Projeto

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Programa de Incentivo a Pesquisa – 2010

Pró-Reitoria de Pesquisa

Projeto:

“BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA – BALANÇO CRÍTICO: POLÍTICAS PÚBLICAS, INSTITUIÇÕES, E SOCICEDADE CIVIL E CULTURA POLÍTICA – 1988/2013”

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ÍNDICE

Pág.

PROJETO 03

ORÇAMENTO GERAL 64

ANEXO 1 – bibliografia produzida no período 69

BIBLIOGRAFIA 70




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BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA - BALANÇO CRÍTICO: POLÍTICAS PÚBLICAS, INSTITUIÇÕES, SOCIEDADE CIVIL E CULTURA POLÍTICA – 1988/2013

INFORMAÇÕES PRELIMINARES

Este projeto consolida as diferentes iniciativas de pesquisa atualmente em desenvolvimento no Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas – NUPPs, da USP, as quais, por sua natureza, dão continuidade à trajetória intelectual do núcleo1. O NUPPs se dedica ao estudo e análise de programas de políticas públicas sob o ângulo da relação entre governança democrática, cidadania e equidade social. Suas equipes interdisciplinares de pesquisa analisam as etapas de formulação e implementação das políticas públicas e, em especial, a que se refere à avaliação da eficiência e da eficácia das mesmas. Um de seus objetivos principais é, portanto, a análise da qualidade da gestão das políticas públicas no país, tendo-se em conta o papel do executivo e do legislativo no sistema democrático vigente.

O objetivo principal do projeto é realizar um balanço crítico de 25 anos da democracia brasileira (1988/2013) com base na análise de três eixos temáticos principais: as políticas públicas, as instituições democráticas, e as relações entre sociedade civil e cultura política. A perspectiva adotada é aquela proposta pela abordagem da qualidade da democracia (Diamond e Morlino, 2005), ou seja, a que coloca o foco da análise nas relações entre princípios democráticos, procedimentos institucionais, participação política e os resultados do funcionamento da democracia. Por essa razão, as questões da responsividade (responsiveness) e da responsabilização (accountability) dos governos democráticos têm grande ênfase no projeto. Embora a proposta de estudo esteja centrada no caso brasileiro, todo o seu desenvolvimento se fará segundo os marcos de análise comparativa com experiências semelhantes na América Latina e outras regiões do mundo. Com a ampliação do conhecimento do caso brasileiro, pretende-se contribuir para a agenda de pesquisa internacional que, depois dos estudos de transição política e consolidação democrática, vem concentrando seus esforços em torno da questão da qualidade das novas democracias. Ao mesmo tempo, espera-se que os resultados da pesquisa possam servir de referência crítica para a agenda que envolve o aperfeiçoamento dos modelos de gestão de políticas públicas e de reformas das instituições democráticas.

Para esse fim, o projeto contará com a participação de docentes, pesquisadores e alunos de cinco unidades da USP: a Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, o Instituto de Relações Internacionais, a Faculdade de Direito, a Escola de Artes, Ciências e Humanidades e o Instituto de Matemática e Estatística; terá, ainda, a participação de docentes e pesquisadores associados pertencentes à Universidade de Campinas - UNICAMP e à Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP. Além disso, parte das atividades de avaliação e interpretação das percepções do

1 O NUPPs é a continuação institucional ampliada do antigo Núcleo de Pesquisa do Ensino Superior – NUPES, o qual foi criado em 1989 e se especializou no diagnóstico e análise de políticas para o ensino superior, bem como das estruturas das universidades públicas e dos seus resultados. Em 2004/2005, por iniciativa da presidente do seu Conselho Diretor, Professora Eunice Ribeiro Durham (FFLCH), e sob a coordenação do Pró-reitor de Pesquisa à época, Professor Luiz Nunes, transformou-se no atual NUPPs, ampliando o escopo de seus objetivos. Para informações a respeito das pesquisas realizadas pelo NUPES em quase 20 anos de atividade, consultar os Relatórios de Atividades entregues à Pró-Reitoria de Pesquisa da USP em 1994 e 2002, e a bibliografia produzida no período (ver Anexo 1).




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público sobre algumas políticas públicas específicas, a exemplo de segurança e criminalidade, será realizada em parceria com o Núcleo de Estudos da Violência – NEV, estando previsto para isso a utilização conjunta dos bancos de dados de surveys nacionais de opinião pública realizados por ambos os núcleos de pesquisa nos últimos cinco anos2.

A proposta ora apresentada é uma continuação, em bases novas, dos principais projetos de pesquisa realizados pelo NUPPs nos últimos cinco anos, e os seus objetivos se baseiam na discussão e nos resultados produzidos pelos seguintes projetos:

“Sistema Integrado de Informações sobre o Ensino Superior - SIESP”, coordenado por Eunice R. Durham (FFLCH) e Adilson Simonis (IME) e realizado em parceria com a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – FIPE, da USP, com financiamento da Secretaria de Ensino Superior do Estado de São Paulo;

“Indicadores de Ciência, Tecnologia e Inovação em São Paulo”, coordenado por Eunice R. Durham (FFLCH) e Adilson Simonis (IME) e realizado em parceria e financiamento da FAPESP;

“A percepção da comunidade científica sobre as mudanças na política de Ciência, Tecnologia e Inovação introduzidas pela experiência do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia”, coordenado por Elizabeth Balbachevsky (FFLCH), com financiamento do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos – CGE do governo federal;

“O futuro da profissão acadêmica: Mudanças nos países emergentes”, coordenado por Elizabeth Balbachevsky (FFLCH), com financiamento da Fundação Fulbright;

“O Sistema educacional e as políticas públicas de ensino superior”, coordenado por Martha Lucchesi (NUPPs), com financiamento da FAPESP;

“O Setor privado de ensino superior no Brasil: inovação e mercado”, coordenado por Helena Sampaio (Unicamp), com financiamento da FAPESP;

“Legitimidade democrática e credibilidade econômica”, coordenado por Lourdes Sola, com financiamento da FAPESP;

“A Desconfiança dos cidadãos das Instituições Democráticas no Brasil”, coordenado por José Álvaro Moisés (FFLCH), com financiamento da FAPESP e do CNPq;

“O Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão”, coordenado por José Álvaro Moisés (FFLCH), com financiamento da Fundação Konrad Adenauer e do CNPq;

2 Existem no NUPPs os seguintes Bancos de Dados para consulta: referentes às pesquisa “Democratização e Cultura Política” (1989a, 1989b, 1990 e 1993); “A Desconfiança dos Cidadãos das Instituições Democráticas no Brasil” (2006); e “O Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão” (2010); e no Núcleo de Estudos da Violência – NEV o survey” Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar sobre Atitudes, Normas Culturais e Valores em relação a Violação de Direitos Humanos e Violência”.




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“Mídia e Apoio Público à Democracia”, coordenado por Nuno Mesquita Coimbra (FFLCH), com financiamento da FAPESP;

“Partidos, Representação Política e Gênero no Brasil”, coordenado por Teresa Sacchet (NUPPs), com financiamento da FAPESP;

“Financiamento de Campanha e Desempenho Eleitoral: quem ganha e quem perde desde uma perspectiva de gênero”, coordenado por Teresa Sacchet (NUPPs) e Bruno Speck (Unicamp), com financiamento do CNPq;

“Uma proposta para a análise das eleições de 2010 de uma perspectiva de gênero”, Consórcio Bertha Lutz - Projeto “Proposta para a implementação de estudo sobre a participação das mulheres no processo eleitoral de 2010”, sendo esta parte coordenada por Teresa Sacchet (NUPPs) e Bruno Speck (Unicamp), com financiamento Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres do governo federal;

“Determinantes e Políticas de Controle do Crime: agentes, instituições e contexto”, coordenado por Leandro Piquet (IRI), com financiamento da Secretaria Nacional de Segurança Pública;

“Brasil e Noruega: Estado de Bem-Estar Social e Responsabilidade Social em Perspectiva Comparada”, coordenado por José Álvaro Moisés (FFLCH), com financiamento do Institute for Labor and Social Research - FAFO, da Noruega.

O texto que segue está organizado da seguinte maneira: em sua primeira parte são apresentados e discutidos os objetivos gerais do projeto, com ênfase sobre as questões que se referem a três políticas públicas contempladas (educação, segurança e criminalidade, e políticas culturais); as instituições de governo e de representação em sua relação com a governança democrática; e as relações entre sociedade civil e cultura política. Na segunda parte, são apresentados os eixos temáticos e áreas em torno dos quais será realizado o estudo empírico, aí incluídas as referências a procedimentos e métodos de pesquisa. Finalmente, na terceira parte do projeto são listados os produtos que se pretende realizar nos três anos de sua duração. Os temas de pesquisa são apresentados de forma não-estanque e tratados de modo coordenado ao longo do texto, uma vez que eles se interpenetram e informam o tratamento uns dos outros, cada qual servindo de referencial para os demais.

PARTE I

INTRODUÇÃO E OBJETIVOS DO PROJETO

Entre 2011 e 2013, período em que as atividades deste projeto serão desenvolvidas, o Brasil completará ¼ de século do seu recente regime democrático. Em pouco mais de 120 anos de regime republicano, essa é a segunda vez que o país experimenta a vigência da democracia com relativa continuidade. Com efeito, as eleições de 2010 mostraram, pela sexta vez consecutiva, que dois requisitos fundamentais de qualquer regime democrático, isto é, a participação popular e a competição política (Dahl, 1967), estão se consolidando como componentes permanentes do sistema




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político vigente no país desde a promulgação da Constituição de 1988. Mas como já foi observado a respeito do processo de democratização de outros países, inclusive de casos em que a democracia está consolidada (Diamond, 2002; Rose e Shin, 2001; Schedler e Sarsfield, 2004), a existência de eleições livres e justas, mesmo garantidas por algumas liberdades, embora seja condição necessária do regime, é insuficiente para assegurar que outros requisitos ou princípios democráticos - como o primado da lei, o acesso universal a direitos civis, políticos, sociais e econômicos, e a necessária fiscalização e controle de quem exerce o poder - estejam plenamente estabelecidos. O estabelecimento de relações entre as preferências dos eleitores, as políticas públicas e o desempenho das instituições democráticas não ocorre, necessariamente, segundo um padrão homogêneo ou linear no curso dos processos de democratização que, desde meados dos anos 70 do século passado, se verificaram em várias sociedades complexas e desiguais em diferentes partes do mundo (Shin, 2005). Construir uma democracia robusta e de qualidade não é uma tarefa fácil, e mesmo em casos em que o regime existe há muito tempo, se não for protegida e nutrida, a democracia pode se deteriorar3.

Em vários casos, diferentes autores também fizeram referência à existência de um paradoxo ou de uma contradição (Norris, 1999; Morlino, 2010; Moisés, 2010a;) que marcaria a experiência democrática recente de países de tradição política e cultural bastante distinta: enquanto, por um lado, a aceitação do regime democrático como um ideal se tornou quase um consenso universal – com as taxas de adesão à democracia ultrapassando a casa dos 2/3 em muitos casos -, por outro, a avaliação pública do desempenho específico de instituições democráticas é crescentemente negativa, sendo marcada por desconfiança política, cinismo, desalinhamento partidário e a emergência de formas não convencionais de participação política (Dalton, 2002). O processo não implica, por certo, em rejeição da democracia como regime, mas envolve o balanço crítico de instituições específicas que, caracterizadas por distorções ou por um desempenho insuficiente, operam aos olhos do público com baixa intensidade, como incapazes de dar conta das expectativas que sua missão institucional e o seu discurso autojustificativo suscitam entre eles (Offe, 1999; Warren, 1999). Morlino fala, no caso de democracias recentes, de um processo de deslegitimação precoce dessas instituições que, mesmo não comprometendo em curto prazo a legitimidade geral do regime, pode vir a solapar progressivamente a percepção pública de que a democracia é a melhor forma de governo para os cidadãos de determinado país enfrentarem e resolverem os seus dilemas coletivos (Morlino, 2010). Em sentido semelhante, Booth e Seligson (2006) mostraram como o impacto de percepções públicas negativas afeta a legitimação da democracia em vários países latino-americanos.

O diagnóstico recupera a distinção clássica introduzida quase meio século atrás por David Easton (1965) entre o apoio político difuso e específico, e retoma outros desenvolvimentos dados ao tema por Almond e Verba (1963); mas, ao mesmo tempo, ecoa os recentes argumentos de Torcal e Montero (2006), segundo os quais os fenômenos de desconfiança e desafeição políticas envolvem uma distinção analítica entre a possibilidade de um desengajamento político geral – que de fato parece não existir senão em poucos casos recentes de democratização – e as atitudes de descrença e

3 O relatório de novembro de 2010 da The Economist Intelligence Unit, reconhecida como importante fonte de referência, mostrou que entre 2008 e 2010 ocorreram a diminuição do número de democracias plenas existentes no mundo, de 30 para 26; o aumento do número de democracias imperfeitas de 50 para 53; a elevação do número de regimes autoritários de 51 para 55; e, no caso do Brasil, a queda do seu score total de 7.38 para 7.12; o país passou de 41º. para 47º. no rank de todos os demais países incluídos no balanço (The Economist, www.eiu.com, acessado em dezembro de 2010).




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descontentamento com o funcionamento de instituições específicas [ver a respeito vários autores em Moisés et al. (2010b)]. Essa visão do problema deixa de lado a dúvida quanto à existência ou não da democracia nos países em exame e refere-se agora à qualidade dos novos regimes democráticos; Diamond e Morlino (2005), entre outros autores, definem o conceito de qualidade da democracia fazendo referência à integração dinâmica que deveria existir entre princípios, procedimentos e resultados práticos das experiências democráticas. Ou seja, do ângulo da abordagem da qualidade da democracia, espera-se que princípios como a liberdade e a igualdade sejam, ao mesmo tempo, assegurados e extendidos por procedimentos como a participação, a representação política e a competição eleitoral - para o que, a vigência do primado da lei é uma condição indispensável; e, por outra parte, assume-se que princípios e procedimentos somente cumprem os seus objetivos uma vez que sejam capazes de gerar políticas públicas capazes de assegurar a extensão dos direitos de cidadania a todos os membros da comunidade política e de atender as expectativas dos eleitores formadas no curso do processo democrático. Uma democracia de qualidade, portanto, deveria assegurar que princípios e procedimentos democráticos não sejam apenas promessas, mas que produzam impacto na qualidade da vida das pessoas e nas escolhas que elas podem fazer durante a sua existência (ver também O´Donnell, Cullell e Iazzetta, 2004; Lijphart, 1999).

