Gestão pública municipal e participação democrática no Brasil= carlos vasconcelos rocha

7/21/2019 Gestão pública municipal e participação democrática no Brasil= carlos vasconcelos rocha

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 1

RESUMO

GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL E PADEMOCRÁTICA NO BRA

Carlos Vasconcelos Rocha

O trabalho aborda três casos de participação democrática em administr

Minas Gerais, quais sejam: os Conselhos Gestores de Saúde, nos municípi

Prata, e os Centros de Encontro e Integração de Ações (CEIA), no municípi

a participação política tem se caracterizado por uma crescente presença d

políticas públicas. Assim, institucionalizam-se espaços em que atores da



GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA NO BRASIL

De fato, o recente processo de democratiza-

ção política no Brasil foi caracterizado pela notá-vel capacidade de mobilização de diversos setoresda sociedade civil, que reivindicavam seu direitode participação política. Para além das instituiçõesda democracia representativa, atores filiados acorrentes ideológicas diferenciadas demandavama adoção de espaços compartilhados de delibera-ção sobre decisões de políticas públicas entre asociedade civil e o poder público. Defendiam, cadaqual com ênfases e argumentos específicos, quea descentralização relacionar-se-ia positivamentecom democracia, eficiência e inovação na gestão pública.

Essas reivindicações acabaram se concretizan-do em uma variedade de experiências

os motivos explicam seus sucess

Este trabalho pretende, de maneirrelacionar alguns pressupostos tgumas evidências empíricas, a pistas para a análise do desempenção nos marcos da democracia r

Em sua primeira parte, o trabrar brevemente o debate sobre participativa, apontando tanto os

voráveis como as ponderações das por diversos autores. Numa pretendemos problematizar tal deestudo de experiências desenvomunicípios do estado de Minas G jam: os Conselhos Gestores de Scípios de Bom Despacho e Lago




A ampliação dos espaços de participação pos-

sibilitaria, também, a vocalização de setores ex-cluídos social, econômica e politicamente,ensejando a adoção de políticas redistributivas. Ouseja, imaginava-se que inclusão política redunda-ria também em inclusão econômica. Além disso,o exercício da participação implicaria educação para a cidadania, propiciando o desenvolvimentode virtudes cívicas, ensejando maior e melhor capacidade de participação da população no espa-ço público.

De outro lado, os setores mais à direita, repre-sentados principalmente por instituições como oBanco Mundial, relacionam descentralização e participação com maior eficiência e eficácia daação pública. Instituir espaços de participação da

Como parte de

tão sendo desenvoltão da reforma do pectivas: uma queda sociedade civilnas característicasimplementação do penderia, no primda sociedade civilterísticas adequad

A abordagem dótica da sociedadede “capital social”cursores dessa percer o princípio defísico-econômico




blemas, enquanto os homens seguiriam uma jus-

tiça individual baseada numa moral de direitos(Folbre apud ABU-El HAJ, 1999). Assim, resulta-dos cooperativos seriam mais prováveis em grupos com maior participação de mulheres.

Na outra perspectiva, o foco de análise volta-se para as características das instituições políti-cas, que, ao cabo, explicariam a qualidade de umademocracia. Em uma de suas variantes, afirma-

se que a chave do sucesso de ações públicas efi-cientes dependeria da existência de uma burocra-cia pública autônoma, coesa, coerente, discipli-nada, tecnicamente preparada e com esprit de corp.

Segundo Evans (1996), a falta de participação dasociedade deve-se à vigência de instituições auto-ritárias e à ausência de horizontalidade social. Em

do capital social é determinista, c

variedade de países sem cultura tuação sem saída, e minimizanddas instituições. Evans (1996), ptica o determinismo das teses dementando que se capital social é cé constituída a partir de um longorico, a maioria dos países poderialidade. Contudo, por outro lado, p bém considerar a crítica oposta dinstitucional não atenta para as csubjacentes à institucionalização.instituições podem apresentar umnho sem algum substrato de cultulogicamente pouco adequado. Catte requerem fiéis. Assim, as duavem ser vistas como partes de u




tendo formas mais universalistas de participação.

