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Guia dos Programas de Acção TerritorialDocumentos de Orientação DGOTDU 1/2011

FOLHA DE GUARDA

Documentos de Orientação DGOTDU 01/2011

Guia dos Programas de Acção Territorial



Ficha Técnica

Título


Colecção


Entidade responsável pela edição Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

Autores

João Cabral (coordenação científica), CIAUD/FAUTL(*) Ana Catita (coordenação geral), DGOTDU Ana Pinho, CIAUD/FAUTL Anabela Duarte, DGOTDU Fernando Gonçalves, CIAUD/FAUTL Josué Caldeira, CIAUD/FAUTL Maria de Fátima Ferreira, DGOTDU Zélia Pinheiro, CIAUD/FAUTL (*) Centro de Investigação em Arquitectura, Urbanismo e Design, Faculdade de Arquitectura, Universidade Técnica de Lisboa

Edição digital | Outubro de 2011

Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU)

Campo Grande, 50, 1749-014 Lisboa Tel. +351.21.782.50.00 | www.dgotdu.pt |[email protected]

Layout gráfico e capa

Esquema Impresso, Unipessoal, Lda.

ISBN: 978-972-8569-57-0

© Propriedade da DGOTDU – Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

Reservados todos os direitos de acordo com a legislação em vigor


Documentos de orientação DGOTDU 01/2011

Índice

Nota de Apresentação .......................................................................................... 7

1. Introdução ................................................................................................ 8

PARTE I ................................................................................................... 10

2. Enquadramento legal e conceptual .................................................................. 10

2.1 Referências legais aos Programas de Acção Territorial ........................................... 10

2.1.1 Instrumentos legais fundamentais ................................................................... 10

2.1.2 PNPOT .................................................................................................... 11

2.1.3 PROT Algarve ............................................................................................ 12

2.1.4 Regime Jurídico da Reabilitação Urbana ............................................................ 12

2.1.5 Síntese .................................................................................................... 12

2.2 Enquadramento nos instrumentos de actuação da União Europeia: o Livro Branco sobre a

Governança Europeia ................................................................................... 13

2.3 Conceito de Programa de Acção Territorial ........................................................ 13

2.4 Natureza Jurídica do PAT .............................................................................. 17

2.5 Distinções relevantes ................................................................................... 18

2.5.1 PAT e os acordos ou protocolos informais .......................................................... 18

2.5.2 PAT e Instrumentos de Gestão Territorial .......................................................... 19

2.5.3 PAT e Contrato para Planeamento ................................................................... 19

2.5.4 PAT e Contrato de Urbanização ...................................................................... 20

2.5.5 PAT e Parcerias Público-Privadas .................................................................... 20

2.5.6 PAT e outros tipos de contratos e parcerias ........................................................ 21

3. Antecedentes da contratualização urbanística e da programação territorial ................. 23

3.1. Introdução ............................................................................................... 23

3.2. Portugal .................................................................................................. 23

3.2.1 Os primórdios (1850-1930) ............................................................................ 24

3.2.2 Um urbanismo comparticipado pelo Estado (1930-1970) ......................................... 28

3.2.3 A reforma do planeamento urbanístico (1970-2000) .............................................. 31

3.2.4 O presente (2000….) .................................................................................... 34

3.3. Países da União Europeia .............................................................................. 35

3.3.1 Inglaterra................................................................................................. 36

3.3.2 França .................................................................................................... 37

3.3.3 Itália ...................................................................................................... 38

3.3.4 Outros países europeus ................................................................................ 40

4. Casos de Estudo ......................................................................................... 45



4.1 Introdução .................................................................................................. 45

4.2 Síntese e contributos dos Casos de Estudo ......................................................... 46

4.2.1 O Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela ................ 46

4.2.2 Programas de Acção Territorial de Núcleos de Desenvolvimento Turístico da Região do

Algarve | Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul, Concelho de Tavira ................. 47

4.2.3 Iniciativa Bairros Críticos: Operação Vale da Amoreira ........................................... 48

4.2.4 Programa TERRA: Projecto DUERO-DOURO – Cooperação transfronteiriça ao longo de

um vale fluvial .......................................................................................... 49

4.2.5 Programa de Acção Territorial – PROJECTO Parque Maior ....................................... 50

4.2.6 Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém .................... 50

4.2.7 Programa de Acção Territorial de Rio Frio – Barroca d’Alva ..................................... 51

4.2.8 Programa de Acção Territorial da Vertente Sul do Concelho de Odivelas ..................... 51

4.2.9 Programas de Acção Territorial Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-

Azambuja – Porta Norte de Lisboa ................................................................... 52

4.2.10 Síntese .................................................................................................... 53

1BPARTE II .................................................................................................. 56

5. Formalização e contratualização ..................................................................... 56

5.1 Competência e capacidade para celebrar o PAT .................................................. 56

5.2 Código dos Contratos Públicos ........................................................................ 58

5.3 Avaliação ambiental de planos e projectos ......................................................... 58

5.4 Tribunal de Contas ..................................................................................... 59

5.5 Procedimento de formação do PAT .................................................................. 59

5.6 Conteúdo formal do PAT ............................................................................... 61

6. Diagnóstico e Quadro de Acção ....................................................................... 63

6.1 Componentes metodológicas .......................................................................... 63

6.2 Questões chave do diagnóstico ....................................................................... 66

7. Actores: identificação, mobilização e negociação ................................................ 71

7.1 Introdução ............................................................................................... 71

7.2 Quais os actores a envolver? .......................................................................... 73

7.3 Papel do Sector Público ................................................................................ 73

7.4 Papel dos municípios nos PAT ......................................................................... 74

7.5 Incluir e motivar o sector privado .................................................................... 75

7.6 Alcançar a participação activa da população ...................................................... 76

7.7 O processo de negociação ............................................................................. 78

8. Programação e avaliação .............................................................................. 81

8.1 Processo de programação ............................................................................. 81

8.1.1 Questões-chave do processo de programação do PAT ............................................ 82

8.1.2 Opções metodológicas para a programação do PAT ............................................... 83



8.1.3 Princípios fundamentais para uma programação qualificada .................................... 83

8.2 Gestão e Monitorização ................................................................................ 89

8.3 Processo de Avaliação .................................................................................. 90

9. Modelos e Estruturas Organizacionais ............................................................... 92

9.1 Introdução ............................................................................................... 92

9.2 Estruturas locais de acompanhamento e controlo da gestão territorial ....................... 93

9.2.1 Gabinetes de cidade.................................................................................... 94

9.2.2 Conselhos municipais de desenvolvimento sustentável ........................................... 95

9.3 Dimensão participativa dos orçamentos territorializados ........................................ 96

9.4 Programas de acção social de base territorial ..................................................... 98

9.5 Novos quadros institucionais ........................................................................ 102

Bibliografia Geral ............................................................................................. 105

Links .......................................................................................................... 111

Índice de Quadros

Quadro 2.1 – Referências legais a PAT ...................................................................... 12

Quadro 2.2 – Objecto dos PAT e correspondência com os conteúdos previstos na lei ............... 16

Quadro 4.1 – Classificação dos casos de estudo quanto ao objecto, âmbito e actores .............. 54

Quadro 6.1 – Quadro conceptual para desenvolvimento do PAT ........................................ 65

Quadro 6.2 – O PAT no quadro da acção do planeamento territorial .................................. 66

Quadro 6.3 – Questões chave na elaboração dos PAT ..................................................... 66

Quadro 9.1 – Comparação dos programas de acção social de base territorial ...................... 101

Índice de Figuras

Figura 3.1 - Evolução dos instrumentos de programação territorial e de contratualização

urbanística ....................................................................................................... 27

Figura 5.1- Procedimento-tipo de formação do PAT ...................................................... 61

Figura 9.1 - Ciclos institucionais das políticas comunitárias ........................................... 103

Anexos

Anexo I – Análise de Casos Seleccionados

Anexo II – Legislação Relevante



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Nota de Apresentação

Temos hoje a noção clara de que o desenvolvimento territorial já não pode resultar apenas de atitudes voluntaristas da Administração, baseadas na imposição de soluções unilaterais, por via exclusivamente regulamentar. O desenvolvimento territorial deve ser orientado por visões partilhadas pelo maior número de interessados e concretizado através da cooperação activa e estruturada entre os vários agentes territoriais, num quadro de governação multi-níveis que assegure processos democráticos de participação e tomada de decisão.

De entre as várias figuras legais que permitem desenvolver esta gestão territorial de base contratual, destacam-se os Programas de Acção Territorial (PAT).

Trata-se de um instrumento especialmente vocacionado para enquadrar transformações territoriais complexas, que requerem uma boa definição estratégica, estável no médio-longo prazo, e uma boa liderança das entidades públicas a diferentes níveis, coordenando e compatibilizando as actuações de múltiplos agentes, públicos e privados. É sobretudo esta dimensão estratégica pública multi-níveis que distingue os PAT de outras figuras contratuais previstas na lei, nomeadamente dos Contratos para Planeamento (CpP), que operam na esfera público-privado e têm uma finalidade essencialmente executória de curto-médio prazo. Um PAT pode ser executado através de um ou vários CpP. A inversa não é verdadeira.

Os PAT são especialmente apropriados para dar visibilidade e estabilidade a processos de cooperação territorial público-público (em particular entre o Estado e as autarquias), assegurando a atempada realização dos investimentos públicos que são necessários a um desenvolvimento territorial equilibrado, conferindo maior segurança, credibilidade e eficácia económica à realização dos investimentos privados.

Com a publicação deste Guia, a DGOTDU dá continuidade à divulgação de documentos de orientação sobre os principais instrumentos previstos no nosso quadro legal e regulamentar do ordenamento do território e do urbanismo, cumprindo, dessa forma, um dos principais vectores da sua missão nacional, que consiste em enquadrar e apoiar as práticas de gestão territorial, contribuindo para um entendimento uniforme e para uma aplicação esclarecida do nosso sistema de gestão territorial.

O Guia é o resultado de um trabalho de quase dois anos, que passou por reuniões com técnicos da DGOTDU e com diversas entidades externas, nomeadamente as que estiveram associadas aos casos de estudo compilados no capítulo 4, e por um período de consulta pública realizado em Outubro de 2010. Os contributos recebidos foram da maior importância para o resultado final que aqui se publica.

A figura dos PAT tem sido escassamente praticada entre nós. É desejo da DGOTDU que este Guia possa contribuir significativamente para o pleno aproveitamento das potencialidades deste instrumento, ao serviço de uma gestão territorial actualizada e competente.

DGOTDU, Outubro de 2011

Vitor Campos

Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano



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1. Introdução

Este Guia propõe-se delimitar, numa perspectiva prática, o âmbito da utilização da figura dos

Programas de Acção Territorial (PAT), tendo como principal alvo os técnicos e os eleitos municipais,

mas também os serviços e empresas do Estado e todos os actores e parceiros interessados em intervir

conjuntamente na transformação e gestão do território, que encontram no PAT um instrumento útil

para a definição, programação e condução coordenada de projectos e acções de desenvolvimento

territorial.

Os PAT encontram-se previstos desde 1998 na Lei de Bases de Politica de Ordenamento do Território

e de Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, alterada pela Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto). O

Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial constante do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de

Setembro, previu os PAT desde a sua versão originária. O Programa Nacional de Politica de

Ordenamento do Território (PNPOT) de 2007 faz referência aos PAT indicando a importância do seu

papel na concretização dos objectivos estratégicos e específicos do programa nacional. No essencial,

estes documentos enfatizam a utilização dos PAT como instrumentos de coordenação das actuações

das entidades públicas e privadas para uma melhor e mais eficiente programação e execução de

acções de desenvolvimento territorial.

Tendo presente estas referências e a pertinência da figura dos PAT face a imperativos de

enquadramento e compatibilização dos diferentes interesses públicos e privados nas dinâmicas de

transformação territorial, é paradoxal a sua reduzida ou quase inexistente utilização. Mais ainda

quando a referência a processos e metodologias de articulação e programação com os mesmos

objectivos e em contextos similares, é feita de forma alargada no quadro da implementação de

políticas públicas (caso de programas no âmbito do QREN) e em acordos e parcerias com carácter

mais ou menos formal em acções de transformação e desenvolvimento territorial.

A análise da história e antecedentes da programação e contratação territorial em Portugal (cf.

capítulo 3) e de diferentes exemplos a nível nacional em que são desenvolvidos, com ou sem

referência à denominação de PAT (cf. capítulo 4) ajuda a explicar este aparente paradoxo. Para além

de permitirem situar e definir o papel que os PAT podem assumir, o levantamento e análise dos casos

aqui listados permite evidenciar a pertinência da adopção da figura dos PAT como referencial

metodológico e operativo para o enquadramento de interesses e dinâmicas diversificadas na gestão e

desenvolvimento dos territórios.

A resposta ao desafio da coordenação e da concertação entre instituições e actores para a

programação e desenvolvimento de acções concertadas no território, que os PAT podem fornecer,

tem também que ser vista na dupla perspectiva de instrumento “estruturante” para a definição e

programação das estratégias municipais de desenvolvimento local e de instrumento “operacional” de



9

acções associadas à implementação de políticas públicas, projectos integrados, de planeamento de

nível local e de urbanização.

Este quadro de abordagem e respectivos resultados são desenvolvidos e explicitados na primeira parte

do Guia, permitindo consolidar e definir o quadro legal e a base conceptual que fundamentam, na

segunda parte, a identificação de princípios e procedimentos que se consideram úteis para a

utilização alargada e eficaz da figura de PAT.

Neste sentido, na primeira parte, o enquadramento legal e conceptual (capítulo 2) consolida o

conceito de PAT na sua natureza jurídica e técnica, fundamentada pelos antecedentes da

programação e contratação territorial (capítulo3) e pela caracterização e análise dos casos de

estudo a nível nacional (capítulo 4).

A segunda parte deve ser lida como um conjunto de orientações a ter em conta na elaboração do

PAT. Estas orientações dizem respeito à formalização e contratualização – os procedimentos

jurídico-administrativos que garantem a viabilização do PAT (capítulo 5), à formulação do

diagnóstico e do quadro de acção – os aspectos da integração do PAT na estratégia de

desenvolvimento local ou na estratégia da política pública em que se inscreve e do diagnóstico que

justifica a elaboração e o objectivo do PAT (capítulo 6), desenvolvendo as questões do

enquadramento e mobilização dos parceiros e participação dos actores – os aspectos relacionados

com a identificação dos actores em diferentes situações de PAT, envolvimento, tipos de processos

negociais, mecanismos de garantia da participação pública adequada e da sua mobilização (capítulo

7), às condições de programação e avaliação – os aspectos relacionados com os requisitos para um

sistema de gestão e controle adequado, formas e modalidades de acompanhamento e de garantia do

processo de avaliação (capítulo 8) e às opções sobre os modelos e estruturas organizacionais

adequadas de forma a enquadrar a representação dos interesses envolvidos na programação

territorial (capítulo 9).



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PARTE I

2. Enquadramento legal e conceptual

Neste capítulo procede-se ao enquadramento legal da figura do Programa de Acção Territorial à luz

das referências que lhe são feitas nos principais diplomas legislativos nacionais em matéria de

ordenamento do território e no Livro Branco sobre a Governança Europeia. Enuncia-se o conceito de

Programa de Acção Territorial e estabelecem-se as principais distinções entre Programa de Acção

Territorial e algumas figuras afins: acordo informal, instrumento de gestão territorial, contrato para

planeamento, contrato de urbanização, parceria público-privada e ainda outros tipos de contratos e

parcerias.

2.1 Referências legais aos Programas de Acção Territorial

2.1.1 Instrumentos legais fundamentais

Os Programas de Acção Territorial (PAT) encontram-se previstos desde 1998 na Lei de Bases de

Politica de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, alterada pela

Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto), que os define como instrumentos que “enquadram” a

“coordenação das actuações das entidades públicas e privadas interessadas na definição da política

de ordenamento do território e de urbanismo e na execução dos instrumentos de planeamento

territorial”.

O Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de

Setembro, actualmente com a redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de Fevereiro),

previu também os PAT desde a sua versão originária. Os PAT encontram-se aí referidos como figura

que pode enquadrar “a coordenação das actuações das entidades públicas e privadas interessadas na

execução dos planos municipais de ordenamento do território”, no artigo 121.º, que integra a

Subsecção I – Instrumentos de execução dos planos, do Capítulo V – Programação e sistemas de

execução.

De acordo com o RJIGT, os PAT estabelecem o escalonamento temporal dos investimentos previstos

em planos municipais de ordenamento do território, nomeadamente “definindo as prioridades de

actuação na execução do plano director municipal e dos planos de urbanização”, “programando as

operações de reabilitação, reconversão, consolidação e extensão urbana a realizar nas unidades

operativas de planeamento e gestão” e “definindo a estratégia de intervenção municipal nas áreas

de edificação dispersa e no espaço rural”



11

2.1.2 PNPOT

Em 2007, o Programa Nacional de Politica de Ordenamento do Território (PNPOT) refere-se aos PAT

em termos mais detalhados do que os diplomas legais anteriores, assumindo que se trata de

instrumentos contratuais com virtualidades no domínio da colaboração entre entidades públicas e

privadas e entre os diferentes actores públicos.

Os PAT encontram-se mencionados no Objectivo Especifico 6.3. “Promover a participação cívica e

institucional nos processos de ordenamento e desenvolvimento territorial”, por sua vez integrado no

Objectivo Estratégico 6 “Reforçar a qualidade e eficiência da gestão territorial, promovendo a

participação informada, activa e responsável dos cidadãos e das instituições”.

Nos termos do Objectivo Especifico 6.3., uma das medidas prioritárias a promover é a de “integrar os

princípios e orientações das Agendas 21 Locais nos instrumentos de gestão territorial e incentivar a

cooperação aos níveis local e regional, recorrendo nomeadamente à institucionalização de parcerias,

à contratualização e à implementação de programas de acção territorial (2007-2009)”.

O PNPOT refere-se ainda aos PAT no seu capítulo 3, nos seguintes termos: “a coordenação das

actuações dos diferentes agentes territoriais exige práticas de gestão territorial suportadas na

aplicação de técnicas e de procedimentos avançados de governança e de negociação, envolvendo as

entidades públicas, os interesses privados e os cidadãos; Os PAT previstos na LBPOTU são

instrumentos contratuais de enquadramento das actuações das entidades públicas e privadas, que

definem objectivos a atingir em matéria de transformação do território, especificam as acções a

realizar pelas entidades envolvidas e estabelecem o escalonamento temporal dos investimentos

necessários; no âmbito da execução dos PDM, os PAT devem ser utilizados, tanto no âmbito da

colaboração público-público como no âmbito da colaboração público-privado, para enquadrar os

investimentos da administração do Estado no território do município, articulando-os com os

investimentos municipais que lhes devem ser complementares e para enquadrar as grandes

operações urbanísticas da iniciativa dos particulares, articulando-as com os objectivos da política de

ordenamento do território e do urbanismo do município. Os PAT devem também ser utilizados para

negociar, programar e contratualizar a elaboração de PU e PP, a realização das operações fundiárias

necessárias à sua execução, a realização de infra-estruturas urbanas e territoriais e de outras obras

de urbanização e edificação, bem como a implantação de equipamentos colectivos, fornecendo à

condução das actuações urbanísticas as necessárias segurança jurídica, programação técnica e

transparência”. Entre as acções de natureza legislativa e administrativa requeridas, o PNPOT

preconiza a de “elaborar critérios de referência para o estabelecimento de PAT”, tarefa na qual se

enquadra a elaboração deste Guia.



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2.1.3 PROT Algarve

O Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve, aprovado pela Resolução do Conselho de

Ministros n.º 102/2007, de 3 de Agosto, faz apelo à figura dos PAT em dois momentos:

• Prevê que os Programas Estratégicos “que apresentam uma natureza territorial e que

envolvem intervenções articuladas da administração pública central e local devem assumir

a forma de Programas de Acção Territorial”

• Estabelece que os Núcleos de Desenvolvimento Turístico dependem da “aprovação de um

plano de pormenor ou de urbanização elaborado no quadro de um Programa de Acção

Territorial”.

2.1.4 Regime Jurídico da Reabilitação Urbana

O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de

Outubro, estabelece que “a delimitação da área de reabilitação urbana, o programa estratégico de

reabilitação urbana, o programa da unidade de intervenção, a elaboração, revisão ou alteração de

plano de pormenor de reabilitação urbana, bem como os termos da sua execução, podem ser,

conjunta ou isoladamente, objecto de programa de acção territorial, a celebrar nos termos previstos

no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de

22 de Setembro”.

2.1.5 Síntese

No Quadro 1 sintetizam-se as referências a PAT nos instrumentos legais e regulamentares assinalados,

tendo em vista orientar a definição dos seus possíveis conteúdos.

Quadro 2.1 – Referências legais a PAT

LBPOTU Definição da política de ordenamento do território e de urbanismo

Execução dos instrumentos de planeamento territorial

RJIGT Execução de obras públicas bem como de outros objectivos e acções de interesse intermunicipal determinadas pelo plano intermunicipal de ordenamento do território

Enquadramento e execução dos planos municipais de ordenamento do território

PNPOT

Integração dos princípios e orientações das Agendas 21 Locais nos instrumentos de gestão territorial e incentivo à cooperação aos níveis local e regional Enquadramento dos investimentos da administração do Estado no território do município, articulando-os com os investimentos municipais que lhes devem ser complementares Enquadramento das grandes operações urbanísticas da iniciativa dos particulares, articulando-as com os objectivos da politica de ordenamento do território e do urbanismo do município Negociação, programação e contratualização da elaboração de PU e PP, de operações fundiárias necessárias à sua execução, realização de infra-estruturas urbanas e territoriais e de outras obras de urbanização e edificação, bem como implantação de equipamentos colectivos



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PROT Algarve

Articulação de intervenções da administração pública central e local com natureza territorial Aprovação de planos de pormenor ou de urbanização para efeito da implementação dos núcleos de desenvolvimento turístico

RJRU Delimitação da área de reabilitação urbana, programa estratégico de reabilitação urbana, programa da unidade de intervenção, elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana, bem como os termos da sua execução

2.2 Enquadramento nos instrumentos de actuação da União Europeia: o Livro Branco sobre a Governança Europeia

Conforme se encontra legalmente desenhada, a figura do PAT corresponde a um instrumento

contratual de enquadramento e coordenação das actuações de base territorial das entidades públicas

e privadas. Subjacente ao PAT, está o princípio da contratualização consagrado no artigo 5.º da Lei de

Bases de Politica de Ordenamento do Território e de Urbanismo, que favorece o recurso a “modelos

de actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na

concretização dos instrumentos de gestão territorial”.

A consulta promovida para o Livro Branco sobre a Governança (cfr. Comunicação da Comissão, de 25

de Julho de 2001, “Governança Europeia - Um Livro Branco” [COM(2001) 428 final - Jornal Oficial C

287 de 12.10.2001]) revelou o interesse por instrumentos contratuais destinados a valorizar as

possibilidades de diferenciação e participação dos entes territoriais na realização de objectivos

definidos a nível europeu ou através de concertação entre diferentes âmbitos geográficos. O Livro

Branco contém também recomendações no sentido de um maior recurso a instrumentos contratuais,

ao regular os contratos tripartidos por objectivo, a ser celebrados entre os Estados-Membros, as

autoridades territoriais designadas por estes e a Comissão.

Os princípios políticos da transparência, participação, responsabilidade, eficácia e coerência

presidem às propostas da Comissão Europeia contidas no livro branco, no qual se perspectiva uma

abertura do processo de elaboração das políticas da União, a fim de assegurar uma participação mais

ampla dos cidadãos e das organizações na sua concepção e aplicação.

Neste quadro, os PAT podem ser vistos como instrumentos que permitem pôr em prática os objectivos

que orientam as propostas contidas no Livro Branco sobre a Governança da União Europeia,

nomeadamente ao fazer um maior uso das competências e da experiência prática dos actores

regionais e locais e ao associar a legislação a soluções não-legislativas e auto-reguladoras.

2.3 Conceito de Programa de Acção Territorial

A figura jurídica de PAT vem consagrada nos artigos 17º da LBPOTU e 121º do RJIGT de forma

semelhante, resultando da articulação entre os dois diplomas:



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• A coordenação das actuações das entidades públicas e privadas interessadas na execução

dos planos municipais de ordenamento do território pode ser enquadrada por PAT;

• Os PAT têm por base um diagnóstico de tendências de transformação das áreas a que se

referem, definem os objectivos a atingir no período da sua vigência, especificam acções a

realizar pelas entidades neles interessadas e estabelecem o escalonamento temporal dos

investimentos neles previstos, designadamente, através da definição das prioridades de

actuação do plano director municipal e dos planos de urbanização, da programação das

operações de reabilitação, reconversão, consolidação e extensão urbana a realizar nas

unidades operativas de planeamento e gestão, e definição da estratégia de intervenção

municipal nas áreas de edificação dispersa e no espaço rural;

• A concretização dos programas de acção territorial é assegurada mediante acordo

celebrado entre as entidades neles interessadas.

O conceito de PAT adoptado no presente Guia parte das referências a PAT nos diplomas legais

referidos, definindo-se o Programa de Acção Territorial como um instrumento contratual e

programático de coordenação de actuações de entidades públicas e privadas em intervenções

territoriais integradas, tendo em vista a prossecução de objectivos estratégicos da política de

ordenamento do território e a execução dos instrumentos de gestão territorial.

No contexto dos diferentes instrumentos de natureza contratual que são actualmente proporcionados

pela nossa legislação do ordenamento do território e do urbanismo, o potencial da figura do PAT

encontra a sua plena aplicação no enquadramento de transformações territoriais complexas, que

requerem uma boa definição estratégica e uma boa liderança das entidades públicas, coordenando e

compatibilizando as intervenções de múltiplos agentes, públicos e privados. É sobretudo esta

dimensão estratégica pública multi-níveis que distingue os PAT de outras figuras contratuais

previstas na lei.

O PAT assenta em quatro pilares fundamentais:

• Do ponto de vista jurídico, a natureza do PAT é contratual, respondendo às crescentes

exigências de maior flexibilidade na gestão territorial. Assim, o PAT põe em relação

directa duas ou mais entidades com personalidade jurídica, cujos interesses convergem

num dado território, e envolve um compromisso formal entre estas, articulando direitos e

deveres recíprocos. Os efeitos jurídicos do PAT decorrem de um acordo de vontades, pelo

que o PAT possui a flexibilidade própria dos contratos e a sua virtualidade para dar abrigo

a um leque de conteúdos variado.

• O PAT tem como objecto intervenções de base territorial que visam a prossecução das

políticas de ordenamento do território e de urbanismo, designadamente, através da

realização dos investimentos públicos e privados associados e da execução dos



15

instrumentos de gestão territorial. O PAT pode incluir, a título acessório, acordos para a

realização de acções complementares sem relevância territorial directa;

• Em consequência da necessária expressão territorial do PAT e da sua relação directa com a

execução dos instrumentos de planeamento territorial, uma das partes no PAT é

obrigatoriamente o município, pessoa colectiva pública de base territorial que visa a

prossecução dos interesses próprios das populações respectivas;

• O PAT é um instrumento de programação e de enquadramento da acção, tendo como

finalidade a promoção da coordenação de actuações de vários agentes territoriais,

enquadrando e integrando as mesmas, tendo em vista o objectivo comum de

transformação do território que será o fim de cada PAT em concreto.

Neste contexto, a utilidade do PAT releva sobretudo em intervenções complexas onde as

transformações a desenvolver no território exigem uma boa articulação entre vários parceiros e uma

sólida programação de investimentos a médio-prazo. O PAT representa a formalização dos

compromissos recíprocos que asseguram a concretização de uma determinada estratégia de

desenvolvimento do território, concretizada através da realização integrada e coordenada de várias

operações e projectos territoriais.

Salienta-se que o conceito de PAT adoptado neste Guia é mais amplo do que o definido pela CCDR

Algarve no documento “Bases Gerais para a Implementação de Núcleos de Desenvolvimento Turístico

e Núcleos de Desenvolvimento Económico”, apresentado em Setembro de 2008 ao Observatório do

PROT Algarve. No documento da CCDR Algarve, o PAT aproxima-se mais da figura de contrato para

planeamento quando este inclui a execução do plano 0F

1.

Trata-se de uma versão restrita de PAT, de cariz essencialmente operacional, em que os objectivos se

prendem mais com a concretização de uma determinada pretensão urbanística de uma entidade

privada, do que com a prossecução de objectivos de política pública de desenvolvimento do

território.

Como objecto dos PAT apresenta-se, a título de referência, o Quadro 2.2 que faz a correspondência

com os conteúdos referidos na lei.

1 Encontra-se em preparação pela DGOTDU um Guia dos Contratos para Planeamento.



16

Quadro 2.2 – Objecto dos PAT e correspondência com os conteúdos previstos na lei

Objecto Correspondência com os conteúdos legais

Acções ao nível de política sectorial, infra-estruturas e equipamentos

Enquadramento dos investimentos da Administração do Estado e das grandes intervenções dos privados no território do município, articulando-os com os investimentos municipais que lhes devem ser complementares (PNPOT)

Acções ao nível de políticas integradas de desenvolvimento

Integração dos princípios e orientações das Agendas 21 Locais nos instrumentos de gestão territorial e incentivo à cooperação aos níveis local e regional (PNPOT)

Enquadramento da coordenação das actuações das entidades públicas e privadas interessadas na definição da política de ordenamento do território e de urbanismo (RJIGT)

Planeamento de nível local

Negociação, programação e contratualização da elaboração de PU e PP (PNPOT)

Enquadramento das grandes operações urbanísticas da iniciativa dos particulares (PNPOT)

Delimitação da área de reabilitação urbana, programa estratégico de reabilitação urbana, programa da unidade de intervenção, elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana, bem como os termos da sua execução (RJRU)

Acções de urbanização

Realização de operações fundiárias necessárias à execução de PU e PP (PNPOT)

Realização de infra-estruturas urbanas e territoriais e de outras obras de urbanização e edificação (PNPOT)

Uma vez que o PAT não está submetido por lei a um regime substantivo próprio, as partes públicas

poderão em princípio estipular no PAT o conteúdo extra-típico que for conveniente, de acordo com

uma mera exigência de compatibilidade com a lei – e não de conformidade (Correia, 1987). Esta

versatilidade encontra-se expressa na própria amplitude dos conteúdos que o Programa Nacional de

Politica de Ordenamento do Território atribui aos PAT, como se viu no Quadro 1.

Assim, são conteúdos particularmente úteis do PAT:

a) O enquadramento dos investimentos da administração do Estado no território do município,

articulando-os com os investimentos municipais que lhes devem ser complementares;

b) O enquadramento das grandes operações urbanísticas da iniciativa dos particulares,

articulando-as com os objectivos da política de ordenamento do território e do urbanismo

do município e com os investimentos do Estado no território do município.

Ou seja, o PAT pode distinguir-se de outros instrumentos contratuais já conhecidos no nosso

ordenamento urbanístico se corresponder ao acordo pelo qual a entidade A se compromete com a

entidade B a realizar num certo prazo e em certas condições uma determinada intervenção

territorial, nisto consistindo a programação da acção territorial. O PAT não se confunde com o



17

contrato de empreitada pelo qual a entidade A contrata com um terceiro a execução da obra

programada ou com o contrato para planeamento pelo qual se acordam os termos em que serão

exercidos os poderes de planeamento do município, nos termos do artigo 6.ºA do RJIGT, contratos

esses que podem ser necessários à intervenção preconizada no PAT.

2.4 Natureza Jurídica do PAT

Embora a LBPOTU e o RJIGT consagrem o PAT como instrumento de programação da acção sem

permitir retirar conclusões quanto à sua natureza jurídica, a primeira aponta para o modelo

contratual ao referir que “a concretização dos programas de acção territorial é assegurada mediante

acordo celebrado entre as entidades neles interessadas” (cfr. o artigo 17.º/3).

Subjacente ao PAT está o princípio da contratualização consagrado no artigo 5.º da Lei de Bases de

Politica de Ordenamento do Território e de Urbanismo, que favorece o recurso a “modelos de

actuação baseados na concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização

dos instrumentos de gestão territorial”.

A natureza contratual do PAT é ainda enfatizada nos diplomas legais que posteriormente à LBPOTU e

ao RJIGT vieram a referir-se a este instrumento, em particular o Programa Nacional de Politica de

Ordenamento do Território, como referido no subcapítulo 2.1.

Como instrumentos contratuais, os PAT são dotados da flexibilidade inerente ao princípio da

autonomia contratual pública. Ou seja, os conteúdos dos PAT não estão, nem têm que estar,

prefigurados na lei e estão apenas limitados pela legalidade administrativa e pelas normas legais

injuntivas que lhes forem aplicáveis.

Daqui resulta que não podem produzir-se pela via do PAT, nomeadamente, os efeitos jurídicos

próprios de instrumentos de planeamento territorial, maxime a definição do uso do solo, pois esses

efeitos estão legalmente reservados aos planos municipais de ordenamento do território. Devem,

pois, os PAT mover-se dentro das regras que sobre essa matéria dispõem os instrumentos de gestão

territorial em vigor.

Conforme se encontra legalmente desenhada, a figura de PAT corresponde a um instrumento

contratual de coordenação das actuações de base territorial das entidades públicas e privadas.

As vantagens associadas à forma contratual de intervir sobre o território, em detrimento da forma

tradicional consubstanciada no acto de licenciamento administrativo, encontram-se desde logo na

maior flexibilidade do contrato na composição de relações jurídicas e no alargamento do leque de

efeitos jurídicos que podem ser produzidos com base no acordo do particular. Também são

reconhecidos ao contrato benefícios no campo da diminuição da litigiosidade administrativa.

Mas é igualmente importante sublinhar que o recurso ao quadro contratual apresenta ainda benefícios

para a coordenação de actuações e da colaboração entre entidades, o que se traduz numa melhor

eficácia económica e por melhor adequação das soluções aos problemas ou às oportunidades.



18

Sendo o município uma das partes no PAT, este reveste a forma de contrato público, nos termos dos

artigos 1º e 2º do Código dos Contratos Públicos (CCP) estando por isso, sempre sujeito às regras

previstas na parte III deste Código. No entanto, ao PAT não são aplicáveis as regras procedimentais

estabelecidas na parte II do Código dos Contratos Públicos, quando este não abranja directamente

prestações susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado.

2.5 Distinções relevantes

Assumindo a natureza contratual do conceito de PAT é possível estabelecer algumas distinções

clarificadoras da noção de PAT por confronto com as noções de algumas figuras afins ou com ele

relacionadas.

2.5.1 PAT e os acordos ou protocolos informais

Certos acordos ou protocolos informais de cooperação caracterizam-se pela ausência de força

vinculativa. Embora o espaço ou a utilidade que restam para os compromissos não-jurídicos seja

exíguo no quadro de actuação da Administração Pública - ou os parceiros querem assumir uma

regulação das respectivas condutas, celebrando um contrato, ou não o querem (Gonçalves, 2003) – os

“acordos de cavalheiros” ou “compromissos informais” não deixam de ser admissíveis, até porque são

neutros do ponto de vista da assunção de obrigações. Simplesmente, estes acordos situam-se no plano

dos efeitos de facto e não no plano do direito, não ficando as “partes” juridicamente obrigadas a

respeitar os compromissos neles expressos, isto é, não têm consequências em caso de incumprimento.

O PAT não deve ser um simples acordo ou protocolo informal de cooperação, sem vinculação ou

obrigatoriedade jurídica, sob pena de não proporcionar o desejável acréscimo de segurança e

confiança no desenvolvimento das relações entre as partes e, afinal, não garantir a concretização do

projecto territorial a que diz respeito.

Porém, o carácter vinculativo do PAT não invalida que, pela própria natureza das situações a compor

através dele, a intensidade ou grau dessa vinculação possam variar, desde logo através do modelo

de programação adoptado, que pode ser mais ou menos detalhado e prever prazos mais ou menos

alargados. A intensidade da vinculação também pode ser modelada através da estipulação de

garantias de cumprimento das obrigações assumidas.

De notar, a este propósito, que alguns documentos que têm sido consensualizados entre parceiros sob

o rótulo de “programas de acção territorial” não correspondem rigorosamente a PAT por ausência de

uma verdadeira programação da acção. Este tipo de acordos não poderão considerar-se verdadeiros

PAT, embora possam ser úteis enquanto acordos preparatórios de PAT que conduzem, na sequência

de um processo de negociação, à celebração do PAT propriamente dito, o qual virá a conter já uma

programação da acção, devidamente situada no tempo e no espaço.



19

2.5.2 PAT e Instrumentos de Gestão Territorial

Os instrumentos de gestão territorial encontram-se tipificados na LBPOTU, desdobrando-se, de acordo

com as funções diferenciadas que desempenham, em instrumentos de desenvolvimento territorial –

onde se incluem o Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território, os Planos Regionais

de Ordenamento do Território e os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (cfr. artigo

9.º/1 da LBPOTU) -, instrumentos de planeamento territorial – onde se incluem os Planos Municipais

de Ordenamento do Território (cfr. artigo 9.º/2 da LBPOTU) - e instrumentos de política sectorial e

instrumentos de natureza especial – estes últimos consubstanciados nos Planos Especiais de

Ordenamento do Território.

O PAT não é um instrumento de gestão territorial, não só porque não se encontra incluído na

tipificação definida na LBPOTU, mas sobretudo porque tem outras finalidades e objectivos. O PAT não

se destina a definir modelos de organização do território ou regimes de uso do solo.

O PAT é uma ferramenta de execução dos instrumentos de gestão territorial ou, mais precisamente,

de programação de acções para a sua execução. É por esta razão que o artigo 17.º da LBPOTU, que

faz referencia aos PAT, se encontra inserido no capítulo III da lei, que trata da execução dos

instrumentos de planeamento territorial.

Em termos de posicionamento temporal face à sequência típica do processo de planeamento, o PAT

tanto pode surgir “antes” do plano – será o caso de um PAT que enquadra num contexto global a

revisão ou alteração de um PDM ou a elaboração de um plano de urbanização ou de pormenor - como

“depois” do plano, quando o PAT se destine a programar intervenções já definidas em instrumento de

gestão territorial (mais frequentemente em PDM, dada a natureza estratégica da figura de PAT).

2.5.3 PAT e Contrato para Planeamento

Em 2007, a alteração do RJIGT consagrou a figura de Contrato para Planeamento associada à

elaboração de planos de urbanização ou de pormenor, prevendo um conjunto de regras injuntivas a

respeitar na celebração destes contratos. A utilização das formas contratuais no Direito Urbanístico,

como no Direito Administrativo em geral, é genericamente admissível ao abrigo da autonomia

contratual pública. Daí que a consagração legal expressa dos contratos para planeamento apenas

tenha vindo regular uma prática já existente.

O Contrato para Planeamento difere substancialmente do PAT no que respeita à finalidade e objecto.

De um modo geral e salvaguardando a amplitude de aplicação do PAT, no Contrato para Planeamento

apenas se contratualiza a forma como o município vai exercer os seus poderes de planeamento face a

uma pretensão de intervenção territorial que lhe é apresentada por um privado e cuja concretização

interessa ao município. Este conceito é, naturalmente, muito mais restrito do que o conceito de PAT,

que realiza o seu pleno potencial como instrumento de concretização de uma estratégia de

desenvolvimento territorial consubstanciada num conjunto integrado de projectos, públicos e



20

privados. A DGOTDU está a preparar um Guia dos Contratos para Planeamento que vem clarificar

melhor esta figura e esta distinção.

O PNPOT prevê como um dos conteúdos possíveis dos PAT a contratualização da elaboração de PU e

PP. Em rigor nada impede que no conjunto das acções programadas que constituem o conteúdo do

PAT se inclua a elaboração de PP ou PU, o que, todavia, não faz equivaler o PAT a um Contrato para

Planeamento.

O PAT tem objectivos mais amplos, sediados na execução das políticas territoriais e visa

fundamentalmente a coordenação de actuações sobre o território. No âmbito de um PAT pode

ocorrer a celebração de um ou mais Contratos para Planeamento.

2.5.4 PAT e Contrato de Urbanização

A possibilidade de celebrar Contratos de Urbanização passou a estar expressamente prevista na

legislação urbanística a partir do estabelecimento do regime dos loteamentos urbanos aprovado pelo

Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro. Os contratos de urbanização são uma figura firmemente

enraizada na prática e na legislação urbanística, correspondendo aos acordos pelo qual o requerente

de uma operação de loteamento define com o município as condições de execução das obras de

urbanização que irão servir a nova ocupação objecto de licenciamento, maxime, as redes de infra-

estruturas urbanas.

O PNPOT prevê como um dos conteúdos possíveis dos PAT a contratualização da realização de infra-

estruturas urbanas e territoriais e de outras obras de urbanização e edificação, admitindo deste modo

que os PAT podem incluir objectos próprios dos Contratos de Urbanização.

Efectivamente, em operações territoriais mais complexas, os PAT poderão surgir como contratos

enquadradores de um feixe de contratos subsequentes ou simultâneos, podendo abranger várias

fases do processo de transformação territorial e incluindo um ou mais contratos de urbanização.

2.5.5 PAT e Parcerias Público-Privadas

Uma parceria público-privada (PPP) pode ser, em termos gerais, qualquer forma de colaboração entre

o sector público e o sector privado.

Porém, em termos mais estritos e tendo em conta a legislação em vigor, parceria público-privada é

“o contrato ou a união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros

privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o

desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o

financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em

parte, ao parceiro privado” (cfr. Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril).



21

São traços distintivos das PPP, de acordo com o Decreto-Lei n.º 86/2003, o carácter duradouro da

relação contratual, o objecto relativo à prossecução de uma actividade tendente a satisfazer uma

necessidade colectiva e “uma significativa e efectiva transferência de risco para o sector privado”

(cfr. artigo 7.º, alínea b)).

O Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, restringe as PPP aos contratos em que sejam parte pública

o Estado ou entidades públicas estaduais, não contemplando os municípios ou as entidades do sector

público local. Nesta medida distinguem-se fundamentalmente dos PAT, que têm como parte

obrigatória um ou mais municípios.

2.5.6 PAT e outros tipos de contratos e parcerias

As Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU) são instrumentos da actual Política de Cidades POLIS

XXI, que correspondem a programas de acção orientados para a revitalização integrada de espaços

intra-urbanos, tendo como suporte uma estrutura de parceria local alargada (municípios, serviços

desconcentrados da administração central, ONG, empresas, etc.).

As PRU têm várias características em comum com o conceito de PAT, desde a noção de parceria e

cooperação entre entidades, ao conteúdo programático e uma opção expressa pela contratualização,

uma vez que o programa de acção da parceria deve culminar na formalização de um “protocolo de

parceria local”, estabelecido entre os parceiros, que identifique as respectivas responsabilidades e o

compromisso de cada um com os objectivos e metas a atingir.

As PRU são definidas no regulamento de acesso ao instrumento “Politica de Cidades”, incluído na

programação dos fundos estruturais 2007-2013 no Quadro de Referencia Estratégico Nacional (QREN),

como “um processo estruturado e formal de cooperação entre entidades que se propõem elaborar e

implementar um Programa de Acção comum de regeneração de uma área específica de uma dada

cidade”.

As Redes Urbanas para a Competitividade e Inovação (RUCI) partilham das mencionadas

características das PRU. Trata-se de outro tipo de contrato de parceria previsto na Política de

Cidades POLIS XXI, que se destina a promover a constituição de redes de actores urbanos envolvidos

num processo de cooperação estratégica para o reforço dos factores de competitividade de uma

cidade ou de uma rede de cidades.

Estes dois instrumentos da Política de Cidades POLIS XXI não correspondem conceptualmente à figura

de PAT, embora os seus objectivos possam corresponder à prossecução de políticas urbanas e de

ordenamento do território que se podem enquadrar nas finalidades do PAT e possam concretizar-se

no âmbito de PAT.

A distinção está em que as PRU e as RUCI são instrumentos de uma política com objectivos e âmbitos

de intervenção pré-definidos e mecanismos de financiamento específicos, enquanto os PAT são



22

instrumentos mais latos, que podem perseguir objectivos muito diversificados e recorrer a fontes de

financiamento igualmente diversas.

Os Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS) consistem numa programação de intervenções

assente em contratos e implementada territorialmente. Porém, os CLDS configuram-se como modelos

próprios dos programas de contratos locais de desenvolvimento social que visam “de forma

multissectorial e integrada, promover a inclusão social dos cidadãos através de acções, a executar

em parceria, que permitam combater a pobreza persistente e a exclusão social em territórios

deprimidos”.

Os programas de CDLS têm na sua base um envelope financeiro específico, sendo financiados com

verbas provenientes dos resultados líquidos da exploração dos jogos sociais atribuídos ao Ministério do

Trabalho e da Solidariedade Social (cfr. Portaria n.º 396/2007, de 2 de Abril). Estes contratos

distinguem-se dos PAT sobretudo pelo seu objectivo específico e finalidade, pois prosseguem

objectivos sociais e não estão directamente associados à política de ordenamento do território. O PAT

pode, no entanto, incluir CLDS.

Em síntese:

O PAT tem objectivos amplos, sediados na execução das políticas territoriais e pode assumir uma

multiplicidade de conteúdos, correspondendo a finalidades mais estratégicas ou mais operacionais.

Estes conteúdos vão desde a contratualização da realização de grandes equipamentos de utilização

colectiva e de infra-estruturas urbanas e territoriais à contratualização da elaboração de PU e PP ou

de obras de urbanização e edificação.

Todavia, no quadro dos instrumentos de natureza contratual previstos na lei, o potencial da figura do

PAT encontra a sua plena aplicação no enquadramento de transformações territoriais complexas, que

requerem uma boa definição estratégica e uma boa liderança e colaboração das entidades públicas a

diferentes níveis. É sobretudo esta dimensão estratégica pública multi-níveis que distingue os PAT de

outras figuras contratuais previstas na lei.

Os PAT podem surgir como contratos enquadradores de um feixe de contratos subsequentes ou

simultâneos em operações territoriais complexas, podendo abranger várias fases do processo de

transformação territorial, incluindo contratos para planeamento e contratos de urbanização.

O PAT tanto pode surgir “antes” do plano – será o caso de um PAT que enquadra num contexto

estratégico mais global a revisão ou alteração de um PDM ou a elaboração de um plano de

urbanização ou de pormenor, como “depois” do plano, quando se destine a programar intervenções já

definidas em instrumento de gestão territorial.



23

3. Antecedentes da contratualização urbanística e da programação territorial

Desde há muito que se encontra estabelecida a prática de celebrar contratos entre as câmaras

municipais, enquanto responsáveis pelo planeamento territorial e urbano, e os proprietários de

terrenos para construção ou os promotores de urbanizações particulares, enquanto interessados na

elaboração de planos ou na realização de infra-estruturas. Menos significativa tem sido a prática da

contratualização multi-níveis entre administrações públicas, com o objectivo de promover o

desenvolvimento integrado de áreas territoriais significativas.

O presente capítulo realiza uma breve retrospectiva sobre as práticas da contratualização urbanística

e da programação territorial em Portugal e noutros países europeus, no sentido de colher

ensinamentos que permitam contextualizar melhor os PAT, num momento em que a contratualização

reemerge no espaço da política de ordenamento do território e reafirma a sua importância no

desenvolvimento territorial concertado entre o sector público e o sector privado.

3.1. Introdução

Os antecedentes da figura de PAT consagrada na LBPOTU são aqui apresentados em dois âmbitos:

• O âmbito nacional, onde se passa em revista os sucessivos instrumentos de programação

territorial e de contratualização urbanística previstos na legislação urbanística portuguesa;

• O âmbito europeu, onde se esboça um rápido panorama da evolução dos instrumentos

equiparáveis aos PAT utilizados nalguns países que integram a União Europeia. 1F

A secção dedicada aos países europeus apresenta um breve panorama das modalidades de parcerias

urbanísticas adoptadas nos países que têm influenciado a evolução do direito nacional, directamente

ou através do direito comunitário. Desse panorama destacam-se a Inglaterra, a França e Itália, dado o

seu importante contributo para o realinhamento dos instrumentos de contratualização urbanística

com a política regional e com os Fundos Estruturais da União Europeia.

