FUNDAO GETLIO VARGAS ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

VERSO DEFINITIVA DE DISSERTAO ELABORADA PARA OBTENO DE GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAO PBLICA:

O CONTROLE EXTERNO FEDERAL NO BRASIL-UMA ANLISE DO MODELO DE GESTO FRENTE S DEMANDAS DO SISTEMA SCIO POLTICO

APRESENTADA POR

RENATO JORGE BROWN RIBEIRO

FEVEREIRO/2002

BANCA EXAMINADORA DA DISSERTAO O CONTROLE EXTERNO FEDERAL NO BRASIL - UMA ANLISE DO MODELO DE GESTO FRENTE S DEMANDAS DO SISTEMA SCIO POLTICO:

PROF DOUTOR PAULO EMLIO MARTINS (Orientador Acadmico/ EBAP)

PROF DOUTORA DEBORAH MORAES ZOUAIN (Professora EBAP)

PROF DOUTORA MARIA DAS GRAAS RUA (Professora UnB)

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SUMRIOINTRODUO

2.0- PAPEL E TIPOLOGIAS DO CONTROLE 2.1- O PAPEL DO CONTROLE 2.1.1-O PAPEL DO CONTROLE COMO FUNO ADMINISTRATIVA 2.1.1.1- O CARTER INFORMACIONAL E O CONTROLE NA ADMINISTRAO: 2.1.1.2- A FUNO DE UMA ENTIDADE DE FISCALIZAO SUPERIOR COMO AGENTE DO CONTROLE ADMINISTRATIVO. 2.1.2- O CONTROLE POLTICO 2.1.3- O CONTROLE JURDICO 2.1.4- O CONTROLE SOCIAL. 2.1.5- O CONTROLE SUPERIORES 2.2- TIPOLOGIAS DE CONTROLE 2.2.1- O CONTROLE INTERNO E EXTERNO 2.2.2- MODELOS E FORMAS DE CONTROLE 2.2.3- DIMENSES A SEREM AVALIADAS PELO CONTROLE 2.2.4- DISTRIBUIO DOS MODELOS E FORMAS DE CONTROLE PELO MUNDO 2.3- CONSIDERAES SOBRE A TIPOLOGIAS, MODELOS, DIMENSES E FORMAS DE CONTROLE. EXERCIDO PELAS ENTIDADES DE FISCALIZAO

3.0- A CONSRTUO DA IDIA DE CONTROLE NO MBITO DA SOCIEDADE BRASILEIRA 3.1- A CONSTRUO DA SOCIEDADE BRASILEIRA 3.1.1- A SOCIEDADE BRASILEIRA EM GILBERTO FREYRE 3.1.2- A SOCIEDADE BRASILEIRA EM RAYMUNDO FAORO 3.1.3-A SOCIEDADE BRASILEIRA EM ROBERTO DA MATTA 3.1.4- A SOCIEDADE BRASILEIRA SEGUNDO DARCY RIBEIRO 3.1.5- VICTOR NUNES LEAL E A FORMAAO DO PATRONATO POLTICO

3

3.1.6- A NAO MERCANTILISTA- O SENTIDO FUNDANTE 3.1.7- OS EFEITOS DA PS-MODERNIDADE 3.1.8- MODERNIZAO SELETIVA- UMA PERSPECTIVA DE UNICIDADE ? 3.1.9- INTEGRANDO CONCEITOS 3.2- A CONSTRUO DO ESPAO PBLICO 3.3- O CONTROLE E O CONCEITO DE SOCIEDADE BRASILEIRA 3.3.1- A RELIGIO, A SOCIEDADE NO BRASIL E A CONSTRUO DAS IDIAS DE CONTROLE 3.3.2-INTEGRANDO OS CONCEITOS SOCIOLGICOS PARA DEFINIR AS IDIAS E MECANISMOS DE CONTROLE INTERNALIZADOS 3.3.3- MUDANAS DE CONCEITOS FRENTE NOVAS REALIDADES 3.4- SOCIEDADE E CONCEITOS EM MUTAO

4.0-A CONSTRUO DO MODELO BRASILEIRO- BREVE HISTORIOGRAFIA DO CONTROLE EXTERNO FEDERAL NO BRASIL 4.1-ORIGENS REMOTAS DO CONTROLE 4.2-A EVOLUO DO CONTROLE NO MUNDO- O ESTADO FEUDAL 4.3- A EVOLUO DO CONTROLE NO MUNDO- O ESTADO FEUDAL 4.4-A EVOLUO DO CONTROLE NO MUNDO- AS REVOLUES LIBERAIS E OS ECOS DA MARSELHESA 4.5-O CONTROLE NA COLNIA 4.6- O CONTROLE NO IMPRIO 4.7-A INSTITUIO DO TRIBUNAL DE CONTAS 4.8- A REPBLICA VELHA 4.8.1- A REFORMA DE 1896 4.8.2- A REFORMA DE 1911 4.8.3- A REFORMA DE VENCESLAU BRS 4.8.4- O NOVO CDIGO DE CONTABILIDADE 4.9-A ERA VARGAS 4.10- A REINSTITUCIONALIZAO DO PAS 4.11- O REGIME MILITAR

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4.12-A NOVA REPBLICA E A CONSTITUIO DE 1988. 4.13- O CENRIO ATUAL E SUAS IMPLICAES 4.14- UMA INSTITUIO COMO PRODUTO DE SEU TEMPO

5.0 A DESCRIO DO MODELO ATUAL 5.1-O TRIBUNAL STRICTO SENSU 5.1.1-MISSO, COMPOSIO E CARACTERSTICAS GERAIS: 5.1.1.1-O PROVIMENTO DO CARGO DE MINISTRO DO TCU NA REPBLICA 5.1.1.2PROPOSTAS DE MUDANAS ENCAMINHADAS PELO PODER

EXECUTIVO 5.1.2-ATRIBUIES E COMPETNCIAS: 5.1.3- A FISCALIZAO 5.1.4- O PROCESSO DECISRIO 5.2- A SECRETARIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO 5.2.1- ATRIBUIES, ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO 5.2.1.1- AS UNIDADES BSICAS 5.2.1.2- A ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE UMA SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO 5.2.1.3- OS GERENTES E COORDENADORES DE PROJETOS 5.2.2- BREVE HISTRICO DAS MUDANAS RECENTES 5.2.3- O TRABALHO TCNICO 5.2.4- PROCESSO DECISRIO 5.2.5- UMA ANLISE DA SUPERESTRUTURA 5.3- UM MODELO HBRIDO E COM CARACTERSTICAS INTRNSECAS DE NOSSA SOCIEDADE

6.0- AS NECESSIDADES DE CONTROLE POR SUA CLIENTELA 6.1- A PESQUISA 6.2- A SOCIEDADE 6.2.1- ANLISE DAS POSIES DE ALGUNS FORMADORES DE OPINIO 6.2.2- BREVE ANALISE DOS DADOS

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6.3- A MDIA 6.4- O CONGRESSO NACIONAL 6.4.1 RELACIONAMENTO 6.4.2 DEMANDAS 6.4 .3 PERCEPES 6.4.4 EXPECTATIVAS 6.4.5- PROJETOS LEGISLATIVOS QUE ESTO EM TRAMITAO E TRATAM SOBRE O TCU 6.4.6- BREVE ANLISE DOS DADOS 6.5- O CONTROLE INTERNO 6.5.1 RELACIONAMENTO 6.5.2 PERCEPES 6.5.3 EXPECTATIVAS 6.5.4- ANLISE DOS DADOS LEVANTADOS 6.6- A ADMINISTRAAO PBLICA 6.6.1 RELACIONAMENTO 6.6.2 PERCEPES 6.6.3 EXPECTATIVAS 6.6.4 DEMANDAS 6.6.5- ANALISANDO AS INFORMAES 6.7-INTEGRANDO INFORMAES DO AMBIENTE

7.0- IDENTIFICAO DO MODELO DE GESTO DO TCU 7.1- MODELO TERICO E FORMAS DE DOMINAO 7.2- RESULTADO DA PESQUISA 7.2.1- AVALIAO DO MODELO TCNICO 7.2.1.1- QUESTES RELACIONADAS COM ESTRUTURA ORGANIZACIONAL 7.2.1.2- QUESTES RELACIONADAS COM AUTORIDADE 7.2.1.3- QUESTES RELACIONADAS COM DESENHO DE CARGOS E TAREFAS 7.2.1.4- QUESTES RELACIONADAS COM COMUNICAES DE GESTO DA SECRETARIA/ CORPO

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7.2.1.5- QUESTES RELACIONADAS COM CONFIABILIDADE COLOCADA SOBRE 7.2.1.6- QUESTES RELACIONADAS COM PRINCPIOS PREDOMINANTES 7.2.1.7- QUESTES RELACIONADAS COM AMBIENTE 7.2.1.8- QUESTES RELACIONADAS COM PROFISSIONALIZAO 7.2.1.9- QUESTES RELACIONADAS COM DISTINO ENTRE O PBLICO E O PRIVADO 7.2.2- AVALIAO DO MODELO DE GESTO DO TRIBUNAL STRICTO SENSU /CORPO DIRIGENTE 7.2.2.1- QUESTES RELACIONADAS COM ESTRUTURA ORGANIZACIONAL 7.2.2.2- QUESTES RELACIONADAS COM AUTORIDADE 7.2.2.3- QUESTES RELACIONADAS COM DESENHO DE CARGOS E TAREFAS 7.2.2.4- QUESTES RELACIONADAS COM COMUNICAES 7.2.2.5- QUESTES RELACIONADAS COM CONFIABILIDADE COLOCADA SOBRE 7.2.2.6- QUESTES RELACIONADAS COM PRINCPIOS PREDOMINANTES 7.2.2.7- QUESTES RELACIONADAS COM AMBIENTE 7.2.2.8- QUESTES RELACIONADAS COM PROFISSIONALIZAO 7.2.2.9- QUESTES RELACIONADAS COM DISTINO ENTRE O PBLICO E O PRIVADO 7.3- ANLISE DOS RESULTADOS

8.0-

EM

QUE

MEDIDA

OS

MODELOS

IDENTIFICADOS

ATENDEM

A

NECESSIDADE DO AMBIENTE 8.1- SITUAO GERAL 8.2- ANLISE DAS PRINCIPAIS DEMANDAS FRENTE S CARACTERSTICAS ENCONTRADAS 8.2.1- TEMPESTIVIDADE NAS DECISES 8.2.2- MATERIALIDADE E RELEVNCIA NOS PROCESSOS APRECIADOS

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8.2.3- DIMINUIO DO ISOLAMENTO, ACESSO MAIS FCIL AO CONTROLE E LINGUAGEM MAIS ACESSVEL 8.2.4- DESENVOLVIMENTO DE MECANISMOS DE PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL 8.2.5- DESENVOLVIMENTO DE AES EDUCATIVAS E PREVENTIVAS 8.2.6- FOCO NA PERFORMANCE E ECONOMICIDADE 8.2.7- MUDANAS NO PROCESSO PARA MINIMIZAR AS INFLUENCIAS POLTICAS

9.0- TENTATIVAS DE CONCLUSAO 9.19.29.3CONCLUSES DA PRIMEIRA PARTE CONCLUSES DA SEGUNDA PARTE RESPOSTAS S QUESTES DO PROJETO DE PESQUISA

NOTAS

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

ANEXO A QUESTIONRIO APLICADO A PARLAMENTARES ANEXO B QUESTIONRIO APLICADO A TCNICOS DO CONTROLE INTERNO ANEXO C QUESTIONRIO APLICADO A GESTORES PBLICOS ANEXO D ROTEIRO DE ENTREVISTAS APLICADO A PARLAMENTARES ANEXO E- QUESTIONRIO APLICADO A SERVIDORES ANEXO F- PORTARIA COMPONDO O GRUPO DE PESQUISAS TENDNCIAS DO CONTROLE EXTERNO ANEXO-G- ESTRUTURA DO CONTROLE EXTERNO FEDERAL ANEXO HESTRUTURA DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DO EXECUTIVO FEDERAL

