influenciado por um
conjunto de políticas num mercado imperfeito e incerto. Como enfatiza Young (1997):
“Um dos pontos importantes de tal análise é o não exercício de maximização da utilidade e determinação de um conjunto ótimo de preços que assegure o uso mais eficiente do recurso, mas sua base é o estudo do comportamento pela maximização do lucro individual dos fazendeiros de acordo com suas próprias expectativas. Isso, pois o processo de desmatamento é conseqüência de decisões individuais racionais, que, mais uma vez, no agregado não correspondem ao máximo social. Esse quadro, diferente da abordagem neoclássica do mercado perfeito, possibilita o tratamento teórico das imperfeições de mercado e do comportamento especulativo que caracteriza as decisões dos proprietários da terra na fronteira agrícola.”2
Além disso, é usado o conceito de custo de oportunidade como uma ferramenta
analítica para a compreensão das decisões dos fazendeiros acerca da abertura de novas
terras.
2 Tradução da autora
25
I.3.1. A Lógica do Desmatamento
Para compreensão da lógica do desmatamento com base no pressuposto da terra
como um ativo financeiro, deve-se considerar as peculiaridades das áreas de fronteira
agrícola. Estas áreas, que são abertas através do desmatamento, não estão no mercado até
que sejam ocupadas por fazendeiros. Dessa forma, seus direitos de propriedade somente são
garantidos após alguma ocupação econômica. Como já enfatizado por muitos autores
(Young 1997, 2001; Schneider, 1994; Ozório de Almeida e Campari, 1996), deve-se
lembrar que esse processo de ocupação das terras na fronteira agrícola é uma situação
transitória, na qual direitos privados de propriedade são definidos por processos de abertura
de terras, ou seja, o avanço da fronteira agrícola se torna o mecanismo para estabelecer
ditos direitos.
Assim, a demanda por essas terras é motivada não apenas pelas expectativas de
ganhos futuros com atividades produtivas, mas também pelas expectativas de ganhos com a
apreciação e venda futura da terra após consolidados os direitos de propriedade. Isso é
possível, pois a especulação da terra ocorre porque alguns fazendeiros têm melhores
expectativas de lucros futuros devido aos seus melhores recursos, suas maiores dotações de
ativos e mais fácil acesso ao crédito junto aos bancos (Ozório de Almeida e Campari, 1996;
Schneider, 1994).
Portanto, a lógica é a seguinte: produtores sem outras possibilidades de sustento
buscam novas terras em áreas de floresta de acesso praticamente livre. Apesar de
apresentarem um baixo potencial de cultivo, eles permanecem nessas terras, pois
geralmente não possuem outras opções. Após alguns anos de ocupação, são garantidos os
26
direitos de propriedade sobre a terra e serviços governamentais passam a ser fornecidos,
mesmo que nem sempre atendendo às necessidades locais.
Estabelecidos os direitos de propriedade, as incertezas quanto à posse da terra são
reduzidas, o que estimula a especulação da terra. Essa especulação ocorre somente depois
de bem definidos tais direitos, pois os fazendeiros com maior potencial produtivo (já
estabelecidos em outras localidades) além de não estarem dispostos a incorrer nos gastos
relacionados à expansão da fronteira, tais como corte e queima, também não querem correr
os riscos de aquisição de terras sem título. Essa aversão ao risco se deve ao fato de que
estes grandes fazendeiros necessitam de um longo período de tempo para maximizar a sua
produção e consequentemente seus lucros na nova fronteira. Ou seja, os proprietários de
terras mais produtivas passam a interessar-se pelas terras de fronteira agrícola depois de
regularizada a situação da posse da terra.
Assim, a especulação faz com que o valor presente líquido do rendimento por
unidade de terra esperado pelo fazendeiro com melhores recursos seja maior que o valor
presente líquido da receita por unidade de terra esperado pelo pequeno fazendeiro que abriu
a fronteira. Portanto, o grande fazendeiro vai adquirir as terras da fronteira agrícola até o
ponto em que os retornos esperados igualem o custo de intensificação da sua produção.
A demanda por terra na antiga fronteira criada pela chegada dos grandes
proprietários gera uma nova expectativa de lucros para os pequenos produtores se estes se
moverem para uma nova fronteira, que na maioria das vezes são terras devolutas.
Consequentemente, torna-se viável a abertura de novas terras por parte dos produtores
menos eficientes, pois o ganho futuro da venda de terras justifica a abertura de áreas onde
não se espera ganhos líquidos positivos com qualquer atividade agrícola.
27
Percebe-se então, que a decisão de uso da terra é equivalente à decisão de
composição de portfolio, onde a terra florestada é tratada como um ativo financeiro. A terra
acaba sendo demandada como uma reserva de valor, ao invés de funcionar como um fator
de produção. Assim, o valor da terra aumenta significativamente quando sua posse é
legalizada.
Ao assumir a terra como um ativo financeiro, o grau de incerteza, a variação na
renda dos fazendeiros e as condições de infra-estrutura exercem influência na alocação de
seu uso. Por exemplo, caso o grande proprietário seja muito avesso ao risco e sua renda
aumente por algum fator exógeno, ele pode preferir intensificar sua produção em terras já
estabelecidas do que arriscar mover-se para terras na nova fronteira.
Um outro exemplo pode ser citado: no caso das condições de infra-estrutura local,
se estiver claro que os benefícios existentes na antiga fronteira não irão se expandir para a
nova, haverá menos interesse para deslocamento para a terra recém aberta. Por outro lado, o
processo pode ser acelerado caso estradas ou outras facilidades beneficiem a nova área
aberta de fronteira agrícola.
Portanto, constata-se que o desmatamento é causado e acelerado pela especulação
de terras decorrente da freqüente troca de mãos dos títulos de propriedade, que na falta de
políticas públicas voltadas para tal atividade, só tende a intensificar a abertura de novas
terras. Se o painel institucional for estabelecido solidamente para evitar o multiplicador da
especulação, a demanda por terra na nova fronteira se torna inversamente proporcional ao
custo da intensificação agrícola na antiga fronteira, podendo conter o avanço da fronteira
agrícola e, consequentemente, o desmatamento.
28
A carência de políticas públicas adequadas aliadas a não eficiência dos mecanismos
de conservação predominantes atualmente torna mais evidente o tamanho do problema a ser
enfrentado. O desmatamento vem diminuindo, porém não tem dado sinal de estancamento
diante das tentativas governamentais e privadas. Assim, deve-se buscar formas alternativas
de conservação para que este cenário não se torne cada vez pior. Entre as novas propostas,
destaca-se o Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs), como uma alternativa de
captação de recursos para a conservação da floresta, como será descrito na próxima seção.
I.4. Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs)
Apesar do aumento do quantum dos gastos governamentais com gestão ambiental
(como é verificado na Tabela 5 abaixo), é nítido que o tamanho de tais despesas ainda é
insuficiente para solucionar um dos principais problemas ambientais que o país se defronta,
o desmatamento na região Amazônica.
