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DANIEL LELIS DE OLIVEIRA GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: ANÁLISE PARA AS CAPITAIS BRASILEIRAS NOS ANOS DE 2005- 2010 LONDRINA – PARANÁ 2014
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DANIEL LELIS DE OLIVEIRA
GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: ANÁLISE PARA AS CAPITAIS BRASILEIRAS NOS ANOS DE 2005-
2010
LONDRINA – PARANÁ
2014
DANIEL LELIS DE OLIVEIRA
GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: ANÁLISE PARA AS CAPITAIS BRASILEIRAS NOS ANOS DE 2005-
2010
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Regional (PPE) – Mestrado - da Universidade Estadual de Londrina, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Umberto Antônio Sesso Filho
LONDRINA – PR 2014
DANIEL LELIS DE OLIVEIRA
GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: ANÁLISE PARA AS CAPITAIS BRASILEIRAS NOS ANOS DE 2005-
2010
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Economia Regional (PPE) – Mestrado - da Universidade Estadual de Londrina, como exigência para obtenção do título de Mestre.
COMISSÃO EXAMINADORA
_____________________________ Prof. Dr. Umberto Antônio Sesso Filho Universidade Estadual de Londrina
_____________________________ Prof. Dr. Paulo Rogério Alves Brene Universidade Estadual Norte do Paraná
_____________________________ Prof. Dr. Aricieri Devidé Júnior Universidade Estadual de Londrina
Londrina, 24 de julho de 2014
Dedicatória
Dedico, Ao meu Senhor Jesus Cristo,
Á minha família, Aos meus amigos,
Aos meus professores e mestres.
AGRADECIMENTOS Agradeço primeiramente a Deus, Criador do universo, o Alfa e o Ômega, pela razão de minha existência, minha consciência e ao meu livre arbítrio. Sem o Senhor, este
trabalho não seria possível. Glorificado seja o Teu nome, amém!
Agradeço aos meus pais, Maria de Lourdes Leal de Oliveira e Esdras Mário de Oliveira, pela educação, provimento, caráter, moral, discernimento, alegria, carinho,
união e principalmente, amor. À minha irmã pela sensatez e ajuda com a dissertação. Cheguei até esse dia graças a vocês, que se sacrificaram por mim e pela minha irmã, para que pudéssemos alcançar todos os nossos objetivos. Amo
vocês.
Aos meus professores de graduação, Jorge Madeira Nogueira, pelas palavras de incentivo quando estava prestes a largar o curso de economia, e ao meu orientador
de graduação Pedro Zuchi, por acreditar em mim e no meu potencial. Ao meu orientador e aos meus examinadores, pelas dicas e sugestões de melhoras ao
trabalho. À minha professora do mestrado, Maria de Fátima, pelas dicas fundamentais no andamento do projeto.
Aos meus amigos, ah! Os amigos! São tantos que excederia o limite de
agradecimentos. Aos meus melhores amigos de infância e que até hoje estão comigo, Pedro e Arthur; aos meus melhores amigos da época do La Salle, Iúry e
Bruno; aos meus melhores amigos do curso de economia, que sei que estaremos juntos em muitas viagens ainda, Angelo, Túlio, Heitor, Leandro, Marcelo, Gustavo,
Fernando, Theo e Thiago; aos meus amigos de “quebrança”, Flávio, Pedro, Nampier, Átila, Mousinho, Bruno, Fabrício e Lincoln; e aos meus amigos do ZML, Matheus,
Danilo, Diogo, Junior e Lucas.
Aos meus colegas e amigos de mestrado, Adriano, Elcio, Edson, João, Nadja, Ovídio, Vinícius, Flávio e Carina. Vocês foram fundamentais em minha cruzada.
A todos os meus amigos que fiz em Londrina e que guardarei para sempre em
minhas lembranças, até novamente reencontrá-los, principalmente a galera do Zouk, em especial Thiago, Jefferson, Eloi, Maycon, Jônata, Robson, Gustavo e David.
A nossa república, Two and a Half Men, onde passei boa parte de minha estadia na cidade, com as excelentes companhias de Fabian, Felipe, Bruno Faisca e Everton.
Por fim, a todas as mulheres que fizeram e fazem parte de minha vida. Conhecendo-
as, caso esqueça o nome de alguma, me complico.
Obrigado a todos!
A CAPES, pelo apoio financeiro à pesquisa.
“Watch your thoughts for they
become words. Watch your words for they
become actions. Watch your actions for they
become habits. Watch your habits for they
become your character. And watch your character for it
becomes destiny. What we think, we become.”
Margaret Thatcher
OLIVEIRA, D. L. Gastos Públicos em Meio Ambiente. Uma análise para as capitais brasileiras nos anos de 2005-2010. 2014. 92 p. Dissertação de Mestrado em Economia Regional. - Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual de Londrina, Londrina - PR, 2014.
RESUMO O presente trabalho teve como objetivo debater a importância de se estudar gastos públicos ambientais e analisa o cenário da gestão ambiental brasileira observando seu comportamento em função de seus determinantes nas 26 capitais brasileiras. O objetivo geral é mostrar a evolução dos gastos públicos ambientais brasileiros e como se desenvolveram as políticas públicas brasileiras, comparadas com as experiências internacionais. A metodologia aplicada para auferir os resultados foi o modelo de dados em painel, e seus dados logrados no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e pelo Relatório Anual de Informações Sociais (RAIS) entre os anos 2005 e 2010. Observou-se que os gastos públicos em meio ambiente mostraram-se estagnados no período analisado. Apesar do montante absoluto investido ter aumentado, proporcionalmente não houve grandes mudanças no setor. O modelo de dados em painel estimou através dos testes realizados, que o PIB Industrial, a massa salarial e os gastos em cultura influenciam nos gastos ambientais.
Palavras-chaves: Economia do Meio-Ambiente. Dados em Painel. Capitais
Brasileiras.
OLIVEIRA, D. L. Gastos Públicos em Meio Ambiente. Uma análise para as capitais brasileiras nos anos de 2005-2010. 2014. 92 p. Dissertação de Mestrado em Economia Regional. - Centro de Estudos Sociais Aplicados, Universidade Estadual de Londrina, Londrina - PR, 2014.
ABSTRACT The present work general objective was to discuss the importance of studying environmental public expenditures, analyzing the Brazilian management observing its behavior as a function of its determinants in 26 federal capitals. The overall goal is to show the evolution of Brazilian environmental public expenditures and how they developed its public policy, compared to international experiences. The methodology used to derive the results was the panel data model, and their data were collected at the Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), the Secretaria de Tesouro Nacional (STN), and Relatório Anual de Informações Sociais (RAIS) between years of 2005 and 2010. It was shown that the public spending on environment proved to be stagnant in the period analysed. Although the absolute amount invested has increased proportionally, there were no major changes in the sector. The panel data model estimated throught testing, showed that the industrial GDP, payroll and culture expenditures influence environmental expenditures. Keywords: Environmental Economics. Data Panel. Federal Capitals.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Curva de Kuznets Ambiental .................................................................... 15
Figura 2 – Elementos para o Desenvolvimento Sustentável ..................................... 19
Figura 3 – Tripé da Sustentabilidade Fraca .............................................................. 21
Figura 4 - Esquema Mickey Mouse do tripé .............................................................. 22
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Gastos Públicos em Meio Ambiente na União Européia ......................... 32
Tabela 2 – Percentual Médio dos Gastos Públicos em Meio Ambiente nas capitais brasileiras .................................................................................................................. 57
Tabela 3 – Média das variáveis independentes e dependente ao longo do tempo ... 58
Tabela 4 – Presença dos Gastos públicos em meio ambiente nas capitais federais em relação ao PIB e Despesas Orçamentárias, por período .................................... 66
Tabela 5 – Participação média dos gastos ambientais em relação ao PIB, per capita e sob as Despesas Orçamentárias, por capital federal ............................................. 67
Tabela 6 – Modelo de dados em painel para GPMA ................................................. 69
Tabela 7 – Modelo de efeitos fixos robustos em GPMA ............................................ 72
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Estudos nacionais em Gastos Públicos em Meio Ambiente ................... 41
Quadro 2 – Modelos de Dados em Painéis e seus estimadores ............................... 52
Quadro 3 - Sinais esperados para os coeficientes das variáveis estimadas no modelo de dados em painel ................................................................................................... 54
LISTA DE ABREVIATURAS
CKA – Curva de Kuznets Ambiental
DS – Desenvolvimento Sustentável
GPMA – Gastos Públicos em Meio Ambiente
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e prestação de Serviços
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LCV – League of Conservation Voters
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei orçamentária Anual
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MMA – Ministério do Meio Ambiente
OCDE – Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
PIB – Produto Interno Bruto
PPA – Plano Plurianual
RAIS – Relatório Anual de Informações Sociais
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de conservação
STN – Secretaria do Tesouro Nacional
UE – União Europeia
VIF – Variance Inflaction factor (Fator inflação de variância)
SUMÁRIO INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 11
1 GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: REVISÃO BIBLIOGRÁFICA E
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS ........................................................................................ 14
1.1 A Curva de Kuznets Ambiental ............................................................................ 14
1.2 Desenvolvimento Sustentável (DS) ..................................................................... 17
1.3 Gestão das Despesas Públicas ........................................................................... 23
1.4 Estudos em Gastos Públicos em Meio Ambiente ................................................ 27
2.1 Gastos Públicos em Meio Ambiente – Literatura Internacional ........................... 28
2.2 Gastos Públicos em Meio Ambiente – Literatura Nacional .................................. 39
3 METODOLOGIA E FONTE DE DADOS ................................................................ 44
3.1 Fonte de dados ................................................................................................... 44
3.2 Modelo Teórico Econométrico ............................................................................. 44
3.2.1 Modelo POLS (Pooled Ordinary Least Square) ................................................ 45
3.2.2 Modelo de Efeitos Aleatórios ............................................................................ 46
3.2.4 Modelo de Efeitos Fixos ................................................................................... 48
3.3 Qual modelo escolher?........................................................................................ 50
3.4 Modelo Empírico ................................................................................................. 53
4 EVOLUÇÃO E DISCUSSÃO DOS GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE ... 56
4.1 EVOLUÇÃO DOS GASTOS PÚBLICOS FEDERAIS E SEUS DETERMINANTES NAS CAPITAIS
BRASILEIRAS NO PERÍODO 2005-2010 ........................................................................... 56
4.2 DISCUSSÃO E ABORDAGEM POR MODELOS DE DADOS EM PAINEL DO COMPORTAMENTO
DAS VARIÁVEIS AO LONGO DO TEMPO ............................................................................. 66
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................... 75
6 REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 77
7 ANEXOS ................................................................................................................ 81
11
INTRODUÇÃO
Por definição, a gestão ambiental pode ser caracterizada como um
processo de gerenciamento e uso dos recursos naturais, onde os atores sociais e/ou
econômicos agem sobre o meio natural e construído, com o objetivo de assegurar o
direito ao meio ambiente e a um nível de qualidade ambiental aceitável, como
determina a Constituição Federal Brasileira.1
A evolução da política ambiental brasileira teve seu início no fim da
década de 60, com a implementação de várias políticas ambientais, entre elas: (i)
criação do Conselho Nacional de Poluição Ambiental, pelo Decreto 303 em 1967; (ii)
criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente, pelo Decreto 73.030 em 1973; (iii)
criação da Política Nacional do Meio Ambiente, através da Lei 6.938 em 1981; (iv)
criação do Ministério do Meio Ambiente (MMA), pela lei 8.490 em 1992; (v) e a
criação do Sistema Nacional de Unidades de Convervação (SNUC), através da lei nº
9.985 em 2000 (BORINELLI et al, 2013).
Por ser um bem comum à sociedade, os proprietários ou o próprio Estado
podem prover uma melhor condição de conservação ambiental através de propostas
alternativas ao analisar os gastos públicos em meio ambiente (GPMA). Borinelli et al
(2013) mostram uma das vantagens de se estudar GPMA é de que se podem
destinar valores mais próximos do ideal sem haver desperdícios de recursos
públicos nos orçamentos do Estado, através das relações dos gastos ambientais
pelo PIB per capita. Também permite uma análise do custo-benefício do gasto
ambiental no médio e no longo prazo, através de estudos evolutivos.
Países em desenvolvimento, como o Brasil, mostraram um aumento
considerável nos gastos públicos e privados em meio ambiente decorrente das
pressões ambientais ao redor do mundo por uma postura diferente com relação a
este tema.
Apesar do montante de investimento nesse setor ter aumentado, a esfera
pública tem uma participação superior do que a privada nas questões ambientais.
Young & Ronscisvalle (2002) investigaram que a maior parcela dos gastos
ambientais a partir de 1993 (logo após a conferência Rio-92) é de origem pública.
Uma das possíveis causas para essa discrepância nos tipos de investimento em
1 Artigo 225, § 1º da Constituição Federal Brasileira de 1988.
12
meio ambiente pode ser explicada pela centralização do controle sobre o meio
ambiente, impedindo ou dificultando a iniciativa privada em cuidar das questões
ambientais nas diferentes regiões brasileiras.
Dentro dessa realidade, Tridapalli et al (2011) mencionam que os estudos
acerca de análises dos gastos públicos em meio ambiente são bastante restritos,
comparados com a experiência internacional, apesar de que os estudos acerca do
tema são cada vez maiores.
O aumento no nível, tanto qualitativo como quantitativo, de referenciais
teóricos em gastos públicos em meio ambiente no Brasil muito se devem em
consequência da Lei de Responsabilidade Fiscal e por mudanças significativas na
apresentação da contabilidade pública, como transparência e padronização dos
demonstrativos econômicos. A tentativa é diminuir a disparidade de mostrar formas
mais eficientes de alocar os recursos públicos, como a experiência internacional tem
mostrado. Muitos estudos focam principalmente nos determinantes que influenciam
nas despesas públicas ambientais.
Borinelli et al (2012) mencionam que o Brasil, apesar do aumento das
despesas no setor ambiental, investe menos de 1% da parcela do PIB e a tendência
é de queda, visto que esse é um dos setores mais frágeis e suscetíveis a cortes
orçamentários. Diante desses problemas e percebendo a falta de uma política
ambiental bem definida, constatando-se que não existe um equilíbrio no orçamento
público, entre os gastos em infraestrutura e conservação ambiental, não está claro o
suficiente se gastos públicos em meio ambiente podem ser considerados
investimento em bens públicos.
Existe uma escassez de trabalhos no Brasil que procuram mensurar
quantitativamente os GPMA e seus determinantes. Como mencionado, no que tange
à análise das variáveis econômicas que afetam os GPMA, os estudos encontrados
são para outros países, e os estudos sobre GPMA realizados para o Brasil são em
sua maioria evolutivos e não empíricos.
Desta forma, a pesquisa visa contribuir para um estudo aprofundado em
gastos públicos ambientais, na literatura nacional e internacional, além de propor
uma abordagem econométrica para mensurar os impactos que certos determinantes
possuem em relação aos gastos públicos ambientais. A partir da caracterização do
problema surge o objetivo geral do projeto, que é o de realizar uma revisão
13
bibliográfica em gastos públicos ambientais. Como consequência, surgem os
objetivos específicos, que são:
Analisar a evolução dos GPMA até o período em análise; e
Mensurar em que medidas variáveis econômicas e não econômicas afetam os
GPMA.
A escolha dos objetivos específicos se deu por conta dos estudos feitos
com as experiências internacionais. Como existe uma escassez de dados no Brasil a
respeito do tema, o projeto focará nos determinantes em GPMA a partir dos dados
fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia, Secretaria do Tesouro
Nacional e a RAIS. A relevância do período é decorrente justamente da
indisponibilidade dos dados para um período mais atual como, por exemplo, o PIB,
que está disponível no IBGE até o ano de 2010 para as capitais brasileiras.
Optou-se pelo modelo econométrico de dados em painel, pois apresenta
inúmeras vantagens como eficiência na estimação, menor colinearidade entre as
variáveis, um número maior de graus de liberdade, bem como maior variabilidade
dos dados. Com o objetivo de analisar o impacto que certos determinantes possuem
nos gastos públicos ambientais, o espaço temporal é reduzido, com um número
suficiente de observações para que o modelo não se transforme em um painel
dinâmico.
A dissertação busca contribuir com o fato de que os estudos feitos até
hoje são longitudinais e explicativos, mostrando apenas uma análise descritiva dos
dados. Assim, busca explorar os dados disponibilizados pelos órgãos públicos e
utilizá-los em econometria, como o estudo internacional já vem utilizando durante
várias décadas, além de propor alternativas para os agentes públicos nas políticas
públicas que vem sendo aplicadas.
A dissertação está dividida em quatro capítulos. O primeiro realiza uma
revisão bibliográfica dos estudos em GPMA através da experiência internacional e o
que já vem sendo debatido no Brasil, explicando seus resultados até o presente
momento. O segundo capítulo é dedicado aos procedimentos metodológicos,
detalhamento das vantagens e desvantagens do modelo de dados em painel e
explicação da base de dados e os resultados esperados dos coeficientes. O terceiro
capítulo buscar fazer uma análise descritiva dos dados coletados e o último capítulo
reúne os resultados e discute se as variáveis explicativas influenciam ou não nos
gastos públicos em meio ambiente.
14
1 GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE: REVISÃO BIBLIOGRÁFICA E
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS
1.1 A CURVA DE KUZNETS AMBIENTAL
Na década de 1990, a Cúpula da Terra ou Rio-92, reestruturou totalmente
o modo como a sociedade lidava com os problemas ambientais mundiais. Cordani
(1992) argumenta que no último século a humanidade produziu grandes quantidades
de resíduos sólidos e líquidos, algo preocupante para o meio natural, pois a sua
capacidade de se recuperar, ou resiliência, poderia ser comprometida.
A partir daí, inúmeras pesquisas foram feitas sobre uma hipótese especial
relacionando o crescimento econômico e o meio ambiente. Tomando a renda per
capita como indicador de crescimento ao longo do tempo e observando certos
índices de qualidade ambiental em países com baixos níveis de renda per capita,
Panayotou (2003) argumenta que aumentos desta resultariam em uma acentuação
da degradação ambiental. Entretanto, nos países desenvolvidos a relação seria
inversa, pois quanto maiores os níveis de desenvolvimento, menores seriam em
termos relativos, as magnitudes dos indicadores de degradação.
Essa hipótese foi chamada de Curva de Kuznets Ambiental (CKA), e essa
relação resultaria da combinação de três efeitos distintos do crescimento econômico
sobre a qualidade ambiental: o efeito escala, o efeito composição e o efeito
mudança tecnológica. Apoiado em estudos empíricos, Kuznets (1955) formulou a
hipótese entre a distribuição de renda e a renda per capita entre economias que
crescem ao longo do tempo onde representadas por um gráfico, teriam o formato de
um “U” invertido. Nas fases iniciais de desenvolvimento, aumentos de renda per
capita resultariam em uma má distribuição de renda, mas em estágios mais
avançados, esses aumentos de renda per capita acompanhariam uma melhor
distribuição de renda.
Por paridade, se deu o nome de Curva de Kuznets Ambiental (ALMEIDA
et al, 2010).
15
Figura 1 – Curva de Kuznets Ambiental
Fonte: Panayotou (2003, p. 3)
O raciocínio da hipótese do “U” invertido ambiental é o de que nas etapas
iniciais do processo de crescimento econômico predomina-se o efeito escala, pois há
uma maior demanda por mais energia e materiais, resultando em uma relação direta
entre renda per capita e indicadores de degradação ambiental. Em um estágio mais
avançado da economia, o peso dos efeitos composição e mudança tecnológica
aumentam em oposição ao efeito escala, ou seja, em determinado ponto de
desenvolvimento econômico se teria um nível de renda per capita onde os dois
efeitos compensariam o efeito escala. Esse estágio significaria uma fase da curva
onde aumentos da renda per capita seriam associados em uma redução dos níveis
de degradação ambiental (PANAYOTOU, 2003).
