Instituto Serzedello CorraPlanejamento Governamental e Gesto Oramentria e FinanceiraAula 1: Polticas Pblicas,Planejamento Governamental, Indicadores e AvaliaoUnidade 1Planejamento Governamental Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio

Permite-seareproduodestapublicao,emparteounotodo,semalteraodocontedo,desdequecitadaa fonte e sem fns comerciais.Estematerialtemfunodidtca.Altmaatualizaoocorreuemmarode2015.Asafrmaese opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no expressar a posio ofcial do Tribunal de Contas da Unio.Ateno!RESPONSABILIDADE PELO CONTEDOTribunal de Contas da UnioSecretaria Geral da PresidnciaInsttuto Serzedello CorraDiretoria de Promoo de Aes Educacionais e Relaes Insttucionais Servio de Aes Educacionais a DistnciaCONTEUDISTALeonardo Rodrigues Albernaz TRATAMENTO PEDAGGICOSilvia Helena de Campos MartnsREVISOAntonio Jos Saraiva de Oliveira Junior RESPONSABILIDADE EDITORIAL Tribunal de Contas da Unio Secretaria Geral da Presidncia Insttuto Serzedello Corra Centro de Documentao Editora do TCUPROJETO GRFICO E DIAGRAMAOIsmael Soares MiguelPaulo Prudncio Soares Brando FilhoVanessa Vieira[ 3 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoAula 1: Polticas Pblicas, Planejamento Governamental, Indicadores e AvaliaoQuais so as etapas de formao das polticas pblicas?Como estruturado o planejamento governamental no Brasil?O que so indicadores e quais so as suas fnalidades?Quais so as dimenses para avaliao da ao do governo?Aatividadedeplanejamentoestpresentedeformacotidiana emnossasvidas,sejanombitopessoal,nasrelaessociais,em nossoambienteprofssionalouemnossarelaocomosgovernosea Administrao Pblica.Mesmo que de forma no estruturada, recorrermos com frequncia aexercciosdeelaboraodeplanos,estabelecendoobjetivosque desejamosalcanareescolhendoosmeiosaosquaisiremosrecorrer para realizar nosso intento. Esse processo de defnir uma situao futura a ser realizada e estabelecer de que forma ela ser atingida , em essncia, planejamento.Assim,quandovamosviajaremfrias,porexemplo,investimos certaquantidadedetempoparaprogramaressaviagem.Muito provavelmente,empregamosalgumtempoeesforoparadefniro destino(paraondeiremos?),osmeiosdetransporte(comoiremos?), as datas de ida e retorno (quando viajaremos?), as pessoas que iro nos acompanhar (quem viajar?). Emnossoambienteprofssional,temosmetasaalcanare recursosdisposioparaexecutarnossotrabalho.Sabemosqueos resultadosproduzidospelosindivduosepelasequipescontribuem para que a organizao realize suas estratgias e seus grandes objetivos. Dessa forma, a instituio deve possuir uma viso de futuro que almeje, para si mesma, uma compreenso de seu papel no mundo, suas grandesdiretrizeseseusobjetivos.Precisa,tambm,saberdesdobrar as metas globais a longo prazo para todos os nveis gerenciais, at que cada trabalhador, considerado individualmente, saiba o que deve fazer no dia a dia.Nosrgoseentidadesestatais,deveocorrerdamesmaforma. Comosetratadegestopblica,nessecaso,asdiretrizessero estabelecidas pelo governo democraticamente eleito, ocupante do Poder [ 4 ] Planejamento Governamental Executivo, cabendo a autorizao dos planos e o controle da execuo ao Poder Legislativo. Emboradevarespeitarcertaspeculiaridadesprpriasdosetor pblico, o planejamento no mbito governamental ir tratar dos mesmos aspectos que todo plano deve ter:objetivos e metas;meios de realizao: atividades e recursos;meios de avaliao e controle. Comoestudaremosadiantenestecurso,aConstituiobrasileira estabeleceu um conjunto de instrumentos que, atuando de forma coesa e harmnica, permite a estruturao dos planos governamentais a partir de grandes diretrizes estabelecidas por cada esfera de governo: federal, estadual, distrital e municipal. Essas grandes diretrizes devero constar dos planos governamentais, detalformaqueaslinhasestratgicasvenhamacomporumapea denominadaPlanoPlurianual-PPA,noqualseroestabelecidosos programas de governo destinados a atender sociedade. Esses programas, como veremos com mais detalhes, devero ser dotados de metas a serem alcanadas pelos rgos pblicos, de tal forma que, tomados em conjunto, osresultadospossamlevaraoalcancedosobjetivosgovernamentais mais amplos. Naprimeiraaula,discutiremoscomosoformadasaspolticas pblicasedequeformaelassotraduzidasnosprogramas,que estruturaroosplanosgovernamentais.Almdisso,abordaremos questesdeordemprtica,quepossamserteisparaosleitoresem [ 5 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaosuasatividadesnosetorpblico,comoindicadoresdedesempenho, estabelecimento de metas e dimenses de avaliao. Para facilitar o estudo, esta aula est assim organizada:Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento Governamental, Indicado-res e Avaliao ...................................................................................................................31. Ciclo das Polticas Pblicas ..................................................................................62. O Planejamento Governamental ...................................................................... 112.1. Modelo de Gesto do PPA da Unio para 2012-2015 ........................ 132.2. Programas de Governo .................................................................................... 153. Tipos de Planejamento:........................................................................................ 193.1. Processo de Planejamento Operacional ................................................... 214. Indicadores, Metas e Avaliao ........................................................................ 244.1. Indicadores para Descrever uma Situao ............................................. 264.2. Indicadores para Estabelecer Metas ......................................................... 274.3. Tipos de Indicadores ........................................................................................ 284.4. Avaliao ............................................................................................................... 30Sntese................................................................................................................................ 33Referncias bibliogrficas.................................................................................... 