Essa maneira de definir o problema - ou a indagação central de pesquisa – coloca desde logo o foco analítico sobre dois fenômenos associados, a responsividade (responsiveness) e a responsabilização (accountability). A responsividade pode ser definida como a capacidade ativa dos governantes de responderem de modo consistente, com responsabilidade, eficiência e eficácia, às demandas e expectativas dos cidadãos; e a accountability se refere aos procedimentos e mecanismos através dos quais os eleitores e a sociedade civil podem responsabilizar e controlar a conduta de quem detém o poder. Segundo a abordagem da qualidade da democracia, os dois conceitos são analiticamente conexos, pois enquanto a responsividade envolve a percepção dos governantes quanto às preferências dos cidadãos, a avaliação pública da ação dos governos se foca em o quanto a sua resposta atende ou diverge dos interesses dos eleitores; nos dois casos a inter-relação entre o desempenho das instituições democráticas e a implementação de políticas públicas percebidas socialmente como necessárias (em dado país e em dado tempo) tem um papel decisivo; na verdade, tem a função de tornar efetiva a conexão entre as preferências dos eleitores formadas no processo de participação da sociedade civil e o modo como as instituições políticas operam para incluí-las no sistema político, respondendo com políticas públicas compatíveis. Nesse sentido, alguns autores sustentaram que a responsividade é uma categoria analítica que permite observar – e analisar – a representação política em ação, a qual supõe, por um lado, a descrição e a análise de serviços públicos garantidos aos indivíduos e grupos representados pelos órgãos de governo; a distribuição de bens materiais e benefícios públicos aos cidadãos através da administração pública e de suas entidades; e a universalização e a extensão dos bens simbólicos que criam, reforçam e reproduzem o sentido de lealdade e de apoio dos cidadãos para com o sistema político (Eulau e Karps, 1977; Powell, 2005; Morlino, 2010); e, por outro, o desempenho efetivo das instituições de representação, como o parlamento e os partidos políticos, no sentido de incluir no sistema não só as preferências das maiorias, mas também das diferentes minorias que constituem a realidade diversa das sociedades complexas e desiguais; a questão, originalmente tratada por Mill (1964) no século XIX, não diz respeito apenas à prevenção contra a ditadura da maioria, mas ao modo efetivo como o sistema de representação inclui as minorias e as suas preferências no sistema político (Alencar, 1868; Santos, 1991, Moisés, 2010b). Essas questões definem os principais objetivos da pesquisa ora proposta.




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O CASO DO BRASIL

Em quase 25 anos de democracia, o Brasil conheceu avanços significativos no processo de consolidação do seu regime democrático. São exemplos disso, não apenas a sucessiva realização de eleições livres, periódicas e competitivas – controladas por um braço autônomo do sistema judiciário, o Tribunal Superior Eleitoral - TSE - para a escolha de governos e de instituições de representação, mas também a relativa harmonia com que têm funcionado as instituições, em que pese a existência de distorções e déficits de funcionamento (como tratados adiante); afora isso, a sucessiva ação de governos de diferentes orientações políticas garantiu, depois de décadas de trato ineficiente e de descontrole das contas públicas, uma relativa estabilidade econômica, criando, dessa forma, as condições necessárias para que ocorresse um duplo processo virtuoso: por um lado, a partir da introdução do Plano Real, a interrupção dos efeitos inflacionários que funcionavam como um mecanismo de taxação progressiva sobretudo dos mais pobres; e, por outro, a formação de condições macro-econômicas capazes de permitir que fosse iniciado um tímido mas importante processo de distribuição menos desigual de rendas entre distintos grupos sociais; como mostram os resultados do índice de Gini, as mudanças ainda são pequenas, mas elas aconteceram4. O principal efeito dessas políticas foi melhorar a condição social e econômica dos grupos mencionados, o que transparece em sua nova capacidade de consumo em anos recentes e, até certo ponto, em suas novas exigências em face do sistema político; mas a sociedade brasileira continua sendo extremamente desigual, com o acesso da maioria dos cidadãos a serviços públicos fundamentais - como saúde, educação, habitação, segurança e infra-estrutura – ainda muito limitado. Embora os aumentos do salário mínimo e dos índices de emprego, em anos recentes, também se constituam em novos elementos de garantia de direitos sociais básicos, a permanência de diferenças de tratamento entre importantes grupos da população torna desigual o seu acesso à estrutura de direitos de cidadania: são exemplos disso as diferenças de acesso ao emprego e de remuneração para trabalho semelhante entre homens e mulheres5, a situação social extremamente desigual que atinge os afro-brasileiros e outros grupos sociais minoritários (Henriques, 2001), sem falar da precária integração urbana e da vulnerabilidade enfrentada por grupos de baixa renda localizados em áreas de risco ou violência, de insegurança e de quase completa ausência do poder público (Leandro, 2009; Beato e Andrade, 2004)

A situação da educação se constitui em um dos exemplos mais importantes das dificuldades de acesso da população a direitos fundamentais de cidadania. Desde meados dos anos 90, os indicadores educacionais apontaram para avanços significativos ocorridos no país: a taxa de

4 Segundo o índice Gini, a desigualdade caiu de 0,585 em julho de 1994 (Plano Real) para 0,563 em 2002, último ano do governo FHC. No período do governo Lula, começou com 0,554 e, em 2009, estava em 0,518 – um descenso tido como devido à implementação de programas de transferência de renda, aumentos reais do salário mínimo e a assistência social via Benefício de Prestação Continuada (BPC) (Rocha, M. A., 2010, O Estado de São Paulo, 13/9/2010). Ver também “IPEA 46 anos – O Brasil em 4 décadas”, 2010, (www.ipea.gov.br). 5 Segundo a pesquisa “A Mulher no Mercado de Trabalho Metropolitano”, realizada pelo DIEESE em seis capitais metropolitanas (Belo Horizonte, Distrito Federal, Porto Alegre, Recife, Salvador e São Paulo), a diminuição do desemprego da mão de obra feminina, entre 2006 e 2007, não resultou em diminuição da desigualdade de remuneração entre homens e mulheres no mercado de trabalho: em 2007, mesmo tendo-se verificado um desempenho ligeiramente favorável do rendimento das mulheres, a remuneração feminina por hora variava entre 84,3% (Recife) e 74,6% (Distrito Federal) daquela auferida pelos homens (PED, Pesquisa de Emprego e Desemprego, DIEESE, 2008).




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analfabetismo da população acima de 10 anos de idade, por exemplo, caiu de 16,4 em 1992, para 8,9% em 2009; a média de anos de estudo da população acima de 15 anos também melhorou, passando de 4,9 em 2002 para 7,4 em 2009 (www.inep.gov.br). Mas em 2009, quinze anos depois de a estabilidade econômica ter sido relativamente alcançada no país, 10% da população brasileira ainda permaneciam sem acesso a instrução alguma; 43% tinham apenas até 7 anos de estudo, ou seja, não havia concluído o ensino fundamental; apenas 17% tinham de 8 a 10 anos de instrução formal, correspondente ao ensino médio incompleto; e 30% tinham 11 anos ou mais de estudo, indicando que esse contingente concluiu o ensino médio e pode ter ingressado no ensino superior. Em resumo, o percentual de pessoas sem nenhuma instrução e o daquelas que nem sequer concluíram o ensino fundamental equivalia a mais de 50% da população brasileira; além disso, a passagem do ensino fundamental para o médio – que, em tese, se constituiu na preparação indispensável para o acesso ao ensino superior – se constitui em um grave gargalo do sistema educacional brasileiro. Isso explica, em parte, porque entre 2005 e 2008 as taxas de concluintes do ensino médio foram superiores àquelas de ingressantes no ensino superior: eram apenas 58% em 2005, e aumentaram para 69 em 2008; mas quase 1/3 dos que em tese estariam aptos a ingressar no ensino superior não conseguiam fazê-lo (INEP/MEC, Séries Históricas, www.inep/mec.br).

De modo geral, no entanto, é possível perceber que ao longo dos últimos 25 anos as políticas educacionais buscaram, por uma parte, melhorar a sua eficiência e os seus resultados práticos e, por outra, intervir na dinâmica excludente a que ela se refere. Garantir o acesso à educação, especialmente nos níveis fundamental e médio, e tentar assegurar meios para que isso continuasse ocorrendo, foram prioridades perseguidas por quase todos os governos democráticos recentes. Em conseqüência, dois fenômenos derivados podem ser identificados: o primeiro se refere à evolução de alguns indicadores, a exemplo do aumento do contingente de indivíduos incluídos no sistema educacional e da relativa ampliação de anos de escolarização; o segundo diz respeito à percepção mais ou menos generalizada da sociedade de que a educação é um dos principais instrumentos para se reduzir as desigualdades sociais. Embora essa percepção não seja inteiramente nova (vide os planos educacionais dos anos 20 e 50 do século passado ou mesmo os Planos Nacionais de Educação dos governos militares), o diagnóstico hoje faz parte dos programas de quase todos os partidos políticos, e integra o discurso de empresários, dirigentes sindicais, pesquisadores e gestores públicos; mas, mesmo assim, a educação continua exibindo indicadores que atestam a sua insuficiência para atender a demanda de uma sociedade em permanente transformação. Por essa razão, é uma área estratégica para o exame da capacidade dos governos democráticos de responderem às expectativas de expansão dos direitos de cidadania.

A situação da segurança pública e da criminalidade não é menos preocupante: a violência urbana é um dos principais problemas enfrentados pelo Brasil. Entre 1998 e 2004, ocorreram mais de 41 mil homicídios dolosos no Estado do Rio de Janeiro e, no mesmo período, quase 83 mil pessoas perderam a vida violentamente no Estado de São Paulo, enquanto outras 16 mil, em Minas Gerais, e 9 mil no Espírito Santo tiveram destino semelhante. Em todo o país, foram assassinadas 281.832 pessoas naqueles seis anos, segundo dados do Ministério da Saúde (Datasus, 2008), mas, apesar de ser a face mais dramática do problema, a questão não se refere apenas à violência letal. A taxa de estupro por 100 mil mulheres, em 2001, foi de 20,2 em São Paulo, 17,3 no Rio de Janeiro, 15,3 no Espírito Santo e 15,8 em Minas Gerais. O quadro também é grave no que se refere aos crimes economicamente motivados: 92,2 veículos foram roubados em cada 10 mil em São Paulo, 111,2 no


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Rio de Janeiro e 14,5 no Espírito Santo. Foram cerca de 490 roubos por 100 mil habitantes em São Paulo, 179 no Rio de Janeiro e quase 1 mil no Espírito Santo (Mosumeci e Soares, 2003). Todas essas atividades criminais têm forte impacto social e afetam a qualidade de vida dos cidadãos, mas o problema tem conseqüências que ultrapassam a sua dimensão humana: os fatores mencionados estão ligados também ao funcionamento da estrutura do sistema político como um todo (Hall e Taylor, 2003) e, para além de suas importantes conseqüências humanas e sociais, o déficit de controle da atividade criminal e do ato violento no país impacta o conjunto da estrutura do Estado, com implicações para a sua eficiência e a sua efetividade. Por isso, essa será a segunda área de políticas públicas a ser avaliada por este projeto.

O caso das políticas de cultura é mais difícil de ser caracterizado: seja porque, comparados com os de outras áreas, os investimentos públicos no setor tem sido bastante mais limitados6, seja porque o acúmulo de conhecimento na área é insuficiente, sabe-se pouco sobre a efetividade e a eficiência das políticas que vem sendo adotadas nas três últimas décadas no país - algo que per se também colabora para a sua relativa fragilidade. E se este é o quadro em plano nacional, nas esferas estadual e municipal sabe-se menos ainda e pouco se tem pesquisado a respeito da gestão das políticas públicas de cultura levadas a termo pelos governos democráticos, a despeito da importância que lhe é atribuída pelos programas dos diferentes partidos políticos e pela literatura acadêmica (Moisés e Sosnowski, 2001).

Após a intensa institucionalização de órgãos estatais de cultura verificada entre os anos 30 e 60 do século passado (Miceli, 1984), o setor passou por um rápido processo de transformações, a partir de 1985, com a criação do Ministério da Cultura e da Lei Sarney, que ajudou a criar as condições para a participação do setor privado nos investimentos em cultura no país. Mas com o advento do governo Collor de Mello, em 1990, quando passou a prevalecer uma visão minimalista de Estado, o MinC foi reduzido a uma Secretaria da Presidência da República e os recursos públicos escassearam. Uma recuperação relativa da situação anterior ocorreu entre 1994 e 2002, no governo FHC, quando, além da recriação do MinC, diversos mecanismos de financiamento foram modernizados, a exemplo das Leis Rouanet (8.313/91) e do Audiovisual (8.685/93), servindo de base para a retomada das atividades culturais e, em especial, para a produção cinematográfica e audiovisual, que tinha quase se reduzido a zero com extinção da Embrafilme (Moisés e Botelho, 1997; MinC e IPEA, 2007). As mudanças prosseguiram no governo de Luiz Inácio Lula da Silva, quando os investimentos do Estado na área voltaram a crescer, mas, como apontam alguns estudos, as políticas oficiais passaram a fortalecer os canais de manifestações culturais de minorias (Rubim, 2007). Um estudo recente do próprio MinC e do IPEA (2007, V 2, p. 159) mostra que apenas 53 do total de municípios brasileiros possuem os equipamentos culturais tradicionais, de audiovisual e de comunicação social (bibliotecas, museus, teatros, bandas musicais, orquestras, cinemas, rádios AM e FM, TV e internet), todos estes casos correspondendo apenas a capitais de Estados ou regiões metropolitanas, enquanto 152 municípios não possuem nenhum destes equipamentos. Afora isso, em que pese o papel que assumiu nos anos 90 no financiamento da produção cultural (Moisés, 1998), o governo federal demorou 8 anos para propor mudanças na Lei Rouanet em resposta às reivindicações da comunidade cultural, um processo que, todavia, ainda não está concluído. Essa situação, como apontado também pelo

6 Os investimentos em cultura seguem sendo, mesmo nos governos democráticos, inferiores a 1% do orçamento da União.




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IPEA7, justifica a razão de as políticas culturais serem a terceira área de avaliação contemplada por este projeto.

FOCOS ANALÍTICOS DA PESQUISA

O panorama sugerido por essas insuficiências das políticas públicas permite identificar dois problemas que afetam a qualidade dos resultados produzidos pelo regime democrático no país – e que, portanto, constituem os focos centrais deste projeto. O primeiro se refere às evidentes deficiências de desempenho do Estado: seja quanto à universalização de direitos fundamentais de cidadania, seja no que diz respeito à administração do monopólio legítimo da violência em importantes áreas urbanas (Pinheiro, 2002) o Estado brasileiro é ineficiente e, em alguns casos, ausente; o modelo de gestão e de governança com que conduz políticas públicas percebidas socialmente como necessárias utiliza de modo irracional os recursos disponíveis, convive sem punir adequadamente com diversas práticas de corrupção em todas as suas esferas e responde de forma insatisfatória às demandas dos cidadãos-consumidores dos serviços públicos. Esse diagnóstico sugere que é preciso avançar mais o que já se sabe a respeito dos modos de funcionamento do Estado e da sua gestão dos principais serviços públicos. A avaliação tem de levar em conta, por uma parte, a existência ou não de planejamento desses serviços, os critérios sociais e políticos com base nos quais são adotados e os seus resultados efetivos do ângulo de sua eficiência e eficácia; mas, por outro lado, precisa ter em conta também a percepção dos cidadãos, ou seja, a avaliação prática dos beneficiários potenciais dos referidos serviços. Isso se refere ao modo como os resultados efetivos de políticas públicas afetam a percepção da população sobre o desempenho de governos e de representantes eleitos e, dessa forma, como impactam a percepção da relação entre a participação política e a responsividade no quadro da democracia vigente. Uma das hipóteses a ser examinada pela pesquisa é que a percepção negativa ou positiva sobre o desempenho do Estado, através dos serviços públicos que ele entrega à população, afeta o processo de legitimação das instituições e, por esse caminho, pode afetar também a própria legitimidade do regime democrático (Morlino, 2010).