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RELAO DE TABELAS E GRFICOS

TABELAS

Tabela 1-Vinculao Das Efs Aos Poderes Tabela 2-Caractersticas De Fiscalizao Das Efs Tabela 3- Comparao Entre Os Modelos De Efs E A Classificao Da Transparncia Internacional Tabela 4- Quadro Demonstrativo Do Nmero De Entidades Obrigadas S Prestar Contas Anualmente Ao Tcu Tabela 5- Perfil De Tempo De Exerccio Das Atividades De Ministro Do Tcu Tabela 6- Formao Acadmica Dos Ministros Do Tcu Tabela 7-Experincia Previa Dos Ministros Tabela 8- Demonstrativo Do Quantitativo E Origem Dos Ministros Que Atualmente Compem O Plenrio Do Tcu Tabela 9- Demonstrativo Do Nmero De Procedimentos De Fiscalizao Realizados Em Cada Exerccio Tabela 10- Evoluo Do Nmero De Funes Comissionadas Tabela 11-Nmero De Matrias Da Folha De S.Paulo Que Mencionam O Tcu Tabela 12- Classificao Das Matrias De Posio Central Do Tcu Publicadas Pela Folha No Binio 1998-9 Tabela 13- Freqncia Partidria Tabela 14- Freqncia Regional Tabela 15-Freqncia Do Tempo De Exerccio Parlamentar Tabela 16-Freqncia Com Que Os Respondentes Utilizam Informaes Produzidas Pelo Tcu (%)

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Tabela 17- Avaliao Dos Parlamentares Consultados Que Utilizaram Informaes Produzidas Pelo Tcu Quanto Sua Qualidade E Utilidade Tabela 18-Razes Pelas Quais Os Parlamentares Respondentes Nunca Solicitaram Servios Ao Tcu Tabela 19-Avaliao Dos Parlamentares Consultados Que Mantiveram Contato Com Secex Estaduais Para Tratar De Controle Externo Tabela 20-Percepo Dos Parlamentares Respondentes Acerca Do Relacionamento Do Tcu Com O Cidado Tabela 21-Avaliao Dos Parlamentares Consultados Que Demandaram O Tcu Acerca Do Atendimento Prestado Tabela 22-Avaliao Dos Parlamentares Respondentes Quanto Aos Produtos Do Tcu Tabela 23- Percepo Dos Parlamentares Respondentes Acerca Da Relao CustoBenefcio Decorrente Das Aes De Controle Externo Realizadas Pelo Tcu Tabela 24- Expectativa Dos Parlamentares Respondentes Com Relao Ao Foco Principal Nos Trabalhos Do Tcu Tabela 25-Expectativa Dos Parlamentares Respondentes Sobre O Que Poderia Melhorar A Atuao Do Tcu E Os Seus Resultados Tabela 26-Medida Em Que Aes Do Tcu Afetam As Atividades Do Controle Interno E Aspectos Da Gesto Tabela 27-Avaliao Das Atividades Do Tcu Tabela 28-Avaliao das tomadas e prestaes de contas para avaliao de aspectos relevantes da gesto Tabela 29-Avaliao das atividades do TCU Tabela 30- Avaliao das tomadas e prestaes de contas para avaliao de aspectos relevantes da gesto Tabela 31-Avaliao do custo/benefcio de produtos do TCU. Tabela 32-Identificao do que deve ser o principal foco nos trabalhos do TCU Tabela 33-Identificao do que deve melhorar a atuao do TCU

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Tabela 34-Caractersticas dos registros do SIAFI em junho de 1999 Tabela 35- Vinculao ministerial e categoria jurdica dos respondentes Tabela 36-Percepo dos agentes respondentes quando demandaram o TCU Tabela 37-Avaliao dos agentes respondentes quanto a produtos do TCU Tabela 38-Percepo dos respondentes quanto eficcia do controle exercido por meio de tomadas ou prestaes de contas Tabela 39-O que os agentes respondentes gostariam que fosse o principal foco nos trabalhos do TCU Tabela 40- O que os agentes respondentes entendem que pode melhorar a atuao do TCU e os seus resultados Tabela n 41-Caractersticas do Patrimonialismo Tabela n 42- Caractersticas e Disfunes da Burocracia Tabela n 43- Caractersticas do modelo Gerencial de Administrao Pblica Tabela n.44- Principais caractersticas dos sistemas Patrimonialista, Burocrtico e Gerencial Tabela n 45- Distribuio de Opinies de Servidores sobre Estrutura Organizacional da Secretaria do TCU Tabela n 46- Avaliaes de Servidores sobre as relaes de autoridade na Secretaria do TCU Tabela n.47- Distribuio de Opinies de Servidores sobre o Desenho de Cargos e Tarefas na Secretaria do TCU Tabela n.48- Distribuio de Opinies de Servidores sobre as Comunicaes na Secretaria do TCU Tabela n.49- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Confiabilidade na Secretaria do TCU Tabela n.50- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Confiana depositada pela Secretaria do TCU Tabela n.51- Distribuio de Opinies de Servidores sobre ao Provimento de Cargos de Chefia na Secretaria do TCU

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Tabela n.52- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Estabilidade do Ambiente na Secretaria do TCU Tabela n. 53- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Profissionalizao Secretaria do TCU Tabela n. 54- Distribuio de Opinies de Servidores sobre as Comunicaes na Secretaria do TCU Tabela n.56- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Estrutura Organizacional do TCU Tabela n.57- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Autoridade no TCU Tabela n.58-Distribuio de Opinies de Servidores sobre o Desenho de Cargos e tarefas no TCU Tabela n.59- Distribuio de Opinies de Servidores sobre as Comunicaes no TCU Tabela n.60- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Confiana no TCU Tabela n.61- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Estabilidade do Ambiente do TCU Tabela n.62- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Profissionalizao no TCU Tabela n.63- Distribuio de Opinies de Servidores sobre a Distino Entre o Interesse Publico e Privado no TCU Tabela 64- Quadro Comparativo entre os Resultados de Percepo dos Respondentes Sobre as Caractersticas das Estruturas e Superestruturas no TCU Tabela 65- Quadro Comparativo entre Demandas Sociais, Pontos Fortes, Pontos Fracos e Principais Medidas Atualmente Adotadas Tabela 66-Quadro Resumo, Enumerando os Principais Pontos Fortes e Pontos Fracos Tabela 67- Modelo de Anlise SWOT Tabela 68-Anlise SWOT das Demandas na

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GRFICOS Grfico 1- Confiabilidade das Instituies Pblicas Brasileiras Grfico 2- Utilizao freqente e eventual pelos parlamentares Grfico 3-Avaliao do relacionamento do TCU com o controle interno Grfico 4-Medida em que as aes do TCU contribuem bastante para atividades do controle interno e aspectos da gesto Grfico 5-Avaliao do controle exercido por meio de TCs e PCs quanto aspectos da gesto Grfico 6-Avaliao dos respondentes que foram alvo de fiscalizao quanto ao relacionamento mantido com a equipe de auditoria Grfico 7- Avaliao dos respondentes de como o desempenho deles seria afetado pela possibilidade de ser alvo da atuao do TCU

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INTRODUO

Quando comecei esse percurso, em meados de 1999, certamente no imaginei que a estrada fosse to longa (e creio que ningum que j passou por essa fase, imagina que assim o seja). A idia era identificar quais seriam as principais demandas dos atores sociais, em relao com o Trabalho do Tribunal de Contas da Unio, isso era desenvolvido no mbito de um dos subgrupos de um grande projeto de pesquisa desenvolvido no mbito daquele Tribunal (do qual estive coordenador). Porm, outras questes me afligiam: uma vez levantada a demanda, ser que a Organizao est preparada para atende-la com os modelos de gesto vigentes ? Nesse contexto surgiu a questo principal desenvolvida no Projeto de Pesquisa: O MODELO DE GERNCIA ADOTADO PELO TCU COMPATVEL COM AS DEMANDAS QUE LHE SO APRESENTADAS ?. Para poder comear a responder essa pergunta havia necessidade de melhor descrever alguns pontos iniciais: o que viria a ser o Controle, como esse Controle estaria inserido na Sociedade Brasileira em face de sua formao, como teria se desenvolvido o processo histrico de formao do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Esse conjunto inicial forma a Primeira Parte do Trabalho (Captulos 2 a 5). No prximo momento, surgiu a necessidade de coletar os dados necessrios para avaliar quais seriam as demandas e qual seria o Modelo de Gesto adotado no TCU, para tanto aprofundei a pesquisa realizada em 1999, ampliando algumas bases, complementando alguns questionrios, retabulando e reavaliado informaes. Prximo passo foi desenvolver uma pesquisa que informasse qual era o modelo de gerencia percebido pelos servidores que atuam no Tribunal, o que levou a uma anlise dos pontos fortes e fracos do TCU frente s demandas, ou melhor, uma anlise de como o Tribunal tem se posicionado, segundo o seu modelo de gesto, frente s demandas sociais a ele apresentadas. Essa conjunto constitui a Segunda Parte do Trabalho. Nas Concluses, pretendo apresentar os resultados das duas partes e responder alguns dos principais questionamentos apresentados: Qual o papel do TCU, segundo sua clientela, contrapondo-se com o paradigma legal; Qual a imagem que o TCU passa para os seus clientes ?; Qual modelo de gesto predominante na cultura do TCU ? e Qual a 14

influncia da formao social no modelo de controle e nas caractersticas da administrao do controle . Dentre as dificuldades e desafios apresentados ficou a natureza multidisciplinar e, mesmo, multifacetada do Controle da Administrao Pblica, que abrange disciplinas que vo da Economia, Administrao e Finanas Sociologia, Cincia Poltica e Direito; que trata de dimenses que vo da Tcnica Administrativa s Razoes da Poltica de Estado. Isso torna o tema complexo e fascinante. Esse trabalho traz como inovao uma anlise ainda no feita sob o Sistema de Controle Externo Federal e integra uma srie de informaes que se encontravam dispersas, o que facilita a construo de um mosaico prprio de anlise para cada leitor. O que podemos prometer para os que trilhem as prximas 180 pginas de texto (alm de Sangue, Suor e Lgrimas, como diria Winston Churchill) um aprofundamento e um ponto de vista, sob o enfoque administrativo, muito pouco explorado at hoje, do Sistema de Controle Externo Federal no Brasil, representado pelo Tribunal de Contas da Unio, como um dos rgos centrais.

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2.0- PAPEL E TIPOLOGIAS DO CONTROLE

O ORAMENTO NACIONAL DEVE SER EQUILIBRADO. ASDVIDAS PBLICAS DEVEM SER REDUZIDAS, A DA S AUTORIDADES DEVE SER

ARROGNCIA

MODERADA E CONTROLADA.

OS

PAGAMENTOS A

GOVERNOS

ESTRANGEIROS DEVEM SER REDUZIDOS,

SE A NAO NO QUISER IR FALNCIA.

AS PESSOAS

DEVEM NOVAMENTE APRENDER A TRABALHAR, EM VEZ DE VIVER POR CONTA PBLICA-

MARCUS

TULLIUS CCERO- ROMA- 55 A.C.

Neste captulo, em uma primeira parte, procuramos estabelecer os diversos papis exercidos pela atividade de controle e identificar seus principais agentes e funes, definindo os seus limites tradicionais de atuao. Em um segundo momento, procuramos mapear a forma de organizao das Entidades de Fiscalizao Superior (EFS) em diversos pases, suas atribuies, formas de atuao e formas de exercer os variados papis no mbito do controle da atividade do Estado e seu Aparelho.