3.2. Portugal

A evolução dos instrumentos de gestão territorial encontra-se esquematizada na Figura 3.1, cuja

secção superior, intitulada “Programação territorial”, identifica os planos dotados de programa de

execução, distinguindo os que enquadram investimentos a cargo de entidades públicas, de entidades

privadas, ou de ambas. Na secção inferior, designada “Contratualização urbanística”, assinalam-se os

instrumentos de natureza contratual expressamente mencionados na legislação urbanística,

balizados, tal como os planos, pelo ano da sua consagração e, consoante os casos, pelo ano da sua

substituição ou extinção.



24

À primeira vista, os antecedentes dos PAT confinam-se aos cerca de oitenta anos que nos separam de

1932, ano em que, pela primeira vez, a lei portuguesa utiliza a expressão “plano de urbanismo”.

Contudo, importa não perder de vista antecedentes mais longínquos, em especial o facto de, em

1850, ter sido disciplinado o processo expropriativo e a circunstância de os modernos planos gerais de

urbanização terem sido precedidos pelos planos gerais de melhoramentos previstos em 1864.

Os anos que nos separam de 1850 são aqui divididos nos seguintes quatro grandes períodos:

• 1850-1930: período em que as relações entre as câmaras municipais e os proprietários dos

terrenos para construção são disciplinadas por contratos amigáveis;

• 1930-1970: período iniciado com a montagem do sistema de planeamento urbanístico do

Estado Novo, cujo desenvolvimento é marcado pela política de comparticipações do Fundo

de Desemprego;

• 1970-2000: período de transição caracterizado pela tentativa de coexistência de políticas

nem sempre conciliáveis entre si: por um lado, reforçou-se a participação dos cidadãos na

gestão urbana uma via que se traduziu na consagração da figura de contrato de

urbanização e, por outro lado, manteve-se o monopólio público do planeamento urbano

uma opção que terá impedido a assunção formal do projecto de operação de loteamento

enquanto instrumento de gestão territorial;

• Após 2000: na sequência da adesão às Comunidades Europeias, em 1986, Portugal procede

a uma ampla reforma do sistema de gestão territorial (1998-1999), aproximando-o dos

padrões de contratualização territorial vigentes na Europa, designadamente mediante a

consagração da figura de programa de acção territorial.

3.2.1 Os primórdios (1850-1930)

Para descobrir as raízes dos PAT temos de recuar às origens do moderno instituto da expropriação por

utilidade pública, uma vez que em Portugal, tal como noutros países europeus, é aí que se encontra a

matriz da moderna legislação urbanística. No nosso caso, isso significa recuar à Carta de Lei de 23 de

Julho de 1850, um diploma que se manteve em vigor até aos nossos dias e que pode ser considerado

como “trave-mestra e ponto obrigatório de referência de todo o direito legislado posteriormente

sobre expropriação”2.

Na letra da lei, a relação entre as entidades públicas e os particulares ficou estabelecida nos

seguintes termos: “decretada a expropriação por lei ou decreto, e verificada assim a sua utilidade, a

autoridade, companhia, empresário, ou indivíduo que a pretender pode contratar amigavelmente

2 António PAIS DE SOUSA e Manuel Fernandes da SILVA, Da Justa Indemnização nas Expropriações de Utilidade

Pública, 1980, p. 27.



25

com os interessados a cessão gratuita da propriedade a expropriar, ou a indemnização do seu valor”

(Carta de lei de 23 de Julho de 1850: artigo 13.º).

O acto de celebração do contrato era bastante expedito, uma vez que podia ser feito “por escritura

pública, por auto de conciliação, ou por termo lavrado pelo respectivo escrivão perante o

administrador do concelho em que estiver situada a propriedade, e será assinado por eles e pelos

interessados com duas testemunhas” (idem: artigo 13.º, § único).

Entretanto, a primeira referência ao contrato como instrumento especificamente destinado a regular

a concepção e a execução de planos urbanísticos surge no diploma respeitante à “construção,

conservação e polícia das estradas e abertura de ruas” (Decreto com força de lei de 31 de Dezembro

de 1864) [1]3F

3, que se propunha disciplinar a elaboração dos planos gerais de melhoramentos,

obrigatórios para Lisboa e Porto e facultativos para as restantes cidades, vilas e povoações do Reino.

No caso de Lisboa, a lei estabelecia que o respectivo plano podia ser executado (idem: art. 40.º):

• Pelo Governo, precedendo autorização legislativa, ou pela câmara municipal, nos termos

do Código Administrativo;

• Por empresas, precedendo contrato com o Governo e aprovado pelas Cortes, se estipular

subvenção, empréstimo, isenção de impostos ou garantia de juro;

• Por particulares, empresas, sociedades ou companhias que edifiquem em terrenos seus.

3 Os números entre parênteses rectos que acompanham a identificação dos diplomas citados destinam se a facilitar a sua localização na figura 3.1.



26



27

1. PGM, plano geral de melhoramentos (1864).

2. PGU, plano geral de urbanização (1934).

3. PGU, plano geral (ou parcial) de urbanização (1944).

4. PPart, plano particularizado (figura não regulamentada) (1948).

5. PDRL, plano director do desenvolvimento urbanístico da região de Lisboa, abreviadamente, plano director da região de Lisboa (1959).

6. PL, projecto de loteamento (1965) [11.1973,

15. 1984, 20.1991, 31.1999].

7. PGUAT, plano geral de urbanização de área territorial (1971).

8. PU, plano de urbanização (1971) [18.1990,

29. 1998].

9. PuP, plano de urbanização de pormenor (1971).

10. PuPRU, plano de urbanização de pormenor de renovação urbana (1973).

11. PL, cf. 6.

12. PDIM, plano director intermunicipal (1982).

13. PDM, plano director do município (1982).

14. PROT, plano regional de ordenamento do território (1983) [16.1988, 26.1998].

15. PL, cf. 6.

16. PROT, cf. 14.

17. PDM, plano director municipal (1990).

18. PU, cf. 8.

19. PP, plano de pormenor (1990).

20. PL, cf. 6.

21. PEOT, plano especial de ordenamento do territó rio (1995).

22. AL/PP.augi, alvará de loteamento ou plano de pormenor de área urbana de génese ilegal (1995).

23. PNPOT, programa nacional de ordenamento do território (1999).

24. PSIT, plano sectorial de incidência territorial.

25. PEOT, cf. 21.

26. PROT, cf. 14

27. PIOT, plano intermunicipal de ordenamento do território.

28. PDM, cf. 17.

29. PU, cf. 8.

30. PP, cf. 19.

31. PL, cf. 6.

32. PPRU, plano de pormenor de reabilitação urbana.

17BFigura 3.1 ― Evolução dos instrumentos de programação territorial e de contratualização urbanística (designação dos instrumentos referidos na secção dedicada à programação territorial)

Assim, no caso da capital e face ao estabelecido em 1864:

• A câmara municipal era a entidade pública a quem normalmente competia a execução dos

planos de urbanismo;

• O Governo também podia ocupar-se dessa tarefa, mas a título excepcional e sempre

mediante autorização do parlamento;

• No caso da participação do Estado na realização de planos ou projectos de iniciativa

particular, era obrigatória a celebração de contrato com o Governo;

No caso de iniciativas particulares sem participação do Estado ou do município, as operações

urbanísticas podiam ser enquadradas por contrato amigável celebrado entre os seus promotores e a

câmara municipal 4F

4.

4 Note-se que a noção de execução do plano geral de melhoramentos compreendia não apenas a abertura de arruamentos mas também a pormenorização do traçado geral da rede viária, mediante planos ou projectos de edificação conjunta que, por sua vez, serviam de base ao “talhonamento” dos novos quarteirões. Este sistema vigorou na cidade de Lisboa muito para além do regime de loteamento de 1965, traduzindo-se nos chamados “estudos de conjunto”.



28

3.2.2 Um urbanismo comparticipado pelo Estado (1930-1970)

Na sequência do crash bolsista de 1929 e no contexto da Grande Depressão que se lhe seguiu, Duarte

Pacheco criou o Fundo de Desemprego e, com as suas receitas5, dinamizou a realização de obras

espalhadas por todo o país. Desta iniciativa resultou a chamada política de comparticipações do

Estado para os mais diversos fins, incluindo o dos “melhoramentos urbanos”, cujo regime jurídico foi

estabelecido em 1932, tendo presente que “entre os problemas que mais interessam ao bem-estar e

progresso das populações, figura, em lugar de primacial importância, o dos melhoramentos

urbanos”.

Assim sendo, o Governo não hesitou em chamar a si a tarefa de “coordenar e orientar todas as

actividades da Nação, em tornar extensiva ao desenvolvimento urbano das aldeias, vilas e cidades do

Pais a sua política de íntima colaboração com os povos [...]” (Decreto com força de lei n.º 21 697, de

30 de Setembro de 1932) [2].

Em pouco tempo, o Fundo de Desemprego tornou-se a fonte de financiamento das obras de

urbanização realizadas pelos municípios e, nessa medida, constituiu a principal base de apoio do

nascente sistema de planeamento urbano, concebido de forma ao Governo poder cumprir a promessa

de “coordenar todas as actividades da Nação”.

No domínio que aqui interessa, a política de comparticipações traduziu-se na centralização da

programação territorial: a Direcção-Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais foi encarregada de

elaborar programas de urbanismo, concebidos “de acordo com as entidades locais, corpos e

corporações administrativas ou comissões de iniciativa”, incluindo os respectivos planos de afectação

das verbas orçamentais, tudo isto com a recomendação de “promover, sempre que a importância dos

trabalhos o aconselhe, a abertura de concursos públicos entre técnicos e artistas nacionais” (idem:

artigo 2.°, § único), Note-se que entre as entidades beneficiárias do Fundo de Desemprego figuravam

os particulares, uma vez que era “facultado aos habitantes e aos proprietários de qualquer região

participarem colectivamente na execução de melhoramentos urbanos” (idem: artigo 10.°).

Neste novo quadro, e para disciplinar as relações entre as câmaras municipais e a pluralidade de

actores envolvidos na realização dos planos de urbanismo, teria sido conveniente estabelecer

acordos amigáveis entre as entidades públicas e privadas, eventualmente sob a forma de contratos de

planeamento. De facto, na primeira lei urbanística prevê-se que “na elaboração dos planos gerais de

urbanização as câmaras municipais poderão fazer-se substituir pelas comissões de iniciativa, quando

5 Os trabalhadores descontavam um por cento do seu salário para o Fundo de Desemprego, cujas receitas eram

geridas pelo Comissariado de Desemprego. Este organismo foi criado pelo Decreto com força de lei n.º 21699, de 19 de Setembro de 1932, na dependência do Ministro das Obras Públicas e Comunicações, e foi extinto pelo Decreto-Lei n.º 759/74, de 30 de Dezembro, que criou, em sua substituição, o Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego, na dependência do Ministro do Trabalho.



29

estas o desejem, ou por empresas particulares, mediante a celebração de contratos aprovados pelo

Governo” (Decreto-Lei n.º 24 802, de 21 de Dezembro de 1934: artigo 12.°)6 [3].

Contudo, de um ponto de vista meramente formal, os contratos urbanísticos tiveram uma vida curta:

dois anos decorridos sobre a sua consagração, o Código Administrativo de 1936-1940 tomava à letra a

vontade do Estado coordenar todas as actividades da Nação e consagrava o monopólio municipal da

construção de arruamentos, opção que, na prática, colocava as urbanizações particulares à margem

do direito público português7.

O período de vida dos contratos urbanísticos poderia ter sido prolongado caso o Governo português,

em vez do monopólio municipal, tivesse optado pelo padrão europeu de sistema de planeamento

urbanístico, tipicamente baseado em dois níveis de actuação:

• Um nível de planeamento geral das áreas urbanas e urbanizáveis das povoações (ou

mesmo de todo o concelho), a cargo da câmara municipal;

• Um nível operativo, consubstanciado em planos de pormenor que, por serem mais

estáveis do que os planos gerais, podiam servir de base às operações de loteamento e às

expropriações de terrenos destinados a arruamentos, a equipamentos colectivos e a

espaços verdes8F

8.

A Assembleia Nacional, na lei em que tratou de “questões conexas com o problema da habitação”,

propôs a adopção do modelo europeu, designadamente quando previu que, no caso de abertura,

alargamento ou regularização de ruas, a câmara municipal poderia expropriar uma faixa adjacente,

com profundidade não superior a 50 metros, destinada a edificações, quando “os bens a expropriar

forem destinados à execução em prazos estabelecidos, de um plano particularizado de obras que

se integre em plano geral ou parcial de urbanização, aprovado nos termos da lei (Lei n.º 2030, de 22

de Junho de 1948: artigo 5.º) [5].

O Governo preferiu manter a situação existente em matéria de execução dos planos de urbanização e

não proceder à regulamentação da nova figura de “plano particularizado de obras”. Ao enveredar por

este caminho, favoreceu a coexistência de interpretações divergentes sobre o enquadramento

jurídico aplicável às operações urbanísticas promovidas por particulares:

• Face ao regime especial das comparticipações do Fundo de Desemprego, o Ministério das

Obras Públicas entendia que estava autorizado a subsidiar as urbanizações particulares,

6 Nos termos do § único deste mesmo artigo, o Governo podia dispensar o concurso público que, em princípio,

deveria ser aberto entre arquitectos e engenheiros civis nacionais, para escolha do autor do plano. 7 Veja-se, adiante, a caixa 3.1. 8 No caso de Itália, a lei urbanística (Legge Urbanistica Statale 17 agosto 1942, n. 1150) previa piani

particolareggiati, concebidos como instrumentos operativos (strumenti attuativi), destinados a assegurar a execução do plano director (piano regolatore generale comunale), cabendo a este disciplinar a edificação em qualquer local do território municipal (strumento che regola l'attività edificatoria in un territorio comunale).



30

tanto mais que, na sua interpretação, a Lei n.º 2030 tinha acabado com o monopólio

municipal da construção de arruamentos 9F

9;

• Em sentido contrário, o Ministério do Interior entendida que o referido monopólio se

mantinha em vigor e fazia questão de o relembrar constantemente às câmaras municipais.

A anterior divergência só seria formalmente ultrapassada com a aprovação do primeiro regime

jurídico das operações de loteamento (Decreto-Lei n.º 46 673, de 9 de Junho de 1965), concebido

de modo a acabar com a prática dos contratos de urbanização amigavelmente celebrados entre as

câmaras municipais e os particulares. Na realidade, essa prática não foi imediatamente estancada,

como se depreende da jurisprudência burocrática do Ministério do Interior (Caixa 3.1).

Caixa 3.1 Contratos de urbanização: uma prática ilegal anterior a 1965

O Decreto-Lei n.º 46 673 veio legalizar uma prática corrente seguida pelas câmaras municipais, a qual era a de celebrarem, mediante escritura pública, contratos com particulares, principalmente empresas de construção e compra e venda de propriedades, pelos quais aqueles se comprometiam a realizar obras de urbanização de determinadas zonas, normalmente vastas, nas quais pretendiam transaccionar terrenos ou investir avultadas somas na construção, em contrapartida de determinados benefícios que aufeririam, tais como a isenção ou redução do encargo de mais-valia ou a concessão, por parte da câmara, de facilidades na execução das obras projectadas ou na aquisição, independentemente de hasta pública, de terrenos municipais necessários à realização do empreendimento tido em vista.

Ora, tal prática era ilegal, na medida em que, implicando a transferência para particulares de atribuições específicas da administração municipal, designadamente os referidos nos n.ºs 2.º, 3.º, 4.º e 13.º do 46.º [fomento], 2.º do artigo 47.º [abastecimento público], 2.º e 12.º do artigo 49.º [salubridade pública], 2.º e 3.º do artigo 50.º [polícia] e 16.º do artigo 51.º [expropriação por utilidade pública] todos do Código Administrativo, ofendia o disposto no artigo 345.º do mesmo Código. E ilegal era pois o instrumento que a servia a escritura

Como, porém, se reconheceu que essa prática não deixava de ser imposta em face das realidades e necessidades que não podiam ser negadas e a que convinha atender, surgiu então o citado Decreto-Lei

n.º 46 673, que a veio sancionar e regular em moldes legais. Tal diploma substitui, pois, tudo aquilo que se praticava neste domínio, ou melhor, define pela primeira vez, como se deve proceder nesta matéria. E, lendo todas as disposições que o integram, não encontramos em qualquer delas a exigência de escritura pública.

Fonte: Anuário da Direcção-Geral de Administração Política e Civil, 59.º ano, 1967: p. 609.

O regime das operações de loteamento não afectou a política de comparticipações do Fundo de

Desemprego, nem a programação centralizada da actuação urbanística dos municípios. Dito de outra

forma: aos planos de urbanização continuava a faltar uma componente programática e esta, embora

formalmente agregada aos projectos de loteamento, assumia aí uma feição muito incipiente.

9 Veja-se o artigo 17.º, n.º 4: “As obras [de urbanização] poderão ser feitas pela entidade expropriada

[normalmente, um particular], se a entidade pública [normalmente, a câmara municipal] o autorizar e sob fiscalização, sendo o respectivo custo abatido aos encargos da mais-valia”.



31

3.2.3 A reforma do planeamento urbanístico (1970-2000)

A partir do consulado de Marcelo Caetano (Setembro de 1968 a Abril de 1974) inicia-se um período em

que as reformas do sistema de planeamento urbanístico se sucedem com uma cadência decenal:

• 1970: Primeira lei dos solos (Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro) e reformulação

dos planos de urbanização (Decreto-Lei n.º 560/71, de 17 de Dezembro);

• 1980: Regime das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e das áreas de construção

prioritária (Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio) e regime dos planos directores

municipais (Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de Maio);

• 1990: Regime dos planos municipais de ordenamento do território (Decreto-Lei n.º 69/90,

de 2 de Março).

As preocupações do legislador tendem a abandonar a hierarquia dos planos e a fixar-se nas medidas

de política de solos ou nos mecanismos de regulação do uso do solo supramunicipais, na tentativa de

dinamizar o sistema de planeamento urbanístico.

As primeiras iniciativas legislativas nesse sentido têm por pano de fundo a área metropolitana de

Lisboa e a tentativa de pôr ordem na sua transformação, mediante uma política de forte pendor

governamental, ainda que aberta à participação da iniciativa privada.

Assim, a primeira lei dos solos afirma que “a urbanização deve ser planeada, decidida e orientada

pela Administração, através dos órgãos centrais e locais competentes”, sem prejuízo do recurso à

“colaboração de outras entidades, incluindo particulares”. Concretamente, o estudo e a execução

dos planos de desenvolvimento urbanístico e habitacional, bem como dos empreendimentos neles

previstos, podiam ser confiados a técnicos e a empresas contratadas para esses fins (Decreto-Lei n.º

576/70: artigo 25.º, n.ºs 1 e 2, alínea a).

Em todo caso, as iniciativas dos particulares ficaram dependentes de uma programação territorial

estabelecida pelos municípios ou pelo Governo. Segundo a lei, “as operações de loteamento urbano

não podem ser autorizadas, ainda que correspondam a empreendimentos previstos em planos de

urbanização aprovados, desde que a sua imediata realização seja prejudicial à conveniente

programação da execução do plano, do desenvolvimento ordenado da região ou de planos de

interesse geral” (Idem: artigo 48.º, n.º 1). Embora formulada em termos relativamente vagos, a

exigência de conformação das operações de loteamento com a programação territorial não deixava

de assumir aspectos muito concretos, com forte repercussão na economia dos empreendimentos.

Assim, a lei previa que “aos requerentes de licenças de operações de loteamento podem ser impostas

a observância de rendas máximas em certa percentagem dos fogos permitidos e a programação

da respectiva construção” (idem: artigo 49.º, n.º 1).

A segunda lei dos solos retoma boa parte das soluções adoptadas em 1970 e reafirma o princípio da

colaboração dos particulares na criação de aglomerados urbanos, de parques industriais e de espaços



32

verdes urbanos, bem como na recuperação de áreas degradadas, prevendo que a Administração lhes

confie “a elaboração de planos, projectos ou estudos ou a execução de obras” (Decreto-Lei n.º

794/76, de 5 de Novembro: artigo 3.º, n.ºs 1 e 2, alínea a).

Entre as soluções inovadoras deste novo diploma figura a faculdade de a Administração se associar

aos proprietários, a fim de “assegurar a disponibilidade das áreas a utilizar em operações de

expansão, desenvolvimento ou renovação urbana ou de criação de novos aglomerados” (idem: artigo

22.º, n.º 1). O acto constitutivo da associação devia constar de “auto lavrado por notário ou pelo

chefe de secretaria da câmara municipal em cuja área se situem os terrenos a urbanizar”, nele se

incluindo o acordo estabelecido entre a Administração e os proprietários (idem: artigo 24.º, n.º 3).

Em 1982, surgem novos mecanismos de política de solos: as áreas de desenvolvimento urbano

prioritário (ADUP) e as áreas de construção prioritária (ACP), cujo regime é aprovado no início da

década de 80 (Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio). As ADUP destinavam-se a “servir de suporte ao

desenvolvimento urbano para um período máximo de cinco anos, de acordo com metas deslizantes

dentro do respectivo horizonte temporal” (artigo 1.º, n.º 2). Por sua vez, as ACP visavam “definir os

terrenos para construção imediata a incluir nos programas anuais de actividade urbanística do

município” (artigo 1.º, n.º 3)10F

10.

Os diplomas sobre medidas de política de solos anteriormente citados poderiam ter promovido a

melhoria do “urbanismo concertado”. Se o não fizeram, isso deve-se, em boa parte, à centralização

do sistema de planeamento e à desconfiança muitas vezes demonstrada pelos particulares face a

soluções de cooperação forçada com a Administração Pública.

Embora pensada em termos mais descentralizadores, a primeira regulamentação do plano director

municipal (PDM) também se revelou relativamente ineficaz (Decreto-Lei n.º 208/ /82, de 26 de Maio)

[12]. Em todo caso, as soluções então consagradas merecem ser aqui citadas, na medida em que

estabelecem o patamar mais exigente a que foi submetida a programação territorial a cargo dos

municípios. Assim, o programa de realizações do PDM foi concebido como um documento destinado a

reunir e a sistematizar os programas de curto e médio prazo que enquadravam a execução (P 989/82:

12.º):

• Dos planos gerais de urbanização e planos de pormenor;

• Dos estudos sectoriais a elaborar;

• Das obras a promover pelo município;

• Dos protocolos a estabelecer com a administração regional ou central;

10 O regime jurídico da urbanização e da edificação (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro) condiciona o

licenciamento das operações de loteamento e dos empreendimentos de construção à observância da disciplina das ADUP e das ACP, embora o regime destas áreas tenha caído em desuso imediatamente a seguir à sua entrada em vigor.



33

• Dos contratos programa a estabelecer para a realização de operações urbanísticas e

habitacionais.

Por sua vez, o plano de financiamento do PDM destinava-se a estimar o custo de todas as operações

previstas no programa de realizações, a promover pelas entidades públicas e privadas (P 989/82: 13.º,

1), especificando as respectivas fontes de financiamento, de acordo com o faseamento adoptado

(idem: 13.º, 2).

Na fase final do período aqui considerado, já sob a influência ou acção directa dos mecanismos

comunitários de apoio a Portugal, as sucessivas reformas do sistema de planeamento vão prestando

cada vez mais atenção à programação da actividade urbanística. Esta circunstância favoreceu a

consagração de uma das primeiras figuras de contrato urbanístico, concretamente o contrato de

urbanização previsto no terceiro regime das operações de loteamento, então tornado obrigatório

sempre que tais operações se sujeitassem ao «processo especial» estabelecido nesse mesmo regime

(Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro) 11F

11 [15]. Uma vez que se encontravam sujeitas a processo

especial, as operações que implicassem a alteração da rede viária ou o redimensionamento das infra-

estruturas exteriores dos prédios a lotear, bem como a alteração significativa das condições

ambientais da área em que os mesmos se situassem (idem: artigo 3.º, n.º 2) 12F

12, a primeira versão do

contrato de urbanização assumia a dupla natureza de contrato de infra-estruturação urbanística e de

contrato de planeamento de pormenor, uma natureza híbrida que desapareceu com o regime jurídico

do loteamento consagrado em 1991 (Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro) [16].

Entretanto, os instrumentos programáticos do PDM são simplificados, passando a ser idênticos aos do

plano de urbanização e do plano de pormenor, todos compostos por programa de execução, com

disposições indicativas sobre o escalonamento temporal de obras e planos urbanísticos a cargo do

município, e por plano de financiamento, com a estimativa do custo das realizações municipais e a

menção indicativa das fontes de financiamento por fases de execução (Decreto-Lei n.º 69/90: artigo

11.º, n.º 1) [17, 18 e 19].

Finalmente, importa mencionar o regime especial das áreas urbanas de génese ilegal (AUGI), cujo

prazo de vigência tem sido sucessivamente prorrogado, prevendo-se que continue em vigor, pelo

menos até 2013 (Lei nº 91/95: 57.º) [22]. Trata-se de um regime concebido pela Assembleia da

República que tem actuado como um laboratório de soluções inovadoras em termos de participação

11 Nos termos da parte preambular deste diploma, será “em sede de contrato de urbanização que se definirão

as obrigações recíprocas da autarquia, do proprietário do terreno e de outras entidades públicas ou privadas que se entenda necessário associar, tendo em vista a prossecução de fins públicos pelos particulares contratantes”.

12 Nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, estavam ainda sujeitas à forma de processo especial as operações de loteamento de que resultasse um acréscimo de população residente ou de postos de trabalho igual ou superior à menor das seguintes ordens de grandeza: (a) edificabilidade equivalente a 500 fogos ou 2 ha nos loteamentos em que predomine a indústria; (b) 10% da estimativa do parque habitacional do aglomerado ou da população activa nos casos em que predomine a indústria.



34

comunitária na administração urbanística municipal, de entre as quais se destaca o funcionamento da

comissão de administração responsável pela gestão das AUGI.

3.2.4 O presente (2000….)

Sobre as transformações em curso justificam-se duas notas. A primeira, para salientar a tendência

para o desdobramento do número de figuras de contrato urbanístico de acordo com uma lógica de

especialização. A segunda, para chamar a atenção para o facto de essa tendência já se encontrar

prevista na própria LBPOTU.

Aos contratos de desenvolvimento e aos contratos de planeamento, previstos, em 200713F

13, na quinta

alteração do RJIGT, juntaram-se mais recentemente as quatro novas modalidades de contrato

urbanístico previstas no diploma que aprovou o regime jurídico da reabilitação urbana (Decreto-Lei

n.º 307/2009, de 23 de Outubro) [32]:

• O contrato de administração conjunta, para regular a associação entre a entidade

gestora da operação de reabilitação urbana e os proprietários;

• O contrato de concessão de reabilitação urbana, para promover operações sistemáticas

nos termos aplicáveis à execução programada do planeamento territorial a cargo do

município;

• O contrato de reabilitação urbana, para enquadrar a elaboração, a coordenação e a

execução de projectos de reabilitação;

• O contrato de empreitada única, para enquadrar a reabilitação de um conjunto de

edifícios.

A proliferação de figuras de contrato urbanístico pode vir a suscitar problemas típicos dos sistemas

jurídicos caracterizados por muitas normas dispersas por inúmeras leis. Para minorar os efeitos da

fragmentação da lei, a LBPOTU concebeu o PAT como uma espécie de “envelope”, no seio do qual

cabem, desejavelmente de forma articulada e coerente, diversas modalidades de contrato

urbanístico respeitantes a uma mesma unidade territorial, designadamente a uma mesma unidade de

execução do planeamento territorial ou a uma unidade operativa de planeamento e gestão 14F

14.

13 A DGOTDU está a preparar um Guia dos Contratos para Planeamento que deverá clarificar estes instrumentos

contratuais. 14 O novo regime jurídico da reabilitação urbana socorre-se do referido “envelope”, designadamente no artigo

nele dedicado aos PAT: “a delimitação da área de reabilitação urbana, o programa estratégico de reabilitação urbana, o programa da unidade de intervenção, a elaboração, revisão ou alteração de plano de pormenor de reabilitação urbana, bem como os termos da sua execução, podem ser, conjunta ou isoladamente, objecto de programa de acção territorial, a celebrar nos termos previstos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro” (art. 16.º do Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro).



35

A confirmar tal opção, o RJUE obriga as câmaras municipais a manter actualizada a relação dos

programas de acção territorial em execução, informação que deve ser disponibilizada na INTERNET

(Decreto-Lei n.º 555/99: artigo 119.º, n.ºs 2 e 3, na redacção dada pela Lei n.º 60/2007, de 4 de

Setembro).

3.3. Países da União Europeia

Na segunda metade do século passado e na sequência da II Guerra Mundial, a maioria dos países da

União Europeia foi obrigada a reconstruir as suas cidades, dotando-se, para esse efeito, de sistemas

de planeamento urbanístico tendencialmente centralizados, relativamente distantes das comunidades

locais e auto-suficientes no que respeita aos meios financeiros mobilizáveis para a infra-estruturação

e o equipamento das novas áreas urbanas. Neste quadro de acção, não era premente a necessidade

de associar os particulares às iniciativas urbanísticas das autarquias locais, circunstância traduzida na

discreta presença da contratualização no panorama do urbanismo praticado nos anos 50 e 60.

A partir dos anos 70, deparamos com um duplo movimento: por um lado, os modelos urbanos gerados

por uma planificação pública apostada na produção massificada de habitação começam a ser

socialmente contestados e, por outro lado, os choques petrolíferos, as crises financeiras e o

emagrecimento dos orçamentos obrigam as entidades públicas a estabelecer novos modos de

cooperação com a iniciativa privada, traduzidos numa maior abertura da gestão territorial à

sociedade civil e na gradual afirmação de diversas modalidades de urbanismo concertado.

Nas décadas de 80 e 90, são já bem visíveis as resultantes deste movimento e, um pouco por toda a

Europa, assiste-se à emergência das novas políticas de cidade, concretizadas em programas de

desenvolvimento urbano (urban development programs)15F

15, normalmente centrados na reabilitação de

áreas degradadas e concebidos de forma a incorporar, não apenas a capacidade produtiva das

empresas privadas de construção, mas também os contributos voluntários das comunidades locais.

Na primeira década do novo milénio, designadamente em países com sistemas descentralizados de

planeamento, como no caso da Dinamarca, ou que optaram pela descentralização desses mesmos

sistemas, como no caso do Reino Unido, manifesta-se a tendência para o estabelecimento de

plataformas alargadas de desenvolvimento territorial capazes de gerir, a nível local, as relações entre

as entidades públicas e a sociedade civil.

A crise económica e financeira declarada em 2008 tende a acelerar este movimento, perceptível

nomeadamente na ênfase com que a União Europeia defende um desenvolvimento territorializado ou,

para utilizar a expressão inglesa, um place-based development.

15 Veja-se J. VRANKEN, “Changing forms of solidarity…”, 2005.



36

3.3.1 Inglaterra

Entre os primeiros países europeus a admitir a contratualização urbanística, destaca-se a Inglaterra

onde, em 1932, é consagrada a figura de acordo de planeamento (planning agreement)16F

16. No

entanto, o impacto imediato desta medida legislativa pioneira foi relativamente modesto, dado que o

uso — e, por vezes, o abuso — dos referidos acordos só se generalizou no decurso da década de 70. As

críticas suscitadas por estes instrumentos determinaram a sua reforma em 1991, sendo então

substituídos pelas obrigações de planeamento (planning obligations)17F

17, embora a expressão planning

agreements tenha continuado a ser utilizada na linguagem corrente.

A experiência inglesa fez escola 18F

18 e conduziu à presente situação, em que se depara com uma grande

variedade de acordos de planeamento, fruto de uma dinâmica social que, tudo o indica, deverá ter

continuidade no próximo futuro, apesar do processo de ajustamento em que se encontra o sistema de

gestão territorial inglês, recentemente criticado por ser top-down, hierárquico, complexo e sujeito a

frequentes alterações.

Para além destas características, esse mesmo sistema de gestão territorial distingue-se pelo facto de

nele coexistirem três sub-sistemas 19F

19:

• Um sistema tradicional de planeamento de uso do solo, que se apoia na iniciativa privada

para assegurar a execução dos planos;

• O novo sistema de gestão territorial formalmente consagrado em 2004, que coloca a

ênfase no desenvolvimento sustentável das comunidades locais20F

20;

• O sistema da gestão territorial que está a emergir das estratégias de desenvolvimento

local (local sustainable community strategies), dos programas de acção territorial (local

area agreements; local delivery vehicles) e dos mecanismos de avaliação baseados em

indicadores nacionais (national performance framework).

Face a este quadro, o actual Governo britânico propõe-se devolver as competências de planeamento

às autarquias locais e reforçar a presença das comunidades locais nas decisões respeitantes à

habitação e ao planeamento, para elas transferindo a avaliação das políticas centradas na melhoria

da qualidade de vida. Neste momento encontra-se em discussão uma proposta de lei

descentralizadora21F

21 que, caso seja aprovada, irá descontinuar os actuais acordos locais (local area

agreements) e substituí-los por uma nova geração de programas de acção territorial, baseados numa

16 Nos termos do Town and Country Planning Act 1932, Section 34, as autoridades de planeamento local (local

planning authorities) eram competentes para enquadrar a transformação do solo mediante acordos destinados a estabelecer as “conditions restricting the planning, development or use [of land]”.

17 Veja-se o Planning and Compensation Act 1991, Section 12. 18 A experiência britânica dos planning agreements foi uma das fontes de inspiração dos development

agreements norte-americanos, pela primeira vez consagrados no Estado da Califórnia, no ano de 1980. 19 Veja-se Michael OXLEY, et al. (2009), Review of European Planning Systems: p. 20. 20 Veja-se o Planning and Compulsory Purchase Act 2004. 21 Veja-se Decentralisation and Localism Bill.



37

forte aposta no “localismo” (localism), isto é, na versão inglesa do place-based development

preconizado pela União Europeia22F

22.

3.3.2 França

Devido à tradição centralizadora do Estado napoleónico e à pequena dimensão dos seus municípios,

não seria de França que, em princípio, deveriam vir os exemplos mais adaptados ao desenvolvimento

dos PAT referidos na legislação portuguesa. De facto, em matéria de urbanismo concertado entre o

sector público e o sector privado, a importação, para Portugal, das soluções francesas nem sempre

deu bons resultados, como o comprova a imediata queda em desuso do regime das áreas de

transformação prioritária previstas em 1982 23F

23, regime inspirado nas ZAC, zones d’aménagement

concerté, consagradas na Lei de Orientação Fundiária (Loi d'orientation foncière), de 1967.

Em todo caso, após a descentralização iniciada em 1982 e tirando partido da experiência adquirida no

domínio da planificação económica e social, o urbanismo francês tem vindo a dotar-se de mecanismos

de programação contratualizada. Nesta linha de acção destacam-se os “contratos de cidade”

(contrats de ville)24F

24, um exemplo emblemático dos inúmeros contratos-programa (contrats de

programme)25F

25 que hoje regem as relações entre os múltiplos níveis da administração pública

francesa.

Os contrats de ville, em marcha a partir de 1994, pretendiam substituir-se a uma pequena multidão

de “convenções” e “pactos” urbanos26F

26, assumindo a condição de único instrumento de

contratualização da política da cidade. Na realidade, esse objectivo não foi imediata e plenamente

atingido: de início subsistiram, ao seu lado, três outros procedimentos de contratualização27F

27 e, na

viragem do milénio, surgiram os “grandes projectos de cidade” (grands projets de ville, GPV).

Seja como for, devido à sua crescente preponderância, os contrats de ville passaram a atrair

inúmeros programas de acção social de base territorial, com a inerente sobrecarga burocrática e

prejuízo da eficácia da política da cidade, obrigada a abrandar o passo na sua resposta a realidades

22 A Local Government Association propõe um “new-style area agreements negotiated outwards with citizens,

and not upwards with government”, suportados por orçamentos territorializados (place-based budgets). 23 Veja-se o Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio, do Ministério da Habitação, Obras Públicas e Transportes,

que veio permitir a criação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de construção prioritária. 24 Recorde-se que o Programa PROSIURB (1999-2000) promoveu a celebração dos “contratos de cidade”, mas

esta experiência não teve continuidade. 25 Os primeiros contrats de programme surgem 1966-1968 e visam flexibilizar as orientações estabelecidas pelo

Estado francês em matéria de produção industrial, de actividade comercial e de prestação de serviços. Os incentivos prestados às empresas públicas e privadas eram distribuídos de acordo com a política de ordenamento do território, tendo por base o Fonds de Développement Economique et Social (FDES), criado em 1955 e bastante activo até aos anos 70.

26 Designadamente: (i) conventions de développement social des quartiers, DSQ ; (ii) conventions de quartiers; (iii) conventions ville-habitat; (iv) contrats de programmes d’aménagement concertés du territoire urbain (PACT urbains); (v) sites pilotes pour l’intégration (FAS); (vi) contrats de ville expérimentaux.

27 Concretamente: (i) grands projets urbains (GPU); (ii) PACT urbains; (iii) conventions de sortie de DSQ.



38

que reclamavam intervenções urgentes. Perante esta situação, em 2006 o quadro contratual da

política da cidade é reformulado pela respectiva comissão interministerial (Comité interministériel

des villes et du développement urbain, CIV) e é então consagrada a figura de “contrato urbano de

coesão social” (contrat urbain de cohésion sociale, CUCS), expressamente destinado a melhorar as

condições dos “bairros problemáticos” (quartiers en difficulté) e a permitir, nessas áreas, a

concessão, em bloco, de subvenções anteriormente dispersas por múltiplos programas e fontes de

financiamento 28F

28.

Finalmente, a confirmar a sua crescente aproximação aos países europeus dotados de sistema de

gestão territorial descentralizados, em 2009 a França deu mais um passo em direcção a um urbanismo

contratualizado (urbanisme contractuel), dotando-se de um novo instrumento que apresenta muitas

das características do PAT: o projecto urbano em parceria (projet urbain partenarial, PUP),

vocacionado para o financiamento de operações urbanísticas enquadráveis pela lei de fomento da

habitação e de combate contra a exclusão social 29F

29. No âmbito do PUP, o município celebra com os

proprietários dos terrenos, os promotores e os construtores um acordo (convention) que prevê a

execução programada de equipamentos públicos, e que fixa as modalidades de participação, os

montantes a suportar pelas diferentes partes e os prazos de pagamento.

3.3.3 Itália

Na Itália, os primeiros contratos urbanísticos assumem a forma de convenção de loteamento

(convenzione di lottizzazione), figura consagrada em 1967, por ocasião de uma extensa reforma da

Lei Urbanística de 1942 (Legge Urbanistica Nazionale)30F

30.

Essas convenções entre o município e os proprietários dos terrenos só podiam ser celebradas após a

entrada em vigor do plano director (piano regolatore generale) ou, no caso de pequenos municípios,

de um instrumento simplificado (programma di fabbricazione). Do conteúdo da convenção faziam

parte as seguintes matérias:

• Cedência gratuita de terrenos destinados a obras de infra-estruturação;

• Assunção, pelo dono do prédio a lotear, dos encargos respeitantes às obras de infra-

estruturação e a uma quota-parte dos custos com a construção de equipamentos

colectivos;

28 Designadamente: Ville-Vie-Vacances (VVV, 1982); Ecole ouverte (EO, 1991); Fonds d'intervention pour la ville

(FIV, 1994); Contrat local d'accompagnement scolaire (CLAS, 1996); Contrat local de sécurité (CLS, 1997); Contrat éducatif local (CEL, 1998); Ateliers santé ville (ASV, 1999); Equipe de réussite éducative (ERE, 2005), etc.

29 Loi 2009-323 du 25 mars 2009, de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion. 30 Cf. Legge 6 agosto 1967, n. 765: Modificazioni ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,

conhecida por Legge Ponte.



39

• Prazo, não superior a dez anos, para a conclusão de obras de infra-estruturação e

equipamento;

• Garantia financeira destinada a assegurar o adequado cumprimento das obrigações

assumidas.

As convenções de loteamento caracterizam-se pela sua natureza híbrida de contratos de infra-

estruturação e de contratos de planeamento. As operações de loteamento são enquadradas por

planos de loteamento convencionado (piani di lottizzazione convenzionate), isto é, por planos de

iniciativa privada que, de um ponto de vista normativo, são equivalentes aos planos de pormenor

(piani particolariegattI) promovidos pelos municípios, ambos qualificados como planos de actuação

(piani attuativi) do plano director municipal.

As convenções de loteamento abriram caminho quer a outras figuras de contrato urbanístico, de

conteúdo mais especializado, quer à afirmação da via contratual como via legítima para o

desempenho das actividades cometidas à Administração Pública. Para além destas, encontramos, no

ordenamento urbanístico italiano,

• Construção de habitação social (convenzioni per l'edilizia residenziale pubblica)31F

31 e de

estabelecimentos produtivos (convenzioni per gli insediamenti produttivi)32F

32;

• Realização de obras de urbanização (convenzioni per la realizzazione diretta delle opere

di urbanizzazione in luogo dei pagamento degli oneri della concessione edilizia)33F

33;

• Planos de reabilitação (convenzioni relative ai piani di recupero)34F

34;

• Reconversão de áreas de génese ilegal (convenzioni relative ai recupero degli insedia-

menti abusivi)35F

35;

• Parques de estacionamento (convenzioni per i parcheggi)36F

36;

• Programas de reabilitação de áreas de habitação social (programi di recupero urbano,

executados mediante convenzioni urbanistiche)37F

37.

31 Legge 22 ottobre 1971, n. 865 — Programmmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica; norme

sull’espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata (Edilizia Popolare Economica): art. 35.

32 Idem: art. 27.º 33 Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Legge Bucalossi) — Norme per la edificabilità dei suoli: art. 14. 34 Legge 5 agosto 1978, n. 457 — Norme per l'edilizia residenziale: art. 30. 35 Legge 28 febbraio 1985, n. 47 — Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni,

recupero e sanatoria delle opere edilizie; art. 29. 36 Legge 24 marzo 1989, n. 122 — Disposizioni in materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane

maggiormente popolate, nonche' modificazioni di alcune norme del testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393: art. 11.º

37 Legge 4 dicembre 1993, n. 493 — Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 398, recante disposizioni per l'accelerazione degli investimenti a sostegno dell'occupazione e per la



40

• Requalificação urbana de áreas de habitação social (programmi integrati di intervento)38F

38.

O alinhamento das figuras de contrato urbanístico torna clara a tendência para a espacialização

destes instrumentos, contrabalançada pelo alargamento da sua esfera de acção, a ponto de servirem

de apoio a políticas públicas de natureza social e de carácter integrado. Esta última linha de evolução

conduziu à consagração dos pactos territoriais (patti territoriali) em 1995 39F

39, que rapidamente se

transformaram na figura emblemática da programação negociada (programmazione negoziata)40F

40

praticada na Itália, especialmente nas áreas depressionadas do Mezziogiorno.

A experiência italiana no domínio da programação territorial, para além de ter inspirado as políticas

comunitárias de emprego41F

41, encontra-se na origem das linhas mestras que hoje inspiram a política

regional da União Europeia, fundamentadas na noção de place-based development e sistematizadas

no Relatório Barca (2009) 42F

42.

3.3.4 Outros países europeus

A Inglaterra, a França e a Itália figuram entre os países europeus que levaram mais longe a lógica da

programação territorial contratualizada. Nos restantes países europeus, os instrumentos equiparáveis

aos PAT assumem formas mais comedidas.

Na Finlândia, durante cerca de meio século, os contratos respeitantes ao uso e à transformação do

solo foram celebrados à margem da lei urbanística, dado o monopólio municipal do planeamento

estabelecido na Lei da Construção (Rakennuslaki 370/1958, RL). Esta situação alterou-se em 2000,

com a entrada em vigor da Lei do Uso do Solo e da Construção (Maankäyttö- ja rakennuslaki

132/1999, MRL), diploma que consagrou dois tipos de contrato: o contrato de uso do solo

(maankäyttösopimus, MRL § 11) e o contrato de infra-estruturação (kehittämisalue, MRL §§ 110-112).

semplificazione dei procedimenti in materia edilizia: art. 11.º; alterada pela Legge 23 dicembre 1996, n. 662 — Misure di razionalizzazione della finanza pubblica: art. 2.º

38 Legge 17 febbraio 1992, n. 179 — Norme per l'edilizia residenziale pubblica: art. 16.º 39 Decreto-legge 8 febbraio 1995, n. 32, recante disposizioni urgenti per accelerare la concessione delle

agevolazioni alle attività gestite dalla soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, per la sistemazione del relativo personale, nonchè per l'avvio dell'intervento ordinario nelle aree depresse del territorio nazionale: art. 1.

40 Para além dos pactos territoriais, a programação negociada italiana compreende os seguintes instrumentos: intese istituzionali di programma, accordi di programma quadro, contratti di programma, contratti d'area (Legge 23 dicembre 1996, n. 662 — Misure di razionalizzazione della finanza pubblica: art. 2, al. 203 a 214). O regime jurídico destas figuras consta de deliberação do CIPE, Comitato Interministeriale per la Programmazione Económica; Veja-se CIPE, Disciplina ella programmazione negoziata, disponível em: http://www.regione.veneto.it/NR/rdonlyres/8F00B713-E4B8-4D88-B88A-CF5172972975/0/Deliberacipe2997

41 Em Portugal foram elaborados “pactos territoriais para o emprego” para o Vale do Sousa, para a Marinha Grande e para o Norte Alentejano.

42 Relatório elaborado por Fabrizio Barca, Chefe do Departamento de Desenvolvimento do Ministério da Economia e das Finanças italiano.



41

Na Suécia, é corrente o município e os proprietários ou promotores urbanísticos celebrarem acordos

de direito privado, em que são definidos objectivos comuns, bem como os direitos e os deveres

respeitantes à transformação urbanística de uma determinada área, uns e outros estabelecidos num

contrato de execução (genomförandeavtal). Uma das formas desses acordos refere-se a terrenos que

não se encontram na posse do município e que se destinam a ser edificados no respeito por critérios

de aproveitamento acordados no âmbito de um contrato de aproveitamento do solo

(exploateringsavtal). Note-se que estes contratos são celebrados antes da aprovação do plano de

pormenor que os irá enquadrar, circunstância que reforça o poder negocial do município, uma vez

que este beneficia do chamado “monopólio municipal do planeamento” (kommunala planmonopolet).

O município pode ainda recorrer a outra forma de contrato de execução no caso de terrenos na sua

posse e que pretende concessionar a promotores, a fim de estes os transformarem de acordo com

condições previamente estabelecidas num contrato de concessão de terrenos (markanvisningsavtal).

Na Dinamarca, a versão originária da Lei do Planeamento (1991)43F

43 não previa a celebração de

contratos urbanísticos entre os municípios e os proprietários fundiários. Apenas em 2007, pressionado

pelos desafios suscitados pela reabilitação urbana, o Parlamento dinamarquês reformou a referida lei

e previu um contrato de desenvolvimento de áreas classificadas como urbanas, figura designada por

acordo de infra-estruturação (udbygningsaftale), celebrado entre o município e o dono do prédio, a

pedido deste44F

44.

Nos termos da nova lei, os acordos de desenvolvimento urbano podem ter por objecto: (i) melhorar os

padrões de qualidade das infra-estruturas urbanísticas de uma área urbana, (ii) agilizar os

procedimentos de planeamento e controlo, (iii) alterar ou complementar as disposições do plano

director ou de pormenor em matéria de execução de infra-estruturas. As cláusulas do acordo

respeitam às obrigações assumidas pelo proprietário em matéria de infra-estruturação ou ao

pagamento, total ou parcial, das infra-estruturas a construir no interior ou no exterior da área de

intervenção, bem como o pagamento dos custos suportados pelo município com a alteração do plano

director municipal ou com a elaboração de novo plano de pormenor. A câmara municipal deve

publicitar o facto de se encontrar a negociar um acordo de desenvolvimento urbano e a sua

participação nesse acordo deve ser deliberada e publicitada simultaneamente com a aprovação do

plano de pormenor com incidência na área a transformar.

Na Alemanha, o Código Federal de Urbanismo (Bundesbaugesetzbuch, BauGB; versão originária de

1960) trata, na sua primeira parte, dedicada aos instrumentos de planeamento urbanístico

(Bauleitplanung), do plano geral de uso do solo (Flächennutzungsplan, F-plan) e do plano de

43 Lov nr. 388 af 6. april 1991 om planlægning (Planloven, PL). 44 Veja-se o § 21b da lei que altera a Lei do Planeamento, diploma de que existe a seguinte versão inglesa: The

Planning Act in Denmark — Consolidated Act No. 813 of 21 June 2007 (disponível em: http://commin.org/ upload/ Denmark/The_Planning_Act_in_Denmark_June_2007_in_English.pdf). Nesta versão, a palavra udbygningsaftale é traduzida por development agreement.



