Indicadores de Gestao No TCU

7/22/2019 Indicadores de Gestao No TCU

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SRGIO BRAGA MACHADO

UTILIZAO DE INDICADORES DE DESEMPENHO NA

AVALIAO DE GESTO REALIZADA PELO TCU

Monografia apresentada Comisso de Coordenao do Curso de Ps-Graduao em Controle Externo - PGCE do Instituto Serzedello Corra doTribunal de Contas da Unio como requisito obteno do ttulo deEspecialista em Controle Externo, rea AUDITORIAGOVERNAMENTAL.

Orientador: Fernando Antnio Dorna Magalhes

Braslia-DF

2004


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Resumo

O novo modelo de gesto pblica que preconiza a busca da eficincia e da

efetividade da ao governamental e o controle voltado para resultados inspirou a mudana de

foco do Tribunal de Contas da Unio - TCU no desempenho da sua funo constitucional de

apreciao e julgamento de contas dos responsveis pela gesto dos rgos e entidades da

Administrao Pblica Federal.

Alm de dar nfase nos aspectos de legalidade e legitimidade at ento

predominantes, o TCU vem levando em conta, com maior profundidade, a eficincia, eficcia

e economicidade das aes administrativas a partir dos resultados quantitativos e qualitativos

alcanados pelos rgos e entidades.

Como ferramenta essencial para aferir esses resultados, destacam-se os indicadores

de desempenho, que consistem em nmeros, percentuais ou razes que medem aspectos de

desempenho, objetivando comparar as medidas com metas preestabelecidas ou com os

resultados atingidos em perodos anteriores.

O trabalho props-se a contextualizar a importncia da avaliao de resultados,

descrever as experincias e as tendncias de aplicao de indicadores de desempenho pelo

TCU e, por fim, apresentar uma sugesto de roteiro de elaborao e implementao de

indicadores, como subsdio para o exame das tomadas e prestaes de contas anuais dos

gestores pblicos.


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Lista de Abreviaturas e Siglas

ACE Analista de Controle Externo

ANOP Auditoria de Natureza Operacional

BSC Balanced Scorecard

FCS Fatores Crticos de Sucesso

IFES Instituies Federais de Ensino Superior

IN Instruo Normativa

INTOSAI -International Organisation of Supreme Audit Institutions

MEC Ministrio de Educao

PDRAE - Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

PQSP Programa de Qualidade no Servio Pblico

SECEX Secretaria de Controle Externo

SEGECEX Secretaria-Geral de Controle Externo

SFC Secretaria Federal de Controle Interno

SESu Secretaria de Educao Superior

TCU Tribunal de Contas da Unio


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Sumrio

1. INTRODUO .........................................................................................................................................................................6

1.1 CONSIDERAES INICIAIS...............................................................................................................................................61.2 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA ..........................................................................................................................................81.3 OBJETIVOS.......................................................................................................................................................................101.4 ESTRUTURA DA MONOGRAFIA......................................................................................................................................11

2. FUNDAMENTAO CONCEITUAL .................................................................................................................................12

2.1 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA.................................................................................................................122.2 ATUAO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ......................................................................................................14

2.2.1 Origem e competncia........................................................................................................................................14

2.2.2 Composio e estrutura......................................................................................................................................17

2.2.3 Funes do Tribunal ...........................................................................................................................................18

2.3 AVALIAO DE GESTO................................................................................................................................................222.3.1 Conceitos gerais ..................................................................................................................................................222.3.2 Avaliao de gesto sob a tica do TCU ........................................................................................................25

2.4 BALANCED SCORECARD (BSC)......................................................................................................................................272.5 PROGRAMA DA QUALIDADE NO SERVIO PBLICO (PQSP) ...................................................................................302.6 INDICADORES DE DESEMPENHO...................................................................................................................................35

2.6.1 Consideraes gerais.......................................................................................................................................... 35

2.6.2 Fundamentos para a construo de indicadores de desempenho institucional .......................................362.6.3 Tipos e classificao de indicadores................................................................................................................ 38

2.6.4 Metodologia de construo de indicadores....................................................................................................41

3. UTILIZAO DE INDICADORES NA AVALIAO DO DESEMPENHO DA G ESTO PELO TCU ............... ...45

3.1 ORIGEM E TENDNCIAS.................................................................................................................................................453.2 EXEMPLO PRTICO DE UTILIZAO DE INDICADORES DE DESEMPENHO PELO TCU............................................47

3.2.1 Origem e primeiros desafios.............................................................................................................................. 483.2.2 Seleo dos indicadores e definio da metodologia de clculo ................................................................503.2.3 Implementao dos indicadores........................................................................................................................55

3.2.4 Outros casos de utilizao de indicadores......................................................................................................59

4. PROPOSTA DE ROTEIRO DE ELABORAO E IMPLEMENTAO DE INDICADORES ........... ............. ......... 62

5. CONCLUSO .........................................................................................................................................................................71

Bibliografia ....................................................................................................................................................................... 73Glossrio............................................................................................................................................................................ 79


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1. Introduo

1.1 Consideraes Iniciais

As reformas administrativas que vm ocorrendo no mundo nos ltimos vinte anos

decorrem, essencialmente, das exigncias da sociedade por instituies governamentais que

atendam de forma rpida, eficiente e satisfatria suas demandas. possvel observar, nesse

perodo, a tendncia de a atuao dessas instituies ficar mais parecida com a de organizaes

privadas, no sentido de ter compromissos com resultados e responsabilidades perante os

contribuintes; por sua vez, os contribuintes tm exigido que o dinheiro oriundo dos tributos que

pagam seja melhor gerenciado e despendido.

Algumas das caractersticas desse novo cenrio que se destacam so: a maior exigncia

de responsabilidades dos servidores, a escassez de recursos e a presso para melhorar a gesto

financeira, bem como a considerao de o pblico ser o cliente principal dos servios prestados

pelo Estado. Assim, a avaliao e/ou monitoramento do desempenho constituem parte

indispensvel da gesto moderna para controlar a prestao dos servios pblicos (SANTOS;

CARDOSO, 2001).

Nesse processo, consolidou-se um novo modelo de gesto pblica que preconiza a busca

da eficincia e da efetividade da ao governamental e o controle voltado para resultados.

No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995,

lanou bases para a reforma gerencial. A estratgia definida fundamenta-se em trs dimenses: a

primeira, institucional- legal, aborda os obstculos de ordem legal para o alcance de maior

eficincia do aparelho do Estado; a segunda, cultural, trata da mudana da cultura burocrtica

para a gerencial; a terceira aborda a gesto pblica, incluindo os aspectos de modernizao da

estrutura organizacional e dos mtodos de gesto.


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satisfao dos clientes, desempenho de processos e inovao. A estrutura do BSC possibilita uma

viso equilibrada das reas estratgicas da organizao (financeira, relativa aos clientes,

processos internos e aprendizado e crescimento) e incorpora medidas nessas reas numa relao

causa-efeito para melhoria do desempenho. Inmeras organizaes pblicas e privadas passaram

a adotar esse modelo de medio (GALVO, 2f, 2001).

Na dimenso da gesto pblica, o principal instrumento de aplicao do PDRAE o

Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP), coordenado pelo Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto e inspirado no BSC. O programa tem por objetivo a

mobilizao e a sensibilizao das organizaes pblicas brasileiras quanto necessidade de

melhoria da qualidade da gesto pblica e do desempenho organizacional.

No mbito do Tribunal de Contas da Unio, destaca-se a experincia nas Instituies de

Ensino Superior (IFES) vinculadas ao MEC, com o objetivo de comparar essas entidades e de

acompanhar e avaliar o desempenho individual ao longo do tempo.

1.2 Justificativa da pesquisa

O cenrio decorrente da reforma gerencial do Estado vem refletindo, notoriamente, na

forma de atuao do Tribunal de Contas da Unio no sentido de se ajustar ao contexto das

recentes mudanas introduzidas no mbito nacional e mundial. Veja-se, por exemplo, que o

Plano de Diretrizes do TCU para 2004 destaca, como medidas a serem implementadas para o

cumprimento da sua misso institucional1: a racionalizao dos procedimentos internos visando

reduo de seu estoque de processos, refletindo na maior tempestividade de atuao; o

aperfeioamento das aes de controle voltadas para o combate corrupo, desvio e fraude; a

ampliao da sua contribuio para o aperfeioamento da administrao pblica; o

1

Misso: assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade.


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aprimoramento da poltica interna de gesto de pessoas; a ampliao da interao com os

pblicos interno e externo.

A modernizao do TCU frente s tendncias do controle da gesto pblica sofreu

substancial incremento a partir do abrangente diagnstico realizado pelo Grupo de Pesquisa

Tendncias do Controle da Gesto Pblica em 1999 2. Naquela oportunidade, foram identificadas

vrias oportunidades de melhoria de atuao do Tribunal. Entre elas, a forma de anlise e

julgamento das tomadas e prestaes de contas apresentadas pelos administradores pblicos.

Esse procedimento destaca-se do rol de competncias previstas no art. 71 da

Constituio Federal, conforme a seguir:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxliodo Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens evalores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedadesinstitudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causaa perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico.

De acordo com o grupo de pesquisa, as tomadas e prestaes de contas apresentaram

dois problemas centrais: intempestividade e baixa contribuio para a efetividade do controle

externo.