Tabela 7: Despesa do Governo Federal com Gestão Ambiental 2000 2001 2002 2003 2004
Despesa do Governo Federal Realizado
Gasto total federal 616.382.516 603.434.865 674.928.090 1.036.056.083 1.469.087.406
Gasto com Gestão Ambiental 1.138.988 1.899.301 1.264.881 2.326.203 1.297.410
% 0,20% 0,30% 0,20% 0,20% 0,10% Fonte: LEMOS, R.; YOUNG, C. E. F.; GELUDA, L. Orçamento Público para Gestão Ambiental: uma análise voltada para áreas protegidas, 2005.
Pela analise da Tabela 7, verifica-se que mesmo com o aumento no montante dos
recursos federais destinados à gestão ambiental, o percentual dessa despesa sobre o gasto
total federal diminuiu 0,1% de 2003 para 2004, o que evidencia a não priorização do
29
problema por parte dessa esfera do governo. Outra constatação dessa negligência é que,
entre 2000 e 2004, o maior percentual de recursos destinado ao meio ambiente foi 0,3% do
gasto total, ou seja, um percentual extremamente baixo diante do tamanho do problema.
O setor privado, junto com Organizações não Governamentais (ONGs) tem se
empenhado cada vez mais na questão da preservação do meio ambiente devido à crescente
conscientização que vem ocorrendo em âmbito mundial. No entanto, a quantidade ideal de
recursos ainda está longe de ser alcançada, ou seja, o aumento da conscientização não foi
acompanhado proporcionalmente pela elevação dos recursos.
Além disso, como os gastos com gestão ambiental são predominantemente públicos,
a preservação, manutenção e fiscalização das florestas tornam-se bastante vulneráveis a
crises fiscais, deixando muitas vezes que decisões políticas influenciem a preservação do
ecossistema. Diante disso, torna-se necessário a utilização de novos mecanismos que
assegurem fluxos constantes e estáveis de recursos para a conservação do meio ambiente e,
principalmente, a contenção do desmatamento na Amazônia.
Nesse novo contexto, a idéia de Pagamento por Serviços Ambientais (PSAs) vem
ganhando força, principalmente após a publicação do “Pacto pela Valorização da Floresta e
pelo Fim do Desmatamento na Amazônia” em 2007, mais conhecido como “Desmatamento
Zero”, que argumenta:
“A eficiência e a eficácia esperada das políticas públicas para contenção do desmatamento, para além do aprimoramento das ações de comando e controle, dependem da revisão dos incentivos financeiros historicamente canalizados para atividades predatórias.”
30
Assim, o Pagamento por Serviços Ambientais surge como uma alternativa às
tradicionais formas captação de recursos para a conservação da floresta. Ainda segundo o
documento, a hipótese fundamental do PSA é que:
“as ações de comando e controle isoladas custam caro à sociedade com resultados ainda pouco estimulantes, e (que) os instrumentos econômicos vigentes (créditos, isenções tributárias e diversos tipos de incentivo indiretos) atuam como forças contrárias à conservação e uso sustentável da cobertura florestal nativa. Assim, para que uma política de controle do desmatamento seja eficiente e justa, é necessário, dentre outros fatores, que sejam desenvolvidos instrumentos de remuneração por serviços ambientais prestados pela floresta em pé.”
Portanto, o PSA surge como forma de concretizar a idéia de um fluxo contínuo de
recursos diminuindo a dependência em relação ao orçamento governamental através da
cobrança financeira de agentes que demandam excessivamente os recursos naturais. De
outra maneira, o PSA é baseado no princípio do “provedor-recebedor”, onde o usuário paga
e o conservacionista recebe (Pagiola et al. 2005).
No entanto, para que um sistema de PSAs se torne factível, algumas especificações
são necessárias. A existência de falhas de mercado impede que certa externalidade gerada
seja internalizada, o que acarreta uma produção privada desta que difere da produção ótima
no âmbito social. Assim, muitas vezes alguns atores acabam por arcar com custos
indevidos, ou seja, os custos são mal alocados.
Como o sistema de PSAs não é um mercado espontâneo, para constituí-lo, primeiro
deve-se identificar qual é a externalidade gerada, quem a produz e quem se beneficia por
ela. No caso de serviços ambientais, os beneficiários podem ser agentes públicos e/ou
privados favorecidos por tais serviços oriundos de práticas que conservam a natureza. Os
fornecedores são áreas naturais protegidas. Vale ressaltar que para definir quem fornece e
31
quem se beneficia de algum serviço ambiental, é necessário que os direitos de propriedade
sejam bem definidos, caso contrario, essa identificação fica comprometida.
Após essa primeira fase, deve-se buscar qual a disposição a pagar dos beneficiários.
Como os serviços ambientais não possuem preço de mercado, o valor é definido através do
real beneficio de quem é favorecido em consonância com os custos de manutenção do
fornecedor. Assim, os custos de gestão e de oportunidade do uso da terra devem ser
dimensionados nas diferentes regiões. Essa tarefa é realizada através de diferentes técnicas
de valoração de serviços ambientais. Assim, através de um monitoramento eficaz, é
garantida a qualidade do serviço prestado através do fluxo contínuo de recursos, dando a
credibilidade do sistema.
No entanto, se a opção pela conversão para uso agropecuário for mais rentável que a
conservação, o proprietário tenderá a desmatar. Nessas circunstâncias, manter a terra
florestada implica em um sacrifício de rentabilidade que é denominado de custo de
oportunidade da conservação. Por isso, o cálculo do valor do serviço ambiental é de
extrema importância, pois caso essa análise seja feita de forma errônea, as conseqüências
podem ser nefastas para o meio ambiente.
Um ponto importante em relação ao PSAs é que os recursos oriundos dessa prática
não substituem as despesas com gestão ambiental do governo, apenas incrementam esse
montante facilitando a ação governamental. Desse modo, o poder público deve viabilizar o
sistema, incentivando a implantação de PSAs, liderando o processo e garantindo os direitos
de propriedade.
Atualmente, já é de consenso geral que a implantação de um sistema de PSAs não
significa a privatização da floresta e dos recursos naturais, pois o que se comercializa é a
32
flexibilização no cumprimento de metas impostas por alguma política governamental de
proteção do meio ambiente. O PSA é apenas uma fonte adicional de renda que contribui
para ressarcir os custos da conservação, gerando um fluxo contínuo de recursos fiscais e
parafiscais para a gestão ambiental. No entanto, é importante lembrar que o sistema de
PSAs nem sempre é viável e, quando possível, deve ser implementado com extrema
cautela, pois necessita de uma cooperação com diferentes atores sociais.
No Brasil, podem ser destacados alguns exemplos de PSAs já implantados.
Resultante do financiamento principalmente por fontes públicas ressalta-se o ICMS
Ecológico, Isenção fiscal para Reservas Privadas de Patrimônio Natural, Protocolo Verde,
PROAMBIENTE e Imposto de Renda Ecológico. Alguns exemplos de financiamento por
fontes privadas sem fins lucrativos são o “Click Árvore” e “Floresta do Futuro”. Também é
notório o financiamento por fontes privadas com fins lucrativos.
