ESTUDO NACIONAL DO SETOR FLORESTAL BRASILEIRO 05 … · CENÁRIO!DA!GESTÃO!FLORESTAL!NO ......

Ministério do Meio Ambiente

Secretaria de Biodiversidade e Florestas

Departamento de Florestas

Dezembro de 2011

Estudo Nacional do Setor Florestal Brasileiro

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MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

SECRETARIA DE BIODIVERSIDADE E FLORESTAS

________________________


_______________________________

Elaboração:

José Carlos Carvalho

Coordenação e Revisão:

Departamento de Florestas/SBF

Diretor – João de Deus Medeiros

Gerente – Tatiana Rehder

www.mma.gov.br

________________

Dezembro de 2011

ITENS ABORDADOS

INTRODUÇÃO

CENÁRIO DA GESTÃO FLORESTAL NO CONE SUL

ESTRUTURAS, MECANISMOS E ENTES DE COORDENAÇÃO DO SETOR FLORESTAL

MODELO INSTITUCIONAL

INTEGRAÇÃO DO SETOR FLORESAL AO SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – SISNAMA E AO CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA

O CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA

RETOMADA DA INSTITUCIONALIDADE FLORESTAL

O PROGRAMA NACIONAL DE FLORESTAS E A CONAFLOR

ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DE GOVERNANÇA

A LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS

O SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO-‐SFB

FLORESTAS NACIONAIS E OUTRAS UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL

O PAPEL DOS ESTADOS E A GESTÃO DESCENTRALIZADA

RELAÇÃO ENTRE AS ESTRUTURAS DE GESTÃO E AS AUTORIDADES

TEMAS, ACORDOS E COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELO SETOR

RELAÇÕES INTERSETORIAIS

SETORES ECONOMICOS E SOCIAIS MAIS IMPORTANTES

INSTITUCIONALIDADE SUPRASETORIAL DE COORDENAÇÃO

MECANISMOS DE IMPLEMENTAÇÃO QUE O SETOR ACIONA E CERTIFICAÇÃO

INTERRELAÇÃO DO SETOR FLORESTAL COM O SETOR FINANCEIRO


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Minuta do Sumário Executivo

ESTUDO NACIONAL DO SETOR FLORESTAL BRASILEIRO

Resumo Introdutório do Sumário Executivo

Durante a realização do XIII Congresso Florestal Mundial, realizado em Buenos Aires,

na Argentina, em outubro de 2009, foram iniciadas tratativas para elaboração de estudos

nacionais dos países integrantes do Cone Sul do Continente americano, com o objetivo de

compartilhar experiências e sugestões para os processos institucionais e de governança na

área florestal, a partir de relatórios nacionais, com termos de referencia similares, para

permitir maior clareza nos estudos comparados e aperfeiçoar a troca de experiência entre os

países, através de um diálogo regional apoiado em conceitos, conteúdos, diagnósticos e

prognósticos comuns, respeitadas as peculiaridades de cada País.

Ao analisarem os assuntos inerentes à proposta de um diálogo regional no Cone Sul,

os Países Membros da COFLAC identificaram as questões chaves que deverão orientar as

discussões, a saber: descentralização, mesas de diálogo florestal, estratégias de

financiamento e investimento, relações intersetoriais e suporte político à produção em

pequena escala.

No Plano de Trabalho do Grupo Sub-‐regional Cone Sul, levando em conta as diretrizes

oriundas do XIII Congresso, chanceladas pela COFLAC e considerando especificamente as

“experiências nas relações Intersetoriais”, estabeleceu-‐se como relevante para o setor na

sub-‐região o fortalecimento institucional em cada País, destacando: a) identificação dos

atores que atuam no setor florestal e outros setores relevantes com os quais interage; b)

identificação de conflitos intra e Intersetoriais; c) estudo de casos para a solução de conflitos

Intersetoriais; e d) intercâmbio de experiências entre países.

Deve ser enfatizado que os Estudos Nacionais, elaborados em cada país, serão

utilizados para a discussão regional e intercâmbio de experiências, que possam assegurar a

mútua cooperação e uma visão geopolítica regional solidária no trato do tema.

Tal como ocorre em quase toda a América Latina, o setor florestal tem sofrido

grandes mudanças nos últimos anos, em virtude da crescente prioridade política que os

tomadores de decisão têm atribuído às demandas de conservação, vis-‐à-‐vis com as

demandas da produção. Como o desenvolvimento do setor, especialmente a produção


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madeireira de florestas nativas não incorporou, na dimensão necessária, a variável

ambiental sob o enfoque da sustentabilidade, esta realidade enfraquece politicamente o

setor.

Muito embora o setor, no segmento da produção, venha fazendo esforços para

melhorar seu desempenho, a imagem que se tem na opinião pública lhe é desfavorável,

pelas dificuldades de viabilizar economicamente o manejo florestal sustentável das

formações nativas. Diante dos elevados custos de manejar a floresta tropical, inadequado

aproveitamento dos recursos múltiplos da floresta e da falta de incentivos financeiros, acaba

prevalecendo a exploração predatória, que alimenta a reação contrária da opinião pública.

Esta situação é agravada pela baixa eficiência da exploração e da transformação da

madeira, contrastando com a eficiência e competitividade das florestas plantadas em todos

os países da região, diante do avanço das tecnologias de cultivo de espécies como eucalipto,

pinus, teca e outras, dando às florestas plantadas, em razão de sua elevada produtividade,

vantagens comparativas ao manejo florestal em remanescentes naturais.

Esta realidade, como se verá no caso brasileiro, tem provocado mudanças

institucionais que, com raras exceções que confirmam a regra, contribuem para a

segmentação e a fragmentação do setor no Continente, onde a silvicultura vem ganhando

espaço em detrimento do manejo sustentável das florestas nativas. De igual modo, como a

biodiversidade da região está associada, em grande parte, aos ecossistemas florestais, os

aspectos da conservação e uso sustentável da biodiversidade ganham mais relevo, criando

novos conceitos e paradigmas para o manejo florestal. Procura-‐se adicionar a um olhar

plural e múltiplo, indo além do manejo da floresta isoladamente, com viés exclusivamente

madeireiro, sem ignorar que a madeira continua constituindo bem essencial, empregado em

largar escala pela sociedade contemporânea.

Os países da região tem se beneficiado com os Programas Florestais Nacionais,

apoiados pela FAO, através do mecanismo facilitador que esta organização das Nações

Unidas utiliza para apoiar institucionalmente os órgãos e entidades encarregados da

formulação de políticas e gestão do setor. Assim, os PFNs funcionam como âncoras que

mantém a gestão florestal à tona, permitindo que o setor permaneça como ator envolvido

no processo decisório das políticas florestais na região.


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Todavia, o setor florestal ainda não soube se apropriar das regras e das vantagens de

um mercado comunitário, que se destaca pela capacidade de coordenar políticas

macroeconômicas e setoriais, para tirar vantagens que o fortaleça regionalmente. Se,

internamente, no âmbito de cada País, há sérios problemas estruturais de coordenação do

setor, por falta de mecanismos de articulação com força política suficiente para integrá-‐lo,

no plano regional este instrumento pode ser o MERCOSUL, como espaço importante para o

desenvolvimento econômico, político e tecnológico do setor florestal regional.

A criação da Secretaria de Biodiversidade e Florestas, no âmbito do Ministério do

Meio Ambiente – MMA e seu Departamento de Florestas, além da Diretoria de Uso

Sustentável da Biodiversidade e Florestas do IBAMA, reinstitucionalizou a gestão florestal no

Governo Federal. O lançamento do Programa Nacional de Florestas do Brasil, por sua vez,

definiu o marco lógico e a modelagem programática da atuação do setor no plano

governamental, suprindo o elo faltante do processo político-‐institucional de tomada de

decisão.

O PNF Brasil não é um programa de meio ambiente sensu strictu, mas um programa

para estimular o desenvolvimento florestal sustentável do País, que exige a participação de

outros atores governamentais que extrapolam a área ambiental, mas que com ela devem

interagir, quando a política ambiental, como ocorre no Brasil, é concebida sob a ótica da

sustentabilidade.

Como a política florestal não se restringe às políticas públicas de natureza

monotemáticas, em razão do pluralismo de suas ações, torna-‐se fundamental que haja entes

de concertação e coordenação capazes de promover a articulação do setor, nas esferas

políticas realmente dotadas de poder e decisão, diante da variada gama de interesses que

gravitam em torno das atividades florestais e que exigem o arbítrio do Estado, para

harmonizar interesses contraditórios com potencial de conflitos intra e intersetorial.

A criação do Serviço Florestal Brasileiro representou uma iniciativa pioneira para

fortalecer o manejo florestal como uma alternativa imprescindível para o uso múltiplo e

sustentável das florestas brasileiras, e como estratégia para se contrapor aos outros usos da

terra que provocam invariavelmente à supressão das florestas nativas para implantação de

atividades com maior retorno econômico, notadamente o desmatamento para expansão da

fronteira agropecuária, num processo de dilapidação do patrimônio florestal.


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Em razão das peculiaridades fitogeográficas do Brasil, detentor da maior reserva de

floresta tropical do mundo e o segundo maior em superfície florestal do planeta, a

biodiversidade e o patrimônio genético do País estão associados intimamente às florestas,

razão pela qual devem ser tratadas com o protagonismo que a própria natureza lhes

conferiu.

Embora as entidades de classe do setor florestal brasileiro representem em torno de

4% (quatro por cento) do PIB, 7% (sete por cento) das exportações e 2 (dois) milhões de

empregos da oitava economia do mundo, elas não conseguiram construir uma agenda

política proporcional à sua importância econômica e social, isto é, o tamanho político do

setor é relativamente inexpressivo quando comparado com o seu tamanho econômico.

Esta situação vem se alterando progressivamente nos últimos anos, em virtude do

aperfeiçoamento dos instrumentos de controle e fiscalização por parte do MMA, com a

consequente redução do desmatamento, associado à redução da oferta de madeireira ilegal

e predatória. Concorre ainda para melhorar o quadro o início do processo de concessões de

florestas públicas que irá criar mecanismos de integração floresta/indústria mais harmônicos

e eficazes, além do processo de certificação que vem avançando e ajudando a criar um setor

florestal produtivo, baseado em manejo florestal economicamente eficiente e competitivo.

Os esforços que vêm sendo empregados nos últimos anos começam a criar um

ambiente mais favorável para estabelecer uma interlocução mais transparente dentro do

setor e deste com os demais setores da economia, principalmente com a indústria

consumidora de madeira.

A construção de uma imagem positiva do setor é sempre prejudicada pela exploração

e consumo ilegais, predatórios e insustentáveis de produtos madeireiros e não madeireiros,

o que corrobora de forma acentuada para debilitar politicamente o setor e fragilizar a sua

organização. Faltam pactuações e acordos dentro do setor para definir uma agenda política

comum, ousada em relação à sustentabilidade, uma agenda sintonizada com o futuro,

deixando claro para a sociedade e o governo o compromisso de transformação baseada no

que o próprio setor já faz de melhor.

Existem, todavia, iniciativas recentes e outras mais antigas que estão sendo

repaginadas e que indicam que o próprio setor está buscando interagir de forma mais ativa

com o setor agropecuário, ao ampliar ainda que timidamente suas atividades de fomento


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florestal, integrando os agricultores na estrutura econômica de produção, com grande

alcance social, ao aumentar a renda para os pequenos e médios agricultores, promovendo o

aproveitamento de terras subutilizadas nas propriedades rurais. Situação análoga acontece

com o manejo comunitário, que também aumenta a renda das populações tradicionais que

sempre viveram da atividade extrativa.

No momento em que o setor florestal estreitar suas relações com os agricultores e

produtores rurais, incorporando ao processo de produção as imensas áreas já desmatadas,

subutilizadas e abandonadas em todas as regiões brasileiras, inclusive na Amazônia, numa

perspectiva plenamente sustentável, agregando valor econômico e ambiental às terras de

milhões de agricultores que se encontram submetidas a processos erosivos e ao forte

intemperismo tropical, tornar-‐se-‐á então politicamente mais forte, ao incorporar uma base

social que tonificará o seu poder na mesa de negociação com o governo, com a sociedade e

com outros setores da economia.

Na realidade política e social do Brasil, levando em conta a assimetria federativa, a

diversidade cultural, fitogeográfica e biológica, é sempre difícil estabelecer uma

representação nacional com capacidade de unificar os interesses dos diversos setores da

economia, embora a indústria, a agricultura, o comércio e os transportes tenham constituído

entidades nacionais de representação com alto grau de legitimidade, mas respeitando as

realidades estaduais.

Ações concertadas com outros setores, como a agropecuário, fundiário, financeiro,

comercial e outros são fundamentais para o setor florestal, não como decisões monolíticas

de uma determinada esfera da administração, mas como decisão de governo, com poder

para envolver e comprometer todas as esferas governamentais que tenham interface com as

atividades florestais, diante do pluralismo que configura o setor.

Este é o principal desafio do setor florestal brasileiro, diante da dificuldade que

apresenta de estabelecer mecanismos de concertação interna e externamente capazes de

potencializar o seu desempenho. Esta situação é ainda mais perceptível num País de

dimensões continentais como o Brasil, repleto de diferenças fitogeográficas, multicultural,

biologicamente megadiverso, constituindo uma República Federativa que pela sua própria

natureza é composta por Unidades Federadas assimétricas, cujas particularidades precisam

ser aquilatadas na formulação e implantação das políticas públicas.


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Ao analisar restrições e oportunidades do setor no Brasil, todas as variáveis devem

ser observadas, para registrar as lições aprendidas com o desempenho do próprio setor, com

o único objetivo de criar as condições para seu aperfeiçoamento, visando utilizar todo o seu

potencial para promover o desenvolvimento nacional, especialmente das regiões de nítida

vocação florestal, nas quais o uso sustentável dos recursos florestais pode contribuir para a

geração de emprego e renda, com ocupações permanentes, sem a prática do modelo do

desmatamento para uso alternativo do solo que, em muitos casos, destrói a floresta,

deixando as áreas abandonadas ou sem condições de produzir qualquer outro tipo de

riqueza.