O retorno da democracia em várias partes do mundo foi acompanhado por uma retomada do debate teórico em torno das relações entre as instituições de representação política, as políticas públicas e a participação da sociedade civil, aí incluída a cultura política. Mas a despeito da considerável diversidade metodológica, temática e teórica desse debate, podem-se identificar questões latentes entre os cientistas sociais que analisaram as variáveis políticas do processo de consolidação democrática, um debate que chamou a atenção para a insuficiência dos estudos que não incorporavam, em seus modelos analíticos, variáveis sociológicas e culturais (Moisés, 2008). Com efeito, alguns aspectos importantes desse debate ainda não enfrentaram todas as implicações da questão; entre eles, pode-se mencionar a racionalidade da ação dos atores sociais, as abordagens macro ou microssistêmica, os papeis da burocracia administrativa, das instituições de representação e a estrutura e consistência das preferências individuais; aliás, um ponto reconhecidamente controverso se refere, precisamente, à relação ente instituições políticas e indivíduos, e a orientação que adotam para a sua ação.

7 “...se as políticas culturais, em grandes linhas, podem ser vistas em um quadro de longo prazo, de caráter incremental, isto é, de acúmulos nos processos de construção institucional, com a invenção, a presença e a retomada recorrente dos mesmos temas, também é certo que os diferentes períodos históricos enfrentam seus problemas com perspectivas diferenciadas” (IPEA 46 anos, O Brasil em 4 décadas, 2010, p.88; www.ipea.gov.br).




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A interação entre indivíduos e instituições tem ocupado uma posição central nas pesquisas de políticas públicas. Não é demais apontar, com Immergut (2006), que a própria disciplina nasce e desenvolve-se dentro de uma perspectiva institucionalista das relações sociais. A esse respeito, Hall e Taylor (2007) apresentam três versões distintas de teorias sociais que procuram estabelecer os mecanismos de causalidade ligando as instituições sociais ao comportamento individual: i) o institucionalismo histórico, ii) o institucionalismo de escolha racional e iii) o institucionalismo sociológico. Cada um desses modelos teóricos formula explicações diversas para duas questões fundamentais: como estabelecer a relação entre a instituição e o comportamento e como explicar o processo pelo qual as instituições surgem ou se modificam.

O pressuposto básico que relaciona as três vertentes do institucionalismo teórico é que comportamentos individuais são determinados, em grande parte, pelo desenho institucional em que os agentes estão inseridos. Sander (2006) apresenta uma revisão sobre os principais pontos do institucionalismo histórico. Segundo a autora, as instituições sociais são vistas como regras estruturais onde ocorrem as interações humanas. Essas estruturas supra-individuais são condicionadas pela história pregressa da própria instituição e, desse modo, são estáveis no tempo e exógenas às preferências individuais. Já para o institucionalismo de escolha racional, as instituições sociais são vistas como regras dos jogos sociais ou como equilíbrio estrutural resultante das interações humanas. Atores racionais formulam endogenamente as regras nas quais serão estabelecidas as interações sociais. Essas regras são criadas para determinar os limites nos quais os atores individuais perseguem seus próprios interesses (Shepsle, 2006). Já para o institucionalismo sociológico, as instituições não estão relacionadas com as ações racionais dos indivíduos, como nas duas versões anteriores. Segundo os teóricos dessa vertente, as instituições políticas respondem aos contextos culturais e sociais independentemente das preferências dos atores individuais (Putnan, 1994).

Nesse quadro, cabe assinalar que o debate acerca da importância de elementos relativos a valores e idéias para dar conta de processos dinâmicos de mudança nas políticas públicas tem crescido em importância na literatura contemporânea. Como exemplo dessa nova tendência, pode-se citar, entre outros, o artigo de Lieberman (2002), que propõe explicar a mudança nas políticas a partir da interação de variáveis institucionais e aquelas relativas à dimensão cognitiva. Essa última dimensão é central para diversas abordagens de análise de políticas públicas desenvolvidas nos últimos vinte anos (ver, entre outros, Sabatier, 1988, Elster, 1989, Braun, 1998,Huber, 1997 e Skocpol, 1996, Ross, 1997, Messenger, 2005). Nesse debate ainda sobressaem os trabalhos de Hall e Jenson (Hall, 1989; 1990; Jenson, 1989) que sugerem que as relações entre as instituições e as escolhas de políticas podem ser entendidas a partir da análise dos paradigmas que sustentam as políticas públicas, os quais, envolvem um constructo intelectual ligado a arenas específicas (policy system), e que tal constructo supõe um conjunto de idéias e percepções compartilhadas pelos atores políticos relevantes das referidas áreas (Hall, 1989; 1990; Jenson, 1989). Esse constructo intelectual consistiria em um conjunto interligado de percepções, atitudes, idéias e valores que permitem definir qual o modo “correto” de identificar o problema-alvo da política, as características estratégicas dos seus instrumentos e os resultados esperados. O paradigma permitiria, assim, que fosse construído o mapa imaginário da distribuição de papeis e de posições entre os atores relevantes, bem como o “estilo” de política a ser adotado ou, por outras palavras, a cultura que ilumina a sua formulação e a sua implementação. Assim, tal paradigma se constituiria em um sistema de significados e,




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simultaneamente, de práticas institucionais que, em seu funcionamento, dariam ou não conta do problema a ser enfrentado. Por outras palavras, o paradigma de política pública seria, ao mesmo tempo, um elemento constitutivo da identidade dos atores relevantes – algo ligado à visão de mundo que sustenta a ação de cada um deles – e um conjunto de proposições causais que organizam a percepção das alternativas de políticas propostas para cada área. O uso dessa abordagem, neste projeto, objetiva fazer avançar o conhecimento desses novos ângulos, em especial, no que se refere ao modo como os paradigmas de política pública vigentes respondem às exigências de responsividade dos governos no período democrático recente.

Afora isso, na experiência brasileira recente, um processo interessante precisa ser melhor avaliado: trata-se da convergência observada em diferentes áreas de políticas públicas. Em que pesem as diferenças de orientação política que separaram os dois governos do período 1995-2010, em diferentes áreas foi possível observar uma continuidade surpreendente nos diagnósticos de problemas e na construção de instrumentos de intervenção, o que resultou em importantes linhas de continuidade. A área onde essa característica tem sido mais marcante é a da política macro-econômica, mas resultados semelhantes – embora em significação diferente - também podem ser observados em outras áreas: educação e segurança pública são outros exemplos de convergência, tendo levado alguns analistas a usar a noção de “políticas de Estado”, para contrapô-las à idéia de políticas de governo. Avaliar em que medida processos dessa natureza podem estar ocorrendo em diferentes áreas de políticas públicas, estimar os seus limites e entender quais os fatores que concorrem para esse resultados é uma questão de grande relevância que será objeto de análise no âmbito deste projeto (Melo, 2010; Soares, 2000; Schwartzman, 2000).

O projeto pretende, assim, utilizar instrumentos de avaliação capazes de servir de orientação para os governos na formulação e implementação de políticas públicas, de modo a que o Estado democrático possa ter asseguradas a sua autoridade e a sua legitimidade para dirimir conflitos. A saída dos gargalos apontados antes depende da formulação e da implementação de políticas públicas voltadas para a ampliação do arco de direitos civis, sociais e culturais da população, e para a melhoria da qualidade dos serviços públicos ofertados, com o quê o Estado poderá se capacitar melhor, não só para exercer o seu poder de coordenação no enfrentamento de novos conflitos, como, sobretudo, resolver, sem permitir a sua reprodução, conflitos estabelecidos de longa data (Mann, 1993; Dagnino, 2004). Neste sentido, as questões que precisam ser respondidas no tratamento do tema são o que fazer (ações), aonde chegar (metas) e através de quais meios (estratégias de ação) (Assumpção Rodrigues, 2010), de modo a não só reverter as situações de déficits e carências diagnosticados, como permitir que seja reconhecida a condição de agentes dos cidadãos no processo de governança democrática e gestão das políticas públicas (O’Donnell et alli, 2004).

INSTITUIÇÕES E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

O segundo problema derivado do diagnóstico apresentado antes diz respeito ao papel das instituições de governo e de representação política. A cultura política predominante no país tende a supervalorizar o papel da esfera executiva do Estado e, em parte, isso ajuda a explicar porque a confiança dos eleitores é quase que exclusivamente depositada em personalidades políticas que, eleitas em processos às vezes marcados por características carismáticas, recebem uma delegação quase irrestrita para governar com pouca transparência, com discutíveis conexões com os partidos




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políticos e sem o devido respeito à esfera de atuação e à autonomia dos demais poderes republicanos (O´Donnell, 2004; Lamounier,1975, Moisés, 2010c ). O fenômeno se deve, por certo, à prevalência de valores políticos fundacionais relativos ao modelo de divisão de poderes adotado no país a partir a Constituição de 1988 e, em especial, ao papel reservado para as instituições de representação (Santos, 2009). Com efeito, os constituintes de 1987-88 decidiram manter as prerrogativas outorgadas ao presidente da República pelo regime autoritário de 1964-1985 no que tange ao direito de iniciar legislação. A exemplo do antigo decreto-lei, eles institucionalizaram o poder exclusivo do executivo de emitir medidas provisórias capazes de alterar de imediato o status quo; confirmaram a prerrogativa unilateral dos presidentes de introduzir legislação tributária e o orçamento da união e, no mesmo sentido, ampliaram a sua competência quanto à organização administrativa do Estado, as decisões sobre os efetivos das forças armadas e as medidas de política externa, como tratados internacionais. Em poucas palavras, as análises mostraram que os presidentes brasileiros podem iniciar com exclusividade legislação em áreas específicas e forçar unilateralmente a sua apreciação pelo legislativo, utilizando-se para isso tanto de prerrogativas constitucionais - pedidos de urgência na votação de matérias do seu interesse ou emissão de medidas provisórias com força de lei -, como de procedimentos regimentais que centralizaram o processo de tomada de decisões no Congresso Nacional em mãos das mesas diretoras e do Colégio de Líderes. Os presidentes podem, assim, impedir que eventuais minorias parlamentares venham a se constituir em veto-players capazes de dificultar ou bloquear as suas iniciativas. Além disso, o executivo tem em mãos, além da distribuição de cargos aos partidos que formam a sua base de apoio, a liberação das emendas individuais dos parlamentares apresentadas quando da aprovação do orçamento federal (Abranches, 1988; Amorim Neto, 2006; Santos, 2003).

As vantagens que isso implica, segundo as abordagens que priorizam o papel do executivo, são enfatizadas pela literatura, mas as suas implicações para a qualidade da democracia e, em especial, para as funções de fiscalização e controle (accountability) que cabem ao parlamento e aos partidos políticos ainda exigem mais pesquisa. Diante de incentivos institucionais tão eficazes para que os parlamentares acompanhem a posição da maioria governativa, é duvidoso que reste espaço, quando isso seja necessário, para a crítica e/ou a correção de posições do executivo. Mesmo autores como Figueiredo e Limongi (2003) admitem que o sistema é tão eficiente em impor restrições à atuação especificamente legislativa dos parlamentares que limita a sua eficácia institucional: “o Congresso Nacional atou as próprias mãos”, segundo eles, ao aceitar uma configuração institucional que delega a iniciativa e o poder de agenda ao executivo. Eles sustentam, no entanto, que não se trata de abdicação, pois os parlamentares podem aprovar ou não as iniciativas dos governos, mas o fato é que isso tem sido raro ao longo das duas ultimas décadas, com o Congresso quase sempre tendo desempenhando um papel mais reativo do que proativo, sem falar que proposições de iniciativa dos próprios parlamentares se limitam a algumas poucas políticas distributivistas, localistas e simbólicas, em grande parte incapazes de alterar o status quo ou de introduzir políticas públicas relevantes. Por isso, nas palavras de outro analista, o diagnóstico é o de um processo de “encarceramento ou travamento” do parlamento, em vista da contradição observada entre os parâmetros constitucionais – baseados na doutrina da divisão de poderes -, e os procedimentais adotados pelo parlamento, o que comprometeria parte de sua autonomia e capacidade de ação (Santos, 2003; Cintra, 2007). A supremacia do executivo sobre o parlamento tem sido tão grande, após a democratização, que acabou por transformá-lo - e não o Congresso Nacional - no grande legislador no Brasil (Moisés, 2011).




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A instituição opera em condições que singularizam a estrutura do sistema político brasileiro com vantagens e desvantagens institucionais do ponto de vista do seu funcionamento. A maior vantagem apontada pela literatura especializada – parte da qual, contudo, não aceita o diagnostico de singularidade dessa conformação institucional8 - se refere aos resultados da estabilidade alcançada nas relações entre o executivo e o legislativo após a democratização e, em particular, as implicações dessa situação para a governabilidade que, levando-se em conta a abordagem predominante na ciência política brasileira, é percebida primordialmente em termos dos interesses do executivo. Mas a questão sobre o desempenho do Congresso não se refere apenas à capacidade do executivo de assegurar a governabilidade entendida como a garantia de que a vontade e os projetos dos governos são aprovados, mas também à possibilidade de que os parlamentares possam exercer a sua função de representação, inclusive, quando necessário, discordando das proposições do executivo ou quando tiverem que negar seu apoio a esse poder em defesa de interesses de minorias contra imposições da maioria. A governabilidade, com efeito, não é um atributo unilateral de um só poder, mas diz respeito ao funcionamento conjunto das diferentes esferas governativas (Bovero, 2002).

O desempenho do Congresso Nacional precisa, portanto, ser reexaminado, não apenas do ângulo de sua baixa produção legislativa e de políticas públicas, como mostraram os resultados do projeto “O Desempenho do Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão”, realizado pelo NUPPs entre 2009 e 2010 (Moisés et al., 2011), mas também da perspectiva oferecida pela existência de milhares de iniciativas parlamentares que não tem o respaldo das direções das mesas das duas casas congressuais, nem das lideranças da coalizão majoritária ou dos partidos políticos para terem sua tramitação levada a termo final. Independentemente de seu conteúdo – ou seja, das políticas públicas que contemplam -, ao serem bloqueadas por decisão da maioria congressual, as iniciativas deixam de poder desempenhar a função de conexão entre os representantes e os representados, com enormes conseqüências para a imagem e a avaliação que os eleitores fazem do parlamento.

Por isso, partindo do conhecimento existente sobre o tema, duas maneiras alternativas de se testar o desempenho de representação do Congresso Nacional serão consideradas neste projeto: por um lado, o exame dos dados dos projetos que não entram na pauta oficial e não são levados à votação em plenário; eles podem dar indicações importantes sobre a função de representação oculta dos parlamentares que, dadas suas características, acabam não servindo de referência para o julgamento que os cidadãos fazem do parlamento. Por outro, a avaliação dos chamados decretos legislativos que, segundo algumas análises, poderiam estar se constituindo em uma espécie de alternativa através da qual o Congresso Nacional tenta contornar os limites impostos à sua atuação pelas prerrogativas dadas ao executivo pela Constituição de 1988 (Carneiro, 2009). Dependendo do conteúdo dos decretos legislativos será possível detectar formas alternativas de desempenho do parlamento que, dessa forma, contornaria o fato de o executivo, devido às enormes atribuições a ele dadas pela Constituição de 1988, controlar a agenda de decisões do Congresso Nacional. Cabe indagar se esse controle do executivo não envolve o rebaixamento do desempenho representativo do parlamento e, pour cause, a sua desqualificação como instituição de mediação de conflitos derivados do confronto de interesses e preferências dos cidadãos – esse será um dos objetivos do presente projeto.