2.1- O PAPEL DO CONTROLE Como papis do controle, entendemos a sua funo e posicionamento perante o sistema social de um determinado pas ou grupo; dessa forma elegemos alguns papis possveis para a Funo Controle: o controle como forma administrativa, o controle como forma poltica, o controle judicirio/jurisdicional e o controle social. Assim, procuramos definir as dimenses em que atuam as Entidades de Fiscalizao Superiores.

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2.1.1-O PAPEL DO CONTROLE COMO FUNO ADMINISTRATIVA

Inicialmente, desde os primrdios da organizao do trabalho existe alguma forma de controle que vai se expressar de vrias maneiras, desde instituies como as corporaes de ofcio e guildas at os vrios estatutos que envolviam a servido, escravido e outras formas de trabalho, na verdade o que pretendiam era estabelecer formas de controle sobre o trabalho e a produo O controle apresentado como funo administrativa desde os primeiros tericos da Administrao e da Economia. Babbage, ao propor a diviso de trabalho, apresentava os benefcios para o controle promovidos pelo trabalho em escala. Fayol j relacionava o controle como funo administrativa essencial. A viso ideolgica a partir do qual o homem mau (advogada por Hobes, Maquiavel e boa parte da doutrina religiosa asctica) leva o exerccio do controle sobre as atividades a uma forma de controle muito aproximada. Afinal, o homem necessita ter sua natureza permanentemente controlada. Essa a matriz lgica do funcionalismo clssico, e leva a uma determinada forma de organizao e de estruturao da Administrao. A Escola de Relaes Humanas nasce de uma experincia de carter eminentemente fisiolgico, mas traz luz o carter de autocontrole dos grupos sociais, associado aos estudos sociolgicos de Weber e a Escola Burocrtica, que trazem a sociologia para o interior das organizaes e para o estudo dos mecanismos de controle, como forma de controle social. A Teoria de Sistemas e as Teorias Contingenciais trouxeram uma dimenso muito interessante questo do controle na Administrao: a funo ser utilizada como alimentao do sistema, garantindo sua possibilidade de evoluo e adaptabilidade ao Mundo em mudanas, por encararem as organizaes como sistemas orgnicos amplamente interligados com o seu ambiente. Com essa nova dimenso, o controle passa a ser a garantia da eficcia dos sistemas, no s como garantidor de conformidade com normas pr-estabelecidas, mas, principalmente, como garantidor do atingimento de metas essenciais para a sobrevivncia

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das organizaes. A funo passa a ter um carter iminentemente transformador, ante as mudanas propostas em um amplo cenrio estratgico.

2.1.1.1-

O

CARTER

INFORMACIONAL

E

O

CONTROLE

NA

ADMINISTRAO: Com o advento de uma sociedade que passa a organizar seus processos de trabalho e relacionamentos com base em estruturas e mtodos informacionais, claro que as organizaes que cuidam do controle administrativo tm de repensar seus mtodos e tcnicas de atuao. Associada a essa necessidade, temos a prpria evoluo das condies tecnolgicas que do novas possibilidades reais para exercer atividades relativas ao controle administrativo (1), que, em ltima anlise, possibilitam um aprofundamento dos estudos possveis de serem efetuados e abrem dimenses mais interessantes de serem abordadas como a eficcia e efetividade das aes administrativas (principalmente na rea Pblica) (2). interessante que se destaque o papel da informao em todo o processo de controle, principalmente o de natureza administrativa. O controle, em ltima anlise, nada mais que comparar as informaes coletadas com modelos construdos que indicariam os objetivos desejados ou desejveis. Desta forma, mudanas no processo produtivo e de comunicaes que favoream o fluxo de informaes vo inevitavelmente tornar o controle mais fcil, rpido e direto, o que produz a reduo dos escales administrativos voltados para o controle burocrtico (Descentralizao com delegao de competncias e Reduo de Nveis Hierrquicos) e surge a necessidade de desenvolver formas de controle gerenciais com natureza estratgica (Gesto Estratgica). As mudanas organizacionais produzem novos modelos de estruturas e novos processos de organizao do aparelho produtivo (3), todos com objetivo de simplificar e agilizar os fluxos de informao. Nesse cenrio, o foco est centrado na utilizao da informao como insumo e como objeto do processo de produo, proporcionando uma alterao do objetivo do controle, antes centrado em tarefas e procedimentos, para que esteja focalizado em processos e resultados.

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Enfim, a alterao de processos de organizao social e econmica altera tanto a forma como o objeto de atuao do controle como atividade administrativa, tanto na rea pblica como na rea privada; no reconhecer isso condenar a estrutura de fiscalizao a agir de maneira inadequada e a ser pouco eficaz ou efetiva frente a realidades diversas quelas que, anteriormente, estavam preparadas para enfrentar.

2.1.1.2- A FUNO DE UMA ENTIDADE DE FISCALIZAO SUPERIOR COMO AGENTE DO CONTROLE ADMINISTRATIVO.

Ao

entendermos

que

as

Entidades

de

Fiscalizao

Superior

tm

responsabilidades com a avaliao do funcionamento administrativo das diversas unidades do Aparelho do Estado por serem estruturas tcnicas auxiliares dos diversos Poderes Legislativos, e porque grande parte do mau funcionamento do Estado no funciona, necessariamente, no campo do ilcito, e sim, na conta do desperdcio. A forma de avaliao e Controle a ser procedida pela Entidade de Fiscalizao Superior no Brasil regulada pela Constituio Federal nos arts 70 a 75. A questo administrativa fica clara no art. 70, quando se prev avaliaes de natureza operacional e o controle da economicidade dos atos dos administradores, esses fatores nos remetem a dimenses eminentemente administrativas (4). Essa dimenso de avaliao atribuda ao Controle Externo que, em princpio, tpica de controladorias (5), fora os Tribunais de Contas a desenvolver estruturas e procedimentos hbridos e a procurar a produo de tecnologias de controle que premiem a avaliao de Polticas Pblicas e a avaliao operacional dos diversos rgos pblicos. Esse posicionamento abre novas possibilidades para o sistema de controle prestar servios sociedade, tais como propor medidas gerenciais que hoje so um sucesso: descentralizao da merenda (Auditoria Operacional/1990), distribuio do livro didtico (auditoria Operacional/1992), aplicao de pequenas quantias de recursos diretamente nas unidades executoras (sade e educao), etc.

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O papel da entidade de fiscalizao superior, ao ser confrontada com a realidade de intervir proativamente no funcionamento da mquina pblica, passa a ser o de assumir a funo de consultor do Estado, sem intervir na discricionariedade do ato do administrador.

2.1.2- O CONTROLE POLTICO

O controle poltico em sentido amplo (lato sensu) pode ser interpretado como o controle exercido pelas instituies polticas sobre os atos dos administradores das coisas pblicas, em uma anlise mais restritiva (stricto sensu) pode ser classificado como o controle exercido pelos representantes eleitos do povo sobre os atos dos administradores pblicos, eleitos ou no. A idia do controle poltico sobre os atos dos administradores est contemplada na construo das democracias contemporneas, seus fundamentos esto nos Textos Federalistas (6), escritos durante a Revoluo Americana, cujo objetivo era construir uma repblica em um pas de grande extenso geogrfica e procurar construir uma democracia que respeitasse direitos e garantias individuais e a auto determinao local. Nesse sentido, foi desenvolvida a funo bsica de controle dos Poderes Legislativos nas democracias ocidentais, em todos os nveis de governo. O controle externo exercido pelo Poder Legislativo explicitado na Constituio Federal no seu art. 70, associando-se ao controle externo dos atos administrativos (que pode ser de natureza administrativa) associado a esse papel o julgamento dos crimes de responsabilidade, que tm uma anlise eminentemente Poltica. O controle poltico da responsabilidade dos administradores pblicos exercido pelos diversos poderes legislativos. No caso da Federao Brasileira, compete ao Senado processar e julgar os crimes de responsabilidade cometidos pelo Presidente e Vice Presidente da Repblica, Ministros de Estado, Comandantes das Foras Armadas, Ministros do Supremo Tribunal Federal, Procurador-Geral da Repblica e Advogado-Geral da Unio (art 52 da Constituio Federal), esses crimes so tipificados em Lei (7) e o Processo regulado pelo Regimento Interno do Senado e, subsidiariamente, pelos Cdigos de Processo Penal e Civil.

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O Controle Poltico, tanto lato quanto stricto sensu no so o foco central deste trabalho, porm interessante destacar que as diversas formas de controle do espao pblico tem por objeto a ao do Estado. O controle administrativo visa melhoria de eficincia, eficcia e efetividade do Estado, o controle poltico objetiva a preservao dos valores democrticos e o interesse do Povo.

2.1.3- O CONTROLE JURDICO

O controle exercido pelo Poder Judicirio sobre os atos da Administrao tem suas origens na tripartio dos Poderes, prevista por Montesquieu (8) no sculo XVIII e adotada por todas as constituies liberais, a partir do sculo XIX. A idia de pesos e contrapesos na regulao e limitao dos Poderes coloca o Poder Judicirio como pea central neste sistema. O controle jurdico dos atos do administrador pblico tem algumas vertentes bsicas: a de proteger o interesse e o Patrimnio Pblico, a de assegurar os direitos e garantias individuais e coletivas (evitando abusos e desvios) de poder, a de promover a responsabilizao dos administradores e administrados (quer civil como penalmente). A Constituio Federal garante que nenhum assunto pode ser excludo da apreciao pelo Poder Judicirio (inciso XXXV do art. 5o da CF), o que serve como garantia da abrangncia de atuao do Judicirio para atuar como freio e garantia do relacionamento entre os Poderes. O controle Judicial aprecia as vertentes da legalidade, forma do ato e inteno do agente, no abrangendo as dimenses tpicas da discricionariedade. A questo da discricionariedade tratada no mbito dos controles polticos e administrativos. O Controle exercido pelo Poder Judicirio, por definio, possui sano prevista em lei e deve obedecer ao devido processo legal, garantindo-se o direito ao contraditrio e ampla defesa (incisos XXXIX, LIV e LV do art. 5o da CF). As deciso daquele Poder dependem de serem motivadas ou pela parte que se julgue prejudicada ou pelo Ministrio Pblico. Os procedimentos que so exigidos pelo processo judicirio, necessrios para a manuteno e preservao dos direitos e garantias individuais, por vezes, no obedecem

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necessidade de tempo que os fatos de natureza administrativa ou poltica exigem. Para tentar minorar esse problema h as vias de liminar nas Aes Civis Pblicas e Aes Populares e os Remdios Hericos previstos na Constituio (Hbeas Corpus, Hbeas Data, Mandado de Injuno, Mandado de Segurana, etc). O controle exercido pelo Poder Judicirio, com caractersticas eminentemente jurdicas, uma particularidade e avano das democracias liberais; pelas suas peculiaridade; e especificidades s ser tratado no escopo deste trabalho em temas que tangenciem com o funcionamento do Tribunais de Contas da Unio no Brasil.

2.1.4- O CONTROLE SOCIAL.