Apesar de ainda ser uma idéia em difusão, os resultados gerados já podem ser
considerados positivos, contribuindo para o convencimento de que a implementação de um
sistema de PSAs pode trazer grandes benefícios para o meio ambiente e o desenvolvimento
sustentável.
Diante do que foi apresentado, tem-se uma justificativa aliada a uma base teórica
para buscar uma solução viável e eficiente para uma diminuição em grande escala do
desmatamento na Amazônia. Na próxima seção, será apresentado um exemplo de PSA que
pode vir a ser uma importante alternativa para a preservação do bioma, a Redução de
Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD).
33
I.4.1. Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação
Florestal (REDD – Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation)
Atualmente, com o desenvolvimento de sistemas de Pagamento por Serviços
Ambientais, a Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal
(REDD) é o grande foco dos estudiosos do assunto, pois constitui uma das principais
ferramentas para o levantamento de recursos para a conservação das florestas nos países
tropicais. Tal ferramenta poderá compensar países em desenvolvimento que,
voluntariamente, demonstrarem redução de emissão por desmatamento evitado. Segundo
Cabezas e Keohane, do Environmental Defense Fund:
“Redução de Emissão de Carbono por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD) em florestas tropicais de países em desenvolvimento oferece o potencial para alcançar os múltiplos benefícios da redução do aquecimento global, proteção da biodiversidade e desenvolvimento sustentável”3
A base fundamental do REDD é que a redução de emissões de carbono por
desmatamento gere créditos de carbono para serem comercializados nesse emergente
mercado. Ou seja, a idéia é gerar créditos de carbono a partir da conservação da floresta em
pé (desmatamento evitado) e não somente a partir de Mecanismos de Desenvolvimento
Limpo (MDL) e projetos que reduzam a emissão do gás. Assim, o REDD vai além do
Protocolo de Quioto, pois propõe compensações financeiras aos proprietários de matas
nativas.
Como nos mercados de carbono, no caso do REDD, o poluidor poderá compensar
suas emissões comprando créditos de carbono. No entanto, esse crédito poderá ser
adquirido de quem preserva a floresta natural, que será beneficiado financeiramente por 3 Tradução da autora
34
esta ação. O REDD, portanto, é um mecanismo para beneficiar quem evita a emissão de
carbono.
O REDD pode vir a ser uma alternativa bastante rentável, pois negocia qualquer
tipo de seqüestro de carbono, assegurando os serviços ambientais que a floresta oferece.
Nesse contexto, o Brasil se enquadra como um importante candidato a programas de REDD
devido ao seu potencial de redução de emissões com a conservação da floresta Amazônica,
ou seja, a partir do desmatamento evitado.
“Somente na Amazônia, são mais ou menos 48,9 bilhões de toneladas de carbono
distribuídos em 3.3 milhões de quilômetros quadrados de floresta.”
(Nepstad, D. et al., 2007)
O governo brasileiro, apesar de ter se posicionado contra a proposta do REDD
temendo sobre os riscos da soberania nacional, já tem mostrado avanços nessas
negociações, como na ultima reunião da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre
Mudança Climática, em agosto de 2008. Muito ainda se vai discutir a esse respeito, mas o
importante no momento é ter claro os benefícios que esse sistema pode trazer para países
que ainda possuem florestas nativas.
Um consenso sobre REDD na ONU pode demorar ainda alguns anos para se
consolidar oficialmente. No entanto, mercados voluntários já estão em andamento, como
por exemplo, a Noruega, que investiu 500 milhões de dólares num fundo de doações para o
desmatamento evitado e a Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Juma (Amazonas),
que constituiu-se a primeira área do Brasil a ser certificada para o mercado de REDD.
35
Apesar de ser um mercado promissor, muitas questões ainda são levantadas a
respeito do funcionamento do REDD. Primeiramente, deve-se ressaltar a constante
dificuldade em se medir e precificar o desmatamento. Caso seja instituído o mercado de
REDD, como será monitorada a conservação? Como garantir que não haverá queimadas e
extração ilegal de madeira? Além disso, cada país precisará de parâmetros para uma
avaliação eficiente dos avanços e retrocessos na preservação.
Outras questões devem ser discutidas a respeito do funcionamento do mercado em
si: qual a melhor forma de negociar créditos do REDD? Mercados voluntários ou regulados
por organismos internacionais? Quais as instituições necessárias para que se formalize esse
mercado? Como fazer para que o crédito advindo do REDD não inunde o mercado de
carbono devido ao seu baixo preço?
Um ponto importante a ser debatido é sobre o destino dos benefícios do REDD.
Como garantir renda de longo prazo para comunidades locais a partir de créditos do
REDD? Além disso, algumas ONGs temem que a transformação das florestas em
“commodities” gere disputas fundiárias e corrupção. Por fim, como monitorar um possível
vazamento, ou seja, como evitar que o desmatamento migre de um local conservado para
outras áreas que não estejam sob proteção?
Apesar das dificuldades de implementação, são muitos os benefícios do REDD, pois
o valor da conservação supera seu custo. O REDD, por ser uma forma relativamente rápida
e barata de proteção, pode criar um grande incentivo para transformar a conservação
florestal em âmbito mundial, com a redução de emissões de carbono em larga escala.
O REDD é um poderoso mecanismo no combate ao aquecimento global na medida
que o desmatamento corresponde a 20% das emissões humanas de gases do efeito estufa
36
segundo dados da United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
Assim, esse sistema beneficiaria não somente os agentes envolvidos diretamente na
comercialização do crédito, mas também diversos atores que dependem indiretamente da
conservação da floresta. A implantação do REDD, ao evitar prejuízos agrícolas devido à
proteção de um sistema de chuva dependente da floresta e ao diminuir doenças respiratórias
devido às reduções de queimadas, diminuiria custos econômicos e sociais para diversos
agentes.
Portanto, percebe-se que o REDD ainda depende de muito debate e intercâmbio de
idéias para que se torne um sistema eficiente de redução de emissões de carbono,
preservando a floresta em pé. No entanto, a instituição desse mercado é de extrema
relevância e requer relativa rapidez de implementação devido ao crescente problema do
desmatamento que atinge a população e o ecossistema em âmbito mundial, pois é um dos
grandes determinantes do aquecimento global.
Partindo da idéia do REDD de desmatamento evitado, podem ser feitas muitas
simulações do quanto poderá ser conservado. O próximo capítulo estimará a curva de
carbono evitado a partir do custo de oportunidade da terra na Amazônia, apresentando
quanto deve valer esses créditos para que a floresta nativa seja preservada.
37
CAPÍTULO II - O CUSTO DE OPORTUNIDADE DA CONSERVAÇÃO NA
AMAZÔNIA: ESTIMATIVA DA CURVA DE OFERTA DE CARBONO
II.1. Razões para Estimar o Custo de Oportunidade na Amazônia
Como já foi dito no capítulo anterior, ao assumirmos a terra como um ativo
financeiro, a decisão do seu uso é equivalente à composição de portfólio, na qual os agentes
econômicos buscam maximizar a renda que obterão de suas propriedades. Assim, se a
opção pelo uso agropecuário for mais rentável que a opção pela conservação, a tendência
será desmatar. Nessa circunstância, se o agente decidir manter a floresta de pé, acarretaria
em um sacrifício para sua rentabilidade. Dessa forma, faz-se necessário o cálculo do custo
de oportunidade da terra, ou seja, a rentabilidade do ativo para que se possa analisar as
possíveis decisões que o agente econômico tem para tomar visando à maximização do seu
lucro individual.