Mueller (2007) argumenta que a contraposição dos efeitos composição e
mudança tecnológica teriam uma repercussão ainda maior na evolução do
comportamento social. Segundo esta visão, quando o país é pobre e a obtenção de
bens materiais é prioritária, a conservação ambiental e combate à emissão de
poluentes seriam luxos, uma vez que causariam entrave econômico. Na medida em
que o nível da renda per capita aumenta, o padrão de vida da população cresce
proporcionalmente e a composição da produção se voltaria em favor dos serviços,
gerando desenvolvimento tecnológico.
16
A conservação ambiental não seria apenas mais um luxo, já que no médio e
longo prazo tenderiam a se tornar prioritárias. Como consequência, haveria maior
pressão da população para a aplicação de leis ambientais e instituições apropriadas
para fiscalizar o meio ambiente, além de adoção de tecnologias em produtos
“limpos”. Se a teoria da CKA é comprovada, os estudos realizados ao longo da
década de 1970 onde crescimentos econômicos contínuos e generalizados resultam
em uma degradação ambiental, seriam refutados. Do contrário, o crescimento
econômico amenizaria os problemas ambientais da humanidade (MUELLER, 2007).
Apesar dos estudos sobre a CKA serem ressaltados no relatório do Banco
Mundial em 1992, não havia comprovação empírica da hipótese. O relatório do
Banco Mundial originou vários testes econométricos que davam uma visão otimista
da relação entre renda per capita e qualidade ambiental. Um dos estudos
econométricos pioneiros nesse campo foi o de Grossman e Krueger (1995), que
focalizaram os indicadores de degradação ambiental em nível local, como emissões
de dióxido de enxofre e monóxido de carbono para a poluição atmosférica, e do
estado da água de rios em termos de oxigênio dissolvido, para a poluição fluvial.
Fazendo uma resenha crítica dos estudos econométricos feitos a partir de
1992 com a hipótese do “U” invertido, Lieb (2003) constatou que a maioria dos
estudos utilizou indicadores específicos de degradação e não indicadores de
degradação ambiental global (gás carbônico), e que suas avaliações sugerem uma
série de argumentos para não crer nessa visão otimista.
O estudo de Lieb (2003) mostrou duas características de alguns estudos
econométricos bem-sucedidos. A primeira de que a relação do “U” invertido teria
efeitos de curto prazo e impactos locais, como concentração de particulados. A
segunda, que nos países desenvolvidos não há séries de tempo longas, então ao
focar a evolução do fenômeno em um determinado país, muitos estudos que
corroboraram com a CKA foram feitos com uma base de dados transversal, ou seja,
as observações se referiram na relação entre o indicador de poluição e a renda per
capita em diferentes países.
Em suma, os estudos econométricos realizados apresentam vários
aspectos que fazem os autores a rejeitar a CKA, destacando alguns pontos
importantes. Uma delas é de que uma política voltada ao crescimento econômico
geraria um desgaste muito forte no meio ambiente, uma vez que o ponto de inflexão
da curva pode levar décadas para ser atingido. Nesse caso, o custo para reverter a
17
degradação ambiental seria muito maior do que adotar medidas preventivas de
conservação ambiental (PANAYOTOU, 2003).
Estimativas que mostram uma relação de “U” invertido em países
desenvolvidos podem omitir que as melhorias ambientais foram obtidas com a
transferência de indústrias para países em desenvolvimento. Como na maioria dos
casos os países subdesenvolvidos não têm condições de exportar suas indústrias
“sujas”, essas estimativas ficam viesadas e descaracterizam a CKA (ARROW et al,
1995).
Lieb (2003) também argumenta que muitos estudos econométricos e que
aparentemente apresentaram resultados favoráveis à CKA se valeram de uma base
de dados duvidosa e que podem ser criticadas por terem adotado uma técnica de
estimação assentada em uma equação de forma reduzida, além de que estudos
feitos em países que dispunham de séries temporais longas não constataram a
relação do “U” invertido.
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (DS)
Como descrito na seção anterior, criou-se um pessimismo generalizado
ao longo da década de 1970 sobre os efeitos que um crescimento econômico
desenfreado acarretaria ao meio ambiente. Na década de 1970, houve 2 crises do
petróleo e o receio de que um recurso energético básico fosse se esgotar, além de
uma maior conscientização ambiental da população sobre os problemas ambientais.
Esse pessimismo resultou na Conferência de Estocolmo das Nações Unidas em
1972, onde buscava tratar de forma decisiva a questão ambiental.
Durante a década de 1980 apareceram avaliações mais diligentes e mais
racionais, como a Assembleia Geral das Nações Unidas que instituiu a Comissão
Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMD). O objetivo era aprofundar a
questão ambiental e sugerir estratégias de implementações em todo o planeta, não
apenas para a geração presente, mas também para as gerações futuras. Esse
contexto levou ao termo de Desenvolvimento Sustentável (DS), que foi descrito pela
CMMD (1987, p. 43), onde garante o atendimento das necessidades do presente
sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender as suas
18
necessidades.
O enfoque do relatório não é voltado para a preservação da natureza,
mas sim no funcionamento do sistema econômico. O relatório da Comissão enfatiza
o bem-estar presente e futuro da humanidade, a satisfação de aspirações e desejos
humanos, mas salienta a necessidade de um manejo adequado dos ecossistemas.
Tratar de desenvolvimento sustentável significa lidar com a gestão dos recursos
naturais. O DS envolve decisões produtivas, inovação tecnológica, modos de relação
com a natureza, estratégias de longo prazo e a consideração de processos políticos-
institucionais (BURSZTYN et al, 2013).
Do ponto de vista da análise econômica, Solow (1993) salienta que o DS
compreende o fluxo máximo de produto/renda que pode ser gerado a partir de um
estoque de capital em expansão, salva a sua conservação, uma vez que é
necessário estoque de capital para que as gerações futuras possam gerar pelo
menos o mesmo nível de bem-estar usufruído pela geração presente.
Munasinghe (2004) argumenta que para se obter o desenvolvimento
sustentável é necessário que a esfera social, econômica e ambiental esteja
interagindo, cada uma em sua função. Conforme a Figura 1, o domínio econômico
está orientado para a melhoria no bem-estar coletivo, por intermédio de bens de
consumo e serviços. O domínio ambiental centra-se na proteção da integridade e
resiliência dos sistemas ecológicos, enquanto que o domínio social enfatiza o
enriquecimento de relações humanas e realização das aspirações individuais e
coletivas.
Dessa forma, o DS garante melhoras contínuas na qualidade de vida
reduzindo os recursos utilizados, garantindo um banco de ativos (capital natural,
capital produzido e capital social) para as gerações futuras, aumentando as
oportunidades de melhora na qualidade de vida.
19
Figura 2 – Elementos para o Desenvolvimento Sustentável
Fonte: Munansighe (2004, p.2)
Mueller (2007) descreve que a conceituação de DS exige uma
abrangência maior do que vem a ser definido como capital, sendo esse dividido em
quatro tipos: (i) capital produzido (Kp), (ii) Capital humano (Kn), (iii) Capital Social
(Ks) e (iv) Capital Natural (Kn).
O (Kp) representa o estoque de maquinário e infraestrutura que a
sociedade possui em determinado período do tempo. É a categoria enfatizada nos
modelos de crescimento econômico. O capital humano (Kh) envolve o quanto a
sociedade investiu em educação e capacitação e descreve as habilidades da força
de trabalho. O capital social (Ks) representa a base institucional da sociedade em
determinado tempo, ou seja, é como as instituições desempenham o papel para o
desenvolvimento de uma economia. O capital natural (Kn) representa os estoques
de energia de baixa entropia e materiais que a natureza oferta para a humanidade,
basicamente.
20
Em congruência com a hipótese do “U” invertido, Solow (1993) diz que
quanto mais a economia se desenvolve, o capital natural pode ser substituído por
outras formas de capital, como o humano e o produzido, diminuindo assim os efeitos
sobre o meio ambiente. Sabendo que para se obter a sustentabilidade é preciso
conservar o capital natural uma vez que o mesmo é finito, e um uso inadequado
anula a possibilidade de haja um desenvolvimento sustentável na sociedade.
A economia do meio ambiente, porém só aceita isso até certo ponto. As
abordagens da análise econômica apresentem duas divergências no que tange a
importância do efeito do capital para o DS: os conceitos de sustentabilidade fraca
(Sfra) e sustentabilidade forte (Sfor). A diferença básica entre os dois conceitos são
as hipóteses sobre o grau de substitutabilidade entre os diferentes tipos de capital
(MUELLER, 2007).
Os conceitos de sustentabilidade fraca são adotados por aqueles que
advogam que é possível substituir o capital natural (Kn) por capital produzido (Kp). O
progresso tecnológico poderá relativizar uma eventual escassez do capital natural,
desimpedindo um eventual entrave ao crescimento econômico. Mueller (2007) diz
que uma vez que o Kn se torna escasso ao longo do processo de crescimento da
economia, o preço relativo dos serviços aumentará, ocorrendo então a substituição
pelo capital produzido.
Bursztyn et al (2013) definem a sustentabilidade fraca como o equilíbrio
entre as esferas econômica, social e ecológica. Pressupõe a possibilidade de
compatibilizar a dinâmica das atividades econômicas com a justiça social e o
respeito às condições do mundo natural, de modo a que estas se mantenham no
longo prazo.
21
Figura 3 – Tripé da Sustentabilidade Fraca
Fonte: Bursztyn et al (2013, p. 51)
De forma contrária, existem aqueles que assumem que certos elementos
do capital natural não são substituíveis por outras formas, o que exige a
conservação do estoque de Kn. Mueller (2007) argumenta que a Sfor é bem menos
otimista em relação às possibilidades da ocorrência do DS, uma vez que a
substitutabilidade entre Kp e Kn é limitada. Caso o crescimento econômico seja
acompanhado de uma escassez cada vez maior de Kn, a expansão da economia
será inviabilizada.
Segundo Bursztyn et al (2013), o conceito de sustentabilidade forte tem
como fundamento a constatação científica de que qualquer ação humana se dá no
âmbito dos limites do planeta, ou da biosfera, onde a humanidade habita. Isso inclui
a vida social em geral e as atividades econômicas em particular.
A relação entre o capital natural e os outros tipos de capital é evidente,
porém há pouco suporte lógico e prático. Uma vez que o capital produzido é um
substituto perfeito do capital natural, esse também é substituto perfeito para o
primeiro. Assim, não há necessidade de produção de capital físico uma vez que o
capital natural já se encontra disponível.
Bursztyn et al (2013) comentam que apenas a harmonia entre duas
esferas do tripé não garante a sustentabilidade. Adquirir uma boa relação entre o
22
social e ecológico gera um ambiente tolerável, porém é quase impossível a relação
se manter no longo prazo, a não ser que a dimensão econômica seja inserida.
Garantir a esfera econômica e social assegura um melhor bem-estar e maior
equidade, mas é apenas quando as três esferas se ligam de maneira coerente que
se dá a sustentabilidade.
A grande crítica dos adeptos da sustentabilidade forte sobre o tripé da
sustentabilidade fraca é que ele acaba por se tornar um sistema de relações
assimétricas entre as três dimensões, com a esfera econômica prevalecendo no
longo prazo. Assim, o tripé ficaria mais fielmente descrito como o que se chama de
esquema Mickey Mouse do tripé (BURSZTYN et al, 2013).
Figura 4 - Esquema Mickey Mouse do tripé
Fonte: Bursztyn et al (2013, p. 52)
Destacadas as controvérsias entre Sustentabilidade Fraca e Forte,
Bursztyn et al (2013) listam três características que são necessárias para adquirir a
sustentabilidade, que precisa de instrumentos técnicos e fundamentos teóricos para
sua efetividade. A primeira é que são necessárias técnicas de previsão para dar
suporte às tomadas de decisão, de modo a reduzir os riscos tomados e evitar
consequências indesejáveis.
A segunda característica é a de que o desenvolvimento de uma base
23
científica sobre limites do meio natural é pré-requisito antes de estabelecerem regras
para o seu uso. Reconhecendo a importância do meio ambiente como um dos
elementos do tripé, é prioritário o entendimento de sua resiliência e capacidade de
suporte.
A terceira é a adoção de instrumentos de mensuração como pegada
ecológica e sistemas de indicadores. O autor comenta que as esferas econômicas e
sociais já possuem métricas bem definidas como PIB, Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH), índice de Gini, etc. Porém, a implementação de indicadores para o
estado do meio ambiente é mais complexo, pois envolve a mensuração de
alterações na dinâmica dos ecossistemas.
Reformas macroeconômicas também são instrumentos capazes de
garantir um desenvolvimento sustentável, através de ganhos econômicos, sociais e
ambientais simultaneamente. Porém, essas reformas podem sofrer adversidades em
razão de falhas de mercado ou imperfeições institucionais. A solução é adotar
medidas complementares que mitiguem essas imperfeições enquanto a reforma
original é implementada. (MUNASINGHE, 2004)
O crescimento econômico em países pobres é essencial, e
inevitavelmente acarretará danos e problemas ambientais. Munasinghe (2004)
argumenta que políticas ambientais que reduzam desperdícios, valorizem os
recursos existentes e aumentar a eficiência irá guiar o crescimento econômico sem
causar grandes impactos ambientais. Logo, as estratégias para "tornar o
desenvolvimento mais sustentável" devem ser concebidos de forma específica para
cada país, com base nas condições locais, as dotações de recursos e necessidades
sociais.
1.3 GESTÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS
A gestão das despesas públicas brasileiras nada mais é do que uma
resposta ao comportamento das políticas públicas vigentes em um determinado
período em detrimento da necessidade da população. Queiroz (2007) salienta que
as políticas públicas representam os instrumentos de ação dos governos e devem
estar orientadas pelos princípios constitucionais a ela relacionados.
24
Para Bursztyn et al (2013), os processos decisórios públicos estão cada
vez mais influenciados pelos modos de gestão governamental (governo), pela
participação de grupos sociais e interesses coletivos que interferem direta ou
indiretamente nas tomadas de decisão.
Por sofrerem intervenção direta ou indireta do governo, as políticas
públicas devem ser consideradas na elaboração do orçamento público federal, uma
vez que para haver uma política pública são necessários uma análise do programa
social, monitoramento e os problemas que ocorrerão ao longo da agenda do
governo.
O orçamento público, segundo Carvalho (2005), é a execução das
finanças públicas e planejamento dos programas governamentais. O orçamento
público nada mais é do que o documento que aplica o plano de governo através de
uma lei2 criada para essa finalidade. O autor define as finanças públicas como a
captação de recursos públicos necessários para o atendimento da população, por
meio das despesas públicas. As finanças públicas também se materializam através
do intermédio de uma lei, que determina as normas de vigência para a
responsabilidade fiscal.
As receitas públicas podem ser configuradas como qualquer arrecadação não
devolutiva pelo poder público, em qualquer esfera governamental, para alocação e
liquidação das despesas públicas. Carvalho (2005) exemplifica que as receitas
públicas são oriundas de receitas patrimoniais, serviços, comerciais, bem como
participações e dividendos. Entende-se como despesas públicas, o conjunto de
gastos realizados pelos agentes públicos para manutenção e funcionamento dos
serviços públicos voltados para a sociedade. É a aplicação dos recursos do Estado
para investir no desenvolvimento econômico, social e cultural do país.
O entendimento das definições de receitas e despesas públicas é de suma
importância para a elaboração do orçamento público, que por sua vez obedece ao
princípio do equilíbrio, ou seja, as despesas públicas não podem superar as receitas
públicas. O processo no qual se elabora, aprova e executa os dispêndios do governo
se chama Ciclo Orçamentário, e dentro do Ciclo Orçamentário são compostas as
fases de Planejamento, Elaboração da proposta orçamentária, Discussão e
2 O orçamento público federal é quem determina as normas gerais do direito financeiro para
elaboração e implementação dos balanços da União, através Lei nº 4.320/64. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
25
aprovação da lei do orçamento, Execução orçamentária e financeira e Controle de
prestação e contas.
É dentro da fase de Planejamento que a administração pública elabora seu
plano de ação, onde promove o bem-estar geral da sociedade, observando os
limites orçamentários. Com o advento da Constituição Federal de 1988, foram
criados três mecanismos que viabilizam a participação da sociedade no controle da
administração pública: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA).
O Plano Plurianual é uma das ferramentas mais importantes no planejamento
da administração pública, que está presente no § 1º do artigo 165 da Constituição
Federal de 1988. O PPA é um plano de médio prazo, do qual se organiza as ações
do governo ao cumprimento das metas fixado em um período de quatro anos, onde
sua execução começa no segundo ano do mandato vigente e termina no primeiro
ano do mandato seguinte.
Carvalho (2005) argumenta que o conteúdo do PPA estabelece de forma
regionalizada as metas e objetivos da administração pública para os dispêndios
governamentais e as que estão inseridas nos programas de duração continuada.
A LDO tem o propósito de regular a elaboração dos orçamentos anuais
(orçamentos fiscais, orçamento de investimento das empresas e orçamento da
seguridade social), de forma a adequá-los aos objetivos e metas da administração
pública que foram determinados no Plano Plurianual. Conforme consta no § 2.º do
Art. 165 da Constituição Federal de 1988 (CRFB/98):
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
O conteúdo da LDO apresenta, dentre outras, as seguintes atribuições:
Controle de custos;
Equilíbrio entre receitas e despesas;
Evolução do Patrimônio Líquido;
Avaliação da situação financeira e atuarial;
26
Autorização para assumir custeio de competência de outros entes;
Estabelecimento de metas fiscais, para três exercícios, para receita,
despesa, resultado primário, resultado nominal e dívida pública;
Limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
Política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Obedecidas as determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias que
dão legitimidade ao Plano Plurianual, a Lei Orçamentária Anual é necessária para a
viabilização e execução dos programas da PPA, que compreendem o orçamento
fiscal, investimento das empresas e da seguridade social.
A LOA é objeto da seção III, Capítulo II da Lei de Responsabilidade
Fiscal, e trabalha em conjunto com a Lei Federal nº 4.320/64, e como salienta
Carvalho (2005), conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar
a política econômica e financeira do programa de governo, obedecendo aos
princípios de unidade, universalidade e anualidade.
Em suma, o PPA, a LDO e a LOA passam a se tornar o alicerce do
planejamento do orçamento público federal, pois se sozinhas servem apenas como
instrumentos para cumprimento do ordenamento constitucional, passam a ser a base
para os programas de desenvolvimento econômico brasileiro.
A elaboração da proposta orçamentária anual está definida no § 5º do art.
165 da Constituição Federal de 1988, onde argumenta que a lei terá que: (i)
apresentar o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público; (ii) o orçamento de investimento das empresas em que
a União direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a
voto; (iii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e
fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
A Proposta Orçamentária é produzida pelo Poder Executivo, onde
caracteriza os programas de trabalho do ano subsequente, previamente regulados
pela LDO, com os objetivos e metas necessários para o cumprimento do programa.
A Lei nº 4.320/64 compõe os princípios básicos da Proposta Orçamentária, que irá
conter as receitas e despesas públicas bem especificadas e descritas na forma de
programa. Uma vez elaborada, a Proposta Orçamentária é encaminhada sob a
27
proposta de Lei Orçamentária ao Poder Legislativo, para análise.