42

pormenor (Bebauungsplan, B-plan), bem como dos instrumentos contratuais que facilitam a sua

execução. O Código prevê dois tipos de contrato: o contrato de estruturação urbana (städtebauliche

Verträge, BauGB § 11)45F

45, e o contrato de planeamento e infra-estruturação (Vorhaben- und

Erschließungsplan, VEP, BauGB § 12) 46F

46. Entretanto, no contexto das chamadas “medidas de

desenvolvimento urbano” (städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, BauGB §§ 165-171), prevê-se um

terceiro tipo de instrumento contratual, destinado a fixar num “estatuto” (Entwicklungssatzung,

BauGB §§ 165, n.º 6) as obrigações mútuas do município e dos particulares em matéria de infra-

estruturação e equipamento das áreas a transformar.

A Áustria não dispõe de um código de urbanismo de âmbito nacional e daí que as disposições sobre

contratos urbanísticos se dispersem pelas leis urbanísticas dos Länder. Em termos gerais, a

contratualização urbanística faz parte das chamadas “medidas respeitantes aos terrenos de

particulares” (Privatwirtschaftliche Massnahmen), medidas que devem ser tomadas pelos municípios

de modo a assegurar a execução programada do planeamento territorial 47F

47.

Na Holanda, os municípios podiam celebrar acordos de direito privado com os particulares, tendo em

vista o aproveitamento dos prédios sujeitos a transformação urbanística (exploitatieovereenkomsten).

Nos termos da versão originária da Lei do Ordenamento do Território (Wet op de Ruimtelijke

Ordening, WRO, 1962), esses acordos deviam ser enquadrados por uma “postura municipal em

matéria de aproveitamento do solo” (gemeentelijke exploitatieverordening; WRO, artikel 42). A nova

Lei do Ordenamento do Território (Wet ruimtelijke ordening, Wro, 2008) veio alterar o anterior

quadro, designadamente eliminando a postura municipal, dado que o novo Regulamento do

Ordenamento do Território (Besluit ruimtelijke ordening, Bro, 2008) disciplina, de forma exaustiva, o

cálculo das taxas municipais respeitantes às operações urbanísticas.

Os novos acordos de aproveitamento do solo visam sobretudo estabelecer um consenso relativamente

ao ressarcimento das despesas suportadas pelo município com a infra-estruturação dos terrenos e a

criação de espaços verdes. Para permitir uma estimativa rigorosa dessas despesas, os acordos são

acompanhados por um plano de financiamento (exploitatieplan) da operação urbanística, uma figura

que assume algumas das características do PAT previsto na legislação portuguesa.

No Luxemburgo, a recente Lei do Planeamento Municipal e do Desenvolvimento Urbano (Loi du 19

juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain), prevê dois tipos de

45 A figura de contrato de estruturação urbana foi consagrada na Lei da Renovação e da Expansão Urbana

(Städte-bauförderungsgesetz, 1971), cujo texto foi integrado no Código do Urbanismo em 1986. A versão portuguesa da designação daquela figura baseia-se na versão inglesa adoptada pelo Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR, 2000): urban policy contract.

46 A consagração da figura de VEP teve em vista agilizar o planeamento de pormenor da Alemanha Oriental após a Unificação e assemelha-se ao nosso projecto de operação de loteamento.

47 A título de exemplo, veja-se a Lei do Ordenamento do Território da Estíria (Steiermark Raumordnungsgesetz LGBl 20/2003, ROG § 26 Maßnahmen zur aktiven Bodenpolitik). Para aceder às leis urbanísticas dos restantes Länder, veja-se IFOER Materialien 2003, Teil 6, Örtliche Raumplanung, Institut für Örtliche Raumplanung, TU-Wien.



43

contrato urbanístico: o contrato de infra-estruturação (convention), que tem por objecto fixar as

condições e as modalidades de realização dos arruamento e equipamentos públicos previstos no

projecto de execução do plano de pormenor (plan d'aménagement particulier; art. 34), e o acordo de

reparcelamento (remembrement conventionnel; art. 65). Mais recentemente, em 2008, foi aprovado

o regime que enquadra os pactos de habitação (pactes de logement) a celebrar entre o Estado e as

comunas, tendo em vista uma acção concertada capaz de aumentar a oferta de alojamentos e de

diminuir os custos fundiários das operações urbanísticas48F

48.

Na Irlanda, a lei urbanística sofre a influência directa do direito britânico e, logo em 1934, a Lei do

Planeamento Urbano e Regional49F

49, prevê a posterior regulamentação dos contratos de planeamento

(development agreements), expressamente contemplados nas leis urbanísticas de 1963 50F

50 e de 2000 51F

51.

Em Espanha, tanto a Lei do Regime do Solo de 1956 52F

52, como as leis que se lhe sucederam, até à

última lei urbanística do Estado espanhol (1992)53F

53, só pontualmente recorrem a instrumentos de

natureza contratual. A recente proliferação de contratos urbanísticos (convenios urbanísticos) —

entendidos como “acordos tendentes a preparar, facilitar ou executar uma actuação urbanística,

podendo incidir sobre o própio ordenamento urbano ou limitar-se ao seu desenvolvimento ou

concretização”54F

54—, fundamenta-se nas leis urbanísticas das Comunidades Autónomas 55F

55 que têm vindo

a entrar em vigor desde 1992. De uma forma geral, as leis urbanísticas autonómicas distinguem entre

contratos de planeamento, que visam preparar a alteração de instrumentos de planeamento

territorial em vigor, e contratos de execução ou de gestão, que apenas visam estabelecer os termos

e as condições de execução do planeamento territorial.

48 cf. Loi du 22 octobre 2008 portant promotion de l'habitat et création d'un pacte logement avec les communes. 49 Town and Regional Planning Act, 1924, n.º 22, in fine. 50 Local Government (Planning and Development) Act, 1963, n.º 28, § 38: Agreements regulating development or

use of land. 51 Planning and Development Act, 200, n.º 30, § 47: Agreements regulating development or use of land. 52 Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. 53 Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el

Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (vigorou até 27 de Junho de 2008). 54 J. M. MERELO ABELA, 2000. 55 A Comunidade Valenciana foi pioneira, com a sua Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre suelo no urbanizable.



44

Em síntese:

Os princípios que regem a negociação urbanística entre os municípios e os particulares têm, em Portugal, a sua matriz na Carta de Lei de 23 de Julho de 1850, diploma que veio disciplinar o processo expropriativo, prevendo a celebração de contratos amigáveis no caso de prédios sujeitos a venda forçada por motivo da sua transformação urbanística.

Para além dos contratos amigáveis celebrados com os municípios, o Decreto com força de lei de 31 de Dezembro de 1864 prevê a execução dos planos gerais de melhoramentos mediante contratos celebrados com o Governo, no caso de concessão de privilégios a particulares e após autorização das Cortes.

O primeiro regime jurídico dos planos gerais de urbanização, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24 802, de 21 de Dezembro de 1934, prevê a elaboração destes instrumentos por empresas particulares, mediante contrato celebrado com o município e aprovado pelo Governo.

A anterior opção — que colocava Portugal entre os países europeus pioneiros na adopção do planeamento contratualizado — não teve continuidade: o Código Administrativo de 1936-40 estabelece tacitamente o monopólio municipal da construção de arruamentos, opção que coloca as urbanizações particulares e os respectivos contratos amigáveis à margem do direito público.

Na realidade, os contratos amigáveis continuaram a ser celebrados, resistindo inclusivamente à entrada em vigor do primeiro regime jurídico das operações de loteamento, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 46 673, de 29 de Novembro de 1965, diploma com objectivo declarado de por fim àquela prática.

Em 1984, com a revisão do regime de loteamento, a contratualização reemerge na legislação urbanística portuguesa, para atingir a sua consagração na reforma do quadro legal e regulamentar do ordenamento do território e do urbanismo realizada em 1998-99, onde passa a constituir expressamente um dos princípios orientadores da gestão territorial, concretizado na inclusão da figura do PAT. Desde então, tem-se verificado uma tendência para o desdobramento do número de figuras de contrato urbanístico de acordo com uma lógica de especialização.

No âmbito europeu, a Inglaterra, a França e a Itália figuram entre os países europeus que levaram mais longe a lógica da programação territorial contratualizada. Nos restantes países europeus, os instrumentos equiparáveis aos PAT assumem formas mais comedidas, estando todavia a lógica do desenvolvimento territorial contratualizado normalmente presente.



45

4. Casos de Estudo

Neste capítulo faz-se uma breve revisão de casos de estudo relacionando-os com o conceito de PAT

proposto neste documento e com o seu processo de desenvolvimento, de forma a retirar algumas

conclusões globais da análise comparativa.

4.1 Introdução

A figura de PAT tem tido reduzida aplicação. Há todavia alguns casos de actuações territoriais que

expressamente se reclamam da figura de PAT e outros que, sem o fazer expressamente, são

susceptíveis de enquadramento genérico nesse âmbito. Faz-se aqui referência a esses casos, de modo

a ilustrar a variabilidade de situações abrangidas e a contrastar essas experiências concretas com a

noção de PAT que é estabelecida na lei e explicitada neste Guia.

A selecção dos casos de contratos, programas e parcerias que remetem para a figura de PAT

obedeceu aos seguintes critérios:

• Diversidade de âmbito, de metodologia, de modelo de gestão e de grau de complexidade

das operações;

• Carácter exemplar ou representativo de boas práticas;

• Capacidade de ilustrar certos aspectos relativos à diversidade de tipologias;

• Representatividade estimada de aplicações futuras dos PAT.

Foi também tida em conta a existência de informação disponível e que parte significativa dos casos

seleccionados estivesse em curso ou fosse recente. Nem todos os casos de estudo seleccionados

assumiram a denominação de “Programas de Acção Territorial” – independentemente de terem

características que os poderiam qualificar como tal –, mas foi dada especial atenção às operações que

detêm essa denominação. São ainda incluídos casos que, apesar de não se assumirem formalmente

como PAT, se considerou ser de interesse analisar.

Com base nas premissas acima descritas foram analisados nove casos de estudo, a saber:

• Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela

• Programas de Acção Territorial de Núcleos de Desenvolvimento Turístico da Região do

Algarve: Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul, Concelho de Tavira

• Iniciativa Bairros Críticos: Operação Vale da Amoreira

• Programa TERRA: Projecto DUERO-DOURO – Cooperação transfronteiriça ao longo de um

vale fluvial

• Programa de Acção Territorial – PROJECTO Parque Maior

• Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém



46

• Programa de Acção Territorial de Rio Frio – Barroca d’Alva

• Programa de Acção Territorial da Vertente Sul do Concelho de Odivelas

• Programas de Acção Territorial Zona Estratégica de Desenvolvimento de

Alenquer-Azambuja-Porta Norte de Lisboa

Esta selecção tem carácter meramente ilustrativo e exemplificativo, não pretendendo ser exaustiva

nem abranger todo o universo possível de operações que podem conformar um PAT. Também não

representa qualquer juízo de valor relativamente à maior ou menor adequação das operações

seleccionadas ao conceito de PAT estabelecido na lei e explicitado neste Guia.

A análise destes casos, que se apresenta individualmente no Anexo I, contempla os seguintes

aspectos, dependendo, em cada caso, da disponibilidade da informação:

• Diagnóstico e quadro de acção;

• Actores, parcerias e negociação;

• Financiamento;

• Formalização;

• Programação;

• Gestão, acompanhamento e controle;

• Avaliação;

• Resultados alcançados/esperados.

4.2 Síntese e contributos dos Casos de Estudo

4.2.1 O Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela

O Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela (PRDCHP) desenvolveu-se

no âmbito de uma candidatura ao QREN, Programa Política de Cidades - Parcerias para a Regeneração

Urbana (PRU), domínio “Programas integrados de valorização de áreas urbanas de excelência,

inseridas em centros históricos”.

O principal objectivo do PRDCHP é a regeneração e revitalização do Centro Histórico de Palmela e a

sua integração nas dinâmicas socioeconómicas do concelho. O PRDCHP visa ainda contribuir para a

capacitação da população e dos agentes económicos, sociais e culturais locais, tentando que sejam

estes os protagonistas da acção transformadora sobre o seu território.

A inclusão do PRDCHP no conjunto de casos de estudo ilustra: a aplicabilidade dos PAT a diferentes

territórios – neste caso, um “centro histórico” –; uma forma diferente e dinâmica de parceria – uma

parceria local –; e uma abordagem multissectorial aos problemas das áreas urbanas centrais. Permite



47

também apresentar como exemplo os princípios e os modelos de gestão, acompanhamento, controle

e avaliação estabelecidos pelo QREN.

O PRDCHP foi construído especificamente para uma fonte de financiamento. Apesar de se articular

com outras acções e iniciativas em curso para o mesmo território, está limitado às condições impostas

por essa mesma fonte. Ao contrário de outros casos de estudo em que existe um “PAT” e a

candidatura ao QREN representa apenas algumas das acções preconizadas, o PRDCHP está restringido

à programação, aos recursos e aos mecanismos de operacionalização impostos pela fonte de

financiamento única. A sua capacidade de articulação das intervenções a médio e longo prazo, o seu

âmbito de acção e os respectivos resultados são assim mais limitados.

Relativamente ao PRDCHP, conclui-se que, apesar de este não se denominar como PAT, poderia ter

assumido essa forma já que reúne os quatro pilares dos PAT definidos anteriormente na secção

relativa ao conceito de Programa de Acção Territorial: há um compromisso formal; é centrada no

território; o Município é uma das partes; e é um instrumento de programação da acção.

4.2.2 Programas de Acção Territorial de Núcleos de Desenvolvimento Turístico da Região do Algarve | Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul, Concelho de Tavira

O modelo de desenvolvimento turístico adoptado no PROT Algarve prevê que os novos

empreendimentos turísticos, fora dos perímetros urbanos e dos Espaços de Ocupação Turística,

correspondam à criação de Núcleos de Desenvolvimento Turístico (NDT). A execução da proposta de

NDT depende da aprovação de um plano de pormenor ou de urbanização elaborado no quadro de um

Programa de Acção Territorial. Neste contexto, a Câmara Municipal de Tavira (CMT) lançou um

concurso público para a concretização de 2 NDT através de um Programa de Acção Territorial da

Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul (PAT-BLS).

A proposta de Plano de Acção Territorial incluída nos casos de estudo foi apresentada a concurso pela

empresa Benamor – Actividades Turísticas S.A. e abrange uma área com cerca de 55 hectares. Prevê

que o seu desenvolvimento e execução sejam feitos por meio de um Plano de Pormenor e tem por

objecto principal a instalação de um estabelecimento hoteleiro como ampliação e valorização do

equipamento de golfe existente e em funcionamento na Quinta de Benamor, Freguesia de Conceição,

Concelho de Tavira.

Este caso de estudo é aqui apresentado por se tratar de um processo em curso e por ter adoptado a

denominação de PAT. No entanto, na prática o que está em causa é a abertura de um concurso

público para a elaboração de um plano de pormenor para um empreendimento turístico e a sua

execução. Neste quadro, afigura-se que o recurso à figura de PAT não tira partido das suas principais

vantagens: flexibilidade, concertação e articulação de acções empreendidas por múltiplos actores de



48

natureza diversa, capacidade de enquadrar estrategicamente as acções sobre um dado território,

entre outros.

Com efeito, o exemplo em análise mostra que os intervenientes tenderão a ser reduzidos – neste caso

há um promotor privado que contratualiza a acção com a Câmara Municipal –, bem como o objecto da

intervenção – no caso específico, o desenvolvimento de um “eco-resort” – o que se configura como

viável por meio de instrumentos de programação da acção mais simples.

4.2.3 Iniciativa Bairros Críticos: Operação Vale da Amoreira

A Operação Vale da Amoreira integra-se na Iniciativa Operações de Qualificação e Reinserção Urbana

de Bairros Críticos – comummente designada como Iniciativa Bairros Críticos (IBC). Este Programa tem

como objectivo o desenvolvimento de soluções de qualificação de territórios urbanos que apresentam

factores de vulnerabilidade crítica, através de intervenções socio-territoriais integradas e incide de

forma experimental em três territórios: Cova da Moura (Amadora), Lagarteiro (Porto) e Vale da

Amoreira (Moita).

Esta Operação tem por base desde a fase de diagnóstico um sistema de governança inovador,

amplamente participado e com um sistema de actores multi-nível. A Estratégia e o Plano de Acção

definidos integram 5 Eixos de Intervenção (Requalificação do Bairro: edifícios, espaços e

acessibilidades; Arte desconcentrada: espaço de experimentação artística; Formação Profissional em

contextos de exclusão; Plataforma integrada de apoio social; e Rede de participação, Cidadania e

Governabilidade), que visam dar uma resposta integrada às vulnerabilidades do território,

capitalizando simultaneamente com as suas potencialidades.

Esta operação, apesar de não se denominar como um PAT, poderia, tal como o caso de Palmela, ter

assumido essa forma. Com efeito, esta operação reúne os quatro pilares dos PAT definidos: há um

compromisso formal, é centrada no território, o Município é uma das partes e é um instrumento de

programação da acção.

A sua inclusão como caso de estudo não se resume a este aspecto. Com efeito, a Operação Vale

Amoreira é um caso a assinalar no que respeita à tentativa de coordenação e articulação de

interesses e acções em prol do desenvolvimento de um território. Em particular, a mobilização de

entidades alcançada – em especial no que se refere ao sector público –, a abordagem participativa

desde a concepção do programa, bem como o seu carácter estratégico e multissectorial são pouco

comuns. Esta operação é ilustrativa de modelos complexos de governação, participação, gestão e

acompanhamento de programas, também estes complexos, bem como as metodologias ensaiadas.

Dado tratar-se de uma iniciativa com carácter experimental e em curso, muitos dos modelos e das

metodologias aplicados estão ainda a ser testados e os seus resultados efectivos necessitam de mais

tempo para poderem ser avaliados. Pode-se no entanto apresentar pistas quanto a algumas das

dificuldades encontradas até à altura, bem como relativamente às estratégias para as ultrapassar. Em



49

outros casos, em particular no que se refere ao financiamento, as dúvidas subsistem. Com efeito,

apesar de se vislumbrarem vantagens no que se refere à concepção da estratégia, a capacidade de

esta se transformar em acção está ainda, em parte, por provar.

4.2.4 Programa TERRA: Projecto DUERO-DOURO – Cooperação transfronteiriça ao longo de um vale fluvial

O projecto DUERO-DOURO foi um dos projectos do programa TERRA, lançado em 1997 no contexto das

acções inovadoras financiadas pelo FEDER. O Programa TERRA destinava-se a apoiar redes de

autoridades regionais e locais na realização de projectos-piloto inovadores e/ou exemplares em

matéria de ordenamento do território.

O Projecto DUERO-DOURO lançou um novo tipo de cooperação transfronteiriça entre Portugal e

Espanha e teve como objectivo o ordenamento e o desenvolvimento de parte da bacia do Rio

Duero-Douro, ao longo dos seus 897 km, desde a serra de Urbion ao Atlântico. O Projecto visava

integrar e dar coerência, através do “Programa de Acção Territorial para o Desenvolvimento

Sustentável da Região Fluvial do Douro”, às políticas sectoriais com impacto no desenvolvimento do

território em questão, sob os princípios da coordenação institucional e da sustentabilidade das acções

planeadas.

O projecto DUERO-DOURO encontra o seu espaço nesta selecção de casos de estudo, em primeiro

lugar, por ter sido a primeira vez que foi utilizada a terminologia de “Programa de Acção Territorial”,

mesmo antes de esta estar consagrada na LBPOTU. Por outro lado, considera-se que é um bom

exemplo de um dos campos de aplicação dos PAT, ou seja, a cooperação horizontal e vertical entre

um conjunto alargado de entidades, públicas e privadas, com vista ao desenvolvimento de um dado

território. O facto de este englobar uma cooperação transfronteiriça realça ainda mais a abrangência

e amplitude de coordenação de estratégias que um PAT pode encerrar.

A abordagem multissectorial do programa e o facto de procurar estabelecer um quadro de referência

de longo prazo para as acções a empreender num dado território são também pontos fortes do

projecto DUERO-DOURO.

No entanto, o que estava assegurado pelo programa TERRA no âmbito do projecto DUERO-DOURO era

somente a concepção do “Programa de Acção Territorial para o Desenvolvimento Sustentável da

Região Fluvial do Douro”, não a sua implementação. Assim, as questões relativas à operacionalização

do programa revelam algumas fragilidades, nomeadamente, a falta da definição das fontes de

financiamento, uma fraca formalização (não se recorreu à figura do contrato), e a indefinição quanto

à gestão e acompanhamento da implementação, o que fragilizou o programa tornando-o mais uma

concertação de vontades e intenções do que num real compromisso para a acção.



50

4.2.5 Programa de Acção Territorial – PROJECTO Parque Maior

O PAT Projecto Parque Maior está associado à possibilidade de concretizar um conjunto de acções e

operações previstas para as Unidades de Execução de duas das UOPG do PDM da Maia, enquadrados no

âmbito dos estudos do Plano de Pormenor do Novo Centro Direccional da Maia (PPNCDM). O carácter

dinâmico dos objectivos do PP de localização e consolidação de funções centrais na sede do conselho

serviu de base para enquadrar e fundamentar a formalização do PAT para programação e execução

das actuações do município e de promotores públicos e privados, neste caso uma empresa municipal e

a Parque Maior, S.A..

Neste sentido o PAT Projecto Parque Maior enquadra-se nos princípios expressos no RJIGT e no PNPOT

de execução dos PMOT e de articulação de operações urbanísticas com os objectivos da política de

ordenamento do território e do urbanismo dos municípios.

O diagnóstico que o fundamenta e as acções a programar apoiam-se assim no quadro da realização do

PPNCDM e da definição das suas unidades de execução. A figura do PAT adequa-se a um quadro

estratégico de desenvolvimento do concelho e da sua área central, integrando e articulando um

conjunto variado de acções de qualificação e valorização do ambiente urbano, a ser viabilizadas como

resultado da convergência de interesses de vários parceiros. O PAT dá assim força a um conceito e a

um projecto municipal fundamentado em estudos ao nível de PP apesar de este não estar formalizado

como instrumento de gestão territorial eficaz.

4.2.6 Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém

A empresa Obriverca – Construções e Projectos, S.A. apresentou à Câmara Municipal de Loures (CML),

em Agosto de 2008, uma proposta de contrato que tem por objecto a elaboração de um Plano de

Pormenor para a área do antigo Quartel de Sacavém, de que é a actual proprietária. O território em

causa abrange uma área de 121.200 m2, e apresenta elevados índices de degradação ambiental, fruto

do abandono das instalações militares e de um longo processo de contínua degradação urbanística.

Tendo a CML considerado que existe convergência de interesse público e privado na concretização dos

objectivos preconizados nos termos de referência da proposta de plano, esta deliberou dar

seguimento ao procedimento de formação do contrato.

O Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém enquadra-se na figura dos

contratos para planeamento e não dos PAT. Dada a natureza restrita do âmbito de actuação, dos

objectivos e dos intervenientes na mesma, a figura de PAT não se assemelha de facto como a mais

adequada, no entanto, considerou-se de interesse apresentar aqui este caso de estudo por ser

ilustrativo de uma parceria público-privado com vista a intervir num dado território. É também um

caso exemplificativo de uma intervenção cuja iniciativa foi do sector privado, e que o sector público

considerou não só vir de encontro ao interesse público, como prioritário e estruturante e, por tal,

detentor de um elevado interesse municipal.



51

4.2.7 Programa de Acção Territorial de Rio Frio – Barroca d’Alva

O PAT de Rio Frio–Barroca d’Alva é o resultado do acordo entre as Câmara Municipais de Palmela e de

Alcochete e de um conjunto de proprietários e promotores com o objectivo de, na base de uma

“visão integrada” para uma área com 9000 hectares desenvolver um conjunto de acções que

potenciem os recursos e interesses dos parceiros (autarquias, proprietários, promotores e outras

entidades) e tirem partido das tendências de transformação e dos projectos previstos para a Área

Metropolitana de Lisboa.

Tem como quadro de referência as transformações induzidas pelos projectos estruturantes que

constituem o novo aeroporto de Lisboa (NAL), a Plataforma Logística do Poceirão, a Terceira

Travessia do Tejo e de novas linhas rodo-ferroviárias enquadrados na revisão do PROT da Área

Metropolitana de Lisboa, os Planos Directores Municipais dos concelhos de Palmela e de Alcochete em

fase de revisão e os Planos de Pormenor previstos para a área de intervenção.

O PAT de Rio Frio–Barroca d’Alva, apesar de não estar ainda, em termos das acções e projectos,

desenvolvido e formalizado, pode ser considerado paradigmático do que é um PAT e das suas

vantagens para o desenvolvimento e ordenamento território.

Neste sentido o diagnóstico é apresentado como uma listagem das oportunidades de transformação

previstas para a margem sul da Área Metropolitana de Lisboa e das potencialidades criadas pela

dimensão da área de intervenção e dos recursos e interesses directos dos parceiros envolvidos. A

figura de PAT, da sua formulação ao quadro de acção, apresentado como um “modelo territorial”,

traduz, assim, um quadro de colaboração, de articulação e de actuação entre diversos interesses e

também jurisdições para um determinado território construindo uma identidade e um objecto

próprios, resultando em convergências e sinergias que se perderiam se as acções fossem

desenvolvidas de forma sectorial ou com carácter pontual.

Com a fundamentação e o estabelecimento do quadro operativo e institucional, a fase seguinte

consiste em garantir a formalização das acções o que implica a afectação e o compromisso,

programado e assumido em termos financeiros, dos diferentes parceiros e interesses, tanto do sector

privado e fundiário como das tutelas da administração pública. Este é o desafio crítico para que os

PAT não fiquem no quadro das intenções contribuindo para a desvalorização da figura do PAT em

particular e da gestão territorial em geral.

4.2.8 Programa de Acção Territorial da Vertente Sul do Concelho de Odivelas

O Programa de Acção Territorial da Vertente Sul de Odivelas abrange a área urbana de 161 hectares,

que engloba um conjunto de bairros classificados como Área Crítica de Recuperação e Reconversão

Urbanística, em consequência de processos de ocupação de natureza informal/ilegal.



52

Com vista a dar resposta à concentração de problemas verificados na Vertente Sul, a Câmara

Municipal de Odivelas decidiu desenvolver um PAT, que pela sua natureza flexível e com

procedimentos e efeitos mais imediatos, pudesse complementar o Plano de Urbanização programado

para o território. O PAT é assim encarado como um instrumento mais vocacionado para a

operacionalização de acções mais urgentes, antecipando o PU.

O PAT da Vertente Sul do Concelho de Odivelas ainda se encontra em desenvolvimento, razão pela

qual a sua apreciação está muito limitada. Grande parte da análise apresentada no Anexo I remete-se

somente aos dados existentes para as acções que já foram programadas no âmbito da candidatura

deste território ao QREN. No entanto, considera-se o PAT da Vertente Sul do Concelho de Odivelas

exemplificativo da possível utilização da figura do PAT como instrumento de execução e

complemento dos IGT, neste caso um PU, dada a sua natureza flexível, a capacidade de articulação e

coordenação de acções de natureza diversa e empreendidas por múltiplos actores, e com

procedimentos e efeitos céleres.

4.2.9 Programas de Acção Territorial Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-Azambuja – Porta Norte de Lisboa

O Programa de Acção Territorial da Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-Azambuja –

Porta Norte de Lisboa (PATPNL) abrange o território constituído pelos Municípios de Alenquer,

integrado na NUTS III “Oeste” e Azambuja, integrado na NUTS III “Lezíria do Tejo”. Visa definir uma

estratégia territorial que permita coordenar e sustentar ambientalmente a pressão urbana que se faz

sentir sobre o território em questão, e surge ainda no quadro de compensações acordado entre o

Governo e os municípios abarcados pelas medidas preventivas impostas pela abandonada localização

do novo Aeroporto de Lisboa na Ota. O objectivo central do PATPNL é o assegurar a coerência e

coordenação das políticas de ordenamento do território, de desenvolvimento regional e de

mobilidade e transportes, em particular no que respeita aos projectos estruturantes, de modo a

contribuir para a coesão e a competitividade do território em questão.

O PATPNL é um exemplo de PAT que tem por base essencialmente a cooperação e a parceria

público-público, apesar de também integrar acções e investimentos do sector privado. Com efeito,

este PAT reúne a Administração Central e 16 Municípios e abrange uma escala de actuação supra-

municipal.

Para além destes aspectos, é ainda um PAT que engloba projectos de diferentes níveis de impacto

estruturante (nacional, regional, intermunicipal e municipal). Outra diferença relativamente a outros

casos de estudo – para além das circunstâncias particulares do seu surgimento – é o facto de este PAT

ter uma dimensão física muito preponderante e um investimento considerável, mesmo do sector

privado. Quanto à sua operacionalização e aos resultados alcançados, o seu carácter recente ainda

não permite a sua avaliação.



53

4.2.10 Síntese

No Quadro 4.1 apresenta-se uma classificação dos nove casos de estudo segundo o objecto, o âmbito

e os actores. Embora, como já foi referido, a selecção não pretenda ser representativa de todo o

universo de PAT, nem se possam sequer classificar todos os casos como PAT, uma leitura transversal

permite as seguintes considerações gerais:

• As acções ao nível de políticas integradas de desenvolvimento territorial ocorrem em

todos os âmbitos de actuação (desde o nível transfronteiriço e inter-regional ao local);

• Em todos os casos que se referem a acções ao nível de políticas integradas de

desenvolvimento, o sector associativo (ONG, Associações, etc.) marca presença e a

população também é sempre incluída quando o âmbito é local;

• As acções ao nível de política sectorial, infra-estruturas e equipamentos surgem

essencialmente nos âmbitos regional e intermunicipal e todas incluem parcerias público-

privado;

• As acções de planeamento local e de urbanização são também objecto de PAT.



54

Quadro 4.1 – Classificação dos casos de estudo quanto ao objecto, âmbito e actores

Casos de Estudo

CHP BLS OPA PDD PPM PPQS RFBA VSCO PNL

Obj

ecto

Acções ao nível de política sectorial, infra-estruturas e equipamentos

Acções ao nível de políticas integradas de desenvolvimento Planeamento de nível local Acções de urbanização

Âm

bito

Transfronteiriça Inter-regional Regional Intermunicipal Local

Act

ores

Público – Público Público – Privado Público – Sector associativo (ONGs, Associações, etc.) Público – Sector associativo –População Público – Sector associativo – Sector privado – População

Siglas dos Casos de Estudo: CHP – Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela

BLS – Programas de Acção Territorial de Núcleos de Desenvolvimento Turístico da Região do Algarve: Unidade Territorial

do Barrocal e Litoral Sul

OPA – Iniciativa Bairros Críticos: Operação Vale da Amoreira

PDD – Programa TERRA: Projecto DUERO-DOURO

PPM – Programa de Acção Territorial: PROJECTO Parque Maior

PPQS – Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém

RFBA – Programa de Acção Territorial de Rio Frio – Barroca d’Alva

VSCO - Programa de Acção Territorial da Vertente Sul do Concelho de Odivelas

PNL – Programas de Acção Territorial da Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-Azambuja – Porta Norte de Lisboa



55

Em síntese:

Foram analisados 9 casos de estudo que ilustram a diversidade de objectivos, âmbito e metodologias

que podem ser aplicadas ao universo do PAT. Apesar de, pela sua natureza profundamente diversa,

não poder ser realizada uma comparação directa entre os vários casos, podem-se verificar algumas

tendências globais:

• O âmbito de intervenção pode ser muito variado (local, inter-regional, transfronteiriço, etc.);

• O objecto da intervenção também varia, estando directamente relacionado com a estratégia e os objectivos definidos para a operação (abrangendo desde estratégias integradas de desenvolvimento a um conjunto de acções para dar resposta directa a uma necessidade sectorial);

• Todos os casos analisados assentam em parcerias;

• Uma maior complexidade da operação implica, regra geral, maior investimento no diagnóstico e na concepção da estratégia que fundamentam o plano de acção, parcerias que tendem a incluir um maior número de actores e múltiplas fontes de financiamento (fundos comunitários, verbas de vários níveis de governo nacionais, financiamento privado, etc.);

• Nos casos que incidem em áreas habitadas a participação da população e os mecanismos de negociação e de construção de consensos adquirem maior importância;

• A formalização dos programas é bastante variada, podendo ir desde um contrato único, à combinação de vários protocolos, convénios e contratos, dependendo da complexidade da operação, da quantidade e tipo de actores envolvidos e da sua duração no tempo;

• A programação tende a ser plurianual e a estar proximamente relacionada com a forma de financiamento;

• Nos casos em que o horizonte temporal é mais longo (superior a 3 anos) a programação pode incluir dois tempos: o tempo da estratégia e dos objectivos (igual à duração esperada do processo), e o da programação da acção (tende a ser mais curto para permitir uma articulação próxima com os recursos existentes em cada momento);

• A gestão, o acompanhamento e o controle também estão estreitamente ligados com a complexidade das operações e, em particular, com o aumento do número de actores responsáveis pela execução do programa e das fontes de financiamento;

• Muitos dos casos analisados têm estruturas de monitorização e avaliação, sendo que também estas variam em função da complexidade da operação, do número de actores e de fontes de financiamento (em particular, quando está em causa financiamento comunitário).



56

1BPARTE II

5. Formalização e contratualização

Neste capítulo abordam-se as questões relacionadas com a formalização de um PAT. Explicitam-se as

competências e as formalidades necessárias à formação do PAT, bem como o conteúdo formal que

este deve respeitar, no cumprimento da legislação aplicável. A este respeito, esclarecem-se os

termos da articulação entre o PAT e os regimes legais da contratação pública, avaliação ambiental de

planos e projectos e fiscalização da legalidade financeira (visto do Tribunal de Contas).

5.1 Competência e capacidade para celebrar o PAT

O principal aspecto a ter em conta na fase de celebração formal do PAT parte da assunção de que

este é um contrato em sentido próprio56F

56. Daqui decorre o reconhecimento de que o PAT assenta no

consenso entre dois ou mais sujeitos jurídicos, um dos quais será sempre público e podendo os outros

ser públicos ou privados.

A formalização do PAT implica, pois, dois ou mais sujeitos de direito, ou entes com personalidade e

capacidade jurídica. As partes no PAT devem estar dotadas da necessária capacidade jurídica para

contratar nos termos propugnados, devendo, no caso do ou dos parceiros públicos, ser averiguada a

respectiva competência.

Tendo em conta o conceito de PAT, que tem como objecto uma intervenção ou transformação

territorial, o município é parte obrigatória em qualquer PAT. O exercício da actividade do

município, que constitui uma pessoa colectiva, faz-se através da sua organização própria e,

nomeadamente, através dos seus órgãos, aos quais são cometidos as competências necessárias ao

desempenho das atribuições municipais.

A competência encontra-se, pois, à cabeça dos requisitos de validade que importa assegurar na

elaboração de um PAT, na perspectiva dos entes públicos que intervenham na sua negociação. Já do

ponto de vista dos entes privados que possam ser partes num PAT, o requisito em causa é a

capacidade, devendo o respectivo cumprimento ser assegurado nos termos do Código Civil.

Considerando a intervenção municipal, o quadro de competências relevante estabelece-se a partir da

Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro. No que diz respeito aos outros possíveis parceiros públicos num

PAT, a respectiva competência será aferida em função das leis orgânicas ou estatutos da entidade em

causa.

A câmara municipal é o órgão executivo municipal e aquele que, dentro do município enquanto

pessoa colectiva, detém a competência para celebrar um PAT nos termos do artigo 64.º da Lei

169/99.

56 cfr. sub-capítulo 2.4 Natureza Jurídica dos PAT.



57

Uma vez que o PAT não é um PMOT, não será necessária, em regra, a submissão prévia do PAT à

Assembleia Municipal. No entanto, a validação pela Assembleia Municipal da proposta de PAT que a

câmara municipal se propõe celebrar pode imprimir mais importância aos compromissos que as partes

vão assumir.

Em princípio, o PAT, enquanto instrumento de programação, traduz-se no contrato que compromete

uma ou mais entidades perante o município nos termos de uma determinada programação. Neste

sentido, o PAT poderá ser um contrato-base, porventura complementado com outros contratos que

poderão envolver a aplicação, esses sim, de regras específicas, mas não se confunde com estes.

Note-se que está vinculada à exigência legal de aprovação em Assembleia Municipal a celebração de

contratos que envolvam, nomeadamente:

• A aquisição, alienação ou oneração de bens imóveis de valor superior a 1000 vezes o

índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública (cfr.

artigo 53.º/2 i) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro);

• A afectação ou desafectação de bens do domínio público municipal (cfr. artigo 53.º/4 b)

da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro).

Em certos casos, nomeadamente quando o PAT envolva compromissos financeiros excedendo

determinados valores poderá, por força das regras próprias aplicáveis, ser necessária a submissão do

PAT a deliberação da Assembleia Municipal.

Nos restantes casos, poderão sempre razões políticas aconselhar, sem que a lei a tanto obrigue, que a

câmara municipal dê conhecimento à Assembleia Municipal do projecto de celebrar um PAT. Nestas

situações poderá o PAT ser apresentado à Assembleia Municipal ao abrigo do artigo 53.º/1 q), que

atribui ao órgão deliberativo municipal a competência para se pronunciar e deliberar genericamente

“sobre assuntos que visem a prossecução das atribuições da autarquia”.

Na origem de cada PAT deve estar uma deliberação da câmara municipal que constitui a decisão de

contratualizar. Este acto inicial envolve a apreciação de um ou mais interesses públicos cuja

prossecução represente atribuição do município e a determinação do contrato de PAT como o meio

idóneo para satisfazer esse ou esses interesses públicos.

Esta decisão deve ser fundamentada, isto é, devem ser explicitadas as razões que conduziram à sua

tomada. Esta explicitação assumirá normalmente, no contrato propriamente dito, a forma de

considerandos do contrato.

As deliberações camarárias seguem as formas gerais de divulgação previstas no artigo 91.º do

Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, o qual dispõe que as deliberações dos órgãos autárquicos

destinadas a ter eficácia externa devem ser publicadas em edital afixado nos lugares de estilo

durante 5 a 10 dias subsequentes à tomada da deliberação, e ainda publicadas no boletim da

autarquia local e nos jornais regionais da área do município.



58

O PAT não carece legalmente de observar formas de divulgação específicas. Devem, no entanto, as

câmaras municipais manter actualizada a relação dos PAT que estejam em execução no seu território,

disponibilizando essa informação no sítio da Internet do município, em obediência ao disposto no

artigo 119.º/2 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, nos termos do qual “as câmaras

municipais mantêm [...] actualizada a relação [...] dos programas de acção territorial em execução”.

5.2 Código dos Contratos Públicos

Como foi referido no capítulo 2, o PAT reveste a forma de contrato público. Se o objecto do PAT não

abranger prestações que estão ou sejam susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado,

designadamente em razão da sua natureza ou das suas características (cfr. artigo 5.º/1 do CCP), ao

PAT não são aplicáveis as regras procedimentais estabelecidas na parte II do Código dos Contratos

Públicos.

Tal não invalida que, se concomitantemente com o PAT ou na sequência do PAT, forem celebrados

contratos que envolvam, por exemplo, empreitadas de obras públicas ou aquisições de serviços,

nomeadamente de elaboração de planos, a formação desses contratos possa estar submetida ao

regime do CCP.

5.3 Avaliação ambiental de planos e projectos

Nos termos do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, estão sujeitos à avaliação ambiental de

planos e programas os PAT que:

• Constituam enquadramento para a futura aprovação de projectos mencionados nos

anexos I e II do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio (regime da avaliação de impacto

ambiental);

• Atendendo aos seus eventuais efeitos num sítio da lista nacional de sítios, num sítio de

interesse comunitário, numa zona especial de conservação ou numa zona de protecção

especial, devam ser sujeitos a uma avaliação de incidências ambientais nos termos do

artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril (regime da Rede Natura 2000);

• Não estejam incluídos nos pontos anteriores, mas constituam enquadramento para a

futura aprovação de projectos que sejam qualificados como susceptíveis de ter efeitos

significativos no ambiente.

Compete à entidade responsável pela elaboração do PAT averiguar e, em última análise, decidir se o

mesmo deve ou não ser sujeito a avaliação ambiental. No sentido de esclarecer eventuais dúvidas

sobre a sujeição ou não do programa a avaliação ambiental, e porque a falta da avaliação, quando

obrigatória, tem por consequência a invalidade do PAT por vício de forma, o Decreto-Lei n.º 232/2007

previu expressamente que a questão pode ser objecto de consulta promovida pela entidade

promotora às entidades às quais, em virtude das suas responsabilidades ambientais específicas,



59

possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do programa (cfr. artigo 3.º/3 do

Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho; ver também DGOTDU, 2008).

5.4 Tribunal de Contas

A fiscalização prévia do Tribunal de Contas incide, nomeadamente, sobre “contratos de obras

públicas, aquisição de bens e serviços, bem como outras aquisições patrimoniais que impliquem

despesa” (cfr. artigo. 46.º/b) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto), considerando-se “contratos os

acordos, protocolos ou outros instrumentos de que resultem ou possam resultar encargos financeiros

ou patrimoniais”.

Em muito casos, o PAT tem uma função de coordenação e enquadramento estratégico, limitando-se a

traduzir o acordo das partes na programação de intervenções territoriais e não implicando despesa

em si mesmo, a não ser por intermédio de outros contratos nele enquadrados. Nesses casos, o PAT em

si mesmo não estará, em princípio, sujeito a visto do Tribunal de Contas.

5.5 Procedimento de formação do PAT

A figura de PAT pode ser utilizada em contextos diversos, como se demonstrou na Parte I deste

documento, desde os que se situam ao nível da cooperação estratégica até aos mais operacionais que

visam a concretização de projectos específicos de transformação urbanística. Neste último caso, o

procedimento contratual pode também ser enquadrado pela figura de Contrato para Planeamento,

previsto no Artigo 6ª A do RJIGT. Cabe à câmara municipal ponderar e decidir qual dos dois

instrumentos contratuais é mais apropriado para enquadrar a transformação em concreto (cf. capítulo

2).

A cooperação estratégica no âmbito do desenvolvimento territorial constitui, portanto, o objecto

privilegiado do PAT, quer se trate de cooperação entre entidades públicas, quer envolva também o

sector privado. Nesta lógica, a variabilidade de situações que conduzem ao PAT torna muito difícil

tipificar o seu procedimento de formação.

No entanto, há alguns passos que fazem necessariamente parte desse procedimento. Na Figura 5.1

sintetizam-se estes passos, apenas com o objectivo de articular em termos gerais o procedimento que

conduz à celebração do contrato de PAT com o seu conteúdo fundamental.

A iniciativa pode ser pública ou privada, devendo haver sempre, em qualquer dos casos, uma

deliberação da CM sobre a decisão de contratualizar, como foi referido no início deste capítulo.

A entidade que assume a iniciativa deve elaborar um documento-base, sob a forma de termos de

referência ou programa-base, que explicite os objectivos, a natureza e o âmbito da intervenção

territorial que se pretende implementar.



60

Este documento servirá de ponto de partida para a ponderação do interesse da intervenção e dos

agentes a envolver.

Dada a natureza contratual do PAT, o procedimento incluirá sempre um processo de negociação. A

negociação no domínio da intervenção urbanística ou territorial visa fundamentalmente:

• Identificar parceiros e objectivos de interesse comum (win-win situations);

• Estabelecer as formas e os limites da cooperação e das acções a considerar;

• Compatibilizar os diversos interesses em presença com o interesse colectivo.

É um processo crítico para definir as responsabilidades das partes, tendo por base os direitos e os

deveres de cada interveniente, em particular quando a intervenção possa gerar mais-valias. Maior

desenvolvimento desta matéria encontra-se no capítulo 7 deste documento.

Assumido o interesse da acção, passa-se para a fase de desenvolvimento do conteúdo formal do PAT,

ou seja dos documentos que fundamentam o PAT e que acompanharão a formalização do contrato:

enquadramento estratégico, diagnóstico, programa de acção e estudo económico-financeiro.

Mediante a aprovação destes documentos, em especial do programa de acção que estabelece as

acções a concretizar, a sua programação temporal e financeira e ainda as responsabilidades dos

diversos agentes a envolver, a câmara municipal delibera a contratualização da intervenção.

Esta deliberação deve ser devidamente publicitada, conforme já referido, podendo ainda haver lugar

a uma aprovação pela Assembleia Municipal.

A outorga dos contratos encerra esta fase, passando-se em seguida à execução do PAT, que deverá

ser acompanhada por um sistema de monitorização e avaliação, conforme se descreve no capítulo 8.



61

Figura 5.1- Procedimento-tipo de formação do PAT

5.6 Conteúdo formal do PAT

Pese embora a flexibilidade de conteúdos dos PAT, conforme foi referido no capítulo 2, os elementos

formais necessários à celebração de um PAT são:

a) Enquadramento Estratégico: descrição do quadro de referência político-administrativo no qual

se enquadra o PAT, designadamente os objectivos de desenvolvimento territorial e

ordenamento do território de âmbito nacional, regional e local, os instrumentos de gestão

territorial em vigor na área de intervenção e eventuais orientações sectoriais a ter em conta;

b) Diagnóstico: documento de base que deve conter a identificação da área de intervenção e dos

problemas concretos a que o PAT deve dar resposta, bem como os resultados esperados e,

ainda, a fundamentação do envolvimento de cada parte;

c) Programa de Acção: constitui a essência do PAT, ou seja, o objecto do contrato; deve conter a

descrição detalhada das acções a executar e respectiva programação temporal e financeira e,

ainda, a afectação de responsabilidades às diversas entidades envolvidas no PAT;

d) Estudo Económico-Financeiro: peça fundamental para a execução do PAT, incluindo não só os

custos das acções a suportar pelas partes e as respectivas fontes de financiamento, mas ainda,



62

uma estimativa de custos e benefícios directos e indirectos associados às transformações do

território em resultado do PAT, a qual permita atribuir, de forma equilibrada,

responsabilidades pelos encargos e pelos direitos às mais-valias que forem geradas pela

intervenção territorial.

e) Proposta de Contrato: termos do acordo entre as partes envolvidas.

Para a produção de cada um destes elementos formais desenvolvem-se orientações metodológicas nos

capítulos seguintes.

Em síntese:

O PAT pode envolver um ou mais municípios e um ou mais parceiros, privados ou públicos.

Os municípios em que se localiza a intervenção territorial são parte obrigatória no PAT. A capacidade e competência das restantes partes deve ser verificada em cada caso concreto.

Pese embora a diversidade de situações que podem conduzir ao PAT e a consequente variabilidade dos procedimentos de formação e dos conteúdos, a cooperação estratégica no âmbito da intervenção territorial é o objecto privilegiado do PAT. Alguns passos são comuns a qualquer tipo de PAT, designadamente a necessidade de uma deliberação da câmara municipal relativa à decisão de contratualizar.

A deliberação camarária é objecto de divulgação em boletim municipal. A relação dos PAT que estejam em execução no território municipal é disponibilizada no sítio da Internet do município, em obediência ao disposto no artigo 119.º/2 do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação.

A negociação é um passo crítico no processo de formação do PAT, devendo identificar parceiros e objectivos de interesse comum (win-win situations), estabelecer as formas e os limites da cooperação e das acções a considerar, assegurar a compatibilização dos interesses em presença, o respeito pelo interesse colectivo e a justa repartição de responsabilidades, encargos e benefícios.

O conteúdo formal do PAT deve incluir, no mínimo, os seguintes elementos:

• Enquadramento estratégico

• Diagnóstico

• Programa de Acção

• Estudo económico-financeiro

• Proposta de contrato



63

6. Diagnóstico e Quadro de Acção

A formulação de um PAT implica a sua fundamentação através de um diagnóstico das

tendências de transformação e a definição de um quadro de objectivos e das acções a

realizar devidamente programado. Neste capítulo são feitas referências aos aspectos

metodológicos e procedimentais a adoptar na elaboração do PAT de forma a garantir a sua

fundamentação e as condições para a sua operacionalização e eficácia, assinalando as

componentes críticas a tomar em conta na elaboração do diagnóstico.