8 Limongi (2006).




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O tema da representação política não se limita, contudo, ao desempenho do parlamento. A desconfiança política que atinge quase todas as instituições públicas brasileiras é particularmente severa no caso dos partidos políticos, além do parlamento9. A literatura especializada tem analisado o desempenho dos partidos com base na sua atuação em duas arenas específicas, a decisória e a eleitoral. Enquanto na primeira se trata do papel dos partidos como atores que compartilham com os governos a formulação e as decisões de implementação de políticas públicas - para o que a legitimidade adquirida em eleições é uma condição essencial de sua capacidade de negociar decisões tomadas nas esferas executiva e parlamentar -, na arena eleitoral os partidos competem pelo apoio dos eleitores com o objetivo de adquirir posições de poder, mas, para isso, têm de ser reconhecidos por eles como elos efetivos entre as demandas da sociedade civil e o Estado, pois é “por meio desse mecanismo (...) que se forma a cadeia que vincula os cidadãos às arenas públicas de tomada de decisões” (Kinzo, 2004, p. 25). Nesse sentido, a identificação entre eleitores e partidos é um requisito fundamental, mas, na experiência brasileira recente, isso enfrenta um limite representado pelos efeitos da fragmentação que, ao constranger as condições de formação do que Lamounier (2005) chamou de fixação estrutural do sistema partidário – um requisito da accountability vertical -, estimula a migração (ou “transfugismo”) de parlamentares eleitos por partidos de menor expressão para aqueles que formam a base de apoio parlamentar dos governos. Nesse sentido, a fragilização partidária é estimulada pela atuação de governos cujos partidos de apoio não alcançam maioria nas eleições legislativas e que, a exemplo do que ocorreu no primeiro mandato do presidente Lula da Silva, formam a coalizão de governo mesmo com partidos cujo perfil ideológico e programático discrepa daquele do presidente; o problema, aliás, não se refere somente a esse governo: entre 1983 e 1999, de um total de 2.329 deputados federais, entre titulares e suplentes, 686 (quase 30%) migraram para outras legendas; em 1994, mais de 64% dos 513 deputados tinham trocado de partido ao menos uma vez (Nicolau, 1996, apud Rodrigues, 2002) e, entre 2003 e 2005, 237 parlamentares, estimulados a isso, trocaram de partido, anulando a significação do voto dados a eles pelos eleitores (Rodrigues, 2002; Lamounier, 2005). Mesmo considerando, como mostraram alguns autores, que a maior parte das migrações ocorre dentro de blocos ideológicos supostamente semelhantes, a tendência fragiliza a conexão entre eleitores e partidos10. Contudo, além de funcionar como elementos de agregação e articulação de interesses e preferências dos eleitores, os partidos políticos pretendem ser um elo de mediação entre a sociedade civil e o Estado. As funções de agregação e de articulação per se são insuficientes se não forem completadas por aquelas de expressão e representação da contraditória diversidade que caracteriza as sociedades complexas e desiguais como o Brasil. Isso significa que, ao atuarem no parlamento em nome dessa diversidade, levando para dentro do sistema político as demandas e aspirações tanto da maioria como das minorias (Mill, 1964), os partidos não são avaliados apenas por seu papel na arena decisória, como garantia de governabilidade de alianças ou coalizões governamentais formadas no presidencialismo de coalizão, mas também como meios de expressão da sociedade (Abranches, 1988; Santos, 2003; Cintra, 2007).

9 Dados de survey nacional realizado no âmbito da pesquisa “A Desconfiança dos Cidadãos das Instituições Democráticas” indicam que, em 2006, mais de 78% dos entrevistados desconfiavam do Congresso Nacional e cerca de 82% desconfiavam dos partidos (Moisés, 2010a). 10Essa situação, no entanto, pode estar começando a mudar com uma recente decisão da Justiça Eleitoral em 2008, segundo a qual o mandato pertence ao partido e não aos parlamentares, o que poderá inibir o “transfugismo”. Mas ainda será necessário esperar alguns anos para se conhecer os efeitos dessa mudança.




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Nesse sentido, tanto o seu desempenho para a estabilidade do modelo de sistema político adotado pelo país, como a sua capacidade de vocalizar os diferentes segmentos sociais – como é o caso da representação política das mulheres – serão objetos de estudo do presente projeto.

SOCIEDADE CIVIL E CULTURA POLÍTICA

A situação das democracias recentes como a brasileira não se limita às instituições e as políticas públicas. A sociedade civil e a cultura cívica que as animam também são fatores que formam a sua realidade complexa (Inglehart e Welzel, 2005; Rose, Mishler e Haerpfer, 1998 ). O conceito de sociedade civil, depois de décadas de desuso de uma noção corrente nos séculos XVIII e XIX, voltou a ser utilizado por atores e analistas políticos durante os processos de transição política que ocorreram em várias partes do mundo a partir dos anos 70 do século passado. Em tais contextos, a noção se referia a um conjunto extremamente heterogêneo de atores mais ou menos unificados por objetivos comuns relativos à resistência ao autoritarismo e à luta pela democratização dos regimes políticos; em certo sentido, como assinalaram alguns autores, a noção de sociedade civil foi reinventada em situações em que a política tinha sido expulsa ou cancelada de seus espaços usuais, como os parlamentos, os partidos, a mídia e as ruas, e os esforços no sentido de novas formas de participação política, verificados em meio a grandes riscos de repressão para as pessoas envolvidas, se deslocaram para as arenas culturais, corporativas e, inclusive, as comunitárias ligadas a diferentes credos religiosos (Delich, 1982; Moisés, 1986).

Sem obedecer a um corte ideológico único, as diferentes experiências de organização civil e política se beneficiaram de um debate crítico que, de alguma forma, buscou resgatar os valores da tradição democrática. Quando o objetivo motivador dessas novas formas de organização política se realizou, com a mudança de regime, pareceu que a sociedade civil tinha sido um fenômeno efêmero, de curta duração, ou mesmo fadado a desaparecer na nova dinâmica política; mas, longe disso, ela se converteu em um elemento importante da vida das novas democracias, influindo, positiva ou negativamente, no modo como os novos regimes políticos começaram a enfrentar o desafio de se consolidar. Em vários países de democratização recente, a sociedade civil passou a ser vista como uma esfera capaz de produzir algo como um curto-circuito em instituições públicas consideradas inoperantes, ineficientes e corruptas, seja no sentido de corrigi-las, seja para oferecer – através de novas estruturas institucionais – um aporte de informações e de participação que deveria se constituir em canal de expressão dos interesses e preferências dos cidadãos e, nesse sentido, em um elemento facilitador da responsividade dos governos (Sorj e Martucelli, 2008).

Uma avaliação adequada do papel da sociedade civil nas recentes ondas de democratização tem de ter em conta seu papel nas transições, como apontado pela análise política comparada (Linz e Stepan, 1996). Os processos de transição política surgidos a partir de meados dos anos 70 do século passado se dividiram em dois grandes grupos: aqueles que foram dirigidos e controlados pelos antigos dirigentes do Estado autoritário e aqueles que, com ou sem iniciativas desses dirigentes no sentido da liberalização do regime, se caracterizaram pelo surgimento ou ressurreição da sociedade civil e, em conseqüência, pela mobilização de diferentes grupos sociais em apoio à democratização. A literatura sobre as transições democráticas mostrou que, enquanto no primeiro caso as mudanças políticas tenderam a assumir um padrão de liberalização limitada (com a reconquista de algumas liberdades civis, mas não necessariamente de direitos políticos plenos), no segundo caso, quando a




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mobilização social logrou influir nas transformações políticas, não apenas a possibilidade de reversões autoritárias tornou-se menos provável, como o processo de democratização se aprofundou e as definições do novo regime ficaram menos restritas à noção de democracia eleitoral (O´Donnell e Schmitter, 1986; Reis e O´Donnell, 1988; Shin, 2005;).

Embora de modos diferentes no Sudeste e no Leste da Europa, na América Latina, na Ásia e na África, a concepção que prevaleceu durante a luta contra o autoritarismo quase sempre colocou a sociedade civil contra o Estado, deixando parcialmente de lado a noção segundo a qual o Estado é ou deve ser o que é a própria sociedade civil (Locke, 1973; Mill, 1964; Gramsci, 1970). Em outras palavras, mesmo tendo jogado um papel relevante na mobilização anti-autoritária, nem sempre o ressurgimento da sociedade civil conseguiu evitar as conseqüências da desarticulação entre Estado e sociedade. Explicações para isso seguem na agenda de investigação da ciência social brasileira. Seja porque as experiências democráticas pregressas eram frágeis para servirem de exemplo, seja por conta da continuidade ou prevalência de uma cultura política que não era (ou ainda não é) inteiramente democrática (Rose, Mishler e Munro, 2004; Linz e Stepan, 1996; Moisés, 1995), o papel das organizações e dos movimentos da sociedade civil é objeto privilegiado de observação da trajetória da democracia brasileira nos últimos 25 anos.

No quadro das diferentes transições políticas, o Brasil se configura como uma espécie de caso misto, isto é, em que as iniciativas dos dirigentes autoritários tiveram grande influência sobre todo o processo de mudança política, sem que isso impedisse que a sociedade civil se reorganizasse e, assim, influísse na formação de uma robusta oposição parlamentar e eleitoral ao regime de tutela militar (Weffort, 1984; Lamounier, 2005; Sola e Paulani, 1995). A exemplo de outras experiências, a reorganização do movimento sindical, a emergência de movimentos sociais urbanos e rurais e o surgimento de novos partidos políticos - alguns fortemente enraizados na sociedade, a exemplo do Partido dos Trabalhadores – abriram a possibilidade de que novas formas de expressão e de resposta à crise de representação dos sistemas políticos tradicionais sinalizassem no imaginário social a emergência de uma nova realidade política.

A análise política comparada mostrou que, em uma reconstrução institucional erguida sobre a estrutura política débil herdada do autoritarismo, os movimentos sociais tenderam a desenvolver um padrão desigual de autonomia política. Enquanto, por exemplo, a Central Única dos Trabalhadores – CUT afirmou sua capacidade propositiva a partir de canais negociais institucionalizados, no rastro da estrutura sindical corporativista herdada do período Vargas, o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra – MST tendeu a afirmar uma autonomia acentuada, embora sem excluir a possibilidade de realizar parcerias com o governo federal (Mirza, 2006). Referindo-se a esta realidade complexa, alguns autores chamaram a atenção para a possibilidade de retorno do fenômeno do corporativismo na experiência democrática recente (Vianna, 2002).

O caso brasileiro pode ser descrito como a transição de uma estrutura política débil, nos termos de Mainwaring e Scully (1995), mas que está em progressiva institucionalização (Mirza, 2006). Nesse quadro interpretativo, espera-se que os sistemas políticos institucionalizados contem com movimentos sociais de perfis menos autônomos, enquanto os sistemas com estruturas políticas mais frágeis tenderiam a desenvolver padrões mais acentuados de autonomia política. Os casos extremos de deslegitimação da representação política produziriam movimentos que, na prática,




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desempenhariam funções partidárias. Contrariando o modelo, no Brasil a baixa institucionalização do sistema político não produziu movimentos com maior autonomia e radicalidade, a não ser durante e logo após a transição. É possível supor que no caso brasileiro a representação política esteja relativamente institucionalizada, ainda que acompanhada de um sistema partidário débil e fragmentado. Essa análise sugere que o estudo do papel da sociedade civil pode se beneficiar da inclusão de outras dimensões ainda não contempladas pela literatura sobre os movimentos sociais.

Por isso, é objetivo do projeto explorar as especificidades do caso brasileiro. Em muitos países, o principal ator da sociedade civil tem sido as ONGs – organizações profissionais e científicas, instituições filantrópicas, fundações de partidos, sindicatos, movimentos ligados às igrejas, clubes culturais e esportivos. Essas entidades representam ou reivindicam representar públicos determinados – que têm interesses e preferências diversos e, por vezes, antagônicos - e, independentemente de qual seja a sua base social efetiva, quase sempre buscam se legitimar a partir dos seus argumentos político-culturais, morais e éticos. As ONGs criam oportunidades de canalizar a energia criativa de ativistas sociais em favor de novas formas de organização pública para além da representação tradicional. Não raro essas entidades configuram exercícios de auto-delegação, canais de suposta representação alternativa, nem sempre com mandato explícito do público a que consideram representar. Ainda assim, a contribuição dessas organizações tem sido reconhecida até mesmo por organismos internacionais, como o Banco Mundial, o FMI e o sistema das Nações Unidas – todos interessados em avaliar criticamente o papel do Estado-nação tradicional e em estimular o surgimento de iniciativas alternativas (Sorj e Martucelli, 2008).

No caso do Brasil, no entanto, a organização da nova sociedade civil adquiriu, em casos bastante relevantes, um contorno para-estatal: a Constituição de 1988, sob influência da ação de ONGs e movimentos sociais que lutavam contra o autoritarismo, estabeleceu novas formas de inserção de organizações populares na estrutura do Estado, tanto no que se refere aos processos de decisões sobre políticas públicas, quanto ao processo de acompanhamento da sua execução. De acordo com a sua Constituição, o Brasil segue sendo uma democracia representativa, mas passou a contar com instrumentos de participação direta dos cidadãos, como plebiscitos, referendos e iniciativas legislativas, e também com Conselhos Gestores de Políticas Públicas (Educação e Saúde, entre outras), possibilitando a emergência e a experimentação de novas práticas de gestão pública. Também designados como Conselhos Deliberativos, Conselho de Políticas Públicas ou espaços públicos de co-gestão, os Conselhos Gestores têm caráter obrigatório e a sua existência é uma condição necessária para a transferência de recursos públicos da União para Estados e Municípios (Perez, 2010).

Parte da literatura de ciência política tem tratado os Conselhos Gestores como uma experiência paralela à do chamado Orçamento Participativo (Avritzer, 2004), enfatizando que eles foram pensados como instrumentos destinados a permitir que a população e os governos compartilhem decisões referentes às políticas públicas. “Eles constituem, no início deste novo milênio, a principal novidade em termos de políticas públicas”, avaliam autores como Gohn (2003: 7). Outros analistas vêem na experiência uma possibilidade de aprimoramento e, em certo sentido, de superação da democracia representativa em direção à deliberativa (Santos e Avritzer, 2002). Assim, na discussão das experiências do Orçamento Participativo (OP) e dos Conselhos, esses autores argumentam que estão surgindo novas formas de influência dos cidadãos no processo de elaboração e de




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implementação das políticas públicas; elas são vistas, em alguns casos, como elementos capazes de transformar a cultura política de matriz autoritária e clientelista do Brasil (Santos, 2006).