A partir dessa constatao, algumas medidas foram implementadas visando minimizar o

quadro, porm, no foram suficientes, haja vista que essa rea requeria uma mudana substancial

do seu enfoque. Em decorrncia disso, foi constitudo o Projeto Certificao da Gesto Pblica,

cujo objetivo principal desenvolver nova sistemtica de controle por meio de tomadas e

prestaes de contas anuais, fortemente integrada com os instrumentos de fiscalizao e orientada

conformidade e desempenho da gesto.

2A pesquisa Tendncia de Controle da Gesto Pblica, instituda por deliberao do Plenrio do TCU, em sessode 30/09/98, foi subdividida em seis reas temticas, envolvendo os principais aspectos de atuao do Tribunal:


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Para o alcance do objetivo do projeto, diversas metas foram estabelecidas, entre elas, a

definio de indicadores nos relatrios de gesto das contas anuais de grupos e unidades

jurisdicionadas.

A apresentao de indicadores j vem sendo exigida dos gestores pblicos desde a

edio da Instruo Normativa TCU n 6, de 8/6/19943. No entanto, as informaes apresentadas

so pouco aproveitadas ante o enfoque estritamente legalista das anlises das contas dos rgos e

entidades.

Diante do desafio de se buscar tambm a avaliao dos resultados da gesto, entendeu-se

oportuno o desenvolvimento do tema proposto de forma a contribuir com o projeto, considerando

a ausncia de estudo especfico no Tribunal.

1.3 Objetivos

O objetivo geral deste estudo foi investigar, a partir de pesquisa em livros e documentos,

a utilizao de indicadores para a avaliao da gesto pblica pelo controle externo, propondo

metodologia para sua elaborao baseada nas melhores prticas identificadas.

Para isso, estabeleceram-se os seguintes objetivos especficos:

discorrer sobre os fundamentos conceituais que envolvem o tema;

discorrer sobre o Balanced Scorecard(mtodo para o gerenciamento estratgico que

contempla avaliao do desempenho a partir de indicadores);

ambiente de controle, paradigma de controle, cultura organizacional, arquitetura organizacional, modelo de gesto eprofissionais de controle.3Art. 13. Os processos de tomadas de contas de que trata este Captulo sero compostos das seguintes peas:II - relatrio de Gesto do Titular da Diretoria -Geral de Administrao ou unidade equivalente destacando, dentre

outros elementos:...c) indicadores de gesto que permitam aferir a eficincia, eficcia e economicidade da ao administrativa, levando-se em conta os resultados quantitativos e qualitativos alcanados pelo rgo.


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identificar experincias da utilizao de indicadores no setor pblico e no TCU (casos

Programa da Qualidade no Servio Pblico do governo federal e 6 Secex-

TCU/Instituies Federais de Ensino Superior - IFES);

apresentar a viso histrica e atual do TCU sobre avaliao de gesto e indicadores;

apresentar proposta para atuao do TCU como indutor da implantao e da

institucionalizao de indicadores de desempenho em unidades jurisdicionadas e para a

efetivao desses indicadores como instrumentos de controle.

1.4 Estrutura da monografia

O Captulo 1, Introduo, contempla a contextualizao da avaliao do desempenho

da gesto pblica a partir das novas tendncias advindas da reforma gerencial introduzida no

Brasil em 1995.

No Captulo 2, Fundamentao Conceitual, procurou-se apresentar embasamentos

tericos importantes para melhor entendimento do desenvolvimento do tema.

O Captulo 3, Utilizao de Indicadores pelo TCU, traz a viso evolutiva e tendncias

sobre o uso dessa ferramenta no Tribunal, bem como explora casos prticos no TCU na

elaborao de indicadores objetivando a avaliao de desempenho.

Prope-se, no Captulo 4, roteiro de elaborao e implantao de indicadores para a

avaliao do desempenho da gesto realizada pelo TCU.Por fim, no Captulo 5, apresentada a concluso contemplando os principais aspectos

constantes no desenvolvimento do trabalho e algumas sugestes de carter geral.


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planejamento seja realizado. Para esse autor, a finalidade do controle garantir que a consecuo

dos resultados daquilo que foi planejado, organizado e dirigido se ajuste, tanto quanto possvel,

aos objetivos estabelecidos. O controle serve como retroalimentao ao planejamento.

Meirelles ensina que o controle administrativo pode incidir sobre a legalidade (ou

legitimidade) e sobre o mrito do ato administrativo: a) o primeiro visa a verificar unicamente a

conformao do ato com as normas legais recaindo inclusive sobre o ato discricionrio, visto

que esse s lcito e vlido quando permitido e emitido nos limites legais; b) o segundo objetiva

o controle de eficincia, resultado, convenincia ou oportunidade do ato. O controle da legalidade

pode ser efetuado pelos trs poderes, mas o controle de mrito de natureza poltica de

apreciao privativa do Executivo e do Legislativo.

Segundo Citadini (1999, p. 33-38), existem trs modalidades de controle exercidos pelos

rgos superiores de fiscalizao: prvio, concomitante e posterior. O primeiro consiste em

submeter o ato do administrador ao tribunal ou controladoria para sua aprovao antes que

adquira pleno vigor. O segundo constitui a forma de verificao pelo rgo fiscalizador durante a

execuo do ato do administrador. O ltimo caracteriza-se pela apreciao dos atos depois de

consumados, de forma que a administrao no tenha que aguardar que suas decises sejam

apreciadas previamente pelo rgo de fiscalizao.

Meirelles (1998, p.545) reconhece ainda outros dois tipos de controles, consoante a

localizao do rgo que os realiza: o interno, quando realizado pela entidade ou rgo

responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao, e o externo, quando

exercido por rgo estranho Administrao responsvel pelo ato controlado, como, por

exemplo: a apreciao das contas do Executivo e do Judicirio pelo Legislativo; a auditoria do

Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do Executivo.


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2.2 Atuao do Tribunal de Contas da Unio

2.2.1 Origem e competncia

Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do ento Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o

Decreto n 966-A criou o Tribunal de Contas da Unio, norteado pelos princpios da autonomia,

fiscalizao, julgamento, vigilncia e energia.

A Constituio de 1891, a primeira republicana, ainda por influncia de Rui Barbosa,

institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da Unio, inscrevendo-o no seu art. 89.A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graas ao

empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corra.

Teve originariamente competncia para o exame, reviso e julgamento de todas as

operaes relacionadas com a receita e a despesa da Unio. Mecanismo de fiscalizao se fazia

pelo sistema de registro prvio. A Constituio de 1891, que institucionalizou o Tribunal,

conferiu-lhe a competncia para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua

legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.

Pela Constituio de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras atribuies, a de proceder ao

acompanhamento da execuo oramentria, o registro prvio das despesas e dos contratos, o

julgamento das contas dos responsveis por bens e dinheiro pblicos, assim como a apresentao

de parecer prvio sobre as contas do Presidente da Repblica para posterior encaminhamento

Cmara dos Deputados.

Com exceo do parecer prvio sobre as contas presidenciais, todas as demais

atribuies do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937.

Foi a Constituio de 1946 que acresceu sua competncia com um novo encargo: julgar

legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses.


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Pela Constituio de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, retirou-

se do Tribunal o exame e julgamento prvio dos atos e contratos geradores de despesas, sem

prejuzo da sua competncia para apontar falhas e irregularidades que, caso no fossem sanadas,

seriam, ento, objeto de representao ao Congresso Nacio nal. Eliminou-se, tambm, o

julgamentoda legalidade das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ficando a cargo

do Tribunal, to-somente, a apreciao da legalidade para fins de registro. O processo de

fiscalizao financeira e oramentria passou por completa reforma nessa etapa. Como inovao,

deu-se incumbncia ao Tribunal para o exerccio de auditoria financeira e oramentria nas

contas das unidades dos trs poderes da Unio, instituindo-se desde ento os sistemas de controle

externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio da Corte de Contas, e de controle interno,

este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condies para uma controle externo

eficaz.

Finalmente, pela Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da Unio teve a sua

jurisdio e competncia substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxlio ao

Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e

patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,

legitimidade e economicidade e a fiscalizao da aplicao das subvenes e renncia de receitas.

O controle externo, previsto no art. 71 da atual constituio, no se circunscreve apenas

ao tradicional controle a posteriori, mas abrange igualmente a possibilidade de qualquer espcie

de controle (legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de

receitas) a realizar-se de modo concomitante e a priori.

Houve, assim, uma significante inovao do regime jurdico dos tribunais de contas no

Brasil, inclusive com listagem taxativa de competncias no texto constitucional. O quadro a

seguir apresenta as competncias constitucionais e infra-constitucionais do TCU:


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Quadro 2.1Competncias do TCU

Atribuio Funda mentao Legal

COMPETNCIAS CONSTITUCIONAIS

1 Apreciar as contas anuais do presidente da Repblica. Art. 71, inciso I

2Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bense valores pblicos. Art. 33, 2 e art. 71, inciso I

3Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso deaposentadorias, reformas e penses civis e militares. Art. 71, inciso III

4Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao doCongresso Nacional. Art. 71, inciso IV

5 Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais. Art. 71, inciso V

6 Fiscalizar as aplicaes dos recursos da Unio repassados aos estados, aoDistrito Federal e a municpios. Art. 71, inciso VI

7 Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas. Art. 71, inciso VII

8Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades ematos e contratos. Art. 71, inciso VIII e XI

9Sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal. Art. 71, inciso X

10Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso MistaPermanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas semautorizao.

Art. 72, 1

11Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partico poltico,associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. Art. 74, 2

12Fixar coeficientes dos fundos de participao dos estados, Distrito Federal e dosmunicpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e s

prefeituras municipais.Art. 161, pargrafo nico

COMPETNCIAS INFRA-CONSTITUCIONAIS

1Decidir sobre consulta formulada a respeito de dvida na aplicao dedispositivos legais e regulamentares.