Mesmo os direitos legais, como segurança e justi-ça, que são formalmente uniformes, são de fatoseletivamente distribuídos. O acesso a esses di-reitos pode depender da posição de classe, da raçae da origem familiar. A capacidade associativa ten-de, portanto, a concentrar-se em uma minoria da população que tem origem privilegiada na estrutu-ra de poder pré-democrática. Sendo assim, con-forme observa o autor, “qualquer que tenha sidoo caminho histórico seguido, os padrões resultan-tes de vida associativa e comunicação social serãoaltamente estruturados, com setores tradicionalmen-te mais favorecidos e centrais e outros marginali-zados e excluídos. Dependendo da localização decada pessoa nessa estrutura de privilégios e opor-tunidades e do grau de abertura e flexibilidade do

nômicos (desempr

cia do mercado) ee Internet , por execonvívio no espaçcionais, como a açantiliberal. Exemmobilização de div brasileira, nos anoguinte.

Estabelecidas emos uma reflexãoimplementação deem três município

III. REFLEXÕES APERIÊNCIASPATIVA




messas iniciais foram cumpridas. Visando a for-

necer uma contribuição para o entendimento doefetivo funcionamento desses espaços de partici- pação, tomaremos como referência três experi-ências desenvolvidas em municípios do estado deMinas Gerais. Duas dessas experiências referem-se aos conselhos municipais de saúde dos muni-cípios de Lagoa da Prata e Bom Despacho. A abor-dagem desses dois casos permite estabelecer umacomparação entre municípios com tradições polí-ticas diferenciadas: o primeiro caracterizado por uma sociedade civil mais vigorosa e pela hegemonia política do PT; o segundo caracterizado por umasociedade civil mais assimétrica, com hegemoniade partidos mais conservadores. Posteriormente,abordaremos a experiência do projeto Centro de

Encontro e Integração de Ações (CEIA) desen

criados visando a possibilitar a

plos setores sociais nos proces pública, fornecendo condições pmento da cidadania e para o aprodemocracia. Sua composição dev presentantes do governo e da socieque a indicação se faz, no primeirodo poder Executivo, seja estaduae, no segundo caso, pelos pares dto representado da sociedade civgislação de cada área de política

No entanto, como ressalta Da potencial democratizante dos conse diferenciado, dada as condiçõespecífico. Ao lado do ideal demconselhos, uma realidade prática




Como se sabe, a área da saúde, fundamental

na produção do bem-estar social, é onde os con-selhos encontram-se mais consolidados no Bra-sil. A oferta dos serviços de saúde é função privi-legiada dos municípios e estes só recebem repas-ses de recursos financeiros do Sistema Único deSaúde (SUS) se os seus conselhos estiveremimplementados. A Lei Federal n. 8 142, de 28 dedezembro de 1990, define a participação da co-munidade na gestão das políticas de saúde da se-guinte forma: “O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado com- posto por representantes do governo, prestadoresde serviço, profissionais de saúde e usuários, atuana formulação de estratégias e no controle da exe-cução da política de saúde na instância corres-pondente inclusive nos aspectos econômicos e

uma Igreja progre

ologia da Libertaçde trabalhadores r

Essas diferenç perfil político-eleiLagoa da Prata, naesquerda consolidmunicípio, especifeitos e maiorias n

Os partidos mais ànam em Bom Despsista dos governoste, por exemplo participativo, expede partidos de esqBrasil.




sócio-econômico da sociedade e dos representan-

tes da sociedade civil nos conselhos; índice de participação dos conselheiros em outras organi-zações da sociedade civil; dinâmica do funciona-mento dos conselhos.

Em relação ao aspecto da representatividade,o que está em questão é se a atuação dos conse-lheiros implica de fato fazer valer os interessesdos seus representados no espaço do conselho.

Em princípio, partindo dos critérios de escolhadas entidades participantes dos conselhos, emambos os municípios 74% delas foram escolhi-das em conferências ou fóruns municipais de saú-de, o que demonstra ampla participação e legiti-midade dos escolhidos. Nesse quesito, Lagoa daPrata demonstra maior autonomia dos setores da

tários apresentam variações. N

população de Lagoa da Prata dcapacidade de mobilização. sindicalização dos conselheiros em Bom Despacho e Lagoa da Pmente, 38% e 36%. Porém, em 64% dos conselheiros são filiadosticos, contra apenas 8% do out83% dos representantes dos usuá partidária, em sua quase totalidadados indicam que a capacidade dser concentrada em alguns grupmonopolizando o acesso aos esp pação, conforme afirmação de Wexposta anteriormente. No caso, ber uma evidência de que o consePrata seria instrumentalizado pelo




tros quesitos, apenas em Bom Despacho há re-

gistros de cobranças feitas pelos conselheiros aosgestores municipais, no sentido da homologaçãodas decisões do conselho.