Cabe assinalar, no entanto, que as relações entre movimentos sociais, ONGs, Orçamento Participativo e Conselhos, por um lado, e o sistema político, por outro, são extremamente complexas e pouco exploradas pela literatura especializada. Lavalle, Houtzager e Archaia (2006) notam que a eclosão de espaços participativos, com capacidade de influência direta no desenho das políticas públicas e na regulação da ação governamental, foi incentivada tanto pelos novos dispositivos da Constituição de 1988, como pela reforma do Estado e suas políticas correlatas de ajuste dos anos 90. O ineditismo de tais práticas encontrar-se-ia no deslocamento dos canais de agregação de interesses de sua esfera tradicional - o parlamento e os partidos políticos - para a órbita própria do poder executivo. Assim, estaria se reforçando, por esta via, a tendência de esvaziamento das funções do parlamento, como diagnosticado pelo debate em torno da noção de “presidencialismo de coalizão” e, em especial, o incremento do poder de agenda e de iniciativa legislativa da presidência da República (Moisés et al., 2011). Perguntando-se sobre os fatores que propiciam a participação nos novos arranjos institucionais em São Paulo, os autores mencionados chegaram à seguinte conclusão:

“Surpreendentemente a existência de vínculos com instituições tradicionais da esfera política revelou-se o fator mais influente na participação; os resultados são eloqüentes: vínculos com o Partido dos Trabalhadores ou com o governo mediante convênios de prestação de serviços são - juntamente com o fato de um ator da sociedade civil ser coordenadora - os melhores preditores de participação em todos os três tipos de espaços de participação” (Lavalle, Houtzager e Archaia (2006).

Aparentemente, há aqui um paradoxo a ser pesquisado: i. o vínculo significativo entre os participantes nos novos arranjos e os corpos de “coordenações” do processo revela que “algum grau de agregação está ocorrendo na sociedade fora do sistema político-partidário”; ii. além disso, há a influência de pelo menos um partido, o PT, na formação de corpos de coordenação de atores da sociedade civil; e iii. o maior grau de participação dos que mantém contratos com o governo sugere uma relação complexa e nova entre sociedade civil e Estado. Por isso, os autores citados advertem contra uma “miopia cognitiva” que seria resultante da ênfase de parte da literatura na autonomia da sociedade civil; sugerem, antes, que está havendo um re-arranjo dos canais de participação e de deliberação. Para os objetivos deste projeto, esse é um aspecto importante a ser levado em conta porque, de certa forma, mostra que a tendência apontada se põe “de costas para o legislativo” e, nesse caso, a distinção entre “a participação dos cidadãos comuns (individual) e a daqueles atores da sociedade civil” é crucial. Cabe sugerir, como fizeram alguns autores, que os estudos empíricos de participação devem ser complementados por uma perspectiva mais ampla como a proposta pelos estudos de cultura política11.

11 Em estudo recente de cultura política na região metropolitana de São Paulo, Nunes, Sanchez, e Chaya (2010) sugerem que há discrepância entre a renda dos indivíduos como fator preditor da participação, seja considerando-se o conjunto da população da cidade, seja tomando-se o subconjunto formado por atores coletivos da sociedade civil. No primeiro caso, há relação significativa entre as duas variáveis, o que não se observa no outro grupo. Os autores aventam a hipótese da ocorrência de uma “sub-cultura política”, nos atermos de Almond e Verba (1963), própria dos setores sociais que participam de Conselhos, Orçamento Participativo e instituições similares.




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Segundo essa tradição de estudos, as orientações dos indivíduos a respeito do sistema político é um fator necessário (embora insuficiente) para a sua estabilização. A despeito de essas orientações poderem ter longa duração no tempo, uma vez que se originam na socialização primária dos indivíduos, isso não significa que não mudam sob o impacto de transformações geracionais e/ou por processos de modernização econômica e social; mas a relação dos cidadãos com as instituições públicas também influem nas orientações dos cidadãos a respeito do regime democrático. Nesse sentido, um dos focos centrais de análise do presente projeto serão os espaços híbridos, criados pela Constituição de 1988, entre o Estado e a sociedade; a pergunta importante agora é se a experiência suscitada pela existência desses novos organismos institucionais está dando origem, entre os cidadãos envolvidos, a novas percepções sobre os direitos de participação, mudando os seus valores e a cultura política de que são portadores.

Estudos recentes sobre a cultura política dos brasileiros mostram que, ao lado dos processos de mudanças políticas, a percepção dos indivíduos vem se alterando em um sentido que envolve um paradoxo: nas últimas décadas, como demonstraram vários estudos empíricos, apesar da recente e relativa estabilidade democrática brasileira e da continuidade temporal das instituições públicas, perto de 2/3 de brasileiros não confiam em políticos, parlamentos, partidos, presidência da República e órgãos de serviços públicos (Moisés, 1995; Meneguello, 2007; Moisés e Carneiro, 2008). Essa evidência foi reiterada pela divulgação de resultados de pesquisas realizadas por instituições acadêmicas e organismos internacionais como o World Values Survey e a Corporacion Latinobarômetro, entre outros. Segundo os dados destas pesquisas, os cidadãos do Brasil e de outros países latino-americanos, além de se declararem majoritariamente insatisfeitos com o funcionamento do novo regime democrático, não depositam confiança nas instituições públicas (Lagos, 1997; Norris, 1999).

Mas, diferente das conclusões apontadas por estudos sobre países de tradição democrática frágil (Almond e Verba, 1963), as visões gerais da democracia das pessoas comuns no Brasil mostram-se mais complexas do que no passado e envolvem, ao mesmo tempo, valores humanos e os meios de sua realização, oferecendo uma base potencial de apoio político para a superação do paradoxo mencionado. Os resultados de pesquisas como “A Desconfiança dos Cidadãos das Instituições Democráticas”, realizada no âmbito do NUPPs, mostraram que os entrevistados de pesquisas de opinião dissociam a democracia como ideal do seu sentido prático, avaliado a partir do funcionamento das instituições. Moisés (1995; 2011) analisou o sentido que a noção de “democracia” tem entre pessoas comuns a partir de uma pergunta aberta incluída em questionários de vários surveys nacionais (1989, 1993, 2006). Segundo ele, um novo padrão da cultura política está emergindo no país, pois ao lado da percepção negativa a respeito da corrupção, a qual é associada aos déficits de funcionamento das instituições, os partidos políticos e os parlamentos são severamente avaliados pelos eleitores. Pode-se supor, assim, que a percepção razoavelmente sofisticada dos cidadãos brasileiros sobre a democracia pode servir de base para iniciativas de pressão pública no sentido da reforma das instituições de representação; a preocupação pública com a corrupção também indica que existe uma demanda de maior rigor e eficácia de parte das instituições encarregadas da responsabilização de políticos e de governos. Por isso, nos significados atribuídos à democracia pelos brasileiros pode estar contida a base do que Pippa Norris (1999), analisando casos de democracias consolidadas, chamou de cidadãos críticos.




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Todas essas hipóteses precisam passar por novos testes empíricos. Embora os resultados de pesquisas anteriores sejam bastante significativos, a análise comparada mostrou que as conclusões sobre o papel da cultura política nos processos de democratização precisam estar embasadas em análises longitudinais consistentes. Nesse sentido, ao lado do exame das mudanças que estão ocorrendo através dos novos mecanismos de participação política mencionados antes, este projeto pretende realizar um novo survey nacional em torno das orientações do público a respeito do papel das instituições democráticas e das três políticas públicas a serem contempladas pela análise e das novas tendências de organização da sociedade civil. O objetivo deste procedimento será examinar, de modo integrado, a influência tanto do funcionamento das instituições democráticas como dos valores políticos que, na tradição da cultura política brasileira, permanecem como marcos de referência de atitudes, comportamentos e opiniões dos cidadãos brasileiros.




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PARTE II

PRINCIPAIS EIXOS TEMÁTICOS DA PESQUISA

A - AS POLÍTICAS PÚBLICAS

(i) O IMPACTO DA EXPERIÊNCIA DEMOCRÁTICA SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE EDUCAÇÃO

A literatura recente sobre educação é enfática em mostrar a relevância das políticas públicas da área para a questão da governança democrática do país. Há muito tempo a literatura sobre educação e desenvolvimento reconhece que a educação é um dos principais instrumentos à disposição do Estado para intervir no processo de reprodução das desigualdades sociais, ampliando o espaço de isonomia de oportunidades para o desenvolvimento futuro do cidadão na sociedade (para uma revisão dessa bibliografia, ver, entre outros, McMahon, 2002 e Psacharopoulos, 1988). A literatura internacional também é bastante enfática na relevância da educação para a formação da cidadania. Educação, nesse sentido, significa acesso a ferramentas cognitivas necessárias para a participação política relevante ( Lipset, 1959, Lazarsfeld et al., 1944, Converse, 1972, Dahl, 1967 Almond e Verba, 1968, Key, 1961). Mais recentemente, outras abordagens vêm associando a educação - e mais especificamente, os processos de massificação do ensino superior ao desenvolvimento de ambientes institucionalizados de pesquisa avançada no âmbito das universidades – com processos chaves para a competitividade dos países e o seu sucesso no enfrentamento dos desafios da globalização (Porter, 1990; Geiger, 2004; Bonaccorsi, 2007; ). Desde os anos oitenta a literatura internacional aponta essa dimensão como um fator crucial para se entender o dinamismo econômico e tecnológico experimentado por países do sudeste asiático (Kim, 2000; Mok e James, 2005).

Assim, as questões que se colocam na interface entre as políticas de educação e a governança democrática são múltiplas; seu estudo exige a mobilização de competências teóricas de várias áreas e a análise simultânea de dados diversos sob diferentes perspectivas. Por esse motivo, a pesquisa sobre as interações entre a democracia e as políticas de educação deve se desdobrar em quatro grandes subconjuntos: 1. O impacto da consolidação das práticas democráticas sobre a produção de políticas públicas na área; 2. A consolidação do direito à educação produzido pela atividade normativa do sistema jurídico; 3. A avaliação das consequências do processo de expansão do acesso ao ensino para o fortalecimento dos valores democráticos na população; 4. A produção de um modelo analítico que permita entender o complexo processo de diferenciação por que tem passado a educação tecnológica e o ensino superior em geral, tanto no nível regional como nacional

1. Impacto da consolidação das práticas democráticas sobre a produção de políticas públicas na área de educação:

Na experiência brasileira recente, em que pese as relevantes diferenças dos condicionantes ideológicos e partidários e os interesses e expectativas específicos de cada ator, o que sobressaem são convergência e a sustentação das políticas em torno de três eixos - acesso, financiamento e avaliação. Tal convergência propiciou uma relativa continuidade na orientação das políticas educacionais, cujo resultado mais visível é a inquestionável evolução, a partir de 1994, de seus




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indicadores, em especial, o aumento do contingente de pessoas incluídas no sistema educacional e nele conquistando mais anos de escolaridade.

A questão central dessa parte da pesquisa está justamente em buscar entender os processos que sustentam essa convergência, em que pese as marcantes diferenças ideológicas e programáticas que separam os dois últimos governos. A hipótese central é que uma importante explicação para esse fenômeno pode ser encontrada no processo de sedimentação de um novo paradigma político para a área, que tem início nos anos noventa, e se estende até o presente12. Por esse motivo esse estudo adota uma abordagem histórico-institucionalista (Steinmo et all, 1992; Hall e Taylor, 1996) que dará especial atenção para o processo de consolidação de novas matrizes ideacionais no interior dessa arena política13. Complementarmente, o projeto pretende também investigar em que medida a agenda internacional produzida por organismos como a OCDE e a UNESCO, por exemplo, contribuem ou não para sustentar esses processos.

Para alcançar esse resultado, o estudo combina técnicas de estudo de caso voltadas para reconstituir as mudanças no discurso sobre as políticas de educação no Brasil nos últimos 25 anos, com a realização de dois surveys . O primeiro survey será realizado com base em uma amostra representativa da elite relevante para a área14; o segundo será realizado com uma amostra da população. A realização concomitante dos surveys permitirá medir a centralidade de diferentes questões de política de educação e o grau de convergência nas percepções da elite e da população sobre essa política.

O survey de elites será aplicado em amostras que combinam o critério institucional com o de relevância epistêmica (Hass, 1992), selecionando indivíduos que ocupam determinadas posições dentro de instituições relevantes para a área, e também indivíduos cuja atividade intelectual é especialmente relevante para a definição dos parâmetros a partir dos quais se definem as políticas de educação no país. Os objetivos do survey são: 1. mapear as clivagens mais importantes presentes na elite, 2. mensurar o grau de convergência e/ou divergência em torno do diagnóstico dos 12 Pesquisas realizadas recentemente no NUPPs apontam nessa direção. Os dados coletados na pesquisa sobre a evolução recente da profissão acadêmica no Brasil (FAPESP), mostram uma convergência significativa na percepção dos acadêmicos brasileiros com relação à questões de governança dos instituições de ensino superior (Balbachevsky e Schwartzman, 2011). Da mesma forma, a pesquisa sobre percepções da comunidade acadêmica brasileira com relação às políticas de ciência e inovação também indicam mudanças relevantes na avaliação que esse grupo faz dessas políticas (Balbachevsky, 2011). 13 O debate acerca da importância de elementos relativos a valores e idéias para dar conta de processos dinâmicos de mudança nas políticas públicas tem crescido em importância na literatura contemporânea, inclusive aquela de viés institucionalista. Como exemplo dessa nova tendência, poderíamos citar, entre outros, o artigo de Lieberman (2002), que propõe explicar a mudança nas políticas a partir da interação de variáveis institucionais e aquelas relativas à dimensão cognitiva. Essa última dimensão é também central para diversas abordagens de análise de políticas públicas desenvolvidas nos últimos vinte anos (ver, entre outros, Sabatier, 1988, Elster, 1989, Braun, 1998, Rueschemeyer e Skocpol, 1996, Ross, 1997, Messenger, 2005). 14 No Brasil, a referência para o estudo do comportamento das elites é o projeto “Elites Estratégicas e Dilemas do Desenvolvimento”, coordenado por Maria Regina Soares de Lima e Zairo B. Cheibub ( Reis e Cheibub, 1995). Outra referência importante é a série de pesquisas coordenadas por Bolívar Lamounier (1992), no IDESP, entre 1989 e 1991. Outro trabalho relevante foi o coordenado por Reis (2000), que teve como foco central a agenda social e as questões sobre a pobreza e a desigualdade.




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problemas e das políticas e dos instrumentos considerados mais relevantes para a área e 3. identificar em quais áreas há maior convergência com o paradigma que vem se consolidando no ambiente internacional.

O survey a ser aplicado na população reproduzirá em grande medida os pontos delineados no survey das elites, o que permitirá avaliar o grau de adesão da sociedade brasileira ao novo paradigma que vêm se consolidando para as políticas de educação.

2. Consolidação do direito à educação produzido pela atividade normativa do sistema jurídico brasileiro

Na Constituição Federal de 1988, o direito à educação destaca-se no conjunto dos direitos sociais em razão de suas características e de seu singular regime jurídico, caracterizado por intensa determinação de conteúdo e densidade de proteção. É direito fundamental social, é direito individual e também direito coletivo. Os seus titulares e os seus sujeitos passivos são, simultaneamente, uma coisa e outra. Comporta obrigações de fazer e não fazer, por parte de titulares e sujeitos passivos, que não se exaurem e exigem diferentes atendimentos, algumas vezes sob reserva do possível. Seu regime jurídico, portanto, é complexo: envolve diferentes poderes e capacidades de exercício, com a inerente sujeição ao regime jurídico específico15 dos direitos fundamentais (CF, art. 5º, §1º; art. 60, § 4º, IV), ainda que envolvam prestações materiais dependentes de recursos financeiros.