O controle social representa a participao da sociedade diretamente no controle da atividade do Estado, tem sua origem nas primeiras democracias do Mundo e tem seu alcance bastante ampliado com a crise de confiabilidade que tem se abatido sobre os Estados Nacionais e pelas possibilidades de controle que as novas tecnologias tm introduzido. Destacamos as possibilidades de aumento de accountability (9) que a tecnologia da informao trouxe para as atividades do Estado, o que torna possvel a divulgao quase que imediata de todos os atos e aes dos diversos governos quase que de forma on line . Ao mesmo tempo, essas possibilidades trazem novas cobranas que o modelo de Estado tradicional no est acostumado a lidar, o que leva a tentativas de responder a demandas de uma natureza distinta com velhas frmulas do Estado Burocrtico Patrimonialista, o que, por sua vez, leva ao descrdito o modelo de democracia fundada no Estado Nacional. O arcabouo legal vigente possibilita vrias formas de manifestao do controle social, quer por meio de representaes e denncias s diversas instncias do Sistema de Controle (Controle Interno, Externo ou Ministrio Pblico), quer pelo ajuizamento de Aes Populares junto ao Poder Judicirio. As possibilidades de funcionamento mais adequadas ao modelo de participao social ativa, porm, salvo melhor juzo, no so estas hoje elencadas no ordenamento jurdico que centram a ao de controle social em indivduos ou, no mximo, em

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associaes com personalidade jurdica. Parece-me ser mais eficiente desenvolver atividades de controle social com base nas diversas redes de trabalho e informaes que so constantemente criadas no interior da sociedade. O controle social mostra seu enorme potencial de se tornar um instrumento efetivo quando vislumbramos que qualquer sistema de controle montado no interior do Estado sofrer limites quer oramentrios, quer de quantitativos de pessoal, quer de limites de atuao e independncia ( em maior ou menor grau), e o controle social exercido pelo cidado e pelo conceito da preservao do interesse pblico disseminado pela cidadania passa a estar em todas as partes. Cabe destacar, tambm, que o controle social tem suas limitaes srias, principalmente no caso brasileiro com um passado de srias limitaes de participao popular. Porm cabe ressaltar a necessidade de desenvolver medidas que fortaleam a participao e simplifiquem as formas de acesso ao Estado e que facilitem o entendimento dos dados e informaes sobre a mquina pblica.

2.1.5- O CONTROLE SUPERIORES

EXERCIDO PELAS ENTIDADES DE FISCALIZAO

O controle exercido pelas entidades de fiscalizao superiores transita pelos diversos tipos de controle acima descritos: controle administrativo, poltico, jurisdicional (apesar de no judicirio) e procura dar aberturas para o controle social. No campo do controle administrativo, o espao se encontra cada vez mais aberto, quer pelos clamores da populao por um Estado mais eficiente, quer pela necessidade do prprio Aparelho de desenvolver um sistema de controle com razovel iseno e capacidade tcnica para que produza feed-back.e garanta a evoluo e o progresso do sistema. No campo do controle poltico, as Entidades de Fiscalizao Superiores, em quase a totalidade dos casos, esto vinculadas ao Poder Legislativo e prestam o apoio tcnico necessrio para o exerccio do controle externo dos demais Poderes. No campo do controle judicirio, na grande maioria dos casos, as Entidades de Fiscalizao Superiores (EFS) no atuam diretamente nesse setor por no fazer parte do

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Poder Judicirio, porm, em quase todas as legislaes h previso que, ao encontrar ilegalidades, os rgos de controle devam encaminhar as informaes para o Ministrio Pblico ou Poder Judicirio. Outro aspecto importante no que se refere s entidades que adotam o modelo de Cortes de Contas a importao de procedimentos judiciais para o mbito do controle. No que se refere ao controle social, quase todas as EFS permitem a apresentao de denncias por parte dos cidados e representaes por parte de autoridades para que sejam iniciados procedimentos de investigao. Hoje, um dos principais temas de estudo dentro destas entidades como aproveitar a fiscalizao promovida pela Sociedade Civil e aproximar a atuao do controle com as demandas sociais apresentadas. Enfim, o papel das Entidades Fiscalizadoras Superiores no Mundo desenvolvido segundo a cultura e o ordenamento jurdico de cada pas, mas, de uma maneira geral, ele representa uma confluncia dos diversos tipos de papis que so destinados funo Controle.

2.2- TIPOLOGIAS DE CONTROLE

Como tipologias de controle, classificamos as diversas formas de organizar estruturalmente a funo controle no mbito do Aparelho do Estado e a forma da funo se organizar e estruturar internamente.

2.2.1- O CONTROLE INTERNO E EXTERNO

A tradicional classificao entre controle externo e interno est relacionada insero ou no dos rgos de controle na estrutura administrativa a ser controlada. O Controle Interno organicamente inserido na estrutura administrativa que est sendo controlada, manda a boa prtica e a Teoria de Controle que ele esteja diretamente subordinado ao dirigente maior do rgo em que est inserido. O Controle Externo subordinado ou compe outro Poder, tradicionalmente o Poder Legislativo, mas h casos de fazer parte do Poder Judicirio.

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Outros aspectos no menos relevantes a serem estudados sobre a diferenciao entre controle interno e externo so os relativos autonomia e forma de atuao: o controle inserido na estrutura controlada tende a ser mais dependente e adotar uma postura de rgo consultor do Chefe do Poder ao qual est subordinado, por sua vez, o controle externo tende a ter mais independncia com relao aos rgos do Poder que est sendo fiscalizado e, tambm, tende a ter uma postura mais corretiva do que de assessoramento aos rgos fiscalizados (principalmente se adotarem modelos de Tribunais). A existncia de Poderes se controlando mutuamente decorrncia direta da prpria estrutura do regime democrtico (10), no caso brasileiro, o controle externo dos atos da administrao pode ser efetuado pelo Poder Legislativo com auxlio dos Tribunais de Contas ou pelo Poder Judicirio, motivado pelo ministrio Pblico ou por Aes Populares. No Brasil, na Esfera Federal, o controle Externo exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio (art 70 da CF). A existncia do Controle Interno obrigatria a todos os Poderes (art. 74 da CF), servindo o trabalho destas Unidades de Controle Interno como base e suporte atuao do Controle Externo. No Poder Executivo Federal, o rgo Central do Sistema de Controle Interno a Secretaria Federal de Controle, funcionalmente subordinada ao Ministrio da Fazenda (11).

2.2.2- MODELOS E FORMAS DE CONTROLE

Os dois modelos clssicos de controle so o de Tribunais de Contas e os de Controladorias, cada qual com caractersticas e peculiaridades prprias, desenvolvidos para responder aos problemas de controle sob condies e realidades distintas. O modelo de Tribunais de Contas possui as seguintes caractersticas: processo decisrio resolvido por colegiados, vitaliciedade de Ministros e Conselheiros, poderes jurisdicionais (na instncia administrativa), poder coercitivo, grande grau de autonomia frente aos Poderes, controles administrativos judicialiformes, procedimentos de fiscalizao formais, burocrticos e eminentemente legalistas. O modelo de controladorias (ou Auditorias-Gerais) possui as seguintes caractersticas: regime de mandato, controle de carter opinativo ou consultivo, destitudos de poderes jurisdicionais e coercitivos (normalmente), vinculao a algum dos Poderes que

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possam gerar a fora coercitiva, h uma predominncia

da deciso monocrtica, uso

predominante tcnicas e procedimentos de auditoria prximos aos de empresas privadas de auditoria. Algumas caractersticas bastante fortes so comuns a ambos os modelos tais como: integrao ao Aparelho do Estado (normalmente por dispositivo constitucional) a necessidade de independncia para o exerccio das funes de fiscalizao, e a necessidade de ascendncia moral e tcnica sobre os auditados/jurisdicionados para ver suas determinaes e recomendaes atendidas. As formas de como exercido o controle passam no s pela localizao do Sistema no mbito do Aparelho do Estado (descritas no item 2.2.1), esto relacionados tambm com a forma de como a atividade executada (a priori ou a posteriori), se existem formas de acompanhamento concomitante, qual a abrangncia dentro da Mquina Pblica (se atinge todos os Poderes, se inclui a Administrao Indireta), como estruturado o processo decisrio e o provimento dos titulares nos rgos. Todas essas caractersticas vo

influenciar a composio da estrutura das Entidades de Fiscalizao Superior, sua forma de atuao e a forma de relacionamento com a sua clientela e com a sociedade, e, conseqentemente, na forma de como esta sociedade vai interagir com a EFS.

2.2.3- DIMENSES A SEREM AVALIADAS PELO CONTROLE

Ao analisarmos a forma de atuao de cada Entidade de Fiscalizao Superior (EFS), devemos abordar outro aspecto bastante importante, a profundidade de dimenses abrangidas pelo sistema de controle: se so analisadas, somente, as dimenses de legalidade e legitimidade ou, somente, as dimenses de economia, eficincia, eficcia e efetividade, ou se todas estas dimenses so trabalhadas em conjunto. Alm de saber se so avaliadas algumas ou todas as dimenses assinaladas, mister conhecer o grau de prioridade e importncia que dado a cada uma delas. A nfase na anlise da legalidade e legitimidade vai levar a procedimentos prximos aos do Poder Judicirio, com todos os seus ritos, o que produz um processo decisrio mais lento e burocrtico. Por sua vez, a nfase no controle da eficincia, eficcia e efetividade,nos remete ao bom funcionamento da Administrao Pblica e s atividades de consultoria e

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assessoria, porm reduz, sensivelmente, a capacidade de se definir responsabilidades objetivas e impor penas aos responsveis, no mbito dos juzos emitidos pela EFS, o que pode reduzir a efetividade das aes de controle. Aspecto que tende a integrar as formas de anlise a avaliao da dimenso economicidade que est presente na anlise legal e na avaliao de desempenho da administrao; esse ponto representa um aspecto bastante interessante quando se tem a necessidade de integrar as duas grandes vertentes de anlise: no gerar prejuzo ao Errio objetivo de todos os cdigos de Direito Administrativo, ao mesmo tempo que anlises de custo-benefcio so ferramentais comuns nas avaliaes de eficcia e efetividade. Enfim, a forma de como se interpreta as questes das dimenses de anlise do controle, tambm so essenciais para o desenvolvimento de processos decisrios e forma de estruturao administrativa e poltica das Entidades de Fiscalizao Superiores.

2.2.4- DISTRIBUIO DOS MODELOS E FORMAS DE CONTROLE PELO MUNDO

O modelo de Tribunais de Contas tem origem latina, mais especificamente francesa, e foi adotado na Europa Continental, e disseminado nos pases onde a influncia europia foi dominante. O Modelo de Controladorias tem origem sax e foi amplamente difundido pelos rgos de assessoria e desenvolvimento com influncia norte americana e inglesa; muitos pases modificaram suas estruturas de controle para o modelo de controladoria em virtude dos processos de reforma e modernizao do aparelho do Estado. A tabela abaixo demonstra a distribuio dos modelos por vrios pases e as diferentes vinculaes destes com os Poderes e com a estrutura administrativa de cada Estado Nacional.

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Tabela 1 Vinculao das EFS aos Poderes TIPOS TRIBUNAIS CONTAS PODER DE Legislativo PASES Holanda, Mnaco, Luxemburgo, Itlia, Espanha, Frana, Alemanha, Blgica, Turquia, Coria, Malsia, Japo, Moambique, Zaire, Tunsia, Tanznia, Senegal, Guin Bissau, Mauritnia, Marrocos, Ilhas Maurcio, Lbia, Gana, Gmbia, Gabo, Arglia, Benin, Angola, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Uruguai, Brasil Grcia e Portugal EUA, Canad, Mxico, Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicargua, Zmbia, frica do Sul, Israel, ndia, Paquisto, Inglaterra, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Sua, Islndia, Hungria, Austrlia, Nova Zelndia Nambia, Jordnia, Paraguai, Bolvia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlndia, Sucia Guatemala, Panam, Porto Rico, Repblica Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colmbia, Chile

Judicirio CONTROLADORIAS Legislativo

Executivo Independentes (desvinculadas aos Poderes)

Fonte: Dados fornecidos pela Assessoria de Assuntos Internacionais- TCU- 2000 e tabulados pelo Autor

A forma de atuao de cada Entidade Fiscalizadora Superior se modifica segundo as realidades sociais, maturidade e estrutura poltica, dimenso geogrfica e condio econmica de cada Estado; desta forma vemos vrios sistemas hbridos se estruturando: tribunais de contas avaliando questes de eficcia administrativa, controladorias adotando estruturas colegiadas, etc, todos buscando melhor se adequar s realidades apresentadas pelo ambiente em que esto inseridos e pelos modelo de Estado em que vivem. Isto posto, apresentamos a tabela abaixo com as principais caractersticas da forma de atuao de vinte e quatro entidades de fiscalizao superiores, e apresentamos se as decises so tomadas de maneira colegiada ou monocrtica, ressaltamos se as EFS tem poderes jurisdicionais, destacamos se existem procedimentos de fiscalizao a priori ou a posteriori, e se os processos fiscalizatrios abrangem as dimenses da legalidade e avaliao da boa gesto.