A importância econômica e socioambiental do setor, sua contribuição atual e

potencial ao desenvolvimento nacional, a travessia para uma economia verde, de baixo

carbono, preconizada nos eventos preparatórios da Rio+20, e que certamente será

consagrada na Conferencia das Nações Unidas em 2012, dele exige a adoção de uma

estratégia nacional que seja capaz de impulsioná-‐lo a dimensão equivalente ao papel que ele

pode exercer como instrumento dos mais eficazes para o desenvolvimento sustentável do

Brasil, colaborando para colocar o País na liderança da nova economia.

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Sumário Executivo

INTRODUÇÃO

Durante a realização do XIII Congresso Florestal Mundial, realizado em Buenos Aires,

na Argentina, em outubro de 2009, iniciou-‐se as tratativas para elaboração de estudos

nacionais dos países integrantes do Cone Sul, com o objetivo de compartilhar experiências e

sugestões para os processos institucionais e de governança na área florestal, a partir de

relatórios nacionais, com termos de referencia similares, para permitir maior clareza nos

estudos comparados e aperfeiçoar a troca de experiência entre os países, através de um

diálogo regional apoiado em conceitos, conteúdos, diagnósticos e prognósticos comuns,

respeitadas as peculiaridades de cada País.

Os temas desse diálogo, após serem legitimados pela extraordinária audiência do

Congresso de Buenos Aires, o mais concorrido já realizado, foram submetidos ao debate da

Vigésima Sexta Reunião da Comissão Florestal para a América Latina e o Caribe -‐ COFLAC,

que ocorreu na Guatemala, de 24 a 28 de maio de 2010, pelo Mecanismo dos Programas

Florestais Nacionais. Ao analisarem os assuntos inerentes à proposta de um diálogo regional

no Cone Sul, os Países Membros da COFLAC identificaram as questões chaves que deverão

orientar as discussões, a saber: descentralização, mesas de diálogo florestal, estratégias de

financiamento e investimento, relações Intersetoriais e suporte político à produção em

pequena escala.

No Plano de Trabalho do Grupo Sub-‐regional Cone Sul, levando em conta as diretrizes

oriundas do XIII Congresso, chanceladas pela COFLAC e considerando especificamente as

“experiências nas relações Intersetoriais”, estabeleceu como relevante para o setor na sub-‐

região, o seu fortalecimento institucional em cada País, destacando:

1 – identificação dos atores que atuam no setor florestal e outros setores relevantes com os

quais se interage;

2 – Identificação de conflitos intra e Intersetoriais;

3 – Estudo de casos para a solução de conflitos Intersetoriais; e

4 – Intercâmbio de experiências entre Países.

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Deve ser enfatizado que os Estudos Nacionais, elaborados em cada País, a partir do

acompanhamento das metas contidas nos PFN, serão utilizados para a discussão regional e o

intercâmbio de experiências que possam assegurar a mútua cooperação e uma visão

geopolítica regional solidária no trato do tema.

Os debates a serem realizados em torno desses Estudos e as informações que deles

advirão, em âmbito nacional e sub-‐regional, permitirão o desenvolvimento, a formulação,

revisão e implementação de políticas florestais sintonizadas com a realidade de cada País e

facilitadoras de uma cooperação mais estreita entre eles.

O Sub-‐grupo Regional do Cone Sul, com o mandato que lhe outorgou a COFLAC,

deseja estimular a reflexão sobre a seguinte questão, colocada como diretriz norteadora

desse Estudo: “qual tem sido a dinâmica e quais são as tendências do pensamento sobre os

diversos modelos de gestão das florestas na Sub-‐Região do Cone Sul, como eles funcionam e

como interagem entre si?”

CENÁRIO DA GESTÃO FLORESTAL NO CONE SUL

O cenário caracterizado pelas atividades florestais no Cone Sul do Continente

Americano é influenciado pelas peculiaridades da cobertura florestal e pelas novas

tendências de governança, que vem modificando os modelos institucionais de gestão do

setor em várias partes do mundo, e em especial na América Latina, como decorrência do

novo pensamento visão da sociedade sobre as florestas, e do papel que elas devem

desempenhar na atualidade.

Tal como ocorre em quase toda a América Latina, o setor florestal na região tem

sofrido grandes mudanças nos últimos anos, em virtude da crescente prioridade política que

os tomadores de decisão tem atribuído às demandas de conservação, vis-‐à-‐vis com as

demandas da produção. Como o desenvolvimento do setor, especialmente a produção

madeireira de florestas nativas não incorporou, na dimensão necessária, a variável

ambiental, sob o enfoque da sustentabilidade, esta realidade enfraquece politicamente o

setor.

Embora o setor, no segmento da produção venha fazendo esforços, regionalmente,

para melhorar seu desempenho, a imagem que tem na opinião pública lhe é desfavorável,

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pelas dificuldades de viabilizar economicamente o manejo florestal sustentável das

formações nativas. Os elevados custos de manejar a floresta tropical, as limitações ao

aproveitamento dos múltiplos recursos da floresta, e a falta de incentivos financeiros, acaba

favorecendo a exploração predatória, o que alimenta a reação da opinião pública contra este

segmento.

Esta situação é agravada pela baixa eficiência da exploração e da transformação da

madeira, contrastando com e eficiência e competitividade das florestas plantadas em todos

os países da região, diante do avanço das tecnologias de cultivo de espécies como eucalipto,

pinus, teca e outras, dando às florestas plantadas, em razão de sua elevada produtividade,

vantagens comparativas que o manejo florestal não tem.

Esta realidade, como se verá no caso brasileiro, tem provocado mudanças

institucionais que, com raras exceções que confirmam a regra, contribuem para a

segmentação e a fragmentação do setor no Continente, onde a silvicultura vem ganhando

espaço em detrimento do manejo sustentável das florestas nativas. De igual modo, como a

biodiversidade da região está associada, em grande parte, aos ecossistemas florestais, os

aspectos da conservação ganham mais relevo, assim como o uso sustentável da

biodiversidade, da qual a floresta é parte, criando novos conceitos e paradigmas para o

manejo florestal, que se torna cada vez mais o manejo dos ecossistemas florestais, com

olhar plural e múltiplo, do que o manejo da floresta isoladamente, com viés exclusivamente

madeireiro, sem ignorar que a madeira continua constituindo bem essencial, empregado em

largar escala pela sociedade contemporânea.

Os países da região tem se beneficiado com os Programas Florestais Nacionais,

apoiados pela FAO, através do mecanismo facilitador que esta organização das Nações

Unidas utiliza para induzir o aprimoramento institucional dos órgãos e entidades

encarregados da formulação de políticas e gestão do setor. Assim, os PFNs funcionam como

âncoras que mantém a gestão florestal à tona, permitindo que o setor permaneça como ator

envolvido no processo decisório das políticas florestais, na região e em outras partes do

planeta.

Todavia, o setor ainda não soube, até agora, se apropriar das regras e das vantagens

de um mercado comunitário, pela sua capacidade de coordenar políticas macro-‐econômicas

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e setoriais, para tirar vantagens que o fortaleçam regionalmente. Se, internamente, no

âmbito de cada País, há sérios problemas estruturais de coordenação do setor, por falta de

mecanismos de articulação com força política suficiente para integrá-‐lo, no plano regional

este instrumento pode ser o MERCOSUL, como espaço importante para o desenvolvimento

econômico, político e tecnológico do setor florestal regional.

ESTRUTURAS, MECANISMOS E ENTES DE COORDENAÇÃO DO SETOR FLORESTAL

MODELO INSTITUCIONAL

Ao longo dos últimos 20 anos, o setor procura uma identidade institucional própria na esfera

federal, correspondente a magnitude do patrimônio florestal brasileiro para o País e para o mundo,

já que um terço das florestas tropicais ainda remanescentes no planeta estão localizadas em

território brasileiro.

Após a instituição do Código Florestal brasileiro, em 1965, pela Lei Federal nº 4.771, foi

criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, em 1967, com a finalidade de

formular, executar e fazer executar a política florestal brasileira, em sentido amplo, incluindo a

preservação, a conservação, o fomento e o uso das florestas, bem como o controle e a fiscalização

dos recursos florestais. Era a ferramenta institucional arquitetada para colocar em operação a nova

legislação florestal brasileira, ainda hoje um marco divisor da proteção dos recursos naturais no

Brasil.

A ampla gama de atribuições do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF, e

sua limitada capacidade operacional, o impediram de agir com a intensidade e abrangência

requeridas pela política florestal. Contudo, foi a forte política de incentivos fiscais ao

reflorestamento, também atribuída ao Instituto, que provocou o seu enfraquecimento político e a

desestabilização institucional do setor àquela época. Com investimentos anuais que chegavam a

atingir 300 milhões de dólares, o IBDF se transformou muito mais numa agência de financiamento,

em detrimento do seu papel precípuo de órgão florestal, afastando-‐o progressivamente de suas

competências originais, como principal órgão encarregado de operacionalizar o Código Florestal.

Estas circunstâncias acarretaram também no distanciamento da instituição da opinião pública, já

naquele tempo preocupada com os crescentes índices de desmatamento que se avolumavam.

Era o inicio da mudança de percepção da sociedade sobre o papel das florestas, quando as

preocupações conservacionistas, embrionárias dos atuais movimentos ambientalistas, já não

admitiam mais o velho modelo de ocupação territorial baseado na supressão pura e simples das

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florestas, dando à conservação um peso político maior do que ao fomento, embora o desmatamento

para expansão da fronteira agrícola fosse o mote principal da reação da sociedade contra o “status

quo” vigente, como continua ocorrendo na atualidade.

Aqui, há uma questão central a ser considerada, porque explica em grande parte as

dificuldades enfrentadas pelo manejo florestal, no Brasil. Ao concentrar todo seu esforço e aplicar

toda a sua capacidade institucional na gestão dos incentivos fiscais para o reflorestamento, o IBDF

teve que negligenciar sua atuação em relação à conservação strictu sensu, alem de ignorar

completamente as atividades de manejo da floresta tropical brasileira, como uma das alternativas de

produção de madeira.

No final dos anos 80, quando o governo decidiu pela extinção dos incentivos fiscais, já em

face da longa crise fiscal que o Brasil iria viver até o advento do Plano Real, em 1995, já haviam sido

corroídos os alicerces de sua sustentação. Alem do exclusivismo do papel da Instituição como gestora

dos incentivos fiscais, também as distorções dessa política e os desvios de finalidade dos recursos

incentivados contribuíram para inviabilizá-‐lo institucionalmente, até porque, as entidades de classe

do setor produtivo, principalmente aquelas ligadas aos incentivos, que eram preponderantes no

arranjo político-‐institucional daquele período, já não gozavam de credibilidade para representar com

a força política necessária os interesses legítimos do setor.

Foi com estes antecedentes, num quadro de deterioração institucional, refletido por certa

instabilidade política, decorrente das visões imprecisas e contraditórias de como o tema “florestas”

vinha sendo compreendido pela sociedade brasileira e a consequente indefinição sobre seus rumos,

que o setor florestal migrou para o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis. Deve-‐se destacar, entretanto, que os incentivos fiscais, mesmo diante das

distorções acima referidas, foram a mola propulsora da moderna economia florestal brasileira, tendo

alavancado segmentos importantes como o de celulose e papel, madeira processada e a siderurgia

integrada a carvão vegetal.

Estes antecedentes explicam, pelo menos em parte, a acanhada participação das atividades

de manejo florestal na economia. Isto ocorre porque até a criação do Serviço Florestal Brasileiro, o

manejo sempre teve tratamento marginal na política florestal brasileira, sem assistência técnica,

financiamento, acesso ao crédito, levando em conta toda a cadeia produtiva, da exploração à

elaboração de produtos acabados, passando pela transformação.

Já na era do IBAMA, a política florestal, pela expansão desordenada da fronteira agrícola, se

resumiu, basicamente, a uma política de controle e fiscalização do desmatamento. A ênfase

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econômica dos incentivos fiscais do primeiro período foi substituída pela ênfase das práticas de

comando e controle do período subseqüente. Assim, todos os demais fundamentos de uma política

florestal lato sensu foram esquecidos ou tratados de maneira periférica ao longo desse tempo, com

exceção dos avanços registrados em alguns poucos Estados da Federação.

INTEGRAÇÃO DO SETOR FLORESAL AO SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE –

SISNAMA E AO CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA

Mesmo antes da criação do IBAMA, as atividades florestais passaram a integrar o

conjunto de ações governamentais vinculadas ao Sistema Nacional e Meio Ambiente, criado

em 1981 pela Lei Federal nº 6.938. O Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal era

categorizado como órgão setorial do SISNAMA, em função de sua competência regulatória

sobre os recursos florestais, a fauna e as áreas protegidas, incluindo a silvicultura e o manejo

florestal.

O SISNAMA é hoje integrado pelo Ministério do Meio Ambiente, como órgão central;

o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, o Serviço

Florestal Brasileiro e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, como

entidades setoriais federais, vinculadas ao MMA; os órgãos e entidades ambientais dos

Estados, como órgãos seccionais e os órgãos e entidades ambientais dos Municípios, como

órgãos locais.

A implantação do Sistema Nacional de Meio Ambiente significou, àquela época, uma

grande inovação na estrutura gerencial do Estado brasileiro, ao introduzir, ainda que de

maneira tênue, o princípio norteador de gestão integrada, numa época em que o formato

organizacional da administração pública era tradicionalmente repartido e compartimentado.