34Pronto para comear? Ento vamos l![ 6 ] Planejamento Governamental 1. Ciclo das Polticas PblicasAspolticaspblicaseosprogramasdegovernoquepermitem traduzi-las em aes governamentais existem para atender a necessidades da sociedade. No entanto, sabemos que muitas demandas populares no so atendidas. Alm disso, sabemos que algumas demandas no chegam sequeraserconsideradasnomomentodeformulaodaspolticas,o que nos leva s questes: por que algumas polticas so criadas, e outras no? Por que alguns programas de governo so elaborados e colocados em prtica, lidando com algumas necessidades da sociedade, enquanto umconjuntodeproblemasdediversasordensequeatingemosmais variados pblicos no so includos na pauta de ao dos governos?Paraentenderestasquestes,devemosconsideraroque denominamos ciclo das polticas pblicas, ilustrado a seguir:ProblemasAgenda AvaliaoImplementaoFormulaoFigura 1. Ciclo das polticas pblicasEsse ciclo pretende demonstrar como algumas demandas emergem dasociedadeeconseguemobterumarespostagovernamental,com aes estatais que visam a modifcar a realidade social identifcada com o problema original, de forma a elimin-lo ou reduzir o seu impacto. [ 7 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoA partir da visualizao propiciada pelo esquema acima, podemos descreverasetapasdocicloediscutirorelacionamentoentreas diversas fases.ExistnciadeDemandas(Problemas,Oportunidades): Emmeiosociedade,humadiversidadedeproblemase interesses,queafetamemalgumamedidaumdeterminado segmentodapopulao.Comoveremos,algumasdessas questesconseguiroespaonaagendapblica.Outras,por uma srie de possveis razes, permanecero sem mobilizar os atores polticos, de forma que no viro a integrar o conjunto de programas e aes de governo.Formao da Agenda: a fase em que um determinado pleito da sociedade consegue espao na lista de prioridades do poder pblico.Apartirdessemomento,umproblemaquehavia sido identifcado consegue ingressar na pauta de questes que recebero um tratamento governamental.Formulao da Poltica: Na etapa de formulao, so debatidas alternativas para a resoluo do problema a ser enfrentado, so avaliados os custos e benefcios de cada opo e so defnidas asprioridades.Apartirdaescolhadamelhoropo,so estabelecidosdeformaprecisaosobjetivosemetasaserem alcanados,bemcomoelaboradososplanosquepermitiro realizar a poltica pblica.Implementao da Poltica: Nesta fase, ocorre a mobilizao do aparato administrativo do governo, com a reunio dos recursos humanos, fnanceiros, materiais e tecnolgicos necessrios para aexecuodapoltica,erealizadasasaesquepermitiroo alcance dos resultados planejados. importante ressaltar que, durante a implementao, deve-se realizar de forma sistemtica o acompanhamento da realizao das aes, de forma a detectar possveisnecessidadesdecorreoderumoscomamaior antecedncia possvel.Avaliao:Finalmente,precisoserrealizadaamensurao dosresultados,deformaapermitiraanlisedosefeitos produzidospelapolticapblica,verifcando,inclusive,as possveis consequncias sobre a sociedade.Ateno![ 8 ] Planejamento Governamental Voltandosquestesiniciais:porquealgumasdemandasda sociedade so tratadas pelo governo e outras no? Analisando o ciclo de polticas pblicas, temos condies de relacionar algumas possibilidades:a)Comoestudamos,algunsproblemasdasociedadeno conseguem sequer ser includos na agenda do poder pblico. Via de regra, isso ocorrer porque os segmentos sociais envolvidos no tm fora junto aos atores polticos para pressionar pelo atendimento de suas demandas, seja porque representem um nmeroreduzidodepessoas,sejaporqueconstituamgrupos compoucacapacidadedesefazeremouvirpelosnveisde deciso, ou ainda porque sua demanda parea pouco relevante em um dado conjunto de circunstncias.b)Mesmoentreasdemandasqueconseguementrarnaagenda dopoderpblico,algumasnoresultaronaelaboraode umapolticapblica.Afnal,mesmoqueoproblemaseja identifcado e o governo tenha interesse em resolv-lo, haver tambmoutrasdemandasimportantesconcorrendopelos mesmos recursos. Em outras palavras, haver uma seleo de prioridades do governo a cada momento, de forma que algumas questesdaagendaseroencaminhadasparaaelaboraode uma poltica pblica, enquanto outras demandas permanecero em espera.c)Alm disso, algumas polticas que chegam a ser formuladas podemjamaisviraserimplementadas.Issopodeocorrer, novamente, devido escassez de recursos, que leva o governo aelegerprioridadesdentreasalternativasdeao,ouporque alguns problemas vieram tona de forma a impedir a execuo deumapoltica.Taisfatorespodemsedeveraequvocosna formulao da poltica, defcincias de gesto ou ao de grupos contrrios execuo da poltica, que, no tendo sido capazes deimpedirsuaformulao,atuamparaprejudicarouevitar que ela seja colocada em prtica.Com tantos obstculos, no causa surpresa o fato de que uma srie de necessidades permanea afigindo a populao por longos perodos de tempo. Alis, tratamos at aqui dos problemas que impedem que uma poltica pblica seja criada e executada, mas isso no tudo. Sabemos, por nossa experincia cotidiana, que vrias polticas conseguem superar todasasfaseseseremexecutadas,mas,mesmoassim,semresolveros problemas para os quais elas foram criadas.[ 9 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoVamos falar de um caso concreto: a segurana pblica. H poucos consensos to fortes em nosso pas quanto a percepo de que vivemos, especialmenteemnossasmdiasegrandescidades,submetidosa nveis muito elevados de violncia urbana. Essa uma questo que est sempreemdiscusso,nombitodostrspoderespblicos:Executivo, LegislativoEJudicirio.Almdisso,sabemosquehdiversaspolticas pblicas voltadas ao combate da violncia, seja procurando atuar sobre suascausas,sejacombatendoocrimedemaneiramaisimediata.H envolvimento dos governos nas esferas federal, estadual e municipal, e, aindaassim,opasnotemsemostradocapazdeeliminaroureduzir este problema a nveis tolerveis.Vejamos esse trecho do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica Exerccio de 2009, elaborado pelo TCU:A funo Segurana Pblica bastante ampla e engloba diversos programasqueinseremaes,desdeamerarepressopolicial justiacriminalaconsecuodeprojetospreventivoseeducativos, passandoporaesrelacionadascomaDefesaCivil.Noexerccio,a dotao oramentria de R$ 8,90 bilhes teve como rgos executores o Ministrio da Justia, a Presidncia da Repblica e o Ministrio da Integrao Nacional.Conformeapresentadonogrfcoaseguir,afunosegurana pblica teve signifcativo crescimento no perodo 2005-2009. Em 2005, aUnioempenhouR$3,01bilhes,saltandoessevalorparaR$7,99 bilhes em 2009. Em termos de proporo ao PIB, os valores empenhados na funo passaram de 0,1% para 0,3% nesse mesmo perodo.Nestecaso,estamosfalandoapenasdosgastosdaUnio,mas sabemosquetambmhaesdosgovernosestaduaisemesmo municipais. No entanto, a despeito dos bilhes de reais gastos anualmente pela Unio e demais unidades federadas, o problema persiste de forma muitograve.Podemosconcluir,portanto,queameraexistnciade polticas pblicas voltadas para um problema no capaz de assegurar sua soluo. Diversas causas podem contribuir para essa inefccia:a)A fase de implementao das polticas pblicas decisiva para osucesso.Porisso,mesmoquetenhahavidoumacorreta identifcao e caracterizao do problema, e uma formulao adequada com vistas soluo, o xito do governo depende da boa execuo da poltica pblica, o que nem sempre ocorrer. Assim, pode haver falhas de planejamento, defcincias na gesto dasaes,limitaesnaliberaodoscrditosoramentrios oudosrecursosfnanceiros,entrevriasoutrasdifculdades que podem afetar os resultados da atuao governamental.[ 10 ] Planejamento Governamental b)Deve-seconsiderar,ainda,quemuitasvezesaexecuoda poltica no levar aos resultados esperados devido a defcincias daformulao,emgeraldevidoaalgumproblema=maior clareza originado na fase anterior do ciclo de polticas pblicas, como,porexemplo:delimitaoinadequadadoproblema, levantamentoincompletoouequivocadosobresuascausas, especifcao de objetivos ou dotao de recursos incompatveis com os resultados esperados.Dessa discusso, importante percebermos que o ciclo de polticas pblicasdeveserentendidocomoumconjuntodeetapasessenciais,o quesignifcadizerqueoxitodaatuaogovernamentaldependeda boa concluso de cada uma das fases.Ademais, importante notarmos quais so os tipos de difculdades maiscomunsquepodemafetarosresultadosdeumapolticapblica. Esse conhecimento pode nos ajudar a compreender melhor as situaes complexasqueosgestorespblicosdevemenfrentar,tornando-nos mais capazes de pensar e propor solues mais efcazes para atender as demandas da sociedade.