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Tabela 2 Caractersticas de Fiscalizao das EFSPASES DECISO PODERES FISC A FISC. A FISCALI LEGALIDACOLEGIAL OU JURISDICIONAIS PRIORI POSTERIORI ZA A DE * MONOCRTICA ADM INDIRE TA Colegial Sim No Sim Sim Sim Colegial Colegial Colegial Colegial Singular Colegial Sim Sim Sim Sim No No No Sim Alguns Sim No No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim BOA GESTO *

Alemanha ustria Blgica Brasil Cabo Verde Canad Comunidade Europia Dinamarca Espanha EUA Finlndia Frana Grcia Irlanda Israel Itlia Japo Luxemburgo Pases Baixos Portugal Reino Unido Sua Cuba

Sim Sim No Sim Sim Sim Sim

Singular Colegial Singular Colegial Colegial Colegial Singular Singular Colegial Colegial Colegial Colegial Colegial Singular Singular Singular

No Sim No No Sim Sim No No Sim No Sim Sim Sim No No No

No No No No No Sim No No Sim No Sim No Sim No No No

Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Alguns Sim No Sim Sim Sim Sim Sim

Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim

Sim Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim Sim Sim

* O conceito e formas de controle do que vem a ser boa gesto diferem de pas para pas, bem como a nfase e mtodos de controle da legalidade. Fonte: Ribeiro, Francisco Carlos. A Estrutura e Funcionamento das Entidades de Fiscalizao Superiores. Braslia: TCU. Revista do TCU n. 80 pp 10-23, adaptado e atualizado com os dados fornecidos pela Assessoria de Assuntos Internacionais- TCU- 2000

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2.3- CONSIDERAES SOBRE : TIPOLOGIAS, MODELOS, DIMENSES E FORMAS DE CONTROLE. Ao verificarmos como os sistemas de controle esto estruturados e distribudos, chegamos a algumas concluses interessantes: no h uma regra geral sobre qual seria o melhor modelo, ou uma relao de quais seriam todas as atribuies que uma EFS deveria executar. A forma de organizao depende das peculiaridades da organizao social e poltica de cada sociedade. Destacamos, tambm, que, ao confrontarmos a relao de pases que adotam um ou outro tipo de modelo com outros indicadores, tais como os indicadores de corrupo percebida da Transparncia Internacional, no vemos uma correlao direta entre um determinado modelo e a reduo ou aumento da corrupo. O que podemos aferir com esses dados que o modelo de controladoria e as formas de controle que abranjam todas as dimenses e que premiem o controle da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade tem se expandindo com velocidade muito maior que as outras alternativas concorrentes. Outra concluso fundamental que deve ser tirada desta anlise que a democracia, em princpio, faz muito bem para o combate a desvios e corrupo, uma vez que os quinze pases que esto melhor colocados nos indicadores da Transparncia Internacional so slidas e tradicionais democracias, enquanto os 10 pases que esto pior classificados na pesquisa ou so ditaduras ou esto saindo de longos perodos de regime fechado.

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Tabela 3 Comparao entre os Modelos de EFS e a Classificao da Transparncia Internacional PIORES POSIES 15 MELHORES POSIES 10 A SEGUNDO A TRANSPARNCIA SEGUNDO TRANSPARNCIA INTERNACIONAL INTERNACIONAL TRIBUNAIS DE Singapura; Blgica, Holanda; Tanznia; Camares; CONTAS Luxemburgo; Alemanha CONTROLADOR Dinamarca; Finlndia; Nova Nigria; Uganda; Indonsia; Uzbequisto; IAS Zelndia; Canad; Islndia; Noruega; Azerbaijo; Sua; Sucia; Austrlia; Reino Honduras; Iugoslvia; Paraguai Unido Fonte: Dados coletados do Relatrio da Transparncia Internacional- 2000.

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3.0- A CONSRTUO DA IDIA DE CONTROLE NO MBITO DA SOCIEDADE BRASILEIRA

Os Povos Guardam Sempre Marcas de Suas Origens TOCQUEVILLE

Neste captulo pretendemos descrever a idia de alguns clssicos da sociologia brasileira sobre a constituio dessa sociedade e avaliar o possvel substrato que gera a forma de construo dos mecanismos de controle no mbito desta sociedade e a forma de pensar e construir o prprio conceito de controle e sua profundidade.

3.1- A CONSTRUO DA SOCIEDADE BRASILEIRA

3.1.1- A SOCIEDADE BRASILEIRA EM GILBERTO FREYRE Gilberto Freyre o fundador de uma sociologia genuinamente brasileira, e, com certeza, um dos autores nacionais mais citados e comentados, e o clssico mais atual do gnero. O que torna peculiarmente difcil fazer uma anlise ampla em pouco tempo, o que pretendo em um breve texto, identificar os pontos principais da formao da Sociedade Brasileira, que posteriormente vo influenciar na construo dos alicerces dos conceitos de controle nessa Sociedade. O primeiro grande ponto que levantaria da obra de Gilberto Freyre (especificamente Casa Grande e Senzala, Sobrados e Mocambos e Novo Mundo nos Trpicos) a caracterstica e tendncia do Povo Portugus plasticidade, diferente de outros povos e, at por fora das necessidades de sobrevivncia como Nao, coloca-se que no haveria preceitos e preconceitos absolutos, o que facilita a criao de modelos hbridos e intermedirios pela intermediao e contemporizao como peas essenciais do modo de pensar e decidir. (1) Como ponto fundamental da constituio da sociedade brasileira, colocada a instituio da famlia patriarcal, o que gera um culto personalidade absolutamente singular, na figura do Senhor de engenho que possua terras, altares e gentes, economia e exrcito prprios e, por vezes, enfrentava as decises Del Rey. A famlia branca, com o seu

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ncleo e os seus vrios apndices (bastardos, enteados,etc), era o centro da organizao social, e o senhor de engenho representava o controle social e a administrao da justia, estando acima dos prprios valores e controles. (2) Aspecto fundamental destacado a forma de organizao de trabalho com base no modelo escravocrata, o seu reflexo no modelo de produo, e as caractersticas regionais produzidas pelas formas de contato entre os diversos grupos tnicos diferentes no Pas (3). Destacamos o paralelo que feito por Freyre com o regime portugus e o maometano, o que torna o sistema implantado por Portugal no Brasil nico no mundo europeu: Em toda parte, fiquei impressionado pelo fato de que o parentesco sociolgico entre os sistemas portugus e maometano de escravido parece responsvel por certas caractersticas do modelo brasileiro. Caractersticas que no so encontradas em nenhuma outra parte das Amricas onde existiu escravido . O fato de que a escravido, no Brasil, foi, evidentemente, menos cruel que na Amrica inglesa, francesa ou espanhola, j me parece documentado de maneira fartamente idnea ................................................................................................................................... E por que foi assim ? No pelo fato de os portugueses serem um povo mais cristo do que os ingleses, holandeses, franceses ou espanhis, a expresso mais cristos significando eticamente superiores na moral e no comportamento. A verdade seria outra: a forma menos cruel de escravido desenvolvida pelos portugueses no Brasil parece ter sido o resultado do seu contato com os escravocratas maometanos, conhecidos pela maneira familiar como tratavam seus escravos, pelo motivo muito mais concretamente sociolgico do que abstratamente tnico de sua concepo domstica de escravido ter sido diversa da industrial ou pr-industrial. (4) Destacamos, tambm, a forma de controle usado por intermdio da religio e dos costumes sociais. No incio da colonizao, quando era necessrio ocupar e desbravar o territrio, o pragmatismo da Monarquia e da Igreja aceitava a poligamia e o concubinato do homem portugus, porm no momento onde fez-se necessria a implementao da disciplina com a descoberta de ouro e pedras preciosas, foram transplantados os rigores da religio e dos costumes para a colnia:

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Solteires- informava D.Loureno de Almeida em carta a El-Rey, que j compreendera a convenincia poltica de seus sditos tomarem o estado de casados e se estabelecerem com suas famlias regulares . Porque por esses modos ficaro mais obedientes s minhas ordens e seus filhos se tornaro mais obedientes ainda.....mostra a experincia que os casados so muito mais hbeis trabalhadores para retirar o ouro da terra que esses solteires que passam a vida a se dedicar a extravagncias (5) importante ressaltar que as formas de controle sociais baseadas em aspectos scio-religiosos tendem a desenvolver mecanismos de controle de conscincia, interessando-se no s pelos resultados, mas principalmente pelos processos e liturgias, avaliando mais quesitos como a f e a posio do que propriamente os atos e as conseqncias destes. Aspecto relevante a ser destacado a forma de relacionamento entre raa, classe e sociedade, onde as relaes patriarcais e individuais criam uma rede de proteo e relacionamento, criando estruturas sociolgicas mais fortes que o prprio Estado, ou a prpria mitificao do Poder Pblico em figuras que representem essas formas de relaes: o Rei, o Imperador, o Coronel, o lder populista, etc. (6) Enfim, o trabalho de Freyre traz como contribuio principal o estudo das relaes patriarcais na formao da Sociedade Brasileira e a insero do estudo das dualidades e plasticidades na nossa formao social, ou seja, como uma sociedade amenizou uma estrutura com fortes caractersticas feudais, amenizou as relaes entre raas e classes, como ela produziu mecanismos duais de distenso da presso social em uma organizao econmica escravocrata E, talvez, o mais importante, como se criou (ou como est se constituindo) uma sociedade peculiar e diferente de todas as outras nos trpicos.

3.1.2- A SOCIEDADE BRASILEIRA EM RAYMUNDO FAORO

Raymundo Faoro - em Os Donos do Poder- desenvolve e analisa a formao do patronato poltico brasileiro, destacando sua formao desde a constituio do Estado Portugus e identificando seu momento fundador com a Revoluo de Avis e com a estruturao de um Estado com fundamentos capitalistas mercantis, o que levou ao

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Capitalismo de Estado e estruturao de uma classe de nobres e burgueses intrinsecamente dependentes deste Estado e se apropriando deste para os seus interesses pessoais e de classe. Associado, tambm, a essa classe que se apropriou do Estado, estariam os estamentos burocrticos que se desenvolveram para operacionalizar o seu Aparelho e tambm dele se apropriaram como instrumentos dos Donos do Poder. No desenvolvimento de seu argumento, Faoro se vale dos conceitos produzidos por Weber de patrimonialismo e formas de dominao patrimonialista (7), adaptando-os ao contexto da formao do Estado Portugus e aplicando-os ao desenvolvimento histrico do Brasil Colnia at a Repblica Velha. Para a tese faoriana, o patrimonialismo em Portugal e no Brasil se caracterizou pela apropriao do Estado por Classes e Estamentos especficos e sua conseqente utilizao em benefcio prprio do que seria o Patrimnio Comum. A construo desse modelo de anlise uma reduo realidade luso-brasileira do conceito weberiano que trata a dominao patrimonial como um estgio intermedirio entre a forma de dominao familiar e a organizao das burocracias estatais, onde algum estamento ou classe assume e exerce o Poder. Ao definir que a gnese do patrimonialismo portugus (e posteriormente brasileiro) na sua formao como Reino unificado, Faoro identifica na grandeza de Portugal do sculo XIV, que pela sua unificao e pelo desenvolvimento do mtodo de construo da Navegaes como um processo e um investimento do Rei., a razo de sua incapacidade de se desenvolver como uma sociedade capitalista avanada e industrial, tendo como causa central os processos patrimonialistas que no permitiram a evoluo econmica de forma eficaz. Os estamentos florescem de modo natural, nas sociedades em que o mercado no domina toda a economia, a sociedade feudal ou patrimonial. No obstante, na sociedade capitalista os estamentos permanecem residualmente, em virtude de certa distino mundial, sobretudo em naes que no integralmente assimiladas ao processo de vanguarda......................................................................................... O estamento supe distncia social e se esfora pela conquista de vantagens materiais e espirituais exclusivas. As convenes, e no a ordem legal, determinam as sanes para a desqualificao estamental, e asseguram os privilgios materiais e de maneiras.