Quando aprovada pela Poder Legislativo, o regulamento de execução
orçamentária e financeira é editado, sendo fixados os prazos para a utilização dos
recursos imprescindíveis para o suporte aos programas do governo, observando
sempre os limites orçamentários.
Após a fixação dos prazos, as unidades orçamentárias recebem cotas de
recursos que possibilitarão o andamento dos programas governamentais, em
conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei Federal nº 4.320/64. Nas
próprias palavras da Lei, a unidade orçamentária é descrita no artigo 14 como o
agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão
consignadas dotações próprias.
1.4 ESTUDOS EM GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE
Nesta subseção discutem-se estudos empíricos e teóricos na literatura
internacional e nacional que permeiam os gastos públicos em meio ambiente. A
grande diferença que se vê ao analisar a literatura são as discrepâncias no reflexo
dos programas públicos ambientais nos países desenvolvidos e em
desenvolvimento.
Enquanto nos países desenvolvidos há uma maior variabilidade nos
dados, maior pressão ambiental por parte da sociedade e a aplicação de
instrumentos econômicos, nos países em desenvolvimento o modelo de gestão
ambiental ainda são os instrumentos de comando e controle, com forte fiscalização e
regulação. Os resultados apresentados no decurso da seção são reflexos das
políticas ambientais de cada país, e servem como referência para procurar melhores
alternativas de gestão ambiental.
A seção 2.1 buscará compreender os mecanismos de gestão dos gastos
públicos ambientais, na literatura internacional, e apresentar sua eficácia no
incremento de qualidade ambiental. A seção 2.2 destaca a importância de entender
como se dá o funcionamento da gestão pública ambiental brasileira através de
análises descritivas e evolutivas, a fim de obter soluções para uma melhor eficiência
na alocação dos recursos orçamentários.
28
2.1 GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE – LITERATURA INTERNACIONAL
Nas últimas décadas do século XX surgiram vários questionamentos a
respeito do quanto o meio ambiente estava sendo sobrecarregado pelas atividades
econômicas, promovendo um boom em estudos acadêmicos. Porém, Panayotou
(2003) destacou que a relação entre crescimento econômico e degradação
ambiental possui um vínculo muito mais complexo, e muitos fatores podem dissociar
o crescimento econômico da degradação ambiental, como discutido no capítulo
anterior.
Estudos importantes foram feitos durante a década de 90, quando os
teóricos em meio ambiente começaram a relacionar outros determinantes que
influenciam no meio ambiente, e correlacionando seus determinantes com as
políticas ambientais promovidas pelos formuladores de políticas econômicas. Bacot
& Dawes (1997), Daley & Garand (2005), e Hays et al (1996) intuitivamente
assumem uma hipótese de que regiões com maiores índices de poluição são as
mais propensas a desenvolver e implementar programas de sustentabilidade
ambiental.
Apesar dessa similaridade, Potoski & Woods (2002) mencionam que não
necessariamente maiores gastos refletem em maiores compromissos ambientais,
principalmente por não aferir precisamente os custos que os estados estão dispostos
a arcar com o meio ambiente.
Os principais estudos foram realizados na Europa e América, e que
mesmo apesar de apresentarem políticas ambientais distintas, convergem no
reconhecimento da importância do setor público na conservação do meio ambiente.
De uma maneira geral, os estudos destacaram a importância do papel de
atuação do Estado em políticas ambientais em regiões com alta densidade
demográfica e altos índices de poluição. Serviram também como referência para
evidenciar como diferentes atores econômicos podem influenciar nas tomadas de
decisão política, exercendo mais ou menos pressão, como escolaridade, renda per
capita, pressão ambiental (ONGs), entre outros.
Os estudos envolvendo crescimento econômico e meio ambiente vêm
aumentando exponencialmente, principalmente envolvendo nível de escolaridade e
meio ambiente. Brechet e Prieur (2009) mostraram que apesar de reconhecer a
29
influência da educação como um determinante de políticas ambientais, procurou
modelar qual o papel desempenhado pela educação na consciência ambiental.
Assumindo que a consciência ambiental é constante, os autores
mostraram através de um Modelo de Gerações Sobrepostas a existência de um
equilíbrio na trajetória de crescimento enquanto a qualidade ambiental cresce
continuamente. Porém, quando ocorre uma estagnação na economia esse equilíbrio
é rompido, sugerindo que o que mantém o nível de qualidade ambiental crescente é
o nível de consciência ambiental que a população tem, ou seja, o quanto está
disposta a exigir respostas rápidas do Estado nas questões referentes ao meio
ambiente.
Balderjahn (1988) explica que os consumidores com maior nível de
escolaridade seriam aqueles que estariam mais preocupados com as questões
ambientais, e os que apresentam uma renda mais elevada. O autor argumenta que a
população de baixa renda não tem condições de demandar produtos
ambientalmente corretos, o que leva aos que tem um status mais elevado mais
dispostos a arcar com esses custos. Agregado a uma maior escolaridade e uma
maior renda, o nível cultural das pessoas mais ricas levam essa parcela da
população a estar mais conscientes da importância do desenvolvimento sustentável
e a conservação do meio ambiente.
O desenvolvimento de políticas ambientais procura, antes de tudo, a
resposta para pelo menos duas questões básicas: qual o nível de proteção
ambiental desejado para uma determinada região? Qual instrumento deve ser
utilizado para que essa proteção seja eficiente.? Potolski e Woods (2002)
argumentam ainda que uma política ambiental é multidimensional, ou seja, os
programas ambientais não podem ser avaliados por apenas uma dimensão política.
Por exemplo, a regulação da poluição do ar possui três atividades distintas como
alocação de recursos, coleta de dados e processamento de informação e cada uma
é representada por uma dimensão política diferente.
O objetivo do estudo de Potolski e Woods (2002) foi apresentar as
implicações sobre como as políticas ambientais devem levar em conta os efeitos dos
programas ambientais específicos em determinadas fases de estudo. Nem todos os
programas são projetados para melhorar a qualidade ambiental de uma região, e se
o formulador de políticas ambientais não ter um conhecimento técnico suficiente,
pode utilizar dados incorretos ou alocar recursos que não seriam eficientes.
30
Reconhecendo esses problemas, Newmark e Witko (2007) salientam que
embora os gastos em meio ambiente sejam projetados para resolver os problemas
ambientais, o processo orçamentário é um fator inerentemente político. Muitas
vezes, o orçamento voltado para o meio ambiente não é suficiente para resolver
todos os problemas ambientais, decorrente de externalidades como influências
políticas ou empresários. Os autores argumentam que normalmente alguns
empresários principalmente do setor industrial estão menos preocupados com
gastos ambientais pois a mobilização política dos interesses comerciais geralmente
ocorrem ao nível da empresa e destina-se principalmente a buscar bens privados
que irão agregar valor à empresa, justificando um efeito negativo no estudo proposto
por Bacot & Dawes (1997).
Bacot e Dawes (1997) versam que existem algumas variáveis que tem
maior impacto nas despesas públicas ambientais. Através de uma regressão
múltipla, os autores constataram que a pressão ambiental, densidade populacional e
emissão de poluentes são condicionantes para um maior estímulo de gastos
ambientais. A partir dessas incongruências, é preciso formular estudos claros e
sólidos para estimular os formuladores de políticas ambientais aonde e quando
investir recursos públicos nas áreas mais carentes.
A análise dos autores Newmark e Witko (2007) abordam como a
gravidade dos problemas ambientais e o ambiente político determinam os gastos3.
Os resultados de seu artigo mostraram que a política, especificamente a influência
dos movimentos ambientalistas (ONGs), é um determinante mais importante dos
gastos ambientais do que propriamente a severidade de poluição de uma região ou
estado.
De maneira similar aos trabalhos de Bacot & Dawes (1997), Stanton &
Whitehead (1994) e Jaraite et al (2012) examinaram os gastos totais em meio
ambiente ao invés de gastos per capita pois esse é um indicador de esforço total do
Estado. A poluição é uma externalidade negativa e causada por ações individuais,
mas ao contrário de outros programas do Estado, o meio ambiente é um bem
3 Dentro do âmbito da política ambiental, alguns tomadores de decisão do Estado serão menos
sensíveis à poluição e menos dispostos a adotar políticas que são percebidos como prejudiciais para o comércio e a indústria. Interesses ambientais bem organizados podem, com a sua base de massa e potencial de apoio eleitoral ou com o empacotamento eficaz da informação, convencer os tomadores de decisão do Estado para gastar mais com o meio ambiente. Do ponto de vista da proteção do meio ambiente, o fato de que os orçamentos estaduais não aparecem proporcional ao âmbito dos problemas ambientais é preocupante, mas dada a natureza política dos processos orçamentários, é algo que acontece de forma comum (NEWMARK & WITKO, 2007).
31
coletivo, e por isso não pode ser tratado como indivíduo, justificando assim uma
variável dependente de gastos totais.
Um dos objetivos do estudo de Stanton & Whitehead (1994) também foi
realizar uma análise aprofundada de como o comprometimento e suas respectivas
despesas variam de acordo com as políticas de cada estado. Utilizando da
metodologia de dados em painel entre os anos 1970 e 1980 para os 50 estados
americanos, os autores analisam a relação entre dois grandes programas ambientais
(Air Quality e Water Quality) e diferentes variáveis independentes para cada uma
delas, sendo variantes comuns apenas a renda per capita, a porcentagem de
legisladores democratas e o League of Conservation Voters (LCV), uma base de
dados americana que computa o número médio de senadores conservadores de
cada estado. Para os autores, é esperado da renda per capita um sinal positivo na
modelo de qualidade do ar pois um aumento na renda torna as pessoas mais
propensas a querer melhores investimentos em redução da poluição, além do que
uma maior renda consequentemente gera uma maior receita para o Estado.
Apesar de ser uma análise intuitiva, os resultados mostraram que como
alguns determinantes são mais relevantes do que outro para cada programa, as
políticas ambientais devem se adequar e ser modeladas priorizando esses
determinantes. Por exemplo, enquanto ideologia é um determinante para os gastos
no programa de qualidade da água, o mesmo é estatisticamente não significativo
para o programa de qualidade do ar.
Carvalho (2010) diz que a regulação ambiental pode se dar de várias
maneiras, porém através de dois exemplos, é possível defini-la. Uma das maneiras é
através de métodos específicos de tecnologia. O governo exige que determinados
produtores utilizem de uma certa tecnologia para reduzir suas emissões de
poluentes, sendo a vantagem dessa medida de que seus custos são muito baixos,
uma vez que não existe a dificuldade de monitoramento como no caso da taxação.
O governo sabe que a tecnologia estará ali funcionando perfeitamente. O lado
negativo dessa regulação é que reduzirá drasticamente o incentivo das firmas a
procurarem novos meios de reduzir suas emissões, inibindo a inovação.
O segundo exemplo dos métodos regulatórios é restringir a quantidade
produzida pelas firmas, tanto pelo produto ou pela poluição gerada da produção. O
benefício é que dessa forma as indústrias têm incentivo a inovar e buscar maneiras
de reduzir a poluição. Porém, de forma antagônica ao primeiro exemplo, os custos
32
de monitoramento são bastante altos.
Procurando novas evidências sobre os determinantes nas despesas
públicas ambientais, Jaraite et al (2012) estudaram como o setor industrial na
Suécia respondeu às políticas nacionais e internacionais investindo no meio
ambiente. A análise econométrica através do modelo de seleção Heckman mostrou
um resultado que vai em convergência com o que é apresentado por Carvalho
(2010), mostrando que as regulações ambientais são motivações relevantes para as
despesas nos gastos ambientais.
O estudo de Jaraite et al (2012) assinalou que as indústrias que utilizam
combustíveis intensivos em carbono, como petróleo e gás natural, investem mais em
meio ambiente como resposta à uma tentativa de mitigar as emissões de gás
carbônico. Outra resposta que o modelo respondeu foi que indústrias mais rentáveis
e dependentes em energia investem na redução dos poluentes aumentando a
qualidade ambiental.
No geral, os países da União Européia (UE) apresentam bons números
com relação a despesas públicas e privadas em proteção ao meio ambiente. O
estudo feito pela Comissão Européia em 2013 verificou três dos principais atores da
economia: a indústria, os produtores especializados (empresas públicas e privadas)
e o setor público. O estudo verificou os gastos destes três setores nos países que
estão inseridos na UE entre os anos 2001 e 2011.
Tabela 1 – Gastos Públicos em Meio Ambiente na União Europeia
EURO (milhões) (% do PIB)
Ano Indústria Produtores
Especializados Setor
Público Indústria
Produtores Especializados
Setor Público
2001 50.043 94.281 63.147 0,5 1,0 0,7
2002 45.593 95.974 62.892 0,5 1,0 0,6
2003 43.665 100.654 62.445 0,4 1,0 0,6
2004 45.011 107.164 65.682 0,4 1,0 0,6
2005 45.875 111.220 72.177 0,4 1,0 0,7
2006 49.569 122.388 74.431 0,4 1,1 0,6
2007 52.923 125.954 76.886 0,4 1,0 0,6
2008 53.210 144.516 81.316 0,4 1,2 0,7
2009 49.125 139.326 86.409 0,4 1,2 0,7
2010 51.126 144.661 85.910 0,4 1,2 0,7
2011 52.318 150.998 83.408 0,4 1,2 0,7
Fonte: Eurostat Data Online4 (2011)
4 A Eurostat recolhe dados sobre as despesas de proteção ambiental através de um questionário
33
Observando a Tabela 1, é possível perceber que a maior parte da fatia
dos gastos públicos em meio ambiente são derivados dos produtos especializados.
Isso representou 1,2% do PIB total da UE apenas para o meio ambiente entre os
anos 2008 a 2011. Os valores do setor público englobam subsídios e subvenções
pagas a outros setores, enquanto a gestão do tratamento de água e resíduos
representaram os maiores gastos para os países membros da UE.
As diferenças entre esses países podem, pelo menos em algum grau,
refletir se o setor público oferece serviços em si, ou se estas atividades foram
contratadas por empresas privadas e públicas, onde existe uma possibilidade de
relação com a especialização e concentração de determinadas atividades industriais
dentro de cada país.
Um exemplo é o tratamento ou gestão de resíduos nos rios que pode ser
internalizado em plantas industriais, a fim de reciclar ou reutilizar alguns dos
materiais que são rejeitados como parte do processo de produção. Assim como o
setor público, a maior parte dos gastos em meio ambiente dos países da UE no
estudo foram voltados para o tratamento de poluentes na água e resíduos sólidos.
Com relação à indústria, a maior parte dos gastos entre os países da UE foi para o
controle de poluição do ar, tratamento residual da água e do lixo.
O turismo tem potencial para a conservação do meio ambiente, porém é
necessário levar em consideração que o equilíbrio entre o turismo e o meio ambiente
é delicado. Muitos países em desenvolvimento, ansiosos para colher seus
benefícios, sem realizar uma análise adequada dos impactos potenciais
transformaram suas áreas virgens em centros de turistas para atender os gostos e
desejos do turismo de massa.
Esse rápido desenvolvimento pode levar a uma completa transformação
de uma área, produzindo impactos irreversíveis ao meio ambiente. Bukley (2002)
argumenta que, entre os três impactos do turismo nomeadamente, o
desenvolvimento econômico, sócio-cultural e ambiental, o impacto econômico, sem
dúvida, desempenhou um papel dominante na literatura do turismo e elaboração de
políticas até 1960.
Com o foco sobre os benefícios econômicos obtidos pelas áreas devido
ao desenvolvimento do turismo, os impactos ambientais não econômicos, sócio-
conjunto com a OCDE sobre despesas e receitas em gastos ambientais.
34
culturais e adversos são totalmente ignorados. Os custos ambientais continuaram a
ser negligenciado por causa da crença predominante da natureza sendo inesgotável
e renovável.
Isso levou a um crescimento indiscriminado e sem planejamento de
infraestrutura turística em muitos países e os efeitos negativos na forma de
degradação social e ambiental começaram a emergir. Passeios de especialistas,
como safáris fotográficos e observação de vida selvagem, que pode afetar os
animais através de ruído, distúrbios visuais e perfume, e por afetar a predação e
comportamento reprodutivo. Da mesma forma, passeios de flores silvestres podem
afetar a biodiversidade vegetal se os participantes coletar plantas ou frutas, ervas
daninhas ou introduzir patógenos, ou iniciar incêndios (BUKLEY, 2002).
Através de uma metodologia de análise bivariada e correlação entre as
variáveis entre si, Hays et al (1996) examinam a variação de comprometimento
ambiental entre os estados para os anos de 1987 a 1991. Como variáveis
independentes os autores utilizaram as condições ambientais, recursos econômicos,
pressão política, atividade federal (regulação), ideologia e institucionalidade. Os
resultados mostraram que a pessoas com uma ideologia de esquerda5 apóiam mais
a agenda ambientalista. De maneira geral, os resultados mostram que o governo
federal é limitado no que tange em influência no nível geral de comprometimento
ambiental, pois os Estados atuam de maneira independente uns dos outros, ou seja,
as políticas e programas ambientais são mais descentralizadas.
Outro resultado interessante é de que inicialmente Hays et al (1996)
consideraram intuitivamente que os grupos ambientais exercem uma pressão maior
do que as indústrias. Porém, a análise mostrou que ambos oferecem o mesmo nível
de suporte ao meio ambiente. A justificativa para isso é que as indústrias criam
grandes barreiras regulatórias que impedem a entrada de novas firmas e mantém o
controle do mercado. Consideram também que a regulação ambiental responde
positivamente às demandas públicas. Essa premissa se sustenta nos resultados
pelo número de ONGs em cada estado e a ideologia6 da sociedade em geral mostra
uma correlação positiva com o comprometimento ambiental.
5 No estudo de Hays et al (1996) a opinião pública de esquerda e leis em estados democratas
sinalizaram um maior esforço do comprometimento ambiental. 6 Quando Hays et al (1996) mensura a variável ideology, faz uma pesquisa de opinião e estados que
tendem para uma linha de pensamento mais esquerdista e visam defender uma agenda mais ambientalista.
35
Uma das características em comum que todos os estudos realizados em
países desenvolvidos apresentaram, é que há uma base de dados robusta e
padronização nos programas ambientais ao longo dos anos que permite análises
temporais mais longas. Todavia, nos países em desenvolvimento o grande problema
ainda é a falta de metodologias consistentes que tratem de maneira apurada os
gastos em gestão ambiental.
Falta de transparência pública e base de dados inconsistentes são o
grande entrave aos estudos econômicos ambientais realizados principalmente na
América Latina. Em um estudo realizado entre 1992 e 2001, logo após a
Conferência do Banco Mundial, Bárcena et al (2002) argumentam que vários países
como Costa Rica, Trinidad e Tobago e Chile, lidam com a questão ambiental criando
barreiras de entrada para as empresas de mercado, através de impostos e
regulações ambientais.
Os programas de despesa ambiental nos países membros da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) buscam
incentivar a transição gradual de regimes de subvenção pública para um
financiamento através de taxas de utilização. Esse tipo de estudo serve para os
países realizarem medidas mais aprofundadas e abrangentes sobre suas políticas
atuais, e servir de referência para países que não adotam esse tipo de medida,
principalmente os países em desenvolvimento.
A elaboração de estratégias e programas ambientais é um grande desafio
principalmente em países em desenvolvimento e que precisam de ajuda externa,
principalmente porque não é apenas o Ministério do Meio Ambiente o agente
governamental responsável por essas ações. É preciso ações conjuntas com outros
ministérios para que se possam dividir responsabilidades, principalmente em
ministérios que detém o controle orçamentário.