Lei 8.443/92

2 Decidir sobre representao contra irregularidades em processo licitatrio. Lei 8.443/92

3Exercer o controle da legalidade e legitimidade das declaraes de bens e rendasapresentadas por ocupantes de cargos, empregos e funes dos Poderes daUnio.

Lei 8.730/93

4Decidir sobre representao referente ao descumprimento da obrigatoriedade denotificar as cmaras municipais da transferncia de recursos federais para os

respectivos municpios.

Lei 9.452/97

5 Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao. Lei 9.491/97

6Criar e manter homepagepara divulgao de dados e informaes acerca dascontas pblicas. Lei 9.755/98

7Fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para aresponsabilidade na gesto fiscal, com nfase no que se refere ao cumprimento,

pela Unio, dos limites das despesas com pessoal.Lei Complementar 101/2000

8 Processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas. Lei 10.028/2000

9 Fiscalizar a aplicao dos recursos repassados aos Comit s Olmpico eParaolmpico Brasileiros. Lei 10.264/2001

10 Remeter Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao doCongresso Nacional a anlise e a avaliao dos relatrios de gesto fiscal

Lei 10.266/2001, art. 73, incisoIII.


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manifestar-se em todos os assuntos sujeitos deliberao da Corte e interpor recursos admitidos

em lei ou previstos no Regimento Interno do TCU.

No desempenho de sua misso institucional, o Tribunal conta com trs unidades bsicas

que tm por finalidade desempenhar atividades tcnicas, administrativas e operacionais

necessrias ao pleno exerccio das competncias do Tribunal de Contas da Unio, que so:

Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), Secretaria-Geral de Sesses (SGS) e Secretaria-

Geral de Administrao (Segedam).

A Segecex tem por finalidade gerenciar a rea tcnico-executiva de controle externo

visando a prestar apoio e assessoramento s deliberaes do Tribunal. Integram a estrutura da

Segecex: Secretaria Adjunta de Fiscalizao (Adfis), Secretaria Adjunta de Contas (Adcon),

Secretaria de Fiscalizao de Pessoal (Sefip), Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da

Unio (Secob), Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao (Sefid), Secretaria de Fiscalizao e

Avaliao de Programas de Governo (Seprog), Secretaria de Macroavaliao Governamental

(Semag), Secretaria de Recursos (Serur) e trinta e duas Secretarias de Controle Externo (Secex),

sendo seis localizadas em Braslia, sede do TCU, e vinte e seis nas capitais dos estados da

federao.

2.2.3 Funes do Tribunal

Com base nas competncias legais descritas no tpico 2.2.1, pode-se agrupar as funes

bsicas do TCU da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante,

sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria (TCU, 2003b).

Para fins deste trabalho, interessante conhecer as funes fiscalizadora, judicante e a

consultiva.


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2.2.3.1 Funo fiscalizadora

Esta funo, regulamentada pelos artigos 230/258 do Regimento Interno do TCU e pela

IN/TCU n 9/1995, compreende a realizao de levantamentos, inspees, auditorias,

acompanhamento e monitoramentos, relacionados com o controle externo.

O levantamento empregado para conhecer previamente a organizao e o

funcionamento de rgos e entidades, alm de fundos, sistemas, programas, projetos e atividades

governamentais, a fim de identificar objetos/aes de fiscalizao e avaliar a necessidade e

viabilidade da realizao de outro procedimento de fiscalizao.

A inspeo utilizada para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas

ou apurar denncias ou representaes quanto legalidade, legitimidade e economicidade de

fatos da administrao e de atos administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito sua

jurisdio.

As auditorias so instrumentos de fiscalizao que envolvem maior amplitude deatuao. Podem ter carter de conformidade ou de natureza operacional

A primeira consiste no instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para examinar

a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua jurisdio quanto

ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial.

A auditoria de natureza operacional consiste na avaliao sistemtica dos programas,

projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos rgos e entidades

jurisdicionadas ao Tribunal. Abrange duas modalidades: a auditoria de desempenho operacional e

a avaliao de programa. O objetivo da auditoria de desempenho operacional examinar a ao

governamental quanto aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia, enquanto a avaliao

de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais.


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As auditorias, acompanhamentos e monitoramentos obedecem a um plano de

fiscalizao elaborado normalmente a cada semestre pela Presidncia do TCU. J os

levantamentos e inspees so realizados por determinao do Plenrio, da Cmara, do relator ou

do presidente, em alguns casos, independentemente de programao, observada a disponibilidade

dos recursos humanos e materiais necessrios.

O planejamento das fiscalizaes fundamentado numa Matriz de Risco, calcada,

entre outros critrios, em relevncia da unidade jurisdicionada, materialidade dos recursos

geridos e complexidade das atividades.

2.2.3.2 Funo judicante

A funo judicante decorre da atribuio constitucional (art. 71, inciso II, da CF) de

julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores

pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e

mantidas pelo Poder Pblico Federal.4.

As contas anuais so organizadas de modo diferenciado, conforme a materialidade dos

recursos pblicos geridos, a natureza e a importncia socioeconmica dos rgos e entidades. A

Instruo Normativa TCU 12/1996, em vigor nesta data, estabelece os critrios e elementos para

formalizao dos processos de contas. De modo geral, as tomadas e prestaes de contas so

compostas de demonstraes financeiras, de demonstrativos e de informaes fornecidas pelos

administradores (relatrio de gesto) e pelo controle interno (relatrio e certificado de auditoria).

4 As contas dos ordenadores de despesa podem ser de trs grandes tipos: a) as relacionadas avaliao da gestoanual (Tomadas de Contas An uais TCA e Prestao de Contas Anuais PCA), b) as relacionadas a irregularidades(Tomada de Contas Especial - TCE) e c) as relacionadas extino de rgos (Tomadas de Contas Extraordinria ePrestao de Contas Extraordinria). As TCA so levantadas ao final de cada exerccio financeiro com o objetivo deentregar as contas anuais dos ordenadores de despesa ou responsvis pela guarda de valores pblicos daadministrao direta. As PCA tm o mesmo objetivo, mas vale para os agentes responsveis da administraoindireta. As TCE so instauradas por autoridade competente para apurar prejuzo causado Fazenda Pblica,omisso no dever de prestar contas, no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio no caso


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Nos relatrios de gesto dos administradores e nos relatrios dos rgos e unidades de

controle interno, requerida a incluso de dados e informaes acerca da economia, eficincia e

eficcia da ao administrativa; dos resultados quantitativos e qualitativos alcanados; do

cumprimento de metas fixadas nos planos oramentrios e dos programas de governo; e do

atingimento de objetivos previstos. Em dezembro de 2000, foi acrescida na instruo exigncia

de incluso de informaes sobre a execuo e avaliao dos programas de governo por meio do

cumprimento de metas fixadas e dos indicadores de desempenho utilizados.

Os processos de contas tm as seguintes fases: instruo da unidade tcnica 5, parecer do

ministrio pblico junto ao TCU, relatrio e voto do ministro-relator, julgamento e recursos

(ZIMLER, 1997, p.163). A tendncia do TCU tem sido a simplificao do trmite processual das

contas para imprimir maior celeridade e seletividade quanto relevncia e atualidade dos

processos.

2.2.3.3 Funo consultiva

A funo consultiva exercida mediante a elaborao de pareceres, prvios e

individualizados, de carter essencialmente tcnico, sobre as contas prestadas anualmente pelos

Chefes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e pelo Chefe do Ministrio Pblico da

Unio a fim de subsidiar o julgamento a cargo do Congresso Nacional. Inclui, tambm, o exame,

sempre em tese, de consultas feitas por autoridades legitimadas a formul-las, a respeito de

dvidas na aplicao de dispositivos legais e regulamentares concernentes s matrias de

competncia do Tribunal.

convnios e similares, ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos ou a prt ica dequalquer ato ilegal, ilegtimo, ou antieconmico de que resulte dano ao Errio (BUGARIN; VIEIRA; GARCIA).5Todos os processos so analisados nas secretarias de controle externo, onde recebem parecer das chefias imediatas,sendo submetido apreciao e julgamento do colegiado somente aps o cumprimento das etapas antecedentes ao

seu completo saneamento (SARAIVA, 1999).


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22

2.3 Avaliao de gesto

2.3.1 Conceitos gerais

Guerreiro (1990) define gesto como o conjunto de atividades que tem por finalidade

obter o melhor resultado possvel, utilizando os recursos disponveis. Diz o doutrinador que as

atividades referidas devem seguir um conjunto de normas, princpios e funes para ordenar os

fatores de produo que objetivam o controle e a avaliao da eficincia no alcance dos

resultados. Nesse entendimento, fica clara a necessidade de critrios e de indicadores para medira eficincia (no ordenamento dos fatores de produo) e a eficcia (no atingimento dos resultados

previstos ou metas). Segundo o mesmo autor:

A gesto se caracteriza pela atuao a nvel interno da empresa no sentido de se otimizaras relaes recursos operaes produtos/servios, considerando neste comportamentoas variveis dos ambientes interno e externo que impactam a empresa e os atributos dosrecursos possudos. Considera-se que a administrao eficaz tem condies deconseguir, a longo prazo, o desenvolvimento da empresa e a otimizao de seusresultados, quaisquer que sejam as circunstncias que influenciem o seu desempenho e

no futuro.Carvalho (INA, 1998, p. 191-193) dispe o seguinte sobre avaliao de servios

pblicos:

A avaliao pode entender-se como um processo contnuo, sistemtico e estruturado deanlise dos recursos utilizados e dos resultados obtidos que, tendo sempre presente osobjetivos fixados e utilizando critrios objetivos, dever contribuir para a efetivao dasmudanas e ou correes adequadas, tendo em conta as insuficincias detectadas.