A idéia que se deriva a partir da estimação do custo de oportunidade da terra é
reequilibrar a equação financeira que hoje induz ao desmatamento através de um sistema
eficiente de PSA. A premissa fundamental é que o valor social da preservação florestal
(incluindo o valor dos serviços ambientais) supera os custos desses pagamentos, mais o
custo de monitoramento das propriedades beneficiadas. Dessa forma, percebe-se a
necessidade de calcular a rentabilidade das atividades que provocam o desmatamento na
Amazônia.
A partir do cálculo do custo de oportunidade da conservação, tem-se uma
ferramenta crucial para elaborar um sistema eficiente de PSA, contemplando incentivos
38
financeiros para que o proprietário mantenha a floresta de pé, de acordo com o conceito
de REDD. Com isso, pode-se estimar qual o potencial de redução de desmatamento que
se pode esperar a partir do pagamento de serviços de manutenção de estoques de carbono
(ou redução de emissões por desmatamento) a partir de iniciativas de compradores de
créditos nos mercados de carbono, ou seja, a partir de pagamento por serviços ambientais.
Além disso, a estimação do custo de oportunidade permite o cruzamento desse
resultado com os dados das áreas prioritárias para a conservação, segundo o documento
“Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso Sustentável e Repartição da Biodiversidade
Brasileira: Atualização”, do Ministério do Meio Ambiente. Assim, pode-se identificar as
áreas de conservação mais viáveis economicamente, ou seja, áreas que sejam prioritárias
e que tenham baixo custo de preservação.
Portanto, o cálculo do custo de oportunidade da terra na região amazônica permite
analisar as possibilidades de conservação de diferentes maneiras. Na próxima seção, tal
cálculo será efetuado para que se possa desenvolver, posteriormente, como funcionam os
dois mecanismos descritos acima.
II.2. Cálculo do Custo de Oportunidade da Conservação da Amazônia
A metodologia a ser adotada para o cálculo do custo de oportunidade da
conservação da Amazônia será baseada na identificação do preço da terra na região. Isso
é justificado pelo fato de que a especulação da terra pode ser considerada o motor do
desmatamento na região, como já foi teorizado na apresentação da lógica do
desmatamento.
39
Poderia ser questionado por que não será utilizado o rendimento esperado da
pecuária como uma proxy do custo de oportunidade da terra na Amazônia, já que esta
contribui significativamente para o desmatamento. Por outro lado, tem-se a agricultura de
grande escala, por exemplo, a soja, que vem se alastrando no sul da Amazônia e alavanca o
processo de expansão da fronteira agrícola. Ou mesmo, poderia ser utilizado um mix de
rentabilidade da pecuária e agricultura para se calcular o custo de oportunidade da região.
No entanto, as sugestões acima são limitadas pela disponibilidade dos dados. É
praticamente impossível identificar, em cada um dos 805 municípios que compreendem a
Amazônia Legal qual a porcentagem da área desmatada pela agricultura e quanto foi
decorrente da atividade pecuária. Além disso, ainda existiria o desmatamento decorrente de
outras causas como a extração ilegal de madeira, que não possui dados muito claros.
Além dessa limitação, tem-se outra justificativa para utilizar o preço da terra como
uma proxy do custo de oportunidade. Segundo o estudo “Rentabilidade da Pecuária e Custo
de Oportunidade Privado da Conservação no Estado do Amazonas” (Young et al., 2007), a
apreciação da terra é o fator determinante da decisão de desmatar, influenciando o custo de
oportunidade da terra. Como diz o documento:
“A literatura sobre ocupação da Amazônia enfatiza a importância da apreciação da terra como elemento incentivador do desmatamento. Muitas vezes, a decisão de converter a floresta em pastagem é muito mais decorrente da expectativa de aumento de preço pela ´limpeza´ da terra do que propriamente dos ganhos correntes esperados da pecuária (que,-...- podem ser muito baixos).”
Diante dos dados obtidos no estudo, pode-se estender o resultado para toda a
Amazônia brasileira, pois é certo que a especulação fundiária ocorre em toda a região a ser
analisada, podendo, portanto, ser considerada uma causa comum do desmatamento.
40
II.2.1. Metodologia do Cálculo do Custo de Oportunidade
A partir da tabela de áreas prioritárias do documento MMA que se encontra em
anexo, foi feito um filtro com as regiões que tinham como sugestão de ação prioritária a
criação de Unidades de Conservação de Proteção Integral (UC – PI). Assim, foram
selecionadas 46 áreas, num total de 207.216 Km2 para ser estimado o custo de
oportunidade.
Para calcular custo de oportunidade da conservação, identificou-se o preço da terra
em 2006 para cada região a partir dos dados fornecidos pelo Anuário da Pecuária Brasileira
2007(ANUALPEC, 2007). Assim, foi obtida uma tabela com os municípios e o preço da
terra dividido em preço da mata, pastagem, cerrado e terra agrícola. Como a maioria dos
municípios não possuía dados completos para mata, pastagem, cerrado e terra agrícola,
algumas aproximações foram feitas. Em caso de falta de dados para mata, foi utilizado o
menor preço disponível da terra no município. Em caso de falta do preço de terra agrícola
ou pastagem, foi usado o maior preço disponível.
Quando um município possuía preço da terra para dois ou mais tipos de mata,
pastagem, ou terra agrícola, foi feito uma média aritmética desses valores.
Vale ressaltar que como o documento do MMA trata do bioma Amazônia e o
ANUALPEC trata da Amazônia como um todo, muitos municípios não possuíam preço
para nenhum tipo de terra. A solução encontrada foi estimar o preço da terra pela média do
preço em cada estado.
A partir desses dados agrupados, calculou-se o custo de oportunidade da
conservação dessas regiões caso a terra fosse convertida em pastagem ou em terra agrícola.
41
Como o presente estudo trata de Amazônia, considerou-se que somente 20% da terra seria
convertida em pastagem ou agricultura e os outros 80% se manteriam conservados, de
acordo com a legislação.
COport.P = 0,2 x AT (ha) x PP + 0,8 x AT (ha) x PMA (2.1)
COport.TA = 0,2 x AT (ha) x PTA + 0,8 x AT (ha) x PMA (2.2)
Onde COport.P é o custo de oportunidade para a conversão da terra em pastagem e
COport.TA é o custo de oportunidade para a conversão da terra em terra agrícola. AT
corresponde à área total a ser conservada do município principal, PP é o preço da pastagem
da região para 2006, PTA é o preço da terra agrícola para o mesmo ano e PMA é o preço da
terra para mata.