6.1 Componentes metodológicas

Conforme expresso na LBPOTU e no RJIGT, os PAT:

• Têm por base um diagnóstico das tendências de transformação das áreas a que se referem;

• Definem os objectivos a atingir no período da sua vigência;

• Especificam as acções a realizar pelas entidades neles interessadas;

• Estabelecem o escalonamento temporal dos investimentos neles previstos.

O diagnóstico é fundamental para identificar os problemas a que o PAT deve dar resposta e definir as

soluções mais adequadas ao território em causa, no contexto político-administrativo específico.

O PAT pode basear-se num diagnóstico já existente, que tenha sido elaborado no âmbito de outro

procedimento (por exemplo, na revisão do PDM, ou no quadro de um estudo específico sobre

desenvolvimento territorial do concelho ou da sub-região) ou pode necessitar da elaboração de um

diagnóstico específico ou de estudos complementares a um diagnóstico existente. Esta avaliação

deve ser feita pelo município ou pelas entidades com responsabilidades de gestão territorial na área

em causa ou, pelo menos, com a sua colaboração.

Caso o diagnóstico já exista, há que validar a sua adequação à elaboração do PAT. O diagnóstico

serve não só para configurar o PAT, mas também para antecipar os seus resultados esperados e

impactes, os quais terão de ser considerados no modelo económico-financeiro associado ao PAT.

Há várias metodologias para elaborar um diagnóstico e o correspondente quadro de acção. Os casos

de estudo referidos no capítulo 4 são disso exemplo, ainda que nem todos se enquadrem numa

definição restrita de PAT. Não sendo possível desenvolver um modelo único, interessa referir as

componentes metodológicas e procedimentais que se consideram críticas na elaboração do

diagnóstico do PAT de forma a garantir, respectivamente, a fundamentação do programa de acção e

as condições para a sua operacionalização e eficácia.

Sendo a finalidade do PAT a promoção da coordenação de actuações de vários agentes, os elementos

a considerar no diagnóstico têm características especiais; o seu objectivo não pode ser estritamente a

inventariação da realidade urbanística e territorial, inserindo-se, antes, no quadro de uma



64

estratégia de desenvolvimento territorial, integrando os interesses e expectativas dos diferentes

actores e parceiros, bem como as incertezas que caracterizam as dinâmicas de transformação

territorial.

A análise das tendências de transformação territorial tem sido desenvolvida no quadro das

metodologias do planeamento estratégico; no caso do PAT, existe o desafio acrescido de garantir que

essa análise, ou diagnóstico, assim como a definição dos objectivos e do quadro de acção, sejam o

resultado de um processo de partilha de informação e de convergência de interesses para a

necessária contratualização das acções.

A necessidade de consensualizar objectivos, acções e resultados e de partilhar recursos tem, porém,

implicações para a recolha e gestão da informação de base territorial que é necessário obter. A

construção de uma visão comum exige um conhecimento sólido e compreensivo da informação

relativa às tendências de transformação territorial que permita construir cenários e avaliar as suas

implicações para a concepção e operacionalização do PAT.

Estes desafios e requisitos têm contornos particulares consoante o objecto do PAT, o qual, tendo

como referência os casos de estudo (Anexo I), poderá estar mais dirigido para a coordenação e

articulação de acções ao nível de políticas, sectoriais ou integradas, ou para acções de planeamento a

nível local57F

57.

Haverá, assim, abordagens diferenciadas na formulação do diagnóstico e do quadro de acção,

orientadas por estratégias de desenvolvimento local ou regional, de médio e longo prazo, construídas

no quadro do sistema de planeamento municipal ou de estruturas intermunicipais, ou condicionadas

por requisitos de operacionalização e implementação que dependem da tipologia de PAT a adoptar.

Independentemente do modelo em que o PAT se integra, conforme seja mais estratégico ou mais

operacional, o conteúdo material e documental tem exigências em termos de fundamentação,

devendo explicitar:

• O quadro de referência estratégico em que se integra e de resposta às dinâmicas territoriais:

sistema de informação;

• O quadro de partilha de informação, de definição de objectivos e de construção de

compromissos entre parceiros: sistema de coordenação;

• O quadro com a identificação das acções a desenvolver, dos recursos a afectar, dos resultados

a atingir e da aferição da sua eficiência e eficácia: sistema de programação e avaliação.

Neste sentido, o âmbito do conteúdo material e documental tem uma componente claramente

estratégica e indicativa, construindo e viabilizando compromissos e respostas às dinâmicas

57 A recente introdução no RJIGT da figura de Contratos para Planeamento (Artº 6 - A) veio disponibilizar um

instrumento contratual que, sendo baseado no plano de pormenor ou plano de urbanização, se revela adequado à colaboração público-privada no âmbito do planeamento local, o que permite reservar para o PAT as intervenções de natureza mais estratégica.



65

territoriais. Tal obriga a uma maior atenção às relações e acordos entre parceiros e a um

investimento adicional ao nível do sistema de coordenação.

O Quadro 6.1 ilustra esta sequência e esta relação, em que os três sistemas que intervêm na

elaboração do PAT - informação, coordenação e programação e avaliação - são complementares.

Deste modo, o programa base para o PAT deve garantir a adequada articulação entre as diferentes

componentes na sua implementação: constante actualização da informação, do processo de

coordenação (que é também de participação e negociação) e das condições para a sua programação

apoiada no quadro de acção e avaliação.

Quadro 6.1 – Quadro conceptual para desenvolvimento do PAT

Sistema / Conteúdos Informação Coordenação Programação e

Avaliação

Conteúdo material

Caracterização e estratégia nacional, regional e local

↔ Identificação e enquadramento dos actores e dos parceiros

↔

Afectação de recursos e explicitação dos resultados e dos efeitos significativos

Conteúdo documental

Quadro de referência estratégico / Relatório de diagnóstico

↔ Definição de objectivos e compromissos ↔

Quadro de acção e de avaliação

O Quadro 6.2 situa o papel do PAT no quadro da gestão territorial, organizando e viabilizando a

estratégia para determinada área de intervenção, na base de um diagnóstico e de um conhecimento

sistemático e dirigido do território, integrando os actores como parceiros e os recursos necessários à

realização do programa de acção. O conceito de programa de acção integra necessariamente a

antecipação dos resultados e dos impactes da intervenção, de modo a que o PAT possa conter todas

as disposições que assegurem a sua própria eficácia, incluindo o quadro económico-financeiro.



66

Quadro 6.2 – O PAT no quadro da acção do planeamento territorial

Quadro de referência e de diagnóstico Área de intervenção Acção

Estratégias e políticas de desenvolvimento:

- nacional - regional - local

Informação de base territorial Caracterização dos actores e dos potenciais parceiros Análise SWOT e AA(E)

↔ Estratégia integrada e

parceria para o desenvolvimento

↔ Quadro de Acção

↑ ↑ ↑ Recursos & Parceiros

6.2 Questões chave do diagnóstico

Na elaboração do diagnóstico que serve de base para o desenvolvimento do PAT há que ter em conta

duas questões chave:

a) A importância da base territorial e do papel do nível local na definição da estratégia;

b) A capacidade de integração e articulação das diferentes fontes de informação e respectivos

dados e do seu acesso e utilização num processo contínuo.

Estas duas questões devem estar presentes quando da criação do quadro organizacional e na definição

da metodologia para a formulação do programa base do PAT.

O Quadro 6.3 sintetiza as relações entre organização e metodologias e os imperativos de garantia do

papel do nível local e de integração e acesso a informação.

Quadro 6.3 – Questões chave na elaboração dos PAT

Imperativo Base territorial e local Inventariação/produção, integração, acesso e utilização da informação

Quadro organizacional Plataformas e redes de participação

Bases de dados e plataformas de acesso à informação e de apoio à negociação e à decisão

Quadro metodológico Planeamento estratégico e avaliação ambiental

Articulação entre fontes primárias e secundárias num processo contínuo para reavaliação e monitorização



67

A consideração da base territorial e do papel do nível local é condição chave dado que, por

definição, o programa de acção envolve alterações e transformações no uso e ordenamento do

território com impactes económicos, sociais e culturais que reflectem opções de estratégia sobre o

desenvolvimento das comunidades e responsabilidades ao nível da sua decisão e concretização. A

prioridade dada às análises orientadas e ao desenho das políticas adequadas à procura e oferta locais

visa ultrapassar problemas crónicos de desadequação e falta de articulação entre as políticas e

investimentos públicos e as necessidades e recursos de nível local.

A capacidade de integração e articulação das diferentes fontes de informação e respectivos dados,

e do seu acesso e utilização numa óptica de partilha, é também uma questão chave, não só para a

adequada leitura de territórios complexos em contexto de grande incerteza sobre as opções de

desenvolvimento a tomar, como também para garantir a construção de uma visão comum aos

diferentes actores e tutelas envolvidos nos PAT em torno de objectivos de desenvolvimento

territorial. O recurso a abordagens integradas e transdisciplinares, é um imperativo para a eficácia do

processo de planeamento, já adoptado como uma recomendação pelos países da União Europeia

expressa, por exemplo, na Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis (caixa 6.1).

Caixa 6.1 Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentáveis Adoptada na reunião informal dos Ministros responsáveis pelo Desenvolvimento Urbano e Coesão Territorial, em 24 e 25 de Maio de 2007, em Leipzig

(...) I. Maior recurso a abordagens de política de desenvolvimento urbano integrado

Por política de desenvolvimento urbano integrado entendemos ter devida e simultaneamente em consideração as preocupações e os interesses relevantes para o desenvolvimento urbano. É um processo em que se coordenam as vertentes espacial, sectorial e temporal de áreas fundamentais da política urbana. É essencial o envolvimento dos agentes económicos, das partes interessadas e do público em geral. A política de desenvolvimento urbano integrado é condição prévia fundamental para pôr em prática a Estratégia de Desenvolvimento Sustentável da UE. Aplicá-la é tarefa à escala europeia, que deverá, porém, ter em conta as condições e as necessidades locais, bem como o princípio de subsidiariedade.

A conciliação dos vários interesses, facilitada por uma política de desenvolvimento urbano integrado, constitui uma base viável para um consenso entre Estado, regiões, cidades, cidadãos e agentes económicos. Conjugando conhecimentos e recursos financeiros é possível utilizar mais eficazmente os escassos fundos públicos e coordenar melhor os investimentos públicos e privados. A política de desenvolvimento urbano integrado envolve actores externos à administração e permite aos cidadãos participarem activamente na definição do seu espaço imediato de vida. Estas medidas podem, ao mesmo tempo, propiciar maior segurança de planeamento e investimento.

Recomendamos às cidades europeias a elaboração de programas de desenvolvimento urbano integrado para as cidades no seu conjunto. Estes instrumentos de planeamento centrados na aplicação das medidas previstas deverão:

- Identificar os pontos fortes e fracos dos aglomerados urbanos partindo da análise da situação actual,

- Definir objectivos de desenvolvimento concretos para a zona urbana e desenvolver uma visão para a cidade,

- Coordenar os diferentes planos e políticas territoriais, sectoriais e técnicos e velar por que os investimentos programados contribuam para promover um desenvolvimento equilibrado do espaço urbano,

- Coordenar e concentrar localmente a utilização de fundos pelo sector público e privado, e ser coordenados a nível local e de área metropolitana e associar os cidadãos e outros parceiros que possam contribuir substancialmente para determinar a futura qualidade económica, social, cultural e ambiental de cada zona.



68

Mais concretamente no contexto nacional, a base territorial local é condição para a definição da

estratégia de desenvolvimento do município prevista na LBPOTU e no RJIGT, nomeadamente como

fundamento para elaboração dos PDM e dos REOT (cfr. artigos 9º/2 a) e 28º/3 da LBPOTU), e do

processo de contratualização (cfr. artigos 6º-A/4 b) do RJIGT).

Como exemplo de práticas já consolidadas, a construção organizacional dos PAT e de metodologias de

participação e colaboração pode retirar contributos da experiência da criação e implementação das

Redes Sociais previstas no Decreto-Lei nº 115/2006, de 14 de Junho, com constituição de órgãos

(Conselhos Locais de Acção Social), e de Planos de Desenvolvimento Social apoiados em Diagnósticos

Sociais com formalização de parcerias entre entidades públicas e privadas para concertação de

acções e optimização de recursos.

A forma de garantir a informação necessária à concertação de interesses entre os diferentes parceiros

pode também retirar contributos da Iniciativa Bairros Críticos e das Parcerias para a Regeneração

Urbana que têm sido laboratórios importantes para testar capacidades de integração e de partilha

inter-institucional e inter-sectorial. O princípio, que se aplica a estas iniciativas de carácter

experimental mas também à constituição de parcerias para o desenvolvimento de operações

complexas, é de que a construção de uma visão comum e partilhada necessita de uma base de

informação sólida e consensual sobre os impactes das acções no território e dos seus efeitos

significativos. Neste sentido, o diagnóstico ganha em ser articulado com a avaliação ambiental

estratégica e com a utilização de metodologias dedicadas para integração e cruzamento de

informação (caixa 6.2).

Caixa 6.2 Aspectos Metodológicos da Avaliação Ambiental (Estratégica) dos Planos Municipais de Ordenamento do Território

O processo de AA(E) no âmbito da elaboração dos IGT refere-se, no essencial, à análise e diagnóstico dos eventuais efeitos significativos que o plano possa produzir no ambiente, através de um processo que passa pela definição do âmbito e dos objectivos da avaliação, a que se segue a identificação dos efeitos significativos no ambiente, de modo a permitir uma ponderação das várias alternativas existentes que habilitem à tomada de decisão.

Um dos objectivos da AA(E) é tornar possível a consequente integração e adequação dos resultados da avaliação ambiental nas opções ao nível do uso, transformação e ocupação do solo.

A AA(E) surge associada e integrada no processo de planeamento, não podendo ser considerada como um procedimento paralelo ou autónomo. Com efeito, cada uma das etapas da AA(E) deve ser articulada com as diferentes fases do processo de planeamento e com as respectivas metodologias técnicas.

A qualidade da AA(E) de PMOT passa, assim, pelo desenvolvimento de uma metodologia que enquadre simultaneamente os desafios ao nível do planeamento territorial – construção do modelo, capacidade de decisão e de mobilização dos recursos necessários, – e as oportunidades e desafios ambientais.

Neste sentido, a sequência de elaboração da AA(E) deve ser feita em estreita articulação e ser complementar do faseamento para formulação do PMOT desde a sua primeira fase.

Desta forma é possível integrar os imperativos e as condicionantes ambientais no processo de elaboração do plano e na produção da proposta de uso e ocupação do solo, expressos através de um quadro de objectivos e de indicadores dedicados.



69

Os resultados desta articulação e a sua adequada e justificada transposição para as propostas de ordenamento, deverão constituir a fundamentação sobre as opções feitas e transcritas para o conteúdo do Relatório Ambiental.

Evita-se assim o desenvolvimento de um relatório paralelo, com eventuais dificuldades em poder vir a estabelecer convergências em fases do plano, em que, as grandes opções já foram negociadas a outro nível, com outros parceiros.

Para que este processo seja eficaz a abordagem deve ser desenvolvida por aproximações sucessivas em que a construção da informação e dos resultados das diferentes fases é constantemente aferida pelas diferentes entidades e actores com responsabilidades e interesses na transformação do território na área do plano, e aberta às respectivas sugestões e críticas.

O sistema de acompanhamento e participação é, assim, fundamental para o sucesso e para a qualidade e sustentabilidade das propostas de ordenamento e de uso e ocupação do solo que é o objectivo de aplicação da Directiva.

Fonte: Guia da Avaliação Ambiental dos Planos Municipais de Ordenamento do Território DGOTDU, Novembro 2008 pp.57-59 Legislação: Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de Junho; Decreto-Lei n.º 232/2007 de 15 de Junho

A partilha de informação necessita de estruturas próprias, nomeadamente sob a forma de

plataformas informáticas colaborativas para acesso, difusão e monitorização de informação e de

resultados pelos diferentes parceiros, mas também pelo público, dependendo das situações e do

âmbito do PAT. No caso de acções integradas, enquadradas por programas e políticas públicas

(exemplo dos programas europeus e do QREN), estas estruturas estão normalmente previstas e a

definição da sua constituição e função é um requisito dos processos de candidatura.

No quadro da formulação de PAT para acções de desenvolvimento local ou de urbanização, estes

mecanismos devem também ser criados. Neste sentido, a formulação do diagnóstico e do quadro de

acção para o PAT deve garantir condições de organização e de acesso a informação, assim como a

monitorização de resultados, com objectivos, metas e indicadores.

A experiência das Local Area Agreement (LAA) no Reino Unido em termos de estruturas dedicadas é

um exemplo de que se podem retirar contributos, com as devidas condicionantes e adaptações, para

a formulação dos PAT (caixa 6.3).

Caixa 6.3 O âmbito do “Local Area Agreement” (Acordo de Base Local)

- O “Local Area Agreement – LAA” (acordo de base local) é um acordo por três anos do governo central para uma determinada área, representada pela autarquia local e por parcerias estratégicas locais (Local Strategic Partnership – LSP) bem como por outros parceiros a nível local. É revisto anualmente permitindo alterações de forma a enquadrar prioridades a nível nacional e local. O princípio geral dos LAA é de dar capacidade às autarquias locais e seus parceiros para produzir resultados a nível nacional que reflictam prioridades locais, particularmente as que foram identificadas nas estratégias locais, que por seu lado reflectem outras estratégias, nomeadamente de reabilitação urbana e de carácter social. Este modelo dá às autarquias locais e aos seus parceiros a flexibilidade para encontrar soluções locais para problemas locais e para organizar o financiamento de forma a atingir os objectivos identificados no LAA.

- Esta perspectiva insere-se na visão do governo de promover comunidades sustentáveis genuínas, um tema que é transversal aos diferentes tipos de LAA.



70

- O acordo é feito na base de resultados, indicadores e metas, com o objectivo de promover melhor qualidade de vida garantindo a melhoria da eficácia das diferentes prioridades a nível nacional e local. Estas prioridades estão organizadas em 4 blocos – crianças e jovens, comunidades mais fortes e seguras, comunidades e terceira idade mais saudáveis e desenvolvimento económico e empresarial. Estes blocos garantem a cobertura de vários problemas a nível local. As prioridades não estão, porém, confinadas a estes blocos, podendo cobrir outro tipo de prioridades no quadro dos LAA.

- O LAA deverá reflectir a estratégia da comunidade local, a estratégia de reabilitação local quando \aplicável e de desenvolvimento económico, em particular a estratégia económica regional, articulando a estratégia comunitária (community strategy) de longo prazo, e o LAA.

Fonte: Local Area Agreements Guidance, Office of the Deputy Prime Minister, London, Março 2006 (http://www.communities.gov.uk/publications/localgovernment/localareaagreements)

Em síntese:

O diagnóstico é fundamental para identificar os problemas a que o PAT deve dar resposta e definir as soluções mais adequadas ao território em causa e num contexto político-administrativo específico.

O PAT pode basear-se num diagnóstico já existente ou pode necessitar da elaboração de um diagnóstico específico ou de estudos complementares a um diagnóstico existente.

Há várias formas de elaborar um diagnóstico e o correspondente quadro de acção como ilustram os casos de estudo (Anexo I). A opção metodológica está também associada ao modelo de PAT, conforme é mais dirigido para a coordenação e articulação de acções ao nível de políticas, sectoriais ou integradas, ou para acções de planeamento a nível local. Em consequência, haverá abordagens diferenciadas para a formulação do diagnóstico e do quadro de acção, orientadas por estratégias de desenvolvimento local ou regional, de médio e longo prazo, construídas no quadro do sistema de planeamento municipal ou de estruturas intermunicipais, ou condicionadas por requisitos de operacionalização e implementação que dependem da tipologia de PAT a adoptar.

Independentemente do modelo, o conteúdo material e documental tem exigências em termos da sua fundamentação e justificação, devendo explicitar: a) o quadro estratégico de referência em que se integra e de resposta às dinâmicas territoriais; b) o sistema de partilha de informação, de definição de objectivos e de construção de compromissos entre parceiros; e c) o quadro das acções a desenvolver, dos recursos a afectar, dos resultados a atingir e da aferição da sua eficiência e eficácia.



71

7. Actores: identificação, mobilização e negociação

Neste capítulo discutem-se quais os actores que devem ser envolvidos num PAT e as vantagens deste

envolvimento. Aprofunda ainda o papel dos vários actores no processo e aponta pistas para a sua

mobilização.

7.1 Introdução

O PAT pressupõe uma intervenção sobre o território e a vontade política de realizar um processo de

mudança ou de transformação de uma situação ou tendência presente. Para alcançar esta mudança é

necessário que vários actores representativos de interesses relevantes partilhem uma visão comum

dos resultados a alcançar e cooperem entre si para atingir fins comuns.

O papel pró-activo das autoridades públicas, em particular dos municípios, em todo o processo é

fundamental para que a intervenção seja bem-sucedida. No entanto, dependendo da natureza e dos

objectivos de cada PAT, outros actores são chamados a intervir, sendo que o seu número pode ser

muito variável. Do mesmo modo, os parceiros, os seus papéis, as responsabilidades e os compromissos

a assumir por cada um terão de ser definidos caso a caso, num processo de negociação e cooperação

entre actores.

Com efeito, o PAT inscreve-se no âmbito dos novos sistemas de governança territorial, cujo conceito

foi definido em 2007 pela Conferência Europeia de Ministros responsáveis pelo Planeamento

Territorial (CEMAT) da seguinte forma:

A governança territorial é um conceito global que caracteriza a forma como as várias políticas

públicas territorialmente relevantes, consideradas conjuntamente, são aplicadas. A governança

territorial é avaliada em função do seu contributo para a concretização dos objectivos das políticas

de desenvolvimento territorial. Resulta da qualidade das relações multi-nível e trans-sectoriais

estabelecidas no contexto das políticas públicas. Refere-se ao papel da cooperação horizontal e

vertical na definição e concretização dessas políticas. A este respeito, os princípios da

subsidiariedade e da reciprocidade advogados nos Princípios Orientadores são de particular

relevância.

“A governança pode ser entendida como a emergência e concretização de formas partilhadas

inovadoras de planeamento e gestão das dinâmicas sócio-espaciais. Na sua forma mais simples, a

governança territorial pode assim ser entendida como a apropriação cultural e a aplicação prática

dos princípios gerais de governança das políticas de desenvolvimento territorial… A boa governança

territorial visa a gestão das dinâmicas territoriais através da indicação das consequências territoriais

das várias políticas desenvolvidas pelos actores dos sectores público e privado. O objectivo é a

negociação de um conjunto de objectivos e a sua adopção por comum acordo, através do recurso a

estratégias e políticas de desenvolvimento territorial”.



72

A melhoria da qualidade da governança territorial requer, muitas vezes, o fortalecimento do papel

das autoridades locais e regionais, a quem cabe assegurar a coerência e o aumento de eficiência das

políticas públicas com incidência num mesmo território.58F

58

O PAT reflecte uma ruptura com as formas tradicionais de decidir, conceber, administrar e gerir os

processos territoriais, em especial quando se está em presença de processos participativos,

estratégicos, multi-níveis e multissectoriais, de desenvolvimento no quadro da boa governança

territorial (caixa 7.1).

A abordagem a adoptar deve incluir as seguintes etapas prévias à formalização do PAT:

1. Identificar e mobilizar os actores;

2. Construir a visão e definir os limites da colaboração e a natureza das acções a desenvolver;

3. Formalizar o compromisso com as vias a seguir;

4. Acordar o plano de acção.

A negociação estratégica é inerente ao desenvolvimento das etapas 1 e 2. A negociação operacional é

inerente ao desenvolvimento das etapas 3 e 4 (ver também capítulo 7.7).

58

Conferência Europeia de Ministros Responsáveis pelo Planeamento Territorial (2007), Edição em português, DGOTDU (2011).

Caixa 7.1 PRINCÍPIOS DE BOA GOVERNANÇA TERRITORIAL

- Estratégias construídas colectivamente e contratualizadas – aprofundar o desenvolvimento de processos

discutidos, concertados e contratualizados entre diferentes actores territoriais;

- Descentralização e outras formas de reestruturação administrativa – aos níveis regional e municipal, em

termos de planeamento estratégico e de coerência de política, mas também à escala da cidade e da

comunidade, em termos de um desenvolvimento mais operacional dos projectos;

- Cooperação institucional vertical (público-público) – com base nos princípios da subsidiariedade e da

reciprocidade, ligando os esforços e as responsabilidades dos diferentes níveis administrativos;

- Cooperação institucional horizontal (público-público) – expandir os projectos com responsabilidade conjunta

de diferentes organismos públicos às diversas políticas sectoriais;

- Cooperação institucional transnacional e transfronteiriça – expansão das práticas desenvolvidas no âmbito

de iniciativas internacionais de desenvolvimento territorial cooperativo;

- Cooperação horizontal entre o sector público e o privado e parcerias – que devem ser desenvolvidas, em

especial, com o sector empresarial;

- Envolvimento cívico e de ONG participativo – o que implica aumentar as possibilidades de participação da

sociedade civil no desenvolvimento de processos e projectos;

- Envolvimento cívico e de ONG deliberativo – o que requer a promoção de espaços e

fóruns que viabilizem a co-responsabilização de sectores da sociedade civil.



73

7.2 Quais os actores a envolver?

Os actores a envolver dependem da natureza e dos objectivos do PAT. Teoricamente, devem ser

todos os que:

• Partilham um interesse pelo território em questão, seja qual for a natureza deste interesse (social, económica, cultural, ambiental, etc.);

• Sejam afectados ou que afectem uma questão prioritária ou a acção;

• Possuam a informação, os recursos e as aptidões necessárias para a concepção da estratégia e a implementação do plano de acção;

• Controlem os instrumentos necessários para a implementação.

Em qualquer PAT, dada a sua natureza territorial, o município será sempre uma das partes. No

entanto, se em alguns casos pode acontecer que o PAT seja celebrado somente entre o município e

outra entidade 59F

59, outros haverá em que o número de parceiros pode ser muito grande, abarcando

entidades públicas e privadas, organizações não-governamentais e a sociedade civil.

Por exemplo, nos casos em que o PAT incida sobre territórios habitados, obviamente o município e os

residentes são actores importantes a envolver, mas também o podem ser outros organismos públicos

com interesse na acção ou com os recursos para a implementar, investidores, proprietários,

comerciantes e empresários locais, organizações da sociedade civil a trabalhar no território ou com

objectivos comuns ou convergentes com os do PAT, habitantes de áreas vizinhas que venham a ser

afectados pelo processo, entre outros.

Certos PAT, devido à sua complexidade, terão uma execução de médio/longo prazo, pelo que o

sistema de actores pode mudar durante o processo (com a correspondente salvaguarda dos

compromissos assumidos no contrato). Em especial quando o que está em causa são territórios

habitados, deve sempre manter-se uma porta aberta para permitir a outros actores possam aderir ao

processo durante o seu decurso.

7.3 Papel do Sector Público

Como foi referido, será frequente que os PAT incluam mais do que uma entidade pública, implicando

cooperação institucional horizontal (entre instituições responsáveis por diferentes políticas sectoriais)

e/ou vertical (diferentes níveis administrativos).

O PAT é um poderoso instrumento de coordenação e integração espacial e funcional de políticas

públicas com impacte territorial significativo, aumentando a eficácia e a eficiência dos

investimentos associados.

A cooperação entre diversos sectores e níveis administrativos é essencial na medida em que permite

coordenar e compatibilizar as acções e os objectivos sobre o território, criar sinergias e optimizar os

59 Garantindo sempre uma adequada participação e consulta pública.



74

recursos existentes, bem como abordar os problemas ou aproveitar as oportunidades de uma forma

global e integrada. Esta cooperação pode ainda ser fundamental para garantir que a informação, os

recursos, as aptidões e os instrumentos necessários para a implementação do PAT estão reunidos, já

que sem qualquer destes factores o PAT não poderá ser bem-sucedido.

O sector público tem ainda um importante papel a desempenhar no que respeita ao envolvimento e

mobilização dos restantes actores. O seu compromisso político claramente assumido numa fase prévia

à elaboração da estratégia e a realização atempada das acções e dos investimentos que lhe cabem

contribuem significativamente para a adesão da população, a motivação da equipa gestora e a

confiança dos potenciais investidores no processo. É um garante da estabilidade da operação e da sua

viabilidade política.

Na definição da estratégia o sector público detém um papel fundamental. A definição da estratégia

implica escolhas, decisões e definição de prioridades, que devem ser realizadas de forma partilhada.

Cabe às entidades públicas não só assegurar que todos os cidadãos são representados e têm a

oportunidade de participar, como garantir que os vários interesses em jogo, complementares ou

contraditórios, são considerados de forma equilibrada na estratégia subjacente ao PAT e que os

encargos e benefícios são assumidos e distribuídos de forma equitativa. Compete-lhes igualmente

assegurar a integração dos objectivos do PAT nas estratégias de desenvolvimento territorial de âmbito

nacional, regional e local.

Na fase de implementação, as entidades públicas devem, ainda, ser o elemento impulsionador e

dinamizador da intervenção. A sua actuação deve ter um efeito catalisador, gerador de confiança, e

ser vista como um modelo nas futuras acções a serem empreendidas, nomeadamente, pelos

particulares. Há ainda uma responsabilidade acrescida por parte das entidades públicas na garantia

da qualidade e na adequação destas intervenções territoriais.

7.4 Papel dos municípios nos PAT

A definição do âmbito dos interesses autárquicos, ligada à legitimidade própria dos seus órgãos, tem

como corolário a participação obrigatória dos municípios em quaisquer decisões que tenham impacto

sobre o respectivo território. Daí que qualquer PAT, ainda que possa envolver outros parceiros, como

é o caso de programas que visam a implantação de equipamentos colectivos cuja garantia e gestão

cabe nas atribuições do Estado, deve sempre envolver a participação em nome próprio da ou das

autarquias abrangidas, pois são as legítimas representantes das comunidades locais interessadas na

aprovação e execução de qualquer instrumento jurídico com impacto territorial.

A intervenção municipal deve ter por base a estratégia local de desenvolvimento, no âmbito da qual

se devem enquadrar todas as intervenções no território do município. O PDM é um referencial para o

desenvolvimento de PAT, pois constitui o principal instrumento de coordenação da política municipal

de ordenamento do território e de urbanismo com as demais políticas municipais com incidência



75

territorial e o quadro de referência das intervenções sectoriais da Administração do Estado no

território do município (cf. noção de PDM, artigo 84º do RJIGT, com a redacção que lhe foi conferida

pelo Decreto-Lei nº 316/2007, de 19 de Setembro, e ainda as directrizes do PNPOT para os planos

municipais de ordenamento do território).

Do ponto de vista programático, o PAT deve fazer a articulação da intervenção com a programação

dos investimentos municipais e supra-municipais que se dirigem à mesma área de intervenção ou

respeitem a sistemas gerais de infra-estruturas, equipamentos e serviços. A articulação expressa do

PAT com o plano de actividades e o orçamento anual e pluri-anual do município é, por isso, da maior

importância.

Os PAT são também instrumentos adequados para estruturar a cooperação intermunicipal, na

concretização de soluções territorialmente mais equilibradas e na obtenção de economias de escala

no investimento público e na gestão e operação de equipamentos e infra-estruturas urbanas e

territoriais.

7.5 Incluir e motivar o sector privado

A importância do envolvimento do sector privado ao nível do desenvolvimento territorial tem vindo a

ser cada vez mais sublinhado, designadamente ao nível da União Europeia, tanto pelos recursos

adicionais que este sector pode trazer para o processo, como pela capacidade de aumentar a

eficiência e eficácia do mesmo.

O sector privado pode contribuir de diversas formas para alcançar os objectivos definidos num PAT,

para além da prossecução dos interesses próprios. O envolvimento em actividades geradoras de

emprego, de promoção do desenvolvimento económico local, a realização de obras de reabilitação e

de melhoria física, a prestação de serviços em geral, são actuações que cabem na esfera do sector

privado e podem ser eficazmente articuladas com as actuações do sector público. As entidades

privadas podem ainda participar na gestão da implementação do próprio PAT, ou de parte deste,

consoante o modelo a definir em cada caso.

Nem sempre é fácil envolver os parceiros privados nos programas de interesse público. Com vista a

motivar o sector privado a participar em qualquer tipo de PAT é necessário que haja uma conjugação

objectiva de interesses, ou seja, que o PAT contribua para a realização de alguns dos interesses ou

objectivos dos privados, para além do fundamental interesse público que lhe deve estar subjacente. É

igualmente essencial ter presente que o investimento privado é fortemente determinado por critérios

de oportunidade (just-in-time).

Os interesses dos privados directamente envolvidos num PAT são, regra geral, muito concretos e

passam por determinados investimentos específicos ou pelo aproveitamento urbanístico do solo que é

proporcionado em resultado da implementação do PAT. Os benefícios para o sector privado não se



76

reduzem a ganhos directos, sendo muitas vezes relevantes os benefícios intangíveis, induzidos, por

exemplo, pelo aumento da competitividade de um território.

A natureza destes benefícios pode ser muito variável, tendo em conta que o sector privado não é uma

entidade homogénea e que os PAT podem assumir formas e objectivos muito diferenciados. Alguns

dos benefícios indirectos que a participação num PAT pode oferecer estão relacionados com o

aumento do potencial territorial:

• Melhoria do ambiente urbano;

• Dinamização do empreendedorismo local e das oportunidades de negócio;

• Acesso a recursos humanos qualificados (apoio técnico);

• Publicidade e promoção da imagem e da identidade territorial;

• Criação de redes de contactos.

Por outro lado, o envolvimento no PAT pode garantir que as entidades públicas dêem a resposta

desejada aos compromissos assumidos com os privados. Relativamente a este aspecto, a natureza

contratual dos PAT traz garantias evidentes. Quaisquer que sejam os benefícios da participação num

PAT, o sector privado dificilmente se envolverá se não for criado um clima de confiança entre os

parceiros e no projecto. É essencial que as entidades públicas garantam a estabilidade e a viabilidade

da intervenção explicitando claramente as condições do seu desenvolvimento e assumindo um

compromisso firme e resoluto para com a mesma.

O envolvimento do sector privado no PAT pode assumir diversas formas: parcerias público-privadas

formais; parcerias informais alargadas; participação em estruturas de tomada de decisão;

participação em estruturas consultivas; patrocínios e mecenato.

Para promover o envolvimento do sector privado podem ser utilizados vários instrumentos,

nomeadamente:

• Instrumentos de comunicação e divulgação (comunicados, artigos de imprensa, etc.);

• Instrumentos de participação (fóruns, workshops, inquéritos, sessões públicas, criação de

estruturas consultivas e/ou de tomada de decisão, etc.);

• Incentivos fiscais e financeiros;

• Investimento público catalisador;

• Projectos-piloto demonstrativos.

7.6 Alcançar a participação activa da população

No respeito pelos princípios da governança territorial, é importante garantir a participação efectiva

dos cidadãos e das suas organizações representativas no processo de elaboração e execução do PAT,

embora o grau e a natureza dessa participação possa variar. Em certos casos, basta garantir a



77

implementação de mecanismos de consulta pública, enquanto em outros casos deve-se incluir e

envolver os cidadãos em todo o processo, desde o diagnóstico do território, à tomada de decisão e

implementação do PAT. Deste modo, a escala e o grau de envolvimento da população variam e devem

ser adequados a cada situação específica, podendo ir do restritivo direito a resistir até à

implementação de iniciativas próprias.

Nos casos em que o PAT intervém em territórios habitados, onde seja necessário operar mudanças

que se reflectem (positiva e negativamente) no quotidiano e no quadro de vida das pessoas, o

envolvimento próximo e activo da população é indispensável não só para o sucesso da operação como

para a sua sustentabilidade futura.

Uma comunidade é constituída por diferentes grupos e indivíduos com interesses, necessidades e

exigências próprias, mas também com conhecimento, aptidões, e recursos diferentes. Desta fazem

parte não só os residentes de uma área, como os que lá trabalham, os que a utilizam (para comércio,

serviços ou lazer) e os que lá detêm propriedade. Ou seja, um conjunto de pessoas com interesses

específicos na área, interesses estes que nem sempre são complementares, podendo ser concorrentes

ou mesmo contraditórios.

Para que sejam tidos em conta os interesses dos vários actores nos objectivos da intervenção, através

da sua participação na definição da estratégia, e aproveitados os seus recursos próprios na definição

e implementação do plano de acção, deve assegurar-se que todos os sectores da população são

envolvidos em todas as fases do processo. A participação deve ser inclusiva a vários níveis:

• Sectoriais – devem estar representados os residentes, proprietários, comerciantes,

trabalhadores, utilizadores, ONG, associações de bairro, mas também outras entidades que

possam ter interesse em investir ou participar no PAT;

• Geracional – os territórios devem ser pensados para responder às necessidades e aspirações dos

jovens, das crianças, dos adultos e dos idosos. Todas as gerações devem ter oportunidade de

participar no processo e de verem reflectidos os seus problemas e aspirações na estratégia de

intervenção. Neste âmbito, deve ser dada especial atenção às gerações com menor capacidade

de participação e simultaneamente maiores condicionalismos e necessidades no seu uso, como

sejam os idosos e as crianças;

• Social – para se atingir a diversidade social não só devem ser chamados a participar todos os

estratos sociais, como todas as comunidades étnicas, culturais e religiosas representadas no

território de intervenção. A diversidade e a coesão social só se alcançam se a própria

intervenção se assumir como um processo inclusivo e não discriminatório.

Interessa sublinhar a importância de evitar que a participação se reduza a um acto meramente

simbólico ou a um simples meio de legitimar decisões preestabelecidas. Esta posição é um obstáculo à

verdadeira participação, já que defrauda as expectativas do público, deixa-o ainda mais relutante em

participar no futuro, e diminui a sua já parca confiança nas autoridades públicas e nos processos. Nos



78

casos em que haja limitações quanto aos efeitos da participação directa, o procedimento a seguir

deve ter por base uma comunicação inicial, totalmente aberta e transparente, que esclareça

plenamente quais as limitações existentes. Esta comunicação contribuirá para evitar a criação de

expectativas exageradas sobre as possibilidades de acomodar os vários interesses envolvidos, e é

especialmente importante quando as decisões a tomar são entre interesses conflituais ou sobre o

racionamento de recursos.

As propostas apresentadas pela população para melhorar, modificar ou até mesmo alterar a

orientação da estratégia devem ser consideradas importantes contributos para a sua elaboração.

Porém apresentar propostas implica um esforço que a população só estará interessada em fazer se

tiver confiança no processo e nos seus objectivos. Assim, é necessário ganhar a confiança e a adesão

da população para que esta contribua para a estratégia e para que as suas acções futuras se guiem

pelas orientações nesta estabelecidas.

Para aprofundamento deste tema recomenda-se a consulta de DGOTDU (2009).

7.7 O processo de negociação

No domínio da intervenção territorial, a negociação consiste no desenvolvimento de um processo

formal e estruturado de concertação de posições, através do qual uma Administração municipal e

outra, ou outras, entidades interessadas na transformação do seu território podem influenciar

mutuamente decisões e coordenar as respectivas actuações no sentido de optimizar os resultados

dessa transformação do ponto de vista dos interesses próprios.

Sendo um exercício através do qual a Administração municipal promove transformações territoriais e

potencia os seus resultados numa óptica de interesse público e no quadro de execução da política de

ordenamento de território e urbanismo, a negociação urbanística é central no processo de formação

do PAT.

A importância da negociação conduzida pela Administração municipal resulta ainda da sua finalidade

de interesse público, que a legitima: promover e potenciar transformações territoriais

qualitativamente mais relevantes, mais eficientes e mais eficazes para a generalidade dos cidadãos,

dando execução às políticas públicas pré-definidas.

À luz da discussão sobre o conceito de PAT (cfr. Capitulo 2), importa distinguir dois tipos de

negociação:

• Negociação estratégica, dirigida a assegurar a realização de grandes objectivos de

desenvolvimento urbano e territorial a médio-longo prazo. Os parceiros privilegiados desta

negociação estratégica são a Administração central do Estado e os operadores e

concessionários de serviços públicos de interesse geral. Complementarmente, a negociação

urbanística estratégica pode ser conduzida com entidades privadas que, em razão da sua

importância económica ou social, a Administração municipal queira estrategicamente



79

associar ao desenvolvimento do concelho e ao PAT. A negociação estratégica incide

principalmente nas etapas da formação do PAT que respeitam à identificação e mobilização

dos actores e à construção da visão e definição dos limites da colaboração e da natureza das

acções a desenvolver;

• Negociação operacional, directamente orientada para a concretização de transformações

concretas. A negociação operacional tem como interlocutores todos os parceiros que, no

âmbito do PAT, assumem responsabilidades de execução de acções e incide principalmente

nas etapas da formação do PAT que respeitam à formalização do compromisso e à

consensualização do plano de acção. A negociação operacional constitui igualmente um

instrumento de suporte na fase de gestão da execução do PAT.

Estes dois níveis de negociação urbanística devem estar articulados num processo de mútua influência

que permita consolidar e potenciar os respectivos resultados.

O processo de negociação estratégica não é fácil de sistematizar pela diversidade de contextos em

que pode ocorrer associados a finalidades de intervenção territorial também muito diversa.

No entanto, qualquer processo de negociação inclui:

• Avaliação da oportunidade da intervenção, segundo dois vectores: (a) relevância face aos

objectivos da política municipal, regional e nacional de ordenamento do território e de

urbanismo e (b) âmbito material e territorial da intervenção;

• Avaliação dos parceiros, em particular das competências e da capacidade para assumir as

responsabilidades que resultarão do acordo;

• Explicitação dos interesses de cada parte e estabelecimento dos objectivos da intervenção

• Condução do processo de concertação;

• Formalização dos acordos.

No âmbito do procedimento de formação do PAT referido no capítulo 5, o processo de negociação

desenrola-se durante as fases prévias à celebração do contrato, apoiado pelos documentos de

preparação do PAT que forem sendo produzidos, nomeadamente o enquadramento estratégico, o

diagnóstico, o desenvolvimento do programa de acção e do estudo económico-financeiro e, por fim, a

proposta de contrato.

Desejavelmente, deve haver um primeiro momento de negociação prévio ao desenvolvimento destes

documentos que permita estabelecer uma plataforma de consenso para o trabalho conjunto que

conduzirá à forma final do PAT.



80

Em síntese:

Os PAT reflectem uma ruptura com as formas tradicionais de decidir, conceber, administrar e gerir os processos territoriais, em especial quando se está em presença de processos participativos, estratégicos e multissectoriais de desenvolvimento no quadro da boa governança territorial.

A abordagem a adoptar deve incluir as seguintes etapas prévias à formalização do PAT:

• Identificar e mobilizar os actores; • Construir a visão e definir os limites da colaboração e a natureza das acções a desenvolver; • Formalizar o compromisso com as vias a seguir; • Acordar o plano de acção

Os PAT são instrumentos particularmente apropriados para a coordenação das acções de múltiplas entidades públicas sobre o território, tendo por base a cooperação institucional horizontal (entre instituições de diversas áreas sectoriais) e/ou vertical (diferentes níveis administrativos).

Os actores a envolver dependem da natureza e dos objectivos do PAT. Regra geral, o PAT deve englobar todos os que:

• Partilham um interesse pelo território em questão, seja qual for a natureza deste interesse (social, económica, cultural, ambiental, etc.);

• Possuam a informação, os recursos e as aptidões necessárias para a concepção da estratégia e a implementação do plano de acção;

• Sejam afectados ou que afectem uma questão prioritária ou a acção; • Possuam a informação, os recursos e as aptidões necessárias para a concepção da estratégia e a

implementação do plano de acção; • Controlem os instrumentos necessários para a implementação.

Qualquer PAT deve sempre envolver a participação em nome próprio da ou das autarquias territorialmente abrangidas. Os PAT servem também à estruturação da cooperação intermunicipal em torno de objectivos de desenvolvimento territorial comuns.

O sector público tem um papel central a desempenhar em qualquer PAT, podendo assumir várias funções: impulsionador, coordenador e facilitador da acção, mobilizador e mediador relativamente aos restantes actores, e garante da integração dos objectivos do PAT nas estratégias de desenvolvimento territorial.

O envolvimento do sector privado ao nível do desenvolvimento territorial é cada vez mais importante, tanto pelos recursos adicionais que este sector pode trazer para o processo, como pela capacidade de aumentar a eficiência e eficácia do mesmo. O envolvimento do sector privado num PAT pode assumir diversas formas: parcerias público-privadas formais; parcerias informais alargadas; participação em estruturas de tomada de decisão; participação em estruturas consultivas; patrocínios e mecenato.

Para que sejam tidos em conta os interesses dos vários sectores da sociedade nos objectivos da intervenção, é igualmente importante garantir a participação efectiva dos cidadãos e das suas organizações representativas no processo de elaboração e execução do PAT. Essa participação deve ser inclusiva a todos os níveis: sectorial, geracional e social.

A negociação é central ao processo de formação do PAT, tanto na sua dimensão estratégica como na operacional.



81

8. Programação e avaliação

Este capítulo desenvolve um conjunto orientações sobre o processo de programação da intervenção

que consubstanciará o PAT, bem como sobre a monitorização e avaliação da intervenção. O capítulo

define alguns princípios orientadores da condução do processo de programação, nomeadamente, no

que se refere ao seu conteúdo estratégico e à sua programação física e financeira. É destacada a

necessidade de um adequado enquadramento estratégico da intervenção, nomeadamente, pelos

instrumentos de planeamento territorial de âmbito nacional, regional e municipal. É ainda destacado

o papel do estudo económico-financeiro como elemento central da programação da intervenção.

Por último, sublinha-se a necessidade de criação de mecanismos de monitorização e de avaliação do

PAT em articulação com a monitorização e avaliação global da política municipal de ordenamento do

território e de desenvolvimento urbano.

8.1 Processo de programação

As características anteriormente referidas quanto à natureza particular do PAT como instrumento de

coordenação da execução de políticas de desenvolvimento territorial articuladas com a política de

ordenamento do território e urbanismo, conferem ao processo de programação (estratégica,

operacional e financeira) uma importância central na formação e execução deste instrumento de

intervenção.

Com efeito, é através do exercício de programação que, por um lado, se operacionaliza a função do

PAT como instrumento de articulação e coordenação das intervenções das várias entidades envolvidas

na operação, e é também através do exercício de programação, com um horizonte temporal de

médio-prazo, que se concretiza a vocação do PAT como instrumento de intervenção integrada sobre

uma determinada área territorial.

O processo de programação para formação do PAT compreende um conjunto de actividades de

natureza técnica e metodológica, desenvolvidas em várias etapas, visando, nomeadamente, a

definição de três aspectos fundamentais da estrutura programática da intervenção:

a) O quadro estratégico de referência da intervenção, garantindo um elevado nível de

racionalidade e de coerência externa do PAT, em particular com os instrumentos de gestão

territorial de âmbito municipal, regional e nacional;

b) O quadro operacional da intervenção, garantindo a coerência na organização interna da

intervenção e as condições para a sua eficácia;

c) O quadro económico-financeiro da intervenção, garantindo condições de sustentabilidade

financeira da intervenção.



82

Assim, no que se refere ao conteúdo material do PAT, o processo de programação do PAT deve, com

efeito, desenvolver duas componentes distintas: uma componente de enquadramento estratégico e

uma componente operacional.

A componente de enquadramento estratégico desenvolve, por um lado, o quadro de referência

estratégico que suporta a intervenção do PAT, estabelecido, designadamente, pelos instrumentos de

política de ordenamento do território, de urbanismo e de habitação com uma dimensão estratégica

(PROT, PDM, Programa Municipal de Habitação), e, por outro lado, enuncia a estratégia específica do

próprio PAT, estabelecendo, nomeadamente, os objectivos específicos que o programa pretende ver

atingidos com a sua implementação.

A componente operacional, por seu turno, estabelece o conteúdo, a organização e estruturação dos

projectos e acções concretas, a realizar no âmbito do programa, com vista a assegurar uma adequada

articulação das intervenções das várias entidades parceiras e garantir uma boa realização da

estratégia e dos objectivos específicos definidos para o programa. Nos casos de maior complexidade,

poderá traduzir-se na definição de, nomeadamente, um conjunto de objectivos e metas (globais e

específicos), um conjunto de eixos prioritários e de medidas de intervenção e, por fim, um conjunto

de articulado de projectos e acções que traduzem a dimensão material da operação prevista pelo

PAT.