...

A avaliao constitui tambm, um meio de medir e de analisar com rigor a efetividade

tcnica de uma organizao, ou seja segundo Anthony e Herzinger, a relao existenteentre o cumprimento dos objetivos e finalidades de uma organizao e a sua produobem como medir igualmente a eficincia tcnica que, segundo os mesmos autores,corresponde relao entre os recursos aplicados e a produo.

...

Independente da especificidade, da diversidade e do vasto mbito de atuao dosservios pblicos a sua avaliao com carter peridico e sistemtico possvel, desejvel e necessria podendo constituir um importante contributo para a contnuamelhoria da qualidade do seu servio ou produto final e simultaneamente contribuir parauma maior responsabilizao dos seus rgos de gesto.

A avaliao dos servios pblicos dever assim constituir um elemento nuclear para amodernizao da Administrao Pblica ou por, outras palavras, o processo de avaliao


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dever atuar como meio de garantir a salvaguarda dos legtimos direitos dos cidadosbem como da satisfao das suas necessidades e expectativas.

Segundo Robbins, avaliao o processo de monitoramento de atividades para

determinar se as unidades individuais e a prpria organizao esto obtendo e utilizando os

recursos eficaz e eficientemente, de modo a atingir seus objetivos, e, quando isto no est sendo

conseguido devem ser implementadas aes corretivas (1986, p.451).

Esse mesmo autor, em sua definio, inclui: medida, comparao e correo. Para

determinar qual o desempenho, necessrio adquirir informaes a seu respeito e para isto

preciso medir. A medio deve ser feita com base no como e no que medir. A comparao

consiste em determinar o grau em que o desempenho real difere no desejado. Assim a fase de

comparao no processo de avaliao requer o conhecimento do padro, a medida prvia do

desempenho real e a existncia de linhas mestras para determinao das tolerncias permitidas.

Por fim, a ao corretiva empreendida para corrigir os desvios. Trata-se, portanto, de ajustar o

desempenho real ou de rever o padro estabelecido.

Como escreveu Pollitt (1998), o tema da gesto contempornea planejar, executar e

examinar sendo normalmente atribudo avaliao um papel protagonista na fase de exame

deste ciclo. Ensina ainda o autor que a avaliao um auxiliar valioso, no apenas para o gestor

eficiente, mas potencialmente tambm para o cidado vigilante e respectivos representantes

eleitos que, espera-se, sejam igualmente vigilantes.A avaliao de resultados de gesto, tambm conhecida por estudiosos, com outras

denominaes, como auditoria de desempenho, auditoria de gesto, controle por resultados,

fiscalizao orientada para resultados, uma sistemtica direcionada para examinar a economia,

a eficincia e a eficcia com que os administradores aplicaram os recursos pblicos para o

desempenho de suas responsabilidades. Esse o conceito da atividade compartilhado entre as


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Entidades de Fiscalizao Superior participantes da International Organisation of Supreme Audit

Institutions- INTOSAI6.

As normas de auditoria7dessa organizao estabelecem que o controle por resultados

compreende:

a) o controle da economia e das atividades administrativas, de acordo comprincpios e prticas administrativos razoveis e com as diretrizes pactuadas;

b) o controle da eficincia e da utilizao dos recursos humanos, financeiros e dequalquer outro tipo, junto com o exame dos sistemas de informao, das

medidas de rendimento e controle, e dos procedimentos seguidos pelasentidades fiscalizadas para corrigir as deficincias encontradas;

c) o controle da eficcia dos atingimentos dos objetivos da entidade fiscalizada edos resultados alcanados em relao aos pretendidos.

No glossrio das Normas de Auditoria da INTOSAI, so especificados os seguintes

conceitos para economia, eficincia e eficcia:

Economia: consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos utilizados para

desempenhar uma atividade a um nvel de qualidade apropriado.

Eficincia: relao entre o produto expressado em bens, servios e outros resultados

e os recursos utilizados para produzi-los.

Eficcia: a medida do alcance dos objetivos e a relao entre os resultados

pretendidos e os resultados reais de uma atividade.

As Normas de Auditoria de rgos Governamentais dos Estados Unidos (Government

Auditing Standarts the Yellow Book) consideram que (GAO, 2001, cap. 2):

A auditoria de desempenho constitui um exame sistemtico de evidncias visandofornecer uma avaliao independente do desempenho da organizao, programa,atividade ou funo governamental de modo a oferecer informaes que aprimorem o

6 A Organizao Internacional de Entidades de Fiscalizao Superior foi criada em 1953 com o objetivo decompartilhar informaes, idias e experincias no mbito da fiscalizao de recursos pblicos. Videwww.intosai.org.7As normas de auditoria da INTOSAI no so de cumprimento obrigatrio pelas EFS, mas expressam o consenso

delas quanto aso mtodos e prticas a serem aplicados na fiscalizao.


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processo de prestao de contas pelas responsabilidades assumidas junto ao pblico(accountability) e facilitem o processo decisrio por parte daqueles responveis por

supervisionar ou iniciar aes corretivas.A fiscalizao orientada para resultados na EFS da Gr-Betanha,National Audit Office

NO, denomina-se Value for Money VFM, que corresponde ao exame da economia, da

eficincia e da eficcia na aplicao de recursos pblicos.

Um modelo de gesto pblica orientado para a responsibilizao por resultados supe

que cada agncia pblica deve ser capaz de responder, a luz de sua prpria misso institucional,

uma srie de perguntas essenciais que determinam seu desempenho, como: Quais so os

objetivos e as polticas que orientam sua gesto? Quem so os usurios (beneficirios) dos bens e

servios que produz? Quais so as necessidades desses usurios? Quais so os programas

estratgicos para satisfazer essas necessidades? Quais so as metas anuais e plurianuais? Quem

so os funcionrios responsveis pelos programas? Quais so os mecanismos para controlar sua

execuo? Com que prazo e custo se prev cumprir as metas estabelecidas? (QUIRS, 2003).

A funo de planejamento, segundo Santos e Cardoso (2001), vital para que a

avaliao de desempenho possa cumprir sua finalidade de promover a efetividade, eficcia e

eficincia da ao governamental. Somente mediante um processo coordenado e consistente de

definio de diretrizes e prioridades vincular-se-o metas e objetivos a aes a serem

implementadas, as quais, dessa forma, podero ser objeto de avaliao quanto aos meios e

resultados.

2.3.2 Avaliao de gesto sob a tica do TCU

No mbito do TCU, a anlise de gesto feita anualmente na ocasio do julgamento das

tomadas e prestaes de contas das unidades jurisdicionadas (ver item 2.2.3.2). Nesse exame, so

observados os aspectos de conformidade e desempenho da gesto. A caracterizao de quais

aspectos devam ser observados, se de conformidade ou desempenho, pode ser obtida com a ajuda


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das definies da INTOSAI. O subitem 1.0.39 das Normas de Auditoria estabelece que a anlise

de conformidade compreende (TCU, 2004):

a) a certificao da responsabilidade financeira das entidades responsveis pordinheiro pblico, que inclui o exame e avaliao das situaes contbeis e aexpresso da opinio sobre as contas e os estados financeiros;

b) a certificao da responsabilidade financeira da administrao governamentalcomo um todo;

c) a anlise dos sistemas e das operaes financeiras, que inclui avaliao documprimento dos estatutos e regulamentos aplicveis;

d) a anlise das funes de controle e auditoria internos;

e) a anlise da probidade e correo das decises administrativas adotadas pelaentidade fiscalizadora;

f) o tratamento de qualquer outra questo que a entidade fiscalizadora considereque deva ser observada.

J a anlise de desempenho preocupa-se com a economicidade, eficincia, eficcia e

efetividade, e compreende, conforme o subitem 1.0.40 das Normas:

a) anlise da economia das atividades administrativas, de acordo com princpios eprticas administrativas slidos e com polticas de gerenciamento;

b) anlise de eficincia na utilizao dos recursos humanos, financeiros e dequalquer outro tipo, juntamente com o exame dos sistemas de informao, dosindicadores de desempenho, e dos procedimentos seguidos pelas entidadesfiscalizadas para corrigir as deficincias encontradas;

c) anlise da eficcia do desempenho em relao ao alcance dos objetivos daentidade fiscalizada, bem como auditoria do real impacto nas atividades emrelao ao impacto pretendido.

Essa anlise trata da relao entre os resultados alcanados e os objetivos que motivaram

a atuao institucional, entre o impacto previsto e o impacto real de uma atividade (TCU, 2004).

No mbito das normas do Tribunal, os conceitos de conformidade e de desempenho

podem ser obtidos a partir da interpretao dos incisos I e II do art. 239 do Regimento Interno,

respectivamente. Embora o artigo refira-se especificamente a auditorias, e no a anlise de

gesto, os conceitos so perfeitamente aplicveis. Pode-se interpretar a partir dos dispositivos


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mencionados, que conformidade compreende os aspectos contbil, financeiro, oramentrio e

patrimonial, ao passo que desempenho inclui os aspectos de economicidade, eficincia e eficcia

dos atos praticados no mbito dos rgos e entidades jurisdicionados do TCU, bem como os seus

sistemas, programas, projetos e atividades (TCU, 2004).