Como descrito por Carvalho (2010), a regulação ambiental tem a
vantagem dos baixos custos em monitoramento, porém impede as firmas de
inovarem e buscarem soluções para os problemas ambientais. O único país da
América Latina que mostrou um programa ambiental voltado aos intrumentos
econômicos foi a Argentina.
Verificando a participação dos gastos ambientais no PIB entre 1994 a
2000, López e Chudnovsky (2002) salientaram que o governo argentino articulou um
programa ambiental descentralizado através da taxação em cada província. O
36
Tesouro Nacional argentino financia boa parte dos gastos, e cobra uma taxa anual
para que os produtores gerem e operem o lixo residual.
Em outro estudo no mesmo país, Lópes e Chudnovsky (2002), através de
um modelo de dados em painel para uma série temporal entre 1992 a 2001,
provaram que as grandes empresas são mais propensas a investirem em inovação e
ao mesmo tempo lançá-las ao mercado. Um dos importantes resultados da pesquisa
é que mesmo havendo baixos montantes em P&D, as empresas consideram o
investimento em inovação de suma importância, tanto que empresas que inovam
tiveram melhor desempenho econômico frente as que não inovaram no período.
Palmer & Jaffer (1996) também salientam isso utilizando o modelo
econométrico Probit entre os anos 1975 e 1991 tendo como objetivo verificar a
relação entre a rigidez da regulação ambiental e a atividade inovadora das firmas.
Para isso, usaram duas medidas: gastos da indústria em pesquisa e
desenvolvimento (P&D), e o número total de aplicação de patentes.
A hipótese é de que um maior rigor na regulação ambiental acarretou no
crescimento da capacidade inovadora das firmas. Apesar da magnitude do efeito ter
sido pequeno, porém positivo, Palmer & Jaffer (1996) não afirmam que um aumento
no investimento de P&D implicará em maior produtividade e menores custos de
produção. Pode acontecer, porém os autores citam que alguns estudos mostram que
quanto mais regulação ambiental, menor é a produtividade das indústrias.
Na prática, os países desenvolvidos mostraram-se mais estruturados para
tratar das questões ambientais, enquanto os países em desenvolvimento ainda
enfrentam dificuldades como transparência pública e falta de base de dados para
estudos. Como destacado por Potolski e Woods (2002), os programas ambientais
são multidimensionais, e que para que tenham eficiência, é preciso que haja
congruência na coleta de dados, alocação de recursos e processamento de
informação.
O estudo de caso feito pela OCDE (2006) mostrou que os países
desenvolvidos têm melhores respostas ambientais quando seus orçamentos são
anuais, como foi o caso da Austrália e Holanda. Quando bem estruturados, os
programas ambientais tem uma forte ligação entre a política, planejamento
estratégico e orçamento. Por se tratar de uma metodologia recente, é preciso uma
definição de metas e monitoramento muito rígidos. A maioria dos países em
desenvolvimento ainda não tem metodologias e diretrizes suficientes para o
37
estabelecimento de metas no meio ambiente, por isso o setor fica ainda mais
vulnerável, podendo perder credibilidade.
No caso de países desenvolvidos, boa parte do orçamento das despesas
públicas focadas em meio ambiente foi voltado para a gestão dos recursos hídricos
onde os países passaram por severas reformas. Os estudos de caso realizados pela
OCDE (2009) mostraram claramente uma dependência de subsídios para
financiamentos no setor hídrico, portanto sendo imprescindível o entendimento do
desempenho dos programas realizados.
A análise da OCDE (2009) mostra que no geral, boa parte dos programas
selecionados alcançou um bom nível de cumprimento na gestão das políticas
públicas ambientais. Através de instrumentos econômicos que taxam o usuário
poluidor e consumidor, foi possível mitigar os efeitos de poluição da água e criar uma
ampla rede de abastecimento de água. No longo prazo, o estudo propõe que essa é
a maneira mais sustentável a longo prazo para o financiamento em investimentos
ambientais. A receita gerada através dos instrumentos econômicos principalmente
na França e Alemanha possibilitou condições mais favoráveis para fazer outros tipos
de investimentos ambientais, como por exemplo, uma melhor infraestrutura em
saneamento e custos de manutenção de serviços públicos de água.
Infelizmente, a OCDE argumenta que há falta de capacidade nos
ministérios para realizar uma análise mais aprofundada nos países em
desenvolvimento de programas desse tipo. Uma das causas é que os dados
utilizados para a elaboração dos programas e estudos analíticos tem pouca
veracidade e há falta de transparência. É crucial para que ocorra uma evolução do
programa uma base de dados sólida que auxilie no planejamento estratégico e
processo orçamentário.
Quando não há essa divisão de responsabilidades nos programas
ambientais, o resultado sempre tende a um baixo comprometimento nos orçamentos
públicos ambientais. No Equador, Endara e Noboa (2005) descreveram que a
inflexibilidade nas finanças públicas e a dependência das estatais petrolíferas
fragilizam o orçamento público voltado para o meio ambiente, acabando muitas
vezes por ignorar os programas ambientais.
A OCDE (2006) comenta que com a mudança de postura por parte dos
projetos financiados pelos doadores abriu uma janela de oportunidade para os
países em desenvolvimento, pois a tendência é de introduzir uma nova perspectiva
38
de médio prazo no processo orçamental. O desafio reside em quanto o Ministério do
Meio Ambiente está disposto a batalhar por um suporte orçamentário maior, uma vez
que nesses países o setor é um dos mais frágeis.
Tendo em vista que a maioria dos programas ambientais e a taxa de
retorno sobre os investimentos em infraestrutura são de longo prazo, a perspectiva
de um orçamento em médio prazo é favorável no sentido de que é possível começar
a ter uma mentalidade mais estratégica, pois além de haver um melhor planejamento
financeiro, a formulação de políticas se torna mais sólida, além de haver espaço
para buscar mais doadores, etc.
Peszko (1999) admite que o sistema de gastos públicos em meio
ambiente precisa de muitas melhoras na prática de gestão, e fornece em seu estudo
algumas maneiras de melhorar a integração entre os programas ambientais e as
despesas públicas nos países em desenvolvimento. A primeira delas é uma urgência
na reforma institucional. Muitas vezes os gestores de políticas ambientais já
estabelecem logo no começo do ano certos valores dentro do orçamento público
destinado ao tratamento das questões ambientais.
Este tipo de prática mostra que valores voltados ao tratamento do meio-
ambiente dá mais certo em países com uma economia de mercado totalmente
aberta, apesar de que nem sempre esse tipo de solução tem sucesso. O autor
explica que o grande entrave é a pressão política que determinados ministros ou
gestores ambientais sofrem por conta do baixo valor adicionado que esses tipos de
fundos oferecem. Como toda mentalidade política na maioria das vezes é voltada
para o curto prazo, o custo social para manter esses fundos é muito alto.
As preferências sociais pelo meio ambiente que caracterizam uma política
ambiental definem o quanto uma sociedade está disposta a suportar um
determinado nível de poluição, mensurando o quanto de recursos que esta mesma
sociedade está disposta a abrir mão para uma melhoria de seu meio ambiente.
As observações empíricas do estudo de Peszko (2012) constataram que a
disciplina fiscal, alocação eficiente de recursos e a eficiência técnica são
fundamentais para uma gestão de despesa pública saudável e sine qua non para um
desenvolvimento sustentável. As reformas e melhoras nos arranjos institucionais
possibilitaram em algumas economias a implementação de fundos ambientais,
apesar de que foram poucos os casos de sucesso onde os fundos ambientais
tiveram um papel decisivo nas políticas ambientais.
39
Na maioria dos países, principalmente no leste Europeu, os fundos
ambientais serviram apenas como suporte financeiro para amenizar os cortes
orçamentários no setor, porém a verdadeira função dos fundos ambientais, que é a
de investimentos em meio ambiente, foi insignificante. Peszko (2012) argumenta que
essas mudanças de comportamento influenciadas pelos formuladores de políticas
impediram o desenvolvimento de mecanismos institucionais mais eficazes para a
gestão das despesas públicas ambientais.
Em suma, transparência pública e programas ambientais bem
especificados, baseando-se em modelos bem estruturados e voltados à inovação e
que mitiguem os problemas ambientais são fundamentais para que as políticas
ambientais tenham êxito. No Brasil, apenas com a Lei de Responsabilidade Fiscal
que o país começou a ter mais rigor nos programas ambientais, além de possibilitar
inúmeros gastos em gestão pública ambiental.
2.2 GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE – LITERATURA NACIONAL
Anterior à Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF)7 e dispondo da base de
dados do IBGE, Young e Roncisvalle (2002) investigaram os primeiros estudos dos
gastos do governo em meio ambiente no Brasil no período de 1993 a 2000, logo
após a Conferência Rio-92. Sabendo que o Brasil estava passando por profundas
mudanças políticas macroeconômicas nesse período, os autores chegaram à
conclusão de que os gastos públicos em meio ambiente permaneceram estagnados
ao longo da década.
Após a LRF e a mudança na forma de apresentação das contas públicas
brasileiras, os estudos em GPMA foram bastante facilitados e permitiram uma série
de estudos e comparações que permitiram uma análise mais profunda e dinâmica,
como mostrados no Quadro 1. Borinelli et al (2012) fizeram uma análise da evolução
dos gastos públicos ambientais nas capitais brasileiras para o período de 2002 a
2010. Comparando os gastos ambientais com outros tipos de gastos públicos, os
autores perceberam que esse setor não é priorizado em detrimento de outros. Para
7 A Lei de Responsabilidade Fiscal foi instituída através da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio
de 2000, onde estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal. Link: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
40
efeito comparativo, os autores constataram que a disparidade entre os gastos
ambientais e PIB manteve-se estagnada ao longo do tempo. Isso demonstra que
além de baixos investimentos, o orçamento anual é frágil e instável, visto que
fazendo uma análise temporal entre as próprias capitais, algumas cidades
apresentam significativas divergências de valores de um ano para outro.
Para corroborar essa análise, um estudo feito para o estado do Paraná
entre 2000-2009 por Borinelli et al (2011) mostrou que apesar do Paraná ter um
volume de investimentos ambientais muito maiores do que Santa Catarina e Porto
Alegre, na última década houve uma redução proporcional da despesa ambiental na
despesa total do governo, colocando Paraná em 14º lugar entre os estados que mais
investem em meio ambiente e o único acima da média na região Sul.
Através de uma análise exploratória, os autores verificaram os valores ao
longo do tempo dos gastos em gestão ambiental no Paraná e os gastos
desagregados em suas subfunções. Constatou-se que a maior parte dos recursos
alocados para gestão ambiental foi direcionada em preservação, controle e
conservação ambiental. A explicação para isso consiste num aumento significativo
de unidades de conservação criadas a partir de 1990 e que o Estado detém quase a
totalidade dos licenciamentos e fiscalização ambiental.
41
Quadro 1 – Estudos nacionais em Gastos Públicos em Meio Ambiente
Autores Ano Período Tipos de Gastos
Indicadores
Young e Roncisvalle
2002 1993-2000
Total, por função,
subfunção, institucional
Valores absolutos e
percentuais de despesas
ambientais; distribuição regional dos
gastos; despesas
instituições
Lemos et al 2005 2000-2005 Função e subfunção
Valor absoluto e percentual em
despesas ambientais
Carneiro 2008 2000-2006
Total, por funções,
subfunções e institucional
Relação despesa orçada
e liquidada
Borinelli et al 2011 2000-2009 Total, por funções e
subfunções
Valor absoluto e percentual em
despesas ambientais
Borinelli et al 2012 2002-2010 Total, por funções e
subfunções
Valor absoluto e percentual em
despesas ambientais nas
capitais brasileiras
Fonte: Elaborado pelo autor.
Apesar do aumento do número de unidades de conservação ambiental no
Brasil, os projetos para tal encontram grandes dificuldades de serem implementados
por uma sistemática falta de recursos financeiros. Como mencionado, boa parte do
financiamento dos projetos ambientais são de origem pública e sofrem com a
questão da prioridade política.
Lemos et al (2005) salientam que nas três esferas do governo esses
valores não ultrapassaram 1% das despesas totais. O país tem um tamanho
continental e que mesmo em decorrência do aumento de unidades de conservação
e aumento do PIB brasileiro, os gastos em gestão ambiental não acompanharam no
mesmo ritmo.
Sugere-se que em virtude dessas dificuldades orçamentárias, os estados
passem a adotar o ICMS ecológico onde critérios ambientais são usados para o
repasse de parcela do valor do imposto sobre a circulação de bens e serviços. Outro
42
instrumento econômico que é sugerido remete-se à compensação ambiental prevista
na lei do SNUC (Sistema Nacional de Sistemas de Conservação) nº 9.985/2000,
onde impõe um repasse de 0,5% do valor total de projeto de grandes
empreendimentos de significativo impacto ambiental para unidades de conservação
(LEMOS et al, 2005).
Para entender o comportamento dos gastos ambientais, antes é preciso
entender o sistema estrutural das políticas ambientais brasileiras, para assim buscar
alternativas de uma melhor alocação dos recursos. Carneiro (2008) articula uma
correlação entre gastos ambientais e a emissão de poluentes, empregando os
GPMA como uma variável explicativa ao tentar mitigar os custos na redução de
poluentes. Os autores observaram os gastos ambientais brasileiros em 2002 e 2003
e perceberam que estes foram fortemente influenciados pela instabilidade do
mercado financeiro brasileiro em 2002, retratando a fragilidade como o setor
ambiental é desvalorizado no orçamento público brasileiro.
Tridapalli et al (2011) fizeram uma análise bibliográfica dos principais
estudos envolvendo gastos públicos em meio ambiente no Brasil e no exterior,
constatando que no Brasil a grande parte dos estudos são longitudinais e
exploratórios, havendo escassez em estudos mais empíricos, em contraste com as
pesquisas internacionais envolvendo gestão ambiental. Uma das alternativas de
estudos ambientais que os autores fazem é uma proporcionalidade da participação
dos gastos ambientais entre 2002 e 2008, per capita, com relação ao PIB e às
despesas totais para os estados brasileiros e os 10 maiores municípios do Paraná.
Uma das características que legitimam os estudos em GPMA é que elas
tem o objetivo de identificar por região e instituição as estruturas de poder estatal e
social. Dessa forma, é possível rastrear e monitorar de forma comparativa e
cronológica, como se deu a evolução e prioridades das instituições e políticas
ambientais, bem como apurar quais setores, partidos políticos, governo, investiram
mais em qualidade ambiental. Os gastos ambientais são uma ferramenta que
sintetiza os processos de distribuição de poder tanto na sociedade como no Estado.
Em suma, sua análise fornece uma avaliação subjetiva e parcial, proporcionando
aos agentes públicos uma leitura dinâmica de políticas públicas e processos políticos
de determinada região, conjecturando assim decisões finais mais sólidas
(TRIDAPALLI et al, 2011).
Em um estudo que foge um pouco as análises evolutivas e longitudinais,
43
Cruz e Fernandes (2013) fazem uma abordagem relacionando PIB per capita e a
pegada ecológica. A pegada ecológica é um termo utilizado para contabilizar o
impacto ambiental necessário para gerar a riqueza de determinada região. É a área
produtiva de terra e água necessária para produzir os recursos e absorver os
resíduos gerados pela população, atividade econômica local, etc. Dessa forma, é
possível supôr que existe uma relação positiva entre PIB e Pegada ecológica, e
mostra aos governantes um artifício alternativo para alocar de maneira eficiente os
recursos naturais evitando desperdícios.
Nesse estudo, foi avaliada essa relação em vários países do globo em
2005, e constataram que quanto maior o PIB desses países, maior a Pegada
Ecológica. Porém houve casos de excessão, como foi o caso do Japão, que
apresentou baixa Pegada Ecológica. Isso se deve aos traços culturais do povo
japonês em aproveitar ao máximo todos os recursos disponíveis, evitando
desperdícios, além de uma forte cultura voltada para a conscientização ambiental.
Em suma, por ser visível o impacto ambiental que é gerado no meio
ambiente decorrente do nível de atividades econômicas realizadas nas grandes
cidades, é preciso levar em consideração a importância da consciência ambiental
para o debate dos gastos públicos em meio ambiente no Brasil. Apesar de nem
sempre consciência e riqueza estarem interligadas, os fatores mais importantes
nessa relação está atrelado aos costumes, cultura e educação ambiental (CRUZ &
FERNANDES, 2013).
No caso brasileiro, a Pegada Ecológica ficou abaixo da média, dentro dos
países com PIB per capita similar, muito em decorrência das políticas voltadas para
o meio ambiente principalmente após a criação da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (SEMA) em 1973. Após essa iniciativa, houve uma profunda implantação
de instrumentos reguladores das atividades econômicas como o caso dos
licenciamentos ambientais.
44
3 METODOLOGIA E FONTE DE DADOS
3.1 FONTE DE DADOS
A base de dados para a pesquisa foi formada pelos dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), pela Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para o período de 2005 a
2010, com o número de indivíduos da amostra as 26 capitais brasileiras8.
Sobre o STN, os dados foram logrados em documentos do Sistema de
Coleta de Dados Contábeis de Estados e Municípios, onde foi retirada a base de
dados sobre a população, GPMA, turismo e cultura. Os dados referentes ao PIB per
capita e PIB Industrial foram logrados do IBGE, enquanto que a massa salarial da
população das capitais foi coletada da RAIS. Os dados sobre o número de pessoas
com nível superior nas capitais também foi retirado da RAIS, enquanto que o
pessoal ocupado total foi coletado do IBGE Cidades, criando a variável escolaridade.
3.2 MODELO TEÓRICO ECONOMÉTRICO
9
Uma das vantagens na estimação de dados em painel é a atenção
especial à heterogeneidade individual. Os dados em painel possuem uma
característica diferenciadora dos indivíduos, que podem ser ou não constantes ao
longo do tempo, sendo que estudos que não tenham heterogeneidade, fortemente
produzirão resultados viesados.
Gujarati (2006) salienta as vantagens que o modelo de dados em painel
oferece, entre elas uma maior quantidade de informação, menor colinearidade entre
as variáveis, um número maior de graus de liberdade, eficiência na estimação e
maior variabilidade dos dados. A explicação para uma maior variabilidade dos dados
é a de que a utilização de dados agregados resulta em séries mais suaves do que as
8 Na base de dados do STN, Brasília não aparece com os dados relativos à variável dependente e de
algumas variáveis explicativas. Sendo assim, o projeto faz sua análise sem a observação da capital federal. 9 Esta seção baseou-se em Gujarati (2006), Wooldridge (2002) e Wooldridge (2006), e Cameron e
Trivedi (2009).
45
séries individuais que servem como base. Consequentemente, uma maior
variabilidade dos dados reduz a colinearidade entre as variáveis, principalmente em
modelos com defasamento distribuídos.
Quanto maior a informação disponível, maior a eficiência da estimação.
Os dados em painel permitem medir e identificar efeitos que não seriam detectáveis
caso fossem feitos exclusivamente via corte transversal ou série temporal, também
tendo a habilidade de gerar e testar modelos de comportamento complexo,
recorrendo a modelos com defasamentos distribuídos com poucas restrições.
A distinção entre os modelos de dados em painel se dá pelos efeitos fixos
e o aleatórios. Quando é explicado o modelo de efeitos fixos, percebe-se que são
modelos cujos coeficientes variam de indivíduo para indivíduo, com suas constantes
fixas, sendo assim não aleatórias. Se existe heterogeneidade apenas nos termos
independentes, seja temporal ou seccional, esse modelo é caracterizado por sua
covariância.