8.1.1 Questões-chave do processo de programação do PAT

O conceito de PAT que o presente Guia desenvolve e, consequentemente, a natureza de instrumento

especial de execução de políticas públicas de ordenamento do território que lhe atribui, pretende

sublinhar a sua potencial eficácia na concertação de estratégias de várias entidades e na articulação

de iniciativas de investimento público e privado, no quadro de um projecto integrado de intervenção

territorial, com um horizonte temporal de médio-prazo.

Um adequado processo de programação da intervenção deve resultar num incremento da qualidade

do investimento realizado e traduzir-se num reforço da eficácia e eficiência colectiva da acção e do

investimento promovido no âmbito do programa.

O processo de programação que está subjacente ao conceito de PAT adoptado neste Guia assenta,

assim, nas seguintes questões-chave:

• Desenvolvimento de uma abordagem global e integrada e de uma visão estratégica para a

intervenção;

• Reforço da articulação e coerência funcional dos projectos desenvolvidos;

• Exploração de potenciais sinergias existentes no processo de programação física e financeira

das acções ou projectos integrantes da intervenção da responsabilidade de diversas entidades;



83

• Compromisso político, operacional e financeiro das entidades parceiras com o programa de

acção estabelecido;

• Mecanismos de articulação e cooperação institucional que suportam a elaboração,

implementação e avaliação do programa.

8.1.2 Opções metodológicas para a programação do PAT

A figura do PAT aplica-se a uma ampla diversidade de situações, caracterizadas por uma também

ampla diversidade de contextos institucionais e focalizando múltiplos problemas territoriais. Dada

esta diversidade de situações possíveis de utilização do PAT, revela-se desajustado e prematuro

alinhar, no âmbito deste Guia, recomendações quanto a opções metodológicas a tomar para

enquadrar o exercício de programação a empreender. Estas opções metodológicas dependerão do

objecto do contexto concreto de cada programa em questão: dependerá assim, do tipo e da

diversidade de entidades envolvidas, do tipo e da complexidade do problema territorial em

abordagem e da dimensão temporal prevista para a implementação do programa.

Haverá espaço para opções metodológicas centradas em abordagens mais tradicionais e desenvolvidas

numa perspectiva mais hierárquica e vertical (top-down), por exemplo, em casos em que o objecto

da intervenção do PAT passa por uma operação centrada no domínio das infra-estruturas territoriais

pesadas envolvendo, fundamentalmente, a participação de instituições e empresas.

Haverá também espaço para opções metodológicas baseadas em abordagens mais inovadoras,

desenvolvidas na base de metodologias participativas e em rede (bottom-up), por exemplo, em

situações onde o objecto de intervenção tenha uma natureza social mais forte e, por esta razão, exija

uma mais activa participação das populações, quer como actores, quer como público-alvo da

intervenção.

Independentemente da opção metodológica a tomar com vista ao desenvolvimento programático do

PAT, opção por uma natureza top-down ou opção por uma natureza bottom-up, sublinha-se a

importância, que decorre, aliás, da própria natureza do instrumento, da previsão, no âmbito do

roteiro metodológico a seguir, de momentos e espaços de negociação, concertação e articulação de

estratégias e de opções de investimento das várias entidades envolvidas na intervenção (sobre os

aspectos da negociação ver o capítulo 7 deste documento).

8.1.3 Princípios fundamentais para uma programação qualificada

A diversidade de contextos e de temáticas que a figura do PAT, na sua aplicação concreta, pode

compreender, conduzirá, necessariamente, a uma significativa variedade de conteúdos

programáticos. Com vista a garantir condições comuns de rigor técnico e metodológico, recomenda-se

um conjunto de princípios a respeitar no processo de programação, designadamente:



84

• Efectuar uma focalização temática e territorial precisa, definindo de forma clara o campo de

acção da intervenção;

• Elaborar o enquadramento estratégico da intervenção, garantindo a coerência externa da

intervenção;

• Definir objectivos específicos claros e devidamente articulados, garantindo a coerência

interna da estratégia da intervenção;

• Garantir a coerência operacional e uma clara e adequada atribuição de responsabilidades;

• Elaborar uma rigorosa programação física e financeira plurianual, garantindo condições de

sustentabilidade financeira e estabelecendo compromissos entre as várias entidades no suporte

financeiro da operação;

• Quantificar os objectivos e acções, garantindo condições de monitorização e avaliação da

operação;

• Estabelecer uma delimitação temporal da intervenção.

a) Focalização

Para o desenvolvimento de um PAT em concreto é importante definir, logo na fase inicial, o problema

ou problemas que constituem o seu objecto de intervenção. Associada à definição precisa do campo

de intervenção da operação encontra-se a questão da delimitação do território em que o PAT vai

intervir. Esta definição, clara e precisa, do foco do PAT pode revelar-se determinante para o

desenvolvimento subsequente de todo o processo de programação.

A delimitação do foco do PAT deve constituir uma fase inicial da sua elaboração, podendo para tal ser

utilizadas metodologias simples. O recurso a ferramentas como os worskhops de planeamento,

utilizados pelo MAPA – Método Aplicado de Planeamento e Avaliação 60F

60, ou os workshops para análise

da árvore de problemas (Problem Tree Analysis), envolvendo várias entidades ou personalidades,

pode constituir uma opção eficaz para este efeito.

Questões orientadoras para a realização de workshop de definição do foco do PAT

A. - Qual é o problema ou problemas que o PAT irá procurar dar resposta?

B. – Quais as causas e quais os efeitos do problema identificado?

C. - Quais são os potenciais parceiros a envolver?

D. - Quais são os potenciais grupos-alvo?

A delimitação do foco do PAT pode também ocorrer na própria fase de diagnóstico, nomeadamente,

como um dos seus resultados, ao definir os problemas fundamentais que constituirão o espaço de

intervenção do Programa. Uma definição fundamentada do foco do PAT é também um passo decisivo

60 Schiefer, Ulrich (et. al.) (2006) MAPA – Manual de Planeamento e Avaliação de Projectos, Estoril, Princípia



85

para a correcta identificação dos parceiros a incluir no processo de elaboração do próprio Programa.

Deverão ser envolvidos na elaboração do PAT as entidades cujo domínio de actuação esteja

fortemente associado com o foco do programa e, em particular, aquelas cuja intervenção seja

considerada determinante para a eficácia global da operação.

b) Enquadramento estratégico e coerência externa

O desenho do conteúdo programático do PAT, bem como os objectivos específicos que com este

pretende alcançar, devem demonstrar um adequado grau de articulação e complementaridade com os

objectivos estratégicos dos principais instrumentos de política de ordenamento e desenvolvimento

territorial de âmbito nacional, regional e municipal. No âmbito municipal, o PAT deve respeitar as

opções e orientações de política municipal estabelecidas, nomeadamente, no Plano Director

Municipal. O PAT deve também atender às orientações estabelecidas a nível regional e sub-regional,

nomeadamente, nos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT). A nível nacional, a

estratégia do PAT deve estar alinhada com as orientações estabelecidas, nomeadamente, na

Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) bem com no Programa Nacional da

Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e ainda nos planos sectoriais e nos outros documentos

definidores das políticas sectoriais com impacte territorial de maior relevância para a área e temática

de intervenção do PAT.

No processo de elaboração do PAT, designadamente, na fase de programação devem ser

desenvolvidas metodologias que permitam, por um lado, confirmar a complementaridade entre o

Programa e os instrumentos acima referidos que definem o quadro de referência estratégica das

políticas territoriais e, por outro, identificar os efeitos de sinergia do Programa com outras

intervenções em curso no mesmo território.

A construção de uma matriz de análise das influências recíprocas entre os objectivos e medidas do

PAT e os objectivos e medidas de cada um dos instrumentos estratégicos de referência, revela-se,

como método de natureza qualitativa, uma opção eficaz para esta análise.

c) Objectivos específicos claros e precisos

A qualidade global da programação do PAT dependerá, em muito, da coerência e objectividade das

suas linhas de orientação estratégica. Neste sentido, a definição, designadamente, dos seus

objectivos específicos – e eventualmente de metas e indicadores que permitam a monitorização e

avaliação - constitui um importante momento do processo de programação e de estruturação dos

subsequentes elementos da operação.

Constituem objectivos específicos de uma intervenção, os objectivos visados com a definição dessa

intervenção e que devem ser materialmente atingidos com a sua implementação, traduzindo-se em

resultados identificáveis e (desejavelmente) mensuráveis através de indicadores apropriados. Os

objectivos específicos assumem uma posição nuclear na estrutura programática do PAT pois, quando



86

estabelecidos com rigor, permitem uma coerente transposição da fase de diagnóstico,

nomeadamente, da identificação dos problemas-chave, para a fase da definição do programa de

acção, identificando os propósitos particulares da operação e fazendo a ligação com as áreas

prioritárias de intervenção e os resultados esperados.

A explicitação dos objectivos específicos do PAT deve constituir um importante momento de

discussão entre os vários parceiros intervenientes na elaboração do programa, ao permitir uma

reflexão partilhada sobre os verdadeiros e particulares propósitos do programa. O processo de

trabalho seguido para a definição do PAT pode reservar uma etapa para esta discussão com a

realização de workshops devidamente preparados e orientados para o efeito.

d) Coerência operacional

A coerência operacional do programa traduzir-se-á numa relação lógica e racional entre os vários

níveis da sua estrutura programática: problemas-chave, objectivos, medidas, projectos e acções,

actores e responsabilidades. Construir o programa de acção de forma a conseguir uma elevada

consistência programática interna não constitui apenas uma preocupação de natureza formal. A

coerência programática é uma das condições necessárias à obtenção de uma avaliação positiva na

eficácia da execução e nos impactes da concretização da operação.

A análise e verificação da coerência do programa serão facilitadas se no processo de elaboração do

próprio programa se utilizarem regras metodológicas específicas para este fim. A complexidade da

análise será contudo proporcional à complexidade da própria estrutura do programa em causa.

Um dos instrumentos mais frequentemente utilizados por várias agências de desenvolvimento de

políticas públicas na montagem de programas, bem como na verificação da sua coerência interna é o

designado Quadro Lógico ou Matriz de Enquadramento Lógico (Logical Framework). A utilização da

metodologia do Quadro Lógico é particularmente adequada como suporte da “definição objectiva [do

conteúdo] de um projecto, bem como para a sua formulação em termos operacionais, a sua

implementação, monitorização e avaliação. Também proporciona:

• Uma descrição sistemática, sintetizada e abrangente de um projecto;

• A articulação e clara classificação dos objectivos;

• O estabelecimento das condições necessárias para que o projecto seja bem-sucedido;

• O esclarecimento dos pressupostos subjacentes específicos do projecto;

• A identificação das ligações causais entre os recursos, resultados e objectivos; e

• A identificação, durante o planeamento do projecto, dos critérios de sucesso e dos meios

necessários para verificar o cumprimento dos objectivos.”61F

61

61 Ver, nomeadamente, Manual de Avaliação do Desenvolvimento Sócio-económico – EVALSED, disponível no site

do Observatório do QREN.



87

Esta metodologia será mais eficaz se utilizada como plataforma de interacção entre os parceiros do

programa e impementada nas fases iniciais de construção do Programa.

Para mais informação sobre este tema, consultar:

- Site do Observatório do QREN: http://www.observatorio.pt/ (entrar em “Avaliação”)

- Site da Política Regional Europeia: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/ docgener/evaluation/evalsed/ index_en.htm

- Procurar, em qualquer motor de busca na NET, o tema Logical Framework.

Consultar também:

“The URBACT II Local Support Group Toolkit: a guide on creating Local Action Plan”, em http://urbact.eu/

e) Programação física e financeira plurianual

Como instrumento de coordenação, programação e de execução das acções a desenvolver, de forma

integrada, por um conjunto de parceiros, o PAT deverá integrar uma rigorosa informação de carácter

económico e financeiro, com um nível de detalhe considerado adequado pela gestão do programa,

permitindo uma clara informação sobre a estrutura, conteúdo e dimensão dos investimentos

previstos, bem como sobre a estrutura de financiamento do conjunto da intervenção e sobre os

resultados a atingir.

A elaboração e apresentação do estudo económico-financeiro é importante para comprovar e

fundamentar a viabilidade da intervenção, bem como elemento de vinculação dos parceiros

relativamente à dimensão material, financeira e temporal do Programa. A sua elaboração e

apresentação no âmbito dos documentos que constituem o conteúdo documental do PAT, constitui

factor de necessária transparência na quantificação e afectação de recursos públicos e privados

envolvidos.

No capítulo da informação de natureza económica e financeira o PAT deverá integrar,

nomeadamente, a seguinte documentação:

• Estudo económico-financeiro da operação: constitui uma peça fundamental do conteúdo do

PAT. Deverá apresentar uma estrutura e desenvolvimento ajustados às características

concretas do programa, nomeadamente, a sua dimensão financeira e complexidade da

própria intervenção. O estudo económico-financeiro integra, designadamente, três elementos

principais; o mapa síntese dos investimentos do PAT contendo uma identificação, descrição

resumida e quantificação das despesas de investimento da operação, com particular detalhe

para as parcelas relativas às operações urbanísticas; o programa de investimentos,

descrevendo o faseamento temporal da execução do programa e dos respectivos

investimentos integrantes de cada fase; o plano de financiamento, descrevendo os custos dos

vários investimentos e as respectivas fontes de financiamento, identificando a participação

de cada entidade interveniente na suporte financeiro da operação;



88

• Fichas de caracterização dos projectos: integrando a designação do projecto, a descrição

sumária do projecto, a identificação da entidade responsável pela sua execução, a definição

do custo total do projecto e indicação das principais parcelas de custos do projecto

(nomeadamente, as parcelas relativas às operações urbanísticas), a identificação das fontes

de financiamento e o período de execução do projecto;

• Cronograma faseado da execução física e financeira da operação, preferencialmente com

uma desagregação ao nível da acção integrante do PAT, explicitando as relações e

precedências e os caminhos críticos da execução.

No âmbito da programação física e financeira, e nos casos em que tal se aplique, devem ser

antecipados os impactes da intervenção no que respeita a benefícios e encargos associados às

transformações do território resultantes do PAT, atribuindo as respectivas responsabilidades. Para

este efeito, devem ser identificadas as oportunidades criadas pelo PAT no que respeita ao

aproveitamento do solo e deve ser elaborada uma avaliação económico-financeira com base nos

custos e benefícios directos e indirectos, tendo em vista a justa apropriação das mais-valias e

atribuição de compensações que se venha a verificar.

f) Quantificação de objectivos e acções

O programa de acção do PAT ganhará em termos de transparência, objectividade e vinculação, se for

acompanhado por um conjunto mínimo de indicadores e de metas (quando tal se aplique), que

permitam oferecer uma tradução quantificada da intervenção prevista, em termos de resultados

esperados, permitindo desta forma a monitorização e avaliação da execução da operação.

O quadro de indicadores a definir para cada PAT deverá privilegiar os designados “indicadores de

programa”, nomeadamente, indicadores de recursos (inputs), indicadores de realizações (output),

indicadores de resultados e, se apropriado, indicadores de impacte.

Sobre esta matéria consultar, no site do Observatório do QREN, o Guia para Avaliação – EVALSED,

disponível em: http://www.observatorio.pt.

A quantificação obtida no âmbito da programação financeira, anteriormente referida, permitirá

construir, desde logo, um quadro de indicadores de recursos, medindo assim a dimensão orçamental

da operação. Os indicadores de realizações, por seu lado, dizem respeito à acção concreta

empreendida e são medidos em unidades físicas (área edificada, metros lineares de infra-estruturas

construídas, …) ou monetárias. Quer os indicadores de recursos quer os indicadores de realizações

desenvolvem a análise ao nível dos projectos/acções. Por sua vez os indicadores de resultados medem

o efeito directo e imediato gerado pela operação sobre a área de intervenção e/ou sobre a população

beneficiária, podendo ter um carácter material ou imaterial (análise ao nível dos objectivos

específicos do programa).



89

Para programas com uma dimensão e complexidade relevante, faz sentido a definição de um quadro

de indicadores de impacte que meçam as consequências que decorrem da implementação do

programa para além dos seus efeitos imediatos (análise ao nível dos objectivos globais do programa).

Os indicadores de monitorização e avaliação do PAT constituem, com efeito, um instrumento decisivo

para apoiar o processo de acompanhamento, monitorização e avaliação estratégica e operacional do

programa. A definição em concreto dos indicadores do PAT deve prever a sua articulação com os

sistemas de indicadores de ordenamento do território existentes, nomeadamente, com o sistema de

indicadores de ordenamento do território e de desenvolvimento urbano de âmbito municipal utilizado

no respectivo relatório sobre o estado do ordenamento do território. Sobre este tema, consultar

também DGOTDU (2010)

g) Delimitação temporal do PAT

A implementação do PAT deve estar sujeita a uma prévia explicitação dos seus limites temporais

indicativos e à definição das respectivas fases de execução, em consonância, aliás, com a respectiva

programação física e financeira. A delimitação temporal da execução do PAT obriga a uma adequada

correspondência entre os investimentos previstos da responsabilidade do município e o respectivo

programa de actividades e orçamento.

No decurso da execução, a eventual reprogramação, com ou sem revisão do período de

implementação do PAT, deverá ser fundamentada com base nos resultados da monitorização da

execução da operação.

8.2 Gestão e Monitorização

A implementação do PAT exige a definição de um modelo de gestão e a correspondente designação da

estrutura/entidade responsável pela condução da execução do Programa. À estrutura de gestão cabe

garantir a necessária articulação das actuações conforme os compromissos assumidos no contrato

pelas diversas entidades envolvidas no PAT e acompanhar a execução física e financeira, detectando

eventuais desvios de execução e promovendo a sua correcção. Dada a diversidade de modelos de PAT,

a estrutura de gestão tem de ser definida caso a caso durante o processo de negociação que assiste à

elaboração do PAT.

O processo de programação do PAT deve prever também a criação de mecanismos de monitorização

da sua implementação, com um grau de sofisticação proporcional ao nível de complexidade da

estrutura e dimensão do próprio programa. A informação recolhida através dos mecanismos de

monitorização deverá conduzir ao reforço da eficácia e incremento da qualidade da execução do

programa. A monitorização do programa faz parte de um exercício de aprendizagem institucional e

operacional, constituindo também um factor de transparência na gestão da operação. Os mecanismos

de monitorização serão assegurados pela entidade responsável pela gestão do Programa.



90

A monitorização faz uso do painel de indicadores de programa acima referidos, nomeadamente, dos

indicadores de recursos e dos indicadores de realização. A monitorização desenvolve também uma

reflexão sobre os aspectos positivos e negativos do processo de execução física e financeira e do

funcionamento da parceria.

O mecanismo de monitorização deverá gerar relatórios de monitorização periódicos, sujeitos a

apreciação das entidades parceiras. O conteúdo dos relatórios de monitorização abrange, entre

outros aspectos, os seguintes domínios de informação: progresso da execução do programa,

identificação das principais realizações efectuadas, nível da execução financeira, análise de desvios

face ao programado, e funcionamento da parceria. O processo de monitorização deverá ser articulado

com o processo de avaliação.

8.3 Processo de Avaliação

A realização do exercício de avaliação do modo de elaboração e de implementação do PAT deve ser

considerada como tarefa obrigatória no âmbito do processo global de execução do PAT. O conteúdo

concreto do exercício de avaliação deve, contudo, ser estabelecido caso a caso e ajustado às

características específicas do PAT.

Competirá aos parceiros envolvidos definirem o modelo de avaliação mais ajustado às características

específicas do Programa em causa, atendendo, nomeadamente, à importância estratégica do PAT no

âmbito da política local de ordenamento do território e urbanismo, à sua complexidade

intersectorial, à amplitude da parceria de suporte ao PAT, à sua dimensão temporal e financeira.

Competirá ainda aos parceiros definir o modelo global do processo de avaliação a empreender -

ex-ante, intercalar, ex-post - centrada em aspectos estratégicos ou em aspectos operacionais. No

âmbito dos processos de avaliação devem ser definidos com clareza e precisão as questões

fundamentais a colocar como orientadoras dos exercícios de avaliação do Programa.

Os municípios deverão ainda proceder a uma avaliação global das suas experiências de elaboração e

implementação de PAT no âmbito dos respectivos processos de avaliação do estado do ordenamento

do território traduzidos na elaboração dos Relatórios do Estado do Ordenamento do Território

Municipal.



91

Em síntese:

Uma adequada programação da intervenção do PAT faz parte da natureza intrínseca deste tipo de

instrumento de política pública.

O processo de programação do PAT constitui um elemento de importância decisiva para a qualidade e

eficácia da intervenção proposta. É neste processo que, por um lado, se operacionaliza a função do

PAT como instrumento de articulação e coordenação das intervenções das várias entidades envolvidas

e, por outro lado, se concretiza a vocação do PAT como instrumento de intervenção integrada sobre

uma determinada área territorial.

O processo de programação enquadra a intervenção do PAT no contexto das opções estratégicas das

políticas de ordenamento do território estabelecidas nos documentos de orientação estratégica de

âmbito municipal, regional e nacional.

A programação da intervenção deve ainda garantir condições de uma elevada coerência interna da

operação definindo, nomeadamente, uma ajustada focalização temática e territorial da intervenção e

promovendo uma adequada articulação e concertação das estratégias e intervenções das várias

entidades participantes na implementação do PAT.

O processo de programação traduz-se, na definição clara dos investimentos a realizar no âmbito da

operação, na definição rigorosa dos respectivos custos globais e parciais, bem com no quadro de

financiamento de suporte à intervenção e, consequentemente, na especificação (e compromisso) da

participação de cada entidade no modelo de financiamento da operação.

Seguindo uma boa prática de transparência dos processos de gestão de políticas públicas, a

implementação do PAT deve ser sujeita a um adequado processo de monitorização e avaliação

devidamente articulado com o sistema de monitorização e avaliação das políticas municipais de

ordenamento do território e de desenvolvimento urbano.



92

9. Modelos e Estruturas Organizacionais

Este último capítulo tem carácter essencialmente prospectivo e pretende estimular a atenção dos

destinatários deste Guia para as questões relacionadas com a organização e a representação dos

interesses envolvidos na programação territorial, designadamente através da eventual criação de

órgãos consultivos das assembleias e das câmaras municipais, chamando a atenção para o contributo

dos PAT para uma gestão territorial mais participada e equitativa e, nessa medida, para um

desenvolvimento local mais equilibrado.

Dada a crescente influência das políticas comunitárias no desenvolvimento regional e local dos

Estados Membros e a necessidade de colocar o nosso sistema de gestão territorial em condições de

contribuir para o melhoramento das práticas europeias, este último ponto é dedicado aos novos

quadros institucionais que se encontram em gestação, tendo presente as oportunidades advindas do

princípio da coesão territorial consagrado no Tratado de Lisboa (2007).

9.1 Introdução

Em Portugal, as estruturas de planeamento estão tradicionalmente organizadas de acordo com o

modelo hierarquizado que tem dado forma à administração directa do Estado, a qual, por sua vez,

tende a reflectir-se na organização das estruturas e dos serviços municipais.

O modelo hierarquizado baseia-se no mecanismo da tutela e, na sua origem, contrapunha-se aos

modelos baseados no princípio da personalidade, modelos cuja viabilidade dependia dos laços

contratuais estabelecidos entre as diversas pessoas singulares e colectivas.

O desenvolvimento da contratualização urbanística e a consolidação da programação territorial

dependem do recuo da tutela administrativa e financeira, bem como da simultânea afirmação de um

espaço de concertação de políticas públicas, produzidas no quadro de um sistema de governo

multinível (local, regional, nacional e comunitário).

No que respeita ao ordenamento do território e ao desenvolvimento territorial, os mecanismos de

tutela de administrativa herdados do anterior regime têm vindo a desaparecer ou a ser reformulados

em termos mais descentralizadores. Em todo caso, a tutela financeira alimentada pelos fundos

estruturais da União Europeia tem mantido um ambiente pouco propício à programação territorial,

circunstância comprovada pelo facto de os referidos fundos desempenharem um papel residual na

afirmação de um urbanismo concertado entre o sector público e o sector privado.

Nestas condições, não será de estranhar o pequeno número de exemplos de modelos e estruturas

organizacionais especialmente aptas a apoiar o desenvolvimento dos PAT, embora também se possa

afirmar que, previsivelmente, essa raridade poderá ser superada num futuro não muito distante.

Considerando que o centro de gravidade da programação territorial tende a situar-se no âmbito

municipal, o debate das questões organizacionais passa, em larga medida, pela recensão das



93

experiências em curso a nível local, delas destacando as que são portadoras de boas práticas, e daí o

capitulo anteriormente dedicado aos estudos de caso.

Mas, a par de uma aproximação casuística, importa destacar as iniciativas que, sendo coincidentes

com os PAT ou situando-se na sua imediata proximidade, já evoluíram para além de uma fase

experimental e já se encontram enquadradas por modelos organizacionais previstos em lei ou em

regulamento, ou seja, por modelos que se podem considerar relativamente estáveis e

tendencialmente generalizáveis a todos os municípios.

Assim, em termos muito esquemáticos, é junto das iniciativas de carácter inovador e suficientemente

consolidadas em termos normativos que importa encontrar resposta para duas grandes questões:

• Como assegurar a representação democrática dos interesses mobilizáveis pelos PAT, em

geral, e pela contratualização urbanística, em particular;

• Como garantir, em termos orgânicos, a adequada tecnicidade dos estudos que suportam a

programação territorial e a contratualização urbanística.

9.2 Estruturas locais de acompanhamento e controlo da gestão territorial

Nos municípios portugueses, só excepcionalmente se encontram estruturas representativas dos

interesses locais destinadas a acompanhar a actividade dos serviços responsáveis pelo ordenamento e

desenvolvimento do território municipal. Nos países europeus dotados de sistemas de gestão

territorial mais consolidados, essas estruturas tendem a assumir a forma de conselhos municipais

constituídos por representantes da sociedade civil. Nalguns casos, a constituição desses órgãos

consultivos é imposta por lei, podendo servir como exemplo a região belga da Valónia, cujo código do

urbanismo obriga à criação de conselhos municipais de ordenamento do território e de mobilidade

(Caixa 9.1).

Soluções obrigatórias e iguais para todo o País dificilmente se adaptam à natureza do PAT, um

instrumento de geometria variável, inserido em contextos muito diferenciados e cuja configuração

deve ser facilmente adaptável ao perfil dos interesses públicos presentes na sua área de actuação.

Nesta perspectiva, o relativo silêncio da legislação urbanística portuguesa no que respeita às formas

de representação da sociedade civil na gestão territorial é uma vantagem, na medida em que aos

municípios é conferido um amplo espaço de manobra na procura de soluções organizativas

sintonizadas com a estratégia e o ritmo do seu desenvolvimento territorial.

Assim, numa perspectiva de abertura à experimentação de soluções inovadoras, será desejável

manter o presente estado de coisas, isto com a ressalva de que as práticas locais devem ser

acompanhadas e avaliadas aos níveis local e regional, pois só desse modo será possível identificar o

modelo organizativo que mais bem se adaptada à realidade de cada município.



94

Caixa 9.1

Valónia: Conselhos Municipais de Ordenamento do Território e de Mobilidade

Resumo das disposições do Código Valão do Ordenamento do Território, do Urbanismo e do Património respeitantes à constituição e ao funcionamento dos conselhos municipais de ordenamento do território e de mobilidade (Commissions consultatives communales d’aménagement du territoire et de mobilité, CCATM):

1. Por proposta da assembleia municipal, o Governo institui um conselho municipal de ordenamento do território e de mobilidade e regulamenta o seu funcionamento. O conselho municipal é constituído pelo presidente e por doze a dezasseis membros.

2. Por sua iniciativa ou da assembleia municipal, o Governo pode revogar o acto constitutivo do conselho municipal no caso de este não reunir, ou funcionar de forma irregular. O presidente e os restantes membros têm o dever de confidencialidade e, no caso de conflito de interesses, devem abandonar a sessão do conselho municipal.

3. A assembleia municipal encarrega o órgão executivo municipal de organizar um concurso público aberto a candidatos ao cargo de conselheiro. A assembleia municipal escolhe o presidente e os membros do conselho municipal, respeitando uma distribuição geográfica equilibrada, uma representação adequada dos interesses sociais, económicos, patrimoniais, ambientais e de mobilidade, bem como uma distribuição ajustada à pirâmide de idades. Um quarto dos membros do conselho é designado pelas forças políticas representadas na assembleia municipal, na proporção dos assentos ocupados pela maioria e pela oposição. Aos funcionários que intervêm nos procedimentos respeitantes ao ordenamento do território, ao urbanismo e ao património é vedado integrar o conselho municipal.

4. O Governo designa, de entre os funcionários da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, da Habitação e do Património, um representante junto do conselho municipal, com funções meramente consultivas. O conselho reúne-se, pelo menos, seis vezes por ano. Os serviços municipais asseguram o secretariado do conselho.

Fonte: Code Wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine, art. 7, disponível em http:// wallex.wallonie.be/PdfLoader.php?type=doc&linkpdf=1423-1395-11744

9.2.1 Gabinetes de cidade

No caso de Portugal, como exemplo de conselho municipal de urbanismo de carácter experimental,

temos o caso dos gabinetes de cidade criados ao abrigo do Programa de Consolidação do Sistema

Urbano Nacional e Apoio à Execução dos Planos Directores Municipais, abreviadamente designado por

PROSIURB (1994). Um dos subprogramas desta iniciativa visava a difusão das metodologias de

planeamento estratégico e previa que as acções desenvolvidas a nível local culminassem num

contrato de cidade, a celebrar entre o Ministério do Planeamento e da Administração do Território,

os municípios e as demais entidades interessadas, com o seguinte conteúdo:

• Objecto;

• Período de vigência;

• Direitos e obrigações das partes;

• Calendarização indicativa das acções a desenvolver;



95

• Definição dos instrumentos financeiros a utilizar;

• Quantificação das responsabilidades financeiras de cada uma das partes para cada uma das

acções previstas;

• Estrutura de acompanhamento e controlo da execução do contrato;

• Penalizações.

A criação dos gabinetes de cidade foi tornada obrigatória após o primeiro ano de vigência do

Programa PROSIURB, com o objectivo de assegurar um maior envolvimento dos diversos actores

sociais na preparação do plano estratégico, sendo constituído por representantes das “entidades que

a [a câmara municipal] entenda como mais representativas e intervenientes na vivência e na

dinâmica do desenvolvimento urbano”.

Em 2000, ao cabo de seis anos de existência, o Programa PROSIURB foi extinto, desaparecendo o

incentivo para a criação de novos gabinetes de cidade e para a manutenção daqueles que entretanto

haviam entrado em funcionamento. Assim se concluiu a curta história das primeiras estruturas de

participação da sociedade civil no acompanhamento e na avaliação permanente da gestão territorial

conduzida pelos municípios.

9.2.2 Conselhos municipais de desenvolvimento sustentável

Se se abandonar o campo do urbanismo e se passar ao domínio do ambiente, o anterior panorama não

sofre grandes alterações. Embora testemunhe algumas fragilidades, a criação de conselhos municipais

em domínios afins ao ordenamento do território, merece ser aqui referida. Recentemente,

constituíram-se conselhos municipais de desenvolvimento sustentável na Maia e em Oeiras, dois

exemplos de municípios que procuram cumprir as orientações estabelecidas na Agenda 21 (muito em

especial, do seu ponto 28.3; cfr. Caixa 9.2), o documento emblemático da Cimeira da Terra que as

Nações Unidas convocaram para a cidade do Rio de Janeiro (1992).

O funcionamento dos conselhos municipais da Maia e de Oeiras merece ser acompanhado, para dessa

experiência se extraírem ensinamentos úteis para o desenho do quadro institucional dos PAT. Em todo

caso, há que ter em atenção dois aspectos:

• Em Portugal, a noção de desenvolvimento sustentável está mais próxima da noção de

protecção do ambiente do que da noção de desenvolvimento territorial;

• Dada a tecnicidade das questões ambientais, a sua compreensão tende a ser acessível apenas

a um pequeno número de técnicos especializados.



96

Caixa 9.2 Agenda 21 Local, Cimeira da Terra, Rio de Janeiro, 1992

Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais e empresas privadas e aprovar uma “Agenda 21 Local”. Por meio de consultas e da promoção de consenso, as autoridades locais ouvirão os cidadãos e as organizações cívicas, comunitárias, empresariais e industriais locais, obtendo assim as informações necessárias para formular as melhores estratégias. O processo de consultas aumentará a consciência das famílias em relação às questões do desenvolvimento sustentável. Os programas, as políticas, as leis e os regulamentos das autoridades locais destinados a cumprir os objectivos da Agenda 21 serão avaliados e modificados com base nos programas locais adoptados. Podem-se utilizar também estratégias para apoiar propostas de financiamento local, nacional, regional e internacional.

Fonte: United Nations (1993, Capítulo XXVIII, 28.3).

Importa sublinhar que, em Portugal, a difusão da Agenda 21 Local já conta com o auxílio de um guia

elaborado por iniciativa da Agência Portuguesa do Ambiente (APA e Equipa da TTerra, 2007), embora

o conteúdo deste documento de trabalho ainda não seja completamente consonante com as

orientações estabelecidas no PNPOT (2007). Entre as medidas prioritárias a tomar no período

compreendido entre 2007 e 2009, o PNPOT inclui a integração dos “princípios e orientações das

Agendas 21 Locais nos instrumentos de gestão territorial”, nomeadamente com recurso à

“implementação de Programas de Acção Territorial”. Ora, o Guia da APA em parte alguma se refere

aos PAT, embora este instrumento possa ser considerado como aquele que mais pontos em comum

apresenta com a figura de “plano de acção”, isto é, da figura concretizadora de uma estratégia local

de desenvolvimento sustentável62F

62.

9.3 Dimensão participativa dos orçamentos territorializados

A fraca representação da sociedade civil junto dos órgãos municipais que têm a seu cargo a

concepção e a condução da política local de desenvolvimento territorial será, porventura, uma das

principais explicações para a discreta presença do PAT ou a sua notória ausência entre os demais

instrumentos de suporte da gestão territorial. É certo que, de um ponto de vista formal, também

poderá ser invocado o facto de a lei não os incluir entre os referidos instrumentos63F

63, afastando-os

assim da cadeia de comando de que depende a organização do território.

Contudo, tal afastamento é apenas aparente. Por lidarem com a distribuição, no espaço e no tempo,

de recursos financeiros64F

64, os PAT estão intimamente relacionados com o orçamento municipal, ou

seja, estão muito próximos do documento político que suporta a estratégia municipal de

62 Sobre a proposta de Guia das Agendas 21 Locais vejam-se os comentários do CNADS, Conselho Nacional do

Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável: disponíveis em http://www.cnads.pt/index.php? option=com_docman&task=doc_ download&gid=80&Itemid=84.

63 Veja-se o art. 2.º do Decreto-Lei n.º 380/99 64 Recorde-se que, nos termos do n.º 2 do artigo 17.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, os PAT “estabelecem o

escalonamento temporal dos investimentos neles previstos”.



97

desenvolvimento territorial. É certo que as vantagens proporcionadas por essa proximidade têm sido

prejudicadas por um planeamento do uso do solo divorciado da orçamentação/programação

/avaliação dos investimentos da iniciativa dos municípios. A presente conjuntura de crise económica

aconselha a colmatar esta falha, como aliás é apontado nos documentos produzidos no âmbito da

preparação da nova Lei do Solo (cfr. DGOTDU, 2011), que apontam no sentido do reforço da

programação municipal da actuação urbanística, directamente articulada com os respectivos planos

de actividades e orçamentos anuais e pluri-anuais, o que, a concretizar-se, conduzirá a uma prática

crescente de orçamentos territorializados (place-based budgets).

Só quando tal estádio for alcançado é que os PAT terão a efectiva oportunidade de desempenhar as

funções que a LBPOTU lhes atribuiu. De facto, se a generalidade dos munícipes quer saber como é

que os eleitos utilizam o dinheiro dos impostos locais, por maioria de razão os que co-financiam

acções desenvolvidas a nível local estarão interessados em acompanhar de perto a gestão municipal.

Ora, o lugar mais adequado para esse acompanhamento situa-se junto das estruturas que asseguram a

preparação dos orçamentos municipais e que se responsabilizam pela sua boa execução.

Diversos municípios portugueses, numa lógica de reforço da participação dos cidadãos na gestão da

autarquia, têm vindo a realizar experiências no domínio dos designados orçamentos participativos65F

65,

o que constitui um indício de que o País dispõe da vontade política e dos meios humanos necessários

para se abalançar à elaboração, execução e avaliação de PAT articulados com os orçamentos anuais e

os programas plurianuais dos municípios.

À luz das anteriores considerações, a questão que se coloca é a de saber como é que o município

pode tirar partido dos PAT, isto é, como é que estes instrumentos ― tal como os planos estratégicos ―

podem mobilizar actores exteriores à administração municipal e chamá-los a participar na gestão

territorial. Já foi referido que uma condição necessária, mas porventura não suficiente, será a de

criar uma plataforma institucional do tipo “conselho municipal”, especificamente votada a

aconselhar os órgãos municipais em matéria de desenvolvimento territorial. Acrescenta-se agora que,

numa percentagem razoável, essa plataforma deve ser constituída por actores sociais participantes na

realização de projectos municipais, total ou parcialmente suportados por investimentos provindos das

comunidades locais.

Na prática, o cumprimento desta segunda condição dependerá, em muito, do modo como a União

Europeia irá enquadrar a aplicação dos Fundos Estruturais e encaminhá-los para o desenvolvimento

local, tendo em vista o reforço da coesão social. De facto, embora cada município seja responsável

pela resposta que, no respectivo território, é dada às questões de ordem social, a verdade é que a

adequada inserção dos PAT nas práticas de orçamentação fomentadoras de um desenvolvimento

65 A progressiva difusão do modelo de orçamento participativo pelos municípios portugueses pode ser

acompanhada através do site do Portugal: Orçamento Participativo (http://www.op-portugal.org/index.php), com links para o país de origem do movimento (o Brasil) e para diversos países cujos municípios aderiram ao participatory budgeting.



98

territorial participado depende, em larga medida, de factores externos ao âmbito local. Recuando ao

Estado Novo, verifica-se que a política de comparticipações do Fundo de Desemprego desincentivou a

programação urbanística conduzida pelos municípios, a ponto de a contratualização urbanística ter

sido banida do sistema formal de planeamento. Em sentido contrário, e avançando até tempos mais

recentes, pode-se invocar o exemplo dos mecanismos de contratualização urbanística e de

programação territorial previstos na Política de Cidades – PÓLIS XXI e no novo regime jurídico de

reabilitação urbana (Decreto-Lei n.º 307/2009), cuja aplicação depende, em boa medida, do apoio

prestado pela União Europeia através do FEDER e da Iniciativa JESSICA, Joint European Support for

Sustainable Investment in City Areas. Esta iniciativa faculta a utilização de verbas dos Fundos

Estruturais para a criação de Fundos de Desenvolvimento Urbano, destinados a apoiar operações

inseridas em programas integrados de desenvolvimento urbano, como é o caso da Iniciativa Bairros

Críticos e das Parcerias para a Regeneração Urbana, das quais se espera que nasça “uma nova

governação da acção pública, assente na convergência de programas e acções baseadas em contratos

locais de natureza multidimensional e em orçamentos territorializados, no quadro de parcerias locais

de carácter estratégico” 66.

9.4 Programas de acção social de base territorial

A Iniciativa JESSICA é apenas um entre outros exemplos que aqui podem ser invocados. De facto, a

União Europeia, na prossecução da sua política de coesão social, veio multiplicar as oportunidades

para os municípios demonstraram ser o “território” mais adequado para o diagnóstico dos problemas

vividos pelas comunidades locais e para a construção participada das respostas “integradas” que

devem ser dadas a esses mesmos problemas, qualidade reconhecida no vigente Plano Nacional de

Saúde (Caixa 9.3).

66 Portal da Política de Cidades, Polis XXI, Iniciativas complementares.

http://politicadecidades.dgotdu.pt/polis/Paginas/iniciativas_complementares.aspx.



99

Caixa 9.3 Plano Nacional de Saúde (2004-2010)

O reforço do papel que os municípios podem desempenhar na promoção da saúde das suas populações, bem

como a sua natural vocação para mobilizar as energias e as vontades locais na construção de um ambiente

urbano saudável e solidário, deve constituir uma aposta na articulação entre a administração central e as

autoridades locais. Com efeito, entre os parceiros externos ao sistema de saúde, os municípios detêm uma

posição privilegiada, uma vez que são as entidades que conhecem com maior profundidade as questões que

afectam as comunidades dos respectivos territórios, bem como as inter-relações entre os representantes de

outros sectores da administração (como a educação e o desporto, com profundas ligações à saúde), ou do

sector privado, nomeadamente o empresarial, sendo certo que o “trabalho saudável” é uma das condições

base para garantir “sociedades saudáveis”.

Fonte: Plano Nacional de Saúde 2004-2010, volume I, "Prioridades", capítulo "Estratégias para a gestão da mudança", pp. 66-67. http://www.dgsaude.min-saude.pt/pns/vol1_714.html

Com base em Johan MACKENBACH e Martijntje BAKKER (2003), "Tackling socioeconomic inequalities in health: analysis of European experiences", The Lancet, vol. 362, pp. 1409-1414, http://www.belspo.be/platformisd/Library/Mackenbach%20Bakker.pdf

A política de coesão social da União Europeia favoreceu o surgimento de novos mecanismos de articulação entre a administração central e os municípios, de entre os quais aqui se destacam os programas de acção social de base territorial criados nesta última década (caixa 9.4), sinteticamente retratados no Quadro 9.1.



100

Caixa 9.4

ENQUADRAMENTO DOS PROGRAMAS DE ACÇÃO SOCIAL DE BASE TERRITORIAL

1994 Programa de Apoio à Modernização do Comércio, PROCOM 2000 Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial, URBCOM

Decreto-Lei n.º 184/94, de 5 de Julho (Ministério do Comércio e Turismo): Cria o Programa de Apoio à Modernização do Comércio (PROCOM). <http://dre.pt/pdf1sdip/1994/07/150A00/34713480.pdf>

Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/94, de 5 de Agosto (Presidência do Conselho de Ministros): Aprova o Regulamento de Execução do Programa de Apoio à Modernização do Comércio <http://dre.pt/pdf1sdip/1994/08/180B00/44564460.pdf>

Portaria n.º 188/2004, de 26 de Fevereiro (Ministérios das Finanças, da Economia e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente): Aprova o Regulamento de Execução do Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial (URBCOM). <http://dre.pt/pdf1sdip/2004/02/048B00/10121022. pdf>

1997 Rede Social Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/97, de 18 de Novembro (Presidência do Conselho de Ministros): Procede ao reconhecimento público da denominada “rede social”. <http://dre.pt/pdf1sdip/ 1997/11/267B00/62536255.pdf>

Decreto-Lei n.º 115/2006, de 14 de Junho (Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social): Regulamenta a rede social, definindo o funcionamento e as competências dos seus órgãos, bem como os princípios e regras subjacentes aos instrumentos de planeamento que lhe estão associados, em desenvolvimento do regime jurídico de transferência de competências para as autarquias locais. <http:// dre.pt/pdf1sdip/2006/06/114A00/42764282.pdf>.

1999 Carta Escolar 2003 Carta Educativa

Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro (Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente): Regulamenta os conselhos municipais de educação e aprova o processo de elaboração de carta educativa, transferindo competências para as autarquias locais. <http://dre.pt/pdf1sdip/2003/ 01/012A00/01300137.pdf>

2006 Programa Operacional de Respostas Integradas, PORI Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/2006, de 18 de Setembro (Presidência do Conselho de Ministros): Aprova o Plano Nacional contra a Droga e as Toxicodependências no médio prazo até 2012, bem como o Plano de Acção contra a Droga e as Toxicodependências no curto prazo até 2008. <http://dre.pt/pdf1s/2006/09/18000/68356881.pdf>

2007 Parceria para a Regeneração Urbana, PRU QREN ― Regulamento Especifico – Política de Cidades – Parcerias para a Regeneração Urbana ― Regulamento aprovado pela Comissão Ministerial de Coordenação dos Programas Operacionais Regionais do Continente em 9 de Outubro de 2007, com alteração aprovada em 14 de Agosto de 2009. <www.qren.pt/download.php?id=409>

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Acordo entre o Ministério da Administração Interna e a Associação Nacional dos Municípios Portugueses (2008).



101

18BQuadro 9.1 – Comparação dos programas de acção social de base territorial



102

Este panorama de programas de acção social de base territorial fornece indicações úteis sobre o tipo

de suporte institucional comum às diversas abordagens sectoriais e ao modelo de organização a

colocar ao serviço dos PAT, caso se entenda que a programação e a contratualização territorial

devem ser desenvolvidas com alguma autonomia e com o apoio de uma unidade orgânica própria.

9.5 Novos quadros institucionais

A fase embrionária em que se encontram os PAT em Portugal não será muito diferente da que

prevalece na maioria dos países da União Europeia. Esta avaliação sugere que se preste mais atenção

ao carácter inovador do PAT e à criação de conhecimento resultante das iniciativas que procuram

incentivar a utilização deste instrumento programático.

No espaço europeu, para investigar e inovar as suas práticas de gestão territorial, os municípios

podem participar em redes como a URBACT66F

67, um fórum que tem contribuído para a difusão de

parcerias urbanas e territoriais bem-sucedidas. Concretamente, a temática dos PAT tem sido

genericamente abordada no contexto dos planos de acção local (local action plans).

A participação nas redes europeias de cooperação não constitui apenas uma forma de partilha de

saberes resultantes da experimentação social desenvolvida nos diversos países europeus. Constitui

também uma oportunidade para cada um dos países, municípios e cidades contribuírem para o

reconhecimento, em termos de política europeia, da importância atribuível a uma gestão territorial

atenta às realidades sociais, um passo necessário para a construção de um discurso normativo que,

em última análise, poderá ser objecto de codificação institucional, se acaso for vertido na letra das

directivas europeias (Figura 9.1).

Para se ter uma ideia do ponto em que se encontra o discurso normativo sobre estes temas,

recomenda-se a consulta do relatório que o Comité das Regiões da União Europeia elaborou com base

no debate público do seu livro branco sobre a governação multinível. Nesse relatório consta uma

secção dedicada à coordenação, celebração de contratos, e à respectiva experimentação, em que se

afirma a necessidade da União Europeia apostar na programação contratualizada (Caixa 9.5).

67 Nos seus próprios termos, o URBACT (http://urbact.eu/) é um programa financiado pelo FEDER, Fundo

Europeu de Desenvolvimento Regional, que visa favorecer a troca de experiências entre as cidades europeias, consolidando e disseminando o conhecimento em todos os assuntos relacionados com o desenvolvimento urbano sustentável.



103

Se este ponto de vista for adoptado pelas instâncias europeias, estar-se-á à beira de se iniciar um

novo ciclo de aplicação dos Fundos Estruturais, devendo Portugal prestar aos PAT a mesma atenção e

relevância que já hoje lhes é concedida no Reino Unido, em França e em Itália.

Figura 9.1 - Ciclos institucionais das políticas comunitárias Fonte: U. JANIN RIVOLIN, 2010: 5, adaptado

Caixa 9.5

Comité das Regiões da União Europeia Coordenação, celebração de contratos e experimentação

Na opinião dos órgãos de poder local e regional, os contratos entre múltiplos parceiros ilustram a necessidade de estruturar as parcerias de forma a que as fontes de financiamento público ― como a União Europeia, os Estados-Membros, as regiões e os municípios ― que intervêm num único território possam definir os seus compromissos de forma plurianual. A ideia de conduzir experiências, por seu lado, gerou consenso e esta ideia será incentivada pelas instituições europeias, com vista a adaptar a intervenção da UE à realidade e especificidade dos vários territórios.

Estes dois instrumentos de governação em parceria poderão, na opinião dos autores dos contributos, favorecer a interacção entre os agentes públicos e privados e fomentar a participação da sociedade civil. Neste contexto, as euro-regiões e os Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial que participaram nesta consulta consideram-se as entidades ideais para a realização de experiências e para a condução de práticas de governação inovadoras.

Durante a consulta, registaram-se manifestações de interesse e candidaturas para os pactos territoriais. Dadas as dificuldades verificadas no passado para inserir esta prática e visto o interesse pela experimentação manifestado pelos autores das contribuições, seria porventura possível fundir estas duas práticas (celebração de contratos e experimentação) num novo instrumento de governação flexível e inovador baseado numa parceria voluntária destinada a adaptar as políticas comuns às realidades territoriais.