O fortalecimento institucional do SISNAMA depende do fortalecimento dos seus

órgãos e entidades nas três esferas do governo. Há, ainda, muitos Estados da Federação em

que a capacidade operacional das instituições ambientais, levando em conta todo o leque de

competências que lhes são atribuídas, esta aquém das demandas, o que acarreta ineficiência

no atendimento, prejuízo na qualidade dos serviços prestados, alem de uma demanda

reprimida que fragiliza o conceito da gestão ambiental.

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A fragilidade da administração pública florestal ainda é evidente frente ao foco do

controle da poluição dos órgãos e entidades ambientais, mesmo quando se analisa o

licenciamento para o uso dos recursos florestais e as ações de controle e fiscalização do

desmatamento e das práticas florestais predatórias, dotadas de maior identidade

institucional e organizacional com os órgãos de controle da degradação ambiental, no

sentido amplo, e da utilização dos demais recursos naturais.

Esta realidade perdura diante da ausência de políticas de capacitação institucional,

particularmente na área florestal, que possam dar aos Municípios brasileiros a expertise e as

condições operacionais necessárias para completar o esforço de gestão integrada, de

natureza sistêmica. O preenchimento dessa lacuna é fundamental para se concluir a

arquitetura desenhada no âmbito de um sistema nacional de gestão florestal compartilhada,

e para promover a verdadeira descentralização da gestão publica do setor, que não ocorrerá

sem o engajamento e efetiva participação dos Municípios.

É preciso estar atento para que a municipalização reproduza o modelo de gestão

colegiada e participativa que já vigora na esfera federal e nos Estados. O que deve ser

estendido aos Municípios como forma de assegurar a participação da sociedade, de

estabelecer mecanismos de controle social, dando a comunidade local instrumentos para se

proteger de eventuais abusos do poder local, principalmente no que se refere à expansão e

ocupação do solo urbano.

No Brasil, a inação do poder local sobrecarrega os órgãos e entidades estaduais, uma

vez que na omissão dos Municípios, os Estados têm obrigação legal de atuarem

supletivamente, ampliando enormemente as suas demandas, levando em muitos casos ao

colapso da administração florestal e ambiental em vários Estados, principalmente naqueles

com intensa atividade florestal e onde ocorrem elevadas taxas de desmatamento para uso

alternativo do solo e para outras finalidades.

Os municípios brasileiros, sem prejuízo do papel do setor privado, podem ter uma

atuação protagonística como atores do processo de reflorestamento com finalidade

múltipla, em articulação com os Estados e a União, construindo uma grande rede de viveiros,

como plataforma para o desenvolvimento da silvicultura, sem a qual todas as ações

requeridas para recuperação das Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal

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previstas no Código Florestal, bem como o reflorestamento com finalidade econômica, não

se desenvolverão, com a magnitude correspondente ao potencial florestal e aos desafios de

promover a recuperação de ecossistemas florestais degradados ao longo da ocupação no

território.

O CONSELHO NACIONAL DE MEIO AMBIENTE – CONAMA

Integra o Sistema Nacional de Meio Ambiente, o Conselho Nacional de Meio

Ambiente – CONAMA, órgão colegiado, consultivo e deliberativo do Sistema, dotado de

competência para deliberar sobre normas e padrões de qualidade ambiental e uso dos

recursos ambientais.

Na ausência de um Conselho especifico para deliberar sobre a política florestal, e

diante das competências que foi adquirindo durante sua existência, o CONAMA tornou-‐se a

instância deliberativa das normas que o Brasil vem concebendo e aplicando para disciplinar a

conservação das florestas e o uso dos recursos florestais, especialmente no que concerne a

aplicação dos mecanismos de comando e controle que regulam a proteção das florestas.

Atualmente, o setor florestal brasileiro é praticamente regulado pelo CONAMA, já

que o Conselho Nacional de Florestas – CONAFLOR, cujas competências serão analisadas à

frente, é de natureza consultiva e com escopo que não inclui as normas de controle e

fiscalização das atividades florestais. Desta forma, as regras em vigor relacionadas à

conservação, exploração florestal, sistema de informação e procedimentos de uso dos

recursos florestais são deliberadas no âmbito do Conselho Nacional do Meio Ambiente.

RETOMADA DA INSTITUCIONALIDADE FLORESTAL

No fim dos anos 90, o tema foi reincorporado à administração federal, na mais alta

esfera de decisão, através da criação da Secretaria de Biodiversidade e Florestas do

Ministério de Meio Ambiente, seguida, posteriormente, da criação de uma Diretoria

especifica de Florestas na estrutura do IBAMA.

Estas medidas recuperaram parcialmente a identidade que o setor havia perdido e

recriaram o ambiente de debate e discussão da política florestal que havia sido

completamente interrompido, por uma década, ao mesmo tempo em que aciona novos

9

mecanismos de interlocução do setor florestal privado com o governo. À Secretaria de

Biodiversidade e Florestas e o seu Departamento de Florestas foram atribuídas

competências no nível estratégico e tático, de formulação das políticas, e a Diretoria de

Florestas do IBAMA passava a atuar no nível operacional, de execução das políticas na esfera

federal, em articulação com os Estados.

A criação da Secretaria de Biodiversidade e Florestas, com seu respectivo

Departamento de Florestas acompanhou a tendência de fragmentação da gestão florestal e

a diluição de suas atividades em várias esferas de coordenação e execução, no âmbito da

instancia máxima de coordenação, o próprio MMA. Foi o caso da Secretaria de Extrativismo

e Desenvolvimento Rural Sustentável, que assimilou atribuições inerentes às ações relativas

a produtos florestais não-‐madeireiros, em decorrência da interface desta Secretaria com as

atividades socioeconômicas das populações tradicionais e indígenas que vivem nas áreas

florestais, o mesmo ocorreu na Secretaria Executiva, que assimilou o Departamento de

Políticas para o Combate ao Desmatamento.

Do mesmo modo, como seria inevitável, os novos temas da gestão florestal que

surgem no plano internacional com desdobramentos internos importantes para a

governança do setor, tal como o mercado de carbono, destacando o MDL e o REED+ que são

dirigidos e coordenados pela Secretaria de Mudança Climática e Qualidade Ambiental.

O PROGRAMA NACIONAL DE FLORESTAS E O CONAFLOR

A partir do ano 2000, surgem decisões que buscam estruturar instrumentos de

concertação e de orientação programática para dar um mínimo de organicidade à atuação

do setor, objetivando sua efetividade institucional e a eficácia e a eficiência operacional.

Uma dessas iniciativas ocorreu com a criação do Programa Nacional de Florestas –

PNF, elaborado com a cooperação da FAO e lançado através do Decreto 3.420, em abril de

2000. No momento do seu lançamento, o PNF tinha como objetivo central articular as

políticas públicas setoriais para promover o desenvolvimento sustentável do setor,

estimulando o uso em bases sustentáveis e a conservação das florestas brasileiras.

Os objetivos específicos do Programa Nacional de Florestas demonstram a intenção

de se estabelecer um programa consentâneo com a realidade florestal brasileira, formulado

10

com abrangência necessária para cobrir os variados temas e o pluralismo das ações

extremamente diversificadas requeridas para a gestão do patrimônio florestal brasileiro em

patamar adequado. Atualmente o PNF está sob a administração do Departamento de

Florestas do Ministério do Meio Ambiente.

O conjunto de objetivos e ações delineadas no Programa Nacional de Florestas está

consubstanciado nos seguintes postulados:

• Estimular o uso sustentável das florestas nativas e plantadas;

• Fomentar as atividades de reflorestamento, notadamente em pequenas e médias

propriedades rurais;

• Recuperar florestas de preservação permanente, de reserva legal e áreas alteradas;

• Apoiar as iniciativas econômicas e sociais das populações que vivem nas áreas

florestais;

• Prevenir e reprimir desmatamentos ilegais e a extração predatória de produtos e

subprodutos florestais, controlar as queimadas e prevenir e combater incêndios

florestais;

• Promover o uso sustentável das florestas de produção, sejam nacionais, estaduais,

distritais ou municipais;

• Apoiar o desenvolvimento das indústrias de base florestal, em articulação com os

setores da política industrial, visando à sustentabilidade da cadeia produtiva do setor

florestal;

• Ampliar os mercados internos e externos de produtos e subprodutos florestais;

• Valorizar os aspectos ambientais, sociais e econômicos dos serviços e dos benefícios

proporcionados pelas florestas públicas e privadas;

• Estimular a proteção da biodiversidade e dos ecossistemas florestais.

Os objetivos do PNF indicam claramente que o Programa permeia toda a cadeia

produtiva do setor florestal, não se restringindo aos aspectos ambientais, embora submetido

11

à coordenação do Ministério de Meio Ambiente, como locus mais consentâneo aos

requerimentos da moderna política florestal, tal como concebida e praticada na atualidade.

Esta realidade impõe a necessidade de mecanismos de articulação e coordenação entre o

MMA e outros Ministérios, para que a abrangência e o pluralismo das atividades florestais

possam ser contemplados por todas as esferas de governo com poder para viabilizá-‐lo na

sua integralidade.

O PNF deixou o Brasil preparado para atender de forma cabal o Capitulo 11 da

Agenda 21, que trata das diretrizes de preservação, conservação e uso sustentável das

florestas do planeta, incluindo não apenas as florestas tropicais, mas igualmente as florestas

temperadas e boreais. Alem desse dispositivo, o PNF coloca o Brasil em sintonia com as

Convenções da Biodiversidade, de Mudanças do Clima, do Fórum de Florestas das Nações

Unidas e da FAO, como órgão mandatário da ONU para o uso sustentável dos recursos

florestais.

O PNF orienta também os Poderes da República para cumprir o arcabouço legal sobre

o tema, balizado pelo Código Florestal de l965, pela Constituição Federal de 1988, que

estabeleceu novo mandamento para a gestão florestal compartilhada e descentralizada no

âmbito da Federação, pela Lei da Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 (Lei Federal

6.938), e mais recentemente pela Lei Nacional de Florestas Públicas de 2006 (Lei Federal

11.284) e suas subseqüentes regulamentações, ela própria fruto das diretrizes do PNF.

O mandato para coordenar o PNF recaiu sobre o MMA, como locus institucional mais

apropriado para a gestão das florestas, em virtude da opção da sociedade brasileira que não

aceita uma visão meramente utilitarista das florestas como estoque exclusivo de madeiras

ou como reserva de terras para a expansão da fronteira agropecuária, alem das tendências

universais da moderna política florestal que brota dos principais acordos internacionais

subscritos pelo Brasil. Esta visão foi expressa pelo Código Florestal de 1965, quando logo em

seu primeiro artigo reconheceu as florestas e demais formas de vegetação como bens de

interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-‐se o direito de propriedade com

as limitações legais impostas por aquela e demais legislações subseqüentes. Por esta

razão, o Programa Nacional de Florestas não é um programa de meio ambiente estrito

senso, mas um programa para estimular o desenvolvimento florestal sustentável do País,

12

que exige a participação de outros atores governamentais que extrapolam a área ambiental,

mas que com ela devem interagir, quando a política ambiental, como ocorre no Brasil, é

concebida sob a ótica da sustentabilidade.

O instrumento para promover essa indispensável articulação foi criado na esfera do

próprio PNF, em 2003, a Comissão Nacional de Florestas, fórum de natureza consultiva,

composta de 78 (setenta e oito) membros, entre titulares e suplentes, com entidades

representativas do governo federal e dos governos estaduais, da indústria de base florestal,

de empresários da cadeia produtiva, das confederações de trabalhadores, associação de

estudantes de engenharia florestal, instituições de ensino superior em ciências florestais,

comunidades extrativistas, entidades indígenas e organizações ambientalistas não

governamentais da sociedade civil, com as seguintes competências:

• Propor e avaliar medidas pra o cumprimento dos princípios e diretrizes da política

pública do setor florestal em observância à legislação pertinente, estimulando a

descentralização da execução das ações e assegurando a participação dos segmentos

interessados;

• Recomendar as ações que devem integrar o planejamento do PNF;

• Sugerir medidas de articulação ente projetos e atividades de implementação os

objetivos do PNF, bem como promover a integração das políticas setoriais;

• Apoiar e acompanhar a execução dos objetivos previstos no PNF, identificando

demandas de recursos financeiros e fontes de financiamento;

• Sugerir critérios gerais de seleção de projetos no âmbito do PNF, relacionados à

proteção e ao uso sustentável das florestas;

• Propor o desenvolvimento de projetos, pesquisas e estudos voltados ao manejo e

plantio florestal, bem como ações de capacitação de recursos humanos,

fortalecimento institucional e sensibilização pública da sociedade para os temas

florestais;

• Acompanhar o processo de implementação da gestão florestal compartilhada e

descentralizada;

13

• Promover permanente processo de atualização do Programa, visando mantê-‐lo

sempre em sintonia com a realidade sócio-‐econômica e ambiental do setor e com as

tendências internacionais que influem nas políticas nacionais.

A Secretaria de Biodiversidade e Florestas, no âmbito do MMA e a Diretoria de

Florestas e a atual Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas, do IBAMA,

reinstitucionalizaram a gestão florestal no Governo Federal. O lançamento do PNF, por sua

vez, definiu o marco lógico e a modelagem programática da atuação do setor no plano

governamental, suprindo o elo faltante do processo político-‐institucional de tomada de

decisão.

Como a política florestal não se restringe às políticas públicas de natureza

monotemáticas, em razão do pluralismo de suas ações, torna-‐se fundamental que haja entes

de concertação e coordenação capazes de promover a articulação do setor, nas esferas

políticas realmente dotadas de poder e decisão, diante da variada gama de interesses que

gravitam em torno das atividades florestais e que exigem o arbítrio do Estado, para

harmonizar interesses contraditórios com potencial de conflitos intra e intersetorial.