Wooldridge (2006) versa que uma das características dos modelos de
dados em painel é que a variável dependente e as independentes podem variam ao
longo do tempo e entre indivíduos. Quando essa variação ocorre ao longo do tempo
ou em determinado indivíduo, recebe o nome de within variance, e a variação entre
os indivíduos de between variance.
3.2.1 Modelo POLS (Pooled Ordinary Least Square)
Uma das primeiras análises empíricas no que tange dados em painel é
aplicar o modelo POLS, onde se tem como premissa que as variáveis não
dependem de valores correntes, passados e futuros do termo de erro itu , ou seja,
são variáveis exógenas. Também é necessário que o termo do erro composto itu (ao
invés da decomposição da constante e resíduo, i it ) seja igualmente distribuído,
com média 0 e variância constante, como é descrito na equação (1) (CAMERON &
TRIVEDI, 2009)
46
0 1itit i itY X u
(1)
Uma das características desse modelo é de que são estimados através de
MQO, contanto que haja um controle within do termo de erro itu para determinado
indivíduo, através de uma estimação com erros-padrão robustos clusterizados.
Apesar dessas características, o modelo POLS tem alguns problemas que
são destacados por Gujarati (2006). Um deles é que o modelo não diz se a resposta
da variável dependente às variáveis explicativas ao longo do tempo é a mesma para
todas as capitais, juntando capitais diferentes em diferentes anos, se camufla a
heterogeneidade, que pode existir entre os indivíduos. Assim é possível que a
individualidade esteja incluída no termo de erro e por consequência correlacionada
com os regressores do modelo, tornando o POLS tendencioso e inconsistente.
3.2.2 Modelo de Efeitos Aleatórios
Tal como acontece com POLS, segundo Wooldridge (2002), uma análise
de efeitos aleatórios coloca i no termo de erro, o que impõe mais hipóteses do que
as necessárias para um modelo POLS: além de exogeneidade estrita, assume
também uma ortogonalidade entre a constante e os indivíduos, i e itx
. Assumindo
a hipótese em meios condicionais, tem-se:
Hipótese EA.1:
(a) ( | , ) 0, 1,2,....., .it i iE u x t T
(2)
(b) ( , ) ( ) 0i i iE x E
(3)
Enquanto a EA.1a indica uma estrita exogeneidade condicionada ao
efeito observado, EA.1b é como se indica a ortogonalidade entre i e ix. EA.1b
indica que está implícito na hipótese que ix são fixos e
( ) 0iE ou pela hipótese de
que i é independente de ix
.
47
Dessa forma, o modelo é descrito da seguinte forma:
0 0 i i = 1,..., n (4)
0 1Y ...it itit i k k itX X (5)
Onde i será a variável aleatória dos efeitos individuais e it será o termo
de perturbação geral. A abordagem de efeitos aleatórios explora a correlação serial
no erro composto it i itu num quadro de mínimos quadrados generalizados
(MQG). A fim de garantir que MQG é viável e consistente, é necessária a hipótese
EA.1a de exogeneidade estrita, tendo-se:
it it ity x
(6)
( | ) 0, 1,2,....,it iE v x t T (7)
Onde:
it i itu (8)
A equação (7) mostra que ix satisfaz a hipótese de exogeneidade estrita
no modelo (6). Portanto, é possível aplicar o MQG que causa a estrutura de erro
particular em (8). Escreve-se o modelo (6) para todos os períodos T como:
i i ity v (9)
sendo que iv pode ser definido como i i T iv j u onde Tj é o vetor T 1,
definindo a matriz de variância incondicional como:
( )́i iE v v (10)
48
Para se estimar o modelo por efeitos aleatórios, por mais que a estimação
MQO seja consistente e normal, não é eficiente, observando a configuração de . A
escolha se dá, pois o MQO dá um peso excessivo à variação entre as unidades, em
vez de relegar parte destas para variações aleatórias atribuíveis ao termo de
perturbação i variável seccionalmente. Já no caso do Least Square Dummy
Variable (LSDV) este assume que 0itv , sendo assim a única variação entre os
indivíduos deve-se a um efeito constante no tempo, pelo que, a questão de saber se
este é fixo ou aleatório torna-se irrelevante. O GLS é uma combinação ótima entre
esses dois estimadores.
Segundo Cameron e Trivedi (2009), em modelos com erros
autocorrelacionados e heterocedásticos, os estimados MQG (mínimos quadrados
generalizados) podem ser calculado como um estimador MQO, em um modelo que
tenha erros não correlacionados homocedásticos, obtido por uma transformação
linear apropriada.
O estimador de efeitos aleatórios será consistente e eficiente se o modelo
for apropriado, porém inconsistente de o modelo de efeitos fixos for apropriado, já
que uma correlação entre i e itx implicará em uma correlação entre o termo do erro
e os regressores. Se não houver essa correlação, o estimador de efeitos aleatórios
será consistente, porém ineficiente, e somente uma estimação com erros-padrão
robustos clusterizados pode resolver o problema.
Uma das características de uma estimação com erros-padrão robustos é
as de que eles podem ser estimados mesmo sem que se saiba se a
heteroscedasticidade está presente. Normalmente, os erros-padrão robustos são
maiores do que os tradicionais, e oferecem uma maneira para se calcular
estatísticas t que sejam assimptoticamente distribuídas como t, havendo ou não
heteroscedasticidade. Para se calcular a heteroscedasticidade nesses casos, a
estatística F robusta é a melhor opção, ou estatística de Wald robusta.
3.2.4 Modelo de Efeitos Fixos
No modelo de efeitos fixos, supõe-se que o intercepto irá variar entre as
unidades, mas que será constante ao longo do tempo, onde os parâmetros serão
49
constantes para todas as unidades e em toda a análise temporal. Este modelo
apresenta uma característica de que os regressores precisam estar correlacionados
com os efeitos do nível do indivíduo, por isso para se ter uma estimação consistente
do modelo, é necessário esse controle dos efeitos fixos. A vantagem desse tipo de
modelo é que pode ser obtido um estimador consistente do efeito marginal para o
nésimo regressor, dado que o valor das variáveis varia com o tempo.
Para verificar o que o método de efeitos fixos envolve, a equação (3) é um
modelo com uma única variável explicativa (Wooldridge, 2006):
0 0it i 1 1it
itk k (11)
Logo:
it i i it itY x u (12)
Wooldridge (2002) comenta que a abordagem de efeitos aleatórios para
estimar coloca efetivamente i no termo de erro, sob o pressuposto de que i é
ortogonal a itxe, em seguida, explica a correlação serial implícita no erro composto
it i itu usando uma análise MQG. Em muitas aplicações de toda a questão do
uso de dados em painel é permitir i ser arbitrariamente correlacionado com 1itx
.
Uma análise de efeitos fixos serve justamente para atingir esse objetivo.
O primeiro pressuposto dos efeitos fixos é a exogeneidade estrita das
variáveis explicativas condicionais em i :
Hipótese EF.1: ( | , ) 0, 1,2,....., .it i iE u x c t T
(13)
Essa suposição é idêntica à primeira parte do pressuposto de EA.1.
Assim, mantém-se a exogeneidade estrita de { : 1,2,....., }itx t T
condicionada ao
efeito observado. A principal diferença é que não se assume EA.1b. Em outras
palavras, para a análise de efeitos fixos, e ( i | ix) está autorizado a ser qualquer
função de ix (WOOLDRIDGE, 2002).
50
Segundo o autor, ao relaxar EA.1b, pode-se de forma consistente estimar
os efeitos parciais na presença de variáveis omitidas constantes no tempo que
podem ser arbitrariamente relacionados com os indivíduos observáveis itx
. Assim, a
análise de efeitos fixos é mais robusta do que a análise de efeitos aleatórios. Porém,
sem mais hipóteses não se pode incluir fatores constantes no tempo em itx
. Se i
pode ser arbitrariamente correlacionado com cada elemento de itx
, logo não há
nenhuma maneira de distinguir os efeitos constantes no tempo observáveis em
relação aos i não observáveis constantes no tempo.
O fato de que itx
não pode incluir variáveis explicativas constantes no
tempo é desvantajoso em certas situações, porém quando o interesse é apenas em
variáveis explicativas que variam no tempo, é conveniente para não ter que se
preocupar com modelagem de fatores contantes no tempo que não são de interesse
direto. A idéia para estimar sob a hipótese EF.1 é transformar as equações para
eliminar o efeito não observado i . Quando, pelo menos dois períodos tde tempo
estão disponíveis, há várias transformações que cumprem estafinalidade. A esse
nome se dá de fixed effects transformation, ou within transformation. Ele também é
chamado de estimador within pois utiliza a variação do tempo dentro de cada seção
transversal.
3.3 Qual modelo escolher?
A maioria dos autores ao decidir entre quais modelos seguir observa se
os i são melhores entendidos como parâmetros a serem estimados ou como
resultados de uma variável aleatória. Wooldridge (2006) comenta que caso se queira
usar as i como variáveis aleatórias, é preciso testar para saber se elas são ou não
correlacionadas com as variáveis explicativas.
O teste mais utilizado para comparação entre as estimativas EF e EA para
verificar a correlação entre i e
itx
é o teste de Hausman. Porém, assume-se que os
51
erros idiossincráticos e as variáveis explicativas são não-correlacionados ao longo
de todos os períodos de tempo. Wooldridge (2002) descreve a equação como:
^ ^ ^ ^ ^ ^1 2( ) [́ var( ) var( ) ( ) ~FE RE FE RE FE RE kH A A
(14)
Onde ^
RE representa o vetor de estimativas de efeitos aleatórios, mas
sem os coeficientes das variáveis constantes no tempo, e ^
FE representa os
estimadores de efeitos fixos. ^
var( )FEA representa a matriz de variância-covariância
dos estimadores ^
FE , assim como ^
var( )REA representa a matriz de variância-
covariância dos estimadores ^
RE . Para verificar o critério de seleção, observa-se se
H > 2
k . Caso seja, rejeita-se o modelo de efeitos aleatórios e tem-se o modelo de
efeitos fixos como mais apropriado.
Já para verificar a relação entre qual estimador é mais apropriado, o
POLS ou o modelo de efeitos aleatórios, utiliza-se o teste de multiplicador
lagrangiano (LM) de Breusch-Pagan, onde a hipótese nula é aceita o modelo POLS
e a hipótese alternativa escolhe-se o modelo de efeitos aleatórios:
2
0H 0i
(15)
2
1H 0i
(16)
2
1
2
1
2
1
1 1
2
~1
ˆ
)ˆ(
)1(2x
w
w
T
NTLM
T
t
it
N
i
N
i
T
t
it
(17)
Segundo Wooldridge (2006), este teste é utilizado para verificar a
existência da heteroscedasticidade nos erros. Assim sendo, o teste consiste em
rejeitar 0H se 2
1LM x , verificando-se que a variância dos erros permanece igual, ou
seja, existe homoscedasticidade. A rejeição da hipótese, 1H , implica que o modelo
52
com apenas uma constante é inapropriado, pois a variância dos erros é uma função
multiplicativa de uma ou mais variáveis. Esse teste é indicado para grandes
amostras e quando uma suposição de normalidade dos erros é assumida.
Quadro 2 – Modelos de Dados em Painéis e seus estimadores
Modelo Características
Efeitos Fixos
1itit i i itY X
- Parâmetros k são correlacionados com os
regressores itkX ;
- itkX não é correlacionado com o erro
idiossincrático i it .
- O estimador é o LSDV, onde se elimina todos
os efeitos que não variam com o tempo, o que
acarreta perda nos graus de liberdade.
Efeitos Fixos com erros-padrão robustos
clusterizados
1 ...it itit i i k k itY X X u
- Parâmetros k são correlacionados com os
regressores itkX ;
- Os erros são independentes entre os indivíduos
e itu é heteroscedástico.
Efeitos Aleatórios
0 1Y ...it itit i k k itX X v
- 0 e itv são independentes e igualmente
distribuídos;
- Seu estimador é o FGLS de i .
Efeitos Aleatórios com erros-padrão robustos
clusterizados
0 1Y ...it itit i k k itX X v
- Caso o modelo de efeitos fixos não seja o
adequado, mas mesmo assim há correlação
within entre os erros, o estimador de efeitos
aleatórios é consistente, porém ineficiente.
Nesse caso, erros-padrão robustos clusterizados
são necessários.
53
Modelo com estimador Between
1 ( )i i i i itY X v x
- É o estimador OLS de uma regressão iY em
função de iX ;
- É utilizada apenas a variação cross-sections
dos dados;
- Requere que o termo do erro ( )i iv não
seja correlacionado com itkX
POLS com erros-padrão robustos clusterizados
1 ...it itit i i k k itY X X u
- Usa-se o estimador OLS, porém com controle
da correlação within do erro itu ao longo do
tempo.
-itkX não é correlacionado com o termo de erro
itu
Fonte: Elaborado pelo autor
3.4 MODELO EMPÍRICO
Após uma revisão dos modelos de dados em painel e seus estimadores,
testou-se que o modelo de efeitos fixos é o mais apropriado para o estudo de caso
(explicações na subseção 4.2). O objetivo geral é verificar o impacto que
determinadas variáveis econômicas, sociais e culturais têm sobre os gastos públicos
em meio ambiente e observando seu comportamento ao longo do tempo. Para
adaptar os gastos públicos ambientais em função das variáveis citadas acima,
descreve-se o seguinte modelo de dados em painel:
1 2 3 4 5 6it i it it it it it it itGPMA PibInd Cult Tur Escol Massa Pibcap u
i=1,....,26 t=2005,....,2010
Em que:
GPMA representa os gastos públicos em meio ambiente per capita;
54
PibInd representa o percentual do PIB industrial em relação ao PIB;
Cult representa os gastos totais investidos em cultura per capita;
Tur representa os gastos referentes a turismo per capita;
Escol representa o percentual de pessoas com nível superior em relação ao pessoal ocupado total;
Massa representa a massa salarial dos trabalhadores;
Pibcap representa o PIB per capita;
itu representa o termo de erro geral da regressão.
i representa as capitais de cada estado
t representa o período de tempo mensurado
Apesar da interpretação de cada variável ser distinta uma da outra,
espera-se que todas as variáveis apresentem um sinal positivo e direto no
comportamento dos gastos públicos ambientais brasileiros. Todas as variáveis, com
exceção do número de pessoas com nível superior, apresentam-se em nível per
capita. A Massa pode ser descrita como a massa salarial dos trabalhadores,
coletada na RAIS, mais o 13º salário e férias remunerada, correspondente a 1/3 do
salário. Nessa situação, o cálculo foi feito multiplicando a remuneração total dos
trabalhadores por 13,333, valor aproximado da mensuração.
Quadro 3 – Sinais esperados para os coeficientes das variáveis estimadas no
modelo de dados em painel
Variáveis Teorias de suporte
PibInd Jaraite et al (2012)
Cult Balderjahn, (1988)
Tur Bukley (2002)
Escol Brechet e Prieur (2009)
Massa Stanton e Whitehead (1994)
Pibcap Cruz e Fernandes (2013)
Fonte: Elaborado pelo autor
Os dados referentes ao GPMA, Tur e Cult foram todos retirados da base
de dados do STN, em valores absolutos e posteriormente divididos pela população.
A variável Escol foi calculada dividindo o número de pessoas das capitais brasileiras
com nível superior pelo pessoal ocupado total. A razão da relação é justificada pelo
número de pessoas ativas trabalhando e com o nível superior, desconsiderando as
55
pessoas que não estão trabalhando. A base de dados para esse cálculo foi lograda
da RAIS e do IBGE Cidades, respectivamente. Por fim, o Pibcap e o Pibind foram
logrados da base de dados do IBGE, sendo todos esses valores devidamente
deflacionados pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (IGP-DI),
disponíveis no IPEA.
56
4 EVOLUÇÃO E DISCUSSÃO DOS GASTOS PÚBLICOS EM MEIO AMBIENTE
4.1 EVOLUÇÃO DOS GASTOS PÚBLICOS FEDERAIS E SEUS DETERMINANTES NAS CAPITAIS
BRASILEIRAS NO PERÍODO 2005-2010
Todos os anos, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
conjunto a outros ministérios, propõe o orçamento federal do ano seguinte,
encaminhando-o para o presidente da República e posteriormente para o Congresso
Nacional, onde deputados e senadores aprovam ou não o conteúdo do projeto,
transformando-o em lei e assim definindo para onde o dinheiro será realocado.
Como retribuição aos impostos pagos pelo contribuinte, o Estado disponibiliza
anualmente o orçamento federal mostrando onde, quanto e quais tipos de despesas
serão realizadas.
Sua elaboração é feita através da estimativa das receitas do ano
seguinte, classificadas como primárias e financeiras. As receitas primárias
correspondem aos impostos coletados e as despesas primárias como gastos do
governo, como pagamento da folha salarial de servidores públicos, por exemplo.
Para seu cálculo, o orçamento federal utiliza de parâmetros como inflação, PIB, taxa
de câmbio, taxa de câmbio média, taxa de juros média e salário mínimo.
Tendo em 2010 um orçamento executado de aproximadamente 1,5
trilhões de reais, o montante alocado para investimento em gestão ambiental nas
capitais brasileiras foi de aproximadamente 727 milhões de reais, o que corresponde
apenas a aproximadamente 0,05%, segundo os dados do STN (2010) e do relatório
do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) (2014). O baixo valor é entendido visto
que a função Gestão Ambiental é dividida em 6 principais áreas de atuação:
Recursos hídricos, preservação e conservação ambiental, controle ambiental,
pessoal ativo e encargos sociais, normatização e fiscalização e outros gastos. Em
média, 60% dos gastos destinados à gestão ambiental são alocados na área de
recursos hídricos, e conforme os dados disponibilizados pelo STN, nenhuma capital
recebe investimentos em recursos hídricos, sendo a maior parte da verba destinada
à preservação e conservação ambiental nessas localidades. Borinelli et al (2012)
argumenta que na totalidade dos gastos, apenas 1% em média é investido em
GPMA, em relação com as receitas totais do governo, como descrito na tabela 2:
57
Tabela 2 – Percentual Médio dos Gastos Públicos em Meio Ambiente nas capitais brasileiras
Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
Média dos GPMA
1,05% 0,90% 0,73% 0,82% 0,80% 1,01% 1,02%
Fonte: Elaborado pelo autor.
O estudo de Borinelli et al (2012), fazendo a mesma comparação, vai de
encontro com o proposto por Young e Roncisvalle (2002), o que indica que ao longo
de duas décadas, o montante investido em meio ambiente permaneceu
praticamente inalterado, proporcionalmente falando. Porém, considerando que o
Brasil se tornou um país mais rico ao longo dos últimos 20 anos, é natural que haja
um aumento no montante absoluto no setor.
Observando por uma perspectiva per capita, a Tabela 3 mostra a
evolução dos gastos públicos em meio ambiente ao longo de 6 anos, bem como
variáveis que são consideradas importantes no entendimento das despesas públicas
ambientais. Stanton e Whitehead (1994) argumentam que o melhor caminho para
compreender os gastos públicos ambientais é através de análises por montantes
absolutos e não per capita, uma vez que o meio-ambiente é um bem coletivo.
Porém, o próprio autor reconhece que a degradação ambiental é causada
por ações individuais, que geram externalidades negativas tais como a poluição e
resíduos sólidos. Sendo esse o grande responsável pelos gastos ambientais nas
capitais brasileiras, a análise descritiva dos gastos públicos ambientais brasileiros é
per capita, assim como outras variáveis.