A análise da dinâmica de funcionamento dosconselhos mostrou, ainda, que o grau de partici- pação (número de intervenções e índice de pre-sença) é correlacionado positivamente com o ní-vel educacional dos conselheiros. Mas a variável

que mais incide sobre o grau de participação é avinculação dos conselheiros ao setor público e aos prestadores de serviços. Esses setores, mesmoque estejam representados numericamente em in-ferioridade em relação aos representantes dos usu-ários dos serviços de saúde, acabam tendo maior capacidade de representar seus interesses.

entre o discurs

participativa e o p petição político-el partido utiliza-se dcomo meio de con

A própria avalidos conselhos deixda Prata, 28% dosselho democratiza

em Bom Despachmesma opinião (idça significativa dea percepção dos cdemocratização é

Apesar disso, srocrática e centra




habitantes, situa-se na região metropolitana de Belo

Horizonte. É um município com 97% de popula-ção urbana. Como toda grande cidade brasileira,tem problemas sociais agudos como pobreza efalta de segurança pública.

Talvez por combinar uma população compos-ta por uma massa de pobres e um operariado in-dustrial, a cultura política do município apresentatraços contraditórios. De um lado, apresenta ma-

nifestações de patrimonialismo e clientelismo; deoutro, a presença de uma sociedade civil organi-zada, com movimentos sociais de diversos tipos,sindicatos atuantes e a atuação de uma Igreja Ca-tólica progressista. Essas características diferen-ciadas expressam-se na alternância entre dois grupos, ideologicamente distintos, no governo do

da democracia representativa se

tes para uma manifestação realmca da população, percepção est bastante difundida nos setores dedisso, radicalizando essa tendêncvam que os mecanismos já exist pação política da sociedade civilorçamento participativo e os concas setoriais, não estavam consega maioria dos cidadãos, demonstrem complementar a democraciaDaí a necessidade de expandir oscipação.

A adoção do CEIA torna-se, dade do governo do PT, ao lado d políticas sociais como saúde, ed




lhos faziam poucas reuniões e, na prática, o seu

caráter era mais consultivo do que deliberativo.Funcionavam, na verdade, segundo o interesse do poder Executivo. Além do mais, percebeu-se quea população mais jovem não participava em ne-nhum desses canais de deliberação.

Sendo assim, partindo da percepção das insu-ficiências dos mecanismos participativos entãoexistentes, o projeto estabeleceu níveis de organi-

zação, partindo, primeiro, do CEIA por quartei-rões, cujos representantes reuniam-se uma vez por mês com membros do governo municipal; numsegundo nível, com representantes do CEIA por bairros; num terceiro nível, por regiões adminis-trativas; finalmente, com a representação de to-dos os CEIAs do município. Assim, as atividades

dia resolvia seus p

seguros privados. cussão de um temmédios da popula pública. Para isso a Polícia Militar d

A estratégia de pação com a disc pecíficas parece te

Com a saúde, comespaços de represnicipais de saúde. a parceria dos reprPolícia Militar parmedida em que a m pacidade de ação d




Como se viu, pelo menos formalmente o CEIA

consolidou-se em todo o município. Em avaliaçãorealizada pela própria prefeitura, 56% dos repre-sentantes participavam assiduamente das reuni-ões (idem, p. 111)9. Buscando avaliar os motivosque levavam os 44% restantes a não participar, a prefeitura apurou que um deles estaria relaciona-do com o problema de falta de segurança pública.Como o horário mais viável para a participaçãodas pessoas que trabalham é o noturno, justamenteo mais perigoso, diversas pessoas declararam não participar das reuniões do CEIA por medo da vio-lência. Justificativa que remete às pressõesdesmobilizadoras, apontadas por Whitehead(1999), a que a sociedade civil está sempre ex- posta, dentre elas a falta de segurança.

cia. Nesse ponto, pode-se suger

que a democracia participativa cararo, pela participação de excluídsecundárias: as grandes questõesim, decididas em espaços insulde interesses com acesso a recursoefetivos.

O caso do projeto CEIA for para outro tipo de questão basta

discussão sobre participação delocando o foco para uma perspectuma questão crucial a ser enfrenté qual o resultado da adoção de ude experiências participativas si Nesse sentido, havia a preocupaçmanifesta, dos formuladores do pr




guns casos, ou buscando eleger os seus repre-

sentantes, em outros casos. Houve aí claramenteuma disputa de controle de espaços sobrepostosentre grupos ligados ao poder público e outrosatores representados na sociedade civil.