Nos últimos anos, a partir de 2000, outras iniciativas programáticas e institucionais

surgiram que alteraram ainda mais as características da gestão florestal no País. Em 2002,

como resultado das articulações conduzidas no âmbito do PNF e de intensas tratativas do

Ministério do Meio Ambiente com o Ministério da Fazenda foram criadas duas linhas de

crédito para financiar atividades florestais de menor escala: o PRONAF Florestal, destinado à

agricultura familiar, em pequenas propriedades, e o PROPFLORA, orientado para a produção

de mudas e reflorestamento dos imóveis rurais beneficiados pelo crédito rural direcionado

ao agronegócio.

Esta foi uma grande inovação, já que desde a extinção dos incentivos fiscais, o setor,

com exceção dos segmentos, como celulose e papel, com acesso ao financiamento

empresarial do BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social, não

contavam com nenhuma linha de financiamento, tendo que sobreviver e desenvolver-‐se

com recursos próprios, o que reduziu substancialmente a capacidade de investimento do

setor florestal.

14

Também em 2002, juntamente com a aprovação dessas linhas de crédito, o CMN –

Conselho Monetário Nacional, aprovou medidas idênticas para permitir que o setor pudesse

ser contemplado pelos Fundos Constitucionais do Nordeste, Centro Oeste e Norte,

tornando-‐o beneficiário de financiamentos do BNB – Banco do Nordeste do Brasil e do BASA

– Banco da Amazônia, com prazo, carência e juros ajustados às peculiaridades e

sazonalidades do setor, embora persistam dificuldades relativas às garantias dos

empréstimos.

ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS DE GOVERNANÇA

Nos últimos anos, a tendência à especialização do setor na administração federal se

acentuou, demandando ainda mais esforços de concertação e coordenação, alem da abordagem

sistêmica que o pluralismo da gestão das florestas reclama. Ainda que a pulverização institucional da

administração do setor possa ser questionada, na verdade não há um modelo de gestão uniforme e

simétrico, universalmente recomendado, como padrão único para gerir a ampla gama de ações que a

gestão florestal encerra.

Todavia, quanto maior o numero de instituições constituídas para administrar um

determinado setor, num modelo de “especialização organizacional” ou de organização múltipla,

como ocorre atualmente no Brasil, maior a necessidade de se estabelecer mecanismos institucionais

de coordenação, em nível político elevado, com capacidade política real de efetuar as articulações

entre as diversas esferas gestoras, sem a qual o modelo de múltipla organização tende ao fracasso,

diante da ausência de sinergia, já que o resultado alcançado por uma Instituição depende das ações

de outras.

Além da repartição de competências dentro da mesma estrutura de gestão do setor, outras

ações relevantes estão atribuídas a Ministérios distintos, como é natural nesses casos, por envolver a

missão institucional de outras esferas de decisão, como pesquisa, na área do Ministério de Ciência e

Tecnologia; orçamento e recursos humanos, na área do Ministério de Planejamento e Gestão;

financiamento, nas áreas dos Ministérios da Fazenda, Desenvolvimento, Indústria e Comércio,

Agricultura, Pecuária e Abastecimento e Desenvolvimento Agrário; ensino superior de florestas, na

área do Ministério da Educação, além de outras interfaces próprias da estrutura governamental.

A repartição de competências em três instituições na administração federal pressupõe a

existência de uma instância única de formulação e coordenação, no caso, exercida pelo MMA,

através de uma Secretaria de Estado especifica e, fundamentalmente, uma estrutura programática

15

comum a todas as instituições, cuja missão deve ser exclusivamente de natureza operacional, sem o

que a articulação institucional se torna impossível, isto é, como as instituições exercem parte de uma

política e de um programa, ou de programas de um plano.

Não deve ser admitida a hipótese de cada Instituição elaborar seu próprio Programa ou Plano

de Ação, desalinhados da estrutura programática da política definida no âmbito do Ministério

supervisor. Quando isso ocorre, a política nacional perde a sua unidade e sua identidade, já que a

soma das competências e das ações dos órgãos e entidades que lhe são subordinados ou vinculados

não se sintonizam com as diretrizes gerais da política concebida para o setor, produzindo resultados

não raro antagônicos e contraditórios. Enfim, havendo mais de uma instituição, como no caso

brasileiro atual, é imperioso que prevaleça o seguinte comando institucional: vários

órgãos/entidades, mas um só programa, um só Ministério, um só governo.

Atualmente, o conjunto de atividades que estabelecem os contornos da política florestal

brasileira, especialmente em relação ao manejo sustentável, estão distribuídas nas estruturas

organizacionais do MMA, como instâncias de coordenação, e no IBAMA, ICMBio e SFB como

instituições operacionais, como será demonstrado a seguir.

Do conjunto de atribuições originalmente atribuídas ao IBAMA, após a extinção do IBDF,

remanescem na sua competência todas as atividades relativas ao comando e controle da gestão

florestal, incluindo a fiscalização do desmatamento referente ao uso alternativo do solo e aos demais

usos dos recursos florestais, incluindo o licenciamento ambiental dos planos de manejo em casos

específicos, as autorizações para exploração e transporte de madeiras e de seus subprodutos, alem

do controle da reposição florestal das indústrias consumidoras de madeira e derivados, que pela Lei

brasileira são obrigadas a reflorestarem e manterem estoques de florestas plantadas equivalentes ao

seu consumo.

Isso significa que os mecanismos de comando e controle das atividades florestais foram

completamente apartadas das ações de pesquisa, proteção, fomento, manejo e mercado para

estimular o uso sustentável dos recursos florestais, madeireiros e não-‐madeireiros. Estas ações, por

sua vez, também, estão sediadas em diferentes locus institucionais.

O IBAMA exerce suas atribuições sobre o setor florestal, através de 3 (três) Diretorias

e dois Centros Especializados, o que dá a dimensão da presença da entidade na gestão da

política florestal brasileira, com destaque para a Diretoria de Uso Sustentável da

16

Biodiversidade e Florestas e o Centro Nacional de Prevenção e Combate a Incêndios

Florestais.

A Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidades e Florestas possui mandado

especifico para gerenciar o uso da biodiversidade e das florestas, compreendendo um rol de

ações exclusivamente voltadas para as atividades florestais, cujas atribuições, gerenciadas

pela Coordenadoria Geral de Uso da Flora e Florestas, com as seguintes unidades de

gerenciamento: (i) Coordenação de Uso Sustentável das Florestas, (ii) Coordenação de

Monitoramento e Controle Florestal, e (iii) Coordenação de Proteção e Conservação

Florestal.

Por sua vez, a fiscalização do desmatamento é exercida pela Diretoria de Proteção

Ambiental, responsável pela direção e coordenação das ações de fiscalização das atividades

efetivas e potencialmente poluidoras e utilizadores de recursos naturais que provocam

danos ao meio ambiente, incluindo todo o leque de atividades relacionadas ao uso dos

recursos florestais e ao desmatamento para outros usos da terra.

O licenciamento ambiental das atividades de manejo e silvicultura que, na legislação

brasileira dependem de licenciamento, aquelas de grande impacto regional e/ou grande

impacto ambiental, é exercido também pelo IBAMA, através da sua Diretoria de

Licenciamento Ambiental, quando localizadas em unidades de conservação federais de

domínio da União. Nos demais casos, o licenciamento é realizado pelos Estados da

Federação, fazendo com que praticamente todo o licenciamento ambiental dos

empreendimentos florestais privados esteja a cargo dos órgãos e entidades públicas

estaduais.

Além dessas competências, há dois Centros que atuam diretamente com o setor: o

Centro Nacional de Prevenção e Combate a Incêndios Florestais, que gerencia o PREVFOGO

e o Centro de Sensoriamento Remoto, encarregado entre outros de monitorar via satélite o

desmatamento na Amazônia, na Bacia do Rio São Francisco e nos demais Biomas. Assim,

está a cargo do Instituto uma das principais atividades de proteção florestal do País, que é a

prevenção e o combate aos incêndios florestais.

A LEI DE GESTÃO DE FLORESTAS PÚBLICAS

17

Desde o Código Florestal de 1965, esta é a primeira Lei editada no Brasil com o

propósito de ordenar o uso sustentável dos recursos florestais, com vistas à produção e não

apenas com finalidade de controle e fiscalização, estrito senso. Esta norma legal (Lei Federal

11.284/2006) trata dos mecanismos de concessão, institui o Cadastro de Florestas Públicas,

o Plano Anual de Outorga Florestal e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal e cria a

Comissão Nacional de Florestas Públicas.

A nova legislação consagra os seguintes princípios balizadores do uso sustentável das

florestas brasileiras:

• A proteção dos ecossistemas, do solo, da água, da biodiversidade e valores culturais

associados, bem como do patrimônio público;

• O estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das

florestas e que contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento

sustentável local, regional e de todo o País;

• O respeito ao direito da população, em especial das comunidades locais, de acesso às

florestas públicas e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação;

• A promoção do processamento local e o incentivo ao incremento da agregação de

valor aos produtos e serviços da floresta, bem como à diversificação industrial, ao

desenvolvimento tecnológico, à utilização e à capacitação de empreendedores locais

e da mão-‐de-‐obra regional;

• O acesso livre de qualquer indivíduo às informações referentes à gestão de florestas

públicas, nos termos da legislação em vigor;

• A promoção e difusão da pesquisa florestal, faunística e edáfica, relacionada à

conservação, à recuperação e ao uso sustentável das florestas;

• O fomento ao conhecimento e a promoção da conscientização da população sobre a

importância da conservação, da recuperação e do manejo sustentável dos recursos

florestais;

• A garantia de condições estáveis e seguras que estimulem investimentos de longo

prazo no manejo, na conservação e na recuperação das florestas

18

Visando a orientar de forma segura os parâmetros para manejo, este novo

instrumento legal demarca os conceitos a serem seguidos pelo Poder Concedente e pelo

Órgão Gestor, abaixo listados, reunindo critérios de gestão já consagrados como novos

paradigmas da sustentabilidade:

• Florestas públicas: florestas, naturais ou plantadas, localizadas nos diversos biomas

brasileiros, em bens sob o domínio da União, dos Estados, dos Municípios, do Distrito

Federal ou das entidades da administração indireta;

• Recursos florestais: elementos ou características de determinada floresta, potencial

ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais;

• Produtos florestais: produtos madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo

florestal sustentável;

• Serviços florestais: turismo e outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e

conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais;

• Ciclo: período decorrido entre 2 (dois) momentos de colheita de produtos florestais

numa mesma área;

• Manejo florestal sustentável: administração da floresta para a obtenção de

benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-‐se os mecanismos de

sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-‐se, cumulativa ou

alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos

produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e

serviços de natureza florestal;

• Concessão florestal: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de

praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa

unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que

atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para

seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

• Unidade de manejo: perímetro definido a partir de critérios técnicos, socioculturais,

econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um Plano de

Manejo Florestal Sustentável -‐ PMFS, podendo conter áreas degradadas para fins de

recuperação por meio de plantios florestais;

• Lote de concessão florestal: conjunto de unidades de manejo a serem licitadas;

19

• Comunidades locais: populações tradicionais e outros grupos humanos, organizados

por gerações sucessivas, com estilo de vida relevante à conservação e à utilização

sustentável da diversidade biológica;

• Auditoria florestal: ato de avaliação independente e qualificada de atividades

florestais e obrigações econômicas, sociais e ambientais assumidas de acordo com o

PMFS e o contrato de concessão florestal, executada por entidade reconhecida pelo

órgão gestor, mediante procedimento administrativo específico;

• Inventário amostral: levantamento de informações qualitativas e quantitativas sobre

determinada floresta, utilizando-‐se processo de amostragem;

• Órgão gestor: órgão ou entidade do poder concedente com a competência de

disciplinar e conduzir o processo de outorga da concessão florestal;

• Órgão consultivo: órgão com representação do Poder Público e da sociedade civil,

com a finalidade de assessorar, avaliar e propor diretrizes para a gestão de florestas

públicas;

• Poder concedente: União, Estado, Distrito Federal ou Município.

Para outorgar a concessão de manejo em terras públicas a Lei 11.284/06 criou o

Plano Anual de Outorga Florestal -‐ PAOF, que deve conter a descrição de todas as florestas

públicas a serem concedidas. Nesse sentido o PAOF considerará obrigatoriamente:

• as políticas e o planejamento para o setor florestal, a reforma agrária, a regularização

fundiária, a agricultura, o meio ambiente, os recursos hídricos, o ordenamento

territorial e o desenvolvimento regional;

• o Zoneamento Ecológico-‐Econômico -‐ ZEE nacional e estadual e demais instrumentos

que disciplinam o uso, a ocupação e a exploração dos recursos ambientais;

• a exclusão das unidades de conservação de proteção integral, das reservas de

desenvolvimento sustentável, das reservas extrativistas, das reservas de fauna e das

áreas de relevante interesse ecológico, salvo quanto a atividades expressamente

admitidas no plano de manejo da unidade de conservação;

• a exclusão das terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das

áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral;

• as áreas de convergência com as concessões de outros setores, conforme

regulamento;

20

• as normas e as diretrizes governamentais relativas à faixa de fronteira e outras áreas

consideradas indispensáveis para a defesa do território nacional;

• as políticas públicas dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

O SERVIÇO FLORESTAL BRASILEIRO-‐SFB

Para cumprir as suas finalidades o Serviço Florestal Brasileiro -‐ SFB, nos termos do

Artigo 55 da Lei de Gestão das Florestas Públicas, tem a seguinte competência:

• Exercer função de órgão gestor prevista no art. 53 da nova Lei, no âmbito federal,

bem como de órgão gestor do FNDF – Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal;

• Apoiar a criação e gestão de programas de treinamento, capacitação, pesquisa e

assistência técnica para a implementação das atividades florestais, incluindo manejo

florestal, processamento de produtos florestais e exploração de serviços florestais;

• Estimular e fomentar a prática de atividades florestais sustentáveis madeireira, não

madeireira e de serviços;

• Promover estudos de mercado para produtos e serviços gerados pelas florestas;

• Propor planos de produção florestal sustentável de forma compatível com as

demandas da sociedade;

• Criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais integrado ao Sistema

Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente;

• Gerenciar o Cadastro Nacional de Florestas Públicas;

• Apoiar e atuar em pareceria com os seus congêneres estaduais e municipais.