2.4 Balanced Scorecard (BSC)

O Balanced Scorecard - BSC uma metodologia de medida de desempenho,

atualmente, de ampla aplicao no setor privado e que vem servindo de referencial a muitas

organizaes pblicas no desenvolvimento de seus prprios modelos de avaliao. Por isso,

interessante conhecer um pouco mais sobre ele.

Segundo Kaplan e Norton (1997), o BSC uma ferramenta empresarial que traduz a

misso e a estratgia da organizao em um conjunto compreensvel de medidas de desempenho,

propiciando a formao de uma estrutura de mensurao e de um sistema de gesto eficiente.

Difere das ferramentas tradicionais de avaliao de desempenho por ampliar o escopo

dos indicadores, no se limitando apenas na considerao de resultados financeiros: o BSC

enfatiza que os sistemas de informao devam disponibilizar indicadores financeiros e no-

financeiros para funcionrios de todos os nveis na organizao. Alm disso, devido ao processo

de implementao do BSC, onde h a discusso da misso e da estratgia dentro dos valores

organizacionais, consegue-se mais efetivamente estabelecer a relao entre a medida obtida e a

ao a ser tomada para a consecuo de uma melhoria organizacional. Deixa, portanto, de ser

apenas uma ferramenta ttica ou operacional, configurando-se em um importante subsdio para o

planejamento estratgico.

Algumas organizaes esto utilizando o BSC para desenvolver sua estratgia de longo

prazo clarificando e traduzindo viso e estratgia, comunicando e integrando objetivos


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estratgicos e indicadores, planejando, estabelecendo metas e alinhando iniciativas estratgicas e

aprimorando o controle e o aprendizado estratgico (KAPLAN; NORTON, 1996).

Kaplan e Norton, para o desenvolvimento do BSC, trabalharam durante dois anos em

uma pesquisa com doze companhias americanas sobre as prticas gerenciais. Eles descreveram o

BSC como um conjunto de medidas que fornece alta administrao uma rpida, mas

compreensiva viso dos negcios (KAPLAN; NORTON, 1996).

Atkinson et al. (2000, p. 60) definem o BSC da seguinte maneira: Balanced Scorecard

um sistema de mensurao para esclarecer, comunicar e implementar a estratgia empresarial e

em cujo cerne tambm se encontra o enfoque nos processos empresariais.

O Balanced Scorecard mede o desempenho organizacional contemplando quatro

dimenses crticas - financeira, clientes, processos internos e aprendizagem e crescimento -

denominadas de perspectivas, para a gesto estratgica da organizao. Kaplan e Norton (1997)

esclarecem que o modelo permite a utilizao de um nmero maior de perspectivas, conforme as

necessidades e contingncias especficas de cada organizao. Por exemplo, podem ser

desenvolvidas as perspectivas da responsabilidade social, ambiental ou cultural. Mas o

importante que as medidas de desempenho sejam equilibradas, abranjam todos os nveis da

organizao, da alta administrao at o nvel hierrquico mais baixo, de forma a possibilitar o

alinhamento de todos os recursos estratgia organizacional.


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Figura 2.1Estrutura doBalanced Scorecard

Figura 1Estrutura doBalanced Scorecard

A perspectiva financeira reflete os resultados do desempenho das demais perspectivas.

As medidas so valiosas para sintetizar as conseqncias econmicas imediatas de aes j

realizadas e indicam se a estratgia da organizao est contribuindo para a melhoria dos

resultados. Os objetivos financeiros servem de foco para os objetivos e medidas das outras

perspectivas do scorecard. Segundo Kaplan e Norton (1997, p.50), os objetivos e medidas

financeiros precisam desempenhar um papel duplo: definir o desempenho financeiro esperado da

estratgia e servir de meta principal para os objetivos e medidas de todas as outras perspectivas

doscorecard.

Na perspectiva dos clientes do BSC, as empresas identificam os segmentos de clientes e

mercado nos quais desejam competir. Esses segmentos representam as fontes que iro produzir o

componente de receita dos objetivos financeiros da empresa. Esta perspectiva permite que as

organizaes alinhem suas medidas essenciais de resultados relacionadas aos clientes

satisfao, fidelidade, reteno, captao e lucratividade com segmentos especficos de clientes

FinanceiroPara obtermos sucesso financeiro, comodevemos ser vistos pelos nossosacionistas?

ClientesPara atingirmos nossa viso, comodevemos ser vistos pelos nossosclientes?

Aprendizado e CrescimentoPara atingirmos nossa viso, comosustentaremos nossa capacidade demelhorar e mudar?

Processos InternosPara satisfazermos nossos acionistas eclientes, em quais processos devemosnos superar?

VISOE

ESTRATGIA


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e mercado. As propostas de valor so os vetores, os indicadores de tendncias, para as medidas

essenciais de resultados na dimenso dos clientes.

Na perspectiva dos processos internos, os responsveis pela gesto das organizaes

identificam os processos mais crticos para a realizao dos objetivos dos clientes e financeiros.

Para cada processo, devem ser desenvolvidas medidas que monitorem o desempenho, por

exemplo, quanto qualidade taxa de defeito, desperdcios, retrabalho, devolues; quanto ao

tempo resposta solicitao, produo e entrega; quanto aos custos custos dos processos;

quanto inovao segmentos de mercado a serem atendidos no futuro e vendas sobre produtos

novos (KAPLAN; NORTON, 1997).

A quarta e ltima perspectiva do BSC desenvolve objetivos e medidas para orientar o

aprendizado e o crescimento organizacional. Os objetivos estabelecidos nas perspectivas

financeira, do cliente e dos processos internos revelam onde a organizao deve destacar-se para

obter um desempenho excepcional, enquanto os objetivos da perspectiva de aprendizado e

crescimento oferecem a infra-estrutura para o alcance dos objetivos das outras trs perspectivas.

Os vetores de aprendizado e crescimento provm basicamente de trs fontes: funcionrios,

sistemas e alinhamento organizacional.

Embora o foco e a aplicao do BSC estivessem voltados para o setor privado, a

aplicao ao setor pblico talvez tenha ainda maiores vantagens. Entretanto, algumas mudanas

so necessrias, dependendo da natureza jurdica das organizaes, para adaptar o scorecards

exigncias das operaes do setor pblico (GALVO, 2001, apud OLVE et al., 1999).

2.5 Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP)

O Programa da Qualidade no Servio Pblico (PQSP) surgiu em 1991, ainda como

Comit Setorial da Administrao Pblica, vinculado ao Programa Brasileiro de Qualidade e


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Produtividade, com foco inicial em mobilizar as organizaes pblicas do Executivo Federal para

a implantao de Programas de Qualidade e Produtividade. Houve, no perodo de 1991 a 1995,

grande esforo de mobilizao, com palestras, seminrios e cursos no sentido de as organizaes

adotarem como prtica a gerncia de processos utilizando as ferramentas da qualidade

(FERREIRA, 2002).

A partir da formulao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)

em 1995, a administrao pblica deixou de alicerar-se apenas na dimenso institucional-legal,

mas tambm nas dimenses cultural e de gesto.

Em decorrncia, a Cmara da Reforma do Estado, vinculada Presidncia da Repblica

(Casa Civil), aprovou a criao do Programa Qualidade e Participao na Administrao Pblica,

passando a ser o principal instrumento de aplicao do PDRAE quanto s dimenses cultural e da

gesto pblica.

O programa tinha os seguintes objetivos gerais: contribuir para a melhoria da qualidade

dos servios; apoiar as organizaes pblicas no processo de transformao gerencial, com nfase

na produo de resultados positivos para a sociedade, na otimizao dos custos operacionais, na

motivao e participao dos servidores, na delegao, na racionalidade no modo de fazer, na

definio clara de objetivos e no controle de resultados.

Em 1999, o programa passou a chamar-se Programa Qualidade do Servio Pblico

(PQSP) com um novo enfoque de promoo da qualidade do atendimento ao cidado. A principal

estratgia a qualidade dos servios, com o desenvolvimento de projetos especficos como a

avaliao da satisfao dos usurios do servio pblico, a gerao e divulgao de padres de

atendimento ao cidado e o fomento criao de unidades integradas de atendimento.

O que se busca com o PQSP fazer com que a organizao pblica passe a considerar o

cidado como parte interessada e essencial ao sucesso da gesto pblica e, em razo disso, que a


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avaliao do desempenho institucional somente seja considerada aceitvel se incluir a satisfao

do cidado como item de verificao.

A base desse movimento nacional pela qualidade no servio pblico uma rede de

parcerias entre organizaes, servidores e cidados mobilizados para a promoo da melhoria da

gesto no setor pblico, em que se envolvem servidores.

O processo de implantao do programa considerou que a adoo da filosofia dos

mtodos e das ferramentas da qualidade como instrumentos de transformao gerencial deveria

levar em considerao as especificidades da atividade pblica, desaconselhando a mera

reproduo dos conceitos e princpios da qualidade aplicada ao setor privado.

Considerando a necessidade de adaptao da linguagem da metodologia para o setor

pblico, passou-se a concentrar tambm nos critrios de excelncia em gesto, que fazem parte

de um modelo que prope como sistemtica avaliar gesto, tomando como referncia o estado

da arte em gesto, em geral, desenvolvido a partir dos prmios nacionais (FERREIRA, 2002,

apud MUSA, 2002).