[ 11 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao2. O Planejamento GovernamentalConformemencionamosnaintroduo,emboraosetorpblico devarespeitarcertaspeculiaridades,oplanejamentonombito governamental trata essencialmente dos mesmos aspectos que os planos em geral, e deve abranger:objetivos e metas;meios de realizao: as atividades e os recursos;meios de avaliao e controle.Assim, esses so os elementos essenciais que devem orientar tanto oplanejamentomaiordecadaentedafederao,quantoaelaborao de planos no contexto de rgos e entidades que executaro programas pblicos em geral.No setor pblico, uma imposio legal que os oramentos sempre estejam em conformidade com os planos, assegurando que os meios de realizao(especialmenteosrecursosfnanceiros)estejamassociados com os objetivos e metas (defnidos nos planos governamentais).importantenotarmosqueaConstituiode1988tratade planejamentoeoramentodeumaformaabsolutamenteintegrada, estabelecendo, em seu art. 165:Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:I - o plano plurianual;II - as diretrizes oramentrias;III - os oramentos anuais.Oinstrumentoprimordialdoplanejamentogovernamental justamente o plano plurianual, comumente conhecido pela sigla PPA. Trata-sedeumainovaodaConstituiode1988,concebidopara assegurarqueooramentodecadaexercciosejaelaboradodeforma compatvel com o planejamento de mdio prazo.Dessa forma, busca-se criar as condies para que o planejamento de cada ente federado siga uma lgica temporal, partindo do mais longo prazoealcanandoaatuaocotidianadosagentespblicos.Afgura [ 12 ] Planejamento Governamental seguinte, extrada do Manual de Elaborao do PPA 2008-2011, guisa de exemplo, ilustra muito bem essa lgica, demonstrando que a atuao pblicasepautarpordiretrizesestratgicas(alongoprazo),passar peloPlanoPlurianual(amdioprazo)eseorganizaremtornodo oramento pblico elaborado anualmente (a curto prazo).Figura 3. A posio do PPA, com alcance de mdio prazo, na estrutura de planejamento da Unio. (Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011)Como visto, a Constituio afrma que o PPA - cuja vigncia ser de quatro anos - ser aprovado na forma de uma lei, de iniciativa do Poder Executivo. O objetivo assegurar a esse poder, ao qual est vinculada a maior parte da Administrao Pblica, a primazia na escolha dos rumos que o governo e todo seu aparato administrativo iro seguir. Devemos ressaltar, entretanto, que a aprovao do PPA e dos oramentos pblicos caberaoPoderLegislativo,queseroresponsveltambmpela fscalizao da execuo dos programas de governo.Ainda nos termos da Carta Magna, temos que a lei que instituir o plano plurianual estabelecer diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada,paraasdespesasdecapitaleoutrasdelasdecorrentese para as relativas aos programas de durao continuada.[ 13 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoAssim, percebe-se que o PPA no deve ser elaborado na forma de umoramentoplurianual,massimcomoumplanoquecondicionaa elaboraodeoramentosanuaisporumperododequatroanos.Ao contrriodooramentoanual,que,comoestudaremosadianteneste curso,estimareceitasefxadespesas,oPPAfxadiretrizes,objetivose metas.Por fm, no que se refere integrao entre planos e oramentos, devemos ressaltar que, conforme o art. 167, 1, da Constituio, nenhum investimentocujaexecuoultrapasseumexercciofnanceiropoder seriniciadosemprviainclusonoplanoplurianual,ousemleique autorizeaincluso,sobpenadecrimederesponsabilidade.Comisso, assegura-se o papel de plano de mdio prazo ao PPA, restringindo-se o papel do oramento, essencialmente, orientao da ao governamental no curto prazo, pelo perodo de um ano.2.1. Modelo de Gesto do PPA da Unio para 2012-2015ConsiderandoquecadaentedaFederaoresponsvelpela elaboraodoprprioplanoplurianual,entendemospertinente estudarmos, como referncia, o atual modelo de gesto aplicado esfera federal.No mbito da Unio, a gesto do Plano Plurianual PPA 2012-2015 (Lei n 12.593/2012) e de seus programas disciplinada pelo Decreto n 7.866/2012.Deacordocomessesnormativos,agestodoPPA2012-2015consistenaarticulaodosmeiosnecessriosparaviabilizar aimplementaodaspolticaspblicastraduzidasnosProgramas Temticos,edeverobservarosprincpiosdapublicidade,efcincia, impessoalidade, economicidade e efetividade. Nesse contexto, compete aoMinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto,emarticulao comosdemaisrgoseentidadesdoPoderExecutivo,coordenaros processosdemonitoramento,avaliaoerevisodoPPA2012-2015,e disponibilizar metodologia, orientao e apoio tcnico para a sua gesto. Portanto,sobessaorientao,omodelodegestoemexamearticula uma composio que visa integrar a esfera tcnica dimenso poltica doplanejamentogovernamental,defnindodoisnveisdegesto:o estratgico e o ttico-operacional. Com essa flosofa, o PPA em estudo foi elaborado de tal forma que onvelestratgicocompreendeavisoestratgicaeosmacrodesafos (diretrizeselaboradascombasenoidealdegovernoesuaviso estratgica), enquanto o nvel ttico-operacional abrange os programas temticos, objetivos, iniciativas e aes que compem o referido plano. Ateno![ 14 ] Planejamento Governamental Na prtica, o PPA 2012-2015 tem como foco a organizao da ao de governonosnveisestratgicoettico,eoOramentorespondepela organizao no nvel operacional.A ttulo de ilustrao, encontramos no PPA 2012-2015, da Unio, oPrograma2030-EducaoBsica,queseassociaaomacrodesafo Conhecimento, Educao e Cultura - propiciar o acesso da populao brasileiraeducao,aoconhecimento,culturaeaoesportecom equidade,qualidadeevalorizaodadiversidade.Esseprograma contm seus prprio objetivos, metas e iniciativas.No nvel ttico-operacional, cada objetivo associado a um Programa Temticotercomoresponsvelpelasuacoordenaoumministrio, cujas atividades impactam de maneira mais contundente a implementao doObjetivo.Dessaforma,comoumdeterminadoProgramaTemtico podetervriosObjetivosassociados,podertambmtermaisdeum rgo responsvel por alcan-lo, devido transversalidade inerente aos programas de governo.Figura 4. Dimenses do planejamento governamental que compem a estrutura de gesto do PPA. (Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2012-2015)[ 15 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoPPA nos Estados e nos Municpios bastante interessante tambm conhecermos alguns exemplos de planos plurianuais referentes aos estados e municpios brasileiros. Paraisso,vamosrelacionaraquioslinksdainternetparaoPPA doestadodoCearedosmunicpiosdeSoPaulo,Uberlndia e Colinas do Sul-GO (alterei o municpio pois no achei o mais recente de Colinas-TO)Cear: htp://www.seplag.ce.gov.br/index.php?opton=com_content&view=artcle&id=1863&Itemid=1691So Paulo/SP: htp://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/planejamento/plano_plurianual/index.php?p=16412Uberlndia/MG: htp://www.uberlandia.mg.gov.br/home_plano_plurianual.php Colinas/TO: htp://www.colinasdosul.legislatvo.go.gov.br/leis/legislacao-municipal/LEI%20392-2013%20PPA%20-%202014-2017.pdfAlmdisso,podesermuitotilconheceroManualde Elaborao - O passo a passo da elaborao do PPA para municpios 2 Edio, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf2.2. Programas