A administração superior do Serviço Florestal Brasileiro é exercida por um Conselho

Diretor, composto por um Diretor Geral e 4 (quatro) Diretores, com competência de tomar

decisões e fazê-‐las executar. Neste modelo de gestão colegiada não pode haver decisões

unilaterais, cabendo ao Conselho Diretor, por maioria de votos, decidir as matérias que lhe

são submetidas.

O SFB tem sede em Brasília, no Distrito Federal e 4 (quatro) unidades regionais que

foram instaladas para identificar potencialidades e demandas nas diferentes regiões, em

áreas de interesse para a gestão das florestas públicas brasileiras, a saber: duas na Região

21

Amazônica, UR Purus-‐Madeira, na cidade de Porto Velho, Estado de Rondônia; e a UR BR l63,

sediada em Santarém, no Estado do Pará; uma no Nordeste Brasileiro, UR Nordeste, na

cidade de Natal, Estado do Rio Grande do Norte; e uma no Sul do Brasil, a UR Sul, localizada

na cidade de Colombo, no Estado do Paraná, onde a EMBRAPA, Empresa Brasileira de

Pesquisas Agropecuárias – mantém o seu Centro de Pesquisas Florestais.

O formato organizacional do SFB claramente reflete a missão institucional do órgão.

Além da Diretoria Geral, as 4 (quatro) Diretorias do SFB estão assim constituídas: Diretoria

de Concessão e Monitoramento, com atribuições nas áreas de concessão florestal,

monitoramento e auditoria; Diretoria de Pesquisa e Informações Florestais, com atuação

relacionada ao Cadastro de Floresta Pública e Informações Florestais; Diretoria de Fomento

e Inclusão Florestal, responsável pelas atividades de Fomento, Florestas Comunitárias e

coordenação do Cenaflor – Centro Nacional de Florestas e a Diretoria de Ações Estratégicas,

encarregada das atividades de Planejamento, Tecnologia da Informação e Cooperação

Nacional e Internacional.

A estratégia de atuação do SFB está orientada por três eixos temáticos que agrupam

as suas competências e atribuições e que explicitam o seu papel na nova configuração da

gestão pública florestal federal, após sua criação. É em torno desses temas que o órgão vem

se estruturando para cumprir suas finalidades. São eles: (i) Gestão das Florestas Públicas,

compreendendo o Cadastro das Florestas Públicas, as Concessões Florestais, Manejo

Florestal Comunitário e Monitoramento das Florestas Públicas; (ii) Desenvolvimento

Florestal Sustentável, integrado pelo Sistema Nacional de Informações Florestais, Inventário

Florestal Nacional, Pesquisa e Fomento e (iii) Desenvolvimento Institucional.

Não há duvidas nos meios especializados de que a criação do Serviço Florestal

Brasileiro representou uma iniciativa pioneira para fortalecer o manejo florestal como uma

alternativa imprescindível para o uso múltiplo e sustentável das florestas brasileiras e como

estratégia para se contrapor aos outros usos da terra, que provocam invariavelmente à

supressão das florestas nativas para implantação de atividades com maior retorno

econômico, notadamente o desmatamento para expansão da fronteira agropecuária, num

processo de dilapidação do patrimônio florestal.

22

É indiscutível a necessidade das atividades de controle e fiscalização do

desmatamento e da exploração ilegal dos recursos florestais no País, em face de nossa

realidade ambiental e sócio-‐econômica, mas a fiscalização existe para punir o uso predatório

das florestas, sendo, igualmente, fundamental e inadiável fortalecer as instituições do

Estado encarregadas de promover o uso sustentável. Hoje, o Serviço Florestal Brasileiro,

alinhado com as diretrizes do Programa Nacional de Florestas, é o embrião deste esforço

que o País não pode mais adiar.

FLORESTAS NACIONAIS E OUTRAS UNIDADES DE USO SUSTENTÁVEL

Após a criação do Serviço Florestal em 2006, foi criado o Instituto Chico Mendes de

Conservação da Biodiversidade – ICMBio, no ano seguinte, através da Lei Federal

11.516/2007, entidade de natureza autárquica, com autonomia administrativa e financeira.

Embora o nome da nova Autarquia refira-‐se expressamente à Biodiversidade, a Instituição,

como já havia ocorrido com a criação do SFB, não se dotou de um mandato amplo para a

gestão da biodiversidade brasileira, dividindo com o IBAMA as competências nessa área,

restringindo a sua atuação, com algumas atribuições a mais. Como por exemplo, gerir as

Unidades de Conservação Federais do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da

Natureza – SNUC, instituído pela Lei Federal 9.985/2000.

Na legislação brasileira, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza,

que equivale ao Sistema de Áreas Protegidas de outros Países, é dividido em duas grandes

vertentes: as Unidades de Conservação de Proteção Integral e as Unidades de Conservação

de Uso Sustentável. Como as unidades de uso sustentável, incluindo as Florestas Nacionais,

são destinadas ao manejo, registra-‐se mais uma estreita interface entre as competências

desta Instituição e do Serviço Florestal, a merecer especial atenção.

Na estrutura organizacional do Instituto Chico Mendes de Conservação da

Biodiversidade, destaca-‐se a Diretoria de Ações Socioambientais e Consolidação Territorial

em Unidades de Conservação, encarregada de realizar o gerenciamento das Florestas

Nacionais e das outras Unidades de Conservação destinadas ao uso sustentável dos recursos

florestais. Incluem-‐se nesse rol as Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento

23

Sustentável, nas quais o manejo prioriza as populações tradicionais que vivem nas florestas e

nos seus entornos.

Com a aprovação recente do Protocolo de Nagoya, no âmbito da Convenção sobre

Diversidade Biológica -‐ CDB, o papel do ICMBio cresce ainda mais em importância, diante do

elevado interesse do Brasil, assim como de outros Países do Continente, em regulamentar o

acesso e a repartição de benefícios provenientes do patrimônio genético oriundo da

biodiversidade, especialmente da diversidade biológica dos ecossistemas florestais da

Amazônia e de outros biomas que compõem o nosso diversificado patrimônio natural.

O PAPEL DOS ESTADOS E A GESTÃO DESCENTRALIZADA

O advento da Lei de Gestão das Florestas Públicas reforçou um regime especial para

o uso sustentável dos recursos florestais que, embora previsto na Constituição Federal de

1988, não estava previsto no ordenamento legal do setor. Além de fundar o marco

regulatório infraconstitucional do manejo florestal sustentável e criar o Serviço Florestal

Brasileiro, a Lei 11.284/06 alterou o a redação do Artigo 19 do Código Florestal brasileiro,

transferindo aos Estados a responsabilidade de gestão do setor, até então exercida pelo

IBAMA na maioria dos Estados, principalmente no Norte e Nordeste do País, incluindo os

Estados da Amazônia.

Logo, desde o advento da Lei de Florestas Públicas, os Estados passaram a exercer

uma responsabilidade para a qual não estavam preparados na maioria dos casos, gerando

uma fase de transição ainda inconclusa diante da necessidade de criar capacidades

institucionais.

Todavia, deve-‐se destacar que esta iniciativa está em sintonia com o sistema

federativo de organização do Estado brasileiro, na medida em que a Constituição de l988

atribuiu aos Estados competência para legislar concorrentemente com a União na área

ambiental e de gestão dos recursos naturais, bem como estabeleceu a aplicação da

legislação como competência comum aos 3 (três) entes da Federação: a União, os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios.

24

De lá pra cá, as unidades federadas vem realizando esforços de capacitação

institucional e se preparando para assumir suas responsabilidades como gestores florestais.

Neste caso, como quase todos os Estados não tinham instituições florestais organizadas, as

competências de gestão do setor foram enxertadas nos órgãos e entidades ambientais já

existentes, reproduzindo, em parte, o modelo da esfera federal, lembrando a criação do

Serviço Florestal como um órgão florestal específico da União, e a existências de instituições

genuinamente florestais em alguns Estados.

Por parte do MMA há iniciativas de capacitação institucional dirigidas aos Estados

para assumirem seu novo papel, através da realização de seminários e outras iniciativas

promovidas e estudadas pelo CONAFLOR e pelo Departamento de Florestas do próprio

Ministério, como a Deliberação CONAMA 379/2006, que cria o Sistema de Dados e

Informações sobre a Gestão Florestal no âmbito do SISNAMA, o Portal Nacional da Gestão

Florestal e o SISPROF – Sistema de Monitoramento e Controle dos Recursos Florestais.

Em alguns Estados da Federação, nos quais o setor florestal sempre teve maior

importância econômica e social, e naqueles onde a dimensão ambiental das florestas

ganhou prioridade política nos anos recentes, o setor florestal dispõe de estrutura

organizacional própria, equivalente à sua importância, alguns com instituições

nacionalmente reconhecidas como São Paulo e Minas Gerais, cujas instituições já existem

há mais de meio século.

Em relação ao setor florestal, a federação brasileira pode, grosso modo, ser

subdividida em dois grandes ramos de atividades. Um no centro-‐sul baseado na silvicultura

de florestas plantadas e outro no Norte, fundamentalmente na Amazônia, baseado no

manejo da floresta nativa. Desta forma, a organização da gestão florestal nos Estados sofre a

influencia desta realidade.

Na Amazônia, os Estados do Acre, Amazonas e Pará contam com instituições

florestais específicas, voltadas ao desenvolvimento sustentável do setor. No Acre, a

administração pública setorial adquiriu o status de Secretaria de Estado, com a implantação

da Secretaria Estadual de Florestas. No Estado do Amazonas, funciona a Agencia de Florestas

e Negócios Sustentáveis e, no Estado do Para, foi criado o IDEFLOR – Instituto de

25

Desenvolvimento Florestal do Pará, em fase de implantação, adotando um modelo

institucional que busca similaridade com o Serviço Florestal Brasileiro, em face da grande

extensão de florestas públicas de domínio do Estado.

Os quatro Estados do Sudeste, a região mais rica e desenvolvida do País, possuem

outra ênfase, já que as atividades florestais predominantes estão vinculadas à silvicultura de

florestas plantadas. Essa região, constituída pelos Estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio de

Janeiro e Espírito Santo, concentra quase 70% (setenta por cento) do PIB do Brasil.

Na região sudeste três Estado conta com instituições florestais especificas, ainda que

com formato organizacional diferenciado, como recomenda as peculiaridades de cada

Estado, incluindo as Unidades Federadas de São Paulo, Minas Gerais e Espírito Santo. O

Estado do Rio de Janeiro tinha uma instituição de florestas recentemente fundida com

outras instituições ambientais para criação do INEA – Instituto Estadual do Ambiente,

seguindo o modelo que os Estados vem adotando desde a extinção do IBDF, de adotar

instituições ambientais generalistas, dominadas pelo licenciamento ambiental e pelas ações

de controle e fiscalização.

Em São Paulo, funciona desde fins do século XIX, o Instituto Florestal, a mais antiga

instituição florestal do Brasil, que atua conjuntamente com a Fundação Florestal, constituída

para fortalecer a capacidade operacional do Instituto, que administra as Florestas Estaduais,

as Unidades de Conservação de Proteção Integral e Uso Sustentável, além de outras

atividades próprias de um serviço florestal.

Em Minas Gerais, a institucionalidade florestal também tem uma grande tradição,

sendo o Instituto Estadual de Florestas reconhecido nacionalmente como referência na sua

área de atuação, em virtude de sua estrutura descentralizada e de sua grande capacidade

operacional na gestão das Unidades de Conservação e nas atividades de fomento florestal

com finalidade múltipla, além do trabalho realizado juntamente com os Centros de Ciências

Florestais do Estado, em inventário florestal e monitoramento continuo da cobertura

vegetal, iniciativas pioneiras no País, de âmbito estadual.

26

O terceiro Estado do Sudeste a dispor de uma instituição florestal é o Estado do

Espírito Santo, mas com características diferentes dos demais, uma vez que se trata do único

Estado da Federação que mantêm a gestão de suas florestas, como parte da política

agropecuária, no âmbito da Secretaria de Agricultura, Pecuária e Pesca, incluindo as ações

de controle e fiscalização do uso dos recursos florestais e do desmatamento. Estas

atividades estão atribuídas ao IDAF – Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal,

misturando as atividades de sanidade animal e vegetal com florestas.

Nos demais Estados do Sul, do Centro-‐Oeste e do Nordeste, não existem instituições

florestais especificas, estando todas as ações do setor incorporadas aos órgãos e entidades

ambientais, ou com algumas ações de fomento timidamente exercidas em escala piloto em

algumas Secretarias de Agricultura e nas entidades de extensão rural, mas sem suprir a

lacuna deixada na área ambiental.

A ausência de uma gestão florestal mais robusta nos Estados tem suas origens na

atuação do IDBF, já que na vigência da Constituição anterior à Carta de 1988, a

administração pública florestal era privativa da União, o que desestimulava os Estados, a não

serem aqueles onde o setor tinha importância econômica e social, a se organizarem para no

fomento e manejo das florestas.

Embora o advento da Constituição de 1988, como já mencionado, tenha sido

arquitetada com forte espírito descentralizador, o IBAMA herdou a cultura institucional

centralizadora praticada pelo IBDF no regime constitucional anterior, mantendo os Estados

afastados da gestão, situação que só foi legalmente revertida com a Lei Federal de Gestão

das Florestas Públicas, que alterou o artigo 19 do Código Florestal ( Lei 4.772/65), que atribui

aos Estados as competências que eram até então exercidas pelo IBAMA.