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Ao definir as relaes patrimonialistas como fundamento da formao sociopoltica brasileira, Faoro estabelece, junto com Freyre, os fundamentos para o entendimento da cordialidade brasileira, que ser um dos objetos de estudo de Roberto da Matta. Freyre estabelece a cordialidade como uma caracterstica decorrente do afrouxamento das relaes advindas da questo da formao e organizao do processo econmico, j Faoro com a questo patrimonial coloca os fundamentos do entendimento da cordialidade como forma de navegao social entre os detentores e os no detentores do Poder. importante que se destaque os efeitos do patrimonialismo na aplicao da Lei e da Justia, no seu sentido haveria uma classe ou estamento acima da aplicao da Lei, que s seria por ela atingida se casse em desgraa frente aos seus pares, enquanto o resto do Povo estaria submetido Lei, ou pior acima do prprio ordenamento jurdico estaria os interesses dos donos do poder.

3.1.3-A SOCIEDADE BRASILEIRA EM ROBERTO DA MATTA

Roberto DaMatta, na dcada de 70, traz a antropologia brasileira para a realidade urbana, estudando o fenmeno do carnaval como forma de expresso cultural da sociedade brasileira e o processo de formao de mitos e heris e a identidade nacional (9). Logo em seguida ,no A Casa e a Rua, inicia a discusso da dualidade cultural do comportamento social brasileiro e a tendncia a posies intermedirias do processo brasileiro. O argumento no necessariamente original (10), porm traz a importante contribuio de uma viso culturalista e antropolgica que faz a integrao e reduo de conceitos. Ao analisar as dualidades e fenmenos como o compadrio, DaMatta mostra a tendncia do processo decisrio brasileiro de tomar medidas intermedirias e conciliadoras, tendo absoluta dificuldade em assumir posies extremadas, e leva a construes sociais como o jeitinho. Paralelamente, estuda o paradoxo da construo dos mitos e heris, onde tambm h uma dicotomia de valores, ao mesmo tempo que se tem peculiaridades de Macunama e Malazarte, o heri nacional pode ter caractersticas de defesa da ordem, que tambm, paradoxalmente, no necessariamente justa.

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A avaliao de DaMatta das questes referentes hierarquizao social passa pelas suas manifestaes em situaes cotidianas como a expresso voc sabe com quem est falando ? , dualidade de espaos como a casa e a rua, ou manifestaes populares com as festas da ordem como paradas, procisses e cerimnias e chega por via da anlise cultural e antropolgica a vrias das tipologias definidas por Freyre, como as relaes oriundas do patriarcalismo trazido para o meio urbano. ..... no drama do voc sabe com quem est falando ? somos punidos pela tentativa de fazer cumprir a lei ou pela nossa idia de que vivemos num universo realmente igualitrio. Pois a identidade que surge do conflito que vai permitir hierarquizar.....A moral da histria aqui o seguinte : confie sempre em pessoas e em relaes, nunca em regras gerais ou leis universais. Sendo assim, tememos (e com justa razo ) esbarrar a todo momento com o filho do rei, seno com o prprio rei. .................................................................................................................................. como se tivssemos duas bases por meio das quais pensssemos o nosso sistema. No caso das leis gerais e da represso, seguimos sempre o cdigo burocrtico ou a vertente impessoal e universalizante, igualitria do sistema.Mas nos casos das situaes concretas, daquelas que a vida nos apresenta, seguimos sempre o cdigo das relaes e da moralidade pessoal, tomando a vertente dojeitinhoe da malandrageme da solidariedade como eixo da ao. ....... (11) Os crticos ao trabalho de DaMatta comentam que se seguirmos as suas anlises concluiramos que o brasileiro no responderia aos estmulos das estruturas sociais e de mercado. No meu entendimento, as concluses de DaMatta so vlidas no determinado momento em que elas foram desenvolvidas, dcadas de 70/80, exatamente como forma de navegao social entre grupos que no tem acesso ao Estado como cidados. As mudanas que hoje esto sendo operadas em termos de exigncia de punibilidade e cidadania que est exercendo uma maior presso para desmontar esse estado de coisas e, talvez, construir uma sociedade diferente. O trabalho de Freyre define as estruturas de criao e desenvolvimento da Sociedade Brasileira, Faoro busca um sentido de evoluo para a Sociedade e para o

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Estado, DaMatta busca as estruturas dinmicas de relacionamento e reproduo destas estruturas sociais com base na sua construo cultural. Enfim, importante que se destaque o efeito da operacionalizao das relaes identificadas por DaMatta nas formas de controle, tanto formais e feitas pelo prprio Estado quanto as formas de controle social. A reproduo de tal modelo de relacionamento identificado por DaMatta condena ineficcia qualquer estrutura de controle, uma vez que ela se dilui nas relaes pessoais e torna a dimenso cultural aspecto imprescindvel para ser trabalhado pelo controle.

3.1.4- A SOCIEDADE BRASILEIRA SEGUNDO DARCY RIBEIRO

Darcy Ribeiro, em O Povo Brasileiro- A Formao e o Sentido do Brasil, trabalha principalmente a questo tnica e antropolgica da formao e construo do Povo Brasileiro. Tem como principal fonte Srgio Buarque de Holanda, mas bebe tambm em Freyre e Faoro. Trabalha questes interessantes ao avaliar os ibricos como raas germinais e o projeto portugus como mercantil salvacionista que possibilitou a formao de clulas de uma raa brasileira poucas dcadas aps o incio da colonizao. Descreve as bases da construo dessa sociedade nos planos adaptativo, associativo e ideolgico nos seguintes termos: incorporao da tecnologia europia de produo, construo, transporte e guerra; estruturao da economia em ciclos dependentes da economia da metrpole (cana, ouro,etc) e a existncia de ciclos menores de consumo interno (gado, tabaco, etc); introduo da escravido; substituio da forma elementar de solidariedade com base na famlia por outras formas de construo social (compadrio, relaes de dependncia, etc), integrao dos ncleos locais em estruturas scio polticas com unidade; lngua portuguesa como lngua oficial; a arte como continuao da arte europia (barroco e rococ); a Igreja Catlica como elemento de unio e integrao e a construo de pequena classe letrada como elemento catalisador do conhecimento europeu e do exerccio do poder. O autor identifica um processo de homogeneizao peculiar do Povo Brasileiro, que o tornaria mais plstico que o Povo Portugus e amplamente adaptvel e, de certa forma, mais apto a lidar com as novas realidades:

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Esse o resultado fundamental do processo de deculturao das matrizes formadoras do povo brasileiro. Empobrecido, embora, no plano cultural com relao aos seus ancestrais, europeus, africanos e indgenas, o brasileiro comum se constituiu como homem tbua rasa, mais receptivo ao progresso que o campons europeu, o ndio comunitrio e o negro tribal(13) Ao analisar a gnese do Brasil Crioulo, Darcy avalia a formao de uma sociedade com caractersticas escravocrato-mercantis e apoiada em uma posio de subordinao a outros mercados; no Brasil Caipira, v a possibilidade das mudanas sociais pela construo do minifndio como possibilidade de produo; no Brasil Sertanejo,.vislumbra os resqucios mais pesados da dominao quase feudal das sesmarias, o fervor e conformismo religioso e o temor reverencial aos detentores do poder; no Brasil Caboclo, ao mesmo tempo que v com preocupao o avano de modelos crioulos e sertanejos que levariam explorao e ao exaurimento, v a esperana de uma nova fronteira; no Brasil Sulino, descreve um interessante processo de formao onde a homogeneidade e a mestiagem foi menor e ao mesmo tempo a relao do dominadordominado tendeu a ser mais democrtica, bem como a insero de vagas de pobres do Velho Mundo formou um povo com caractersticas especficas, porm com forte necessidade de ser identificado com o Brasil. Por fim, Darcy Ribeiro classifica o Povo Brasileiro como um povo em formao que no representa um transplante de um povo ou civilizao europia e nisso representam uma novidade no Mundo: Ns, brasileiros, somos um povo em ser, impedido de s-lo , que tem por destino auxiliar na criao de uma nova latinidade, diferente e criativa, oposta ao que representam as naes transplantadas (EUA, Austrlia, Nova Zelndia). O que se prope que o Povo Brasileiro personifique uma alternativa de modelo de organizao cultural e social ao modelo dominante.

3.1.5- VICTOR NUNES LEAL E A FORMAAO DO PATRONATO POLTICO

Victor Nunes Leal, em sua obra Coronelismo, Enxada e Voto, trabalhou com uma anlise da formao dos mecanismos sociais e de Poder que permitiam a construo e reproduo do coronelismo como forma de dominao poltica. Entende-se por

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coronelismo

o estreito compromisso entre o poder privado e o poder pblico, onde

lideranas regionais se apropriariam do Aparelho do Estado e o usariam em proveito prprio e de sua rede de relaes. Como caractersticas do fenmeno desse compromisso fundamental entre o poder pblico e segmentos de poder locais da iniciativa privada (notadamente senhores de terras) temos: o mandonismo, o filhotismo, o falseamento do voto, a desorganizao dos servios pblicos locais. As manifestaes mais comuns do Coronelismo envolvem a apropriao total do Aparelho do Estado por grupos locais, criando o Estado de um determinado grupo, existindo o juiz nosso, o delegado nosso e as nossas reparties no discurso poltico; no acordo, o poder local, proprietrio do Estado, garante o apoio de seu curral eleitoral em troca das condies para a manuteno desse esquema de poder. A ocorrncia do Coronelismo, ao contrrio do que possa parecer, no decorrente do fortalecimento do poder local, muito pelo contrrio, produto de sua dependncia de outras esferas de poder, no caso da Republica Velha o Poder Estadual, criando campo frtil para a troca de favores entre os lderes regionais e as outras esferas de Poder. Outros mecanismos que favorecem o desenvolvimento e a perpetuao do Coronelismo so a concentrao da propriedade dos meios de produo (no caso a terra), que gera o empobrecimento, a alienao e a dependncia das massas, e a ausncia do Estado junto populao, o que leva a negao da cidadania e a necessidade de intermedirios para o acesso ao que deveria ser pblico (no caso o coronel). A receita pregada por Victor Nunes Leal para acabar com o coronelismo previa a urbanizao e industrializao do Pas, o voto secreto com uma Justia Eleitoral que impedisse as fraudes, e a emancipao do cidado. O que ocorreu foi que algumas dessas condies foram adimplidas, mas o fenmeno no acabou, transmutou-se. O populismo, que seguiu o coronelismo, aps a urbanizao do Pas, tem tipologias e funcionamento diferente deste, mas bebe da mesma fonte no que se refere baixa cidadania e emancipao do eleitorado. A estrutura econmica e social mudou, mas nem tanto: continuamos com nveis de desigualdade imensos, a concentrao dos meios de produo tambm so enormes, a emancipao de vastas camadas da populao ainda no foi completada e a cidadania ainda deficiente. Nesse contexto, ainda possvel a

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existncia de manifestaes do coronelismo, como bem demonstra Jos Murilo de Carvalho: .... O coronel de hoje no vive num sistema coronelista que envolvia os trs nveis de governo, no derruba governador, no tem seu poder baseado na posse da terra e no controle da populao rural. Mas mantm do antigo coronel a arrogncia e a prepotncia no trato com os adversrios, a inadaptaao s regras de convivncia democrtica , a convico de estar acima da Lei, a incapacidade de distinguir o pblico do privado, o uso do poder para conseguir empregos, financiamentos, contratos, subsdios e outros favores para enriquecimento prprio e da parentela. Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo distribuindo a sobra das benesses pblicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar mscaras, como a do lder populista, ou campeo da moralidade. Para conseguir tudo isso, conta hoje, como contava ontem, com a conivncia dos governos estadual e federal, prontos para comprar o seu apoio para manter as bases de sustentao, fazer aprovar leis, evitar investigaes indesejveis. Nesse sentido o novo coronel parte de um sistema clientelstico nacional. (13)

A transmutao do coronelismo at os dias atuais est fundada na reproduo dos sistemas de poder tradicionais e no atraso social brasileiro. O sistema poltico s ter meios razoveis de evitar sua reproduo quando houver uma efetiva evoluo nas condies sociais do Pas.