de GovernoA lgica que estudamos no tpico sobre o ciclo das polticas pblicas , essencialmente, a mesma que deve reger todo processo de planejamento e que dever estar na sustentao dos programas de governo.Isso signifca que um programa governamental dever nascer com o objetivo de resolver algum problema identifcado na sociedade. Aps a caracterizao de uma necessidade, devero ser elaboradas e comparadas alternativas, at que seja defnido um conjunto de aes cujos produtos concorramparaamelhoriadascondiesdevidadapopulao.Esse conjuntodeaesoquedenominamosprogramadegoverno,que dever ser executado, monitorado e avaliado, de forma a assegurar que a ao estatal aprimore-se de forma contnua.Afguraaseguirdemonstraasequnciadeetapasmencionada, desde a existncia de uma determinada demanda por parte da sociedade, quelevarelaboraoeexecuodeumprogramadegoverno,ata [ 16 ] Planejamento Governamental avaliaodosresultadosdaaogovernamentaleposteriorutilizao das informaes apuradas para a reviso dos planos.Figura 5. Ciclo de gesto do PPA, com as fases principais: planejamento, execuo, avaliao e reviso. (Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011)Seguindooraciocnioexpressonesseciclodegesto,podemos compreender que o programa o instrumento que o governo utiliza para realizaraspolticaspblicas,deformaaatendersociedadeemsuas demandas. Nos termos do Manual de Elaborao do PPA 2012-2015, os programas de governo so chamados de programas temticos. Vejamos:ProgramaTemticoretratanoPlanoPlurianualaagendade governoorganizadapelosTemasdasPolticasPblicaseorientaa aogovernamental.Suaabrangnciadeveseranecessriapara representarosdesafoseorganizaragesto,omonitoramento, aavaliao,astransversalidades,asmultissetorialidadesea territorialidade.OProgramaTemticosedesdobraemObjetivose Iniciativas.A partir dessa defnio, notamos que cada programa temtico ser estruturado por meio de objetivos e iniciativas. Esse modelo estrutural podeassumirumcartertransversal,ouseja,umdadoprograma temtico poder ter objetivos e iniciativas a cargo de diversos rgos e entidades da administrao pblica. Os Objetivos expressam as escolhas do governo para a implementao dedeterminadapolticapblica,ouseja,expressaoquedeveserfeito, refetindoassituaesaseremalteradaspelaimplementaodeum [ 17 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoconjuntodeIniciativas,comdesdobramentonoterritrio.Pormeio deles,oPPAdeclaraumenunciadoquerelacionaoplanejaraofazer, uma induo associao entre formulao e implementao com vistas a apontar os caminhos para a execuo das polticas e, assim, orientar a ao governamental. A cada Objetivo esto associadas Metas, que podem ser qualitativas ouquantitativas.AsMetassoindicaesqueforneceroparmetros paraarealizaoesperadaparaoperododoPlano.Asqualitativas soparticularmenteinteressantesporqueampliamarelaodoPlano comosdemaisinsumosnecessriosconsecuodaspolticas,alm dooramento.Cabedestacar,ainda,queelasresgatamnoPlanouma dimenso que, anteriormente (modelo do PPA 2008-2011), confundia-se com o produto das aes oramentrias. Por isso, as Metas estabelecem uma relao com o cidado por traduzirem a atuao do governo com mais simplicidade e transparncia.J as Iniciativas so institutos derivados dos Objetivos e declaram asentregassociedadedebenseserviosresultantesdacoordenao deaesoramentriaseoutras:aesinstitucionaisenormativas,de pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e de integrao de polticas pblicas. AsiniciativasestabelecemarelaoformaldoPlanocomo Oramento na medida em que as Iniciativas que possuem fnanciamento vinculado ao Oramento da Unio esto associadas s respectivas aes noOramento.AsIniciativasconsideramtambmcomoaspolticas organizam os agentes e instrumentos que a materializam, com ateno gesto, s relaes federativas e aos mecanismos de seleo e identifcao de benefcirios. [ 18 ] Planejamento Governamental A fgura abaixo evidencia a lgica estrutural do PPA 2012-2015 e como os diferentes elementos de programao oramentria se vinculam:Figura 6. Estrutura dos programas temticos constantes do PPA 2012-2015 (Fonte: O Modelo de Planejamento Governamental - PPA 2008-2011)Essaestruturapodeserilustradacomosseguintesexemplosde programas temticos, objetivos e iniciativas:Programa Temtico Energia EltricaObjetivo0001Aproveitaropotencialdegeraodeenergia eltrica a partir da fonte hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a baixos preos.IniciativasImplantao de Usinas HidreltricasImplantao de Pequenas Centrais HidreltricasImplantao de Centrais Geradoras HidreltricasImplantao da Usina Hidreltrica Jirau Implantao da Usina Hidreltrica Santo AntnioImplantao da Usina Hidreltrica Belo Monte[ 19 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliao3. Tipos de Planejamento: Estratgico, Ttico e OperacionalDe modo geral, os tericos da Administrao adotam um modelo segundo o qual, em uma organizao, possvel identifcar trs nveis de gesto, conforme a fgura abaixo.Segundoessaconcepo,omaisaltonvel,denominado estratgico, trata das grandes decises da organizao, que a envolvem comoumtodoetmumalcancealongoprazo.Aseguir,considera-seaexistnciadeumnvelintermedirio,denominadottico,que tratadasdecisesrelacionadassunidadesadministrativas,noqualse desdobram as diretrizes estratgicas para cada setor da organizao. Por fm, h o nvel mais bsico de gesto, denominado operacional, no qual sotomadasasdecisesdecurtoprazo,quecuidamdatraduodas orientaes tticas para os planos de execuo das atividades cotidianas.Figura 7. Os trs nveis clssicos de gesto, que correspondem aos patamares de planejamento, organizao, direo e controle em uma organizao.Vamospensaremumexemploqueajudeaaumentarnossa compreenso sobre esse modelo. Comecemos imaginando uma grande organizao, como, por exemplo, uma fbrica de automveis. Em algum momento, a alta cpula dirigente dessa indstria ir decidir os grandes rumos a serem seguidos pela corporao. Isso poderia incluir, a ttulo de Ateno![ 20 ] Planejamento Governamental ilustrao, decises sobre quais os mercados em que a empresa pretende atuar, a que tipo de pblico deseja atender, qual a linha de produtos a ser ofertada, quais as grandes alianas que sero feitas. Em outras palavras, so decises que defnem e afetam a organizao como um todo, e, em regra, implicam a defnio de polticas e diretrizes a longo prazo. Este o nvel estratgico da organizao. fcil concluir que tais diretrizes e objetivos estratgicos, embora fundamentais, so amplos demais para orientar o trabalho das pessoas dentrodaorganizao.Porisso,necessriodesdobraressasgrandes linhas estratgicas para as diversas reas da organizao. Assim, preciso estabelecer rumos para o setor fnanceiro, para a rea comercial, para o pessoal de engenharia, para a produo, para a gesto de pessoas, e assim por diante. Em outras palavras, deve-se estabelecer como cada rea ir contribuirparaqueessahipotticaindstriadeautomveiscumpra seudirecionamentoestratgico.Sonecessriasdecisescujoimpacto aconteam no mdio prazo e possam servir de orientao para a base da pirmide de gesto. Este o nvel ttico.Por fm, necessrio que sejam estabelecidos planos para a operao daorganizao,queestabeleamoqueosindivduoseasequipesde trabalho iro realizar em seu dia a dia. Dessa forma, para as equipes em cada rea funcional da organizao devem ser traados objetivos bsicos, aos quais seja possvel