RELAÇÃO ENTRE AS ESTRUTURAS DE GESTÃO E AS AUTORIDADES

Os itens precedentes deste relatório trataram de descrever analítica e criticamente

os antecedentes e o status quo do setor florestal brasileiro para que se possa entender a

realidade da gestão florestal no País, através da evolução da administração pública setorial,

lembrando que a organização pública não se estabelece sem a influência do setor privado.

27

Por isso, a partir deste item serão abordados os temas que tratam do setor considerando as

relações do Poder Executivo com as estruturas que constituem a gestão, na sua dimensão

econômica e social, e as relações privadas dentro do setor e com outros setores.

No Brasil, graças ao avanço do processo democrático e da consolidação do Estado de

Direito, o País tem sido capaz de honrar os contratos, como demonstra a credibilidade que

goza no plano internacional e a segurança jurídica que tem prevalecido no âmbito interno,

em todos os setores de atividades.

Desta forma, as autoridades florestais, públicas e privadas, exercem com exação as

suas responsabilidades, cumprindo estritamente os compromissos assumidos, salvo nos

casos de intervenção do Ministério Publico e do Poder Judiciário, que pode reverter

determinadas decisões ou compromissos ou torná-‐los sub-‐júdice, como ocorre em algumas

situações, em razão da competência atribuída ao Ministério Público da União e dos Estados

como responsáveis pela tutela do meio ambiente e do patrimônio florestal, considerado na

Constituição e na legislação pertinente, bem de interesse comum do povo e, portanto,

sujeito à tutela do Estado Nacional.

Todavia, não há no País uma judicialização generalizada que possa ser descrita como

um problema, embora em alguns casos, principalmente em relação ao licenciamento

ambiental, esta situação ocorra com mais freqüência. Ao contrário de se constituir em

problema, o ativo papel do Ministério Público e do Poder Judiciário demonstra o vigor das

instituições republicanas e a solidez do Estado Democrático de Direito, particularmente num

tema que se insere no rol dos direitos difusos, que exigem a salvaguarda do Poder Público.

Logo, a natureza da relação das estruturas que constituem o setor com as

autoridades públicas deve ser analisada em razão dos atos de gestão que as autoridades

praticam e dos compromissos assumidos e que se expressam em dispositivos normativos,

autorizativos e contratuais que configuram a legalidade das atividades florestais, a

formalidade das ações, a qualidade da governança e o desempenho do setor privado.

Como a estrutura produtiva do setor no Brasil está organizada em torno de duas

vertentes bem distintas, manejo florestal e floresta plantada, as relações das estruturas de

28

produção com as autoridades também se distinguem, já que a organização econômica e

social de uma e outra não são homogêneas, pelas naturais especificidades dos diferentes

sistemas de produção dos dois segmentos.

A estrutura produtiva do setor baseada em florestas plantadas é, de longe, a mais

moderna e avançada do País, com empresas de alta tecnologia, gestão corporativa de ponta

e responsabilidade sócio-‐ambiental. As atividades florestais dessas empresas giram em torno

da economia de celulose e papel, de madeira processada para construção civil e movelaria e

as empresas integradas de aço a carvão vegetal, além de um pequeno percentual de

empresas ligadas a indústria de ferro-‐gusa, como também a carvão vegetal.

Coincidentemente, este segmento está fortemente concentrado nas regiões Sul e

Sudeste, as mais prósperas e desenvolvidas do País, cujas empresas usam intensivamente

madeira de eucalipto e pinus, com predominância do cultivo de eucalipto, através de uma

silvicultura tecnologicamente avançada, de alta produtividade e eficiência econômica. Nos

anos mais recentes, a atividade reflorestadora tem se expandido rumo ao Nordeste e o

Centro-‐Oeste, onde a terra apresenta custos mais baixos e a indústria de base florestal vem

se instalando, em busca de novas oportunidades de investimento.

Atualmente, duas grandes entidades de classe dominam a representação política

deste segmento no Brasil: a Associação Brasileira de Celulose e Papel – BRACELPA e a

Associação Brasileira de Florestas Plantadas – ABRAF. A BRACELPA representa

exclusivamente os interesses florestais associados à indústria de celulose e papel, enquanto

a ABRAF tem uma representação mais ampla, agasalhando todos os ramos de atividade da

economia florestal assentadas no reflorestamento, incluindo celulose e papel, madeira

processada e carvão vegetal.

Embora as entidades de classe do setor florestal brasileiro representem em torno de

4% (quatro por cento) do PIB, 7% (sete por cento) das exportações e 2 (dois) milhões de

empregos da oitava economia do mundo, elas não conseguiram ainda hoje, construir uma

agenda política proporcional à sua importância econômica e social, isto é, o tamanho

político do setor é relativamente inexpressivo quando comparado com o seu tamanho

econômico. Certamente, uma das causas para esse cenário é a percepção desfavorável que a

29

sociedade tem do setor, por conta de suas próprias deficiências e da sua relutância, no

passado, em adotar práticas de uso sustentável dos recursos florestais.

Este quadro tem mudado consideravelmente, principalmente nos segmentos

voltados para o mercado externo, nos quais os conceitos e as práticas sustentáveis foram e

estão sendo internalizados com intensidade pelas empresas e reconhecidos pela sociedade,

como na área de celulose e papel, madeira processada de floretas plantadas e a indústria

integrada de aço a carvão vegetal, embora ainda persistam atitudes isoladas e pontuais de

conflitos sociais e ambientais em relação ao cultivo de eucalipto.

A realidade política e socioeconômica do setor florestal se inverte quando saímos da

silvicultura de florestas plantadas para o manejo das florestas nativas, sobretudo na

Amazônia, em razão do alto grau de ineficiência econômica e da desorganização da

estrutura produtiva da atividade madeireira usuária de florestas nativas, indicando que o

manejo florestal diferentemente das florestas plantadas nunca teve o apoio e o incentivo

financeiro que foi prestado ao reflorestamento, através dos incentivos fiscais, por duas

décadas seguidas.

Dados obtidos em diversas fontes e confirmados no documento “Manejo Florestal

Empresarial na Amazônia Brasileira: Restrições e Oportunidades” (Sabogal et al. 2005)

indicam que 62% (sessenta e dois por cento) da madeira consumida na região é de origem

predatória, isto é, sem nenhuma prática de manejo, e os 38% (trinta e oito por cento)

restante, embora oficialmente oriundos de projetos de manejo aprovados pelo governo,

adotam parcialmente as praticas sustentáveis exigidas para que realmente se possa

considerar que o manejo florestal está sendo aplicado de forma adequada, com exceção dos

projetos certificados, para atender as demandas de um mercado cada vez mais exigente em

relação a sustentabilidade.

O manejo florestal na Amazônia é dificultado pelo enfoque quase que

exclusivamente industrial da atividade madeireira e pela oferta de madeira oriunda dos

desmatamentos para expansão da fronteira agropecuária, com custos obviamente menores

do que a madeira obtida de manejo, além da oferta crescente de madeira de florestas

plantadas, também mais competitivas.

30

Como o mercado legal e ilegal oferece madeira para abastecer as indústrias, elas não

adotam, na maioria dos casos, estratégias de suprimento que estimulem a integração

florestal/industrial, como ocorre com a indústria de base florestal que usa exclusivamente

matéria prima de florestas plantadas.

O modo de produção do setor florestal que opera com manejo florestal e, na maioria

dos casos, com madeira de origem predatória faz com que a relação das estruturas de

gestão e produção com as autoridades sejam precárias ou inexistentes, o que torna os

compromissos também precários e tumultuados.

Esta situação vem se alterando progressivamente nos últimos anos, em virtude do

aperfeiçoamento dos instrumentos de controle e fiscalização por parte do MMA, com a

consequente redução do desmatamento, associado à redução da oferta de madeireira ilegal

e predatória. No intuito de melhorar este quadro, temos a criação do Serviço Florestal

Brasileiro e o início do processo de concessões de florestas públicas que pretendem criar

mecanismos de integração floresta/indústria mais harmônicos e eficazes, além do processo

de certificação que vem avançando e ajudando a criar um setor florestal produtivo baseado

em manejo florestal economicamente eficiente e competitivo.

Os esforços que vêm sendo empregados nos últimos anos começam a criar um

ambiente mais favorável para estabelecer uma interlocução mais transparente dentro do

setor e deste com os demais setores da economia, principalmente com a indústria

consumidora de madeira. Vale dizer que o setor madeireiro ganhará em organização e

legitimidade.

TEMAS, ACORDOS E COMPROMISSOS ASSUMIDOS PELO SETOR

Diante da complexidade da cadeia produtiva florestal, há divergências dentro do

próprio setor em relação às estratégias políticas de como inseri-‐lo na sociedade, de como

pactuar compromissos e demonstrar, a exemplo dos setores mais avançados e modernos, a

importância ambiental das florestas plantadas para o País, desfazendo a visão distorcida que

muitos formadores de opinião têm da atividade, herdada dos equívocos cometidos durante

o período de incentivos fiscais, aplicados à época sem nenhuma estratégia conservacionista

31

na esmagadora maioria dos casos, estimulando o monocultivo extensivo e a concentração da

terra, em detrimento da incorporação e integração dos agricultores e produtores rurais ao

esforço de reflorestamento que foi realizado.

Todavia, é preciso reconhecer que muitas empresas continuam adotando práticas

ultrapassadas de uso predatório dos recursos florestais, principalmente no segmento

siderúrgico a carvão vegetal e de madeira processada supridos com florestas nativas, sem

nenhum tipo de manejo.

Esta realidade contribui negativamente para o conceito do setor no seio da

sociedade, prejudicando o esforço que os segmentos mais modernos têm realizado para

demonstrar que praticam suas atividades de forma amigável com o meio ambiente e que

exercem sua responsabilidade social corporativa, como de fato estão fazendo.

Assim, a construção de uma imagem positiva do setor fica prejudicada pela

exploração e consumo ilegais, predatórios e insustentáveis, o que corrobora de forma

acentuada para debilitar politicamente o setor e fragilizar a sua organização interna e

externamente. Faltam pactuação e acordos dentro do setor para definir uma agenda política

comum, ousada em relação à sustentabilidade, uma agenda sintonizada com o futuro,

deixando claro para a sociedade e o governo o compromisso de transformação baseada no

que o próprio setor já faz de melhor.

Uma vez definida uma agenda política comum, com capacidade de se espalhar por

toda a cadeia produtiva, certamente o setor reunirá condições para pactuar acordos tácitos

com outros setores da sociedade, principalmente com os movimentos socioambientais,

como já vem ocorrendo ainda que embrionariamente com o setor de celulose e papel, e

algumas empresas processadoras de madeira e da siderurgia a carvão vegetal, que já

operam com certificação do FSC e do CERFLOR.

Nesse sentido, deve ser destacado a iniciativa Diálogo Florestal que reúne empresas

de base florestal e entidades socioambientais, como o primeiro, grande e inédito passo de

pactução entre o setor e as entidades socioambientalistas que chegaram a uma agenda

32

comum em torno da restauração da Mata Atlântica, considerando as áreas de vegetação

nativa que as empresas vêm conservando juntamente com as áreas reflorestadas

Além disso, as empresas em razão de suas capacidades técnica e operacional

assumiram compromissos em colaborar na restauração da vegetação nativa e ampliar a

parceria de produção com os agricultores e produtores rurais a serem incorporados à

estrutura de produção de madeira das empresas, corrigindo uma das deformações da

política de incentivo fiscal ao reflorestamento que, à época, alijou os agricultores e

produtores rurais do esforço de ampliar as áreas reflorestadas.

O Dialogo Florestal foi construído tendo como referência a criação do The Forest

Dialogue, articulado pelo Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento

Sustentável e o World Resource Institute, como mecanismo internacional de diálogo e de

interação proativa em favor da sustentabilidade florestal.

A iniciativa brasileira já deu origem a 5 (cinco) Fóruns Estaduais e Regionais de

Florestas, englobando os Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Santa Catarina,

Rio Grande do Sul e Bahia, todos localizados no bioma da Mata Atlântica. Como

desdobramento do Diálogo Florestal, estes Fóruns atuam como articuladores estaduais e

regionais, reunindo as empresas e as entidades da sociedade civil que concordam em aderir

aos princípios norteadores do Diálogo.

Ação dessa natureza, fazendo convergir segmentos com visão diferenciada sobre a

temática florestal, desde que seja possível construir uma agenda comum, contribui par

superar falsos dilemas e falsas dicotomias que imobilizam o processo negociador formal ou

informal, sem o qual dificilmente se superam os obstáculos que emperram o

desenvolvimento sustentável do setor.

Não surpreende, portanto, que o Brasil esteja em fase final de modificar sua Lei

Florestal maior, sem maior protagonismo das entidades e das lideranças do setor florestal

brasileiro que, a despeito do seu poderio econômico e social, está atuando a reboque do

setor agropecuário, já que as modificações que desejam introduzir na legislação têm muito

mais a ver com o uso da terra, do que propriamente com as florestas, razão pela qual a CNA

33

– Confederação Nacional da Agricultura, em conjunto com as suas Federações estaduais,

assumiu a liderança e o protagonismo na discussão que envolve a revisão legislativa do

Código Florestal Brasileiro.

Este fato, por si mesmo, demonstra as dificuldades do setor de se articular

internamente, o que explica sua dificuldade de se relacionar com outros setores, como o

setor agropecuário, cujas entidades de representação não tomam conhecimento da agenda

do setor florestal, seja porque o modelo de reflorestamento não inclui na escala desejável os

proprietários rurais, o mesmo ocorrendo com o manejo, já que para o agronegócio as

florestas nativas servem como estoque de terra para sua expansão e não como

oportunidade de uso sustentável dos recursos florestais, mesmo considerando que a

legislação florestal em vigor estabeleceu o regime de uso sustentável da Reserva Legal, que

na Amazônia corresponde a 80% (oitenta por cento) da propriedade rural.