Há outro aspecto a ser considerado. Do ponto de vista jurídico, o direito à educação não é ideologicamente neutro. Em vários dispositivos, a Constituição assinala sua finalidade, o que denota forte juízo de valor. Conforme se depreende da visão global do sistema constitucional, a difusão e a promoção dos princípios republicano e democrático, como fundamentos do Estado brasileiro, são o conteúdo político nuclear da educação. A educação, portanto, é uma questão política; uma questão que diz respeito à tomada de decisões coletivas, à legitimação e ao exercício do direito.

Em que pese a importância do direto à educação para a consolidação da democracia da brasileira, a doutrina sobre as relações entre direito e educação, e acerca do papel do direito na efetivação de políticas públicas de educação, é incipiente. Na última década, os debates doutrinários sobre o direito à educação, tanto na área educacional quanto na jurídica, privilegiaram mais a análise de aspectos conjunturais - nomeadamente das condições de acesso, gestão e financiamento - que uma abordagem estrutural, na qual os temas da eqüidade, qualidade e eficiência estivessem informados pela opção política adotada na Constituição.

Em realidade, a pesquisa sistemática da organização jurídica do ensino brasileiro constitui um campo pouco explorado pelo direito. Não há, na área jurídica, estudos que permitam avaliar o impacto da legislação na implantação de políticas públicas de educação; além disso, a legislação educacional é mais percebida como ramo do direito administrativo do que área específica, dotada de estruturas e categorias próprias (Ranieri, 2000). Na área educacional, estudos vêm, já há algum tempo,

15 Tal regime jurídico, ademais, se extrai direta e principalmente da Constituição, podendo ser complementado por normas de direito administrativo, ao contrário do que ocorre com os demais direitos sociais, cujo regime jurídico se extraí fundamentalmente do direito administrativo.




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demonstrando que o direito, na relação educação-sociedade-Estado, foi mais utilizado como técnica de formalização do que como instrumento de racionalidade que poderia contribuir à meta da efetivação da educação (Cury, Horta e Fávero, 1996). Essa situação também tem possibilitado a preservação, na política e na prática educacionais, das características estatizantes centralizadoras do federalismo brasileiro com prejuízos para a participação mais efetiva da sociedade.

O direito é assim tomado em sua tradicional formulação liberal (o ordenamento jurídico é uma ordem na qual a validade das normas está baseada em estruturas hierárquicas, de caráter sistêmico, lógico e coerente, capaz de gerar segurança e certeza), sem que garanta, contudo, a funcionalidade de suas normas. Nessa abordagem tampouco é concebido o como expressão cultural e função de uma dada sociedade, recepcionando e sancionando os valores materiais que esta lhe oferece e que, incorporados ao direito positivo, atuam como valores jurídicos submetidos à dinâmica própria das regras do direito.

É nesse cenário político-administrativo que o tema da educação como direito no Estado Democrático de Direito adquire renovada importância política. Permite incursões no terreno dos processos institucionais que levam à superação de diferenças e desigualdades, da busca da eqüidade e da igualdade jurídica por meio da elaboração da lei e da sua aplicação a casos concretos, bem como dos desafios que se colocam ao país diante das demandas da sociedade brasileira contemporânea. Desta perspectiva, cabe lembrar que a efetividade do direito à educação e suas repercussões beneficiam reciprocamente o indivíduo e a coletividade.

Os resultados de pesquisas anteriores16 mostram que embora na área jurídica, de modo geral, o direito à educação não seja percebido em sua dimensão democrática, a sua efetivação por via jurisprudencial vem apresentando novos campos de afirmação do Estado Democrático de Direito, em benefício dos direitos de cidadania e da participação popular, o que é especialmente importante num país com baixa percepção popular do valor das instituições democráticas e desconhecimento da força normativa da Constituição. Fica, assim, implícita a conclusão de que os mecanismos de tutela judicial dos direitos sociais podem ser extremamente eficazes nas situações em que a política pública se extrai diretamente da Constituição.

Essa conclusão sugere, por decorrência lógica, que a definição constitucional de objetivos, metas e prioridades, combinada com a precisa discriminação de competências, encargos e rendas aos entes da Federação e com a vinculação de recursos financeiros, permite a sua realização em médio prazo17. Importante ressaltar que uma vez garantidas judicialmente, as normas de proteção dos direitos sociais passam de programáticas a normativas. Isso significa que, sem o filtro de eficácia representado pelo legislador, suas disposições consubstanciam obrigações diretamente acessíveis e exigíveis pelo particular, de modo independente em suas relações privadas ou face ao Estado

16Ranieri, Nina - O Estado Democrático de Direito e o sentido da exigência de preparo da pessoa para o exercício da cidadania, pela via da educação. Tese de apresentada em Concurso para obtenção de título de Livre Docente junto à Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, novembro de 2009. 17 Aspecto que se confirma em relação ao direito à saúde, por força da alteração do conteúdo do inciso IV, do art. 167 da Constituição Federal, para incluir as ações e serviços públicos de saúde na exceção constitucional de vinculação receita de impostos, pela Emenda Constitucional no. 42, de 19/12/03).




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Assim sendo, o objeto central dessa parte da pesquisa será a análise da função promocional18 do Direito na proteção e promoção do direito à educação. Para isso, o estudo da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e da atividade do Legislativo, na proposição e aprovação de leis relativas ao direito à educação, entre os anos 2000 e 2010, terá lugar na análise. Essa visará também identificar, no período abarcado pela pesquisa, como se traduz, no Judiciário, a percepção do direito à educação como componente do software democrático. Os acórdãos e votos proferidos, ao revelarem o grau de conhecimento das garantias e direitos previstos na Constituição Federal por parte da sociedade e situarem historicamente a problemática da educação, proporcionam uma ampla visão da evolução dos processos de efetivação do direito à educação, sobretudo pelo exame da adequação do poder discricionário do legislador e do administrador público às políticas públicas veiculadas pela Constituição. Subsidiariamente, permitirão identificar as dificuldades jurídicas de implantação do programa assumido pela Constituição Federal de 1988 nessa área, inclusive no que diz respeito aos documentos internacionais de proteção da pessoa humana incorporados ao sistema jurídico nacional, ainda que não seja este o foco principal da investigação.

Para alcançar esses resultados, o estudo dará continuidade à sistematização e análise das decisões proferidas pelo STF desde 2000 até o presente, realizadas por Nina Ranieri (op. citado). Uma segunda atividade será a sistematização e análise dos projetos de lei apresentados nesse mesmo período ao Congresso Nacional, analisando-se os debates, as condições de aprovação, sanções e vetos. Em termos metodológicos, a pesquisa será orientada pelos parâmetros fixados por Katerina Tomasevski (2001), que identificam as obrigações legais voltadas à promoção, proteção e garantia do direito à educação nos diferentes Estados membros da ONU.

3. Avaliação das consequências do processo de expansão do acesso ao ensino para o fortalecimento dos valores democráticos na população

Tendo em conta a evolução recente da educação no país, o caso brasileiro constitui um objeto de interesse especial para observação das relações entre educação e comportamento democrático. Nas últimas décadas, o acesso à escola passou por um crescimento espetacular, atingindo proporções inéditas e em ritmo raro no restante do mundo (Castro, 2007; Menezes Filho, 2007). Houve clara elevação da escolaridade média da população (Barro e Lee, 2000), mas com prejuízo para a qualidade do ensino, definida em termos de retenção de conhecimento e desenvolvimento de capacidades cognitivas (Schwartzman, 2005; Castro, 2009). Esse quadro geral permite levantar uma questão sobre qual terá sido o impacto do aumento da escolaridade para o comportamento político do brasileiro.

Conforme indicado acima, a pressuposição de que o aumento da escolaridade média leva ao aumento sustentado do conhecimento sobre política, da participação, da tolerância e do apoio à democracia pode ser descrita como a “visão predominante” nos meios acadêmicos (Nie, Junn e 18 O estudo da função promocional do Direito adota a perspectiva desenvolvida por Norberto Bobbio (1977). Segundo esse autor, a função promocional na ação que o Direito provoca, por meio de “sanções positivas” (denominadas “incentivos”), que promovem de atos socialmente desejados. A identificação dessa função do direito não é nova; novos são os seus desdobramentos no Estado Contemporâneo, dado que o ordenamento jurídico continua a ser visto do ponto de vista de sua função tradicional, puramente “protetiva” e “repressiva” ou seja, como instrumento de “controle social”.




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Stehlik-Barry, 1996: 97/98). A educação já foi descrita como “solvente universal” em tentativas de explicar as diferentes facetas do comportamento político (Converse, 1972). Nessa linha, o aumento da escolarização foi retratado como condição próxima de necessária à convivência democrática (Lipset, 1959: 79), como “provavelmente o mais importante” elemento para criar interesse por política (Lazarsfeld et al., 1944: 42) e manter a adesão à democracia (Dahl, 1967: 316), como determinante crucial da cultura cívica, capaz de gerar um ator político diferenciado (Almond e Verba, 1968: 315), como fator cuja expansão na sociedade torna “muito provável” a elevação da participação e da atenção à política (Converse, 1972: 324) ou como propulsor direto da participação (Key, 1961: 329). Contemporaneamente, não são raros os autores que expressamente recomendam aumentar a escolarização da população como principal instrumento para elevar a participação ou intensificar a democracia no Brasil e em outras nações (Almeida, 2007; Booth e Seligson, 2006; Evans e Rose, 2007).

A questão é ainda mais relevante quando se considera que a perspectiva convencional - que supõe uma associação entre escolarização e apoio à democracia - não é incontroversa. Evidências empíricas abundantes contrariam essa expectativa. Já no final dos anos 1970, Brody (1978) apresentava o que chamou de “quebra-cabeça da participação”: indicadores de ativação política nos Estados Unidos mostravam queda na comparação com décadas anteriores, apesar de os recursos materiais e cognitivos – com destaque para a educação – terem crescido de maneira pronunciada no conjunto da população. Nie, Junn e Sthelik-Barry (1996) apontaram estagnação ou declínio em diferentes dimensões da participação e da atenção dada pelos norte-americanos à política no período 1972-1994. Delli Carpini e Keeter (1996) apuraram que o conhecimento sobre política não cresceu nos Estados Unidos entre as décadas de 1950 e 1990, apesar do aumento nos níveis médios de instrução. Em análise com 94 países, Acemoglu et al. (2004) constataram que nações com aumento da escolaridade média entre 1970 e 1995 não mostraram tendência para se tornarem mais democráticas pelos critérios da Freedom House. Schlegel (2010) colheu evidências de que os ganhos representados por diferentes níveis de escolaridade encolheram em algumas dimensões da participação e do apoio democrático nos últimos anos no Brasil.

Diante desse quadro, essa parte do estudo tem dois objetivos principais: primeiro, descrever e discutir os paradigmas de políticas públicas que norteiam a atuação de setores das elites no que se refere às relações entre educação e comportamento democrático. Na esteira dos achados de Reis (2000), esses setores ainda entenderão que o baixo nível educacional do brasileiro é o principal obstáculo para o avanço da democracia no país? E que tipo de capacitação para a cidadania desejam para a escola brasileira?

O segundo objetivo é apurar qual a recompensa da educação brasileira em termos de comportamento democrático dos cidadãos e compará-la ao longo dos 25 anos de experiência democrática. A escola transforma politicamente o cidadão da mesma forma hoje que o fazia no final dos anos 1980, logo após a redemocratização?

Para ambos os objetivos serão utilizados os dados dos surveys propostos anteriormente – um com integrantes da elite e outro com amostra da população. A intenção é utilizar métodos quantitativos no tratamento desses bancos de dados e, sempre que viável, comparar os dados que serão obtidos com os já apurados em pesquisas anteriores, a exemplo de surveys nacionais sobre Democratização e




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Cultura Política realizados nos anos 80 e 90 pelo professor José Álvaro Moisés (os dados fazem parte de bancos do NUPPs). A comparação longitudinal dos dados ajudará a interpretar como a experiência democrática afetou as relações entre educação e política democrática.

4. Produção de um modelo analítico para entender o processo de diferenciação da educação tecnológica e do ensino superior

Os dados educacionais do país, nos últimos quinze anos, indicam distorções do sistema e, ao mesmo tempo, refletem resultados positivos das políticas de acesso e inclusão. A distorção mais grave refere-se à defasagem série/idade que acompanha a ampliação do acesso. No ensino médio, a taxa de freqüência bruta acima de 80% pode significar que muitos estudantes com mais de 17 anos ainda estão retidos neste nível de ensino. Essa interpretação não exclui a possibilidade de que pessoas mais velhas tenham voltado a estudar e estejam matriculadas nesse nível. No ensino superior, entre 2008 e 2009, as matrículas quase não saíram do lugar, com crescimento ínfimo de 0,7%19. O índice não causa surpresa; desde o início desse século constata-se desaceleração no crescimento das matrículas20. Por outro lado, a taxa bruta de atendimento do ensino superior já é da ordem de 20%, o que representa uma significativa expansão do sistema. Ademais, entre 2002 e 2009, segundo estudo realizado pelo Instituto Data Popular a partir de dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) do IBGE, as classes C e D já respondiam por 72,4% dos estudantes universitários. Esses dados são indicativos de algumas dinâmicas contraditórias que podem ser observadas na educação brasileira. Um fator a se destacar é a relevância e o dinamismo dos processos que vêm ocorrendo no âmbito do ensino superior. Essa experiência não ocorre isoladamente no Brasil. Ela reflete tendências internacionais que vêm sendo alvo de um intenso debate na literatura internacional. De fato, até os anos oitenta, toda a literatura que discutia o impacto da educação para o desenvolvimento tendia a ressaltar a importância dos investimentos na educação básica, argumentando que esses investimentos tinham retornos decrescentes na medida em que se consideravam níveis mais elevados de educação. Em função desse consenso, o Banco Mundial, por exemplo, recomendava que países em desenvolvimento concentrassem os recursos públicos investidos em educação no nível fundamental (Psacharopoulos, 1985, 1988). Nos anos noventa a nova literatura sobre capital social, inovação e desenvolvimento passou a contestar essa pressuposição (Gibbons, 1998, World Bank, 1996, Porter, 1990, por exemplo). Nessa nova literatura, a expansão do acesso ao ensino superior aparece como uma instância estratégica para os países em desenvolvimento, já que cria bases para que esses internalizem competências e conhecimento disponível nas redes tecnológicas internacionais (Lundvall, 2000, Archibugi e Lundvall, 2001), o que contribuiria para aumentar a produtividade global do trabalho desses países. Entretanto, aqui como em outros países, o aumento na taxa bruta de atendimento expressa mudanças significativas do perfil do corpo discente do ensino superior, as quais criam pressões

19 Pela primeira vez, desde 1993, houve queda de 1,1%.no número de matrículas nas instituições de ensino superior privadas. No setor público houve crescimento de 6,1%, o que foi insuficiente para compensar a diminuição do setor privado (Inep/MEC, Censo da Educação Superior, 2009). 20 No período 2000-2006, as taxas de crescimento das matrículas de ensino superior foram decrescentes; entre 2000 e 2002 cresceu 34,4%, entre 2002- 2004, 22,9% e no biênio 2004-2006, o crescimento foi de 16,1%.