Fonte: Livro Branco do Comité das Regiões sobre a Governação a Vários Níveis, Bruxelas, 2009 http://www.cor.europa.eu/cor_cms/ui/ViewDocument.aspx?contentid=8a835617-f284-457a-b38f-73148137fe47



104

Em síntese:

Os PAT possibilitam o envolvimento dos cidadãos, das empresas e das associações locais na execução

programada do planeamento territorial, assim contribuindo para a transparência nas relações entre os

vários níveis da Administração Pública e entre esta e a sociedade civil em geral.

O quadro institucional dos PAT deve ser concebido e concretizado de modo a assegurar a presença da

sociedade civil, de forma continuada e activa, ao longo de todo o ciclo da gestão territorial, ou seja,

ao longo da elaboração, aprovação, acompanhamento, execução e avaliação dos instrumentos de

gestão territorial.

O anterior princípio resulta não apenas do equilíbrio que deve caracterizar as relações entre as partes

reunidas num acordo, mas também do facto de a parte privada contribuir, com o seu trabalho, com

os seu bens ou com os seus recursos financeiros, para a prossecução dos interesses públicos tutelados

pela parte pública do contrato.

Em termos orgânicos, a satisfação das anteriores condições tem conduzido, em alguns casos, à

criação de conselhos municipais constituídos por representantes das entidades da sociedade civil que

participam activamente na concretização da estratégia municipal de desenvolvimento local.

Embora tenha sido objecto de uma curta aplicação no quadro do PROSIURB, este modelo ainda não

está suficientemente consolidado em Portugal, circunstância que facilita a experimentação de

soluções institucionais desejavelmente adaptadas às realidades de cada município e às circunstâncias

que condicionam a sua estratégia de desenvolvimento.

Em todo caso, qualquer que seja a configuração do modelo organizacional escolhido, deverá ficar

salvaguardada a avaliação do seu funcionamento, sobretudo no que refere ao alcance das metas

estabelecidas nos instrumentos de programação territorial.

A forma mais simples e objectiva de avaliação dos objectivos acordados e das acções programadas

consiste em verificar o grau de execução do orçamento municipal, nos casos em que este se cruza

com as previsões contidas nos PAT.

O recurso a mecanismos de programação territorial e de contratualização urbanística não deve, por

isso, ser dissociado do aperfeiçoamento dos orçamentos municipais, no que se refere à sua expressão

plurianual e no que respeita à sua territorialização. É natural que estas questões, que se prendem

com a programação da actuação urbanística do município, venham a ser aprofundadas e a ter

adequada consideração numa futura Lei do Solo.



105

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111

Links

COMISSÃO EUROPEIA (2004) EVALSED ― The resource for the evaluation of socio-economic development. Disponível em: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/index_en.htm

OBSERVATÓRIO DO QREN (2008), EVALSED ― Guia para Avaliação. Disponível em: http://www.observatorio.pt

IN LOCO, Orçamento Participativo. Disponível em: http://www.op-portugal.org/index.php

Peer Review in Social Protection and Social Inclusion and Assessment in Social Inclusion http://www.peer-review-social-inclusion.eu/

Local Government Association, LGA The LGA is a voluntary membership body and our 422 member authorities cover every part of England and Wales, London http://www.lga.gov.uk/lga/core/page.do?pageId=1

Guia dos Programas de Acção Territorial – ANEXO I


Anexo I

Análise de Casos de Estudo Seleccionados

Índice

1. Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela

2. Programas de Acção Territorial de Núcleos de Desenvolvimento Turístico da Região do

Algarve: Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul

3. Iniciativa Bairros Críticos: Operação Vale da Amoreira

4. Programa TERRA: Projecto DUERO-DOURO

5. Programa de Acção Territorial: PROJECTO Parque Maior

6. Contrato para Elaboração do Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém

7. Programa de Acção Territorial de Rio Frio – Barroca d’Alva

8. Programa de Acção Territorial da Vertente Sul do Concelho de Odivelas

9. Programas de Acção Territorial da Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-

Azambuja – Porta Norte de Lisboa



1. PROGRAMA DE RECUPERAÇÃO E DINAMIZAÇÃO DO CENTRO HISTÓRICO DE PALMELA

1.1 Introdução

O Programa de Recuperação e Dinamização do Centro Histórico de Palmela (PRDCHP)

desenvolveu-se no âmbito de uma candidatura ao QREN, Programa Política de Cidades -

Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU), domínio “Programas integrados de valorização de

áreas urbanas de excelência, inseridas em centros históricos”. Segundo o regulamento do PRU,

os programas de acção a desenvolver no âmbito das candidaturas a este instrumento de

financiamento deviam visar um conjunto de objectivos, a saber1:

Qualificação do ambiente urbano e dos factores determinantes da qualidade de vida da

população;

Reforço da atractividade das cidades através da valorização de espaços de excelência

urbana e de significado relevante na identidade local que possam contribuir para a sua

promoção turística;

Revitalização de áreas urbanas através da recuperação de imóveis classificados ou em

vias de classificação e de património arquitectónico municipal;

Promoção da coesão e da inclusão sociais, da integração e da igualdade de oportunidades

das diferentes comunidades que constituem a cidade;

Promoção dos factores de igualdade entre homens e mulheres;

Estímulo da revitalização socioeconómica dos espaços de excelência;

Fixação de população;

Reforço da participação dos cidadãos e da inovação nas formas de governação urbana

através da cooperação dos diversos actores urbanos.

Foi assim, tendo este contexto por base, que se tomou a decisão de elaborar o PRDCHP, e foi

também este contexto que enquadrou o seu desenvolvimento.

1 CCDR-LVT (2009)



1.2 Diagnóstico e Quadro de Acção

De acordo com o estabelecido no regulamento do PRU, o Programa de Acção a desenvolver

teria obrigatoriamente de ter por base2:

O diagnóstico prospectivo da área de intervenção e sua contextualização na visão

estratégica de desenvolvimento da cidade;

A análise dos resultados de anteriores intervenções na mesma área;

Uma avaliação dos instrumentos de política com incidência na área de intervenção e da

sua articulação com a intervenção proposta;

Uma estratégia integrada de desenvolvimento, com definição de objectivos e prioridades

de intervenção.

É ainda referido que o “Programa de Acção deve ser plurianual e integrado – articulando de

forma equilibrada as dimensões física, ambiental, económica, social e cultural – devendo a sua

elaboração ser dinamizada pelo Município através do envolvimento e participação de parceiros

locais, originando uma Parceria Local”3.

Dando cumprimento a estes requisitos, o PRDCHP fundamenta-se num diagnóstico das

potencialidades e carências da área em causa, em esquecer a sua relação com o território mais

alargado e com os instrumentos existentes e iniciativas em curso ou planeadas para esse

mesmo território.

Ao nível estratégico, o grande objectivo é a regeneração e revitalização do Centro Histórico de

Palmela e a sua integração nas dinâmicas socioeconómicas do concelho, tornado este centro

urbano uma referência em matéria de qualidade quer do ponto de vista residencial quer do

ponto de vista turístico. O PRDCHP visa ainda contribuir para a capacitação da população e dos

agentes económicos, sociais e culturais locais, tentando que sejam estes os protagonistas da

acção transformadora sobre o seu território4.

Para atingir os objectivos propostos, o PRDCHP inclui acções em áreas e de natureza bastante

diversificadas, numa perspectiva integradora das dimensões física, social, económica, cultural

e ambiental. No total estão programadas 40 acções, distribuídas por cinco eixos:

2 QREN (2009), artigo 6º, ponto 7.


4 Câmara Municipal de Palmela (2009).



Qualificação do espaço público – acções ao nível da repavimentação e da

infra-estruturação; arranjo do parque, praças e largos; iluminação de

edifícios/monumentos; instalação de sistema wireless; sinalética; entre outras.

Desenvolvimento económico – criação ou impulsionamento de várias iniciativas/espaços

comerciais (Mercadinhos de Sábado, centro comercial a céu aberto, espaço gourmet com

esplanada no Castelo, Esplanada da Casa Mãe, galerias da Praça de Armas).

Desenvolvimento social – acções para a inclusão social, igualdade de oportunidades,

prevenção de toxicodependência e risco de marginalização; criação de um albergue da

juventude; acções de educação ambiental, desporto e lazer; criação da Academia de

Saberes/Universidade Sénior; espaço do cidadão com os serviços da Junta de Freguesia;

remodelação do ginásio dos Loureiros.

Desenvolvimento cultural – diversas intervenções no Castelo; recuperação do moinho do

Parque Venâncio Ribeiro da Costa para sede da AJITAR; criação de uma residência

artística; promoção de várias actividades culturais (castelos no ar, o Pino do Verão, Saga-

Ópera Extravagante, Afonso Henriques); recuperação do Chafariz D. Maria I; recuperação

da sala de espectáculos da Humanitária; entre outros.

Animação da Parceria e Divulgação do Programa - criação do Grupo de Intervenção

Local (GIL); acções de animação da parceria local (informação, trocas de experiências,

etc.); implementação de um plano de comunicação e marketing com vista à criação da

Marca Centro Histórico de Palmela.

Convém ainda referir que o Plano de Acção do PRDCHP candidato ao PRU não se esgota em si

próprio, mas articula-se com “outras iniciativas, outras intervenções e outras linhas de

financiamento, como, por exemplo, a recuperação do Cine Teatro S. João, a ligação rodoviária

do Centro Histórico à estação de comboios e, inevitavelmente, a uma intervenção integrada

para a revitalização da actividade económica do Centro Histórico, designadamente o comércio,

novos serviços locais e ou de proximidade, pequenas unidades produtivas e outras ligadas ao

turismo, em termos de novos produtos, imagem de qualidade e diversidade económica”5.

1.3 Actores, Parcerias e Negociação

Um dos requisitos obrigatórios constantes do regulamento do PRU é que os Programas sejam

desenvolvidos em parceria. Esta parceria tem de incluir obrigatoriamente o Município “a quem

5 Câmara Municipal de Palmela (2009).



cabe tomar a iniciativa de estruturar a parceria e liderar a preparação do Programa de

Acção”6 bem como outros actores urbanos, públicos e privados7.

Neste contexto, o PRDCHP teve por base uma Parceria Local protocolada, que inclui actores

locais do sector público, privado e associativo, designadamente: a Junta de Freguesia de

Palmela; a Santa Casa de Misericórdia de Palmela; a Fundação Robert Kalley; O Bando; o

Centro Social de Palmela; a Associação de Idosos de Palmela; a Associação FIAR; a Sociedade

Filarmónica Palmelense Loureiros; a Sociedade Filarmónica Humanitária; a Confraria

Gastronómica; a Associação de Comércio de Setúbal; a Grupo 40 Associação dos Escoteiros de

Portugal – Palmela; a AJITAR; e a Associação Rota dos Vinhos da Península de Setúbal.

Quinze das quarenta acções que compõem o Plano de Acção estão a cargo destes actores. O

desenvolvimento da Estratégia e do Plano de Acção do PRDCHP teve assim por base um

processo de negociação e mobilização dos actores locais. No entanto, para além destes actores,

e desempenhando um papel significativo no processo, foi ainda constituída uma rede de

parceiros estratégicos, com diferentes funções e responsabilidades, incluindo um conjunto

alargado de entidades, das quais se destacam o Ministério da Cultura e o IGESPAR, instituições

financeiras, empresas de construção civil, entidades formadoras e associações de

desenvolvimento e ambiente.

1.4 Financiamento

O PRDCH está orçamentado em 7 milhões de euros, dos quais 50% são financiados a fundo

perdido pelo FEDER. As restantes verbas são asseguradas pelo Município e pelos parceiros

locais, combinando deste modo financiamento público e privado. Não obstante este facto, a

maior parcela recai sobre o Município, que é responsável por uma parte muito significativa do

financiamento das acções programadas.

6 QREN (2009), artigo 3º.

7 Os exemplos de actores urbanos constantes do regulamento são: empresas, intervindo através de investimentos

directos e da participação em parcerias público-privado (PPP); associações empresariais, prestando apoio ou serviços a empresas ou outros actores envolvidos na Parceria Local; serviços da administração central e outras entidades do sector público, actuando, no domínio das suas competências, no planeamento, execução, financiamento e gestão de infra-estruturas, equipamentos e serviços; concessionários de serviços públicos, em particular na área dos transportes e ambiente; instituições de ensino, de formação profissional e de investigação, actuando no quadro do apoio técnico, da qualificação de competências e da difusão do conhecimento; fundações, organizações não governamentais (ONG) e outras associações cujo objecto social seja relevante para os objectivos do Programa de Acção; moradores e suas associações, participando na proposta de soluções e na implementação de acções concretas previstas no Programa de Acção; proprietários, intervindo em acções de reabilitação e valorização do respectivo património ou cedendo espaços necessários ao desenvolvimento das operações previstas.



1.5 Formalização

A preparação do PRDCH culminou com a formalização de um Protocolo de Parceria Local, que

identifica as responsabilidades e os compromissos de cada parceiro com os objectivos e metas a

atingir.

De acordo com o regulamento do PRU, à aprovação da candidatura segue-se a realização de um

Protocolo de Financiamento, a celebrar entre a Autoridade de Gestão do Programa

Operacional, o Município e o conjunto de parceiros envolvidos. O Protocolo de Financiamento

estabelece, nomeadamente8:

Os objectivos e as metas a atingir;

Os projectos a realizar, a respectiva programação financeira, as fontes de

financiamento, o montante máximo de fundos comunitários a mobilizar e a margem de

ajustamento no momento de aprovação dos projectos;

Os beneficiários responsáveis pela execução dos projectos;

O modelo de governação da Parceria Local e as estruturas de implementação do

Programa de Acção.

Independentemente do Plano de Acção ter sido aprovado na globalidade, e de ter sido assinado

o Protocolo da Financiamento, as operações (projecto ou grupo de projectos) que integram o

Plano de Acção têm de passar por um segundo processo de aprovação. Com efeito, o Protocolo

de Financiamento estabelece os termos nos quais estas operações terão de ser submetidas à

aprovação da Autoridade de Gestão, pelas entidades responsáveis pela sua execução.

Após a aprovação de uma operação é finalmente realizado um Contrato de Financiamento,

entre a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional e o Beneficiário, nos termos

expressos no Regulamento Geral FEDER e Fundo de Coesão, em que são referidos os montantes

e os prazos do financiamento, as obrigações e direitos das partes envolvidas e os motivos que

originam a rescisão e o respectivo processo.

1.6 Programação

O horizonte temporal do Plano de Acção do PRDCHP foi definido pelo regulamento do PRU, que

estabelece que cada Programa de Acção a apresentar deve ter uma duração máxima de 3 anos

para a respectiva execução, contados a partir da data da comunicação de aprovação da

candidatura. Neste contexto, todas as operações do PRDCH estão programadas para serem

8 QREN (2009), artigo 15º.



realizadas no prazo previsto para a execução do respectivo Programa de Acção, ou seja, em 3

anos.

1.7 Gestão, Acompanhamento e Controle

O regulamento do PRU obriga a que cada Plano de Acção preveja uma Unidade de Direcção,

assessorada por uma estrutura de apoio técnico. Esta unidade de direcção deve ser liderada

pelo Município, e ter a composição e a natureza jurídica decidida pela Parceria Local.

A Unidade de Direcção deve assegurar: a coordenação global do Programa de Acção; o controlo

do cumprimento das responsabilidades dos diversos parceiros assumidas no Protocolo de

Parceria; a animação da Parceria Local; a procura de complementaridades e soluções

inovadoras para potenciar os resultados dos projectos; a articulação dos parceiros com

entidades públicas e privadas que não integrem a Parceria Local mas sejam relevantes para o

sucesso da intervenção; e a articulação com as entidades nacionais e regionais responsáveis

pela Política de Cidades.

A estrutura de apoio técnico tem por missão: apoiar a unidade de coordenação do Programa de

Acção; apoiar os beneficiários de projectos na preparação dos dossiers de candidatura e nos

pedidos de pagamento; manter actualizado o quadro de execução física e financeira do

Programa de Acção; elaborar relatórios de execução periódicos; e executar o programa de

comunicação e divulgação.

Neste contexto, para fazer a gestão e o acompanhamento do PRDCHP ao nível local foi prevista

a criação de um Grupo de Intervenção Local (GIL), responsável no terreno pela implementação

do programa e pelo apoio aos promotores. Foi ainda estabelecido que a Parceria Local elegerá

entre os seus membros uma Unidade de Direcção do Programa (constituída por cinco elementos

em sistema de rotatividade), com vista a acompanhar o desenvolvimento e a implantação do

Plano de Acção, sendo esta assessorada pelo GIL.

1.8 Avaliação

Relativamente à monitorização e avaliação, o regulamento do PRU estabelece como requisitos

das candidaturas9:




A fixação de metas de realização e de resultados, tendo por referência indicadores a

estabelecer em lista anexa ao formulário de candidatura, bem como a indicação dos

projectos específicos que concorrem para cada uma delas;

A existência de um plano de monitorização do Programa de Acção e do funcionamento da

Parceria Local que considere, em particular, o desempenho e o relacionamento dos

actores e as dificuldades de execução física dos projectos e identifique

complementaridades que importe valorizar para o sucesso da operação;

As metas de realização e de resultados a definir no Plano de Acção são um critério fundamental

para a avaliação da candidatura numa primeira fase e, posteriormente, da implementação e

dos resultados do Plano de Acção.

Para além destes instrumentos, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional

assegurará ainda a criação e funcionamento de um sistema de controlo e avaliação internos,

que previna e detecte as situações de irregularidade e permita a adopção de medidas

correctivas oportunas e adequadas. Este sistema deve ainda accionar a recolha de dados

físicos, financeiros e estatísticos sobre a execução das operações para a avaliação de

indicadores de acompanhamento e de resultado e o contributo para a avaliação estratégica e

operacional.

O regulamento do PRU estabelece ainda que seja “criada uma estrutura de acompanhamento e

monitorização de âmbito regional, para o conjunto dos Programas de Acção, a qual será

composta pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional competente, que

coordena, pelos municípios envolvidos, pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e

Desenvolvimento Urbano e pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, tendo por

missão:

Garantir a monitorização da implementação dos Programas de Acção;

Apreciar periodicamente um relatório elaborado por um perito externo sobre a execução

dos Programas de Acção e as condições de obtenção das metas fixadas;

Propor, se for o caso, a suspensão de financiamento a projectos que não tenham

condições para atingir as metas fixadas”10




Fontes de informação

Sítio da internet do PORLisboa: http://www.porlisboa.qren.pt

Site da Câmara Municipal de Palmela: http://www.cm-palmela.pt

CÂMARA MUNICIPAL DE PALMELA (2009) – Aprovada Candidatura ao QREN para Revitalizar o Centro

Histórico da Vila de Palmela [em linha]. Palmela: CMP. [Consultado em: 10/01/2010].

Disponível em: http://www.cm-palmela.pt/pt/conteudos/noticias+e+eventos/noticias/QREN +

para +Revitalizar+o+Centro+Hist%C3%B3rico+da+Vila+de+Palmela.htm

CCDR-LVT (2009) – Aviso n.º 3: Programas de Acção no âmbito da Politica de Cidades - Parcerias para a

Regeneração Urbana [em linha]. Lisboa: CCDR-LVT, 2009. [consultado em: 05/01/2010].

Disponível em: http://www.porlisboa.qren.pt/np4/file/23/aviso_pru_03_11_2008.pdf.

QREN (2009) – Regulamento Especifico: Política de Cidades – Parcerias para a Regeneração Urbana [em

linha]. Lisboa: QREN, 2009. [Consultado em: 10/10/2010].

Disponível em: http://www.porlisboa.qren.pt/np4/file/5/reg_pru_2009_08_14.pdf



2. PROGRAMAS DE ACÇÃO TERRITORIAL DE NÚCLEOS DE

DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO DA REGIÃO DO ALGARVE | UNIDADE

TERRITORIAL DO BARROCAL E LITORAL SUL, CONCELHO DE TAVIRA

2.1 Introdução

O modelo de desenvolvimento turístico adoptado no PROT Algarve prevê que os novos

empreendimentos turísticos, fora dos perímetros urbanos e dos Espaços de Ocupação Turística,

correspondam à criação de Núcleos de Desenvolvimento Turístico (NDT). Estes NDT, cuja

localização não é previamente determinada em instrumento de planeamento territorial, devem

concretizar-se mediante concurso público promovido pelo município.

Segundo o estabelecido no PROT Algarve, a execução da proposta de NDT depende da

aprovação de um plano de pormenor ou de urbanização elaborado no quadro de um Programa

de Acção Territorial, cuja concretização é assegurada mediante contrato celebrado entre o

município e o promotor da proposta escolhida, podendo envolver outras entidades públicas ou

privadas com interesse na concretização da proposta.

Este é o enquadramento subjacente ao lançamento pela Câmara Municipal de Tavira (CMT) de

um concurso público para a concretização de 2 NDT através de um Programa de Acção

Territorial da Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul (PAT-BLS).

A proposta de Plano de Acção Territorial que aqui se analisa foi apresentada a concurso pela

empresa Benamor – Actividades Turísticas S.A., e aprovada pela CMT em Novembro de 2009.

(Em 11.11.2009 a proposta foi admitida a concurso por estar em conformidade com as peças do

concurso, tendo sido deliberada a adjudicação da proposta ao concorrente em 12.05.2010).


A proposta de PAT-BLS abarca uma área com cerca de 55 hectares – sendo o promotor da

proposta o único proprietário dos terrenos abrangidos na área de intervenção –, e tem por

objectivo o seu desenvolvimento e execução por meio da elaboração de um Plano de Pormenor.

Prevê a instalação de um estabelecimento hoteleiro como ampliação e valorização do

equipamento de golfe existente e em funcionamento na Quinta de Benamor, Freguesia de

Conceição, Concelho de Tavira.

A proposta tem por base uma caracterização sucinta da área de intervenção; uma análise dos

instrumentos de gestão territorial em vigor; uma caracterização da realidade Biofísica da

Quinta de Benamor.

O objectivo principal do PAT “é o desenvolvimento e concretização de um eco-resort, tendo

como componente fundamental o golfe e o conceito de turismo sustentável, para que o



mesmo, respeitando o ambiente em que se insere, contribua como elemento dinâmico nos

aspectos sociais, económicos, ecológicos e culturais promovendo a qualidade de vida das

populações do Concelho de Tavira e da Região do Algarve”11.

A proposta pretende ainda contribuir para uma revitalização da zona rural, em harmonia com

um planeamento e gestão dos recursos naturais em grande escala, através “da exploração de

um empreendimento turístico com uma filosofia de integração do projecto urbanístico nos

contornos naturais do terreno, no ambiente natural existente e numa política de muito baixa

densidade”12.

Prevê-se também que o empreendimento crie cerca de 70 novos postos de trabalho

permanentes, o que contribuirá para o combate da sazonalidade do emprego na região do

Algarve, a par com a revitalização do interior da região.

Acresce ainda, para a Autarquia, a expectativa de enriquecimento decorrente desta nova

possibilidade de “parceria”, em que contrata com um particular com a finalidade de completar

a programação urbanística, resolvendo desta forma os problemas que as insuficiências do

planeamento apresentam e dando satisfação à participação dos cidadãos, sem que a actividade

urbanística deixe de ser uma função pública.


No que respeita ao PAT-BLS, este será alvo de acordo entre a CMT e a empresa Benamor –

Actividades Turísticas S.A.

2.4 Financiamento

Os custos directos da obra ascendem aos 29 milhões de euros. No entanto, o investimento

global é superior a 36 milhões de euros.

O financiamento global ficará inteiramente a cargo do proponente, a empresa Benamor –

Actividades Turísticas S.A.

2.5 Programação

Este PAT ainda não foi implementado.

11 Benamor (2009). 12 Benamor (2009).



De acordo com o estipulado no Caderno de Encargos, a proposta de PAT-BLS prevê a sua

concretização num horizonte temporal de 4 anos. O primeiro ano é dedicado inteiramente à

elaboração do Plano de Pormenor e respectivo licenciamento, e nos restantes 3 anos serão

executadas as obras de urbanização e de construção.

2.6 Gestão Acompanhamento e Controle

A proposta de PAT-BLS prevê que ao longo de todas as fases de execução da operação

(planeamento, Iicenciamento, construção, etc.), exista um acompanhamento constante por

parte de equipas técnicas das diversas áreas de conhecimento. Estas equipas técnicas

assegurarão a monitorização da implementação dos elementos da presente proposta,

nomeadamente no que respeita aos índices urbanísticos e áreas de construção, qualidade

arquitectónica e de espaços públicos, medidas de minimizacão de impactes ambientas, entre

outras.

Fontes de Informação

Sítio da internet do PROT Algarve: http://www.territorioalgarve.pt

Sítio da internet do concurso da Câmara Municipal de Tavira:

http://www.cm tavira.pt/cmt/index.php?module=ContentExpress&func=display&ceid=164

BENAMOR (2009) – Proposta de Plano de Acção Territorial para a concretização de 2 Núcleos de

Desenvolvimento Turístico na Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul: Memória descritiva –

Estudo prévio [em linha]. Tavira, Benamor. [Consultado em 05/01/2010]. Disponível em:


CÂMARA MUNICIPAL DE TAVIRA (2009) – Concretização de 2 Núcleos de Desenvolvimento Turístico através

de Programas de Acção Territorial, na Unidade Territorial do Barrocal e Litoral Sul – Concurso

Público – Caderno de encargos. Tavira, CMT.

CÂMARA MUNICIPAL DE TAVIRA (2009a) – Concretização de 2 Núcleos de Desenvolvimento Turístico através


Público – Programa de Procedimentos. Tavira, CMT.

CCDR-ALGARVE (2007) – Plano Regional de Ordenamento do Território: PROT Algarve [em linha]. [s.l.],

CCDR-Algarve. [Consultado em: 12/01/2010].

Disponível em: http://www.territorioalgarve.pt/Download.aspx



3. INICIATIVA BAIRROS CRÍTICOS: OPERAÇÃO VALE DA AMOREIRA

3.1 Introdução

A Operação Vale da Amoreira integra-se na Iniciativa Operações de Qualificação e Reinserção

Urbana de Bairros Críticos – comummente designada como Iniciativa Bairros Críticos (IBC) – que

consiste num Programa Nacional coordenado pela Secretaria de Estado do Ordenamento do

Território e das Cidades e num instrumento da Política de Cidades13.

Este Programa tem como objectivo o desenvolvimento de soluções de qualificação de

territórios urbanos que apresentam factores de vulnerabilidade crítica, através de intervenções

socio-territoriais integradas e incide de forma experimental em três territórios: Cova da Moura

(Amadora), Lagarteiro (Porto) e Vale da Amoreira (Moita) que aqui se analisa.

A Iniciativa Bairros Críticos assenta nos seguintes princípios:

Projectos integrados de base socio-territorial

Focalização no território;

Envolvimento e participação dos actores locais, na implementação mas também na

concepção;

Mobilização de novas formas de financiamento;

Coordenação estratégica e parceria;

Sustentabilidade e durabilidade dos resultados, designadamente através da criação de

redes que gerem sinergias e propiciem a racionalização de recursos;

Intervenções orientadas para a inovação e com capacidade de impacte estrutural;

Avaliação on going e monitorização.


A definição da estratégia e do plano de acção da Operação Vale da Amoreira teve por base um

diagnóstico aprofundado elaborado no âmbito do projecto. Este diagnóstico analisou não só as

características do território e das dinâmicas em presença, como também os resultados das

intervenções anteriores realizadas na freguesia, de modo a capitalizar com a experiência

13 Resolução do Conselho de Ministros nº 143/2005, de 2 de Agosto.



adquirida e a complementar as intervenções anteriores. Houve ainda a preocupação de analisar

e enquadrar o território em questão no contexto mais amplo das estratégias de

desenvolvimento e dos instrumentos de planeamento municipais e regionais.

O diagnóstico, a estratégia e o plano de acção foram elaborados em parceria pelo Grupo de

Apoio Técnico (GAT) do projecto e Grupo de Parceiros Locais (GPL), englobando diversas

metodologias, podendo sintetizar-se o processo nas seguintes fases (ver Figura 2):

Fase 1 – Levantamento de toda a informação existente sobre a Freguesia (diagnósticos,

planos de actividades e projectos dos parceiros locais), elaboração e preenchimento das

Fichas de Parceiros, com informação restrita sobre cada actor/associação;

Fase 2 – workshop de Identificação dos Problemas e Obstáculos que afectam o Vale da

Amoreira e as entidades que intervêm no terreno, identificação de áreas de

enquadramento para os problemas identificados e priorização da intervenção segundo as

áreas de enquadramento dos problemas;

Fase 3 - Workshop de Definição de Objectivos, Potencialidades e Meios de Acção e

trabalho paralelo com os parceiros informais (jovens do Vale da Amoreira), o que

permitiu a concepção de Eixos de Intervenção e de Objectivos estratégicos para o

projecto;

Fase 4 – Workshop de Identificação de Medidas e Acções, com vista a aprovar os Eixos de

Intervenção e respectivos Objectivos estratégicos e à delineação preliminar do Plano da

Acção;

Fase 5 – Trabalho em “Focus Group” por Eixo de Intervenção, com vista à construção de

um plano de acção consistente (que ataque as causas dos problemas), coerente (tendo

em consideração os vários eixos) e participado (construído e aprovado pelos parceiros),

com a definição das iniciativas prioritárias e projectos estruturantes, e para estes

últimos as respectivas acções e medidas, os objectivos específicos, os calendários para a

sua realização, as metas e os responsáveis e parcerias.

Com base neste processo foi definida a Estratégia e o Plano de Acção, que integra 5 Eixos de

Intervenção, a saber:

Eixo 1 – Requalificação do Bairro: edifícios, espaços e acessibilidades

Eixo 2 – Arte desconcentrada: espaço de experimentação artística

Eixo 3 – Formação Profissional em contextos de exclusão

Eixo 4 – Plataforma integrada de apoio social

Eixo 5 – Rede de participação, Cidadania e Governabilidade



Estes 5 Eixos são concretizados em 13 Medidas e 41 Acções que visam, através de uma

intervenção consertada abrangendo as dimensões física, social, económica e cultural, dar

resposta aos problemas em presença e às aspirações dos actores para o território.

Figura 1 – Síntese esquemática dos resultados e outputs produzidos com a metodologia utilizada para a elaboração do diagnóstico e para a definição da matriz estratégica do Plano de Acção da Operação Vale da Amoreira

Fonte: Grupo de Apoio Técnico do Vale da Amoreira (2006)




Como já foi referido14, a participação e a parceria são dois dos princípios que presidem a toda

a IBC. Para além das parcerias locais a realizar no âmbito de cada projecto específico, a IBC

conta ainda com parcerias institucionais, das quais se salienta a presença de 8 Ministérios15

como parceiros dos vários projectos (Cova da Moura, Lagarteiro e Vale da Amoreira). Neste

contexto, ainda na fase de concepção da IBC foi criado um Grupo de Trabalho Interministerial

(GTIM), com representantes de 8 Ministérios, com vista a garantir uma articulação

intersectorial efectiva, a assegurar a eficácia na tomada de decisões, bem como, para

contribuir globalmente para a concepção da Iniciativa.

A Iniciativa assenta assim num sistema de governança inovador, em que a construção do

sistema de actores multi-nível – englobando parceiros ao nível da administração central até à

escala local – se assume como um passo prévio e fundamental para o desenvolvimento das

intervenções. Neste contexto, refira-se que a própria escolha dos territórios a intervir nesta

fase experimental teve em conta a capacidade de mobilização dos actores locais:

“Na definição dos territórios IBC, um dos critérios de escolha resultou da existência prévia de

processos de intervenção que, tendo manifestado dificuldades na criação de dinâmicas

organizativas locais, apresentassem condições de mobilização dos actores e de parcerias

estratégicas que garantissem a prossecução do desenvolvimento das dinâmicas induzidas pelo

projecto para além do seu período de vida, o que remetia não só para a existência de actores

no território como de uma vontade e interesse em vir a participar num processo desta

natureza.”16

Relativamente ao caso específico do Vale da Amoreira, “verificava-se a existência de várias

organizações e associações locais com um longo historial de intervenção directa nos

territórios. A presença de vários organismos e interventores nestes territórios pautava-se por

uma reduzida cultura de trabalho em parceria e relações inter-institucionais de natureza

predominantemente unilateral, e nalguns casos mesmo de concorrência”17.

14 Ver ponto 3.1 Introdução. 15 A saber, Ministérios da Presidência, do Ambiente do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, do

Trabalho e Segurança Social, da Administração Interna, da Saúde, da Educação, da Cultura e da Justiça. 16 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 62 (sublinhado substitui o itálico no original). 17 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 62.



No que diz respeito à formação do GPL, a identificação dos parceiros foi realizada previamente

pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), coordenador nacional da IBC, que

contou para tal com o apoio de outras entidades públicas com representação local e com o

poder local, em particular, a Câmara Municipal da Moita, já que estes organismos, pela sua

proximidade ao território, se encontravam numa melhor posição para conhecer os actores

relevantes para a Iniciativa. O processo de identificação de actores a integrar o GPL foi

evolutivo, tendo este sido completado e validado pelo próprio GPL nas suas primeiras reuniões.

O GPL assim formado integra 20 instituições, 10 serviços desconcentrados da Administração

Central, 2 organismos da Administração Local e 8 associações locais (ver Quadro 8). Ao nível da

composição, saliente-se o grande peso das instituições públicas, organização sem fins lucrativos

e associações locais, bem como a ausência de parceiros empresariais. Com efeito, contínua a

revelar-se bastante difícil envolver o sector privado nas intervenções em territórios com

marcados problemas sociais, se bem que, neste caso, o facto de o modelo de financiamento

separar a concepção da estratégia da angariação de recursos pode também ter contribuído para

esta ausência.

Quadro 8 – Relação dos parceiros pertencentes ao GPL do Vale da Amoreira

Administração Central Actores Sociedade Civil

ACIME

Segurança Social

IRS

Centro de Saúde

Agrupamento de Escolas

DREL

OLEFA (Formação de Adultos)

GNR Almada

IEFP

Ministério da Cultura

Rumo

Centro Social e Paroquial

Grupo Desportivo Recreativo Portugal

Associação Moitense Amigos de Angola

Associação Cabo-Verdiana do VA

Santa Casa Misericórdia de Alhos Vedros

Associação de Condóminos e Moradores do VA

CRIVA (Centro de Reformados e Idosos do VA)

Administração Local Outras Estruturas

Câmara Municipal Moita

Junta de Freguesia do Vale da Amoreira

Rede Social

Fonte: Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2008)



O objectivo a atingir com a identificação de actores do GPL foi o de conseguir alcançar uma

composição que fosse representativa dos actores em contacto com os problemas ou potenciais

agentes de mudança no território. No entanto, refira-se que a ausência de interlocutores

válidos ou de associações formais de certos grupos da população (nomeadamente, jovens e

elementos de etnia cigana) foi um obstáculo à sua representação no GPL.

Porém, a mera identificação dos actores não chega para garantir a cooperação, a mobilização e

a coesão entre os actores, de modo a que se possa construir um verdadeiro projecto conjunto,

formalizado num protocolo de parceria acordado e subscrito colectivamente. No caso da

Operação do Vale Amoreira, o GAT desempenhou um papel essencial na mediação e animação

dos actores, bem como no desenvolvimento do processo de negociação e construção de uma

visão e objectivos comuns para o território.

Com efeito, o GAT desempenhou diversas funções fulcrais, das quais se destacam:

Uma função de mediação e comunicação entre uma estrutura local de decisores (GTIM),

o Grupo de Parceiros Local (GPL) e a instituição promotora (IHRU), apoiada por um Grupo

de Consultores (GC);

Uma função apoio à negociação e à construção colectiva do diagnóstico e estratégia de

intervenção, fundamental para a criação de um clima de confiança no GPL, essencial

para a concretização da parceria;

Uma função de animação do sistema de actores, com vista à mobilização dos actores,

não só numa fase inicial como, em particular, ao longo do desenvolvimento do processo.

Para alcançar os objectivos subjacentes às suas funções, o GAT utilizou um conjunto de

técnicas com resultados bastante positivos, designadamente:

“Circulação Espaços de Reunião: uma das estratégias passou pela diversificação dos

locais de reunião pelos parceiros, em instalações que tivessem capacidade para acolher

todos os participantes. As reuniões realizaram-se sempre na escola ou na Junta de

Freguesia, que eram igualmente locais considerados relativamente neutros. A disposição

da sala era voltada para permitir o contacto próximo entre os participantes.

Dinâmicas de Grupo: o GAT utilizou técnicas de cariz mais lúdico com o objectivo de

quebrar o relativo formalismo inicial que se verificava entre os participantes e

introduzir novas dinâmicas de relação no grupo. Foram escolhidas técnicas que exigissem

às pessoas a expressão de opiniões e ao mesmo tempo possibilitassem a manutenção do

anonimato. Estas técnicas tiveram como objectivo principal a conquista da confiança do

grupo.

Princípios da Transparência e Igualdade: todos os intervenientes tinham o direito de

intervir e de dizer o que pensavam sobre determinado assunto, no sentido de dar igual

visibilidade a todos.



Construção dos instrumentos com os parceiros, como aconteceu no caso da Ficha de

Parceiro. Toda a informação circulava por todos, reforçando o princípio da transparência

que se pretendia promover no GPL.

Visitas ao Bairro: o GAT fazia visitas regulares pelo bairro, fora dos momentos de

reunião, e de uma forma informal tomava contacto com os parceiros e com a população.

Envolvimento de actores não representados no GPL: numa tentativa de não ficarem

restritos aos elementos do GPL o GAT tomou contacto com outros elementos da

população que de alguma maneira não estavam representados pelos actores do GPL

(como por exemplo os jovens). (...)

Momentos Informais: foram sempre valorizados os momentos de carácter mais informal

como momentos essenciais de contacto e criação de relação (ex: almoços em conjunto

depois de uma reunião de GPL).”18

A adopção um leque diversificado de técnicas participativas, e a criação de um ambiente

informal de interacção, contribuíram não só para facilitar o desenvolvimento dos trabalhos

como também para fortalecer a comunicação e as relações entre os diversos actores. Este foi

de facto um processo bidireccional, em que o sistema de actores construiu a estratégia de

intervenção e, simultaneamente, o processo de construção da própria estratégia fortaleceu o

sistema de actores e consolidou a parceria.

A autonomia do GAT face aos vários grupos de actores foi essencial para o desempenho das suas

funções, nomeadamente no que respeita a granjear a confiança dos actores locais. O facto de o

GAT ser constituído por uma equipa multidisciplinar, integrando as áreas da sociologia,

arquitectura, direito e design foi também crucial para que este pudesse dar resposta à

complexidade da intervenção em presença.

No entanto, as abordagens que têm por base a participação e a negociação,

independentemente de todas as vantagens que se lhes reconhece, apresentam grandes desafios

na sua implementação, em especial quando se tem em presença territórios marcados por um

longo historial de intervenção desconcertada entre os actores em presença, como é o caso do

Vale da Amoreira.

Os desafios ao nível da negociação começaram a evidenciar-se de forma mais marcada na fase

de definição do Plano de Acção. Esta situação é natural visto ser nessa fase que se traduzem os

objectivos em acções concretas e, consequentemente, se começam a evidenciar os interesses

individuais dos diferentes actores. Outros problemas se colocaram ainda nesta fase do

18 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2008), pág. 25-26.



processo, que evidenciam o carácter delicado da mesma. Por exemplo, a sistematização

realizada pelo GAT dos contributos recolhidos junto do GPL e de outros actores (como, por

exemplo, os jovens) não foi também reconhecida por todo o GPL como representativa da

reflexão colectiva efectuada. Para ultrapassar os problemas encontrados nesta fase, o GAT

optou por reforçar os mecanismos participativos e de transparência, reforçando o papel dos

actores como motores do processo:

“Nos momentos em que emergiram posições mais divergentes o GAT devolveu a situação ao

grupo de parceiros. A reflexão e tomadas de decisão que acompanharam a elaboração do plano

de acção, foram desencadeadas pelo GPL através da constituição de grupos de trabalho por

eixos/temas, tendo o GAT acompanhado o processo, mas assumindo um papel menos

estruturador da reflexão.”19

Outro dos desafios que se colocam a abordagens que englobam grupos de actores alargados e

muito diversificados, e que esteve patente na Operação Vale da Amoreira, é a manutenção da

mobilização dos actores ao longo de todo o processo – processo este que, pela sua

complexidade, é, regra geral, longo e moroso. No caso do Vale da Amoreira foram identificados

pela equipe de avaliação20 vários factores que contribuem para a desmobilização, dos quais se

destacam:

Periodicidade e horários dos encontros – alguns dos actores estão no GTL no âmbito das

suas funções profissionais (por exemplo, representantes e técnicos de instituições) ao

contrário de outros (por exemplo, representantes de associações locais) o que dificulta a

conciliação de horários;

Carácter técnico de parte das discussões, em especial na área do planeamento, que se

tornava dificilmente compreensível por parte dos actores;

Complexidade e morosidade do processo de construção de consensos, o que o tornou

bastante desgastante;

Pouco poder de decisão de parte de alguns representantes, em especial, dos organismos

públicos;

Pouca abertura do grupo de parceiros a ideias diferentes da tendência do grupo.

Apesar destes desafios, a formalização da estratégia colectiva de intervenção da Operação Vale

da Amoreira num protocolo de parceria envolvendo um número tão alargado e diversificado de

19 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 62. 20 Ver: Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 65.



actores testemunha por si só o sucesso alcançado até à data pelo processo. Actualmente está

em curso a fase de implementação, estando em curso ou já concluídas várias das acções

protocoladas. O grupo de parceiros continua a alargar-se nesta fase do processo, contando

actualmente com 22 parceiros institucionais sectoriais, 2 organismos da Administração Local e

13 parceiros locais da sociedade civil.

3.4 Financiamento

O carácter experimental da IBC abrange também o modelo de financiamento escolhido. Com

efeito, com vista a promover a coerência e a sustentabilidade da intervenção, a IBC propõe-se

realizar:

“ Um processo de construção de planos de acção focalizados nos territórios (em lugar de planos

de acção centrados nas disponibilidades financeiras existentes, resultantes de um

financiamento).

Um efectivo compromisso dos diferentes parceiros que, conjuntamente, construirão os

recursos necessários à implementação da acção, podendo os mesmos traduzirem-se numa

optimização e concentração no território de recursos e programas já existentes, como na

promoção de candidaturas a outros programas comunitários e/ou nacionais (ou outros) ou

ainda na afectação de recursos não financeiros mas que permitam e colaborem para a

operacionalização do plano de intervenção protocolado.”21

A eficácia deste modelo face aos resultados está ainda a ser testada já que a intervenção se

encontra de momento em fase de implementação. No entanto, tendo por base o Relatório de

Avaliação Global, da IBC, realizado em 2009, as opiniões do GPL face a esta questão para já

dividem-se:

“ Nas entrevistas e focus group realizadas aos membros dos GPL é consensual o sentimento de

que o plano de acção expressa o trabalho efectuado pelos actores locais, mas são identificadas

várias decisões tomadas nesta fase que revelam alguma fragilidade na sua consistência e

fundamentação, o que coloca alguma questões em termos da sustentabilidade dos planos de

acção. De referir ainda que a não existência um plafond financeiro a priori, aparece

referenciado simultaneamente como aspecto positivo e negativo em termos da consistência e

sustentabilidade dos planos de acção: positivo, porque permitiu desenvolver uma reflexão

sobre os processos de intervenção não formatada e construída em função do tipo e quantidade

de financiamento disponível; negativo, porque introduziu alguns riscos nomeadamente na

21 Texto do sítio da internet da IBC. Ver: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc/recursos.html [Consultado em: 23

de Outubro de 2009].



tomadas decisões sobre acções a realizar, sobre as quais se desconhecia se seriam viáveis em

termos financeiros, e a mobilização dos parceiros em torno de um projecto a priori sedutor

mas cuja fiabilidade é incerta.”22

A natureza complexa e de longo prazo da intervenção, bem como o modelo de financiamento

adoptado implicam que seja não só necessário como desejável o recrutamento de múltiplas

fontes de financiamento. No entanto, esta tarefa, já de si complexa, foi dificultada por se

estar em presença de um modelo de financiamento diferente do normalmente utilizado:

“ Quanto às funções atribuídas ao INH/IHRU, relacionadas com o sistema de financiamento da

IBC, foram identificadas algumas dificuldades, quer pela equipe responsável como pelos

restantes actores, na criação de um sistema com diferentes soluções de financiamento de

suporte à construção dos programas de acção em cada território.

A dificuldade de procura de financiamentos sem ter a priori as acções delineadas e o

prolongamento da conclusão dos planos de acção em cada território, constituem, na

perspectiva da equipe responsável, factores que dificultaram este processo de ‘engenharia

financeira’, diferente dos modelos habituais de funcionamento de programas semelhantes,

que apresentam um financiamento pré-definido, e que levantou dificuldades na fase de

planificação dos projectos.”23

No entanto, apesar destas dificuldades, há já um conjunto de fontes de financiamento e de

outros recursos que se têm vindo a associar ao longo do processo à intervenção, das quais se

salientam:

Programa Territórios Educativos de Intervenção Prioritária 2 (TEIP2), do Ministério da

Educação;

Programa ESCOLHAS, do Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural;

Gabinete de Inserção Profissional, do Instituto de Emprego e Formação Profissional;

Programa Integrado de Policiamento de Proximidade, do Ministério da Administração

Interna;

Candidaturas apresentadas por entidades não governamentais ao POPH, do Quadro de

Referência Estratégico Nacional (QREN);

Candidatura apresentada e aprovada ao instrumento de política Parcerias para a

Regeneração Urbana, do QREN;

22 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 49. 23 Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia (2009), pág. 25.



Celebração de acordos de cooperação, pelo Instituto de Segurança Social;

Equipas de rua do Instituto da Droga e da Toxicodependência;

Disseminação e articulação com a Iniciativa Comunitária EQUAL;

Projecto "Livros à Solta" da Fundação de Serralves.

Ainda no que respeita ao financiamento, importa sublinhar as vantagens que podem advir de se

encarar a questão pelo ponto de vista dos recursos e não simplesmente do “dinheiro”, o que

possibilitou capitalizar com iniciativas, conhecimento e recursos humanos diversificados, que

representam na prática uma poupança e uma boa gestão de todos os recursos (incluindo os

financeiros).

Chame-se também a atenção para o facto de o financiamento público ser muito diversificado,

englobando fundos europeus e de vários organismos da administração central e local. Refira-se

ainda que, apesar do grande peso do financiamento público, a Operação Vale da Amoreira

conta também uma parcela de financiamento privado, se bem que bastante menos

representativa que a parcela pública.

3.5 Formalização

A estratégia e plano e acção da Operação Vale da Amoreira foram formalizados num Protocolo

de Parceria assinado em Outubro de 2006 (dez meses após o início do processo). Segundo a

Resolução do Conselho de Ministros nº 143/2005 de 2 de Agosto, que criou a IBC, o Protocolo de

Parceria deveria conter:

“ a) Os objectivos concretos a atingir, a estratégia a prosseguir, o programa de acção a

desenvolver, as metas a atingir e os mecanismos de monitorização e avaliação;

b) Os compromissos assumidos por cada um dos parceiros, incluindo a estrutura de

financiamento da operação;

c) Os meios financeiros disponíveis para a execução das acções previstas;

d) Uma unidade de acção estratégica local com um modelo e composição ajustados às

problemáticas, à natureza das parcerias, às capacidades de acção e às intervenções a

implementar em cada bairro.” 24

Dando resposta ao estipulado na Resolução do Conselho de Ministros, o protocolo de Parceria

do vale da Amoreira estabelece os objectivos e acções a empreender, identificando claramente

em que consiste cada acção, a calendarização das mesmas, a responsabilidade de cada um dos

24 Resolução do Conselho de Ministros nº 143/2005, de 2 de Agosto, n.º 12, pág. 5487.



actores na sua implementação e as fontes de financiamento previstas. O modelo de gestão da

intervenção é também definido no Protocolo.

Todos os Protocolo de Parceria assinados no âmbito da IBC estavam ainda sujeitos a

homologação conjunta do Ministro de Estado e das Finanças, do Ministro do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional e dos ministros competentes em

razão das acções a desenvolver.

Para além deste Protocolo de Parceria, têm sido assinados outros protocolos ou contratos no

âmbito da implementação da Operação Vale da Amoreira, relativos a partes específicas do

plano de acção, ou por exigência dos mecanismos de financiamento ou por tal ser considerado

adequado por conferir segurança adicional ao processo.