Assim, foi criado em 1998, como uma das estratgias do PQSP, o Programa Qualidade

do Governo Federal (PQGF), cuja finalidade reconhecer e premiar as organizaes pblicas que

comprovem mediante avaliao feita por uma banca examinadora, desempenho institucional

compatvel com as faixas de reconhecimento e premiao.

O Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (BRASIL, 2003), documento

fundamental para a compreenso dessa metodologia, propicia s organizaes um modelo para o

diagnstico e monitoramento dos resultados da implantao da qualidade e da gesto pela

excelncia, baseado em sete critrios: Liderana; Estratgias e Planos; Cidados e Sociedade;

Informao; Pessoas; Processos; Resultados. O instrumento guia, de forma sistemtica, a

organizao concorrente na descrio das prticas de gesto e dos resultados obtidos.


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O Critrio Informao aborda como a organizao gerencia as informaes e os

indicadores de desempenho mais importantes da organizao e dos seus referenciais

comparativos, e como feita a gesto do seu capital intelectual. Aborda tambm como as prticas

relativas a gesto das informaes da organizao, a gesto das informaes comparativas e a

gesto do capital intelectual so avaliadas e melhoradas.

O Critrio Resultados aborda a evoluo do desempenho da organizao relativo:

satisfao de seus cidados, considerando o atendimento do universo potencial de cidados;

melhoria dos seus servios/produtos e dos processos organizacionais; satisfao, avaliao,

bem-estar, desenvolvimento e capacitao das pessoas; gesto dos fornecedores; ao

cumprimento das metas e aplicao dos recursos oramentrios e financeiros. Aborda tambm os

nveis de desempenho em relao aos referenciais comparativos adequados.

A partir de 2001, o PQSP instituiu o Sistema de Avaliao e Melhoria da Gesto

Pblica, que um conjunto integrado de aes, realizadas de modo contnuo, que comea com a

adeso formal da organizao ao Programa da Qualidade no Servio Pblico e se mantm por

ciclos contnuos de avaliao e melhoria.

Atualmente, o PQSP abrange 1415 organizaes das esferas federal, estadual e

municipal pertencentes aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, localizadas em todo

territrio nacional8. O funcionamento do programa apoia-se numa estrutura informal, que visa

proporcionar maior flexibilidade, agilidade na implementao das aes e menor custo

operacional. A coordenao central do programa fica a cargo de uma gerncia executiva da

Secretaria de Gesto do MP cuja misso mobilizar e apoiar as organizaes pblicas no

desenvolvimento de uma gesto voltada para a qualidade dos servios prestados sociedade.

Integra o programa, ainda, uma rede formada por servidores que atuam como consultores ad hoc


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em gesto da qualidade. Eles tm a atribuio de realizar palestras de sensibilizao, disseminar

os princpios e tcnicas de qualidade, estimular a adeso ao PQSP e apoiar as organizaes

participantes da avaliao da gesto. O gerenciamento do programa ocorre de modo

descentralizado, por meio de ncleos regionais atuantes em diversas regies do pas e de ncleos

setoriais. Os ncleos so vinculados gerncia executiva do MP e objetivam a promoo e a

coordenao das aes do programa em uma determinada regio ou setor de governo (GALVO,

2001).

Entre os integrantes do programa, est o TCU, que aderiu em 1999. Segundo sua

Secretaria de Planejamento (Seplan), o TCU vem passando por uma fase de transformao

gerencial, buscando implantar um modelo empreendedor de gesto. Partindo desse objetivo, e

apoiado na metodologia do PQSP, o TCU estruturou seu prprio Programa de Qualidade e

Gesto - QTCU.

O modelo de gesto proposto pelo QTCU fundamenta-se em sete critrios de excelncia

utilizados por programas de mobilizao para a qualidade: liderana, estratgias e planos,

clientes, informaes, pessoas, processos e resultados. A filosofia do programa est baseada no

binmio "avaliar-agir", que se constitui de etapas cclicas de auto-diagnstico e implementao

de aes de melhoria. Por essa razo, so instrumentos do QTCU: as auto-avaliaes

institucionais de gesto e os planos de melhoria de gesto, ambos com periodicidade anual.

8

Fonte: http://www.pqsp.planejamento.gov.br/sobre_pqsp.aspx?url=prog_indicadores.aspx


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2.6 Indicadores de desempenho

2.6.1 Consideraes gerais

Um indicador de desempenho um nmero, percentagem ou razo que mede um

aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas

(TCU, 2000c, p.9).

A utilizao de indicadores de desempenho para aferir os resultados alcanados pelos

administradores uma metodologia que est relacionada ao conceito de gerenciamento voltadopara resultados (results oriented management - ROM). Esse conceito tem sido adotado nas

administraes pblicas de diversos pases, especialmente nos de cultura anglo-saxnica (EUA,

Austrlia, Reino Unido) (TCU, 2000c, p.9).

Indicadores so instrumentos importantes para controle da gesto no apenas na

administrao privada, mas tambm e principalmente na administrao pblica, por aumentarem

a transparncia da gesto e facilitarem o dilogo entre os mais diversos grupos sociais

organizados. Em outras palavras, pode-se dizer que os indicadores so, por um lado, importantes

ferramentas gerenciais de gesto para a administrao pblica; e por outro, um instrumento

fundamental para a fiscalizao da gesto pblica por parte dos movimentos populares (controle

social).

Segundo Teixeira e Santana (1995, p.85), um sistema de indicadores, adequadamente

definido, funciona como um instrumento de racionalizao e modernizao da gesto. Ele

delimita o campo observvel da ao a ser desenvolvida, facilitando a identificao dos objetivos

e metas a serem perseguidos por uma organizao ou rea governamental; propicia a

concentrao de esforos, na medida em que define objetivamente os resultados esperados e,

conseqentemente, os meios para alcan-los. Permite que os diversos agentes tenham mais


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claros os critrios pelos quais esto sendo avaliados; e, sobretudo, cria condies para que a

populao de um modo geral, e o usurio em particular, possa conhecer o desempenho do setor.

Um sistema de indicadores de desempenho bem planejado e bem estruturado oferece a

possibilidade de um grau maior de compromisso com resultados durante a discusso e a execuo

de programas mediante a determinao de metas de desempenho que expressem os sucessos

esperados em termos da quantidade e qualidade dos servios prestados comunidade e da

efetividade e eficincia com que so oferecidos (SANTOS; CARDOSO, 2001).

Informaes sobre desempenho so essencialmente comparativas. Um conjunto de

dados isolado mostrando os resultados atingidos por uma instituio no diz nada a respeito do

seu desempenho, a menos que seja confrontado com metas ou padres preestabelecidos, ou

realizada uma comparao com os resultados atingidos em perodos anteriores, obtendo-se assim

uma srie histrica para anlise (TCU, 2000c, p.10).

2.6.2 Fundamentos para a construo de indicadores de desempenho institucional

A utilizao de indicadores de desempenho nas instituies pblicas apresenta

algumas vantagens (TCU, 2000c, p.10):

a) possibilita a avaliao qualitativa e quantitativa do desempenho global dainstituio, por meio da avaliao de seus principais programas e/oudepartamentos;

b) permite o acompanhamento e a avaliao do desempenho ao longo do tempo e

ainda a comparao entre: desempenho anterior x desempenho corrente;

desempenho corrente x padro de comparao;

desempenho planejado x desempenho real;

c) possibilita enfocar as reas relevantes do desempenho e express- las de formaclara, induzindo um processo de transformaes estruturais e funcionais quepermite eliminar inconsistncias entre a misso da instituio, sua estrutura eseus objetivos prioritrios;


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6) Confiabilidade: a fonte de dados utilizada para o clculo do indicador deve ser

confivel, de tal forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos

resultados.

7) Seletividade: deve-se estabelecer um nmero equilibrado de indicadores que

enfoquem os aspectos essenciais do que se quer monitorar.

8) Simplicidade: o indicador deve ser de fcil compreenso e no envolver

dificuldades de clculo ou de uso.

9) Cobertura: os indicadores devem representar adequadamente a amplitude e a

diversidade de caractersticas do fenmeno monitorado, resguardado o princpio da

seletividade e da simplicidade.

10) Economicidade: as informaes necessrias ao clculo do indicador devem

ser coletadas e atualizadas a um custo razovel, em outras palavras, a manuteno

da base de dados no pode ser dispendiosa.

11) Acessibilidade: deve haver facilidade de acesso s informaes primrias bem

como de registro e manuteno para o clculo dos indicadores.

12) Estabilidade: a estabilidade conceitual das variveis componentes e do

prprio indicador bem como a estabilidade dos procedimentos para sua elaborao

so condies necessrias ao emprego de indicadores para avaliar o desempenho

ao longo do tempo.

2.6.3 Tipos e classificao de indicadores

Grateron (1999: p.123-124) identificou os seguintes critrios de classificao de

indicadores: de acordo com a natureza, com o objeto e com o mbito. No primeiro, os indicadores


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so agrupados segundo o critrio ou atributo que se procura avaliar ou medir, ou seja: eficincia,

eficcia, economia, efetividade, eqidade, excelncia, cenrio, perpetuidade e legalidade.

De acordo com o objeto, os indicadores so reunidos segundo o alvo de medio ou

avaliao:

indicadores de resultado: resultados obtidos em relao a resultados esperados ou

desejados. Normalmente, referem-se a indicadores de eficcia considerando a

consecuo dos objetivos fixados;

indicadores de processo: referem-se aos indicadores de eficincia e so utilizados

normalmente quando no possvel utilizar indicadores de resultado;

indicadores de estrutura: procuram avaliar o custo e a utilizao de recursos. Pela

sua natureza, podem ser considerados como indicadores de economia;

indicadores estratgicos: procuram avaliar os aspectos no relacionados

diretamente com as atividades desenvolvidas, mas que tm efeito sobre os

resultados destas atividades. Normalmente, esses fatores so de carter externo.