Uma pergunta relevante é determinar o quanto seria desmatado caso a fronteira
agrícola atingisse a área em questão. As evidências empíricas mostram que o mínimo da
área a ser dedicada à reserva legal (80% no caso do bioma Amazônia) não é respeitado
(Nepstad, D. et al., 2007). Contudo, para o presente estudo, foi considerada a hipótese de
que o desmatamento não excederia o máximo legal. Assim, os resultados encontrados são
extremamente conservadores, visto que pressupõe que a criação das UCs evitaria o
desmatamento em área inferior a que se observa na realidade (ou seja, apenas no limite
legal de 20% da área da propriedade).
Como 20% da região, teoricamente, é desmatada, calculou-se a quantidade de
carbono emitido por essa Unidade de Conservação (UC). Foi utilizado uma emissão líquida
de 110 tCO2/ha, pois este valor, apesar de conservador, já foi utilizado em outros estudos
42
similares (Young et al., 2007). No entanto, há percepção entre os especialistas que esse
valor subestima o montante total de carbono evitado por desmatamento.
CE = 0,2 x AT (ha) x 110 (2.3)
Onde CE é a quantidade de carbono emitido (tonelada) por UC.
Baseado no conceito de REDD, a idéia aqui é verificar o valor do serviço ambiental
que evitaria a emissão de gases do efeito estufa (esses 20% de desmatamento). Ou seja,
qual o valor mínimo que induziria o proprietário da terra a manter a floresta de pé, caso
mecanismos de transação de créditos de carbono por REDD fossem implementados. Não há
clareza, ainda, dos valores de carbono para projetos de REDD, por isso, optou-se por
trabalhar com valores exogenamente determinados, entre R$ 1,00 e R$ 30,00. Esses
números são significativamente menores que os hoje praticados nos mercados de carbono.
Assim, calculou-se qual seria o valor do carbono evitado (por tonelada) com esses preços.
VCE = CE x PC (2.4) (1< PC< 30)
Onde VCE é o valor do carbono evitado com preço exógeno e PC é o preço da
tonelada de carbono. O cálculo foi realizado com preços em reais.
Para calcular a porcentagem do custo de oportunidade da conservação paga pelo
carbono evitado, dividiu-se o valor do carbono evitado para cada preço pelo custo de
oportunidade caso a terra fosse convertida em pastagem ou terra agrícola. A partir desse
cálculo, pode-se verificar a viabilidade da conservação.
43
VCE. COport = VCE / COport.P (2.7)
VCE. COport = VCE / COport.TA (2.8)
II.3. Estimação da Curva de Carbono Evitado
A partir dos cálculos descritos na seção anterior, foram feitos dois cenários para a
curva de carbono: um, caso a terra fosse convertida em pastagem e outro caso fosse
convertida para uso agrícola. Os resultados são descritos na próxima seção.
II.3.1. Cenário 1: Carbono Evitado para o Caso da Pastagem
A partir da equação 2.7, verificou-se se os supostos créditos advindos do carbono
evitado pagariam o custo de oportunidade da conservação. Em caso afirmativo, seria mais
rentável conservar que desmatar. Por exemplo, caso a tonelada de carbono valesse R$ 1,00,
em todas as regiões analisadas, os proprietários de terra maximizariam seus lucros se
convertessem suas terras em pastagem. Assim, foi estimada uma curva de carbono evitado
para os preços da tonelada variando de R$ 1,00 a R$ 30,00.
44
Gráfico 1: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Pastagem
Carbono Evitado (GtCO2) - Pastagem
R$ 0,00
R$ 5,00
R$ 10,00
R$ 15,00
R$ 20,00
R$ 25,00
R$ 30,00
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2
GtCO2 Evitado
Pre
ço d
a tC
O2
Fonte: Elaboração própria
De acordo com o Gráfico 1, percebe-se que se a tonelada de carbono valer R$ 5,00,
o pagamento pelo serviço ambiental de REDD vai cobrir somente uma parcela do custo de
oportunidade da terra associado à criação da UC, ou seja, somente 1.662 km² (0,8% da área
total) teriam seus custos de oportunidade totalmente cobertos pela pagamento do carbono
evitado. Se assumirmos uma taxa de cambio de 2,50 R$/US$, verifica-se que se a tonelada
de carbono valer US$ 2,00, ainda seria um preço bastante baixo para que a conservação
seja válida (nesse caso, seriam evitados 0,018 GtCO2).
No entanto, ainda de acordo com o Gráfico 1, se o preço da tonelada de carbono for
superior a R$ 7,00, o custo de oportunidade seria plenamente compensado em mais de 53%
45
da área total, ou seja, o equivalente a mais de 109.848 km². Do mesmo modo, se o preço da
tonelada for R$ 15,00, 71,74% da área seria conservada, evitando, aproximadamente, 1,63
GtCO2. Assim, percebe-se que mesmo com preços conservadores para o atual momento
(até US$ 6,00/tCO2), o pagamento pelas emissões evitadas de carbono seriam suficientes
para impedir a transformação das terras em pastagem, evitando o desmatamento em boa
parte da região.
Nos casos em que o preço da tonelada de carbono varia de R$ 28,00 a R$ 30,00
(aproximadamente de US$ 11,00 a US$ 12,00) seria conservada uma área de 170.511 Km²,
ou seja, 82,29% da área total analisada, evitando 1,87 GtCO2. Esses dados são
conservadores, pois os créditos de carbono estão sendo vendidos, atualmente, a um preço
que pode variar de US$ 3,50 a US$ 18,00 por tonelada.
“O preço da ‘permissão’ do CO2 equivalente Europeu é muito maior, já que os limites de emissão de carbono são obrigatórios, do que o preço na CCX. Na quinta, a ‘permissão’ no EU ETS estava sendo negociada a US$18 a tonelada, enquanto na CCX este valor era de US$3.50 a tonelada.” (www.ambientebrasil.com.br, 8/12/2008)
No entanto, vale enfatizar que os créditos advindos do REDD aumentariam
significativamente a oferta de créditos de carbono no mercado internacional, o que
acarretaria a diminuição do preço da tonelada de carbono.
II.3.2. Cenário 2: Carbono Evitado para o Caso da Agricultura
Usando o preço da terra agrícola como base para o cálculo do custo de oportunidade
da conservação e fazendo as mesmas simulações do Cenário 1, chegou-se a uma curva de
carbono evitado que segue a mesma tendência da curva descrita no gráfico anterior.
46
Gráfico 2: Curva de Carbono Evitado para o Caso da Terra Agrícola
Carbono Evitado (GtCO2) - Terra Agrícola
R$ 0,00
R$ 5,00
R$ 10,00
R$ 15,00
R$ 20,00
R$ 25,00
R$ 30,00
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 1,40 1,60 1,80 2,00
GtCO2 Evitado
Pre
ço d
a tC
O2
Fonte: Elaboração própria
Nesse Cenário 2, verifica-se que se o preço da tonelada de carbono for 1, 2 ou 3
reais (de 0,4 a 1,2 dólares), nem 1% do total da área analisada seria conservada, evitando,
no máximo, 0,015 GtCO2. No entanto, se a tonelada de carbono valer R$ 4,00, já seriam
evitados 1,07 GtCO2, sendo rentável conservar 47,34% dos 207.216 km². Do mesmo
modo, se o preço do carbono for R$ 15,00/tCO2, seria evitado 1,4 GtCO2, sendo viável
conservar 62,17% da área total.