3.6 Programação

A programação da Operação Vale da Amoreira é feita a dois tempos: por um lado existe o

tempo da estratégia e dos objectivos a atingir que é de médio-longo prazo; por outro lado

existe o plano de actividades que é anual, definido com base na avaliação do nível de

concretização do Plano de Acção do ano anterior, na estratégia de actuação do Gabinete Local,

validada pelos membros da Comissão Executiva, e na identificação que daí decorre de áreas

estratégicas de intervenção e na integração das actividades relevantes que vêm sendo

desenvolvidas no âmbito da parceria.

Há ainda casos em que a programação da acção é feita também numa base plurianual, por

exemplo, em conformidade com os requisitos das fontes de financiamento, como é o caso das

acções co-financiadas por programas comunitários.


O modelo de gestão e acompanhamento da fase de implementação da Operação Vale da

Amoreira (ver Figura 3) implicou a criação de duas Comissões – uma executiva e uma de

acompanhamento – e uma Equipe de Projecto, com as seguintes competências:

Comissão Executiva – é composta por 7 entidades25 e é responsável “ pelos resultados

globais do programa de intervenção, cabendo-lhe assegurar a coordenação de todas as

25 Representantes do IHRU, da Câmara Municipal da Moita da Moita, da Junta de Freguesia do Vale da Amoreira, do

Ministério da Administração Interna, do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, um representante das organizações não-governamentais (ONG) e um representante das associações de imigrantes e condóminos e moradores.



iniciativas previstas no programa de intervenção, bem como lhe cabe facilitar e

promover a rápida implementação dos projectos constantes do programa de

intervenção. São ainda funções da Comissão executiva, a promoção da avaliação e

monitorização; o garantir a circulação de informação e o comunicar publicamente a

evolução e impacto do programa de intervenção.”26

Comissão de Acompanhamento – é composta por 19 entidades27 e tem como função

“acompanhar a execução do programa de intervenção; facilitar a ligação entre

projectos, constantes ou não do programa de intervenção; assegurar a necessária

produção de sinergias entre todos os parceiros, visando um melhor cumprimento dos

objectivos do programa de intervenção; prestar assistência técnica alargada e analisar e

propor eventuais alterações do programa de intervenção, que se venham a revelar

necessárias. A comissão de acompanhamento assume ainda poderes deliberativos no caso

de alterações do Plano de Acção.”28

Equipa de Projecto – é composta por 4 técnicos contratados pelo IHRU, coordenados por

um Chefe de Projecto, e é a estrutura encarregue de operacionalizar o Programa de

Acção de cada território, devendo articular de forma estrita a sua actuação com os

restantes parceiros operacionais.

26 Texto do sítio da internet da IBC. Ver: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc/recursos.html [Consultado em: 23

de Outubro de 2009]. 27 Representante(s) do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana; da Câmara Municipal da Moita; da Junta de

Freguesia do Vale da Amoreira; da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo; do Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural; da Associação Cidadãos do Mundo; da Associação de Condomínios e Moradores do Vale da Amoreira; da Associação Empresarial da Região de Lisboa; da Associação Moitense dos Amigos de Angola; da Associação de Solidariedade Cabo-Verdiana dos Amigos da Margem Sul do Tejo; o Centro Distrital de Segurança Social de Setúbal; do Centro de Formação Profissional do Seixal; do Centro de Reformados e Idosos do Vale da Amoreira; do Centro de Saúde do Vale da Amoreira; do Conselho Local de Acção Social da Moita; da Cooperativa de Solidariedade de Social; da Direcção-Geral das Artes; da Direcção Geral de Reinserção Social; da Direcção Regional de Educação de Lisboa - Coordenação de Setúbal; da Escola EB2.3 do Vale da Amoreira; da Escola Secundária da Baixa da Banheira; do Grupo Desportivo e Recreativo de Portugal; do Instituto do Cinema e Audiovisual; do Instituto de Desporto de Portugal; do Instituto da Droga e Toxicodependência (IDT,IP) - Unidade de Prevenção de Setúbal; do Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP, IP) - Centro de Emprego do Barreiro; do Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico; do Instituto dos Museus e da Conservação; do Instituto Português da Juventude; da Polícia de Segurança Pública - Comando Metropolitano de Lisboa, Divisão da Baixa da Banheira; do Projecto Educarte; do Projecto Vale Esperança; e da Vitacaminho.

28 Texto do sítio da internet da IBC (http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc/recursos.html).



Figura 2 – Esquema do modelo de gestão Fonte: A.A.V.V. (2006); e sítio da internet da Iniciativa Bairros Críticos

Para além destas entidades, o GTIM têm também um papel a desempenhar na gestão e

acompanhamento do programa, nomeadamente garantir a articulação intersectorial efectiva e

assegurar a tomada das decisões necessárias à disponibilização dos instrumentos associados à

assunção das responsabilidades protocoladas. A coordenação global da IBC continua a ser da

responsabilidade do IHRU.

3.8 Avaliação

A implementação de um sistema de monitorização e avaliação "on going" da IBC foi definida

como um dos seus princípios base, com vista a permitir que o desenvolvimento e concretização

do processo fossem ajustados de forma permanente às dinâmicas territoriais, corrigindo-se ou

replicando-se soluções, consoante o resultado da avaliação.

Os procedimentos de monitorização e avaliação foram entregues a uma entidade externa – o

Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia da Faculdade de Ciências Humanas da

Universidade Católica Portuguesa. Deste modo pretendeu-se assegurar a transparência do

processo, mediante a garantia da imparcialidade e autonomia da entidade avaliadora tanto

face ao processo como face aos seus intervenientes.

Até meados de 2009 tinham sido elaborados 2 relatórios que dizem respeito directamente à

Operação Vale da Amoreira, um de carácter global da IBC, incluindo a avaliação decorrente do

Grupo de Trabalho Interministerial, e outro relativo especificamente a esta Operação. Foram



ainda produzidos outros relatórios de avaliação sobre aspectos específicos da IBC, ou por

iniciativa de entidades financiadoras29.


Sítio da internet da Iniciativa Bairros Críticos: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc

A.A.V.V. (2006) – Protocolo de Parceria: Programa de intervenção 2007-2011 Vale da Amoreira (Moita) [em

linha]. [s.l.], [s.e.]. [Consultado em: 10/11/2009]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ibc/pt/ibc/docs_pdf_ibc/docs_vale_amoreir

a/vale_amoreira.pdf

ACADEMY FOR SUSTAINABLE COMMUNITIES (2006) – Case Study 1: Critical Urban Área Programme [em

linha]. [s.l.], ACS. [Consultado em: 28 de Outubro de 2008]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/Case_Study.pdf

BRAATHEN, Einar; LECHNER, Elsa; RUUD, Marit Ekne; SØHOLT, Susanne (2008) – The ‘Critical Urban Areas’

Programme in Portugal – First Assessment [em linha]. Oslo, Norwegian Institute for Urban and Regional

Research. [Consultado em: 28 de Outubro de 2008]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/NIBR_Report_first

_assessment.pdf

CENTRO DE ESTUDOS DE SERVIÇO SOCIAL E SOCIOLOGIA (2008) – A Iniciativa Bairros Críticos no Vale da

Amoreira: Relatório preliminar da avaliação externa [em linha]. [s.l.], CESSS. [Consultado em: 31 de

Outubro de 2009]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/RelatrioVA.pdf

CENTRO DE ESTUDOS DE SERVIÇO SOCIAL E SOCIOLOGIA (2009) – A Iniciativa Bairros Críticos: Relatório de

avaliação global [em linha]. [s.l.], CESSS. [Consultado em: 28 de Outubro de 2009].

Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/versao_final.pdf

CONSELHO DE MINISTROS (2005) – “RESOLUÇÃO do Conselho de Ministros nº 143/2005, de 2 de Agosto”.

Diário da República, série 1-B, de 7 de Setembro de 2005, pág. 5486-5488.

DEPENDÊNCIAS [em linha]. Matorinhos, News-Coop - Informação e Comunicação, CRL (Setembro de 2006).

(Número especial dedicado à Iniciativa Bairros Críticos). [Consultado em: 28 de Outubro de 2008].

29 Respectivamente, o Relatório Final do Estudo de Avaliação da disseminação de produtos EQUAL nos territórios da

Iniciativa Bairros Críticos, e The ‘Critical Urban Areas’ Programme in Portugal – First Assessment do The ‘Critical Urban Areas’ Programme in Portugal – First Assessment, do Instituto Norueguês para a pesquisa urbana e regional, que foi indigitado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros Noruegueses para iniciar um processo de investigação sobre IBC, dado esta ser co-financiada pelo governo Norueguês através do EEA. Ambos os documentos estão disponíveis em: http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc/avaliacao_ibc.html.



Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/rev_dependencia

s.pdf

GABINETE DE APOIO TÉCNICO DO VALE DA AMOREIRA (2006) – Operação Vale da Amoreira: Diagnóstico [em

linha]. [s.e], Vale da Amoreira. [Consultado em: 23 de Outubro de 2009]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/Diagnostico_VA.pdf

PIMENTA, Manuel (2009) – Estudo de Avaliação da disseminação de produtos EQUAL nos territórios da

Iniciativa Bairros Críticos: Relatório Final [em linha]. [s.e], [s.l]. [Consultado em: 28 de Outubro de

2008]. Disponível em:

http://www.portaldahabitacao.pt/opencms/export/sites/ihru/pt/ibc/docs_pdf_ibc/Relatorio_Final_E

QUAL_nos_BC.pdf



4. PROGRAMA TERRA: PROJECTO DUERO-DOURO – REGIÃO FLUVIAL

4.1 Introdução

O projecto DUERO-DOURO foi um dos projectos do programa TERRA, lançado em 1997 no

contexto das acções inovadoras financiadas pelo FEDER. O Programa TERRA destinava-se a

apoiar redes de autoridades regionais e locais na realização de projectos-piloto inovadores

e/ou exemplares em matéria de ordenamento do território. Este Programa pretendia ser um

laboratório experimental que testasse a aplicabilidade das opções políticas propostas pelo

Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), aprovado 1999.

O Programa TERRA visava promover:

“ Uma abordagem para a utilização e a gestão do território fundamentada em

objectivos a longo prazo, no respeito pelos diferentes enquadramentos

normativos dos parceiros;

Uma abordagem global multissectorial, atenta à interdependência das

diferentes políticas sectoriais de impacto territorial e que assegure a

articulação destas numa estratégia integrada;

Uma abordagem geográfica concertada em espaços contínuos ou de

características comuns que permita instaurar, mediante a cooperação, medidas

preventivas, de correcção ou de orientação, com carácter inovador e/ou

exemplar;

Economia de escala em benefício dos participantes no projecto, graças a um

sistema de partilha dos custos e de conhecimentos que permita obter mais-valia

comunitária;

Uma melhor utilização dos recursos públicos, nomeadamente comunitários, de

impacto territorial.” 30

No âmbito deste Programa foram seleccionados 15 projectos a financiar no período 1997-2000,

abrangendo 13 Estados-Membros. Cada projecto foi desenvolvido por uma rede de autoridades

30 Programa TERRA: TERRA Rede de autoridades regionais e locais que têm como objectivo a realização de projectos-

piloto inovadores e/ou exemplares em matéria de ordenamento do território em zonas específicas a título do artigo 10º do Regulamento FEDER – Concurso.



regionais, locais e outros parceiros, que partilham características geográficas ou estruturais

específicas.

É neste contexto que o Projecto DUERO-DOURO foi concebido, lançando um novo tipo de

cooperação transfronteiriça entre Portugal e Espanha e tendo como objectivo o ordenamento e

o desenvolvimento de parte da bacia do Rio Duero- Douro, ao longo dos seus 897km, desde a

serra de Urbion ao Atlântico. A região abrangia os municípios ribeirinhos (áreas urbanas e

rurais), e uma faixa de cerca de 50 metros em cada margem, tendo uma área total de 15.000

km2, englobando 145 municípios e 1.8 milhões de habitantes31.


O principal objectivo do Projecto DUERO-DOURO era criar “uma estratégia integrada de

desenvolvimento sustentável com capacidade para reforçar a coesão económica e social”32 do

território. Esta estratégia integrada de ordenamento do território seria então plasmada num

“Programa de Acção Territorial para o Desenvolvimento Sustentável da Região Fluvial do

Douro”, programa este que era assim o resultado principal do projecto.

O Projecto tinha três objectivos estratégicos, aos quais estava afecto um conjunto de

objectivos instrumentais e de resultados esperados. Os objectivos estratégicos eram os

seguintes33:

Objectivo 1 – Impulsionar o processo institucional e técnico de ordenamento do

territorial transnacional que, tomando como referência a Região Fluvial do Douro,

internalize o potencial estruturador associado às redes de transportes e situe o eixo

fluvial como elemento estratégico inovador e desencadeante de novas dinâmicas de

integração e coesão económica e social na Península Ibérica.

Objectivo 2 – Identificar as estratégias e acções territoriais que apoiem o

desenvolvimento sustentável de uma região fluvial deprimida, secularmente ignorada,

espacialmente desestruturada e ambientalmente frágil, mas que alberga um potencial de

desenvolvimento produtivo, turístico, natural e cultural com capacidade para situar-se

como área piloto de actuação integrada na perspectiva Europeia de ordenamento do

território e contribuir para a criação de empregos duradouros.

31 José Maria Alvarez Perla [s.d.].

32 José Maria Alvarez Perla [s.d.]. 33 José Maria Alvarez Perla [s.d.].



Objectivo 3 – Estabelecer novas fórmulas de cooperação institucional entre os agentes

com competências no ordenamento territorial do Douro, mediante o intercâmbio de

experiências, o planeamento concertado e a promoção conjunta do território;

consolidar, ao mesmo tempo, um núcleo estável de reflexão e de investigação

experimental sobre a incidência que as políticas sectoriais e estruturais têm sobre o

desenvolvimento territorial da Região Fluvial e as condições de bem-estar da sociedade

civil.

Tendo por base estes objectivos, o Projecto DUERO-DOURO visava integrar e dar coerência,

através do “Programa de Acção Territorial para o Desenvolvimento Sustentável da Região

Fluvial do Douro”, às políticas sectoriais com impacto no desenvolvimento do território em

questão, sob os princípios da coordenação institucional e da sustentabilidade das acções

planeadas34.

O projecto estruturou-se em seis áreas de trabalho: infra-estruturas de transportes; rede de

povoamentos; recursos naturais; património cultural; tecido produtivo e colaboração

institucional. Cada uma das áreas de trabalho ficou a cargo de um parceiro ou grupo de

parceiros. Fundamentando-se no trabalho desenvolvido em cada área, e dando coerência e

articulação às várias áreas, o Programa de Acção Territorial, principal resultado do projecto,

inventariava as acções e as autoridades responsáveis pela sua realização, tendo em vista

alcançar a coesão e o desenvolvimento da região.


Foi criada uma parceria internacional para o desenvolvimento e implementação do projecto,

englobando o seguinte conjunto de actores35:

Associação Ibérica de Municípios Ribeirinhos do Douro (PT/ES) – associação de municípios

portugueses e espanhóis adjacentes ao rio Douro, que serviu de enquadramento para a

cooperação inter-regional entre os dois países;

Região de Castilla y Leon (ES) – encabeçada pela autoridade regional espanhola com

responsabilidade regulamentar pelo ordenamento regional, incluía também como

parceiros os representantes dos grupos de acção LEADER locais e a câmara do comércio;

Região Norte (PT) – encabeçada pela autoridade regional portuguesa com

responsabilidade delegada pelo ordenamento regional, incluía entre os parceiros locais

34 José María Álvarez Perla (2000). 35 A.A.V.V. (2000), pág. 66.



instituições e associações envolvidas na gestão do rio, tais como, o Instituto para a

Navegabilidade do Douro, o Instituto Nacional da Água, a Direcção Regional do Ambiente

e a Associação de Portos Industriais, e ainda representantes dos grupos de acção LEADER;

Fundação Rei Afonso Henriques (PT/ES): fundação luso-espanhola que trata da

cooperação cultural e da promoção do desenvolvimento entre Portugal e Espanha;

Sociedad Estatal de Promocion y Equipamiento de Suelo (ES) – entidade estatal

espanhola com responsabilidades na promoção e gestão dos terrenos produtivos e

residenciais;

MAPFRE (ES) – fundação espanhola que visa a promoção das considerações ambientais.

Ao longo do processo aderiram outros parceiros, ou por terem responsabilidades nas áreas do

projecto (como por exemplo, as associações e instituições directamente responsáveis pela

gestão da navegabilidade do rio, do ambiente e da zona portuária) ou em função do esforço

contínuo que foi empreendido de ampliar a consulta e recrutar outros municípios que não

pertenciam à Associação Ibérica de Municípios Ribeirinhos do Douro como parceiros. Foi ainda

estabelecida uma cooperação formal com os grupos de acção LEADER existentes no território,

tendo o projecto servido de estrutura de coordenação dos mesmos.

As seis áreas de trabalho a desenvolver pelo projecto foram distribuídas entre os vários

parceiros, tal como ilustrado na Figura 4.

Figura 3 – Projecto DUERO-DOURO, distribuição das áreas de trabalho pelos parceiros Fonte: José María Álvarez Perla (2000)



4.4 Financiamento

Segundo o regulamento do Programa TERRA36, a participação financeira do Comunidade na

realização dos projectos não deveria exceder 55% do custo total elegível no que diz respeito às

regiões dos Objectivos 1 e 6 nos quais Portugal e Espanha se inseriam. No entanto,

estipulava-se ainda que sempre que o sector privado participasse no projecto ou que este

beneficiasse as autoridades públicas, a comparticipação da Comissão deveria ser inferior ao

máximo.

No caso do Projecto DUERO-DOURO, o orçamento total foi de 1.813.019 euros, sendo a

contribuição do FEDER de 984.669 euros. Convém no entanto referir que o Projecto e os custos

a este associados englobavam a realização do Plano de Acção Territorial, mas não a sua

implementação, para a qual o financiamento não foi definido.

4.5 Formalização

Houve vários instrumentos de formalização das cooperações que se estabeleceram no âmbito

do Projecto DUERO-DOURO, sendo o principal o protocolo celebrado entre as duas instituições

regionais, a Junta de Castilla y Leon (ES) e a Comissão de Coordenação da Região Norte (PT).

Como já referido, foi ainda estabelecida uma cooperação formal com os grupos de acção

LEADER existentes no território, e existiram convénios celebrados entre parceiros do projecto.

Na Figura 5 apresenta-se a situação institucional no início do projecto.

4.6 Programação

O período de execução do projecto foi de 36 meses.


O regulamento do Programa TERRA estipulava que a gestão dos projectos deveria ser

assegurada pelo pessoal empregue pelas autoridades locais interessadas. Podiam no entanto ser

designados peritos externos para dar apoio ao processo.

36 Programa TERRA: TERRA Rede de autoridades regionais e locais que têm como objectivo a realização de projectos-

piloto inovadores e/ou exemplares em matéria de ordenamento do território em zonas específicas a título do artigo 10º do Regulamento FEDER – Concurso.



A Comissão criou ainda uma agência se assistência técnica aos projectos para assegurar a

ligação com a Comissão, e para assistir os projectos em todas as fases do processo ao nível de

gestão, administrativo, jurídico e contabilístico.

Figura 4 – Projecto DUERO-DOURO, quadro institucional Fonte: José María Álvarez Perla (2000)

No que diz respeito ao projecto DUERO-DOURO, este “analisou pormenorizadamente a

estrutura institucional local e as suas competências, a fim de desenvolver um sistema de

tomada de decisões transfronteiriço. Elaborou, assim, um quadro para as competências

institucionais e a coordenação dos instrumentos de intervenção na região fluvial e promoveu

um fórum permanente para as questões relacionadas com o vale fluvial”37.

Convém ainda recordar que ao nível da distribuição das tarefas, cada autoridade era

responsável por desenvolver e executar acções específicas e “[a]lguns parceiros locais também

assumiram a responsabilidade por acções específicas, em alguns casos, enquanto outros agiram

numa base consultiva e cooperativa”38.

37 A.A.V.V. (2000), pág. 45. 38 A.A.V.V. – TERRA: um laboratório experimental de Ordenamento do Território, pág. 66.



4.8 Avaliação

A agência de assistência técnica aos projectos criada pela Comissão tinha a seu cargo gerir o

grupo de peritos encarregues da avaliação científica dos projectos. Adicionalmente, a agência

avaliava o desenvolvimento dos mesmos, podendo assistir em nome da Comissão às reuniões

previstas no seu âmbito, apoiando a Comissão nas diversas tarefas ligadas ao acompanhamento

e avaliação.

4.9 Resultados esperados ou alcançados

A redacção final do PAT foi acertada numa reunião conjunta do projecto, em Valladolid, em

Dezembro de 2000, tendo este sido publicado no 1º. trimestre de 2001, com a aprovação de

todos os organismos participantes no projecto DUERO – DOURO Região Fluvial – nomeadamente

a CCRNorte e a Junta de Castilla y León – mas sem estar expressamente integrado em Planos de

Actividades oficiais, valendo apenas como um estudo orientador. Acresce que a conclusão do

PAT coincidiu com a separação das tutelas governamentais, ficando a CCRNorte (Ministério do

Planeamento) com a gestão do QCA III e a cooperação transfronteiriça e as DRAOT (Ministério

do Ambiente) com o ordenamento do território e ambiente.

O reconhecimento da necessidade de dar continuidade aos estudos feitos no âmbito do

projecto Duero-Douro, nomeadamente o seu PAT, levou a que a CCDR-Norte diligenciasse,

junto do Governo (Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente), a

aprovação da Resolução do Conselho de Ministros nº. 124/2003, de 28 de Agosto, que a

incumbia de elaborar o Plano Regional de Ordenamento do Território de Trás-os-Montes e Alto

Douro (PROT / TMAD), onde o PAT Duero-Douro constituiria o elemento base do respectivo

Programa de Execução.

Os trabalhos de elaboração do PROT/TMAD, com a participação técnica da UTAD e do Inst.

Politécnico de Bragança desenvolveram-se até meados de 2006, estando então prevista a sua

conclusão para 2007. Mas, entretanto, foi tomada a decisão de promover a elaboração de um

PROT para a totalidade da Região do Norte, através da Resolução do Conselho de Ministros

nº.29/2006, de 23 de Março, com a indicação expressa de que “os trabalhos já realizados no

âmbito do PROT/TMAD devem ser integrados no futuro PROT-Norte”.

Assim, o PAT Duero-Douro passou a ser apenas mais um elemento de consulta e apoio na

elaboração do novo plano, que ficou concluído e foi entregue ao Governo no final do ano de

2009, sendo certo que, dez anos volvidos sobre a sua redacção, uma parte do PAT foi já

executada, embora de forma avulsa, outra acolhida em acções específicas do Douro

(nomeadamente o Plano de Desenvolvimento Turístico do Vale do Douro – PDTVD e a Estrutura

de Missão do Douro) e outra, com a necessária actualização e prévia filtragem do PROT/TMAD,



consta do Programa de Execução do PROT-Norte, a aguardar decisão governamental de

aprovação.

Em relação ao desenvolvimento do processo em Castela-Leão : - Embora o PAT Duero-Douro

também não tenha recebido nenhuma aprovação formal e vinculativa da Junta de Castilla y

León, serviu de base para a aprovação do Programa “Cúpulas del Duero”, que consiste na

construção/instituição de uma série de 6 entidades, localizadas ao longo do curso do rio Douro,

entre Soria e Zamora, associando a Junta Cyl, as províncias e municípios próximos e os serviços

ou associações sectoriais ligadas à temática de cada uma das “cúpulas”.

Cada uma das “cúpulas” desenvolveria uma temática sectorial – Recursos Hídricos, Energia,

Turismo, Viti-vinicultura, etc. – com as vertentes de investigação, formação, divulgação e

também de comércio e prestação de serviços.

Houve vários contactos da Junta CyL sobre este tema – inclusivamente com a sugestão de

replicar as “cúpulas” no Douro português – ignorando-se a situação actual do processo em

Castela-Leão.


Sítio da internet do Programa TERRA:

http://ec.europa.eu/regional_policy/innovation/innovating/terra/expplan/toc.html

A.A.V.V. (1999) – TERRA: Second annual meeting. Mid-term experiences and Results [em linha]. Pori,

Finland. [Consultado em: 12/12/2009]. Disponível em:

http://ec.europa.eu/regional_policy/innovation/innovating/terra/pdf/pori.pdf

A.A.V.V. (2000) – TERRA: um laboratório experimental de Ordenamento do Território [em linha]. [s.l.],

[s.e.]. [Consultado em: 12/12/2009]. Disponível em:


ÁLVAREZ PERLA, José María (2000) – Competitividad y Cohesión territorial: experiencias que pueden

derivarse del proyecto Duero-Douro [em linha]. Bruxelas, [s.e.]. [Consultado em: 12/12/2009].

Disponível em:

http://ec.europa.eu/regional_policy/innovation/innovating/terra/main/results.html

ALVAREZ PERLA, José Maria [s.d.] – La ordenacion del territorio en el Duero: El programa comunitario

TERRA y el Proyecto Duero Region Fluvial [em linha]. [s.l.], [s.e.]. [Consultado em: 12/01/2010].

Disponível em: http://www.aimrd.com/admin/documentos/yQg3cH6deF.pdf

JIMÉNEZ, Mª Isabel Martín (2005) – “El Programa TERRA, una experiencia de cooperación para la

ordenación territorial”. Boletín de la A.G.E., N.º 39, págs. 285-305.

PROGRAMA TERRA: TERRA Rede de autoridades regionais e locais que têm como objectivo a realização de

projectos-piloto inovadores e/ou exemplares em matéria de ordenamento do território em zonas

específicas a título do artigo 10º do Regulamento FEDER – Concurso. Jornal Oficial das Comunidades

Europeias, série C, n.º 119, 249 de Abril de 1996.



5. PROGRAMA DE ACÇÃO TERRITORIAL – PROJECTO PARQUE MAIOR

5.1 Introdução

O PAT Projecto Parque Maior tem enquadramento no acordo firmado em Janeiro de 2009 entre

o Município da Maia, a empresa pública Espaço Municipal – Renovação Urbana e Gestão do

Património E.M. e a Parque Maior – Reabilitação Urbana da Maia, S.A. para desenvolver em duas

das Unidades Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG) do PDM da Maia um conjunto de

obras e projectos previstos no âmbito do Plano de Pormenor do Novo Centro Direccional da

Maia (PPNCDM).

Este PP, iniciado em 1995, foi sucessivamente alterado ao nível do seu programa, mantendo,

porém, o objectivo geral de abordar e responder à questão do desenvolvimento urbanístico do

núcleo central da Maia, articulando interesses e enquadrando dinâmicas para consolidação da

localização de funções centrais na sede do concelho.

O fundamento para a adopção e recurso da figura do PAT, independente da concretização dos

objectivos iniciais e finalização do PPNCDM, está associado à possibilidade de concretizar um

conjunto de acções e operações previstas para as Unidades de Execução de duas das UOPG,

através de um instrumento que articule os diferentes interesses e garanta a sua coordenação

para programação e execução das actuações do município e de promotores privados.


O PAT Projecto Parque Maior tem por base o diagnóstico das tendências de transformação da

Área de Intervenção realizado no âmbito do procedimento de elaboração do PPNCDM

estabelecendo as operações, designadamente de natureza urbanística, a desenvolver no

sentido da regeneração, reabilitação, reconversão e consolidação urbana da Área de

Intervenção correspondente a duas Unidades de Execução do PP. O PAT tem, ainda, por

objecto a previsão dos direitos e das obrigações recíprocas que as Partes (Município da Maia,

Espaço Municipal, E.M., e Parque Maior, S.A) assumem quanto à concretização do Projecto

Parque Maior.

A “intervenção” prevista refere-se ao conjunto das operações, independentemente da sua

natureza, a desenvolver no âmbito do Projecto Parque Maior com vista à concretização dos

objectivos estratégicos do Programa de Acção Territorial.

No seu conjunto, as 21 Unidades de Intervenção correspondem a uma área de 2.546.654 m2.



5.3 Objectivos Estratégicos

O Programa de Acção Territorial visa a qualificação do espaço público, a valorização do

ambiente urbano e a promoção da coesão e desenvolvimento sociocultural na Área de

Intervenção, assumindo os seguintes objectivos estratégicos:

a) Adaptação da centralidade da Área de Intervenção à nova escala metropolitana e

regional;

b) Incremento de uma imagem de modernidade;

c) Reforço do terciário e dos equipamentos à escala da nova centralidade;

d) Eliminação de dissonâncias e estrangulamentos urbanos;

e) Potenciação e salvaguarda de ecossistemas na estruturação urbana.

As acções a desenvolver com vista à concretização do primeiro objectivo referido traduzem-se

na definição de um processo de extensão do centro da Maia, assente nas seguintes orientações:

Completamento de tecido urbano e de edificação de novos conjuntos;

Reforço programático dos equipamentos públicos e atracção de funções direccionais;

Integração num novo sistema de acessibilidades, privilegiando a mobilidade de nível

metropolitano, quer ao nível das redes de transportes colectivos, quer relativamente aos

meios de transporte individuais e privados, abrangendo designadamente: (i) a inserção

urbana do metro ligeiro de superfície; (ii) a articulação estratégica entre diversos

traçados viários, existentes e previstos; (iii) o incremento de ligações entre canais de

circulação de grande capacidade e a rede urbana / local; (iv) o completamento de um

novo anel de circulação viária, estruturante do núcleo central; (v) o reforço da

intermodalidade; e (vi) a provisão adequada de parques de estacionamento públicos;

Qualificação plástica, funcional, programática e arquitectónica dos espaços de circulação

e das infra-estruturas.

As acções a desenvolver com vista à concretização do objectivo referido na alínea b) traduzem-

se na qualificação da imagem urbana, assente na provisão de espaços de utilização colectiva

(Parque Urbano, praças, passeios) e de equipamentos, na integração do edificado e na

polarização funcional com vista à atractividade e à construção de uma identidade própria e

contemporânea para a cidade da Maia.

As acções a desenvolver com vista à concretização do objectivo referido na alínea c) traduzem-

se na qualificação do sistema de espaços públicos e das redes de infra-estruturas, bem como na

provisão de novos equipamentos (integrados por adição ou substituição), com especial

incidência nas áreas culturais, recreativas, desportivas e educativas, capazes de estimular a

consolidação dos efeitos direccionais e induzir investimentos privados ao nível dos serviços



dirigidos ao consumo intermédio (escritórios, sedes de empresas, hotelaria, equipamentos a

instalar nas zonas verdes).

As acções a desenvolver com vista à concretização do objectivo referido na alínea d) têm as

seguintes finalidades:

A eliminação de guettos e impasses na globalidade do sistema urbano da cidade e, em

particular, no Bairro do Sobreiro, visando a melhoria das condições de habitação das

famílias aí residentes, designadamente, através da promoção de operações de

realojamento e da reconversão total do bairro sob o conceito estratégico e aglutinador

da constituição de um “grande equipamento verde” para a cidade;

A resolução de pressões e disfunções da rede viária actual, tais como a carência de

espaços de estacionamento, as situações de saturação de tráfego e a necessidade e

alternativas viárias no núcleo central, nomeadamente, no que se refere à introdução de

novos traçados e à constituição de uma rede integrada de acessibilidades.

As acções a desenvolver com vista à concretização do último objectivo estratégico traduzem-se

na construção de uma identidade em que o sistema urbano e a estrutura ecológica sejam

realidades subsidiárias de um modelo de expansão e desenvolvimento que assegure,

simultaneamente, a valorização dos recursos naturais e paisagísticos, patrimoniais e culturais

preexistentes, e a acentuação dos traços de urbanidade que definem a condição central, ou

seja, que geram dinâmicas polarizadoras e referenciais, pelas funções e suportes construídos

que integram. A acentuação dos valores naturais visa a protecção das linhas de drenagem e a

redução das áreas de impermeabilização, a promoção do “verde contínuo”, a consideração da

estrutura verde urbana como ecossistema, a articulação dos sistemas naturais existentes e o

aumento de parques urbanos destinados à utilização e fruição pública.

5.4 Resultados esperados

O desenvolvimento do Programa de Acção Territorial do Projecto Parque Maior foi entendido

pelo Município no contexto de uma parceria público-privado, assumida entre o Município da

Maia, a empresa Espaço Municipal e um grupo privado ibérico.

Para enquadrar o modelo operacional do projecto foi fundamental reconhecer o PAT como

instrumento da própria parceria e fazer um breve historial do percurso que conduziu à

configuração desta e do próprio PAT:

Em 2001, a Câmara Municipal da Maia deliberou criar a empresa Espaço Municipal, de

capitais exclusivamente municipais, contendo já no seu objecto, para além das

atribuições de gestão dos empreendimentos municipais de habitação, a requalificação

urbana no Concelho da Maia.



A partir de 2002, a empresa Espaço Municipal assumiu a implementação do projecto

correspondente ao designado “Novo Centro Direccional da Maia” (NCDM) que,

resumidamente, abrangia toda a operação de renovação e requalificação urbanística

assente sobre o correspondente Plano de Pormenor.

A partir de 2007, num quadro de limitação de endividamento imposto pelo Programa de

Estabilidade e Crescimento (PEC), a Câmara Municipal e, especificamente, a Espaço

Municipal empreendem uma alteração estratégica no desenvolvimento operacional,

optando pelo estabelecimento de uma parceria público-privado.

No final de 2007, foi constituído o respectivo veículo operacional da parceria – a

sociedade anónima sob a designação Parque Maior, Reabilitação Urbana da Maia, S.A.,

integrada pelas entidades previamente referenciadas, com o seguinte objecto –

desenvolvimento de actividades de promoção urbanística e imobiliária, designadamente,

planeamento, concepção, execução, construção, exploração e comercialização de

projectos de recuperação, renovação, reconversão e requalificação urbanística e

consultoria em gestão e planeamento de obras e construção civil na área referente aos

sectores A e B do Plano de Pormenor do Novo Centro Direccional da Maia (PPNCDM).

A parceria público-privado viria colmatar, por um lado, as necessidades financeiras de

investimento a curto prazo (face à impossibilidade de contracção de empréstimos por parte da

administração pública e do sector empresarial local), para o arranque da execução e, por

outro, aportar experiência na promoção de projectos de grande dimensão e complexidade,

sobretudo quando não se limitam a acções no âmbito público, envolvendo dinâmicas de matriz

privada, como a promoção imobiliária. O PAT em questão surge, assim, como instrumento de

contratualização articulado com a formação da parceria público-privado.

Em finais de 2009, o PAT encontrava-se já em fase de implementação, tendo sido desenvolvido

um projecto, que envolvia as 3 entidades signatárias do mesmo, na qualidade de proprietárias

de parcelas no território delimitado para a primeira fase de execução do projecto.

Recentemente, devido à crise económica e financeira internacional, instalada desde 2008,

desfez-se a parceria público-privado plasmada no Parque Maior, Reabilitação Urbana da Maia,

S.A.

A desactivação da parceria foi aprovada pela Câmara Municipal e pela Assembleia Municipal no

primeiro trimestre de 2010, resultando daqui a suspensão do PAT e, por inerência, da sua

própria implementação. Surge assim a necessidade de reequacionar o projecto, tendo em conta

que se mantém a ambição de requalificação urbana da área em apreço, incluindo a reabilitação

urbanística e a construção de um parque urbano dentro de uma nova centralidade e,

sobretudo, o realojamento das famílias do Bairro do Sobreiro.

É de salientar que a dissolução da parceria pressupõe a perda de efeitos e de aplicabilidade do

respectivo Programa de Acção Territorial, sobretudo considerando que este assumia a forma de



um documento de matriz contratual, em que a sociedade Parque Maior se constituía como

principal agente promotor e executor das acções urbanísticas.

Actualmente, a empresa Espaço Municipal está em vias de assumir a condução do projecto,

mantendo os objectivos anteriormente traçados e introduzindo as necessárias alterações

processuais em função das actuais condições. O actual contexto implica, portanto, a

redefinição do projecto, obrigando a perspectivar um novo horizonte de execução, bastante

mais alargado e, sobretudo, a reformulação do Programa de Acção Territorial, tanto em termos

de operacionalidade urbanística, como ao nível do modelo de cooperação dos agentes

envolvidos.

A nova estratégia para a configuração do PAT irá basear-se na articulação de obras de

renovação urbana com obras de reabilitação urbana. A coexistência das duas dinâmicas

(renovação e regeneração) compreende a manutenção genérica do desenho urbano original,

mas a estratégia subjacente é algo distinta da do projecto do Novo Centro Direccional, tal

como formulado no Plano de Pormenor e no PAT aprovado em 2009. Pretende-se agora uma

abordagem mais pragmática do processo de transformação urbana do centro da cidade, num

contexto de escassez de recursos materiais e financeiros. A uma lógica de pura e rápida

substituição sucede uma lógica de manutenção e metamorfose mais lenta dos elementos

urbanos.

Apesar de não ser já um instrumento de execução, considera-se que o conteúdo programático

do PAT se mantém íntegro como programa metodológico e estratégico para a implementação

do projecto Parque Maior / Novo Centro Direccional da Maia, pela capacidade de ajustamento

progressivo do projecto sem prejuízo dos princípios fundamentais da intervenção e pelas

possibilidades de articulação com outros processos e projectos, nomeadamente, em termos de

financiamento (caso de uma candidatura ao QREN | ON.2, no âmbito da regeneração urbana,

que está a ser preparada, como alternativa ao financiamento por participação privada).

Assim, a reformulação do PAT foi recentemente iniciada, no sentido de ajustar as condições de

programação e execução inicialmente previstas e definir uma nova plataforma contratual, para

já limitada à Câmara Municipal e à Espaço Municipal, mas extensível à inclusão de outros

agentes, também privados.

A reconfiguração do PAT assume novamente o desenho urbano como um recurso mais indicativo

do que normativo, capaz de orientar a sequente concepção de loteamentos e unidades de

execução correspondentes à definição das diversas unidades de intervenção.


Projecto ParqueMaior – Programa de Acção Territorial, Maia, 21 Janeiro 2009.

CÂMARA MUNICIPAL DA MAIA (2010)



6. CONTRATO PARA ELABORAÇÃO DO PLANO DE PORMENOR DO QUARTEL DE SACAVÉM

6.1 Introdução

A empresa Obriverca – Construções e Projectos, S.A. apresentou à Câmara Municipal de Loures

(CML), em Agosto de 2008, uma proposta de contrato que tem por objecto a elaboração de um

Plano de Pormenor para a área do antigo Quartel de Sacavém, de que é a actual proprietária. O

território em causa abrange uma área de 121.200 m2, e apresenta elevados índices de

degradação ambiental, fruto do abandono das instalações militares e de um longo processo de

contínua degradação urbanística.

Tendo a CML considerado que existe convergência de interesse público e privado na

concretização dos objectivos preconizados nos termos de referência da proposta de plano e

“não havendo disponibilidade de meios internos ao Município para suportar os encargos de

elaboração do Plano de Pormenor”39, esta deliberou dar seguimento ao procedimento de

formação do contrato, tendo sido aberta a discussão pública da minuta do mesmo em Fevereiro

de 200940.


A aceitação da proposta de elaboração de um Plano de Pormenor para a área do Quartel de

Sacavém em concordância com os termos de referência definidos pela C M Loures teve por base

o diagnóstico e a classificação da área no âmbito da Revisão do PDM de Loures, que propõe a

classificação do território em causa como "Solo Urbano - Áreas Habitacionais a Reestruturar e

Áreas Consolidadas Habitacionais".

A CML considera ainda que a área de intervenção proposta representa uma oportunidade

singular para a valorização local e regional do território, “nomeadamente no que se refere à

premente necessidade da sua reabilitação e beneficiação, tendo em vista a resolução de

carências de infra-estruturas, de espaço público e de equipamentos, salientando-se ainda a

oportunidade da realização de obras de reformulação da Praça da República com a resolução

dos inúmeros problemas decorrentes das cheias que todos os anos assolam esta área de

39 Câmara Municipal de Loures (2009), pág. 1. 40 Câmara Municipal de Loures (2009a).



Sacavém”41. O projecto foi assim considerado prioritário e estruturante e, por tal, detentor de

um elevado interesse municipal.

O recurso à figura do Plano de Pormenor justifica-se pela necessidade de estabelecer um

“quadro de relações com a envolvente próxima, cujo valor cénico e paisagístico impõe

especiais cuidados no estudo das soluções de uso do solo mais adequadas, devidamente

ponderadas no relatório conclusivo de adequada avaliação ambiental”42.

Dado este enquadramento, as opções estratégicas definidas para a elaboração do Plano de

Pormenor foram:

Qualificação de uma área descaracterizada e degradada do ponto de vista urbano e

paisagístico;

Estudo e avaliação dos efeitos ambientais das operações de reconversão urbanística,

através de uma Avaliação Ambiental Estratégica (AAE);

Definição de princípios e regras de relação do edificado e das infra-estruturas com a

envolvente;

Estruturação da rede viária local em articulação com a rede viária principal, melhorando

as acessibilidades, de forma a garantir uma melhor mobilidade;

Criação de espaços verdes e de utilização colectiva, que corresponde a uma necessidade

de resolver carências de espaços verdes e de recreio nesta zona da cidade;

Definição de um conjunto de normas, em sede de regulamento do novo plano, que

permitam ao Município orientar todas as operações de transformação do uso do solo a

uma escala adequada à dimensão das propriedades.


Os parceiros do contrato são a CML e a empresa Obriverca, proprietária de uma parcela

significativa de terreno na área de intervenção. Ambas as Partes comprometem-se a promover,

conjuntamente, a elaboração de todas as peças escritas e desenhadas que, nos termos da lei,

devam instruir legalmente o Plano de Pormenor, em conformidade com o disposto nos Termos

de Referencia constantes do Anexo ao Contrato.

41 Câmara Municipal de Loures (2009), pág. 4.

42 Câmara Municipal de Loures (2009), pág. 9.



6.4 Financiamento

Os custos inerentes à execução do Plano de Pormenor ficam a cargo da empresa Obriverca. No

que respeita à execução do Plano de Pormenor, a Obriverca compromete-se a suportar os

seguintes encargos:

Execução das infra-estruturas necessárias à sua implementação, devendo as mesmas ser

transferidas para o património municipal em função de cada calendarização a aprovar

após a elaboração do Plano;

Reabilitação e adaptação do Convento existente a Centro Cívico, devendo o mesmo ser

transferido para o património municipal em função de cada calendarização a aprovar

após a elaboração do Plano;

Execução do Parque Pedagógico de Sacavém, assim como do Parque Urbano Sul e Parque

Urbano Norte devendo estes ser transferidos para o património municipal em função de

cada calendarização a aprovar após a elaboração do Plano;

Execução do Plano de Pormenor nas áreas de que é proprietária.

6.5 Formalização

Considerou-se que, nos termos da lei, o instrumento mais adequado para a elaboração do Plano

de Pormenor para a área do antigo Quartel de Sacavém seria a figura de Contrato para

Planeamento, a celebrar entre a empresa Obriverca e a CML.

O plano será executado através do sistema de cooperação que poderá passar pela celebração

de um Contrato de Urbanização entre o Município de Loures e os proprietários dos terrenos

inseridos na área de intervenção.

6.6 Programação

No que respeita à elaboração do Plano de Pormenor, a Obriverca compromete-se a entregar no

prazo de dois meses, a contar da data de assinatura do contrato, a proposta técnica de Plano

de Pormenor, com o contudo documental estipulado na lei, bem como a AAE.

Relativamente à sua execução, e em conformidade com o disposto na lei, a Obriverca deverá

apresentar uma proposta de sistema de execução do plano e de programação dos investimentos

públicos associados, bem como a sua articulação com os investimentos privados a realizar na

área de intervenção ou zona de influência do Plano de Pormenor.




Dada a natureza pública das funções de planeamento, cuja competência recai sobre a CML e a

Assembleia Municipal, a elaboração do plano será desenvolvida sob a orientação da CML. A CML

tem ainda o direito de avaliar o currículo dos membros da equipa técnica e de determinar a

substituição dos elementos que não considere adequados, ou impor o reforço da equipa com

técnicos de especialidades consideradas indispensáveis à elaboração da proposta.


CÂMARA MUNICIPAL DE LOURES (2009a) – “Aviso n.º 4508/2009: Minuta do Contrato para a Elaboração do

Plano de Pormenor do Quartel de Sacavém — Sacavém — Discussão pública”. Diário da República,

2.ª série, N.º 40, 26 de Fevereiro de 2009, págs. 7837-7840.

CÂMARA MUNICIPAL DE LOURES (2009) – Minuta do Contrato para a Elaboração do Plano de Pormenor do

Quartel de Sacavém — Sacavém: Discussão pública: Aviso. Loures, CML.



7. PROGRAMA DE ACÇÃO TERRITORIAL DE RIO FRIO – BARROCA D’ALVA

7.1 Introdução

O PAT de Rio Frio–Barroca d’Alva é o resultado do acordo entre as Câmara Municipais de

Palmela e de Alcochete e de um conjunto de proprietários e promotores com o objectivo de, na

base de uma “visão integrada” para uma área com 9000 hectares desenvolver um conjunto de

acções que potenciem os recursos e interesses dos parceiros (autarquias, proprietários,

promotores e outras entidades) e tirem partido das tendências de transformação e dos

projectos previstos para a Área Metropolitana de Lisboa.


O PAT de Rio Frio–Barroca d’Alva tem como quadro de referência as transformações induzidas

pelos projectos estruturantes que constituem o novo aeroporto de Lisboa (NAL), a Plataforma

Logística do Poceirão, a Terceira Travessia do Tejo e de novas linhas rodo-ferroviárias

enquadrados na revisão do PROT da Área Metropolitana de Lisboa, os Planos Directores

Municipais dos concelhos de Palmela e de Alcochete em fase de revisão e os Planos de

Pormenor previstos para a área de intervenção.

As oportunidades para desenvolvimento de um projecto integrado são as resultantes, entre

outras, (a) do previsível crescimento económico da Península de Setúbal associado aos grandes

projectos de equipamentos e infra-estruturas, (b) do desenvolvimento do turismo residencial

com apoios fortes a nível nacional, (c) da possibilidade de programar e executar de forma

concertada diversos empreendimentos entre promotores privados e sector público, e (d) de

poder constituir um núcleo de serviços (turísticos, empresariais e culturais) na aldeia de Rio

Frio.

As potencialidades são as derivadas, (a) do posicionamento territorial do Rio Frio na nova

estrutura metropolitana, (b) da dimensão da área de intervenção (9000 hectares) integrando

um conjunto de grandes propriedades da região, (c) dos recursos naturais excepcionais

associados a uma extensa área de montado (5000 hectares) proporcionando condições

singulares para a qualificação do território, e (d) das marcas patrimoniais associadas à tradição

agro-industrial que marcou o desenvolvimento da Península de Setúbal, expressas

nomeadamente na marca “Rio Frio”.



7.3 Quadro de Acção

O PAT organiza-se em 4 eixos estruturantes:

Regeneração e valorização do espaço agro-florestal

Execução programada de novos espaços turísticos e residenciais

Integração de redes de transportes, rodo e ferroviárias, regionais e nacionais

Execução programada de equipamentos e espaços de cultura

Os diferentes projectos, a desenvolver de forma integrada, têm como base um modelo de

ordenamento territorial que se desenvolve em três frentes:

Ordenamento dos espaços agrícolas e florestais

Espaços de turismo residencial em 3 Unidades Territoriais (UT) – Rio Frio, UTVT da

Barragem da Venda Velha, Barroca d’Alva

Desenvolvimento de centralidades locais de 3 tipos, urbano-turísticas – Aldeia de Rio

Frio, Núcleo da Barragem da Venda Velha, centralidades integradas nos Resort.


Informação adaptada do documento:

“Estratégia e Modelo Territorial” elaborado por BrunoSoaresArquitectos.



8. PROGRAMA DE ACÇÃO TERRITORIAL DA VERTENTE SUL DO CONCELHO DE ODIVELAS

8.1 Introdução

O Programa de Acção Territorial da Vertente Sul de Odivelas abrange a área urbana constituída

pelos bairros de Vale do Forno, Encosta da Luz, Quinta do Zé Luís, Serra da Luz e Quinta das

Arrombas, do Concelho de Odivelas e zona envolvente, correspondendo a uma área total de 161

hectares. Os bairros em causa constituem no seu conjunto uma Área Crítica de Recuperação e

Reconversão Urbanística (ACRRU), declarada pela publicação do Decreto n.º3/2008 de 31 de

Janeiro publicado em Diário da República 1.ª Série – n.º 22 de 31 de Janeiro de 2008.