De alguma forma, o potencial de conflito deinteresses do projeto era do conhecimento dos seusformuladores. Seja com setores da sociedade ci-vil, como no caso das associações de moradores

do município, seja com o próprio poder Legislativo, como se verá. Tanto que o projetoCEIA foi concebido em sigilo pelo núcleo do po-der municipal e implementado de maneira rápida,“para que os vereadores não manipulassem as reu-niões de escolha dos representantes de quartei-rão”, segundo palavras do Prefeito de então (idem,

com sua lógica com

mente o perigo da pação para fins ele

Outro aspecto necer elementos dde em que medidação dependem da a alternância posterotados os partido

com a democraciaco do município mcipais de 2000, eCEIA e o orçamenconselhos setoriaia ser desconsideraCom o Partido Lib




2) A afirmação de que as mulheres têm maior

propensão a participar mostrou-se verdadeira noscasos abordados, mas não por características“ontológicas” do gênero feminino. Essa tendên-cia explica-se por fatores como maior tempo dis- ponível, dada a sua exclusão do mercado formalde trabalho, e necessidade de resolverem seus problemas pelas vias disponíveis;

3) A relação positiva, proposta por parte con-

siderável da literatura sobre o tema, entre maior nível educacional e de renda e maior disposiçãode participar não é confirmada em todos os casosabordados neste trabalho. Os espaços da demo-cracia participativa são utilizados majoritariamen-te por grupos com baixa renda e escolaridade. Issosuscita a questão, reiterada aqui, de se esses es-

ples. A lógica da competição eleitaminando os espaços de pa

instrumentalização desses espaçotico-eleitorais deve-se tanto ao pquanto ao Legislativo. Isso é baexperiência do CEIA, mas tambéna experiência do conselho de saúPrata;

7) Além disso, tomando comcaso de Betim, não há uma visão

bre a institucionalidade democráde participação são criados de ffragmentada, redundando emsobreposições. Parece não bastases espaços para a “democracia seHá que existir uma compatibilizaços considerando uma medida e




ponível em: http://www.anpocs.org.br/portal/

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TATAGIBA, L. 2democratizaçãsil. In: DAGNe espaços públ

Paz e Terra.

TENDLER J 19



PUBLIC MUNICIPAL MANAGEMENT AND DEMOCRATIC PA


This article looks at three cases of democratic participation in municipof Minas Gerais, that is, Health Management Councils (Conselhos GeDespacho and Lagoa da Prata municipalities, and the Centers for Mee(Centros de Encontro e Integração de Ações (CEIA)), in the municip

few decades, political participation has been characterized by a growin processes surrounding the definition of public policy. Thus, the spacState actors participate in diverse arenas of decision-making on soinstitutionalized. A substantial part of the existing literature places virtues of political participation. This article, however, attempts to paffecting the institutionalization of democratic participation. Resultsshow that the experiments analyzed do not indicate the evolution ofdirection of its initial promise. In general, the degree of participation t

which defenders of participatory democracy would desire, especially sthat are adopted reflect an ideal standard that does not materialize easthe recent historical trajectory of our democratic institutions, the definitiospaces, in spite of its problems, has the undeniable potential of rein

public power, thus increasing the transparency of its actions.

KEYWORDS: Democratic Participation; Municipal Administration; P



L’ADMINISTRATION PUBLIQUE MUNICIPALE ETDEMOCRATIQUE AU BRESIL


Ce travail aborde trois cas de participation démocratique dans les adMinas Gerais: les Conseils Gestionnaires de Santé, dans les villes dPrata, et les Centres de Rencontre et Intégration d’Action (CEIA), da

dernières décennies, la participation politique a été marquée par usociété civile dans la définition des politiques publiques. Ainsi, sont indes acteurs de la société civile et d’Etats participent dans des nombr politiques sociales. Partie substantielle de la littérature, ajoutée au participation. Ce travail, toutefois, vise à identif ier une série l’institutionnalisation de la démocratie participative. Les résultats deque les expériences analysées n'indiquent pas une évolution de la dém promesses initiales. En général, le degré de participation effectivemedésiré par les defenseurs de la démocratie participative, puisque le cradopté est un standard idéal difficile a être atteint. Cependant, si nhistorique récente de nos institutions démocratiques, la définition d’société, malgré ses problèmes, a un potentiel indéniable de renforce pouvoir public, en augmentant la transparence de ses actions.

MOTS-CLES: démocratie participative; administration municipale; p

Gestão pública municipal e participação democrática no Brasil= carlos vasconcelos rocha

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