associar os recursos e as atividades necessrias a sua realizao. Esse desdobramento fnal ocorre no nvel operacional.Tambmpodemosfazeromesmotipoderaciocnioparargos eentidadesdaAdministraoPblica.Assim,podemosimaginar umaSecretariadeFinanasdeummunicpiobrasileiro,quetenha estabelecidocomoalvoestratgicoaumentaraarrecadaoem10%, em termos reais, no perodo de dois anos. Esse grande alvo precisa ser traduzido em objetivos para o nvel ttico, como, por exemplo: criao desistemadeintelignciaecruzamentodeinformaes,nareade Tecnologia da Informao; contratao de uma centena de novos fscais de tributos municipais, na rea de Gesto de Pessoas; aquisio de novos veculoseequipamentosparaapoioaoatendimentoefscalizao, na rea de Compras. Por fm, cada uma dessas metas deve ser seguida por um detalhamento nos nveis operacionais. A aquisio de veculos, porexemplo,deveserrealizadaapartirdeumplanoqueincluatodas asatividadeserecursosaseremmobilizados,determinandoprazose responsveis por cada ao, de forma que, ao fnal, seja possvel entregar organizao os veculos adequados no tempo certo, ao custo adequado.A razo para existir essa hierarquia de nveis de gesto assegurar queaorganizaosejacapazdeprojetarofuturo,olhandoparafrente Ateno![ 21 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaoem um horizonte a longo prazo, mas, ao mesmo tempo, estabelecendo rumos de ao para cada rea, equipe de trabalho e indivduo, no curto prazo. Ou seja, mantm-se a viso sistmica da organizao e dos seus objetivosestratgicos,assegurando-sequetodospoderocontribuir para a consecuo de tais propsitos.3.1. Processo de Planejamento OperacionalO processo de planejamento deve-se pautar pelo estabelecimento dosmeiosnecessriosparaarealizaodosobjetivosorganizacionais. Quando se trata, especifcamente, do planejamento operacional, deve-se buscaroalinhamentodasmetasdasequipeseindivduossdiretrizes estratgicas e objetivos tticos, de forma a defnir quais so as atividades e recursos a serem empregados na execuo do trabalho.Dessaforma,segundoMaximiano,oprocessodeplanejamento operacional deve englobar a seguinte sequncia de aes:1. defnio e anlise dos objetivos e metas;2. programao das atividades ao longo do tempo;3. planejamento dos recursos necessrios;4. avaliao dos riscos;5. defnio dos meios de controle e avaliao.Aofnaldesseprocesso,tendosidocumpridasascincoetapas estipuladas, deve-se ter como resultado os planos operacionais prontos paraaexecuo.Paracompreendermelhorcomoesseprocessose desenvolve, vamos estudar cada uma das fases acima relacionadas.DEFINIO E ANLISE DOS OBJETIVOS E METASOprimeiropassoparaaelaboraodosplanosoperacionaisa defnio precisa dos objetivos a alcanar. Como j estudamos, isso deve ser feito a partir do desdobramento dos objetivos tticos, que j devero ter sido estabelecidos com base nas diretrizes estratgicas.Nonveloperacional,emregra,osobjetivosdeveroser quantifcadoseestarassociadosadatasderealizao,deformaa confgurarmetasprecisasaseremperseguidaspelosresponsveispor cada ao. Nafasededefnioeanlisedosobjetivos,possvelainda seprocederdivisodasmetasemalvosmenores,formandouma cadeia de resultados que leve ao objetivo principal. Assim, a ttulo de ilustrao, se um objetivo operacional capacitar trabalhadores para [ 22 ] Planejamento Governamental o uso de um determinado sistema informatizado, pode-se considerar aexistnciadeobjetivosintermedirios,quecorresponderoaos produtosdasatividadesquedeverolevaraoresultadofnal,como: contedoprogramticodefnidoadequadamente;eventodeabertura do treinamento realizado; indivduos selecionados e aptos a participar doscursos;estruturadeapoiodisponibilizada;metodologiade avaliao disponvel etc.Dessaforma,estabelece-seasistemticadeolhardefrentepara trs,ouseja,partindodoobjetivofnaleretroagindoaosobjetivos intermedirios, o que pode ser feito sucessivamente, permitindo que todas as etapas necessrias sejam contempladas adequadamente no plano.PROGRAMAO DAS ATIVIDADES AO LONGO DO TEMPOCom os objetivos bem defnidos, possvel estabelecer quais so as atividades necessrias para a realizao, e qual a distribuio adequada dessas atividades no tempo de forma a cumprir os prazos defnidos. Assim, se a meta estabelecida foi realizar um evento para divulgao dos novos sistemas adquiridos para gesto de materiais em uma autarquia municipal,pode-sedesdobraressealvoemobjetivosintermedirios (conforme vimos no item anterior) e, em seguida, estabelecer as atividades necessriasedistribu-lasaolongodoperododetempodisponvel desde o planejamento at a realizao do evento.Maisfrentenestecurso,veremosumtpicodenominado Ferramentas de Apoio ao Planejamento. Entre os instrumentos a serem estudadosnareferidaseo,estoGrfcodeGantt,quepermite representar grafcamente a programao das atividades no tempo, sob a forma de um cronograma.PLANEJAMENTO DOS RECURSOS NECESSRIOSApsidentifcaredistribuirasatividadesaolongodoperodo disponvelparaoalcancedeumameta,precisoespecifcarquaisso osrecursosnecessriosparacadatarefa.Asatividades,emgeral,iro requerer um conjunto de recursos, como mo de obra, matrias-primas, materiaisdeconsumoemgeraleservioscontratados,entreoutros possveis insumos.Oxitodeumplanodependedacorretaprevisoderecursos necessrios, de forma a assegurar que eles estaro disponveis no local e no momento adequados para a realizao das atividades. Essa previso de recursos deve estar associada a um oramento, no qual esteja estabelecida [ 23 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaoaprevisodosgastosrelativosacadaatividade,oqueessencialpara aprogramaofnanceiradaorganizaoe,emltimainstncia,para assegurar as condies necessrias realizao dos planos.AVALIAO DOS RISCOSOs planos lidam com o manejo de recursos e atividades com vistas a alcanar um objetivo futuro. Assim, embora possam ser detalhados e cercados de muito rigor tcnico em sua elaborao, sempre haver um elemento de incerteza associado realizao das metas.A incerteza estar relacionada a fatores imprevisveis ou inesperados, como eventos da natureza (ex.: chuvas em excesso, secas prolongadas), aesprovocadaspelohomemnoambienteexternoorganizao (ex.: alterao de leis, decises judiciais, estratgias dos concorrentes) e mesmo a atuao dos agentes internos instituio (ex.: erros de anlise, falhas de execuo, medio inadequada de resultados).Obomplanejadorconsideraraexistnciaderiscosemtodo plano,contemplandoessencialmentedoisaspectos:aprobabilidadede ocorrnciadeumasituaoindesejadaeonveldoimpactopotencial associado a essa situao.DEFINIO DOS MEIOS DE CONTROLE E AVALIAOO sucesso de um plano pode ser aferido ao fnal de sua realizao, verifcandoseasmetasforamatingidasdaformaprevista.Nessecaso, no entanto, as concluses obtidas a partir da avaliao de desempenho somenteserviroparafundamentaraelaboraodeplanosfuturos,a partir do aprendizado com seus acertos e erros.Todavia,possvelestabelecerformasdecontrolequesejam utilizadasduranteaexecuodoplano,quepermitamidentifcar potenciais problemas a tempo de evit-los e corrigir, assim, os rumos seguidospelaorganizao.Adefniodasformasdecontroledeve serfeitanomomentodaelaboraodoplano,paraassegurarque, assimquefordadoincioexecuo,hajamecanismosparaaferiro andamento das atividades e permitir a orientao dos gestores sobre a continuidade ou necessidade de modifcao, com vistas a assegurar o alcance das metas.Por exemplo, se o objetivo