Esta realidade pode deixar de existir, na medida em que a indústria de base florestal,

além de plantios próprios necessários à segurança do seu suprimento, amplie os plantios na

modalidade de fomento florestal, como muitas empresas já vêm fazendo, para incorporar

maciçamente os agricultores e produtores rurais na estrutura produtiva do setor, criando

uma rede de agricultores familiares, produtores rurais e arrendatários com interesses

políticos, econômicos e sociais vinculados ao setor florestal.

A mesma situação deve ser estendida também ao manejo florestal comunitário e a

outras formas de manejo associativo, como fonte adicional de renda das populações

tradicionais, no modelo em que a indústria florestal funciona como empresa âncora do

sistema de produção, com garantias de preços mínimos, assim como em florestas plantadas,

para evitar o dirigismo dos preços que tende a ocorrer nos mercados oligopolizados.

De fato, embora algumas empresas venham ampliando a participação dos

agricultores fomentados no suprimento de matéria prima, somente 15% (quinze por cento)

da produção é atendida pelos agricultores que se integram aos sistemas de produção

madeireira, prevalecendo, ainda que em menor escala, o modelo de latifúndio florestal

construído durante o período dos incentivos fiscais para reflorestamento.

34

Embora com estrutura de produção e com relações econômicas e sociais

completamente diferenciados, situação parecida ocorre com as atividades florestais

baseadas em manejo, já que o próprio modelo, até recentemente em vigência, obriga a

indústria a adquirir extensas áreas de florestas privadas, levando igualmente a um processo

de latifúndio florestal, que tende à reversão com a concessão em florestas públicas e a

efetivação do manejo nas Unidades e Conservação de Uso Sustentável.

RELAÇÕES INTERSETORIAIS

SETORES ECONOMICOS E SOCIAIS MAIS IMPORTANTES

As relações do setor florestal com outros setores, mesmo ostentando condição

socioeconômica de peso na economia brasileira, não ocorre com a intensidade e o grau de

coordenação desejáveis. Isto se explica porque a pujança econômica do setor está assentada

numa base social estreita, na qual o item mais expressivo é o número de empregos gerados

nas atividades industriais e florestais.

Em razão disso, mesmo com o setor agropecuário abarcando o setor florestal,

principalmente de florestas plantadas, essa intersetorialidade não é tão próxima como

deveria ser. Como o suprimento de matéria-‐prima está baseado em plantios próprios, num

esquema de fornecimento praticamente monopolizado que representa em torno de 90%

(noventa por cento) da demanda, a cadeia de valor do setor florestal acaba sendo mais curta

do que se imagina, na medida em que ela tem baixíssimo grau de capilaridade na ponta que

engloba a produção de madeira, o que estreita sua base social e enfraquece o seu poder

político.

No momento em que o setor florestal estreitar suas relações com os agricultores e

produtores rurais, incorporando ao processo de produção as imensas áreas já desmatadas,

subutilizadas e abandonadas em todas as regiões brasileiras, inclusive na Amazônia, numa

perspectiva plenamente sustentável, agregando valor econômico e ambiental às terras de

milhões de agricultores que se encontram submetidas a processos erosivos e ao forte

intemperismo tropical, sua musculatura política será outra e será muito mais forte, ao

35

incorporar uma base social que tonificará o seu poder na mesa de negociação com o

governo, com a sociedade e com outros setores da economia.

Mesmo tendo uma área superior a 6 (seis) milhões de hectares de florestas plantadas

em todo o País e 82 (oitenta e dois) polos de produção de madeira na Amazônia, reunindo

mais de 3.000 (três mil) empresas de variado porte, produzindo mais 10 (dez) milhões de m³

de madeira em toras, por ano, o Brasil não tem a categoria de silvicultor, assim consagrada

em todos os países florestais do mundo, como tem cafeicultor, rizicultor, bataticultor,

horticultor, pecuarista, etc., por falta de estratégia para consolidar a atividade florestal

como uma fonte adicional de emprego e renda, integrada às atividades agropecuárias

tradicionais.

O setor comparece aos processos de diálogo ou à mesa de negociação com algumas

dezenas de empresários, cuja contribuição para o desenvolvimento florestal brasileiro é

inegável e reconhecidamente importante, mas sem o apelo político que lhe seria

acrescentado se pudesse levar ao debate para defender seus interesses legítimos, como

partes interessadas, centenas de milhares de produtores de madeira espalhados por todo o

País, com condições de dar ao setor a capilaridade e a base social que ele não tem.

Existem, todavia, iniciativas recentes e outras mais antigas que estão sendo

repaginadas e que indicam que o próprio setor está buscando interagir de forma mais ativa

com o setor agropecuário, ao ampliar ainda que timidamente suas atividades de fomento

florestal, integrando os agricultores na estrutura econômica de produção, com grande

alcance social, ao aumentar a renda para os pequenos e médios agricultores, promovendo o

aproveitamento de terras subutilizadas nas propriedades rurais. Situação análoga acontece

com o manejo comunitário que também aumenta a renda das populações tradicionais que

sempre viveram da atividade extrativa.

Ao se considerar o pluralismo das ações e atividades que constituem o setor florestal

e a sua gestão, o seu êxito depende da sua capacidade de interagir com outros setores, sem

os quais o desenvolvimento setorial esbarra em limitações e restrições que o impedem de

atingir a plenitude de sua capacidade produtiva, otimizando as vantagens comparativas

naturais de que é detentor.

36

Desta forma, se pode avaliar como limitada as relações do setor florestal com o setor

industrial, levando em conta que o consumo industrial é a mola propulsora que estimula a

base florestal, tanto no que diz respeito ao manejo da floresta nativa como às florestas

plantadas. Como ocorre no caso do setor agropecuário, as atividades florestais não

encontram nas entidades de classe que representam o setor industrial, com exceções de

alguns Estados, como Pará, Rondônia e Mato Grosso, espaço de interlocução que possa lhe

abrir espaço no debate da política industrial e de comércio.

A expansão e modernização tecnológica do parque industrial de base florestal

dependem de articulações com o setor industrial para que a agenda política das entidades

que representam os interesse da indústria inclua, na sua estratégia de mobilização dos

meios e recursos para o desenvolvimento industrial, os interesses da indústria consumidora

de matéria prima florestal, principalmente em relação à madeira processada e à siderurgia

por carvão vegetal.

Os segmentos mais organizados, como o de celulose e papel, onde a integração

floresta/indústria constitui praticamente uma única unidade de produção, mantém estreita

relação com o setor industrial e do comércio, com capacidade para influir nas decisões da

política industrial, incluindo o comércio exterior, o que dá a BRACELPA um elevado grau de

representatividade política, ao lado da ABRAF.

Também nos Estados do Pará, Rondônia e Mato Grosso, que respondem por 93%

(noventa e três por cento) da produção de madeira de florestas nativas na Amazônia, há

uma forte inter-‐relação do setor florestal com o setor industrial, dado que o enfoque do

desenvolvimento florestal está concentrado na demanda da indústria e do peso que a

indústria de base florestal tem para a economia desses Estados da Federação, razão pela

qual as Federações das Indústrias desses Estados tenham assumido papel preponderante na

representação dos interesses do setor.

Por outro lado, existem relações Intersetoriais que marcam o êxito do setor florestal

brasileiro, como a integração do setor com as universidades e com os centros de ciência e

tecnologia. Este processo começou na década de 70 com o apoio da FAO, originando o

inesquecível e respeitável acordo PNUD/FAO/BRA-‐45, que foi sem dúvida o embrião da

37

moderna silvicultura brasileira. Posteriormente, este processo teve prosseguimento com

acordos e compromissos celebrados entre o setor e as universidades de ciências agrárias,

responsáveis pelo ensino da engenharia florestal, coincidentemente surgidas pouco antes de

se instalar a cooperação com a FAO, no inicio dos anos 70.

Assim, deve-‐se destacar a relação positiva e eficiente com o setor educacional, com o

qual o setor florestal interage de forma pró-‐ativa, diante do elevado conceito da engenharia

florestal e do ensino da ciência florestal nas Universalidades brasileiros, tanto na graduação

como nas pós-‐graduação, preparando profissionais de reconhecida competência, inclusive

para vários países da América Latina e África, onde atuam mestres e doutores formados no

Brasil.

Esta relação intersetorial do setor florestal com a área do ensino superior e com os

centros de ciência e tecnologia deu origem a entidades especializadas em pesquisa florestal

de ponta, como a SIF – Sociedade de Investigação Florestal, ancorada na Universidade

Federal de Viçosa, localizada em Minas Gerais, o IPEF – Instituto de Pesquisa Florestal,

ancorado na Universidade de São Paulo, campus de Piracicaba e a FUPEF – Fundação de

Pesquisa Florestal da Universidade do Paraná. Graças a este esforço de integração o Brasil

domina, hoje, o conhecimento da silvicultura de eucalipto, ostentando o incremento médio

anual mais alto no mundo, para esta espécie.

O sucesso da integração do setor florestal com os centros de saber e informação é

um exemplo de trabalho compartilhado entre a iniciativa privada e a Universidade, tendo

dado ao Brasil uma vantagem competitiva excepcional, mesmo quando comparado

internacionalmente. Nos últimos quarenta anos, o setor florestal de florestas plantadas,

quadruplicou a produtividade média, estando o incremento médio anual ao redor de 42

m3/ha/ano para as espécies do gênero Eucaliptus.

Todavia, deve ser registrado que o mesmo esforço realizado com a silvicultura de

eucalipto e pinus não ocorre com a silvicultura de espécies nativas, incluindo espécies de

alto valor comercial que podem entrar no mercado de forma competitiva, incluindo as

espécies listadas no CITES, com restrições comerciais. Do mesmo modo, o País ainda não

avançou suficientemente em P&D voltado para manejo florestal, embora deva ser

38

reconhecido o trabalho da EMPRAPA e de Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia -‐

INPA nesse campo, além de esforços mais recentes empreendidos pelo terceiro setor na

Amazônia.

Também permanecem carentes de maiores investimentos em ciência e tecnologia os

ecossistemas florestais do cerrado e da caatinga, surpreendentemente aqueles que possuem

o maior poder de regeneração natural e onde pouco se cogita de manejo. Enquanto o

manejo sustentável não chega a esses biomas, como alternativa de uso dos recursos

florestais existentes, o desmatamento segue célere, diante do avanço da fronteira agrícola

nas terras férteis, exatamente aquelas com cobertura florestal mais densa.

Dois outros setores com importante interface com a gestão florestal são

representados pelo setor financeiro e fundiário. A questão fundiária não é um problema

para o segmento de florestas plantadas, que atua em regiões onde a posse e a propriedade

da terra são bem definidas e consolidadas, embora haja conflitos localizados.

Em situação oposta está o segmento que opera com manejo florestal na Amazônia,

principalmente no Pará, o principal Estado madeireiro do País, onde há severos conflitos

pela posse da terra, disputas violentas, precariedade da titulação e títulos de propriedade

obtidos por meios fraudulentos. Neste quadro, as relações intersetoriais são conturbadas e a

insegurança jurídica da propriedade da terra extremamente alta.

Os conflitos pelo uso da terra na Amazônia, em relação ao setor florestal, tendem a

diminuir na mesma medida em que forem criadas e implantadas, de fato, Unidades de

Conservação de Uso Sustentável e a arrecadação de terras devolutas da União e dos Estados,

com cobertura florestal para que possa ser manejada, como começa a fazer agora o Governo

Federal, através do Serviço Florestal Brasileiro e o Governo do Pará, através do IDEFLOR –

Instituto de Desenvolvimento Florestal e o Governo do Amazonas, através da sua Agência de

Florestas.

Com relação ao setor financeiro, a atuação do setor florestal está aquém da sua

capacidade como potencial tomador de empréstimos, diante da desconfiança com que os

39

financiadores encaram determinados segmentos do setor, sem organização e estrutura

suficiente para tomar empréstimos e honrar compromissos.

O mesmo não ocorre com empresas da área de celulose e papel, e algumas outras

pertencentes ao segmento de madeira processada e siderurgia a carvão vegetal, que tem

acesso a financiamento, principalmente ao BNDS no caos de grandes empreendimentos,

alem de uma série de linhas de crédito e financiamento previstos no sistema financeiro

nacional e destinados ao reflorestamento e ao manejo florestal, desde pequenos aportes

para recuperação e enriquecimento de áreas alteradas, até os grandes projetos do setor de

celulose e papel, o maior demandador de financiamento público e privado nos Pais, como

será demonstrado no item seguinte.

INSTITUCIONALIDADE SUPRASETORIAL DE COORDENAÇÃO

A coordenação das diversas atividades que integram o setor florestal estão, hoje,

espalhadas em 4 (quatro) instancias de coordenação no âmbito do Governo Federal. Para as

atividades de comando e controle esta coordenação ocorre no CONAMA – Conselho

Nacional de Meio Ambiente, locus institucional de discussão das políticas publicas sobre

florestas, no que concerne ao marco regulatório que disciplina o uso dos recursos florestais,

incluindo os parâmetros de preservação dos ecossistemas florestais .

Outro espaço institucional de coordenação suprasetorial é o CONAFLOR – Comissão

Nacional de Florestas, fórum voltado diretamente para os interesses do setor, mas com

baixo perfil na estrutura governamental, sem poder deliberativo, o que torna as suas

decisões meras recomendações sem poder vinculante para os atores públicos e privados que

a integram e para esferas de governo, da sociedade e do mundo empresarial.

Diante da movimentação política do setor, principalmente da ABRAF – Associação

Brasileira de Florestas Plantadas, dois outros canais de interlocução do setor foram criados,

produzindo igual numero de instancias suprasetoriais, isto é, além do CONAMA, de natureza

normativa em relação aos mecanismos de comando e controle, e do CONAFLOR, de natureza

consultiva em relação ao Programa Nacional de Florestas, foram criados a Câmara de

Silvicultura, na estrutura do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e, mais

40

recentemente, um Grupo de Trabalho, na esfera de decisão da Secretaria de Assuntos

Estratégicos da Presidência da República, com a finalidade de traçar estratégias especificas

para o segmento de florestas plantadas.