58
Tabela 3 – Média das variáveis independentes e dependente ao longo do tempo, em reais
Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gastos em meio ambiente per capita (R$)
13,21 14,12 13,44 15,71 15,73 18,14
Salário anual per capita (R$)
6025,44 6912,0
9 7716,5
8 8048,2
1 8331,1
5 9651,1
5
PIB per capita (R$ - mil) 15,78 16,84 18,67 19,28 18,51 21,46
PIB Industrial (%) 0,17 0,17 0,16 0,16 0,16 0,17
Gastos em cultura per capita (R$) 10,40 13,54 16,59 19,34 17,36 17,35
Gastos em turismo per capita (R$) 3,07 4,16 6,28 4,03 4,17 5,87
Pessoas com nível superior (%) 0,19 0,22 0,16 0,19 0,17 0,19
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do STN, IBGE e RAIS.
Como se pode perceber, os gastos públicos ambientais por pessoa
variaram entre 13 e 16 reais, valor considerado muito baixo, principalmente
comparando com áreas tem um investimento per capita muito maior, como as
capitais das regiões sul e sudeste (Anexo 1). Algumas capitais merecem um
destaque especial, como Aracaju que teve praticamente um investimento irrisório na
função, e capitais como Cuiabá, Maceió, Salvador, Teresina que tiveram ínfimos
investimentos médios durante o período analisado de apenas 1 real na função.
Essas capitais tiveram um investimento absoluto médio de R$ 500 mil muito pouco
comparado com São Paulo, que investiu em média R$ 245 milhões
aproximadamente durante o período analisado.
Separando os GPMA per capita médios por região, percebe-se que a
região Nordeste foi a que menos investiu em gastos ambientais per capita, tendo um
investimento médio de R$ 5,88 por pessoa. Uma capital que chama a atenção é
João Pessoa, que investiu um montante altíssimo no valor de R$ 78,07 por pessoa
em 2005 e no ano seguinte sofre um corte orçamentário de R$ 74,16, e mantendo
um baixo valor nos anos subsequentes.
Na região Norte, o investimento foi um pouco mais alto, de R$ 11,65 por
pessoa investidos em GPMA. Destaque para Rio Branco, que teve um aumento
gradativo em investimento na função, chegando a R$ 33,51. As outras capitais
mantiveram-se constantes ao longo dos anos, com valores um pouco menores que a
média da região.
Do Centro-Oeste, Goiânia e Campo Grande foram as capitais que mais
59
investiram na função, principalmente entre 2008 e 2010. Apesar da baixa média de
R$ 8,91 investidos per capita, graças ao irrisório investimento da capital Cuiabá, as
outras duas cidades conseguiram uma média superior à registrada em outras
regiões do país.
Com exceção de Florianópolis, Porto Alegre e Curitiba mantiveram um
bom nível de investimento per capita na função. A média da região foi de R$ 17,95,
sendo que Porto Alegre foi a capital que se manteve mais constante, com um
investimento médio de R$ 24,41 por pessoa, contra R$ 19,82 de Curitiba e R$9,61
em Florianópolis.
A região Sudeste foi a que mais investiu em GPMA em média, tendo
Vitória como a capital que mais investiu em gastos públicos ambientais no período,
com R$ 111,98 per capita. Belo Horizonte aparece com um investimento de R$
31,87, seguidos de Rio de Janeiro e São Paulo com R$ 17,14 e R$ 16,36. Levando
em consideração que a população de São Paulo e Rio de Janeiro é muito superior
às outras duas capitais, pode-se assumir que é um valor relativamente alto,
principalmente comparando-as com outras regiões (Anexo 1).
A massa salarial da população é variável que está presente na maioria
dos estudos socioeconômicos do país, evoluiu ao longo dos anos 2005 a 2010 nas
capitais brasileiras, o que indica um aumento no poder de compra da população.
Vale salientar que nesse período a moeda brasileira apresentou forte valorização,
indo de R$/US$ 2,434 em 2005 para R$/US$ 1,759 em 2010, com uma taxa de
câmbio média de R$/US$ 2,02, impulsionando as importações. (Anexo 2)
De todas as regiões do país, o Nordeste foi a que apresentou a menor
média salarial per capita entre todas. Foram R$ 5.442,85 ao longo do período contra
R$ 6.326,34, R$7.314,64, R$ 11.939,13, R$13.109,79 nas regiões Norte, Centro-
Oeste, Sudeste e Sul, respectivamente. Aracaju e Recife apresentaram média
salarial acima de R$ 7.000, mas a capital de Pernambuco apresentou significativo
aumento do salário ao longo dos anos. De maneira geral, todas as capitais
apresentaram evolução, porém muito com valores ainda muito díspares comparados
a outras regiões do país.
Nas capitais da região Norte, Palmas foi a cidade que apresentou a maior
massa salarial de todas. Muito acima da segunda colocada Porto Velho com R$
7.977,81, Palmas apresentou um salário médio de R$ 11.123,31, valor muito
superior a Boa Vista, que teve um salário médio de apenas R$ 4.220,18. Mesmo
60
assim, todas as cidades da região apresentaram evolução ao longo dos anos (Anexo
2).
A região Centro-Oeste teve uma evolução muito parecida com a o Norte
do país, com a diferença que no geral o salário médio foi um pouco maior. Das 3
capitais, Cuiabá foi a que apresentou maior média salarial com R$ 7.965,47, contra
R$ 7.375,50 de Goiânia e R$ 6.448,57 de Campo Grande.
A região Sudeste apresentou a segunda maior média salarial do país,
graças à Vitória, a capital com maior salário médio per capita do país com R$
17.272,05 anuais. As demais capitais mantiveram um salário médio acima de R$
10.000, todas com rendimentos crescentes ao longo dos anos. Apesar de São Paulo
ser uma cidade muito populosa, conseguiu manter seu salário em R$ 12.617,58 no
ano 2010, assim como o Rio de Janeiro, com salário de R$ 11.939,13 no mesmo
ano. No Sul do país, Florianópolis aparece com um alto salário anual, com média de
R$ 16.348,92, contra R$12.018,20 e R$10.103,22 de Porto Alegre e Curitiba,
respectivamente (Anexo 2).
Fazendo uma comparação da massa salarial nas regiões brasileiras e o
dispêndio público em gastos ambientais per capita, o Anexo 2 mostra que os gastos
ambientais acompanham o aumento de salário nas capitais brasileiras. Apesar de os
valores serem desproporcionais, observa-se que um aumento gradual e constante
nas duas variáveis. De acordo com o estudo feito por Stanton e Whitehead (1994).
Apesar do sul do país ter uma média salarial, não se pode desconsiderar que a
população na região sudeste é muito maior.
Pela ótica da Curva de Kuznets Ambiental, as regiões Sul e Sudeste
brasileiras estariam situadas em um ponto mais elevado da curva, uma vez que
essas regiões são mais desenvolvidas, a conservação ambiental não seria um luxo,
mas estaria dentro da curva de possibilidades, uma vez que a produção econômica
estaria se voltando mais para o setor de serviços, gerando desenvolvimento
tecnológico. (MUELLER, 2007)
Para verificar o nível de riqueza per capita dos brasileiros em suas
respectivas capitais, é imprescindível fazer uma pequena análise a respeito de como
evoluiu o PIB per capita no período analisado e entender como ela pode auxiliar na
explicação comportamental dos gastos públicos em meio ambiente. Como indicador,
auxilia em mostrar o quanto a população se beneficia do crescimento, em
contrapartida não enxerga possíveis disparidades de salários que existem entre as
61
capitais brasileiras. O Anexo 3 mostra a evolução do PIB per capita médio, um dos
parâmetros de cálculo do orçamento federal da União.
Das cinco regiões do país, o Sudeste apresentou-se com a maior média
per capita de todas as regiões, com R$36.636,71 anuais contra apenas R$13.289,82
da região Nordeste. Apesar do crescimento contínuo na região, continua muito
aquém do Sudeste e Sul do país, onde teve produção média per capita de
R$23.929,41. O Centro-Oeste e o Norte do país tiveram um PIB per capita parecido,
com R$16.004,60 e R$14.375,72 respectivamente (Anexo 3).
Uma peculiaridade sobre essa variável é que entre os anos 2008 e 2009
praticamente todas as capitais ou manteram-se estagnadas ou sofreram um declínio
produtivo. A explicação mais plausível, segundo Silva (2010), é de que com a crise
de 2008/2009 o fluxo de dinheiro internacional diminuiu, reduzindo o endividamento
das empresas e por consequência tendo que recorrer a empréstimos de curto prazo.
Por consequência, o corte de gastos foi necessário já que o crédito em longo prazo
estava comprometido, levando a um maior desemprego e por consequência queda
no PIB per capita.
Graças a Zona Franca, Manaus foi a capital que apresentou o maior PIB
per capita médio ao longo dos anos, com R$23.509,53 quase o dobro de Boa Vista e
Porto Velho, com R$14.046,23 e R$14.432,96 respectivamente. Recife apresentou o
maior PIB per capita médio com R$15.700,29, enquanto Teresina teve o pior PIB per
capita médio do país, com apenas R$10.096,14. No Centro-Oeste, Campo Grande
apresentou grande evolução, saindo de R$11.270,15 em 2005 para R$17.634,84 em
2010 (Anexo 3).
62
Na região Sudeste, Vitória aparece como a capital com maior PIB per
capita do país, com R$68.301,83, e São Paulo com R$33.917,76. Apesar do PIB per
capita de Vitória ser mais que o dobro de São Paulo, deve-se levar em consideração
que a população de São Paulo em 2010 era de 11.253.503 habitantes, enquanto
Vitória possuía apenas 327.801 habitantes no mesmo ano. Na região Sul, a capital
Porto Alegre foi a capital com maior PIB per capita médio, com R$26.345,73.
Entretanto as outras duas apresentaram valores apenas um pouco abaixo, sendo
R$24.490,08 em Curitiba e R$21112,26 em Florianópolis (Anexo 3).
Cruz e Fernandes (2013) comentam que no caso do país, que apresenta
um nível de pegada ecológica abaixo da média, mesmo com um PIB alto, é preciso
investir em inovação tecnológica a fim de causar menos danos ao meio ambiente e
principalmente reaproveitar os resíduos gerados pelo processo de produção nos
setores agropecuários e industriais.
O PIB industrial, variável explicativa indispensável para a análise do
comportamento dos gastos ambientais, apresenta-se no Anexo 4 em valores
percentuais médios das capitais brasileiras em relação ao PIB do país. No Brasil,
ainda existem muito poucos estudos acerca das políticas industriais, que possam
explicar o comportamento do PIB industrial no período analisado, porém é possível
fazer uma análise descritiva com os dados disponibilizados pelo STN.
Se tratando de média das médias das capitais em cada região do país, o
PIB industrial manteve-se similar, uma vez que enquanto algumas capitais
concentram suas indústrias em determinadas cidades por fatores estratégicos,
outras acabaram tendo um PIB industrial muito reduzido na área. O Norte e
Nordeste foram as regiões com maior participação da indústria no PIB, com 17,54%
e 17,51%. O Centro-Oeste, Sudeste e Sul tiveram uma média de 16,36%, 15,74% e
13,13% respectivamente.
Das capitais do Nordeste, João Pessoa foi a capital com maior
participação da indústria no PIB com 22%, a frente de Maceió e São Luís, ambas
com quase 20% de participação. Natal foi a capital com menor participação, tendo
apenas 13,55% de participação no PIB. Na região Norte, destaque para Manaus
com média de 40,04% de participação ao longo dos anos graças a Zona Franca,
enquanto Macapá e Porto Velho tiveram uma participação inferior a 10%, sendo
6,51% e 9,58% respectivamente (Anexo 4).
Na região Sudeste, São Paulo e Vitória tiveram as maiores participações
63
da indústria na região, com 18,28% e 19,44%. No Sul do país, Curitiba foi a capital
com maior participação da indústria, tendo 16,56% no período analisado. No Centro-
Oeste as capitais tiveram uma participação moderada, com Cuiabá sendo a capital
com maior participação da indústria com 18,51% seguidas de Campo Grande e
Goiânia com 15,44% e 15,17% respectivamente.
O estudo de Jaraite et al (2012) mostram que regulações ambientais tem
seus benefícios no que tange em modelos de redução da degradação ambiental, ao
contrário de Hays et al (1996), pois argumenta que quanto maior os níveis de
regulação ambiental, maiores as barreiras de entrada para novas firmas. Dessa
forma, elimina a concorrência e beneficia as grandes indústrias que incorrem desse
custo com mais facilidade.
Segundo o PLOA (2014) as principais áreas de atuação investidos em
cultura no país são em: Difusão cultural, Pessoal ativo, Patrimônio histórico, artístico
e arqueológico, promoção comercial e outros. Segundo o PLOA (2014), a maior
parte desses investimentos é voltada para a Difusão cultural, que engloba a
modernização e instalação de espaços culturais, fomentando e garantindo o acesso
à cultura para a população brasileira.
No Anexo 5, tem-se um aumento gradual nos investimentos em cultura
nas capitais do Brasil, com uma queda a partir de 2008 e estagnação em 2010.
Quando há uma separação dessa média pelas regiões do país, percebe-se que
existe uma discrepância muito alta nos valores ao longo dos anos para várias
capitais. Na região Nordeste, por exemplo, a média anual das capitais nordestinas
manteve-se crescente até 2008, caindo em 2009 e crescendo novamente em 2010.
Porém, a cidade que mais investiu em cultura foi Aracaju, com R$25,61
per capita em média nos períodos 2005 a 2010, enquanto outras cidades como
Maceió e Salvador investiram montantes inferiores a R$2 per capita. No Norte do
país, Boa Vista e Palmas foram as capitais com maior investimento na função, com
média de R$39,86 e R$22,26 enquanto o restante investiu menos de R$10 per
capita. O Centro-Oeste do país teve uma discreta participação, com R$9,61 em
investimentos per capita na função. Cuiabá foi a única capital que se manteve
abaixo da média comparado às duas outras cidades, com apenas R$4,94 investidos
em cultura no tempo analisado (Anexo 5).
A região Sudeste foi a que mais investiu em cultura per capita, com
R$26,17 sendo Vitória a capital que mais investiu em cultura no período 2005 a
64
2010. Com uma média de R$46,19, superou o dobro do investido em cultura pela
cidade de São Paulo, com um montante investido de R$22,49. Porém como
mencionado anteriormente, vale ressaltar que a população de São Paulo é
aproximadamente 34x maior do que a de Vitória.
A região Sul teve um bom nível de investimento em cultura per capita
comparado com as outras regiões, sendo que Porto Alegre investiu R$23,05 contra
R$19,42 e R$19,40 de Curitiba e Florianópolis, respectivamente, de 2005 a 2010.
Um detalhe interessante é que Florianópolis manteve um crescimento significativo
na função até 2009 quando chegou a notáveis R$52,05 per capita, porém em 2010
houve um corte significativo, fazendo com que a capital investisse apenas R$14,71.
Como visto por Stanton e Whitehead (1994), quanto maior a renda, mais
os indivíduos estão propensos a exigir melhoras na qualidade de vida e ambiental
dos agentes públicos. Consequentemente, sua consciência ambiental aumenta, e os
gastos com cultura refletem indiretamente na qualidade de vida da população. Como
mostrado na figura 8, as regiões Sul e Sudeste são as que mais investiram em
culturas no período analisado, o que sugere uma correlação positiva entre
consciência ambiental e aumento salarial.
Quando se estuda os impactos do turismo no meio ambiente,
normalmente algumas medidas são adotadas pelos pesquisadores que auxiliam
melhor na compreensão dessa variável, entre elas a mensuração da contribuição
que o turismo trará após haver uma modificação do ambiente observado, estimação
da demanda por recursos naturais e a quantidade de resíduos que o meio ambiente
consegue absorver, bem como uma análise dos impactos ambientais do turismo ao
redor da região. No caso das capitais brasileiras, o Anexo 6 mostra que no período
analisado houve uma estagnação nos gastos per capita médios em turismo.
Tirando algumas capitais que são consideradas pontos turísticos
mundiais, a grande maioria das capitais brasileiras investiu pouquíssimo em turismo
no período analisado. Separando por regiões, percebe-se que o Nordeste apenas
Recife teve um bom investimento médio no período, com R$16,52 per capita,
enquanto outras capitais investiram menos de 1 real na função, como Aracaju, João
Pessoa e Fortaleza.
No Norte do país a situação é similar, tendo apenas Palmas como capital
que investe na função, sendo R$29,34 per capita, contra Boa Vista, Belém e Macapá
que investiram menos de 1 real na função e destaque para Rio Branco, cidade que
65
não investiu absolutamente nada no período. No Centro-Oeste, houve investimento
irrisório na função. Todas as 3 capitais da região apresentaram ínfimo investimento
inferior a 1 real (Anexo 6).
No Sudeste, o Rio de Janeiro teve o maior investimento per capita na
função, com R$10,09 per capita, o que é intuitivamente explicado já que a cidade é
considerada um polo turístico mundial. Das quatro capitais, Vitória foi a que menos
investiu, com apenas R$3,03 na função. No Sul, pelos mesmos argumentos que o
Rio de Janeiro, Florianópolis foi a capital que mais investiu, com R$17,13 per capita,
nada comparado com Curitiba e Porto Alegre que investiram valor muito menor,
sendo R$2,05 e R$1,86 respectivamente. O alto valor se deve ao fato de que
Florianópolis é uma cidade com maior apelo turístico do que as capitais vizinhas,
justificando um gasto per capita maior.
Sobre o nível de pessoal com ensino superior, os resultados mostram
regularidade ao longo dos anos, com o percentual de pessoas com nível superior
nas capitais entre 17% e 20% aproximadamente. Considerando que o número de
pessoas com nível superior a cada ano que passa é crescente, o denominador
pessoal ocupado total é o que apresentou maior volatilidade. Na região Nordeste, as
cidades mantiveram um percentual médio de 19,36%, sendo que apenas Aracaju
teve um percentual menor com 15,97%. Na região Norte a média das médias foi
similar, com 19,38% sendo Manaus tendo um maior índice de escolaridade a nível
superior, com 22,06% (Anexo 7).
No Centro-Oeste houve uma queda do percentual ao longo dos anos, o
que indica que houve um aumento no número de pessoas trabalhando, porém
dentro da média, que foi de 17,25%. No Sudeste, considerando que é a região que
abriga o maior número de empregados do Brasil, o percentual é considerado alto, já
que na média das médias obteve um valor aproximado de 18,43%. No sul a média
das médias foi um pouco inferior, com 17,21%, e destaque para Porto Alegre, com
média de 20,80% ao longo dos anos, contra 14,68% e 16,14% de Curitiba e
Florianópolis, respectivamente.
Como mencionado por Brechet e Prieur (2009), uma maior consciência
ambiental é positivamente influenciada pela educação. Como consequência, quanto
maior o capital humano, maior a influência que essas pessoas terão em políticas
ambientais, principalmente no sentido de pressão pública.
66
4.2 DISCUSSÃO E ABORDAGEM POR MODELOS DE DADOS EM PAINEL DO COMPORTAMENTO
DAS VARIÁVEIS AO LONGO DO TEMPO
Quando se estuda a gestão da despesa pública, uma pergunta comum
que se faz é se a receita advinda dos impostos ou encargos específicos deve ou não
serem destinados para serviços específicos. No caso específico da despesa pública
ambiental, o desafio é conseguir garantir uma despesa pública com o melhor custo-
benefício possível, garantindo os objetivos das políticas ambientais. Do ponto de
vista das finanças públicas, as despesas ambientais devem ser geridas de acordo
com padrões estabelecidos de uma boa governança (PESZKO, 2012)
Uma vez escolhidos quais os programas ambientais que irá se financiar, é
esperado que o governo assegure que os benefícios sociais envolvidos em qualquer
tipo de programa de gastos superem os custos sociais esperados. Em geral, os
benefícios são difíceis de mensurar, porém uma análise de custo-benefício
consegue verificar o bom uso dos recursos públicos.