construir uma nova sede para o rgo pblico,precisoqueestejamprevistasinspeesperidicasparao acompanhamento das obras, de forma a garantir a qualidade dos servios realizados e o cumprimento dos prazos estabelecidos no plano.Ateno![ 24 ] Planejamento Governamental 4. Indicadores, Metas e AvaliaoVamosiniciarestetpicorecorrendoaumexerccioindividual. Comece perguntando a si mesmo como vai a prpria sade e refita por um instante, antes de responder. A seguir, qualquer que tenha sido a resposta a esta questo pessoal, indagueasimesmoquaisforamoselementosquevocreuniupara concluir que a sua sade est de um jeito ou de outro. Em outras palavras, quais so as evidncias que sinalizam esse estado de sade em que voc se identifcou.Todosnstendemosarealizaravaliaessubjetivasdonosso estado de sade. Temos indcios de que as coisas vo bem, ou nem tanto, conformeocaso.Temosacapacidadedesentirdores,tornamo-nos febris diante de infeces, percebemos fraquezas, enjoos e outros vrios sintomas quando alguma coisa no est correndo perfeitamente bem. Algunsdessessintomasspodemserinformadosporns mesmos.Assim,ningumpodeafrmar,comcerteza,queestamosou no sentindo uma dor, e, menos ainda, medir a intensidade. No entanto, outros sintomas, como a febre, podem ser aferidos de maneira objetiva, comoauxliodeinstrumentoadequado(nocaso,otermmetro),e podem ser verifcados por um terceiro, como o seu mdico.Sequalquerpessoa,emvezdeperguntarasimesmacomoest desade,dirigiraperguntaaummdico,elenosaberresponder imediatamente. Para um mdico assegurar que a sade de um indivduo estbem,eleprovavelmenteirrecorreraumasriedemedies objetivas, para completar o diagnstico que se inicia com as informaes repassadas a ele pelo paciente, acerca de suas prprias percepes.Assim,omdicopossivelmentesugeririamedidascomo:realizar exames de sangue, para saber como andam algumas taxas do organismo, como,porexemplo,aquantidadedelinfcitos,onveldecolesterole odeglicose;aferir,noprprioconsultrio,apressoarterial;medira temperatura corporal; utilizar a balana para descobrir o peso etc.Quando realiza estes exames, o mdico trabalha com um propsito: identifcarsinalizadoresdequeesttudobemoudequeexistealgum problemaasertratado.Essessinalizadoressooquechamamosde indicadores.[ 25 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoOu seja, um indicador um recurso que permite sinalizar como est a situao de um dado processo, inclusive no organismo humano. Portanto, podemos agora relacionar diversos indicadores que so capazes de refetir aspectos da sade de uma pessoa: a massa corporal; a relao entre peso e altura; a temperatura interna; a taxa de colesterol; o nvel de glicose; a frequncia cardaca etc.Todosesteselementossoindicadoresdoestadodesadee permitem ao mdico realizar uma avaliao inicial mais precisa do que poderamosfazerapenascomnossaspercepessubjetivasacercado nosso bem-estar.Essaavaliaoinicialqueomdicofazpermiteaeleconstatar umpossvelproblema.Imaginemosqueumotorrinoconstatefebree apresenadeoutrossintomasquelevemaodiagnsticodeinfeco bacteriananafaringedopaciente.Ora,apartirdaconstatao doproblema,caberaomdicoelaborarumplanodeao,que possivelmente incluir remdios e outras recomendaes de tratamento. Esse mdico dever, a partir da verifcao do problema, estabelecer uma meta, que poderia ser, a ttulo de exemplo, curar o paciente em sete dias. Uma vez que o plano foi elaborado e colocado em execuo, pode-se acompanhar o andamento, mediante a aferio dos sintomas do paciente ao longo da semana, em um processo de monitoramento. Ao fnal do perodo, o mdico dever realizar novos exames, que permitam avaliar os resultados e descobrir se a infeco foi debelada e o paciente est curado.Nesse exemplo prosaico, conseguimos identifcar um conjunto de utilidades associadas ao uso de indicadores. Assim, eles permitem:conhecer a situao atual e identifcar a existncia de possveis problemas;caracterizarasituao,deformaapermitiraelaboraode planos adequados;estabelecer metas;avaliar os progressos e os resultados fnais dos planos.Como se pode inferir, os indicadores so essenciais em todo o ciclo de gesto de um programa de governo, desde a caracterizao objetiva da situao inicial at a avaliao fnal dos resultados obtidos pela atuao pblica,passandopeladefniodasmetasepelomonitoramentodas aes em curso.Vejamos,agora,umadefnioformalparaosindicadores,como consta no Manual de Elaborao do PPA 2008-2011:[ 26 ] Planejamento Governamental Indicadorespodemsercompreendidoscomoinstrumentosque permitem identifcar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito,fenmeno,problemaouresultadodeumainterveno narealidade.Aprincipalfnalidadedeumindicadortraduzir deformamensurveldeterminadoaspectodeumarealidadedada (situaosocial)ouconstruda(aodegoverno),demaneiraa tornar operacional a sua observao e avaliao.4.1. Indicadores para Descrever uma SituaoConforme estudamos, os planos em geral tratam da busca por uma situao desejada, a ser atingida no futuro, mediante o estabelecimento de metas e dos meios para realiz-las. Isso vale para as pessoas afnal, ns todos temos nossos planos individuais e para qualquer organizao.No caso especfco dos planos governamentais, o estabelecimento depolticaspblicasedeprogramasdegovernoestrelacionado identifcaodenecessidadesdasociedade.Assim,apartirda constataodeumacarnciaoudeumaoportunidadedemelhorar avidadapopulao,possvelaosrgosgovernamentaisdefnir planosdeatuaoquepermitamcombateracarnciaouaproveitara oportunidade verifcada.Emboraapercepodeumanecessidade,porexemplo,possaestar associadaaumelevadonveldesubjetividade,aaopblicadeverse pautar,tantoquantopossvel,porindicadoresobjetivosqueajudema quantifcar e tornar mais precisa a descrio da situao que se deseja alterar.Assim,imagine-setrabalhandonasecretariamunicipaldesade do seu municpio e, por fora do seu cargo, recebendo a visita de lderes comunitrios que afrmam haver um surto de meningite em alguns bairros. Voc ter disposio em ajudar, mas precisa, em primeiro lugar, constatar defatooproblema.Issosignifcadescreverasituaodeumamaneira adequada, o que requer indicadores. preciso estabelecer um instrumento de sinalizao para que, por meio de aferio objetiva e comparao com parmetros adequados, possa ser identifcado o problema.Nestecasohipottico,poder-se-iaconsiderar,comoindicador,a taxadeincidnciademeningitenapopulaoconsiderada.Essataxa deincidnciapoderia,porexemplo,indicaraquantidadedepessoas infectadasacada100milhabitantes.Seasecretariadesadelevantar os dados e constatar que, em uma semana, a taxa de incidncia alcanou cincocasosdemeningitebacterianaparacada100milhabitantesde umadeterminadaregiodomunicpio,terumainformaomuito [ 27 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaomais precisa a respeito do problema e as reais dimenses. Conhecendo melhor a questo, poder, por certo, trat-la da forma mais adequada.Utilizando esse mesmo exemplo, podemos elaborar uma escala em que a informao aparece em ordem crescente de preciso:a) sinalizaosubjetiva:percepopessoaldaquantidade (exemplo: h muitos casos de meningite);b)indicadorquantitativo:quantidadedepessoasinfectadas (exemplo de medio: h 10 pessoas com meningite);c) indicadorquantitativorelativo:quantidadedepessoas infectadas a cada 100 mil habitantes (exemplo de medio: h cinco pessoas com meningite a cada 100 mil