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relevantes para a diferenciação e diversificação institucional no ensino superior (Sampaio, 2000, Durham, 2005). Olhando para o conjunto, assiste-se ao surgimento de novos tipos de estabelecimentos (instituições privadas de elite, universidades privadas de capital aberto, instituições de ensino nacionais parceiras de redes internacionais de ensino, universidades públicas com oferta de cursos menos concorridos em regiões onde vive uma população de baixa renda) e de organizações acadêmicas (universidades, centros universitários, institutos etc.), ocorrências que conferem novos contornos à organização do sistema, tornando-a ainda mais complexa em termos de dependência administrativa, modelos institucionais, hierarquia acadêmica, inovação e uso de novas tecnologias de aprendizagem, formas de gestão e de governança e qualidade acadêmica etc. O fenômeno, que não é exclusivo do Brasil e é objeto de vasta literatura internacional (Ver, entre outros, Birnbaum, 1983; Clark, 1998, 2004; Brunner,1993;, Meek et al, 1996, Teichler, 2007). Da mesma forma, o ensino técnico profissional (ou vocacional, como é referido em boa parte da literatura internacional) tem crescido em importância e relevância na experiência de vários países, assumindo formatos institucionais diversos, e contando com articulações distintas na experiência de diferentes países (Bosch e Carest, 2010). Na experiência brasileira, a expansão, diversificação e diferenciação desses níveis de ensino têm resultado em uma crescente complexidade da arena decisória das políticas relativas a essa área. Essa complexidade decorre não apenas dos processos citados acima, mas, também, pela presença de novas dinâmicas concorrentes em seu interior. Se de um lado pode-se observar um aumento de dinamismo que é trazido pela expansão da lógica de mercado presente tanto na educação tecnológica, como na graduação e na pós-graduação21; de outro lado, o fortalecimento da autonomia de atores regionais, mobilizados pela expansão de novos setores de expressão regional, trazem novos problemas e introduzem novas perspectivas que desafiam o formato tradicional – uniforme, impositivo e centralizador – das políticas de ensino superior no Brasil.

O objetivo central dessa parte da pesquisa é, portanto, reunir e analisar dados sobre o ensino superior brasileiro que permitam produzir um modelo analítico capaz de dar conta da crescente complexidade dos processos delineados acima, buscando estabelecer como esses processos desafiam a política de ensino superior no Brasil. Para alcançar esse objetivo, essa parte da pesquisa se desdobra em três iniciativas diferentes, embora complementares:

1. Análise de séries estatísticas do INEP/MEC referentes ao sistema de ensino superior no período 2000-2010, buscando elaborar um mapa das mudanças que vem passando as instituições de ensino superior no Brasil22. Essa análise se complementa com a exploração de bases estatísticas referentes ao perfil dos estudantes do ensino superior (ENAD, PNAD etc.) em termos de origem [étnica, características sócio-econômicas e inserção no sistema, considerando as seguintes variáveis: curso e tipo de estabelecimento (universidades, centros universitários e escolas isoladas), dependência administrativa, região geográfica, estado, capital e interior e cursos. Os resultados dessa

21 A introdução de lógicas de mercado no interior do sistema de ensino superior é um fenômeno internacional que vem sendo intensamente analisado pela literatura. Para uma revisão dessa temática, ver Teixeira et al., 2004 22 Esse trabalho expande os resultados da pesquisa “O ensino superior privado no Brasil: evolução recente e desafios futuros”, sob a direção da Profa. Helena Sampaio, apoiada pela FAPESP




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análise serão complementados com a realização de entrevistas em profundidade com: representantes das principais organizações do ensino superior privado (ABMES, ABRUC, SEMESP etc.); representantes das políticas para o ensino superior em nível federal e nos estados; representantes de entidades estudantis e de docente

2. Uma investigação detalhada da interação entre os diferentes segmentos de ensino superior para a configuração da oferta regional desse ensino no estado de São Paulo, explorando as dinâmicas de competição e complementaridade que se estabelecem entre os diferentes setores e o formato das redes de colaboração formais e informais que ligam essas instituições23. Para essa etapa da pesquisa, o Estado de São Paulo será tomado como referência. A escolha dessa Unidade da Federação decorre da alta diversidade institucional presente no ambiente local. Em São Paulo encontram-se, simultaneamente, com um expressivo setor instituições municipais, uma rede bem consolidada de universidades estaduais com forte perfil de instituição de pesquisa, uma rede em expansão de ensino tecnológico estadual, uma presença muito significativa do setor privado, e uma crescente participação do segmento federal, tanto no ensino tecnológico como no ensino universitário. Para responder a essas questões, a pesquisa envolverá a análise de dados quantitativos, utilizando-se das fontes de dados do CEE-SP e do MEC/Inep e de qualitativos quando serão utilizados documentos públicos de divulgação das instituições federais, estaduais e privadas, além das municipais.

3. Finalmente, a última parte da pesquisa se debruça sobre a questão da formação tecnológica, tomando como referência o modelo adotado pelo assim chamado “sistema S”. O objeto de estudo é o SESI/SENAI e SESC/SENAC, São Paulo, que representa o maior e mais poderoso departamento regional da instituição. O foco desse estudo é estabelecer o impacto desse formato institucional híbrido para o processo de consolidação da cidadania no Brasil24. Até o presente, não se encontram dados sistematizados sobre o impacto dos serviços de qualificação/formação de competências dos trabalhadores ofertados pelo Sistema na geração de trabalho e renda; nem sobre os seus resultados mais amplos no destino profissional dos egressos. Portanto esse estudo contribui para conhecer em maior profundidade o processo de devolução do Sistema, em termos de ampliação de direitos sociais.

Essa terceira parte do estudo compreende o exame da documentação oficial, com o objetivo de produzir uma descrição sumária das atividades e dimensão do aparato dessas entidades para a oferta de serviços de qualificação/formação de competências; do público atingido por elas, dos recursos alocados nos últimos 10 anos; do marco legal de ação do Sistema e seus resultados, tal como dimensionado por seus executores. Esta parte da pesquisa verificará também como algumas 23 Essa etapa da pesquisa complementa e expande as análises já realizadas pela Profa. Martha Lucchesi, na pesquisa : As Instituições Municipais de Ensino Superior no Estado de São Paulo, apoiada pela FAPESP. 24 Esse estudo aprofunda os resultados preliminares de uma pesquisa desenvolvida em 2008, cujo foco foi a relação entre Responsabilidade Social e Estado de Bem-Estar Social no Brasil e na Noruega (pesquisa realizada em parceria com Institute for Labour and Social Research - FAFO (Oslo, Noruega). A pesquisa demonstrou que, por ser gerido e financiado pelo setor privado, o Sistema S ajudou a consolidar no Brasil um modelo híbrido de Estado de Bem-Estar Social que reforça a focalização (em detrimento da universalização).




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entidades do Sistema têm documentado as questões da importância e da qualidade da formação técnica e de aprendizagem para o desenvolvimento econômico e humano; a questão da empregabilidade e o comprometimento do Sistema com o aumento da escolaridade do trabalhador, custos de adaptação, participação e cidadania. Ademais, o estudo compreende a realização de entrevistas em profundidade com autoridades e gestores do sistema buscando estabelecer a visão dos gestores do Sistema, que participam dos loci decisórios institucionais com respeito à: inserção dos programas (expectativas profissionais com relação aos participantes dos programas no ingresso e permanência no mercado de trabalho); sua percepção do usuário do Sistema (instituições beneficiadas / empregadoras dos profissionais formados no Sistema S) sobre o grau de satisfação; processos de aprendizagem; expansão de direitos de cidadania; e acompanhamento da trajetória profissional do egresso no mercado de trabalho (se o programa garantiu trabalho e renda para o egresso, e se as expectativas da entidade foram satisfeitas em termos de adequação do perfil do egresso do Sistema às necessidades do mercado).

Os resultados dessas três abordagens serão consolidados para produzirem um quadro atualizado das dinâmicas presentes no ensino superior e tecnológico brasileiro, tanto no âmbito nacional como no regional. A análise ganhará uma perspectiva comparada com a realização de um seminário internacional que buscará explorar as mesmas dinâmicas na experiência de países da América Latina, em especial no Chile, México e no Brasil, dos Estados Unidos, em países selecionados da Europa, em particular, a Inglaterra, Alemanha, Finlândia, Holanda e Portugal, assim como na Índia e na China25. Os contatos estabelecidos entre o NUPPs e diferentes centros de pesquisa voltados para a temática do ensino superior em diferentes países garantem a viabilidade dessa parte do projeto.

25 .São os seguintes os especialistas e/ou centros de pesquisa com os quais o NUPPs/USP já mantém relações acadêmicas e que serão mobilizados para a participação nesse seminário: Chile: Professor Andrés Bernasconi e Prof. J. Brunner; Argentina: Profa. Anna Fanelli; Estados Unidos: Prof. Philip G. Altbach, Institute for International Higher Education, Boston College; México: prof. Manoel Gil Anton e profa. Rocio Grediara; Inglaterra: Profa. Heather Eggins, Society for Research into Higher Education;Holanda: Prof. Ben Jongbloed, CHEPS, Universidade de Twente; Alemanha: Prof. Ulrich Teichler, ICHER da Universidade de Kassel; Finlândia: prof. Seppo Hölta e HEG, Universidade de Tampere; Portugal: Prof. Pedro Teixeira e CIPES, da Universidade de Porto; Índia: Prof. Pawan Agarwal e profa. Kawita Sharma;China: prof. Ka Ho Mok (Universidade de Hong-Kong) e Xu Xiaozhou, Universidade de ZheJiang.




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(ii) POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA: INSTITUIÇÕES DE REPRESENTAÇÃO, CONTEXTO URBANO E INDIVÍDUOS

Diferentes pesquisas sociais demonstram que a proporção endêmica da dinâmica criminal está correlacionada com dificuldades econômicas de parcelas significativas da população brasileira (Olsen e Castro, Carvalho e Young, 2004). Além disso, a presença de altas taxas de crime explica parte das desigualdades sociais internas aos municípios (Cano e Santos, 2001) e, da mesma forma, aumenta as desigualdades sociais entre os municípios brasileiros (Oliveira, 2009). A distribuição desigual dos equipamentos públicos está fortemente associada ao padrão criminal do espaço urbano (Marques, Gonçalves e Saraiva, 2005). Esta realidade atinge mais fortemente a população mais jovem, provocando com isso, perdas sociais e econômicas irreparáveis (Andrade e Lisboa, 2000). Estes fatores estão diretamente ligados ao funcionamento das demais instituições sociais. Portanto, para além de suas conseqüências humanas e sociais, as falhas de controle da atividade criminal e do ato violento impactam diretamente em toda estrutura estatal (Hall e Taylor, 2003).

No entanto, a despeito dos efeitos deletérios sociais e políticos do fenômeno, são ainda esparsas as pesquisas sobre as políticas públicas de segurança (Beato, 1999). Essa situação ocorre devido aos seguintes fatores: i) a dificuldade ideológica dos intelectuais para pesquisarem uma instituição responsável pelo controle do comportamento dos indivíduos; ii) a associação das forças policiais com o regime não-democrático vigente no Brasil no passado recente (1964-1985); iii) a atuação ilegal e ilícita das forças policiais mesmo após a retomada do regime democrático; iv) a seletividade de classe social e racial, nas ações ilícitas das ações das forças policiais; v) a associação da questão segurança pública como um problema de desrespeito dos Direitos Civis e Direitos Humanos da população brasileira; vi) o menosprezo dos pesquisadores por uma discussão mais técnica sobre o sistema de segurança pública e de controle da atividade criminal e da violência.

Os principais trabalhos sobre as instituições de combate ao crime e à violência dirigem suas atenções para: i) a implantação do policiamento comunitário, que altera a lógica do policiamento tradicional (Muniz e colaboradores, 1997 e Mesquita, 1998), ii) a crítica ao modelo de policiamento tradicional (Bretas, 1997), iii) os aspectos teóricos e cognitivos das políticas públicas de segurança (Beato, 1999), e iv) as situações de desrespeito aos direitos humanos (Caldeira, 1999).

Tais trabalhos são ricos em descrições e críticas do modelo de policiamento adotado no Brasil, principalmente destacando a não adequação do modelo a sociedade democrática. Por outro lado, não avançam na construção de bases teóricas que permite avançar em novas políticas públicas de segurança.

É possível, ademais, identificar uma visão restrita do sistema de segurança pública, como se este compreendesse somente as forças policiais, esquecendo-se da comunidade, do sistema político, do sistema penitenciário, do sistema judiciário, da mídia, entre outros atores que têm forte interação com o sistema de segurança pública. Entre outros problemas, esses fatores desfavoreceram, também, o aparecimento de um corpo de pesquisadores cujo objeto de pesquisa seja as políticas públicas de segurança.




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A grande maioria das pesquisas sobre o tema ora apresenta o sistema de segurança pública com uma expressão da baixa qualidade do regime político brasileiro, ora coloca o problema como resultado da nossa história social e cultural. Ou seja, praticamente não se encontra uma discussão sobre a influência do arcabouço institucional e político na qualidade do serviço público prestado pelo Estado no controle do crime.

A proposta ora apresentada amplia o escopo da teoria institucionalista ao defender uma abordagem mais complexa sobre o papel que as instituições políticas exercem no desenho das políticas públicas, tendo como foco principal a ação estatal voltada para o controle das ações individuais anti-sociais. Nesse sentido, buscará responder as seguintes perguntas teóricas: Qual é o impacto das instituições representativas no desenho das políticas públicas de segurança? Qual é a importância das estruturas sócio-urbanas na qualidade do fornecimento de políticas públicas de controle das atividades anti-sociais? Qual é avaliação da população sobre as políticas públicas de segurança?

Para avaliar o impacto dos diferentes desenhos de políticas de segurança pública na dinâmica criminal e da violência será investigado o processo de formulação legislativa e de execução dessas políticas. No Brasil, cada unidade administrativa sub-nacional, principalmente os Estados - mas não exclusivamente -, possui autonomia constitucional para desenvolver políticas de controle do crime e da violência. O grau de eficácia e eficiência dessas políticas é distinto se se levar em conta a recente dinâmica criminal no Brasil. Alguns entes administrativos lograram forte queda de seus índices enquanto outros experimentaram significativos incrementos nos seus indicadores. Desvendar quais são as variáveis políticas e institucionais que determinam o desempenho das políticas públicas é um dos objetivos da pesquisa.

A investigação prossegue com a tentativa de dar conta de uma expressiva peculiaridade do sistema de segurança pública. Pesquisas recentes demonstram que parte significativa da qualidade das políticas públicas na área é fortemente condicionada pelo contexto social e urbano na qual ela está inserida (Sampson, Morenoff and Gannon-Rowly, 2002). Ou seja, mais do que uma variável interveniente da qualidade do serviço prestado pelo Estado, os níveis do capital social e de organização social da população determinam em grande parte como as políticas são executadas e quais são seus alcances. Investigar a adequação desta premissa teórica é o outro objetivo da proposta.

Por fim, a percepção da população sobre a qualidade do sistema de segurança não é apenas influenciada pela qualidade do serviço prestado pelo Estado, mas também é um forte preditor sua característica (Reisig e Parks, 2000). Os três objetivos específicos estão correlacionados diretamente com as questões teóricas gerais deste projeto: a responsividade (responsiveness) e a responsabilização ( accountability) do sistema político brasileiro. Ou seja, o que se propõe nessa parte do projeto é investigar o grau de responsividade do sistema de segurança pública e qual o impacto da accountability vertical e horizontal na qualidade de seu funcionamento. Para tanto, a pesquisa prevê a construção de um modelo teórico que integre diferentes formas de institucionalismo.