No Brasil, os gastos públicos em meio ambiente ainda estão pequenos,
comparados com países da União Europeia, porém está no mesmo patamar de
gastos da América Latina.
Tabela 4 – Presença dos Gastos públicos em meio ambiente nas capitais em relação
ao PIB e Despesas Orçamentárias, por período
Ano Gastos per capita em meio
ambiente (R$) GPMA/PIB (%)
GPMA/Despesas Orçamentárias
2005 11,492 0,06% 0,91%
2006 12,893 0,06% 0,89%
2007 15,106 0,07% 0,91%
2008 17,222 0,07% 0,97%
2009 15,091 0,07% 1,00%
2010 16,963 0,06% 0,94%
Média 14,795 0,07% 1,94%
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE e STN (2010).
Observando a Tabela 4, é possível verificar o quão irrisória se deu a
evolução dos gastos per capita em meio ambiente no período analisado. Percebe-se
67
que o gasto em meio ambiente comparado à despesa orçamentária manteve-se
estável, e um valor insignificante comparado ao PIB. Separando por capitais, é
possível mapear e ampliar de forma mais específica aonde os gastos públicos em
meio ambiente foram mais aplicados.
Tabela 5 – Participação média dos gastos ambientais em relação ao PIB, per capita e sob as Despesas Orçamentárias, por capital federal, em reais
Capitais GA/PIB (R$) GA/Despesas
Orçamentárias (%) GA per capita (R$)
Aracaju 0,00% 0,00% 0,01
Belém 0,08% 1,01% 9,53
Belo Horizonte 0,18% 1,78% 31,88
Boa Vista 0,03% 0,25% 3,89
Campo Grande 0,09% 0,81% 13,40
Cuiabá 0,01% 0,07% 0,96
Curitiba 0,08% 0,98% 19,82
Florianópolis 0,05% 0,59% 9,62
Fortaleza 0,18% 2,12% 22,36
Goiânia 0,07% 0,79% 11,34
João Pessoa 0,14% 1,34% 16,82
Macapá 0,13% 1,95% 15,39
Maceió 0,01% 0,09% 0,89
Manaus 0,03% 0,63% 6,53
Natal 0,02% 0,36% 2,87
Palmas 0,18% 1,46% 24,59
Porto Alegre 0,09% 1,23% 24,41
Porto Velho 0,03% 0,40% 4,64
Recife 0,04% 0,49% 6,55
Rio Branco 0,15% 1,59% 17,04
Rio de Janeiro 0,06% 0,98% 17,14
Salvador 0,01% 0,10% 0,87
São Luís 0,01% 0,09% 0,91
São Paulo 0,05% 0,80% 16,37
Teresina 0,02% 0,15% 1,68
Vitória 0,16% 3,55% 111,99
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE e STN (2010)
Observando a Tabela 5, é possível perceber que algumas capitais
apresentam um gasto público ambiental em relação à Despesa Orçamentária muito
maior do que outros, independente das regiões em que se encontram. Vitória, Rio
68
Branco, Palmas, Macapá, Fortaleza, Belo Horizonte e Belém apresentaram
percentuais de gastos públicos superiores a 1%.
Ao traçar o perfil dos determinantes dos gastos públicos ambientais na
seção 4.1., observou-se que algumas capitais apresentaram um bom nível de
desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, Vitória, Recife, Palmas, Porto
Alegre, São Paulo e Rio de Janeiro, enquanto outras capitais tiveram um
desenvolvimento sustentável problemático como Aracaju, Salvador, São Luís,
Teresina, Maceió e Cuiabá.
Esses baixos valores apresentados na Tabela 5 podem ser atribuídos às
características comuns dos problemas ambientais, como complexidade e incerteza
dos investimentos, o que restringe a priorização das áreas, principalmente uma vez
que os gastos ambientais competem com outros gastos orçamentários em pauta,
como saúde, educação, transporte, saneamento, assistência básica, muitas vezes
atrelada a agendas políticas com maior apelo eleitoral e social. Essas questões
tendem a justificar os cortes orçamentários na função, o que no médio e longo prazo
se tornam práticas danosas ao meio ambiente (YOUNG, 2006).
Porém apenas uma análise evolutiva não é suficiente para averiguar se
determinadas variáveis influenciam no comportamento dos gastos públicos
ambientais, sendo, portanto, indispensável para a aplicação de um modelo de dados
em painel que possa de fato permitir uma análise mais aprofundada do problema.
A partir dessa análise, o objetivo da subseção é verificar qual o melhor
modelo de estimador em dados em painel, e analisar quais determinantes
influenciam no comportamento dos gastos públicos ambientais, comparando com a
base teórica para verificar se existe uma congruência nos estudos que foram feitos
principalmente na América e Europa com os brasileiros.
A Tabela 6 apresenta os resultados de um modelo de dados em painel,
tendo a primeira coluna sendo estimada por MQO (pooled), a segunda e a terceira
coluna os resultados da regressão para efeitos fixos e aleatórios respectivamente. A
regressão por MQO não leva em consideração os efeitos do nível do indivíduo,
portanto serve como referência para a análise. Além disso, mensura se as variáveis
independentes apresentam multicolinearidade através da aplicação da estatística
VIF (Variance Inflaction Factor).
69
Tabela 6 – Modelo de dados em painel para GPMA
Variáveis Dados Agrupados* Efeitos Fixos Efeitos Aleatórios
(MQO) (LSDV) (MQG)
(1) (2) (3)
Pib Industrial -2,905 163,331 59,161
(0,9) (0,003) (0,09)
Cultura 0,126 0,368 0,304
(0,14) (0,007) (0,01)
Turismo -0,163 -0,546 -0,499
(0,43) (0,02) (0,027)
PIB per capita 1,375 -0,641 0,857
(0,000) (0,244) (0,003)
Escolaridade 11,439 8,670 11,345
(0,45) (0,559) (0,459)
Massa Salarial 0,000 0,002 0,001
(0,48) (0,074) (0,494)
Constante -16,020 -19,568 -19,208
(0,004) (0,074) (0,074)
N 156 156 156
r2 0,624 0,159 -
F 2,050 3,910 -
RHO - 0,871 0,655
VIF 2,260 - -
70
1/VIF 0,440
Teste Breusch-Pagan 112,340
(0.000)
Teste de Hausman 21,930
(0.000)
Teste M. de Wald 7063,680
(0.000)
Nota: Valores em parênteses representam o P-valor
Fonte: Elaboração pelo autor.
Observando o resultado da Tabela 6, não há indícios de
multicolinearidade no modelo. Gujarati (2006) explica que uma das regras de
interpretação é a de que para haver a existência do mesmo, a média do VIF não
pode ser maior que 4 e o maior VIF para as variáveis não pode ser maior que 10. O
inverso do VIF, TOL (tolerância), diz que quanto mais próximo de 0 maior a
existência de multicolinearidade, e que valores mais próximos de 1, menores as
chances de existir multicolinearidade. O modelo apresenta uma média VIF de 2,26, e
tem o maior valor VIF para as variáveis explicativas de 3,81, concluindo-se então
que não há a existência de multicolinearidade (Anexo 8).
A primeira análise que se faz da Tabela 6 é de que ao realizar o MQO
eliminam-se os fatores específicos às capitais brasileiras, os resultados do modelo
diferem bastante quando comparados aos de efeitos fixos e aleatórios, surgindo
assim a necessidade de verificar qual o melhor estimador para o modelo. Gujarati
(2006) especifica que quando as variâncias não são as mesmas para todas as
observações do modelo, há heteroscedasticidade. O teste Breusch-Pagan sugere
que os erros sejam distribuídos.
Dessa forma, o modelo é avaliado por MQO, a fim de obter os quadrados
dos resíduos em cada observação. Caso o p-valor esteja abaixo do nível de
significância, a hipótese nula é rejeitada (homoscedasticidade), e se aceita a
hipótese alternativa, ou seja, a existência de heteroscedasticidade. No modelo, o p-
71
valor encontra-se abaixo do nível de significância de 95%, logo rejeita-se a hipótese
nula e aceitando a heteroscedasticidade nos resíduos (Anexo 9).
Verificada a rejeição da hipótese nula, descarta-se o modelo POLS e
constatando a necessidade de um estimador por efeitos fixos ou aleatórios. O
indicador rho também auxilia na explicação da presença do componente individual,
uma vez que nada mais é do que a razão da variância da estimação do componente
individual pela variância do erro composto. Em ambos os casos o percentual foi alto,
com 87% para o modelo de efeitos fixos e 65% para o de modelo de efeitos
aleatórios.
O próximo passo agora reside na escolha da estimação por efeitos
aleatórios ou efeitos fixos. Para verificar qual estimador é mais apropriado, o teste de
Hausman diz que a hipótese nula significa ausência de correlação entre os
regressores e o termo do erro, sendo essa uma situação onde o modelo de efeitos
aleatórios é o mais apropriado. A regra de decisão é rejeitar 0H se H > x² com k
graus de liberdade. A hipótese nula é rejeitada e define-se que o modelo de efeitos
fixos é o mais apropriado para análise (Anexo 10).
O teste modificado de Wald (Anexo 11) também auxilia na detecção de
heteroscedasticidade no modelo, o teste modificado de Wald diz que a hipótese nula
implica homoscedasticidade ou que a variância é constante. Observando a Tabela 7,
a hipótese nula é rejeitada e aceita-se a condição de heteroscedasticidade. Para
controlar a heteroscedasticidade, estima-se o modelo com erros-padrão
clusterizados ou robustos.
72
Tabela 7 – Modelo de efeitos fixos robustos em GPMA
GPMA Coeficiente t P > t
PibInd 163,33 1,98 0,05
(82,49)*
Cultura 0,36 2,54 0,01
(0,144)
Turismo -0,54 -1,43 0,16
(0,38)
Pibcapita -0,64 -1,29 0,2
(0,49)
Escolaridade 8,66 1,16 0,25
(7,46)
Massa 0,01 1,98 0,05
(0,0009)
Constante -19,56 -1,77 0,08
N 156
Correlação entre erro e variável independente -0,3049
r2_within 0,15
Prob. F 0,0044
sigma_u 22,95
sigma_e 8,81
RHO 0,871
Nota: Valores em parênteses representam os erros-padrão da amostra.
Fonte: Elaboração pelo autor.
O coeficiente de determinação R² (within) demonstra como que o modelo
se adequa dentro das unidades (R² within), O termo sigma_u é o erro padrão de i ,
e sigma_e o erro-padrão de it . Para descobrir se o modelo é estatisticamente
significativo, o teste F verifica se todos os coeficientes do modelo são diferentes de
0. Se o p-valor for < 0,05, então o modelo estará significativo. O valor -0,3049 indica
que o termo do erro está correlacionado com os regressores no modelo de efeitos
fixos.
Dentre as variáveis estimadas, o PIB Industrial é a variável que mais
sensibiliza os gastos públicos em meio ambiente. A nível de significância de 90%,
mudanças nos investimentos industriais influenciam positivamente os gastos
públicos ambientais, indo de acordo com os estudos de Jaraite et al (2012). (Tabela
7)
73
A massa salarial, ou remuneração dos trabalhadores nas capitais
brasileiras, apresentou uma influência pouco sensível no que tange os gastos
ambientais. Apesar de positivo, o impacto foi pequeno. Como a análise dos dados
sobre os salários foi feita com base na média do que a população recebe nas
capitais brasileiras, não houve a possibilidade de se fazer um estudo mais avançado,
por níveis salariais. Apenas pela média, é possível observar que o impacto é
pequeno, porém gradual nos gastos ambientais. (Tabela 7)
A variável Escolaridade era esperada como estatisticamente significativa,
de acordo com o estudo realizado por Brechet e Prieur (2009). Porém, na prática
percebeu-se que o nível de pessoas com nível superior não influenciou diretamente
nos gastos em meio ambiente, uma vez que a estimação não ficou dentro do
intervalo de confiança de 90%. Vale ressaltar, porém, que o conceito de educação é
subjetivo. Pessoas com baixa escolaridade podem e devem demandar melhores
condições de qualidade ambiental. O que se vê é que, na média, pessoas com mais
anos de estudo apresentam um comportamento mais direcionado para melhorias
nos programas de conservação ambiental.
O PIB per capita também não foi estatisticamente significativo através do
modelo de efeitos fixos robustos. Apesar de medir o nível de riqueza de uma nação,
o intuito de avaliar sua relação com os gastos públicos em meio ambiente é uma
tentativa de correlacionar com a Curva de Kusnetz Ambiental, que relaciona o
crescimento econômico com a degradação ambiental. Era esperado que, quanto
maior o PIB per capita, maior os níveis de degradação ambiental, e por
consequência um aumento nos gastos em conservação ambiental, tenso assim uma
relação positiva com a variável dependente. Porém, a estimação mostrou-se
inconsistente, verificando que os impactos em gastos ambientais são derivados de
outros fatores.
A variável cultura, proxy de consciência ambiental, como explicado por
Balderjahm (1988), mostrou que aliada à escolaridade e nível salarial, a consciência
ambiental influencia diretamente nos gastos ambientais. O coeficiente mostrou-se
em um baixo valor a nível de 90%, porém suficiente para mostrar congruência com
nível salarial per capita nas capitais. Isso indica que estudos mais avançados
avaliando apenas o impacto de determinados níveis de remuneração podem
influenciar nos gastos ambientais.
A variável Turismo mostrou-se em um primeiro momento estatisticamente
74
significativa a nível de 90% na Tabela 6, apresentando um p-valor de 0,02. Porém,
observa-se na Tabela 7 que a mesma variável não é mais estatisticamente
significativamente (p-valor 0,16), decorrente da estimação por efeitos fixos robustos,
corrigindo a heteroscedasticidade. A hipótese era de que, em decorrência de
maiores gastos com turismo, via infraestrutura e propaganda, as capitais brasileiras
fariam um esforço maior para aumentar a qualidade ambiental de suas regiões,
impulsionando o turismo. Porém, não houve relação estatisticamente significativa
que apoiasse tal hipótese.
Os estudos por modelo de efeitos fixos têm por objetivo verificar o impacto
que determinados fatores tem sobre um setor. Porém, essa análise na maioria dos
casos é interpretada em casos de curto prazo. Apesar do objetivo do estudo ser
justamente o citado anteriormente, a análise de gastos públicos em meio ambiente
deve ser interpretada a médio e longo prazo. Portanto, os resultados
estatisticamente não significativos não necessariamente significam que não possam
ser utilizados no futuro. Outras variáveis, uma análise temporal mais longa pode dar
a estimação resultados diferentes, baseados no objetivo do autor.
Esse estudo é importante para destacar que as políticas de curto prazo
são um grande entrave para o desenvolvimento de programas ambientais no Brasil.
Mesmo com resultados estatisticamente significativos, as variáveis estudadas
apresentam influência pouco sensíveis nos gastos ambientais. Raramente o
montante previsto no orçamento raramente é executado, pois apenas em 2010
foram 727 milhões de reais executados contra uma despesa total de 165 bilhões de
reais em todas as capitais, segundo o STN (2010). No que tange os gastos públicos
ambientais, mais de 60% do orçamento em gestão ambiental é alocado para a
subfunção recursos hídricos, sendo o restante investido principalmente em no
controle ambiental. (Borinelli et AL, 2012)
75
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente dissertação apresentou o panorama dos gastos públicos em
meio ambiente no Brasil, baseando-se nos estudos que já vem sendo realizados nos
países desenvolvidos desde a década de 1970. Um dos objetivos primários da
dissertação foi o levantamento de uma bibliografia que abrangesse desde os
estudos clássicos em GPMA até a discussão de problemas que são similares aos
problemas brasileiros.
É fundamental para quem estuda gastos públicos em meio ambiente,
observar e avaliar quais são os objetivos ambientais prioritários, atento aos
processos políticos e os riscos envolvidos. No Brasil, apesar da melhora significativa
da transparência pública para a coleta e análise dos gastos ambientais graças a Lei
de Responsabilidade Fiscal, nem sempre todos os dados são confiáveis, e podem
estar díspares comparados a outras fontes de pesquisa.
Como esperado, o Brasil apresenta valores discrepantes em GPMA entre
certas capitais brasileiras. Na média, as capitais das regiões Sul e Sudeste
apresentaram valores superiores comparados com outras regiões. Para tentar
compreender esses valores, o estudo procurou na literatura internacional e nacional
fatores que justificassem essas discrepâncias. Considerando que o Rio de Janeiro e
Florianópolis são pontos turísticos mundiais, assumiu-se que os gastos em meio
ambiente nessas capitais seria superior à Rio Branco, por exemplo.
Pelo estudo de Brechet e Prieur (2009), foi verificado que quanto maior o
nível de educação da sociedade, maior sua demanda por melhorias em qualidade
ambiental. Aliado com o estudo de Stanton e Whitehead (1994), onde maiores
remunerações implicam também em pressões por melhorias nos gastos em meio
ambiente, foi criada a variável escolaridade, que tem como razão o número de
pessoas com nível superior nas capitais brasileiras, e o número de pessoas que
estão trabalhando. Dessa forma, é possível justificar o incremento de outra variável,
a massa salarial dos trabalhadores, onde também está presente em boa parte dos
estudos internacionais em GPMA.
Tendo como base os estudos econométricos internacionais, utilizou-se do
modelo de dados em painel para verificar o impacto que determinados fatores têm
sobre os gastos públicos em meio ambiente. Após constatar que o modelo de efeitos
fixos era o mais eficaz e consistente, constatou-se que o PIB Industrial, a massa
76
salarial e os gastos em cultura per capita exercem um papel substancial nos gastos
em meio ambiente. À priori, a interpretação desses dados não pode ser vista de
maneira pontual, uma vez que o reflexo dos investimentos do governo nos
programas de conservação ambiental muitas vezes se dão a médio e longo prazo.
No Brasil, percebe-se a forte influência política no orçamento público
federal, muitas vezes priorizando outros setores e fragilizando os gastos públicos em
meio ambiente. As políticas realizadas no Brasil, na maioria dos casos, tem como
meta respostas de curto prazo, e muitas vezes não enxergam a necessidade da
implementação de programas ambientais bem consolidados. Esse estudo permite
aos acadêmicos que explorem o que já vem sendo discutido, a fim de moldar
melhores programas de políticas públicas que aumentem a eficácia dos programas
ambientais brasileiros.
Apesar do resultado estatisticamente não significativo para as variáveis
gastos em turismo per capita, escolaridade e PIB per capita, é importante que essas
variáveis continuem sendo testadas a fim de novos resultados, bem como a inserção
de novas variáveis, uma vez que a literatura internacional mostrou de diversos
autores, que elas exercem algum tipo de influência nos gastos em meio ambiente,
mesmo que indiretamente.