Vale ressaltar que se o preço da tonelada de carbono variar de R$ 4,00 a R$ 12,00,
seriam evitados de 1,07 a 1,14 GtCO2. Do mesmo modo, se esse preço for de R$ 15,00 a
R$ 21,00, seriam evitados as mesmas 1,41 GtCO2 para esses diferentes preços.
47
II.3.3. Comparação dos Cenários
Pela analise dos Gráficos 1 e 2, percebe-se que os dois cenários são bastante
parecidos. Assim, fez-se uma comparação dos dois cenários cruzando os resultados, como é
representado no Gráfico 3 abaixo.
Gráfico 3: Total de Carbono Evitado (GtCO2)
Total Carbono Evitado (GtCO2)
R$ 0,00
R$ 5,00
R$ 10,00
R$ 15,00
R$ 20,00
R$ 25,00
R$ 30,00
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 2
GtCO2
Preç
o tC
O2
Total Carbono Evitado(GtCO2) pastagem
Total Carbono Evitado(GtCO2) agricola
Fonte: Elaboração própria
As séries apresentam a mesma tendência, sendo a diferença de carbono evitado total
muito pequena. A um preço de R$ 30,00/tCO2, enquanto a não conversão da terra em
pastagem evitaria 1,87 GtCO2, a não conversão em terra agrícola evitaria 1,81 GtCO2 a
esse mesmo preço. Isso se deve ao fato de que, na maioria das áreas analisadas, o custo de
oportunidade da conservação em caso de conversão para terra agrícola é maior que para
pastagem, num total de R$ 11.887.798.026 e R$ 10.908.899.499, respectivamente.
48
Percebe-se também a existência de quebras e continuidades nas séries muito
similares. Enquanto no Cenário 1 (pastagem) o grande salto do preço do carbono em termos
de evitar emissões é de R$ 5,00 para R$ 6,00, no Cenário 2 (terra agrícola) esse salto é de
R$ 3,00 para R$ 4,00. Ou seja, até R$ 6,00/tCO2, o custo de oportunidade da conservação
no caso da terra agrícola é menor que no caso da conversão para pastagem, tendência que
se inverte e se mantém até o preço de R$ 30,00.
Além disso, verifica-se uma tendência das duas curvas se tornarem muito inclinadas
com o aumento do preço. Isso significa que a um preço de carbono aproximadamente maior
que R$ 5,00/tCO2, quanto maior o preço, menor é a variação da quantidade de carbono
evitado, ou seja, a um preço maior que RS 5,00/tCO2, já é viável conservar quase metade
da área em estudo. Portanto, o que se conclui é que a um preço considerado relativamente
baixo, é possível evitar grande quantidade de carbono.
II.4. Análise dos Resultados e Considerações
Depois de realizados os cálculos e feitas suas considerações diretas, vale ressaltar
alguns pontos acerca dos resultados e suas implicações.
Primeiramente, deve-se lembrar que existem custos de manutenção que não foram
incorporados aos resultados descritos na seção II.3. As estimativas de tais custos ainda são
bastante especulativas devido à falta de detalhes, limitação de dados existente nesse campo
de estudo e peculiaridades locais. Chomitz (2006) ressalta que os custos de manutenção
dependem do tamanho e da representatividade da amostra e não variam tanto de país para
49
país. Além disso, caso instituições e órgãos administrativos já tenham sido implantados,
esses custos podem diminuir.
Experiências de âmbito nacional na América Latina podem dar algumas estimativas
de custo de manutenção de UCs. A FONAFIFO (Fondo Nacional de Financiamiento
Florestal - Costa Rica) é obrigada por lei a gastar mais de 7% a.a. da sua receita com custos
de manutenção. No caso do México, existe um teto de 4% a.a. também instituído em lei
para a despesa com esse tipo de custo. No entanto, esses números podem estar
subestimados, pois esses países já tinham histórico de subsídios para conservação e
instituições relacionadas pré-estabelecidas (IIED, 2008).
No presente estudo, como foi apresentado nos cálculos anteriores, o custo de
oportunidade varia de 10,9 a 11,8 bilhões de reais, para pastagem e terra agrícola,
respectivamente, o que significa um custo de R$ 526,45/ha e R$ 573,69/ha. Assim, foi
suposto um custo de manutenção de 5% da receita (do custo de oportunidade), o que resulta
em um número que varia de R$ 26,32/ha a R$ 28,68/ha. Divididos esses custos durante 30
anos, a uma taxa de desconto de 5% a.a., chega-se a um valor presente de R$ 6,09/ha e R$
6,64/ha por ano.
Se multiplicados os custos de manutenção por hectare, tem-se um custo de
manutenção que varia de R$ 126,2 milhões a R$ 137,5 milhões por ano. Como as despesas
anuais aprovadas pelo MMA são de aproximadamente R$ 2 bilhões, (Cabral et al.,
Execução Orçamentária do Ministério do Meio Ambiente entre 2000 e 2005, setembro
2006), o custo de manutenção estaria entre 6% e 7% do orçamento para esse setor. Assim,
percebe-se que existe uma necessidade de aumento dos gastos da União para que seja
possível uma ação eficiente e ampla de conservação.
50
A literatura utilizada (IIED, 2008) estima que a variação dos custos de manutenção
é de 4 a 9 dólares por hectare. Mais uma vez, se usarmos uma taxa de câmbio de R$
2,50/US$, o custo de manutenção para o caso das UCs de Proteção Integral da Amazônia
seria de US$ 2,44/ha a US$ 2,65/ha. Como mostra esse resultado, o custo de manutenção
estaria bem abaixo da sugestão da literatura, o que adiciona mais um argumento a favor da
conservação da floresta.
Sobre o cálculo do custo de oportunidade vale ressaltar que sempre existe uma
margem de erro. Portanto, algumas áreas que estiverem muito próximas à viabilidade ou
não da decisão de conservação podem ter seus resultados alterados devido à existência
dessa margem de erro, o que acarretaria ligeiras mudanças nos resultados finais, mas que
não comprometem o presente estudo.
51
CAPÍTULO III - CUSTO DE OPORTUNIDADE E ÁREAS PRIORITÁRIAS PARA
CONSERVAÇÃO
Como foi descrito na seção I.2.1., o MMA classificou diversas áreas dos biomas
brasileiros segundo a prioridade ou urgência de ação e sua importância biológica. A partir
dessa análise, o objetivo deste capítulo é verificar se existe alguma relação entre os custos
de oportunidade das UC – PI calculados no Capítulo II e a importância biológica da região
ou prioridade da ação.
A análise foi realizada através de gráficos que relacionam os custos de oportunidade
da conservação no caso de pastagem e terra agrícola, segundo a classificação do MMA em
Extremamente Alta (EA), Muito Alta (MA) e Alta (A). O Capítulo, portanto, será dividido
em duas seções, que analisam a relação do custo de oportunidade com a urgência da ação e
importância biológica, respectivamente.