habitantes).fcilperceberque,entreaspossibilidadesacima,oitemco queapresentaainformaomaisapropriadaparafundamentaraao de sade pblica, pois descreve um determinado aspecto da realidade de forma mais precisa.4.2. Indicadores para Estabelecer MetasVamos continuar analisando a mesma situao hipottica, em que uma secretaria municipal de sade constata uma elevao na incidncia de meningite bacteriana em um conjunto de bairros sob sua competncia.Uma vez que a taxa de infeco da populao seja conhecida pelo rgo,precisoestabelecerumplanodeao,cujoobjetivomaior sejaminimizaropercentualdepessoascontaminadaspelabactria transmissora da doena.Assim, o rgo pblico pode afrmar: desejamos reduzir bastante aincidnciademeningiteemnossapopulao.Oupoderiapropor, demaneiramaisprecisa:oresultadoquealmejamosareduoda incidncia de meningite para uma taxa inferior a 1,5 caso a cada 100 mil habitantes, at o fnal do primeiro semestre.Existeumadiferenaentreasduasafrmaes;aprimeira,que chamaremosdeobjetivo,dizrespeitoaumasituaoalmejada,mas sem nmeros que a especifquem e sem prazo de realizao; a segunda, porsuavez,quedenominaremosmeta,correspondeaumobjetivo quantifcado e associado a um prazo.[ 28 ] Planejamento Governamental Nos planos em geral, embora possa haver objetivos sem descries precisas,essencialquehajatambmmetas,ouseja,objetivos quantifcadosecomprazospararealizao.Essadiretrizvlida, naturalmente,paraaAdministraoPblica,cujosprogramasdevem apontarresultadosesperadosdaformamaisacuradapossvel,oque envolve o uso de indicadores para o estabelecimento de metas.Devemosatentar,tambm,paraumausualconfusosobreos conceitosdeindicadoredemeta.Observequeoprimeiroconstituium recursometodolgicoparapermitiraaferiodedadosdarealidade, enquanto o segundo refere-se ao estabelecimento de uma situao futura aseralcanada.Assim,seoindicadorescolhidofossequilmetrosde rodovias construdas, uma possvel meta seria construir 50 quilmetros de rodovias at o fm do exerccio corrente. Se o indicador fosse percentual de servidores qualifcados para o uso dos sistemas de processo eletrnico, umapossibilidadedemetaseriaqualifcar95%dosservidoresemseis mesesapartirdainstalaodossistemas.Nosdoisexemplos,toma-se oindicadoreatribui-seaeleumvaloresperadonofuturo;emoutras palavras, emprega-se o indicador para estabelecer-se a meta.4.3. Tipos de IndicadoresEmpregandoasdefniesdoManualdeElaboraodoPPA 2008-2011,vamostratarnestecursodeduastipologiasutilizadaspara classifcao de indicadores, especialmente teis quando se considera a necessidade de se aferir o desempenho governamental:a) classifcao em relao participao na gerao de produtos;b)classifcao conforme as dimenses de avaliao do desempenho.Classifcaodosindicadoresemrelaoparticipaona gerao de produtosEssa classifcao se baseia na relao entre os insumos consumidos por determinado processo para gerar bens e servios, ou seja, produtos, com vistas a obter resultados que benefciem o pblico-alvo para o qual oprocessofoicriado.Assim,possvelestabelecerindicadoresque propiciem a mensurao adequada de aspectos relativos aos insumos, ao prprio processo, aos produtos gerados e aos resultados obtidos.Indicadores de Insumos: esto relacionados aos recursos materiais, fnanceiros e humanos destinados execuo de um projeto ou programa; so utilizados para apoiar as atividades de dimensionamento de recursos necessrios produo, no sendo teis, no entanto, para a aferio dos [ 29 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaoresultados gerados pela ao. Exemplo: quantidade de horas de trabalho deengenhariaaseremempregadasnoprogramaderecapeamentodas vias municipais.IndicadoresdeProcessos:permitemamensuraodo desempenho nas atividades relacionadas gerao de produtos, a partir do emprego dos insumos, permitindo que sejam conhecidos os nveis de produtividade dos processos de trabalho que iro compor os projetos ou programas de governo. Ex.: relao entre a quantidade de quilmetros recapeados e o tempo necessrio para sua realizao.IndicadoresdeProdutos:referem-seaosprodutosgeradospelos projetoseprogramas,demonstrando,deformaquantitativa,osbense servios ofertados sociedade. Ex.: quantidade de quilmetros de vias recapeadas.IndicadoresdeResultado:estorelacionadoscomosobjetivos para os quais foram criados os projetos e os programas, sendo teis para sinalizarosresultadosdemaislongoalcancenasociedade,geradosa partir dos produtos ofertados pela ao governamental. Ex.: reduo do nmero de acidentes em vias municipais recapeadas.Classifcao dos indicadores conforme as dimenses de avaliao do desempenhoEssa tipologia guarda estreito relacionamento com a anterior, sendo bastanteutilizadaparaavaliaodeprogramasdegovernocomvistas asubsidiaratomadadedecisonombitodasorganizaespblicas. Consideraquatrodimensesdistintasecomplementares,abrangendo aspectosrelativosaocustodosinsumos,relaoentreconsumoe geraodeprodutospelosprocessosdetrabalho,aoalcancedasmetas de produo de bens e servios e realizao dos resultados almejados pelos programas de governo.Paraconceituarmosasdimensesdeavaliaodedesempenho, vamosigualmenteutilizarasdefniesdoManualdeElaboraodo PPA-2012-2015:Economicidade(oueconomia):aminimizaodoscustosde aquisiodosrecursosutilizadosnaconsecuodeumaao, semcomprometimentodaqualidadedesejada.Osindicadoresde economicidadesodegrandeimportnciaparaogerenciamento deprogramas.NoPPA,geralmentenosoexplicitadosnaforma deindicadoresdeprograma,massofreqentesnaelaboraoe acompanhamento de planos gerenciais, e geralmente est relacionada [ 30 ] Planejamento Governamental s variveis de custo de aquisio de insumos para a realizao de determinado produto.Efcincia:amedidadarelaoentreosrecursosefetivamente utilizados para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padres estabelecidos.Efccia:amedidadograudeatingimentodasmetasfxadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto.Procuramediroalcancedosresultados,dafnalidadeou dos objetivos pretendidos. Assim, para o PPA, pode-se identifcar que o percentual de execuo fsica e o percentual de execuo fnanceira constituem exemplos de indicadores de efccia da ao.Efetividade:amedidadograudeatingimentodosobjetivosque orientaramaconstituiodeumdeterminadoprograma,tendo comorefernciaosimpactosnasociedadeesuacontribuiopara osobjetivossetoriaise/ouobjetivosdegoverno.Essacategoriade indicadoresfundamentalparaamensuraodoresultadodeum programaemsolucionarumproblemaoudemandasocialetrata-se do indicador de programa e de objetivos setoriais por excelncia. Efetividadeacapacidadedeproduzirumefeito,quepodeser positivo ou negativo. Para fxarmos estes conceitos, no tpico seguinte, sobre avaliao, estudaremosumexemploemqueseroutilizadosindicadoresde economicidade, efcincia, efccia e efetividade, associados a uma ao governamental.4.4. AvaliaoComo estudamos nos tpicos anteriores, tanto o ciclo das polticas pblicasquantoociclodegestodosprogramasdegovernoincluema atividade de avaliao. ela que permitir aos gestores e prpria sociedade conhecer em que medida a atuao governamental vem obtendo xito em seus propsitos, inclusive com vistas a assegurar a correo de rumos e a reformulao de aspectos diversos das polticas e programas.NoBrasil,emrelaoaoplanejamentogovernamental,aprtica da avaliao foi introduzida de forma sistmica a partir da Lei n 9.989, de21dejulhode2000,queinstituiuoPPA2000-2003.Emseuartigo 6, a referida Lei determinou que a avaliao do Plano Plurianual fosse realizada anualmente.