3.1.6- A NAO MERCANTILISTA- O SENTIDO FUNDANTE

Alguns autores contemporneos que se inspiraram nos trabalhos de Freyre, Faoro e DaMatta, dentre eles Hlio Jaguaribe(14), Jorge Caldeira (15) e Eduardo Bueno (16), em seus recentes trabalhos, procuraram encontrar o que os Fenomenologistas chamam de sentido fundante da sociedade brasileira. Com diferenas bvias e um estilo leve e jornalstico, eles tm o mrito de ampliar estudos e aumentar a divulgao de trabalhos sociopolticos sobre a formao brasileira.

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Ao avaliar as concluses desses autores sobre o sentido de formao de nossa Sociedade, chegamos, em todos os casos, desigualdade como sentido fundante, como catalisador da formao patrimonial e escravocrata de nossa sociedade; chegaramos a aceitao dessa desigualdade como elemento institucional da formao social brasileira. ..... No caso do Brasil, o clientelismo, ainda que dentro de diferentes modalidades, no curso de nossa histria, vem dos primrdios coloniais, sendo bvias as correlaes clientelismo- cartorialismo, desde a concesso das

capitanias hereditrias e sesmarias. .......(17) Todos ratificam e aprofundam as idias de Freyre e Faoro que a sociedade brasileira (face ao forte trao ibrico) no teria atingido a maturidade capitalista, restando uma posio de sociedade com traos mercantilistas e, por essa natureza, com caractersticas fortemente utilitrias e desiguais.

3.1.7- OS EFEITOS DA PS-MODERNIDADE

O momento contemporneo, que produto das mudanas dos processos de produo motivados pela Revoluo da Informao e o conseqente desenvolvimento das Sociedades em Rede, caracterizado por um processo de mutaes e crises (no sentido da morte do velho e o no surgimento do novo), tais como: o fim do modelo sovitico, o ressurgimento do liberalismo clssico e a idia de pensamento nico, a conseqente crise no Welfare-State, a disseminao dos valores virtuais e da realidade informacional. O ponto mais crtico da anlise como essa transformao est atingindo uma sociedade com traos patriarcais, onde os valores de igualdade e liberdade no esto enraizados. Onde as redes de proteo social so caracterizadas pelas relaes patriarcais, de compadrio, e, no mximo, de clientelismo, no pela conscincia da cidadania adquirida. Como j vimos, a caracterstica de cordialidade na formao social do brasileiro est intimamente ligada com as redes de proteo social decorrentes do patriarcalismo e do clientelismo como forma de navegao social. O que acontece quando nessa sociedade, onde as elites no vem o povo com os direitos de cidado, e passa a dominar a idia que as redes produzidas de proteo social (eficazes ou no) representam o atraso ?!

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Creio que o cenrio atual bem explcito dessa situao, onde os sistemas de bem estar social ( que j no eram eficientes, eficazes ou democrticos) esto sendo desmontados em nome da modernidade sem nada ser colocado no lugar, o que conseqentemente induz a um aumento expressivo da desigualdade1 e um avano da misria. A constatao grave de que, ao reduzir sua realidade social os conceitos do neoliberalismo, as nossas elites esto quebrando os mnimos compromissos ticos que as uniam com o povo (mesmo que imperfeitamente) sem, no entanto, reconhecer os direitos cidadania e participao. Assim, ao ter as possibilidades tradicionais de navegao e proteo social restringidas, e as condies de participao, fiscalizao e acesso ao Poder Pblico continuamente limitadas, surge o fim da cordialidade e a causa da violncia. Agravando esse cenrio, temos alguns problemas da Sociedade em Redes que consegue isolar do processo produtivo reas geogrficas de tamanhos diversos (de bairros a continentes) pela falta de acesso informao, criando guetos, que se tornam marginais realidade e ao processo produtivo formal, formando um amplo celeiro e mercado para a economia do crime organizado. Outra caracterstica importante do mundo da ps-modernidade a acelerao do tempo, o que perfeitamente compatvel com a lgica capitalista (afinal lucro o produto da margem multiplicado pela velocidade de giro); decorrente dessa lgica e da possibilidade de se criar produtos virtuais, h um grande incremento de consumo de produtos e servios virtuais (diverso, informao, etc) em contraponto a produtos industriais de baixa elasticidade de demanda. Nesse momento, temos a virtualizao da realidade e a excluso de grandes reas e contingentes populacionais do processo de produo/consumo. O ponto crtico da anlise do momento atual brasileiro o como uma sociedade intrinsecamente desigual, mas com mecanismos de proteo social, absorve e aplica uma ideologia global de desigualdade (com fundamentos sociais diversos) sem comprometer irremediavelmente o seu tecido social e a sua identidade como povo ?

3.1.8- MODERNIZAO SELETIVA- UMA PERSPECTIVA DE UNICIDADE ?

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Alguns autores tem trazido uma

releitura e, conseqente, reinterpretao da

sociologia brasileira e do nosso dilema sociopoltico, eles tem adotado uma linha que no considerada que o problema brasileiro seja exclusivamente uma transposio do problema ibrico, e sim uma evoluo das condies peculiares que aqui se desenvolveram, bebendo fundamentalmente em Freyre. Dentre eles destacamos Cristovam Buarque e Jess Souza. O argumento principal trabalha com a formao peculiar do Brasil, onde a relao do escravismo teria desenvolvido relaes sociais, e, conseqentemente, formas de navegao social diferentes de outras desenvolvidas em outras partes do Mundo. A relao Casa Grande x Senzala, com sua pliade de criados domsticos e trabalhadores do eito produziria uma relao de aproximao nica entre dominadores e dominados (quase sadomasoquista, segundo Jess de Souza). Onde os dominados disputariam para demonstrar uma maior fidelidade e obedincia ao dominador e conseqentemente ser recompensado com trabalhos mais suaves, prximos Casa Grande. Essa relao fortaleceria as correntes de dominao e misria e possibilitando o campo para o desenvolvimento seletivo de setores da sociedade que beneficiem s elites dominantes sem causar grandes comoes . O professor Cristovam Buarque trabalha com uma linha prxima ao analisar as competncias e incompetncias do nosso Estado e Sociedade. Ele avalia a competncia do Brasil em solucionar problemas que atinge as partes mais privilegiadas da Sociedade Brasileira, como a AIDS e o Bug do Milnio (20), em contraste com a incapacidade de resolver questes seculares que atingem grandes camadas pobres de nossa Sociedade como o baixo nvel de escolaridade, mortalidade infantil e endemias vrias associadas a falta de saneamento e infraestrutura bsica. Vislumbra-se no trabalho de ambos o conceito de cidadania regulada como forma de incluso social individual, conforme descrito por Wanderley Guilherme dos Santos, criando durante a modernizao da sociedade categorias distintas de homens: Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas razes se encontram, no em um cdigo de valores polticos, mas em um sistema de estratificao, e que, ademais, tal sistema de estratificao ocupacional definido por norma legal. Em outras palavras, so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes

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definidas em lei. A extenso da cidadania se faz, pois, via regulamentao de novas profisses e/ou ocupaes e mediante ampliao o escopo dos direitos associados a estas profisses, antes que por expanso dos valores inerentes ao conceito de membro da comunidade. Essa vertente de anlise procura explicar a existncia da Blgica e da ndia no Brasil pelas condies peculiares e prprias do desenvolvimento e do processo de formao Nacional que levaram a internalizao da.desigualdade e da violncia nas relaes da Sociedade Brasileira.

3.1.9- INTEGRANDO CONCEITOS

Ao agruparmos as grandes tendncias expressas pelos clssicos, vemos duas grandes tendncias para explicar a formao da Sociedade Brasileira: a primeira trabalha com a transposio da realidade portuguesa para o Brasil (Srgio Buarque de Holanda, Raymundo Faoro, DaMatta, etc), a segunda trabalha com a tese da originalidade da formao sociocultural do Pas (Gilberto Freyre, Darcy Ribeiro, etc), em que pese s conseqncias para a anlise em adotar um linha ou outra, procuraremos identificar caractersticas que possam ser consideradas integradas em um mosaico geral de peculiaridades que possam nos auxiliar na anlise do fenmeno do controle na relao entre Estado e Sociedade. A primeira grande caracterstica que comum a praticamente todos os clssicos a hierarquizao da sociedade, advinda do patriarcalismo, e amenizada em suas relaes por mecanismos especiais de relacionamento. Outra caracterstica levantada a existncia de formas de navegao social que permitem o afrouxamento e o relacionamento entre dominadores x dominados de forma mais suave, normalmente realizados de forma individual (nunca coletiva por critrios de cidadania ampla) e por concesses dos detentores do Poder. Esse tipo de mecanismo permite o surgimento de sistemas polticos que gerem vlvulas de escape para a natural presso social.

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Aspecto importante a ser destacado a apropriao do pblico pelo privado em algum momento da formao do Pas, passando por ciclos de maior ou menor domnio (varia de autor para autor). A desigualdade interna e as relaes de violncia dela decorrentes completam o mosaico de caractersticas comuns, associado a uma idia no muito clara de nacionalidade em formao, muito clara em Freyre, mas j menos explcita nos trabalhos mais recentes, creio que pelo prprio amadurecimento da sociedade. Associe-se a esse cenrio as presses ideolgicas ou no para um processo modernizante geral, que promova incluso de amplas faixas da sociedade, e a supresso do tipo de relacionamento secular, por um lado, e a resistncia, por outro, de ver a questo da cidadania e a reduo de privilgios, e temos a situao atual do relacionamento Estado x Sociedade.