III.1. Custo de Oportunidade por Prioridade de Ação
Para a verificação de uma possível relação entre o custo de oportunidade das UCs e
a prioridade das ações a serem realizadas, somou-se esses custos filtrados por ordem de
prioridade, Alta (A), Muito Alta (MA) e Extremamente Alta (EA), chegando ao seguinte
gráfico.
52
Gráfico 4: Custo de Oportunidade/ha por Prioridade de Ação
Custo de Oportunidade / ha por Prioridade de Ação
-
200
400
600
800
1.000
1.200
A MA EA
R$
/ ha
Pastagem
Terra Agrícola
Fonte: Elaboração própria
A partir da análise do Gráfico 4, percebe-se que não existe relação entre os custos de
oportunidade por hectare e prioridade da ação a ser desenvolvida na região. Deve ser
ressaltada a diferença desses custos das áreas consideradas de prioridade Alta e Muito Alta.
Enquanto a prioridade Alta tem um custo de oportunidade de menos de R$ 200,00/ha tanto
para pastagem como para terra agrícola, as de prioridade Muito Alta tem um custo perto de
R$ 1.000,00/ha.
Outro ponto curioso é o menor custo de oportunidade das áreas consideradas EA em
relação as MA. Seria de se esperar uma correlação positiva de custo de oportunidade/ha e
prioridade de ação, visto que esse custo é calculado baseado no preço da terra da região.
Sendo assim, os preços mais altos devem ser regiões onde existe alta especulação fundiária,
alto grau de ocupação e, provavelmente, maior desmatamento, o que acarretaria uma maior
prioridade para ações de conservação. Vale ressaltar que existem variáveis exógenas e
53
endógenas que podem influenciar significativamente o preço da terra na região (como
políticas sociais por exemplo), mas que não cabem ao escopo do estudo. Dessa forma,
percebe-se que a relação é muito mais complexa do que se apresenta no gráfico acima.
Assim, constata-se a necessidade de estudos futuros para que se possa ter um maior
detalhamento das variáveis determinantes do preço da terra nas diferentes regiões para uma
melhor análise da relação com a prioridade de ação.
Pela análise do gráfico, como as áreas de importância EA têm menor custo de
oportunidade da conservação que as áreas MA, nesse caso seriam válidas ações que
compreendessem primeiramente as áreas EA, pois tem mais urgência e menor custo. Além
disso, chama a atenção o baixo custo das áreas de prioridade A, sendo um ponto muito forte
a favor da conservação dessas áreas.
III.2. Custo de Oportunidade por Importância Biológica
Para o caso da relação da importância biológica e o custo de oportunidade da
conservação, foi feito o mesmo exercício, mudando o filtro. Os resultados estão no gráfico
abaixo.
54
Gráfico 5: Custo de Oportunidade/ha por Importância Biológica
Custo de Oportunidade / ha por Importância Biológica
-
100
200
300
400
500
600
700
800
900
A MA EA
R$
/ ha Pastagem
Terra Agrícola
Fonte: Elaboração própria
Diferentemente do Gráfico 4, o Gráfico 5 apresenta uma relação positiva entre
importância biológica e custo de oportunidade por hectare. Esse resultado evidencia que as
áreas com maior custo de oportunidade possuem alta relevância biológica para o bioma,
contribuindo para a diversidade da fauna e flora da região, equilíbrio ecossistêmico e
diversidade de habitats.
Como o custo de oportunidade foi calculado com base no preço da terra, é de se
esperar uma significativa especulação fundiária e aumento do preço da terra nas áreas de
importância MA e EA. Da mesma forma, vale ressaltar que a importância biológica
depende de muitos outros fatores (endemismo, diversidade, ameaça, etc), assim como o
preço da terra, necessitando de estudos mais avançados para que se tire conclusões mais
concretas dessa relação.
55
III.3. Conclusões
Como foi visto nas seções anteriores, somente foi evidenciada uma correlação
positiva entre custo de oportunidade da conservação e importância biológica, enquanto a
correlação desse custo com a prioridade de ação não seguiu nenhuma tendência.
Portanto, a evidência é que preservar áreas muito importantes biologicamente ou
implementar UC – PI com muita urgência (EA) requer comparativamente maiores custos,
por volta de R$ 700,00/ha a aproximadamente R$ 1.000,00/ha, enquanto para áreas
consideradas Alta, requer um custo de menos de R$ 200,00/ha. Assim, conclui-se que,
mesmo com essa discrepância de custo de oportunidade ainda é bastante viável a
conservação do bioma Amazônia mesmo em áreas de importância e prioridade MA e EA.
Em relação aos critérios de classificação do MMA, a análise das áreas é fortemente
influenciada por dois fatores: biodiversidade e pressão por desmatamento. A classificação
das áreas por prioridade é influenciada principalmente pela pressão por desmatamento e os
especialistas consultados têm clara noção de quais são essas áreas (proximidade de fronteira
agrícola). No entanto, a análise dos resultados em relação à importância biológica evidencia
que esses especialistas carecem de informação técnica e científica para a classificação
segundo esse critério, no momento em que classificam como importância EA áreas sob
pressão do desmatamento e não, por exemplo, áreas de floresta nativa que podem ter alto
potencial biológico. Devido a isso, a prioridade e importância se encontram, na maioria das
vezes, nas áreas mais ameaçadas.
56
Por esse raciocínio, a alocação de recursos por critérios exclusivamente de custo
criaria um viés, conservando mais áreas, porém não tão importantes ou urgentes, segundo a
classificação do MMA.
De acordo com o Mapa 1 do anexo, se olharmos o bioma como um todo, o
documento concede maior importância para áreas que estão perto das BRs, ao longo dos
rios e áreas de fronteira agrícola, não dando tanta importância as áreas de menor acesso,
que provavelmente são menos degradadas. Essas áreas poderiam ter maior importância
biológica ou prioridade visto que ainda estão bastante intactas, podendo manter sólido o
processo de conservação no local. Assim, é extremamente importante que critérios de
ameaça a biodiversidade estejam presentes e sejam analisados mais profundamente.
A dúvida que fica depois de feitas as considerações é se vale mais conservar uma
área maior ou conservar áreas mais importantes. Seria melhor focar mais em áreas
classificadas como EA, MA ou A? Ou conservar a região que geraria maior impacto social
e econômico local? Ou conservar áreas onde os resultados sejam mais imediatos?
Muitas são as sugestões metodológicas a serem adotadas para a melhor alocação de
recursos na conservação da Amazônia, porém muitas também são as deficiências dessas
técnicas. Apesar disso, diante do que foi visto, é possível apresentar um painel de
resultados para que se possam desenvolver alternativas cada vez mais eficientes e baratas
de conservação.
57
CONCLUSÃO
Várias são as conclusões que podem ser tiradas do presente estudo. Ao buscar
alternativas de preservação baseadas no conceito de REDD, o trabalho se insere em um dos
principais debates do momento no que tange a questão da conservação do meio ambiente: a
venda de créditos de carbono a partir da preservação da floresta nativa.