De acordo com o mbito de atuao, os indicadores so:

internos: consideram variveis de funcionamento interno da entidade ou

organizao;

externos: consideram o efeito ou impacto, fora da entidade, das atividades e

servios prestados.

Os indicadores tambm podem ser classificados de acordo com as caractersticas das

metas da organizao, a saber:


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indicadores globais: para medir o desempenho econmico-financeiro, em termos

de auto-sustentao, liquidez e rentabilidade, bem como participao no mercado

ou setor e de satisfao dos usurios/clientes/sociedade (imagem);

indicadores finalsticos (ou de produo): para medir o desempenho, em termos de

eficcia, eficincia e qualidade, dos macro-processos organizacionais (pelo menos

dos crticos);

indicadores de desenvolvimento institucional: para medir aspectos como capital

humano, capacitao, investimentos no aprimoramento dos sistemas de gesto etc.

Batista (1999) tipifica os indicadores da seguinte forma:

indicadores estratgicos: informam o quanto a organizao se encontra na

direo da consecuo de sua Viso. Refletem o desempenho em relao aos

Fatores Crticos de Sucesso9;

indicadores de produtividade (eficincia): medem a proporo de recursos

consumidos com relao as sadas dos processos. Ex.: (Receita total/Total de

servidores);

indicadores de qualidade (eficcia): focam as medidas de satisfao dos clientes e

as caractersticas do produto/servio. Ex.: [(n de produtos perfeitos/total de

produtos produzidos) X 100];

indicadores de efetividade (impacto): focam as conseqncias dos

produtos/servios (fazer a coisa certa da maneira certa);

9

ver definio no tpico seguinte.


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indicadores de capacidade: medem a capacidade de resposta de um processo

atravs da relao entre as sadas produzidas por unidade de tempo. Ex.: (n

atendimento/ms).

2.6.4 Metodologia de construo de indicadores

possvel encontrar na literatura especializada diversas maneiras de elaborao de

indicadores. Entre aquelas conhecidas durante este estudo, destaca-se a tcnica de elaborao de

indicadores de desempenho apresentada num curso ministrado no TCU, em 1999, pelo professor

Fbio Ferreira Batista, por ser apropriada para avaliao institucional. Neste tpico, tenta-se

explor-la, ainda que superficialmente, j que no propsito especfico deste estudo.

Cabe, inicialmente, destacar que metodologia de elaborao de indicadores j tema de

domnio das unidades tcnicas do TCU, existindo inclusive orientao formal no Tribunal (TCU,

2000c). A tcnica ensinada nesse documento fundamentada na elaborao de mapas de produto,

que consiste, resumidamente, na identificao dos produtos, que podem ser um bem, um servio

ou uma condio resultante de atividade da organizao, e, a partir disso, formular questes

especficas sobre ecomicidade, eficincia e eficcia, que resultaro na identificao dos

indicadores.

Essa tcnica vem sendo utilizada nas auditorias operacionais realizadas pelo Tribunal e

possvel sua aplicao na elaborao de indicadores para avaliao do desempenho da gesto,

porm importante conhecer a seguir a metodologia ensinada pelo professor Fbio Batista.

Trata-se de elaborao de indicadores de desempenho a partir da definio de viso

estratgica da organizao, isto , da definio de valores, misso, viso de futuro e fatores

crticos de sucesso (FCS).

Batista (1999) apresenta os seguintes conceitos:


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Viso Estratgica:expressa a percepo da organizao do seu passado, do seu momento atual e

do direcionamento do seu futuro. Por meio dela, a organizao expressa o conhecimento que tem

de si mesma: seus xitos, seus fracassos, suas potencialidades, suas limitaes, suas certezas e os

caminhos que pode e quer percorrer. Sem o conhecimento do caminho percorrido e de sua

situao atual, difcil para organizao definir aonde quer chegar e como pode chegar l. A

partir da viso estratgica a organizao tem condies de elaborar o seu plano de suporte

estratgico, que envolve a definio das estratgias, metas, planos de ao e responsabilidades.

Para construir essa viso estratgica, a organizao deve, mediante um esforo de reflexo a

anlise:

a) identificar o conjunto de valores que permeiam todas as atividades e relaes que ocorrem na

organizao, ou seja, explicitar as crenas e convices que defende;

b) identificar sua misso, isto , qual o seu propsito;

c) definir sua viso de futuro, isto o que deseja ser no futuro, suas aspiraes;

d) estabelecer seus fatores crticos de sucesso, isto , aqueles objetivos gerenciais que so

indispensveis para o cumprimento da misso e alcance da viso de futuro.


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Figura 2.2Viso Estratgica

VISO ESTRATGICA

Valores So idias fundamentais em torno das quais se constri a organizao. Representam as

convices dominantes, as crenas bsicas, aquilo em que a maioria das pessoas da organizao

acredita. Os valores permeiam todas as atividades e relaes existentes na organizao e da

organizao com os clientes. Os valores descrevem como a organizao pretende atuar no

cotidiano enquanto busca realizar sua viso.

Misso uma declarao sobre o que a organizao pblica , sobre sua razo de ser, seus

clientes e os servios que presta. A misso define o que a organizao pblica hoje, seu

propsito e como pretende atuar no seu dia-a-dia. Enquanto a viso de futuro sinaliza o que a

escola pretende ser, a misso aponta o que ela .

Viso de Futuro A viso de futuro define o que a organizao pblica pretende ser no futuro.

Ela incorpora as ambies da organizao e descreve o quadro futuro que organizao quer

atingir.

VALORES

MISSO

VISO DE FUTURO

FATORES CRTICOS DESUCESSO


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Fatores Crticos de Sucesso (FCS) so reas de atividades nas quais o alcance de resultados

favorveis so absolutamente necessrios para o xito na implantao da viso da organizao

pblica. Os FCS devem ser definidos no nvel estratgico da organizao. Deve-se escolher um

nmero limitado de reas, cujos resultados satisfatrios asseguraro um desempenho adequado

para a organizao. A identificao dos FCS uma forma de sinalizar para os colaboradores da

organizao (servidores e gestores pblicos) as reas de atividades onde o xito fundamental

para o cumprimento da misso e atingimento da viso de futuro. Os FCS podem ser usados como

meios de mobilizao dos colaboradores em prol de objetivos da organizao pblica. Exemplos

de FCS: rapidez no atendimento; desenvolvimento de habilidades na rea de servios; melhoria

da imagem junto comunidade; desenvolvimento de alianas estratgicas; aumentar a

produtividade.

Macroprocessos conjunto de processos que se interrelacionam diretamente com clientes e

fornecedores, fundamentais no desempenho da misso da organizao e no atendimento s

expectativas dos clientes. So seguintes suas principais caractersticas: so grandes sistemas de

uso repetitivo; so multifuncionais ou interfuncionais; em sua maioria, so processos de

negcios. Exemplo de macroprocessos identificados pelo Instituto Nacional de Metrologia

Inmetro: avaliao de conformidade; controle metrolgico; educao para metrologia e

qualidade; padronizao e disseminao das unidades de medida; informao tecnolgica para a

qualidade.

Assim, os indicadores seriam construdos e implantados a partir da identificao dos

fatores crticos de sucesso e dos macroprocessos, conforme esquema abaixo:


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Exemplos de indicadores elaborados a partir de um fator crtico de sucesso (FCS):

Fator Crtico de Sucesso (FCS): Desenvolvimento de habilidades na reatcnico-cientfica

Macroprocesso: capacidade de pessoal

Indicadores: treinamento de pessoal

satisfao com o curso

ndice de freqnciandice de aproveitamento

participao em congressos

titulao

produo tcnico-cientfica

nmero de citaes

nmero de patentes obtidas

3. Utilizao de indicadores na avaliao do desempenho da gesto pelo TCU

3.1 Origem e tendncias

Conforme j tratado no tpico Fundamentao Conceitual, a competncia do Tribunal

de Contas da Unio estava adstrita ao controle externo da administrao financeira e

oramentria da Unio. Com a nova Constituio Federal, a abrangncia do controle externo foi

estendida para os campos operacional e patrimonial da Unio, sob os aspectos da legalidade,

Identificao dos FCS

Identificao dos Macroprocessos

Identificao dos indicadores estratgicos

Estruturao dos indicadores estratgicos

Implantao dos indicadores estratgicos

Monitoramento e manuteno dosindicadores estrat icos


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legitimidade e economicidade. Essa inovao, juntamente com a tendncia mundial do controle

externo, de se buscar enfoque de avaliao de resultados das instituies pblicas, aceleraram

algumas transformaes no TCU.

Em relao ao julgamento das contas dos administradores pblicos, foi editada pelo

TCU instruo normativa em 1994 10modificando disposies at ento vigentes, especialmente,

quanto composio dos processos de tomadas e prestaes de contas dos administradores

pblicos. Procurou-se a obteno de informaes que espelhassem tambm os aspectos de

desempenho da gesto.

Foi a partir dessa norma que o TCU passou a exigir dos responsveis a apresentao de

indicadores de gesto que permitissem aferir a eficincia, eficcia e economicidade da ao

administrativa, levando-se em conta os resultados quantitativos e qualitativos alcanados pelo

rgo e entidade (TCU, 1994). Essa exigncia foi preservada pela norma atualmente em vigor11.