3.2- A CONSTRUO DO ESPAO PBLICO

Um dos problemas centrais para a abordagem da questo relacionada com o controle a construo do Espao Pblico na sociedade com as caractersticas descritas no item acima. A constituio inicial remonta s caractersticas j descritas de apropriao do pblico pelo privado, da necessidade de intermedirios para a populao acessar aos servios do Estado (coronelismo e populismo) e da existncia de hierarquias de cidadania, sendo que as classes ou estamentos detentores do Poder exercem uma supercidadania e a populao em geral uma subcidadania. O Espao Pblico em um Estado Democrtico de Direito o espao onde se exerce a plena cidadania. Abrange desde o exerccio dos direitos e garantias (individuais e sociais) at a preservao e utilizao dos Bens Pblicos de uso comum, exclusivos ou dominias, bem como o cumprimento dos deveres para com a Sociedade e a Coletividade, representada pelo Estado. A construo do Espao Pblico pressupe a existncia de uma tica que valorize a soluo coletiva e a construo da Sociedade com relaes que se baseiem na cidadania.e na igualdade. Pressupe, tambm, a clara distino de esferas de atuao pblica e privada, onde a esfera pblica trata da consecuo do Bem Comum.

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O papel desempenhado pelo controle na construo do espao pblico de tornar transparente as aes do Estado, dos seus agentes e prepostos, criando as condies necessrias para que a sociedade se manifeste. Ao mesmo tempo, que o controle tem responsabilidades com a construo desse espao, ele deve te-lo como limite de sua atuao, sob pena de agredir a Sociedade e a Democracia. A grande questo , com o substrato social que temos na construo do Pas, se temos condies objetivas de ter um Espao Pblico distinto, e se no temos quais so os limites de atuao do controle, quais so os custos para a sociedade do no controle e da manuteno de um sistema incompleto. Caso o tenhamos quais so as possibilidades, limitaes e responsabilidades dos sistemas de controle existentes no Aparelho do Estado.

3.3- O CONTROLE E O CONCEITO DE SOCIEDADE BRASILEIRA

3.3.1- A RELIGIO, A SOCIEDADE NO BRASIL E A CONSTRUO DAS IDIAS DE CONTROLE

Ao procedermos a anlise das estruturas sociais do Pas que internalizaram os conceitos de controle torna-se necessrio entender, dentro de uma tradio Weberiana, as formas de como as estruturas usavam e eram influenciadas pelos mecanismos de Poder, dentre eles a religio. A Religio Catlica no Brasil se fixou com vrios matizes diferentes e com caractersticas amplamente favorveis poltica do Estado Portugus (brao secular da Igreja no Pas). Inicialmente, a religio era usada como forma de institucionalizao e controle cultural de uma ordem branca portuguesa sobre as outras etnias. particularmente interessante ver como os costumes foram abrandados quando as razoes objetivas de construo da sociedade assim o exigiam, durante todo o sculo XVI e parte do XVII a poligamia foi aceita para facilitar as alianas com os nativos (compadrio), o que gerou uma srie de bastardos oficializados. Tambm, particularmente interessante avaliar como a religio era utilizada para garantir a conformidade e reproduo da sociedade quando se pretendia que houvesse um

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maior controle por parte do Estado: a maior ao da Inquisio no Pas foi, no por coincidncia, nas Minas Gerais no perodo do ouro. Outro aspecto relevante a ser destacado a tradio de controle ritualstico e processual do rito Catlico, que usa e abusa de rituais de afirmao e subordinao da hierarquia, misturando questes rituais e doutrinrias. O que corrobora com a construo de um inconsciente de controle social ritualstico, formalista e organizado estruturalmente para agir de cima para baixo.

3.3.2-INTEGRANDO OS CONCEITOS SOCIOLGICOS DEFINIR AS IDIAS E MECANISMOS DE CONTROLE INTERNALIZADOS

PARA

O grande ponto comum dos trabalhos de todos os grandes pensadores da Sociologia Brasileira a desigualdade brutal que se tornou o sentido fundante inicial da formao da Sociedade Brasileira. Para analisarmos a construo da idia de controle em uma sociedade que internalizou naturalmente desigualdade, pressupe a construo de mecanismos de controle distintos para regular as relaes entre os naturalmente desiguais. Tanto formalmente como informalmente podemos verificar esses procedimentos, o Processo Penal Brasileiro prdigo de exemplos que favorecem os detentores de alguma forma de Poder. Os mecanismos de navegao social estudados por Freyre e DaMatta explicam, na navegao social do cotidiano, a existncia de uma forte hierarquizao dos mecanismos de controle social. A forte hierarquizao amenizada pelos mecanismos da cordialidade gera um sentimento de no pertencimento e no totalidade da sociedade, e, paradoxalmente, como as relaes guardam a amistosidade da subordinao no produzem a massa crtica suficiente para produzir o choque de conscincias que levaria a mudanas mais rpidas e radicais. Associe-se a esse cenrio de naturalidade da desigualdade as caractersticas do patrimonialismo de Estado (j abordado anteriormente), que se legitima na desigualdade original: no se desenvolve sentimento de culpa por no atender interesses legtimos de amplas camadas, j que no se desenvolve sentimentos de pertencimento.

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Essas caractersticas obviamente vo projetar formas de pensar e agir o Controle do Estado pouco afinadas com os originais ideais democrticos universalizantes. Mecanismos formais ou informais que produzam efeitos distintos para os naturalmente desiguais na nossa sociedade so erigidos na origem dos sistemas de controle. Seus efeitos so bastante visveis, basta compararmos a eficcia da atuao do Estado em polticas (mesmo universais) que melhorem as condies de camadas superiores com a eficcia de polticas que atinjam somente as camadas inferiores da sociedade. A questo do no pertencimento agravada pois ela funciona nos dois sentidos, as camadas menos favorecidas, tambm, comeam a se sentir menos parte da sociedade e passa a efetivamente no se interessar em participar nos mecanismos de controle, e nesse momento, retroalimenta e fortalece os mecanismos de excluso. Enfim, segundo o que nos coloca o pensamento sociolgico brasileiro e as evidencias empricas, parece existir internalizado nos processos decisrios da Sociedade Brasileira conceitos difusos e divergentes sobre os efeitos que o Controle do Estado deve atingir e a forma que ele deve atuar, essas diferenas esto intimamente ligadas com o acesso superestrutura e estrutura do Poder, e criam o estado de coisas descrito por Marilena Chau (21): O outro jamais reconhecido como sujeito nem como sujeito de direitos, jamais reconhecido como subjetividade nem como alteralidade. As relaes entre os que se julgam iguais so de parentesco , isto , de cumplicidade ou de compadrio; e entre os que so vistos como desiguais o relacionamento assume a forma do favor, da clientela, da tutela ou cooptao. Enfim quando a desigualdade muito marcada, a relao social assume a forma nua da opresso fsica e/ou psquica

3.3.3- MUDANAS DE CONCEITOS FRENTE A NOVAS REALIDADES

O momento contemporneo, que produto das mudanas dos processos de produo motivados pela Revoluo da Informao e o conseqente desenvolvimento das Sociedades em Rede, caracterizado por um processo de mutaes e crises (no sentido da morte do velho e o no surgimento do novo) tais como: o fim do modelo sovitico, o

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ressurgimento do liberalismo clssico e a idia de pensamento nico, a conseqente crise no Welfare-State, a disseminao dos valores virtuais e da realidade informacional. O ponto mais crtico da anlise como essa transformao est atingindo uma sociedade com traos patriarcais, onde os valores de igualdade e liberdade no esto enraizados. Onde as redes de proteo social so caracterizadas pelas relaes patriarcais, de compadrio, e, no mximo, de clientelismo, no pela conscincia da cidadania adquirida. Como j vimos a caracterstica de cordialidade na formao social do brasileiro est intimamente ligada com as redes de proteo social decorrentes do patriarcalismo e do clientelismo como forma de navegao social. O que acontece quando nessa sociedade, onde as elites no vem o povo com os direitos de cidado e passa a importar a idia que as redes produzidas de proteo social (eficazes ou no) passam a representar o atraso ?! Creio que o cenrio atual bem explcito dessa situao, onde os sistemas de bem estar social ( que j no eram eficientes, eficazes ou democrticos) esto sendo desmontados em nome da modernidade sem nada ser colocado no lugar, o que conseqentemente induz a um aumento expressivo da desigualdade (22) e um avano da misria. A constatao grave de que ao reduzir sua realidade social os conceitos do neoliberalismo as nossas elites esto quebrando os mnimos compromissos ticos que as uniam com o povo (mesmo que imperfeitamente) sem, no entanto reconhecer os direitos cidadania e participao. Assim, ao ter as possibilidades tradicionais de navegao e proteo social restringidas e as condies de participao, fiscalizao e acesso ao Poder Pblico continuamente limitadas, surge o fim da cordialidade e a causa da violncia. Agravando esse cenrio temos alguns problemas da Sociedade em Redes que consegue isolar do processo produtivo reas geogrfica de tamanhos diversos (de bairros a continentes) pela falta de acesso informao, criando guetos, que se tornam marginais realidade e ao processo produtivo formal, formando um amplo celeiro e mercado para a economia do crime organizado. Outra caracterstica importante do mundo da ps-modernidade a acelerao do tempo, o que perfeitamente compatvel com a lgica capitalista (afinal lucro o produto da margem multiplicado pela velocidade de giro), decorrente dessa lgica e da possibilidade de se criar produtos virtuais, h um grande incremento de consumo de produtos e servios virtuais (diverso, informao, etc) em contraponto a produtos industriais de baixa

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elasticidade de demanda. Nesse momento temos a virtualizao da realidade e a excluso de grandes reas e contingentes populacionais do processo de produo/consumo. O ponto crtico da anlise do momento atual brasileiro o como uma sociedade intrinsicamente desigual absorve e aplica uma ideologia global de desigualdade sem comprometer irremediavelmente o seu tecido social e a sua identidade como povo ? O momento por que passa o Sistema de Controle deve envolver esse debate, como promover a insero da cidadania, minorar os efeitos do Estado Patrimonial e promover uma nova insero em uma sociedade que ao mesmo tempo mercantilista e ps-moderna.

3.4- SOCIEDADE E CONCEITOS EM MUTAO

Temos de entender as sociedades como organismos vivos em eterna mutao, sistemas com lgicas e dinmicas prprias de entropia e homeostase de seus subsistemas. Nesse sentido, nada mais razovel que os conceitos operados no interior dos sistemas sociais evoluam e se adaptem realidades distintas. Atualmente, parece que o conceito de Controle est em forte processo de transformao na mesma intensidade que outros conceitos correlatos (Estado, Sociedade, Democracia) tambm o esto. O Controle Pblico, ou Controle do Estado, evolui no mesmo sentido da evoluo do prprio objeto controlado. No Estado Absolutista o Controle Pblico s fazia sentido se fosse feito em nome Del Rey , no liberalismo dos primrdios do Estado Democrtico de Direito o Controle Estatal pouco ultrapassava o controle Judicirio, nada mais natural que no wefare-state fosses desenvolvidos mecanismos de resposta mais profundas e sofisticadas. O Conceito de Controle, hoje, passa certamente pela avaliao e produo de respostas para a Administrao Pblica e para a Sociedade, ele deve estar aparelhado para ser o painel de controle para os que pilotam o Aparelho do Estado. As formas de organizao, dimenso, profundidade e modelos certamente dependero intrinsecamente do modelo e tipo de Estado que nossa sociedade construir. A funo Controle exerce uma interessante relao biunvoca onde ele representa a funo

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administrativa que mais influencia e influenciado pelas outras vrias dimenses da Administrao.

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4.0-

A CONSTRUO DO MODELO BRASILEIROBREVE HISTORIOGRAFIA DO CONTROLE EXTERNO FEDERAL NO BRASIL Felicito o Pas e a repblica pelo estabelecimento de uma Instituio que ser garantia de boa administrao e o maior embarao que podero encontrar os governos para abusos no que diz respeito a dinheiros pblicos (Innocencio Serzedello Correa-1893)

Neste capitulo fazemos uma breve historiografia da evoluo do controle no Brasil, dando nfase no Tribunal de Contas da Unio, procuramo