[ 31 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e AvaliaoNesse contexto, a avaliao do Plano Plurianual e de seus programas foidefnidapeloMinistriodoPlanejamento,OramentoeGestoda seguinte forma: A Avaliao do Plano Plurianual um processo contnuo e participativo de aperfeioamento da administrao pblica federal, sob aperspectivadosresultadosparaocidado.umaetapadociclode gestogovernamentalevisamelhorarodesempenhodosprogramas, promover o aprendizado das equipes gerenciais, alm de prestar contas ao Congresso Nacional e sociedade.Avaliar , portanto, uma parte essencial dos processos de gesto. No entanto, trata-se de atividade complexa e que pode ser direcionada para vrios fatores relativos ao dos rgos e entidades pblicas, variando, emcadacaso,sobretudoquantoaospropsitosdaavaliaoqueser realizada.Sinteticamente, podemos considerar que a realizao da avaliao deumprogramagovernamentaltem,comoobjetivosprincipais,os seguintes:mensurar os resultados alcanados pelo programa e compar-los com as metas e parmetros defnidos previamente;identifcarascausasdosxitoseinsucessosassociadosaos resultados obtidos ou s operaes em curso;permitir a identifcao de alternativas para correo de rumos durante a execuo;subsidiar os futuros processos de tomada de deciso acerca do programa avaliado e de outras aes do governo;informar sociedade os resultados da atuao pblica.Vamos agora considerar um hipottico programa de vacinao de crianas contra a meningite e discutir de que forma seria possvel examinar o desempenho da ao governamental nesse caso, recorrendo a indicadores associados s dimenses da avaliao do desempenho.Um fator que interessa sociedade, sem dvida, saber se os recursos adquiridos para esse programa custaram a menor quantidade possvel de dinheiro, desde que mantidos os padres essenciais de qualidade. Assim, podemosalmejarsaberseasvacinasutilizadasnoprogramaforam compradas pelo melhor preo possvel, e um indicador adequado a esse objetivoseriaoCustoUnitriodaDosedeVacina.Ovalorassociado aesseindicadorpodesercomparadoaumareferncia,paraqueseja [ 32 ] Planejamento Governamental possvelconstataraadequaoounodopreo.Porexemplo,digamos queoMunicpioAtenharealizadoumprogramadessetipo,eque oCustoUnitriodaDosedeVacinatenhasidoR$0,10.Porsuavez,o MunicpioBdesejaimunizarascrianasedesenvolveumprograma prprio de vacinao, mas, neste caso, o Custo Unitrio da Dose de Vacina tenha sido de R$ 0,20. Isso signifca uma variao de 100% alm do preo que a Municpio A obteve, o que sugere, a princpio, que o programa do municpio B pode no ter sido muito econmico. Comovimos,aeconomicidadetratadaminimizaodoscustos para realizao de uma ao, mas essa dimenso no sufciente. Afnal, podemosconsiderarqueaindamaisimportantemediroquefoi produzido com esse recurso gasto. Em outras palavras, no basta saber queadosedevacinafoicompradapelopreoadequado;necessrio aferir a relao entre os produtos gerados pela ao e o custo dos insumos. Vamosprosseguircomoexemplodoprogramadevacinao. Eledeveterumasriedecustos,associadosaosinsumosnecessrios, incluindo o valor das doses de vacina, os custos de logstica, de recursos humanosededivulgao.Aofnal,oprogramadeveentregar,como produto,crianasvacinadas.Assim,seconsiderarmosqueforam imunizadas100.000crianas,aumcustototaldeR$100.000,00,a relao entre a quantidade de produtos e o valor dos insumos resultar emumacrianavacinadaacadaR$1,00gasto.Umpossvelindicador para representar essa relao seria o Custo por Criana Vacinada, que, no exemplo anterior, seria igual a R$ 1,00 por criana vacinada. Esse um indicador que sinaliza a efcincia do programa.Saber que um programa pblico tem efetuado aquisies a preos adequados(portanto,temsidoeconmico)etemumaboarelao produtos/insumos (portanto, tem sido tambm efciente) muito bom, masaindanosufcienteparaavaliarmosodesempenhodaatuao governamental.Asociedadeprecisasabertambmseesseprograma conseguiurealizarasmetasdeproduo.Assim,seoprogramade vacinao tinha como propsito vacinar 100.000 crianas durante o ano de2010,importantesaberemquegrauessametafoiatingida.Um possvel indicador seria, ento, o Percentual de Crianas Vacinadas em Relao Meta. Caso sejam vacinadas 80.000 crianas, o valor atribudo a esse indicador seria 80% - e essa seria uma medida da efccia.Restaumadimensoaserconsideradaemnossahipottica avaliao, que se refere resposta para a seguinte questo: O programa atingiuosobjetivos?ouEmquemedidaoprogramaresolveuo problema para o qual ele foi criado? Afnal, se consideramos o programa de vacinao, podemos perceber que o seu real objetivo no vacinar [ 33 ] Aula 1: Polticas Pblicas, Planejamento, Governamental,Indicadores e Avaliaocrianas, mas sim evitar a incidncia da meningite. Embora as crianas vacinadas sejam o produto fsico do programa, o resultado que dele se espera a reduo do percentual da populao que sofre com a doena. UmindicadoradequadoparatantoseriaoNmerodeCrianascom Meningite a cada 100.000 habitantes; quanto menor for o valor atribudo a este indicador, mais efetivo ter sido o programa.Asdimensesdeavaliaosocomplementares,comopudemos constatar nesse breve exemplo. importante, portanto, que seja defnido um conjunto de indicadores capaz de assegurar o estabelecimento de metaseaaferiododesempenhodaatuaogovernamentalem todos esses aspectos.Sntese Nestaaula,nossoobjetivofoiconheceroplanejamento governamental,abordandoaconcepodaspolticaspblicasa inclusonaagendagovernamental,formulao,execuoeavaliao ,eaformacomoelassotraduzidasemprogramasdegovernopor meiodosplanosplurianuaisdaUnio,dosEstadosedosMunicpios, conforme estipula a Constituio brasileira.Alm disso, estudamos a elaborao de planos nos diversos nveis deumaorganizao(estratgico,tticoeoperacional),bemcomo oselementosquesofatoresessenciaisparaoxitodoprocessode planejamento: a utilizao de indicadores, contemplando as vrias dimenses associadas ao desempenho governamental; oestabelecimentodemetas,quecorrespondemaobjetivos quantifcados e com prazo de realizao defnido; a importncia das sistemticas de avaliao, que so essenciais paraorientarosprocessosdecisriossobreadestinaodos recursos pblicos.NaprximaauladestaUnidade,oobjetivoserintensifcaros aspectosprticosdestecurso,pormeiodoestudodeferramentasde apoio s atividades de planejamento.[ 34 ] Planejamento Governamental Referncias bibliogrfcas 1.DIAS, Reinaldo. Cincia Poltica. So Paulo: Atlas, 20102.Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Manual de Auditoria Operacional. Braslia, 2010.3.MAXIMIANO,AntnioCesarAmaru.IntroduoAdministrao. So Paulo: Atlas, 2007.4.Brasil.MinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto.Secretaria dePlanejamentoeInvestimentosEstratgicos.ManualdeElaborao: plano plurianual 2008-2011. Braslia: MP, 2007.5.MOTTA, Fernando C. Prestes & VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia. Teoria Geral da Administrao. So Paulo: Tompson, 2002.6. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria dePlanejamentoeInvestimentosEstratgicos.Orientaespara elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Braslia: MP, 2011. 7.BRASIL.MinistriodoPlanejamento,OramentoeGesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. O Modelo de Planejamento Governamental - PPA 2012-2015. Disponvel em Acesso em 19/01/2015.