77
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81
ANEXOS
82
Anexo 1
Gastos per capita em meio ambiente nas capitais brasileiras
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 0 0,0483 0 0,0225 0 0 0,0118
Fortaleza 17,9804 21,6721 22,8136 26,0533 21,9375 23,6753 22,3554
João Pessoa 78,0797 3,9181 4,3218 4,2232 3,9436 6,4521 16,8231
Maceió 0,5897 0,3278 0,6261 0,5551 0,5592 2,6798 0,8896
Natal 1,0415 3,075 2,9237 3,724 1,8257 4,6538 2,874
Recife 3,4319 6,9205 6,4225 7,8623 6,998 7,6679 6,5505
Salvador 0 0,412 0,4354 0,3964 1,8095 2,152 0,8675
São Luís 1,1561 0,1713 0,8753 1,519 1,3717 0,3571 0,9084
Teresina 0,3643 0,3719 1,2006 2,024 1,6599 4,4301 1,6751
Norte
Boa Vista 7,0883 6,1347 4,2594 2,8089 1,0205 2,0431 3,8925
Belém 7,2233 10,2403 10,472 10,9216 8,8629 9,443 9,5272
Macapá 0,6262 3,2723 13,9489 12,5758 8,0438 53,8857 15,3921
Manaus 5,4491 7,1097 5,9545 9,3208 5,2419 6,0899 6,5277
Palmas 34,1646 51,7493 2,421 16,1486 28,3541 14,7163 24,5923
Porto Velho 3,6212 3,8916 4,5143 5,4905 4,4822 5,8619 4,6436
Rio Branco 1,6446 13,1727 14,6519 22,0794 17,1637 33,5107 17,0371
Centro-Oeste
Campo Grande
1,6719 3,6458 7,9714 8,5873 29,7472 28,7589 13,3971
Cuiabá 0,2976 2,2664 0,7366 0,5772 1,1562 0,7357 0,9617
Goiânia 3,5859 8,2113 13,8989 19,727 16,0798 6,5605 11,3439
Sudeste
Belo Horizonte
22,666 36,4521 31,3322 36,7494 30,5825 33,4845 31,8778
Rio de Janeiro
14,576 17,1832 22,4805 24,4145 9,4746 14,7249 17,1423
São Paulo 10,267 10,1294 15,6228 18,8727 21,337 21,9657 16,3658
Vitória 87,3664 111,2132 111,5768 118,5638 128,011 115,2039 111,9892
Sul
Curitiba 15,939 19,6743 22,8476 21,4557 19,1675 19,8491 19,8222
Florianópolis 6,4596 0,6197 0,5292 8,8488 16,4225 24,8197 9,6166
Porto Alegre 18,0934 25,178 26,489 24,985 23,7039 28,0187 24,4113
Média Ano 13,2071 14,1177 13,4356 15,7118 15,7291 18,1439
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do STN (2010)
83
Anexo 2
Massa salarial anual per capita nas capitais
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 5761,40 7041,51 6954,16 6829,82 7286,17 8426,89 7049,99
Fortaleza 3213,20 3638,19 3942,95 4236,68 4496,45 5537,74 4177,53
João Pessoa 4499,02 5065,24 5411,26 5527,63 6128,00 7337,47 5661,44
Maceió 3052,51 3541,51 3876,99 4042,19 4226,33 4891,14 3938,45
Natal 4773,22 5475,69 6158,46 6344,09 6635,87 7833,46 6203,46
Recife 5681,12 6253,94 6810,33 7424,17 7766,63 9454,83 7231,84
Salvador 4398,15 4899,30 4932,44 5135,32 5385,95 6969,39 5286,76
São Luís 3166,31 3978,13 4711,50 5438,20 5385,52 6795,87 4912,59
Teresina 3389,84 3917,02 4130,02 4857,63 5060,34 5786,78 4523,61
Norte
Boa Vista 2596,72 3034,57 3758,97 3891,89 5880,73 6158,25 4220,19
Belém 3681,88 4340,97 4877,68 5296,63 5188,74 6676,63 5010,42
Macapá 3980,20 4454,54 5306,03 5968,54 6127,40 6395,17 5371,98
Manaus 4184,08 4682,38 5226,18 5592,33 5164,83 6044,49 5149,05
Palmas 7395,57 8760,85 12096,00 12510,80 13256,27 12720,39 11123,31
Porto Velho 6125,96 6769,84 7289,40 7768,60 9190,62 10722,46 7977,81
Rio Branco 3883,38 4629,32 5698,27 5777,73 5801,70 6799,70 5431,68
Centro-Oeste
Campo Grande
4905,42 5772,59 6463,62 6741,67 6954,42 7853,75 6448,58
Cuiabá 6014,77 7252,34 8179,40 8112,76 8251,12 9982,48 7965,48
Goiânia 5796,51 7023,23 7442,02 7598,88 7856,77 9462,57 7530,00
Sudeste
Belo Horizonte
8728,12 9677,48 10764,16 11480,27 11409,92 13878,87 10989,80
Rio de Janeiro
7342,74 7968,67 9037,01 9091,88 9259,56 10559,53 8876,56
São Paulo 8692,19 9543,49 10476,94 11150,00 11228,30 12617,58 10618,08
Vitória 13235,37 15389,61 17717,55 18023,80 18398,82 20867,19 17272,05
Sul
Curitiba 8156,04 9193,40 9827,22 10160,60 10515,17 12766,88 10103,22
Florianópolis 13698,90 15644,92 17053,22 17623,74 17437,07 19874,81 16888,78
Porto Alegre 10308,78 11765,61 12489,37 12627,59 12317,26 14515,58 12337,37
Média Ano 6025,44 6912,09 7716,58 8048,21 8331,15 9651,15
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da RAIS (2010)
84
Anexo 3
Média e valores do PIB per capita nas capitais
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 12681,74 13402,29 13967,81 13541,87 12808,56 15322,61 13620,81
Fortaleza 10276,07 11107,77 11670,15 12507,38 12506,07 15131,94 12199,90
João Pessoa 9234,84 10674,70 11612,75 11882,55 12125,29 13552,71 11513,81
Maceió 8509,74 9471,80 10999,29 10618,75 10805,61 12987,53 10565,45
Natal 10389,01 11260,60 12010,09 11937,12 12678,32 14926,99 12200,35
Recife 13231,01 14534,02 15639,90 15590,63 15675,76 19530,42 15700,29
Salvador 10253,38 10692,55 10729,60 10719,61 10791,94 13732,96 11153,34
São Luís 12534,82 13491,49 14857,93 16042,17 15162,02 17653,13 14956,93
Teresina 8086,58 8977,82 9715,49 10166,79 10686,17 12943,98 10096,14
Norte
Boa Vista 11376,71 12574,74 14085,62 14743,28 15106,74 16390,31 14046,23
Belém 9759,20 10537,56 11390,51 11542,97 11331,84 12908,95 11245,17
Macapá 9474,61 10981,74 12854,16 12828,81 12586,56 13096,63 11970,42
Manaus 20355,31 22641,82 24208,38 23929,81 22953,07 26968,80 23509,53
Palmas 10023,33 10522,83 14679,98 15276,53 15488,57 17200,60 13865,31
Porto Velho 12040,75 11930,12 13688,27 14370,11 17013,22 17555,32 14432,96
Rio Branco 9427,94 9954,80 12128,43 12659,18 12362,96 12829,28 11560,43
Centro-Oeste
Campo Grande
11270,15 12280,21 14330,91 15055,83 15201,76 17634,85 14295,62
Cuiabá 16000,98 15894,46 17378,34 17672,66 17575,56 20053,83 17429,31
Goiânia 13696,45 15660,84 16621,74 16534,76 16443,93 18775,52 16288,87
Sudeste
Belo Horizonte
14828,20 16266,50 18393,83 18664,59 17922,69 18832,24 17484,67
Rio de Janeiro
23511,11 25080,37 26652,94 27710,77 27999,74 30100,57 26842,58
São Paulo 29107,57 30870,01 34411,98 34930,59 34767,54 39418,85 33917,76
Vitória 61342,08 62466,09 70702,39 78221,29 60906,98 76172,11 68301,83
Sul
Curitiba 20535,60 21631,41 24589,51 25503,73 24366,71 30313,54 24490,08
Florianópolis 18467,74 19670,33 20707,40 21718,11 20015,08 23280,16 20643,14
Porto Alegre 23956,48 25138,07 27409,82 26951,92 25936,18 30537,53 26655,00
Média Ano 15783,52 16835,19 18670,66 19281,61 18508,42 21455,82
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE. (2010)
85
Anexo 4
Percentual e média do PIB Industrial nas capitais
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 0,21 0,18 0,16 0,17 0,17 0,16 0,18
Fortaleza 0,16 0,17 0,17 0,18 0,19 0,18 0,18
João Pessoa
0,25 0,22 0,22 0,21 0,22 0,22 0,22
Maceió 0,22 0,21 0,20 0,19 0,18 0,18 0,20
Natal 0,13 0,12 0,13 0,14 0,14 0,15 0,14
Recife 0,14 0,14 0,14 0,14 0,15 0,14 0,14
Salvador 0,17 0,16 0,12 0,13 0,14 0,16 0,15
São Luís 0,20 0,23 0,20 0,20 0,17 0,18 0,20
Teresina 0,20 0,19 0,17 0,17 0,19 0,18 0,18
Norte
Boa Vista 0,12 0,12 0,12 0,13 0,13 0,13 0,13
Belém 0,16 0,15 0,13 0,13 0,12 0,14 0,14
Macapá 0,07 0,06 0,06 0,06 0,06 0,07 0,07
Manaus 0,41 0,43 0,39 0,37 0,39 0,41 0,40
Palmas 0,30 0,26 0,23 0,23 0,23 0,24 0,25
Porto Velho 0,08 0,09 0,10 0,09 0,09 0,12 0,10
Rio Branco 0,14 0,15 0,17 0,15 0,14 0,17 0,15
Centro-Oeste
Campo Grande
0,15 0,16 0,14 0,15 0,16 0,18 0,15
Cuiabá 0,22 0,19 0,17 0,17 0,17 0,18 0,19
Goiânia 0,16 0,15 0,15 0,14 0,15 0,15 0,15
Sudeste
Belo Horizonte
0,14 0,14 0,14 0,14 0,14 0,15 0,14
Rio de Janeiro
0,11 0,11 0,10 0,11 0,12 0,12 0,11
São Paulo 0,20 0,19 0,19 0,18 0,17 0,17 0,18
Vitória 0,18 0,19 0,20 0,21 0,16 0,23 0,19
Sul
Curitiba 0,19 0,17 0,17 0,15 0,16 0,16 0,17
Florianópolis 0,10 0,11 0,12 0,11 0,11 0,12 0,11
Porto Alegre 0,12 0,11 0,11 0,11 0,12 0,13 0,12
Média Ano 0,17 0,17 0,16 0,16 0,16 0,17
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do IBGE. (2010)
86
Anexo 5
Gastos per capita em cultura nas capitais
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 16,30 15,71 25,86 35,96 27,01 32,86 25,62
Fortaleza 2,40 3,97 10,25 10,81 10,72 12,58 8,46
João Pessoa
6,53 6,19 8,29 7,25 7,69 14,20 8,36
Maceió 3,48 1,62 0,61 0,40 0,87 2,32 1,55
Natal 4,09 10,00 12,33 13,81 7,59 11,51 9,89
Recife 19,44 33,71 44,60 47,64 33,73 39,51 36,44
Salvador 1,34 2,09 2,05 2,43 1,83 1,64 1,90
São Luís 5,27 12,09 15,81 16,37 12,38 16,22 13,02
Teresina 9,67 12,72 17,00 18,53 14,02 15,53 14,58
Norte
Boa Vista 38,29 41,13 48,52 42,01 36,81 32,42 39,86
Belém 6,04 6,86 7,47 7,17 8,34 9,65 7,59
Macapá 3,61 4,34 9,26 9,87 9,22 14,75 8,51
Manaus 4,52 6,29 4,84 5,08 2,41 9,17 5,39
Palmas 14,86 10,31 17,08 23,86 41,58 25,88 22,26
Porto Velho 0,89 1,89 2,42 2,61 4,45 7,31 3,26
Rio Branco 4,15 6,45 9,59 8,80 9,46 8,16 7,77
Centro-Oeste
Campo Grande
5,85 8,49 13,55 13,09 11,56 16,48 11,50
Cuiabá 0,92 3,24 4,90 7,86 6,45 6,29 4,94
Goiânia 10,18 12,72 14,54 15,17 15,65 6,05 12,39
Sudeste
Belo Horizonte
11,90 13,53 16,24 19,73 12,77 13,88 14,67
Rio de Janeiro
19,99 26,95 14,50 38,73 11,39 16,58 21,36
São Paulo 15,88 17,91 22,11 26,48 23,52 29,04 22,49
Vitória 25,07 50,23 56,21 54,10 46,34 45,21 46,19
Sul
Curitiba 13,99 17,98 23,06 20,37 20,76 20,39 19,43
Florianópolis 8,36 5,37 5,91 30,03 52,05 14,71 19,40
Porto Alegre 17,24 20,32 24,45 24,79 22,73 28,83 23,06
Média Ano 10,40 13,54 16,59 19,34 17,36 17,35
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do STN (2010)
87
Anexo 6
Gastos per capita em turismo nas capitais
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 0,00 1,12 0,81 0,32 0,33 0,57 0,53
Fortaleza 0,02 0,40 0,70 1,25 2,01 0,00 0,73
João Pessoa
0,40 0,42 0,38 0,56 0,17 0,39 0,39
Maceió 1,70 2,36 3,58 4,48 2,18 0,02 2,39
Natal 3,44 4,47 3,02 2,28 11,01 6,94 5,19
Recife 4,20 16,01 33,58 19,52 9,47 16,36 16,52
Salvador 4,12 3,94 3,38 4,32 3,21 4,11 3,84
São Luís 2,23 2,60 2,65 0,57 1,77 4,61 2,40
Teresina 0,04 0,00 9,13 0,45 0,10 1,00 1,79
Norte
Boa Vista 0,00 0,52 2,90 1,89 0,16 0,06 0,92
Belém 0,13 0,14 0,07 0,00 0,00 0,02 0,06
Macapá 0,12 0,05 0,05 0,00 0,00 0,00 0,04
Manaus 3,75 4,70 2,56 0,00 2,21 13,25 4,41
Palmas 27,01 17,41 35,63 33,06 30,32 32,65 29,34
Porto Velho 0,00 0,00 0,07 0,00 0,00 0,01
Rio Branco 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Centro-Oeste
Campo Grande
0,00 0,36 0,33 0,70 0,24 0,39 0,34
Cuiabá 0,09 0,35 0,23 1,98 1,13 0,03 0,64
Goiânia 0,62 0,62 0,81 1,01 1,71 1,13 0,98
Sudeste
Belo Horizonte
4,91 6,54 8,15 8,05 7,05 8,66 7,23
Rio de Janeiro
10,81 9,36 11,50 7,86 11,22 13,33 10,68
São Paulo 6,22 2,82 7,61 2,77 4,83 10,41 5,78
Vitória 1,60 8,84 5,85 0,00 0,00 3,51 3,30
Sul
Curitiba 0,46 2,40 5,09 1,69 1,72 0,96 2,05
Florianópolis 6,97 22,14 23,82 10,04 15,22 24,64 17,14
Porto Alegre 1,01 0,66 1,38 2,09 2,44 3,62 1,87
Média Ano 3,07 4,16 6,28 4,03 4,17 5,87
Fonte: Elaboração própria com base nos dados do STN (2010)
88
Anexo 7
Percentual da população com nível superior
Regiões Capitais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média
capitais
Nordeste
Aracaju 0,18 0,22 0,14 0,12 0,13 0,17 0,16
Fortaleza 0,20 0,22 0,30 0,17 0,15 0,20 0,21
João Pessoa
0,20 0,19 0,20 0,17 0,13 0,20 0,18
Maceió 0,28 0,22 0,19 0,22 0,18 0,20 0,22
Natal 0,26 0,25 0,12 0,25 0,17 0,16 0,20
Recife 0,12 0,36 0,12 0,19 0,15 0,20 0,19
Salvador 0,10 0,34 0,16 0,22 0,19 0,24 0,21
São Luís 0,19 0,15 0,15 0,24 0,21 0,24 0,20
Teresina 0,22 0,15 0,15 0,11 0,19 0,26 0,18
Norte
Boa Vista 0,18 0,22 0,16 0,15 0,14 0,18 0,17
Belém 0,19 0,22 0,15 0,13 0,14 0,17 0,17
Macapá 0,20 0,22 0,20 0,18 0,12 0,20 0,19
Manaus 0,23 0,22 0,27 0,24 0,15 0,21 0,22
Palmas 0,21 0,23 0,09 0,26 0,22 0,20 0,20
Porto Velho 0,20 0,32 0,12 0,25 0,17 0,21 0,21
Rio Branco 0,12 0,36 0,11 0,22 0,17 0,19 0,20
Centro-Oeste
Campo Grande
0,19 0,11 0,16 0,14 0,20 0,18 0,16
Cuiabá 0,19 0,14 0,17 0,16 0,15 0,16 0,16
Goiânia 0,20 0,21 0,21 0,17 0,16 0,20 0,19
Sudeste
Belo Horizonte
0,19 0,22 0,15 0,14 0,13 0,11 0,16
Rio de Janeiro
0,09 0,34 0,14 0,26 0,18 0,25 0,21
São Paulo 0,20 0,16 0,16 0,22 0,17 0,24 0,19
Vitória 0,23 0,14 0,17 0,13 0,18 0,25 0,18
Sul
Curitiba 0,19 0,14 0,17 0,14 0,15 0,09 0,15
Florianópolis 0,19 0,19 0,18 0,17 0,15 0,08 0,16
Porto Alegre 0,21 0,26 0,09 0,26 0,20 0,23 0,21
Média Ano 0,19 0,22 0,16 0,19 0,17 0,19
Fonte: Elaboração própria com base nos dados da RAIS e IBGE Cidades (2010)
89
Anexo 8
Variance Inflaction Factor
Variable VIF 1/VIF
Pibcapita 3.81 0.262648
Massa 3.73 0.268204
Turismo 1.82 0.548813
Cultura 1.77 0.564815
Pibind 1.37 0.730363
Escolaridade 1.05 0.952451
Mean VIF 2.26
Fonte: Elaboração própria pelo STATA
90
Anexo 9
Multiplicador Lagrangiano de Breusch-Pagan
Breusch and Pagan Lagrangian multiplier test for random effects
gpma[capital,t] = Xb + u[capital] + e[capital,t]
Estimated results:
Var sd = sqrt(Var)
---------+-----------------------------
gpma 529.0733 23.00159
e 77.7604 8.818186
u 147.7371 12.15472
Test: Var(u) = 0
chi2(1) = 112.34
Prob > chi2 = 0.0000
Fonte: Elaboração própria pelo STATA
91
Anexo 10
Teste de Hausman
---- Coefficients ----
(b) (B) (b-B) sqrt(diag(V_b-V_B))
fe re Difference S.E.
pibind 163.3312 59.16055 104.1707 44.5983
cultura .3676676 .3041457 .0635218 .059768
turismo -.5456492 -.4985656 -.0470835 .1189829
pibcapita -.640703 .8568321 -1.497535 .4901782
escolaridade 8.669979 11.34487 -2.674886 2.313464
massa .0018482 .0005162 .001332 .00076
b = consistent under Ho and Ha; obtained from xtreg
B = inconsistent under Ha, efficient under Ho; obtained from xtreg
Test: Ho: difference in coefficients not systematic
chi2(5) = (b-B)'[(V_b-V_B)^(-1)](b-B)
= 16.12
Prob>chi2 = 0.0065
Fonte: Elaboração pelo autor.
92
Anexo 11
Teste modificado de Wald para heteroscedasticidade
Modified Wald test for groupwise
in fixed effect regression model
H0: sigma(i)^2 = sigma^2 for all
chi2 (26) = 7063.08
Prob>chi2 = 0.0000
Fonte: Elaboração própria pelo autor.
![[04] Gastos Com Pessoal](https://static.fdocumentos.com/doc/165x107/55cf8ee8550346703b96e20e/04-gastos-com-pessoal.jpg)