Os resultados obtidos evidenciam um baixo custo de oportunidade da conservação
das UCs – PI da Amazônia, o que significa que o preço da tonelada de carbono não precisa
ser alto para que seja viável conservar grande parte do território analisado. Pelo contrário, a
um preço de R$ 6,00/tCO2 (aproximadamente US$ 2,40/tCO2), seria viável conservar
quase a metade da área em estudo. Esse baixo custo também pode sugerir um fomento à
criação de UCs de uso sustentável, pois as atividades da própria UC aliadas à venda dos
créditos de carbono seriam mais do que suficientes para compensar o custo de
oportunidade.
Um ponto importante a ser ressaltado é a questão da alocação de recursos da
conservação segundo prioridade e importância, de acordo com critérios do MMA. Apesar
dos critérios de análise ainda serem muito subjetivos quanto à importância biológica,
chegou-se a relevantes resultados para a comparação de custos e melhor foco para ações de
preservação futuras.
O que se conclui dessas análises do custo de oportunidade da conservação é que o
governo federal deveria aumentar os gastos com preservação ambiental, pois essa quantia
ainda é muito pequena diante do tamanho do problema. Além disso, o Estado brasileiro
deveria se empenhar cada vez mais na defesa para implementação de mecanismos de
58
REDD, visto o grande potencial que o Brasil tem para captar recursos a partir de florestas
nativas.
Apesar dos resultados satisfatórios encontrados, ainda são muitas as limitações
desse tipo de trabalho. A falta de disponibilidade de dados e séries estatísticas dificultam
bastante os cálculos. As diferenças locais da região em estudo podem influenciar de forma
significativa os dados disponíveis, além de que os números nem sempre são corretos devido
à dificuldade de coleta na região.
Além disso, deve-se lembrar que qualquer mecanismo de preservação, por mais
eficiente que seja, depende fortemente de um sistema eficaz de monitoramento e
fiscalização, junto com políticas públicas voltadas para a conservação do meio ambiente e
recursos naturais. Sem esse aparato institucional, é praticamente impossível solucionar o
problema.
A sugestão para futuras pesquisas é a realização de testes e regressões com o custo
de oportunidade e os resultados da área a ser conservada diante dos preços da tonelada de
carbono, introduzindo uma margem de erro para que as estimativas sejam mais realistas.
Portanto, o que se encontra aqui é apenas mais uma porta aberta para buscar
alternativas cada vez mais baratas e eficientes de conservação baseadas na Economia do
Meio Ambiente, procurando sempre contribuir de alguma forma para o desenvolvimento e
melhora de bem estar dos agentes.
59
ANEXO
Figura 1: Mapa de Importância Biológica do Bioma Amazônia
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
60
Figura 2: Mapa de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
61
Figura 3: Mapa Áreas Prioritárias Brasil
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
62
Tabela 8: Lista de Áreas Prioritárias do Bioma Amazônia
Área (km²) Importância Prioridade Ação Prioritária Município PrincipalTabocal Tarauacá 4271 A A Cria UC - PI Feijó (AC)Campinaranas do Guajará 298 EA EA Cria UC - PI Cruzeiro do Sul (AC)Cabeceira do Javari 1011 EA A Cria UC - PI Guajará (AM)Manicoré Aripuanã 23845 EA A Cria UC - PI Manicoré (AM)Interflúvio Curuça-Javari 8080 MA A Cria UC - PI Atalaia do Norte (AM)Cabeceira do Rio Tefé 10458 A A Cria UC - PI Coari (AM)Nascente do Carabinani 2398 A A Cria UC - PI Codajás (AM)Margem esquerda do Jatapú 7482 MA EA Cria UC - PI Urucará (AM)Chavascais do Médio Rio Negro 10101 EA EA Cria UC - PI Barcelos (AM)Campos do Aracá - Demini 18947 A A Cria UC - PI Barcelos (AM)Ampliação P.N. Serra da Mocidade 1499 A A Cria UC - PI Barcelos (AM)PN Umari 8323 MA MA Cria UC - PI Lábrea (AM)PE Matupiri Setor Sul 4585 EA MA Cria UC - PI Manicoré (AM)PE do Cueiras 567 EA A Cria UC - PI Manaus(AM)Ponta do Lago Piratuba 888 EA EA Cria UC - PI Amapá (AP)Canal do Varadouro 476 EA EA Cria UC - PI Amapá (AP)Cabacal 4189 MA MA Cria UC - PI Cáceres (MT)Serra das Nascentes 16255 EA MA Cria UC - PI Tangará da Serra (MT)Rio Arinos 11049 MA MA Cria UC - PI Juara (MT)Cristalino 521 EA EA Cria UC - PI Alta Floresta (MT)Pimenteiras (RO) 2387 EA EA Cria UC - PI Cerejeiras (RO)Porto Rolim de Moura 1417 EA EA Cria UC - PI Alta Floresta D'Oeste (RO)Nova Mamoré - PEGM 1394 MA EA Cria UC - PI Nova Mamoré (RO)Umirizal 4222 EA MA Cria UC - PI Porto Velho (RO)Três Irmãos/Madeira 762 EA EA Cria UC - PI Porto Velho (RO)Corredor Jaru Campos Amazônicos 1970 EA EA Cria UC - PI Machadinho D' Oeste (RO)Ji-Paraná-Roosevelt 4523 EA EA Cria UC - PI Ji-Paraná (RO)Campos do Puciari 9729 EA MA Cria UC - PI Porto Velho (RO)Castanhal 2850 MA MA Cria UC - PI Caroebe (RR)Serra da Lua - Lavrado 3094 EA A Cria UC - PI Bonfim (RR)Ampliação da ESEC Maracá 552 MA MA Cria UC - PI Alto Alegre (RR)Tucano (RR) 2055 EA MA Cria UC - PI Bonfim (RR)Cararuau (regiãoda Pedra Pintada) 1401 EA MA Cria UC - PI Paracaraima (RR)Ampliação ESEC Niquiá 938 A A Cria UC - PI Caracaraí (RR)Vale do Corda 2295 EA MA Cria UC - PI Araquaína (TO)Médio Araguaia 2542 EA EA Cria Uc - PI Santana do Araguaia (PA)Ponta do Bico do Papagaio 491 EA EA Cria UC - PI Bom Jesus do Tocantins (PA)Volta Grande do Xingu 1637 EA EA Cria UC - PI Altamira (PA)Rio Capim 19829 EA EA Cria UC - PI Paragominas (PA)Região das Ilhas - Breves 5605 EA EA Cria UC - PI Breves (PA)Cavernas da Serra do Piriá 421 EA EA Cria UC - PI Viseu (PA)Proteção Integral do Marajó 1376 EA EA Cria UC - PI Muaná (PA)Corredor do Maguari 418 EA A Cria UC - PI Soure (PA)PE do Encontro das Aguas 65 EA MA Cria UC - PI São João do Araguaia (PA)Tabocal Tarauacá 4271 A A Cria UC - PI Feijó (AC)Campinaranas do Guajará 298 EA EA Cria UC - PI Cruzeiro do Sul (AC)
Nome
Fonte: Avaliação e Identificação das Áreas e Ações Prioritárias para a Conservação dos Biomas Brasileiros, MMA 2007
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