A área de intervenção foi alvo nas últimas três décadas do Século XX de um significativo

processo de ocupação de natureza informal/ilegal. Este processo teve como resultado que o

fraccionamento e a ocupação do solo fossem feitos de forma caótica e sem qualquer controlo

técnico. Teve ainda como consequência graves carências ao nível das infra-estruturas, redes de

equipamentos e espaços públicos. Acresce ainda à gravidade da situação a falta de segurança

geotécnica e o risco de deslizamento a que está sujeita parte significativa do território em

causa. Nos últimos anos verificou-se ainda um intensificar de problemas de exclusão e tensão

social, que se temem venham a agravar no futuro.

Foi com vista a dar resposta à concentração de problemas verificados na Vertente Sul, a

Câmara Municipal de Odivelas decidiu desenvolver um PAT, que pela sua natureza flexível – em

particular a capacidade de articulação e coordenação de acções de natureza diversa e

empreendidas por múltiplos actores –, e com procedimentos e efeitos mais imediatos, pudesse

complementar o Plano de Urbanização (PU) programado para o território – de carácter mais

rígido e pesado, mas com capacidade de programar o desenvolvimento futuro da área. O PAT é

assim encarado como um instrumento mais vocacionado para a operacionalização de acções

mais urgentes, antecipando o PU.


O objectivo principal do Programa de Acção Territorial da Vertente Sul de Odivelas é

transformar a Vertente Sul “num território de vivência sustentável, susceptível, através da sua

regeneração ambiental, social e urbanística, de contribuir para a valorização de Odivelas”43.

43 Câmara Municipal de Odivelas (2009a).



O PAT tem por base um diagnóstico expedito, fundamentado num conjunto alargado de estudos

existentes sobre a área, nomeadamente: o Estudo Geológico-Geotécnico da Encosta da Luz-

Vale do Forno; o diagnóstico elaborado no âmbito da Direcção de Projectos de Reconversão da

Vertente Sul; e o Inquérito Social às Necessidades dos Residentes da Vertente Sul; para além

dos estudos efectuados no âmbito de outros instrumentos de planeamento e gestão. Neste

contexto, foi possível delinear os objectivos estratégicos do PAT de forma mais agilizada.

Para além do diagnóstico, o PAT tem ainda por base as disposições dos instrumentos de nível

superior (como sejam o PROTAML, o PDM de Odivelas e as orientações estratégicas para o

Concelho de Odivelas), bem como as condicionantes que impendem sobre o território, em

particular as de natureza ambiental.

Com base nos pressupostos anteriores, os objectivos estratégicos definidos foram:

Romper o estigma de bairros ilegais – reforçar a identidade, melhorar a imagem,

eliminar barreiras sociais e psicológicas e conferir nova visibilidade;

Valorizar e proteger o ambiente – implementar uma estrutura ecológica urbana;

Resolver espaços de fronteira – garantir a continuidade e integrar a envolvente;

Integrar os bairros – recuperar, reconverter, estruturar e realojar;

Sociabilizar o espaço – dotar com equipamentos e humanizar o espaço público;

Incrementar as conectividades – assegurar as condições de mobilidade e a relação

funcional com a “cidade”;

Adequar o suporte infra-estrutural – modernizar, reforçar e dotar as infra-estruturas;

Promover a inclusão social – respeitar a diversidade, promover as culturas e melhorar as

condições socioeconómicas;

Requalificar e dinamizar o tecido económico.

Estes objectivos estratégicos territoriais são complementados por outros três, que têm por

objecto a governança:

Estabelecer um quadro normativo adequado;

Promover a eficiência – agilizar os processos, reduzir os tempos de decisão, atingir os

objectivos e promover a participação;

Concretizar as acções – programar, mobilizar, contratualizar e executar.


O PAT da Vertente Sul do Concelho de Odivelas ainda se encontra em desenvolvimento, pelo

que neste ponto e nos seguintes serão somente apresentados os dados existentes para as

acções que já foram programadas no âmbito da candidatura deste território ao QREN, Programa



Política de Cidades - Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU), e que são parte integrante do

PAT.

Neste contexto, e dando resposta a os objectivos específicos do PAT que são o de mobilizar

actores e promover a participação, as acções programadas no âmbito da candidatura ao QREN

incluem um amplo leque de parceiros, públicos e privados. Entre os parceiros contam-se: o

Município; diversas associações (ONGs, associações culturais, desportivas, de moradores, etc.);

as Comissões de Administração Conjunta das AUGI; empresas; e outras entidades públicas e

privadas.

Durante o período de preparação da candidatura foram realizadas reuniões com os vários

parceiros de modo a definir as responsabilidades e compromissos de parte a parte com vista ao

alcançar dos objectivos estabelecidos.

8.4 Financiamento

Tal como para o ponto anterior, a informação relativa ao financiamento reportar-se-á somente

às acções já programadas no âmbito da candidatura ao PRU. Relativamente a estas acções o

orçamento global é de 5.387.851,51 euros, sendo a comparticipação comunitária de

2.693.925,75 euros. Do montante não comparticipado, prevê-se que 2.432.732,84 euros

estejam a cargo da autarquia sendo que somente 261.192,93 euros derivam de fontes privadas.

A repartição dos custos afectos ao município e aos parceiros privados encontra-se, nesta data,

a ser reprogramada.

8.5 Formalização

O PAT da Vertente Sul do Conselho de Odivelas será concretizado mediante a celebração de

diversos contratos e protocolos. Actualmente já foi celebrado um Protocolo de Parceria Local

no âmbito da candidatura ao PRU e, tal como foi descrito para o caso do Centro Histórico de

Palmela (ver ponto1.5), será ainda celebrado um Protocolo de Financiamento e diversos

Contratos de Financiamento – um para cada operação (projecto ou grupo de projectos).

No que respeita às outras acções que venham a ser programadas o instrumento de formalização

será seleccionado caso a caso, consoante a natureza da operação.

8.6 Programação

A programação que existe actualmente relativa ao PAT da Vertente Sul do Conselho de Odivelas

é a que respeita às acções englobadas na candidatura ao PRU. Neste contexto, e tal como

especificado pelo regulamento do PRU, as acções têm um prazo máximo de execução de 3

anos.




Para as acções que já estão programadas o modelo de gestão, acompanhamento e controle

segue os requisitos do regulamento do PRU já descritos anteriormente (ver ponto 1.7).

8.8 Avaliação

No que respeita aos níveis supra-municipais, a avaliação das acções já programadas segue o

disposto no regulamento do PRU. Como estes procedimentos já foram descritos no ponto 1.1.8,

far-se-á aqui somente referência ao previsto para o nível local.

A elaboração do plano de Monitorização do Programa de Acção e de funcionamento da Parceria

Local ficou a cargo da Estrutura de Apoio Técnico do Programa, sendo a sua validação da

responsabilidade da Unidade de Direcção. A monitorização e a avaliação terão por base as

metas de realização e resultados previstos no cronograma físico e financeiro da candidatura ao

PRU.

Prevê-se que no primeiro semestre de arranque das operações seja elaborada uma avaliação

bimensal evoluindo findo esse período, para uma avaliação trimestral.


CÂMARA MUNICIPAL DE ODIVELAS (2009) – Plano de urbanização da Vertente Sul do Conselho de Odivelas,

respectiva Avaliação Ambiental e Programa de Acção Territorial: Termos de Referência e Caderno de

Encargos. Odivelas, CMO.

CÂMARA MUNICIPAL DE ODIVELAS (2009a) – Programa de Acção Territorial da Vertente Sul de Odivelas.

Odivelas, CMO. (ficheiro PowerPoint).

CCDR-LVT (2009a) – Aprovação de cinco programas de acção para operações no domínio dos Bairros

Críticos no âmbito da Política de Cidades - Parcerias para a Regeneração Urbana [em linha]. Lisboa,

CCDR-LVT. [Consultado em: 10/01/2010]. Disponível em:

http://www.porlisboa.qren.pt/np4/file/83/aprov_pru4.pdf


Regeneração Urbana [em linha]. Lisboa, CCDR-LVT. [Consultado em: 05/01/2010]. Disponível em:

http://www.porlisboa.qren.pt/np4/file/23/aviso_pru_03_11_2008.pdf.


linha]. Lisboa, QREN. [Consultado em: 10/10/2010]. Disponível em:

http://www.porlisboa.qren.pt/np4/file/5/reg_pru_2009_08_14.pdf



9. PROGRAMAS DE ACÇÃO TERRITORIAL ZONA ESTRATÉGICA DE DESENVOLVIMENTO ALENQUER-AZAMBUJA – PORTA NORTE DE LISBOA

9.1 Introdução

Segundo a versão final do documento que descreve o Programa de Acção Territorial da Zona

Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer-Azambuja – Porta Norte de Lisboa (PATPNL), a

necessidade, urgência e oportunidade da sua realização resultaram da conjugação de três

factores:

“ O Programa de Acção para os Municípios do Oeste e Quatro Municípios da

Lezíria do Tejo, 2008 – 2017, adoptado em Resolução de Conselho de Ministros

n.º 135/2008 de 09 de Setembro (...);

As orientações estratégicas definidas pelo Plano Regional de Ordenamento do

Território do Oeste e Vale do Tejo, adiante designado por PROTOVT, para a área

identificado no respectivo Esquema Global de Modelo Territorial (EGMT) como

Porta Norte de Lisboa (PNL); e

A assumpção de que a área envolvente aos nós de Carregado e Aveiras associam

um conjunto de características únicas que dão a estes Municípios uma clara

vantagem competitiva no quadro regional, e que impulsionam o Mercado

Económico e Habitacional no sentido da procura de território para instalar as

respectivas actividades” 44

Neste contexto, considerou-se que a realização de um PAT seria o instrumento preferencial

para a definição de uma estratégia territorial, que permitisse coordenar e sustentar

ambientalmente a pressão urbana que se faz sentir sobre o território em questão.

Este PAT surge ainda no quadro de compensações acordado entre o Governo e os municípios

abarcados pelas medidas preventivas impostas pela abandonada localização do novo Aeroporto

de Lisboa na Ota45.

O PATPNL abrange o território constituído pelos Municípios de Alenquer, integrado na NUTS III

“Oeste” e Azambuja, integrado na NUTS III “Lezíria do Tejo”.

44 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008a), pág. 5. 45 Câmara Municipal de Alenquer (2008).




O objectivo central do PATPNL é o “de promover um efectivo encontro entre as políticas de

ordenamento do território, de desenvolvimento regional e de mobilidade e transportes,

garantindo uma coerência e racionalidade para as decisões e projectos estruturantes,

susceptível de contribuir para o aumento da competitividade e da coesão deste território e,

desse modo, assegurar quer a recuperação do “tempo perdido”, quer, sobretudo, a

optimização do acesso aos efeitos e benefícios gerados pelo projecto do NAL, na sua nova

localização na área do Campo de Tiro de Alcochete”46.

Para a concepção da estratégia de actuação, o PATPNL teve em conta um conjunto de

aspectos, dos quais se destacam:

As grandes prioridades nacionais definidas no âmbito do QREN;

A decisão tomada pelo Governo de alteração da localização do NAL para o Campo de Tiro

de Alcochete;

A relação do território de intervenção com a região de Lisboa e respectivas perspectivas,

instrumentos e directrizes de desenvolvimento;

O trabalho desenvolvido ao nível da cooperação municipal e articulação regional,

envolvendo quer os Municípios quer a Associação de Municípios do Oeste e a Comunidade

Urbana da Lezíria do Tejo, materializado no “Programa Territorial de Desenvolvimento

do Oeste – Estratégia 2020” e na “Agenda XXI da Lezíria do Tejo”.

Neste contexto, e tendo por base o diagnóstico da área, foram definidos como principais

prioridades de actuação os seguintes eixos:

Promoção da mobilidade em todos os seus domínios;

Viabilização de uma rede de serviços para a qualidade de vida;

Valorização da inovação e da sustentabilidade na melhoria do padrão de especialização

das actividades económicas a consolidar e a acolher no território;

Criação de condições para um salto qualitativo no terreno da cultura e património;

Desenvolvimento de uma base de recursos humanos suficientemente ampla e qualificada

para os objectivos desenhados;

46 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), pág. 3.



Aposta significativa no recurso a medidas de carácter imaterial e de simplificação de

procedimentos que se traduzam numa “melhoria contínua” e numa gestão para a

Qualidade na Administração Pública.

Para além dos eixos de actuação, foram ainda definidos os objectivos estratégicos e

operacionais da intervenção. Relativamente ao Plano de Acção, este encontra-se estruturado

em torno de dois grandes conjuntos de projectos organizados em função das características dos

principais actores envolvidos47:

Projectos de âmbito nacional ou regional, da responsabilidade da Administração Central

ou por esta promovidos, e projectos de âmbito nacional de iniciativa privada;

Projectos de âmbito regional, da responsabilidade da Associação de Municípios do Oeste

ou por esta promovidos, e projectos intermunicipais ou municipais de carácter

estruturante, da responsabilidade dos Municípios ou por estes promovidos.


O PATPNL assume-se como: “ uma intervenção integrada de desenvolvimento económico e

social caracterizada por um modelo inovador de cooperação estratégica público-público,

envolvendo a Administração Central e a Administração Local, num âmbito territorial supra-

municipal e numa lógica de dinamização de parcerias e investimentos dos sectores público e

privado”48.

O PATPNL articula acções da Administração Central e Local com acções do sector privado.

Procurou-se assim, sob os princípios da cooperação, colaboração e respeito pelas competências

de cada um, gerar sinergias, racionalizar e dar coerência às acções que influenciam o

desenvolvimento do território, “que optimizem o seu envolvimento no projecto do NAL, bem

como o acesso aos respectivos benefícios, e que alarguem a gama de oportunidades de

investimento de iniciativa do sector privado no território”49.

9.4 Financiamento

O valor total do investimento previsto para a execução do PATPNL é de cerca de 2,1 mil

milhões de euros. A Administração central, seja através de recursos financeiros por si

47 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), pág. 14. 48 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), pág. 3. 49 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), pág. 11.



directamente mobilizados, seja através de recursos financeiros mobilizados por empresas

públicas, é o maior financiador (cerca de 1,1 mil milhões de euros), sendo que o financiamento

comunitário é o segundo maior (cerca de 500 milhões de euros). O sector privado é a terceira

maior fonte de financiamento, totalizando o seu investimento mais de 260 milhões de euros. A

Administração local assegura o restante do investimento, que se radica em cerca de 140

milhões de euros.

No Quadro 9 apresenta-se um resumo do financiamento previsto dos projectos do PATPNL

segundo o tipo de projecto. O PATPNL detalha ainda as fichas relativas a cada projecto as

respectivas fontes de financiamento, programação, e responsabilidades dos actores envolvidos

na sua execução.

Quadro 9 – Resumo do financiamento dos projectos apresentados pelo Governo e pelos Municípios no âmbito do PATPNL

PROJECTOS APRESENTADOS PELO GOVERNO

Total de Financiamento – Resumo (euros)

Administração Central 278.417.708

Administração Local 20.727.308

Financiamento Comunitário 242.013.801

REFER/Águas de Portugal/Estradas de Portugal 836.135.000

Privados 46.600.000

TOTAL 1.423.893.817

PROJECTOS APRESENTADOS PELOS MUNICÍPIOS

Total de Financiamento – Resumo (euros)

Administração Central 12.975.000

Administração Local 121.036.100

Financiamento Comunitário (Administração Central) 11.300.000

Financiamento Comunitário (Administração Local) 261.863.402

Investimento Privado 220.645.644

TOTAL 627.820.146

Fonte: Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008)



9.5 Programação

O PATPNL articula, no seu horizonte temporal, o período de conclusão do actual ciclo de

programação estrutural (2013-2015) com o prazo previsto para a entrada em funcionamento do

novo aeroporto de Lisboa (2017)50. Neste contexto, todas as iniciativas, acções e projectos

serão iniciados antes de 2015, e para cada um destes foi definida uma calendarização

específica.


Dado o PATPNL englobar múltiplas acções e actores, sendo a responsabilidade pela sua

execução partilha entre estes, considerou-se necessário existir especial preocupação com as

condições da sua plena concretização, nomeadamente no que se refere ao efectivo

cumprimento do calendário e da execução dos projectos e da mobilização, de forma eficaz e

atempada, dos recursos financeiros previstos.

Neste contexto, está prevista a criação de uma Comissão de Acompanhamento e Monitorização,

enquanto estrutura permanente composta por representantes do Governo e representantes dos

Municípios, dotada de uma estrutura executiva operacional.

Considera-se que esta Comissão permitirá a consolidação da parceria, tendo ainda um papel

determinante a desempenhar nos seguintes aspectos:

“ A montagem de uma via eficaz de concretização dos projectos, muito em

particular dos considerados estruturantes, envolvendo os responsáveis pela sua

execução e as entidades responsáveis pelas aprovações necessárias no quadro das

atribuições das administrações públicas, que agilize e acelere a sua execução,

ultrapassando, em tempo útil, face aos cronogramas definidos, as dificuldades

de procedimentos que venham a surgir;

A garantia da plena inserção do território da intervenção como espaço

privilegiado dos esforços de modernização administrativa e inovação na

administração pública, valorizando adequadamente as componentes de formação

profissional e de melhoria dos serviços aos cidadãos;

O desenvolvimento das melhorias e adaptações que se venham a tornar

necessárias, seja em função do desenvolvimento do projecto do NAL, seja em

50 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), págs. 21-22.



função da dinamização da participação do sector privado, no desenvolvimento do

Programa de Acção agora definido.” 51

Está ainda prevista a criação de Sistemas de Controlo e Monitorização, cujas tarefas terão de

ser posteriormente integradas no funcionamento de um Modelo Institucional a criar e a adoptar

pelas duas Autarquias. Dado que ainda não são conhecidas as linhas orientadoras daquele

modelo institucional, podem apenas ser adiantados os quatro tipos de acções fundamentais que

se prevê sejam desempenhados por estes Sistemas, a saber52:

Intervenção de coordenação global relativa aos vários projectos, que garanta a

integração dos respectivos resultados, bem como a introdução atempada dos

ajustamentos julgados pertinentes;

Intervenções especializadas e periódicas realizadas ao nível dos projectos inovadores;

Intervenções permanentes efectuadas ao nível das acções contínuas;

Intervenções pontuais com características meramente casuais.

9.7 Avaliação

O processo de monitorização previsto contém duas fases metodológicas fundamentais:

Fase da avaliação – com a qual se visa caracterizar a evolução e o desempenho de cada

variável;

Fase do controle – através da qual se concebem as medidas correctivas dos desvios

detectados, visando perseguir o cumprimento dos objectivos mais gerais.

Prevê-se ainda que a avaliação venha a ser de carácter quantitativo e qualitativo, obedecendo

nesta última perspectiva aos seguintes princípios:

Coerência na execução das políticas, designadamente ao nível da criação de uma imagem

única para todo o território;

Permanente adaptação das variáveis ao contexto concorrencial, designadamente ao nível

de outras áreas mais competitivas a nível regional;

Assentamento permanente da estratégia na vantagem competitiva, mesmo quando esta é

parcial, através do aproveitamento dos factores e recursos que mais diferenciam a área

em causa;

51 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008), pág. 10. 52 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008a), págs. 68-69.



Adopção permanente da regra da prudência e da segurança.

Prevê-se ainda, sempre que pertinente, a elaboração de “Planos de Contingência”, concebidos

como “instrumentos de intervenção contendo um conjunto de acções correctoras das

alterações sofridas pelos cenários de partida do planeamento inicial com base em modificações

relevantes da conjuntura, na maior parte dos casos imprevisíveis ou de controlo bastante

difícil ”53. A elaboração destes planos, dada a sua natureza, fará parte integrante do próprio

Sistema de Monitorização.


CÂMARA MUNICIPAL DE ALENQUER; CÂMARA MUNICIPAL DA AZAMBUJA (2008) – Programa de Acção

Territorial da Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer Azambuja: Volume I - Justificação,

caracterização e projectos da intervenção [em linha]. [s.l.], CMAlenquer, CMAzambuja.

[Consultado em: 02/09/2009].

Disponível em: http://www.cm-azambuja.pt/NR/rdonlyres/7A19877C-5B0A-4AEE-A55C-

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CÂMARA MUNICIPAL DE ALENQUER; CÂMARA MUNICIPAL DA AZAMBUJA (2008a) – Programa de Acção

Territorial da Zona Estratégica de Desenvolvimento de Alenquer Azambuja: Versão final [em linha].

[s.l.], CMAlenquer, CMAzambuja. [Consultado em: 02/09/2009].

Disponível em: http://www.alambi.net/images/pat/PAT_JULHO_2009.pdf

CÂMARA MUNICIPAL DE ALENQUER (2008) – Compensações traduzem-se numa centena de projectos: Novo

Aeroporto de Lisboa (NAL) [em linha]. Alenquer, CMA. [Consultado em 12/12/2009]. Disponível em:

http://www.cm alenquer.pt/News/newsdetail.aspx?news=1ab88036-381c-4bfe-9e96-bc02c8497497

53 Câmara Municipal de Alenquer, Câmara Municipal da Azambuja (2008a), pág. 70.



Bibliografia Relativa aos Casos Seleccionados

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Público – Caderno de encargos. Tavira, CMT.

CÂMARA MUNICIPAL DE TAVIRA (2009a) – Concretização de 2 Núcleos de Desenvolvimento Turístico através


Público – Programa de Procedimentos. Tavira, CMT.

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PROGRAMA TERRA: TERRA Rede de autoridades regionais e locais que têm como objectivo a realização de

projectos-piloto inovadores e/ou exemplares em matéria de ordenamento do território em zonas

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Guia dos Programas de Acção Territorial – ANEXO II


Anexo II

Legislação Relevante

(Diplomas acessíveis no Diário da República Electrónico)



1960

1960.04.11 Portaria n.º 17666, de 11 de Abril de 1960 (Ministério das Obras Públicas –

Gabinete do Ministro): Aprova as normas para o funcionamento da Comissão do

Plano Director da Região de Lisboa.

http://dre.pt/pdf1sdip/1960/04/08400/08890890.pdf

1960.04.11 Portaria n.º 17667, de 11 de Abril de 1960 (Ministério das Obras Públicas –

Gabinete do Ministro): Aprova as normas para o funcionamento do Gabinete do

Plano Director da Região de Lisboa.


1961

1961.04.08 Decreto n.º 43 587, de 8 de Abril de 1961 (Ministério da Justiça – Gabinete do

Ministro): Promulga o Regulamento das Expropriações – Revoga os Decretos n.ºs

37 758 e 39 043.

http://dre.pt/pdf1s/1961/04/08200/03970407.pdf

1965

1965.11.29 Decreto-Lei n.º 46673, de 29 de Novembro de 1965 (Ministérios do Interior e das

Obras Públicas): Concede às autoridades administrativas responsáveis os meios

legais que as habilitem a exercer eficiente intervenção nas operações de

loteamento urbano.


1970

1970.11.24 Decreto-Lei n.º 576/70, de 24 de Novembro (Presidência do Conselho): Define a

política dos solos tendente a diminuir o custo dos terrenos para construção.


1971

1971.12.17 Decreto-Lei n.º 560/71, de 17 de Dezembro (Ministério das Obras Públicas –

Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização): Determina que as câmaras

municipais do continente e ilhas adjacentes sejam obrigadas a promover a

elaboração de planos gerais de urbanização das sedes dos seus municípios e de

outras localidades, em ordem a obter a sua transformação e desenvolvimento

segundo as exigências da vida económica e social, da estética, da higiene e da

viação, com o máximo proveito e comodidade para os seus habitantes – Revoga os

Decretos-Leis n.ºs 33921 e 35931.




1972

Decreto-Lei n.º 17/72, de 13 de Janeiro (Ministério das Obras Públicas – Gabinete do Ministro):

Fixa o prazo de dois anos para a reforma do Plano Director de Desenvolvimento

Urbanístico da Região de Lisboa, de acordo com a orientação de planeamento

regional definida no III Plano de Fomento.


Decreto-Lei n.º 583/72, de 30 de Dezembro (Ministério das Obras Públicas – Gabinete do

Ministro): Reorganiza o Fundo de Fomento da Habitação.


1973

1973.01.08 Decreto-Lei n.º 8/73, de 8 de Janeiro (Ministério da Obras Públicas – Gabinete do

Ministro): Incumbe ao Fundo de Fomento da Habitação e às câmaras municipais a

elaboração e execução de planos de urbanização de pormenor que visem a

renovação de sectores urbanos sobreocupados ou com más condições de

salubridade, solidez, estética ou segurança contra risco de incêndio.


1973.03.24 Decreto-Lei n.º 124/73, de 24 de Março (Ministério das Obras Públicas -- Secretaria

de Estado do Urbanismo e Habitação): Adopta medidas atinentes à elaboração do

plano geral de urbanização da região do Porto.


1973.06.06 Decreto-Lei n.º 289/73, de 6 de Junho (Ministério das Obras Públicas – Secretaria

de Estado do Urbanismo e Habitação): Revê o regime aprovado pelo Decreto-Lei

n.º 46 673, que regula a intervenção das autoridades administrativas responsáveis

nas operações de loteamento.


1973.10.09 Portaria n.º 679/73, de 9 de Outubro (Ministério das Obras Públicas – Secretaria de

Estado do Urbanismo e Habitação): Fixa o regime a observar nos pedidos de

licenciamento de loteamento urbano.


1974.12.30 Decreto-Lei n.º 759/74, de 30 de Dezembro (Ministérios das Finanças, da

Economia, do Equipamento Social e do Ambiente, do Trabalho e dos Assuntos

Sociais): Extingue o Comissariado do Desemprego e cria, no Ministério do

Trabalho, o Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego (GGFD).




1976

1976.11.05 Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro: (Ministério da Habitação, Urbanismo e

Construção – Gabinete do Ministro): Aprova a política de solos.


1977

1977.02.18 Decreto n.º 15/77, de 18 de Fevereiro (Ministérios da Justiça, das Finanças e da

Habitação, Urbanismo e Construção): Estabelece as normas a que deverão

obedecer as associações da Administração com os particulares para a execução

de operações de expansão ou renovação urbana ou criação de novos aglomerados.


1979

1979.01.02 Lei n.º 1/79, de 2 de Janeiro (Assembleia da República): Finanças Locais.


1979.06.22 Decreto-Lei n.º 188/79, de 22 de Junho (Ministério da Habitação e Obras Públicas):

Aprova a Lei Orgânica da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico.


1980

1980.01.09 Despacho Normativo n.º 9-Q/80, de 9 de Janeiro (Ministério da Habitação e Obras

Públicas – Secretaria de Estado do Urbanismo e Ambiente – Gabinete do Secretário

de Estado): Estabelece normas sobre os planos integrados elaborados pelo Fundo

de Fomento da Habitação para servirem de base aos respectivos programas de

actuação.


1982

1982.05.03 Decreto-Lei n.º 152/82, de 3 de Maio (Ministério da Habitação, Obras Públicas e

Transportes): Permite a criação de áreas de desenvolvimento urbano prioritário

e de construção prioritária.


1982.05.26 Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de Maio (Ministérios da Qualidade de Vida, da

Administração Interna e da Habitação, Obras Públicas e Transportes): Define o

quadro regulamentar dos planos directores municipais.




1982.10.21 Portaria n.º 989/82, de 21 de Outubro de 1982 (Ministérios da Qualidade de Vida,

da Administração Interna e da Habitação, Obras Públicas e Transportes): Especifica

o conteúdo técnico dos planos directores municipais.


1983

1983.01.25 Decreto Regulamentar n.º 4/83. D.R. n.º 20, Série I de 1983.01.25 (Ministérios da

Justiça e da Habitação, Obras Públicas e Transportes): Estabelece o encargo de

mais-valia sobre áreas valorizadas por virtude de construção de estradas.


1983.05.23 Decreto-Lei n.º 210/83, de 23 de Maio (Ministérios da Qualidade de Vida, das

Finanças e do Plano, da Administração Interna, da Agricultura, Comércio e Pescas

e da Habitação, Obras Públicas e Transportes): Altera o Decreto-Lei n.º 152/82 de

3 de Maio, que permitiu a criação de áreas de desenvolvimento urbano

prioritário e de construção prioritária.


1983.12.13 Lei n.º 40/83, de 13 de Dezembro (Assembleia da República): Lei do

Enquadramento do Orçamento de Estado.


1984

1984.03.08 Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março (Presidência do Conselho de Ministros e

Ministério da Administração Interna): Estabelece o regime da delimitação e da

coordenação das actuações da administração central e local em matéria de

investimentos públicos.


1984.03.29 Decreto-Lei n.º 98/84, de 29 de Março (Presidência do Conselho de Ministros e

Ministério da Administração Interna): Aprova o novo regime das finanças locais.


1984.04.06 Decreto-Lei n.º 116/84, de 6 de Abril (Presidência do Conselho de Ministros e

Ministérios da Administração Interna e das Finanças e do Plano): Revê o regime de

organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das

autarquias locais [no uso da autorização conferida ao Governo pela alínea d) do

artigo 1.º da Lei n.º 19/83 de 6 de Setembro].


1984.12.28 Decreto-Lei n.º 399-C/84, de 28 de Dezembro (Presidência do Conselho de

Ministros e Ministérios da Administração Interna e do Equipamento Social): Altera a



redacção da alínea d) do n.º 1 do artigo 2.º e da alínea b) do artigo 24.º do

Decreto-Lei n.º 188/79 de 22 de Junho (aprova a Lei Orgânica da Direcção-Geral

do Planeamento Urbanístico).


1984.12.31 Decreto-Lei n.º 400/84, de 31 de Dezembro (Presidência do Conselho de Ministros

e Ministérios da Administração Interna, da Justiça, do Equipamento Social e da

Qualidade de Vida): Estabelece o novo regime jurídico das operações de

loteamento urbano e revoga o Decreto-Lei n.º 289/73 de 6 de Junho (no uso da

autorização legislativa conferida ao Governo pela Lei n.º 25/84 de 13 de Julho).


1986

1986.06.07 Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de Junho (Ministério do Plano e da Administração do

Território): Aprova a Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do

Território.


1987

1987.01.06 Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Assembleia da República): Finanças locais.


1987.11.09 Decreto Regulamentar n.º 59/87, de 9 de Novembro (Ministério do Planeamento e

da Administração do Território): Estabelece a natureza, atribuições e

competências da Direcção-Geral do Ordenamento do Território.


1987.12.24 Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Estabelece o regime de celebração de contratos-

programa de natureza sectorial ou pluris-sectorial no âmbito da cooperação

técnica e financeira entre a administração central e um ou mais municípios,

associações de municípios ou empresas concessionárias destes.


1989

1989.09.26 Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro (Ministério das Finanças): Revê o

Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública.




1990

1990.03.02 Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Disciplina o regime jurídico dos planos municipais

de ordenamento do território.


1990.08.31 Decreto-Lei nº 265/90, de 31 de Agosto (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Estabelece a competência para a designação dos

representantes do Estado nas comissões de mais-valias para a área abrangida pelo

Plano Director do Desenvolvimento Urbanístico da Região de Lisboa, aprovado pela

Lei n.º 2099, de 14 de Agosto de 1959.


1991

1991.01.23 Decreto do Presidente da República n.º 5/91, de 23 de Janeiro (Presidência da

República): Ratifica a Convenção para a Salvaguarda do Património

Arquitectónico da Europa, assinada em Granada a 3 de Outubro de 1985.

http://dre.pt/pdf1sdip/1991/01/019A00/03860386.pdf

1991.11.15 Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro (Presidência do Conselho de Ministros):

Aprova o Código do Procedimento Administrativo.


1991.11.20 Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Aprova o regime de licenciamento de obras

particulares.


1991.11.29 Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Aprova o regime jurídico dos loteamentos urbanos.

Revoga o Decreto-Lei n.º 400/84 de 31 de Dezembro.


1994

1994.07.05 Decreto-Lei n.º 184/94, de 5 de Julho (Ministério do Comércio e Turismo): Cria o

Programa de Apoio à Modernização do Comércio (PROCOM).


1994.08.05 Resolução do Conselho de Ministros n.º 63/94, de 5 de Agosto (Presidência do

Conselho de Ministros): Aprova o Regulamento de Execução do Programa de Apoio



à Modernização do Comércio.

http://dre.pt/pdf1sdip/1994/08/180B00/44564460.pdf

1994.10.28 Decreto-Lei n.º 271/94, de 28 de Outubro (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Aprova a lei orgânica da Direcção-Geral do

Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.


1995

1995.03.20 Decreto-Lei n.º 51/95, de 20 de Março (Ministério das Finanças): Aprova o

Regulamento da Contribuição Especial, devida pela valorização de imóveis

decorrente da construção da nova ponte sobre o rio Tejo.

http://dre.pt/pdf1s/1995/03/067A00/14901493.pdf


Regulamento da Contribuição Especial, devida pela valorização de imóveis

decorrente da realização da EXPO 98.


1995.06.07 Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/95, de 7 de Junho (Presidência do

Conselho de Ministros): Ratifica o Plano Director Municipal de Portimão.

http://dre.pt/pdf1s/1995/06/132B00/36443659.pdf

1995.06.24 Decreto-Lei n.º 151/95, de 24 de Junho (Ministério do Planeamento e da

Administração do Território): Harmoniza o regime jurídico dos planos especiais

de ordenamento do território.


1995.09.02 Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro (Assembleia da República): Processo de

reconversão das áreas urbanas de génese ilegal.


Nos termos do artigo 57.º, “Prazo de vigência”, cessa a aplicação da presente lei

às AUGI que não disponham de título de reconversão até 31 de Dezembro de 1999

1996

1996.12.27 Lei n.º 52-B/96, de 27 de Dezembro (Assembleia da República): Grandes Opções

do Plano para 1997.


1997

1997.01.23 Decreto-Lei n.º 27/97, de 23 de Janeiro (Ministério das Finanças): Estabelece a não

incidência de encargos de mais-valia sobre as áreas abrangidas pela



contribuição especial criada pelos Decretos-Leis n.ºs 51/95, de 20 de Março, e

54/95, de 22 de Março.


1997.02.27 Resolução do Conselho de Ministros n.º 145/97, de 27 de Fevereiro (Presidência do

Conselho de Ministros): Cria o Programa de Desenvolvimento Integrado do

Alentejo (PROALENTEJO).


1997.07.14 Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/97, de 17 de Julho (Presidência do

Conselho de Ministros): Reforma do sistema fiscal.

http://dre.pt/pdf1s/1997/07/160B00/34583472.pdf

1997.11.18 Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/97, de 18 de Novembro (Presidência do

Conselho de Ministros): Procede ao reconhecimento público da denominada “rede

social”.


1997.12.20 Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro (Assembleia da República): Grandes Opções

do Plano Nacional para 1998.


1998


Regulamento da Contribuição Especial, devida pela valorização dos imóveis

beneficiados com a realização da CRIL, CREL, CRIP, CREP, travessia ferroviária

do Tejo, troços ferroviários complementares, extensões do metropolitano de

Lisboa e outros investimentos.


1998.03.30 Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/98, de 30 de Março (Presidência do

Conselho de Ministros): Cria o Programa de Desenvolvimento Integrado da Serra

da Estrela (PROESTRELA).


1998.05.04 Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio (Ministério da Educação): Aprova o regime

de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da

educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, bem como dos

respectivos agrupamentos.




1998.08.06 Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Assembleia da República): Lei das Finanças Locais.


1998.08.11 Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto (Assembleia da República): Estabelece as bases da

política de ordenamento do território e de urbanismo.





1999

1999.09.14 Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro (Assembleia da República): Estabelece o quadro

de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais.


1999.09.14 Lei n.º 165/99, de 14 de Setembro (Assembleia da República): Primeira alteração à

Lei n.º 91/95 de 2 de Setembro, sobre as áreas urbanas de génese ilegal.


1999.09.18 Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro (Assembleia da República): Aprova o Código das

Expropriações.


1999.09.22 Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro (Ministério do Equipamento, do

Planeamento e da Administração do Território): Estabelece o regime jurídico dos

instrumentos de gestão territorial.


1999.12.16 Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (Ministério do Equipamento, do

Planeamento e da Administração do Território): Estabelece o regime jurídico da

urbanização e edificação.





2000

2000.04.04 Lei n.º 3-A/2000, de 4 de Abril (Assembleia da República): Grandes Opções do

Plano para 2000.




2000.04.07 Decreto-Lei n.º 53/2000, de 7 de Abril (Ministério do Ambiente e do Ordenamento

do Território): Altera o artigo 157.º [Regime transitório] do Decreto-Lei n.º 380/99

de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão

territorial.


2000.05.15 Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio (Presidência do

Conselho de Ministros): Aprova o Programa Polis – Programa de Requalificação

Urbana e Valorização Ambiental das Cidades.


2000.05.31 Portaria n.º 317-B/2000, de 31 de Maio (Presidência do Conselho de Ministros e

Ministérios das Finanças, da Economia e do Planeamento): Cria o Sistema de

Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial (URBCOM).


2000.07.20 Lei n.º 13/2000, de 20 de Julho (Assembleia da República): Suspende a vigência do

Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro, que estabelece o novo regime da

urbanização e edificação.


2000.12.02 Decreto-Lei n.º 314/200, de 12 de Dezembro (Ministério do Ambiente e do

Ordenamento do Território): Estabelece o regime excepcional aplicável às

sociedades gestoras das intervenções previstas no Programa Polis.


2000.12.29 Lei n.º 30-B/2000, de 29 de Dezembro (Assembleia da República): Grandes Opções

do Plano para 2001.


2001

2001.06.04 Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho (Ministério do Ambiente e do

Ordenamento do Território): Altera o Decreto-Lei n.º 555/99 de 16 de Dezembro,

que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.


2001.09.08 Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro (Assembleia da República): Estabelece as

bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural.


2001.12.27 Lei n.º 109-A/2001, de 27 de Dezembro (Assembleia da República): Grandes

Opções do Plano para 2002.



http://dre.pt/pdf1sdip/2001/12/298A01/00020144.pdf [1.ª parte]

http://dre.pt/pdf1sdip/2001/12/298A01/01440278.pdf [2.ª parte]

2002

2002.04.11 Resolução do Conselho de Ministros n.º 76/2002, de 11 de Abril (Presidência do

Conselho de Ministros): Determina a elaboração do Programa Nacional da Política

de Ordenamento do Território e indica os princípios orientadores da sua

elaboração, dando cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 30.º do Decreto-Lei

n.º 380/99, de 22 de Setembro.


2003

2003.02.15 Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro (Ministério das Cidades, Ordenamento do

Território e Ambiente): Regulamenta os conselhos municipais de educação e

aprova o processo de elaboração de carta educativa, transferindo competências

para as autarquias locais.


2003.04.26 Decreto-Lei n.º 86/2003, de 26 de Abril (Ministério das Finanças): Define normas

especiais aplicáveis às parcerias público-privadas.


2003.06.04 Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho (Assembleia da República): Iniciativa legislativa de

cidadãos.


2003.08.08 Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/2003, de 8 de Agosto (Presidência do

Conselho de Ministros): Cria, no âmbito da Intervenção Operacional da Economia,

inserida no QCA III, o Programa de Incentivos à Modernização da Economia

(PRIME), que substitui o Programa Operacional da Economia.


2003.08.22 Lei n.º 41/2003 de 22 de Agosto (Assembleia da República): Primeira alteração ao

Decreto-Lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro – Regulamenta os conselhos municipais de

educação e aprova o processo de elaboração de carta educativa, transferindo

competências para as autarquias locais.


2003.08.23 Lei n.º 64/2003, de 23 de Agosto (Assembleia da República): Segunda alteração à

Lei n.º 91/95 de 2 de Setembro, sobre as áreas urbanas de génese ilegal.




2003.12.10 Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro (Ministério das Cidades,

Ordenamento do Território e Ambiente): Altera pela segunda vez o regime

jurídico dos instrumentos de gestão territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n.º

380/99 de 22 de Setembro.


2003.12.31 Lei n.º 107-A/2003, de 31 de Dezembro (Assembleia da República): Grandes



2004

2004.02.26 Portaria n.º 188/2004, de 26 de Fevereiro (Ministérios das Finanças, da Economia e

das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente): Aprova o Regulamento de

Execução do Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial

(URBCOM).


2004.05.07 Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio (Ministério das Obras Públicas, Transportes

e Habitação): No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 106/2003 de

10 de Dezembro, aprova um regime excepcional de reabilitação urbana para as

zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística.



do Plano para 2005.


2005

2005.04.15 Decreto-Lei n.º 79/2005, de 15 de Abril (Presidência do Conselho de Ministros):

Aprova a Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional.

http://dre.pt/pdf1sdip/2005/04/074A00/29792986.PDF

2005.08.31 Lei n.º 52/2005, de 31 de Agosto (Assembleia da República): Aprova as Grandes

Opções do Plano para 2005-2009.


2005.09.07 Resolução do Conselho de Ministros n.º 143/2005, de 7 de Setembro (Presidência

do Conselho de Ministros): Aprova a Iniciativa Operações de Qualificação e

Reinserção Urbana de Bairros Críticos.


2005-12-29 Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro (Assembleia da República): Aprova a Lei da

Água, transpondo para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2000/60/CE, do



Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, e estabelecendo as bases e

o quadro institucional para a gestão sustentável das águas.


2006

2006.03.03 Acórdão n.º 63/2006, de 3 de Março (Tribunal Constitucional): Declara a

inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante dos

artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contri-buição Especial anexo ao

Decreto-Lei n.º 43/98, de 3 de Março, na interpretação segundo a qual, sendo a

licença de construção requerida antes da entrada em vigor deste diploma, seria

devida a contribuição especial por este instituída que, assim, incidiria sobre a

valorização do terreno ocorrida entre 1 de Janeiro de 1994 e a data daquele

requerimento.


2006.04.27 Resolução do Conselho de Ministros n.º 41/2006, de 27 de Abril (Presidência do

Conselho de Ministros): Aprova, para efeitos de discussão pública, a proposta

técnica do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.


2006.07.27 Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho (Ministério das Finanças e da

Administração Pública): Primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 86/2003 de 26 de

Abril, revendo o regime jurídico aplicável à intervenção do Estado na definição,

concepção, preparação, concurso, adjudicação, alteração, fiscalização e

acompanhamento global de parcerias público-privadas.


2006.09.01 Lei n.º 52/2006, de 1 de Setembro (Assembleia da República): Aprova as Grandes



2006.10.25 Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de Outubro (Ministério das Finanças e da

Administração Pública): Estabelece o regime geral de extinção, fusão e

reestruturação de serviços públicos e de racionalização de efectivos.


2006.11.02 Resolução do Conselho de Ministros n.º 147/2006, de 2 de Novembro (Presidência

do Conselho de Ministros): Aprova as orientações fundamentais constantes do

Plano Estratégico Nacional para elaboração dos programas de desenvolvimento

rural para o período de 2007-2013.




2006.12.29 Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro (Assembleia da República): Aprova o regime

geral das taxas das autarquias locais.


2007

2007.01.15 Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Assembleia da República): Aprova a Lei das

Finanças Locais, revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.


2007.04.02 Portaria n.º 396/2007, de 2 de Abril (Ministério do Trabalho e da Solidariedade

Social): Cria o Programa de Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS) e

aprova o respectivo regulamento.


2007.04.27 Decreto Regulamentar n.º 54/2007, de 27 de Abril (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): Aprova a orgânica da

Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.


2007.05.30 Decreto-Lei n.º 223/2007, de 30 de Maio (Ministério do Ambiente, do Ordenamento

do Território e do Desenvolvimento Regional): Aprova a orgânica do Instituto da

Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P.


2007.08.07 Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de Agosto (Ministério das Finanças e da

Administração Pública): No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º

10/2007, de 6 de Março, estabelece o regime jurídico do património imobiliário

público.


Revoga a Lei n.º 2030, de 22 de Junho.

2007.08.10 Lei n.º 31/2007, de 10 de Agosto (Assembleia da República): Grandes Opções do

Plano para 2008.


2007.08.31 Lei n.º 54/2007, de 31 de Agosto (Assembleia da República): Primeira alteração à

Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, que estabelece as bases da política de

ordenamento do território e de urbanismo.


2007.08.31 Lei n.º 56/2007, de 31 de Agosto (Assembleia da República): Quarta alteração ao

Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações introduzidas pelos

Decretos-Leis nºs 53/2000, de 7 de Abril, e 310/2003, de 10 de Dezembro, e pela



Lei n.º 58/2005, de 29 de Dezembro, impondo a transcrição digital

georreferenciada dos planos municipais de ordenamento do território.


2007.09.04 Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro (Assembleia da República): Aprova o Programa

Nacional da Política de Ordenamento do Território.


Texto rectificado pelas Declarações de Rectificação n.ºs 80-A/2007, de 7 de

Setembro, e 103-A/2007, de 2 de Novembro.

2007.09.04 Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro (Assembleia da República): Procede à sexta

alteração ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime

jurídico da urbanização e edificação.


2007.09.19 Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): Procede à quinta

alteração ao Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime

jurídico dos instrumentos de gestão territorial.


2008

2008.02.10 Lei n.º 10/2008, de 20 de Fevereiro (Assembleia da República): Terceira alteração

à Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, sobre as áreas urbanas de génese ilegal.


2008.03.05 Decreto-Lei n.º 37-A/2008, de 5 de Março (Ministério da Agricultura, do

Desenvolvimento Rural e das Pescas): Estabelece as regras gerais de aplicação dos

programas de desenvolvimento rural (PDR) financiados pelo Fundo Europeu

Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e aprovados nos termos do disposto

no Regulamento (CE) n.º 1698/2005, do Conselho, de 20 de Setembro, para o

período de 2007 a 2013.


2008.04.10 Portaria n.º 285/2008, de 10 de Abril (Ministério do Trabalho e da Solidariedade

Social): Altera a Portaria n.º 396/2007, de 2 de Abril, que cria o Programa de

Contratos Locais de Desenvolvimento Social (CLDS) e aprova o respectivo

regulamento.

http://www.dre.pt/pdf1sdip/2008/04/07100/0217802179.PDF



2008.08.13 Lei n.º 41/2008, de 13 de Agosto (Assembleia da República): Grandes Opções do

Plano para 2009.


2008.09.04 Lei n.º 56/2008, de 4 de Setembro (Assembleia da República): Procede à quarta

alteração ao Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de

Setembro.

http://dre.pt/pdf1sdip/2008/09/17100/0619106210.PDF

2008.12.31 Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro (Assembleia da República): Orçamento do

Estado para 2009.


2009

2009.02.20 Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de Fevereiro (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): Procede à sexta

alteração ao Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime

jurídico dos instrumentos de gestão territorial.


2009.05.29 Decreto Regulamentar n.º 10/2009, de 29 de Maio (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): Fixa a cartografia a

utilizar nos instrumentos de gestão territorial, bem como na representação de

quaisquer condicionantes.


2009.05.29 Decreto Regulamentar n.º 11/2009, de 29 de Maio (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): Estabelece os

critérios uniformes de classificação e reclassificação do solo, de definição de

utilização dominante, bem como das categorias relativas ao solo rural e urbano,

aplicáveis a todo o território nacional.


2009.07.20 Lei n.º 38/2009, 20 de Julho (Assembleia da República): Define os objectivos,

prioridades e orientações de política criminal para o biénio de 2009-2011, em

cumprimento da Lei n.º 17/2006, de 23 de Maio (Lei Quadro da Política Criminal).


2009.10.23 Decreto-Lei n.º 305/2009, de 23 de Outubro (Presidência do Conselho de

Ministros): No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 86/2009, de 28

de Agosto, estabelece o regime da organização dos serviços das autarquias



locais.


2009.10.23 Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro (Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional): No uso da autorização

concedida pela Lei n.º 95-A/2009, de 2 de Setembro, aprova o regime jurídico da

reabilitação urbana.


2010

2010.03.10 Decreto-Lei n.º 26/2010, de 30 de Março (Presidência do Conselho de Ministros):

Procede à décima alteração ao Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que

estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação, e procede à primeira

alteração ao Decreto-Lei n.º 107/2009, de 15 de Maio


Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento UrbanoCampo Grande, 50, 1749-014 LISBOA - Portugal Tel. +351.21.782.50.00 • Fax +351.21.782.50.03 www.dgotdu.pt • [email protected]

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