Percebia-se, naquela oportunidade, a essencialidade dos indicadores para mensurar o

desempenho das instituies pblicas. Contudo, poucas foram as ocasies em que esses dados

subsidiaram, de forma efetiva, os exames proferidos pelas unidades tcnicas do Tribunal na

anlise de contas, uma vez que se mantm ainda o enfoque estritamente legalista pelas unidades

tcnicas do TCU.

Visando reformular o processo de anlise de contas, criou-se em 2002 o Projeto de

Certificao da Gesto Pblica, conduzido pela Secretaria Adjunta de Contas (ADCON) do TCU.

Entre os desafios do projeto, est o desenvolvimento de mecanismos que contribuam para a

transformao da apreciao das contas anuais em instrumento que permita ir alm dos aspectos

10 Instruo Normativa/TCU n 6, de 8/6/1994.O TCU possui poder regulamentar que lhe confere o art. 3 da Lei n 8.443/92 para expedir atos e instruesnormativas sobre matria de suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos,obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade.11

Instruo Normativa/TCU n 12, de 24/04/1996.


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relacionados legalidade e passe tambm a induzir administrao gerencial e de avaliao da

gesto pblica, a partir da exigncia de informaes sobre as funes essenciais da unidade

administrativa e do desempenho alcanado pela sua gesto, luz da misso/viso que lhe cabe e

dos seus objetivos/metas estratgicos (TCU, 2003).

Um dos objetivos do projeto o desenvolvimento de metodologia de elaborao e

utilizao de indicadores, a serem apresentados pelos responsveis pelas tomadas e prestaes de

contas anuais, para subsidiar a avaliao do desempenho da gesto.

Apesar da pouca aplicao dos indicadores no exame das contas anuais, essa ferramenta

faz parte das metodologias utilizadas h algum tempo nas auditorias operacionais realizadas pelo

TCU, inclusive j sendo editado, em 200012, documento de orientao denominado Indicadores

de desempenho e mapa de produtos, contendo instrues importantes para a elaborao e

utilizao, conforme mencionado no item 2.6 deste trabalho.

3.2 Exemplo prtico de utilizao de indicadores de desempenho pelo TCU

O caso a ser retratado o que mais avanou no TCU em termos de utilizao de

indicadores para a avaliao do desempenho da gesto, representando grande referencial para o

objetivo deste estudo.

A experincia partiu do interesse do Tribunal de conhecer e avaliar o desempenho das

Instituies Federais de Ensino Superior IFES (Deciso/TCU n 731/1997 Plenrio).

Com o decorrer dos trabalhos, deparou-se com a necessidade de se estabelecer,

juntamente com aquelas entidades, indicadores que espelhassem o comportamento da gesto.

Tarefa que vem se demonstrando de grande complexidade, conforme a seguir.

12

Portaria/Segecex/TCU n 23, de 30/06/2000.


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3.2.1 Origem e primeiros desafios

Por meio da Deciso/TCU 543/1999 Plenrio, proferida no processo do TCU

625.083/1998-9, relativo a auditoria operacional feita pela Secretaria de Controle Externo do Rio

Grande do Sul (unidade tcnica do TCU) na Fundao Faculdade Federal de Cincias Mdicas de

Porto Alegre/RS, o Tribunal resolveu requisitar Secretaria de Educao Superior - SESu/MEC

informaes acerca da participao do Governo Federal no financiamento das instituies

privadas de ensino superior e determinar a unidades internas que realizassem estudos, com base

nos elementos solicitados e na Deciso/TCU n 731/97 - Plenrio 13, da viabilidade de incluir no

Plano de Auditoria do TCU (atualmente denominado Plano de Fiscalizao) a realizao de

auditoria operacional para avaliao do sistema de ensino superior no Brasil, com a finalidade de

obter-se um diagnstico de mbito nacional nessa rea estratgica.

A Secretaria de Auditoria (Saudi) e a 6 Secretaria de Controle Externo (ento unidades

do Tribunal), ao apreciar os dados encaminhados em diligncia pela SESu/MEC, propuseram, pormeio da Representao conjunta n 01/99, a realizao de fiscalizao nas seguintes instituies

federais: Fundao Universidade Federal do Amazonas, Universidade Federal de Gois,

Universidade Federal de Pernambuco, Universidade Federal do Rio de Janeiro e Universidade

Federal do Rio Grande do Sul (voto do relator Deciso/TCU 358/2000 - Plenrio, de

13 Deciso 731/1997 Plenrio:O Tribunal Pleno diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE:1.2. seja determinada Secretaria de Contas do Governo e Transferncias Constitucionais que inclua no exame

anual das Contas do Presidente da Repblica, de 1997 ou 1998, anlise sobre todas as Instituies Federais de EnsinoSuperior, vinculadas ao MEC, juntamente com os rgos financiadores de pesquisa (FINEP, CNPq, etc) verificando,em cada uma delas, a produo cientfica e tambm os custos dos cursos oferecidos e o custo mdio por alunomatriculado em cada curso, as relaes professor/aluno, professor/funcionrio, aluno/funcionrio, alunosdiplomados/ingressantes, n de vagas no vestibular, n de alunos matriculados e diplomados na graduao e psgraduao, n de professores e funcionrios, titulao dos professores cursos de graduao e ps-graduaooferecidos e conceito CAPES, dispndio total anual, percentual gasto com pessoal e encargos e outras variveisjulgadas necessrias.


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03/05/2000). Tal proposta resultou na incluso das auditorias no Plano de Auditoria do TCU de

2000.

A referida representao mencionou a auditoria-piloto programada para ser realizada na

Fundao Universidade de Braslia - FUB, cujos resultados poderiam vir a nortear um trabalho

mais amplo de avaliao do ensino superior do pas.

A fiscalizao na FUB foi realizada pela 6 Secretaria de Controle Externo, em

cumprimento ao Plano de Auditorias do TCU do 2 semestre de 1999, objetivando proceder a um

levantamento de indicadores de desempenho na fundao para servir como base na realizao de

estudo comparativo entre outras Instituies Federais de Ensino Superior (IFES).

A auditoria contou com uma equipe de dois Analistas de Controle Externo (ACE) e

durou 29 dias teis (incio:12/11/99 e trmino: 17/12/199914).

Inicialmente, os tcnicos do TCU constataram que a avaliao das IFES uma tarefa

extremamente complexa devido grande heterogeneidade das instituies, uma vez que existem

grandes diferenas, como a forma de financiamento, oferta de cursos, volume de recursos

destinados ps-graduao e pesquisa, prestao de servios comunidade etc. No relatrio, a

equipe citou o seguinte trecho de Tyler e Bernasconi (TCU, 1999, p. 56/71):

No existe um critrio nico de qualidade igualme nte aplicvel a todas as instituies deeducao superior, nem um modelo nico de excelncia (...). O padro de medida daavaliao, ento, deve ser aquele que a instituio razoavelmente capaz de obter, dada

a sua misso especfica e sua realidade presente.

A equipe deparou-se com vrios indicadores j existentes, porm tratavam de aspectos

especficos, no possibilitando uma viso ampla da situao real da instituio.

Preliminarmente proposio de indicadores, os tcnicos julgaram til a classificao de

indicadores em trs categorias. Os de eficincia buscam informar o custo de se atingir

14

Portaria/6Secex/TCU 13, de 12/11/1999.


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determinado resultado, sendo que o mais comum o custo por aluno. Os indicadores de

produtividade tentam estabelecer relaes entre recursos utilizados e produtos obtidos, como, por

exemplo, as propores entre alunos, professores e funcionrios. Os de eficcia mostram o grau

de consecuo das metas da instituio, tendo como exemplo a taxa de sucesso na graduao.

O grande desafio, naquele momento, era descobrir em que medida o indicador retrata

adequadamente a realidade que se quer estudar. Em outras palavras, trata-se da prpria definio

de como deve ser elaborado o indicador.

Segundo a equipe, a construo e interpretao de informaes fidedignas exigiam um

conhecimento profundo da situao a ser retratada. Todos os fatores relevantes, bem como as

relaes entre eles, deveriam ser adequadamente considerados. Sem isso, h risco grande de gerar

indicador cuja leitura acaba por distorcer e prejudicar a anlise.

A equipe realizou estudo preliminar visando identificar as principais fontes de

informaes existentes sobre o sistema de ensino superior no Brasil, bem como as principais

limitaes dos dados disponibilizados por essas fontes. Foram apontados: o Sistema de

Informaes de Ensino Superior (SIES) supervisionado pela Secretaria de Educao Superior do

MEC (SESu/MEC), o Censo do Ensino Superior promovido pelo Instituto Nacional de Estudos e

Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP/MEC), o Exame Nacional de Cursos (conhecido

como provo), e a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES.

3.2.2 Seleo dos indicadores e definio da metodologia de clculo

Diante das consideraes gerais tecidas na instruo da equipe e dos objetivos da

auditoria, selecionou-se um conjunto de indicadores que pudessem espelhar diferentes aspectos

da atividade acadmica de ensino e pesquisa. Segundo comentrios no relatrio, os indicadores

selecionados j haviam sido pesquisados, com maior ou menor detalhamento, tanto por


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especialistas quanto por entidades no-governamentais e unidades do MEC voltadas para o

ensino superior, estando presentes em boa parte da literatura brasileira sobre o assunto, e atendem

a trs requisitos essenciais (TCU, 1999b, p. 60):

a) ser operacionalmente passveis de apurao. A postura pragmtica essencial, dadaa limitada disponibilidade da dados necessrios construo de indicadores;

b) possui

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