Diferentemente do CONAMA que regula o uso predatório, o CONAFLOR, no qual a

participação do setor é mais ampla e ativa, deveria estimular o uso sustentável para

construir um ponto de equilíbrio nas políticas publicas do setor, não apenas nas florestas

públicas, mas para as atividades florestais em geral.

Todavia, a natureza consultiva do Conselho, sem caráter mandatório, não produz os

resultados esperados porque não prontamente assimilado pelas demais esferas de governo

e do setor privado, já que não vincula as suas decisões aos atos de gestão dos

administradores.

MECANISMOS DE IMPLEMENTAÇÃO QUE O SETOR ACIONA E CERTIFICAÇÃO

Na realidade política e social do Brasil, levando em conta a assimetria federativa, a

diversidade cultural, fitogeográfica e biológica, é sempre difícil estabelecer uma

representação nacional com capacidade de unificar os interesses dos diversos setores da

economia, embora a indústria, a agricultura, o comércio e os transportes tenham constituído

entidades nacionais de representação com alto grau de legitimidade, mas respeitando as

realidades estaduais. O mesmo ocorre com a representação dos trabalhadores dos diversos

setores da economia, que contam com as suas entidades nacionais, sem prejuízo das

representações estaduais.

Ainda assim, o setor melhorou muito nos últimos anos sua representação,

principalmente o segmento de florestas plantadas, que se representa através da BRACELPA e

da ABRAF, entidades que estão ampliando a capacidade do setor de cooperar e interagir

com os demais setores cujas interfaces têm influencia direta nas atividades florestais, como

o setor agropecuário, o setor financeiro, o industrial e cientifico.

O reconhecimento nacional e internacional dos serviços ambientais

produzidos pelos ecossistemas florestais está dando nova dimensão às políticas públicas de

florestas, para além da visão exclusivamente madeireira com que a questão florestal era

41

tratada. O pagamento por serviços ambientais entra na pauta do setor de forma definitiva,

como já ocorre em vários países da América Latina e que recentemente começou a ser

adotado no Brasil, estabelecendo novas conexões do setor com as políticas sociais de

complementação de renda dos pequenos agricultores.

Outro mecanismo a ser salientado, no caso brasileiro, é a inclusão do setor florestal

na Política Nacional do Clima, aprovada pelo Congresso Nacional, que estabelece prioridades

nacionais para redução das emissões dos gases de efeito estufa, incluindo a redução do

desmatamento e o reflorestamento de 5.5 milhões de hectares de novas florestas, sendo 2

milhões de florestas nativas destinadas à recuperação das áreas de preservação permanente

e da reservas legais, previstas no Código Florestal.

Um dos setores da economia incluídos na Política Nacional do Clima é o siderúrgico,

de grande peso na formação do PIB. Como a siderurgia brasileira opera com carvão mineral,

em grande parte importado, e carvão vegetal, a proposta objetiva ampliar a produção

siderúrgica com carvão vegetal de florestas plantadas, para assegurar uma fonte de energia

totalmente renovável.

Esta iniciativa visa, ainda, eliminar a pressão antrópica que a siderurgia a carvão

vegetal ainda exerce sobre as florestas nativas, e reduzir o uso de carvão mineral e, por

conseguinte, as emissões. Se 1/3 da produção siderúrgica brasileira for a carvão vegetal,

sem provocar desmatamentos, o País terá um parque siderúrgico carboneutro, na medida

em que as emissões provocadas pelo uso do carvão mineral serão capturadas e

compensadas pelas florestas plantadas.

Desde 1995, a certificação florestal entrou na agenda do setor, como mecanismo

relevante para sua inserção no mercado internacional, diante das crescentes restrições

impostas aos produtos madeireiros obtidos de forma predatória. Atualmente, tanto o

segmento de florestas plantadas, como o de manejo florestal, com destaque para o

primeiro, que vem ampliando suas áreas florestais certificadas.

Todavia, as atividades florestais desenvolvidas através de manejo encontram mais

dificuldade para se certificarem do que os empreendimentos supridos por florestas

42

plantadas, uma vez que a certificação para produtos oriundos do manejo da floresta incluem

custos que o setor não tem como assimilar, já que os preços praticados no mercado não

remuneram os custos adicionais exigidos pela certificação, notadamente quando se trata de

manejo comunitário voltado para as populações tradicionais.

Eis aí um grande entrave para o manejo sustentável no Brasil e na América Latina, em

geral, pois diferentemente do manejo da floresta temperada, o manejo da floresta tropical é

muito mais complexo, diante do grande número de espécies, o que acarreta custos maiores.

Como o mercado não reconhece estes custos adicionais, eles são tratados como

externalidades do processo de produção, o que estimula o empirismo das técnicas

empregadas e a ineficiência da exploração.

Ainda assim, várias empresas operam na Amazônia brasileira com certificação,

revelando que o setor vem se esforçando, através de algumas empresas para se livrar da

exploração predatória dos recursos florestais, mas diante do incremento de custos que

acabam não sendo precificados, não há certezas de que estes empreendimentos

mantenham sua viabilidade econômica no longo prazo, ou mesmo durante o prazo da

exploração manejada.

A certificação florestal tornou-‐se prática comum nos segmentos do setor florestal

que operam com tecnologia de ponta, principalmente em relação às florestas plantadas,

adotando o FSC – Forest Stewardship Council, e o CERFLOR – Programa Brasileiro de

Certificação Florestal, sendo que o FSC tem merecido a preferência das empresas que

aderiram à certificação.

Atualmente, o FSC atua no Brasil através do Conselho Brasileiro de Manejo Florestal

(CBMF), em funcionamento desde 2001, tendo patrocinado a primeira certificação no País. O

CERFLOR é um certificado submetido ao INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia,

Normalização e Qualidade Industrial. O certificado brasileiro adota as normas NBR 14789 E

NBR 15789, e é reconhecido pela PEFC – Programme for Endorsement of Forest Certification

Schemes.

43

A posição brasileira diante de princípios, critérios e indicadores para manejo (PCI) é

de neutralidade, por entender que se trata de mecanismo de mercado que envolve as

relações de comércio, embora o governo estimule a certificação nacional através do

INMETRO, órgão da administração indireta da União.

INTERRELAÇÃO DO SETOR FLORESTAL COM O SETOR FINANCEIRO

As relações do setor florestal brasileiro com o sistema financeiro nacional têm

evoluído positivamente nos últimos anos, diante de novas alternativas de financiamento que

vem se abrindo para o setor, principalmente em virtude do reconhecimento das múltiplas

funções que as florestas desempenham.

Com o fim dos incentivos fiscais para o reflorestamento, o setor passou um longo

período sem nenhum tipo de apoio financeiro, até 2002, quando o MMA conseguiu articular

com o Ministério da Fazenda, através de aprovação do Conselho Monetário Nacional as

primeiras linhas de crédito para financiar as atividades florestais, como o PROPFLORA e o

PRONAF FLORESTAL, além da inclusão do reflorestamento e do manejo florestal como

atividades financiáveis pelos Fundos Constitucionais do Norte (Amazônia), Centro-‐Oeste e

Nordeste, incluindo a região semiárida do Estado de Minas Gerais.

Mais recentemente, iniciativas de pagamento por serviços ambientais vêm ganhando

espaço, como opção para financiar as atividades de conservação e restauração de

ecossistemas florestais que foram drasticamente afetados pela ação antrópica. Esta

iniciativa começou pelos Estados da Federação, e está sendo agora adotada pelo Governo

Federal, como estimulo para valorizar economicamente a floresta em pé, e com isso frear o

desmatamento, já que custo oportunidade de manter a floresta é maior do que desmatá-‐la

para outros usos alternativos do solo.

Atualmente, o Sistema Nacional de Crédito Rural disponibiliza 13 (treze) linhas de

crédito e financiamento para o desenvolvimento do setor florestal, através da rede bancária

oficial, representada pelos Bancos Estatais, com menor participação de Bancos privados.

Destaca-‐se como agentes financiadores o BNDES, em razão do grande aporte de recursos,

incluindo os altos investimentos da indústria de celulose e papel, seguido do Banco do Brasil

44

e dos bancos que operam como agentes financeiros dos Fundos Constitucionais criados pela

Constituição Federal de 1988, com o objetivo de corrigir os desníveis entre as regiões mais

prósperas do Centro-‐Sul e as regiões com menor índice de desenvolvimento, representadas

pelo Norte, Nordeste e Centro-‐Oeste do País.

As fontes de financiamentos hoje disponíveis tem colaborado para ampliar o

dinamismo do setor, criando as condições necessárias para alavancar o manejo florestal e

ampliar as áreas de reflorestamento, principalmente para os segmentos industriais

consumidores de madeira e seus derivados que são obrigados por Lei à reposição florestal,

isto é, aquelas empresas que devem ter estoques de madeira equivalente ao seu consumo.

No quadro abaixo, é possível visualizar as diversas fontes de financiamento da

atividade florestal no Brasil, levando em conta as variadas opções que são oferecidas para o

desenvolvimento do setor:

QUADRO I – LINHAS DE FINANCIAMENTO PARA O SETOR FLORESTAL.

Linha de Crédito Finalidade Agente Financeiro

Pronaf Floresta Sistemas agro-‐florestais; exploração extrativista sustentável; recuperação de APP e RL

BB, BASA, BNB e demais órgãos vinculados ao

SNCR

Pronaf ECO

Silvicultura; práticas conservacionistas e de correção da fertilidade do solo; tecnologia ambiental e energia renovável; cultura do dendê

BB, BASA, BNB e demais órgãos vinculados ao

SNCR

Propflora

Florestas para uso industrial e produção de carvão vegetal; APP e RL; projetos agro-‐florestais; manejo florestal; dendezeiros para biocombustível

BB e demais instituições financeiras ligadas ao BNDS

Produsa Integração lavoura-‐percuária e silvicultura; APP e RL; sistemas orgânicos de produção agropecuária.

Instituições financeiras ligadas ao BNDES

BNDES Florestal Florestamento e reflorestamento para fins energéticos, além de recuperação de APP e RL; manejo florestal em áreas nativas;

BNDES e demais instituições financeiras

ligadas ao BNDES

45

BNDES Compensação Florestal

Aquisição de imóvel rural com cobertura nativa excedente, como também localizado em UC; aquisição do direito de servidão florestal permanente.


ligadas ao BNDES

BNDES – Apoio a Investimentos em Meio

Ambiente

Eco-‐eficiência; conservação de ecossistemas e biodiversidade; MDL; planejamento e gestão em meio ambiente.


ligadas ao BNDES

FCO Pronatureza

Manejo florestal; Florestamento, reflorestamento e sistemas agro-‐florestais para recuperação de APP e RL; viveiros regionais; certificação de projetos florestais; projetos de redução de emissão de gases do efeito estufa; culturas oleaginosas para o biodiesel.

BB

FNE Verde

Manejo Florestal; reflorestamento; geração de energia a partir de fontes renováveis; melhorias ambientais em processos produtivos.

BNB

FNE Pró-‐Recuperação Ambiental

Projetos produtivos de reflorestamento; sistemas agro-‐florestais e demais atividades de recuperação de APP e RL.

BNB

FNO Biodiversidade – Apoio às Atividades

Sustentáveis

Manejo florestal; reflorestamento; sistemas silvipastoris e agro-‐florestais; cadeia produtiva florestal; serviços ambientais.

BASA

FNO Biodiversidade – Apoio às Áreas

Degradadas: RL e APP

Recuperação de APP e RL via reflorestamento, sistemas agro-‐florestais e demais atividades sustentáveis.

BASA

FNO Amazônia Sustentável

Atividades do segmento industrial de transformação de produtos florestais; desenvolvimento de micro e pequenas empresas.

BASA

Fonte: Serviço Florestal Brasileiro/MMA. Guia de Financiamento Florestal – 2010. Brasília. 2010.

Além das linhas de financiamento disponibilizadas no País, contemplando uma

variada gama de atividades, o setor recebe apoio técnico e financeiro de organismos

46

estrangeiros e internacionais, destacando a FAO, OIMT, KfW, GIZ. A FAO apóia o setor

florestal brasileiro desde 1973, emprestando ao País, além de ajuda financeira, cooperação

técnica e institucional que transformaram o setor florestal, a exemplo do Projeto

PNUDA/FAO BRA 45, já citado, como o embrião da avançada silvicultura de eucalipto e pinus

que o País pratica.

O OIMT, da qual o Brasil é membro, dá importante contribuição pra o

desenvolvimento florestal brasileiro. Do mesmo modo, a GIZ e o KfW, organismos de

cooperação técnica e financeira do governo Alemão, emprestam sua colaboração para

modernizar a gestão florestal brasileira.

CONSULTA BIBLIOGRÁFICA

VI.1 – Serviço Florestal Brasileiro – Gestão de Florestas Públicas – Relatório 2010. Brasília: MMA/SFB,

2011.

VI.2 – Ministério do Meio Ambiente – Secretaria de Biodiversidade e Florestas – Departamento de

Florestas. Dados do Setor Florestal Brasileiro, compilado por Hélio Pereira, Brasília, 2011.

VI.3 – ABRAF. Anuário Estatístico da ABRAF 2011, Ano base 2010. Brasília, 2011.

VI.4 – BRACELPA – Relatório Anual da BRACELPA 2009/2010. São Paulo, 2011.

VI.5 – Sabogal, César. Manejo Florestal Empresarial na Amazônia Brasileira, por Cesar Sabogal et al.

Belém: CIFOR, 2006.

Contatos:

Departamento de Florestas/SBF/MMA

www.mma.gov.br

61-‐2028-‐2132 / fax-‐ 61-‐ 2028-‐2130

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