O modelo teórico será testado em uma amostra de casos no Brasil. O escopo geográfico da proposta será composto por quatro Estados brasileiros: São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Espírito




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Santo. Nestas unidades sub-nacionais serão coletadas informações quantitativas e qualitativas de todos os governos democráticos, a partir da década de 1980. O desenho amostral permitirá a organização de informações sobre diferentes projetos de políticas públicas ou institucionais e contextos sócio-urbanos. Os dados quantitativos que darão suporte ao processo de investigação empírica do projeto serão coletados junto aos organismos estatais e não-estatais, ao passo que as entrevistas em profundidade, com os operadores do sistema de segurança pública, constituirão a fonte de dados primários da proposta. Uma parceira com o Núcleo de Estudo da Violência (NEV) permitirá análise dos resultados de uma série de surveys sobre a percepção da população brasileira sobre o sistema de segurança pública. Os dados qualitativos serão transformados em indicadores sobre desenhos institucionais do sistema de segurança pública e serão incorporados aos modelos de regressão de equações estruturais, a principal estratégia de análise das evidências empíricas da pesquisa.

Debate com a literatura específica

Uma das questões que merecem atenção é a falta de uma literatura de caráter institucionalista sobre sistema de segurança pública. A literatura especializada aponta a presença de três versões distintas de teorias sociais que procuram estabelecer os mecanismos de causalidade ligando as instituições sociais ao comportamento individual: i) institucionalismo histórico, ii) institucionalismo de escolha racional e iii) institucionalismo sociológico. Hall e Taylor (2003) afirmam que as premissas das vertentes institucionalistas empregam opções metodológicas radicalmente diferentes e são sistemas teóricos exaustivos com quase nenhum ponto de contatos entre eles. Parte dessa característica deve-se, principalmente, ao que Gorski (2004) conceitua como estratégias monotípicas de verificação empírica de modelos teóricos. Segundo o autor, as Ciências Sociais tendem a adotar estratégia metodológica na qual a comprovação da hipótese central do modelo implica na impossibilidade lógica de modelos teóricos alternativos. Nesse sentido, mesmo os modelos teóricos multivariados não comportam uma abordagem trans-teóricas quando analisados por meio de técnicas tradicionais de pesquisas empíricas, como é o caso de positivismo lógico. As variáveis adicionadas às análises teóricas multivariadas são meros fatores intervenientes que servem para controlar as dimensões exógenas às teorias e não para construção de teorias alternativas.

Giere (1997) propõe uma redefinição das estratégias clássicas para a verificação de hipóteses por meio de testes simultâneos de diversos modelos teóricos. Segundo o autor, as teorias sociais devem ser encaradas como mapas cognitivos da realidade. Nesse sentido, elas não são verdadeiras ou falsas, e sim, mais ou menos similares aos fatos sociais. O autor afirma que os pesquisadores sociais têm dedicado pouca atenção à compreensão metodológica das estruturas internas que são os componentes básicos das famílias dos modelos teóricos. Seja qual for o objeto de pesquisa, a maioria das investigações em Ciências Sociais assume que as estruturas internas às teorias, tais como hipóteses e premissas, são componentes formais dotados de conteúdos substantivos dissociados do campo epistêmico no qual elas foram conceituadas. A ineficiência analítica da concepção concorrencial de corpos teóricos próximos, segundo Giere, encontra sua origem na desatenção dos pesquisadores com a dimensão ontológica da relação entre eles. Segundo o autor, hipóteses e premissas são entidades cognitivas que estão sujeitas as retificações dentro de uma família teórica. Giere propõe, em resumo, que as famílias teóricas devem ser mapeadas horizontalmente e que suas estruturas internas básicas sejam ordenadas radialmente. As premissas estruturais de cada família de




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modelo teórico são colocadas no centro da discussão metodológica e as hipóteses derivadas dessas premissas são confrontadas com as evidências empíricas para terem sua validade comprovada. Premissas alternativas são acrescentadas ao núcleo central até a formação de um mapa teórico consistente da realidade social.

Essa estratégia permite o aprofundamento das teorias sociais e evita à adoção de uma abordagem monotípica das relações entre as teorias. Os ganhos da aplicação do cognitivismo metodológico proposto por Giere na teoria institucionalista são significativos. Shepsle (2006) aponta que a integração teórica e metodológica entre as diversas abordagens institucionalistas reforçaria pontos comuns das teorias, aumentando, como isso, o alcance conjunto delas.

Um exemplo típico dessa tentativa é realizado por Kreps (1997), ao tentar estabelecer as conexões causais que determinam as interações entre os incentivos macro-estruturais às motivações individuais. Segundo o autor, a racionalidade dos atores depende de valores individuais pré-estabelecidos. Modelar essas interações é o principal desafio intelectual da sua produção intelectual. A despeito do avanço alcançado por meio das pesquisas realizadas por Kreps, Thornberry (1987) é o autor que apresenta uma tentativa mais contundente de integração de diferentes modelos teóricos. Thornberry (1987) critica a tendência das teorias sociais que dirigem sua atenção para estruturas causais unidirecionais do comportamento individual para examinar as relações dinâmicas que ocorrem na sociedade. O autor propõe uma reformulação do arcabouço teórico da disciplina, deslocando-a da análise das variáveis estruturais ou das variáveis racionais para a interação entre elas. O modelo teórico de Thornberry assume que existe uma recursividade inerente aos processos sociais que impede o estabelecimento de relações de causalidade estática. Deve-se, portanto, descobrir os pontos onde se dão as interações entre as várias dimensões sociais, e não, como tradicionalmente tem sido feito, estabelecer os sentidos das relações de causalidade. O grande problema do modelo interacional formulado por Thornberry é sua precária formalização. Muitos fios ficam soltos na sua construção teórica, resultando em certa fragilidade analítica. Situação diametralmente oposta à produção de Kreps.

A originalidade desta parte do projeto de pesquisa reside na tentativa de estabelecer em bases sólidas um modelo que dê conta da complexidade da relação entre instituições sociais e comportamento individual. A premissa básica do modelo proposto é que as interações entre motivações individuais, desenho institucional e perfil ecológico determinam a qualidade das políticas públicas de segurança. Partindo-se da discussão teórica anterior foi formulado o seguinte conjunto exploratório de hipóteses desta parte da pesquisa:

Hipótese 1: O comportamento individual, tais como o criminal e o violento, é resultado da interação entre o retorno esperado pelos indivíduos envolvidos em atividade criminal ou violenta, o desenho das políticas de segurança pública, na forma de incentivos extrínseco a vontade individual, o nível socioeconômico em um espaço geográfico, que descreve as possibilidades dos indivíduos realizarem seus desejos e o perfil ecológico do espaço social, no qual os indivíduos estabelecem suas relações sociais e as instituições e os indivíduos interagem.

Hipótese 2: O desenho das políticas públicas é determinado pela interação entre o perfil ecológico do lugar, no qual as políticas estão localizadas, o padrão socioeconômico do espaço geográfico, as




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características das instituições políticas no quais as políticas públicas são geradas e a avaliação prévia da população.

Hipótese 3: A avaliação da segurança pública é influenciada diretamente pelo contexto sócio-ambiental da população. Lugares violentos e com alta presença de atividade criminal determinam a percepção da população sobre o sistema de segurança, independente da qualidade do desenho da política pública, das características socioeconômicas dos indivíduos e do Estado e seu perfil ecológico.

As hipóteses da pesquisa serão testadas por meio de um conjunto de procedimentos metodológicos destinados a apreender as várias dimensões do problema. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostragem a Domicílio serão coletados para medir a dinâmica socioeconômica das regiões, nível de emprego, educacional, qualidade de vida e o perfil ecológico dos espaços urbanos. Pesquisas históricas e entrevistas com os operadores do sistema de segurança fornecerão as bases para construção de indicadores objetivos dos desenhos institucionais do sistema de segurança pública e a relação desses desenhos com os demais sistemas de política pública (tais como o educacional, de saúde, o político e o penitenciário). Os dados criminais serão coletados juntos aos sistemas de segurança pública dos Estados que compõem a amostra da pesquisa. Em vista dos problemas inerentes às estes tipos de dados, o banco de dados do DATASUS será utilizado como uma forma de verificar a validade e a confiabilidade da estatística criminal sobre homicídio. Será realizada uma parceria com o Núcleo de Estudo da Violência /NEV para a construção conjunta de modelos de análise dos bancos de dados nacionais de opinião pública. Esta parceira irá, também, garantir o acesso às pesquisas já realizadas pelo NEV, nos últimos cinco anos. As pesquisas de opinião, associadas às pesquisas já realizadas pelo NUPPs, tais como a pesquisa sobre a dinâmica criminal em São Paulo (financiada pelo Banco Mundial) e sobre a influência das políticas públicas de segurança no controle do crime e da violência no Rio de Janeiro (financiada pela Fundação Brava e pela Prefeitura do Município do Rio de Janeiro), fornecerão os dados primários sobre a avaliação da população sobre as políticas públicas de segurança.

(iii) POLÍTICAS PÚBLICAS DE CULTURA

Diferente do caso da educação, cuja relevância pública é amplamente reconhecida no Brasil, a atenção à cultura não é ainda objeto de consenso entre as elites políticas brasileiras. Isso transparece no fato de que, a despeito de a ação do Estado na área datar da chegada da Corte Portuguesa ao país, em 1808, as políticas públicas de cultura não recebem, usualmente, o tratamento sistemático e contínuo que é dado a outras áreas como saúde, segurança ou educação. A experiência dos governos democráticos recentes evidencia, com efeito, que uma das principais características do setor é que a sua disputa permanente por recursos e estruturas institucionais capazes de assegurar minimamente o desenvolvimento de seus projetos e programas é usualmente considerada pelos administradores públicos como volátil e transitória.

O Brasil se caracteriza, no entanto, por ser uma sociedade marcada por grande diversidade cultural. Legado fundamental de suas raízes fundacionais e das diversas influências que recebeu ao longo de sua história, as múltiplas manifestações culturais – derivadas das diferentes etnias que formaram o




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país desde a sua origem - acompanharam o processo de formação da nação e do Estado brasileiros em seus momentos mais importantes. Abrangente e com grande capacidade de integração, a cultura brasileira é, assim, uma característica importante de uma sociedade que se encontra em permanente busca de expressão e de construção das suas identidades. Nesse sentido, um elemento importante da experiência democrática recente é o estímulo dado por diferentes governos a que o processo de construção de identidades culturais se aprofunde sem adotar nenhuma rigidez de critérios. Nas condições da sociedade aberta e em permanente processo de transformações que caracteriza o Brasil, o processo de construção de identidades tem um papel muito importante para os esforços de ampliação da liberdade e da igualdade que caracterizam os avanços da democracia no país (Weffort e Souza, 1998).

Essa diversidade cultural vem sendo descrita e compreendida de diversas maneiras. Ao cotejar diferentes percepções de “cultura” no país, Isaura Botelho (2001) distingue a cultura no plano cotidiano daquela que se percebe em circuito organizado, categorizando essas duas dimensões de cultura de “antropológica” e “sociológica”. Na primeira dimensão, a cultura é produzida por intermédio da interação social dos indivíduos, elaborando e configurando modos de pensar e sentir, construindo valores, manejando identidades e diferenças e estabelecendo suas rotinas. Já a dimensão sociológica, segundo a autora, refere-se a um conjunto diversificado entre demandas profissionais, institucionais, políticas e econômicas que, para ocorrerem, dependem de instituições que estimulem a produção, a circulação e o consumo de bens simbólicos.

Ainda segundo a autora, políticas culturais, tomadas isoladamente, não conseguem atingir o plano cotidiano, e as políticas de cultura no Brasil não têm obtido articulação entre as esferas necessárias para que seus resultados sejam efetivos na área. Ao comparar as políticas culturais brasileiras com as de países como Estados Unidos e França, Botelho afirma que no Brasil não há dois tipos de investimentos fundamentais para a efetividade das políticas na área. O primeiro deles, que a autora chama de “estratégia do ponto de vista da demanda”, de responsabilidade dos próprios interessados nas políticas, emana da organização e atuação efetivas da sociedade, por intermédio da qual a prática da cidadania impulsiona a presença dos poderes públicos como resposta a questões concretas. Já o segundo investimento, que se refere àquele definido na área de cultura dentro do aparato governamental, não possui uma delimitação clara de seu universo de atuação.

Como se percebe, a demarcação conceitual do que sejam políticas culturais não é evidente por si só, uma vez que não se trata de demandas lineares ou problemas objetivos que se impõem de maneira “natural”, delineando de maneira clara suas fronteiras com outras políticas como educação, comunicação, políticas urbanas, etc. Por isso, é necessário evidenciar-se essas características das políticas culturais, sobretudo, a dificuldade de se encontrar definições claras para a categoria “cultura”, bem como uma referência de quais sejam as delimitações exatas das políticas públicas da área. É preciso observar, no entanto, que essas características não têm sido empecilho para que se processem questões pertinentes aos diferentes sentidos correntes e também não têm obstado a formulação e implementação de ações governamentais na área.

Dessa maneira, objetivos e crenças sobre o setor convivem no espaço público, unificados por tênues linhas que constituem o campo semântico da categoria “cultura”, mas que ainda são insuficientes para unificar e articular programas coerentes de intervenção e gestão cultural, tendo por resultado




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das ações governamentais conjuntos de ações fragmentárias e, por vezes, contraditórias (IPEA, 2007). Mesmo com esse cenário, as políticas culturais têm papel relevante em áreas fundamentais como a preservação da memória da nação, a formação e difusão artísticas, bem como na economia.

O quadro justifica, portanto, a inclusão das políticas culturais na agenda de pesquisa contemplada por este projeto. Isto é ainda mais pertinente quando se considera que, apesar da sua importância, pouco se sabe ainda sobre a efetividade das políticas culturais, fato que corrobora a sua natureza relativamente efêmera; poucos são os estudos que se ocupam de elaborar balanços empíricos das atividades oferecidas por governos em qualquer âmbito de gestão (federal, estadual, municipal). Ao se examinar, por exemplo, um levantamento realizado por Rubim (2007), que elencou bibliografia existente sobre as políticas públicas de cultura no Brasil, pode-se verificar que as reflexões sobre essas políticas são majoritariamente historiográficas, teóricas e normativas, quando não ideológicas.

Mais ainda: algumas iniciativas preliminares de estudos da área evidenciam que ainda há muito por fazer no setor. Com efeito, um estudo encomendado pelo Ministério da Cultura ao IPEA na primeira década deste século mostrou o quadro crítico do programa de políticas de cultura no país. O estudo do IPEA revelou que em 10 anos (1995-2005) a administração direta federal aportou R$ 1.830.000.000 nas atividades de cultura, 43,7% do total de recursos públicos destinados à área em todo o período; enquanto isso a administração indireta foi responsável pela execução de dois bilhões e 300 milhões de Reais (55,1% do total). Parte dos recursos disponibilizados pela União o foi com incentivos fiscais às políticas culturais (renúncia fiscal). Essa prática, todavia, favoreceu os grandes centros urbanos como São Paulo e Rio de Janeiro que, do total de recursos aplicados em 2003 (R$ 1.784.096.871), tiveram 54,2% aplicados em projetos apresentados por artistas desses Estados (IPEA, 2007), o que ainda se sobrepôs à centralização de equipamentos públicos de cultura existente nessa mesma região, em detrimento dos pequenos municípios no interior do Brasil (IBID).

Mais importante do que isso, no entanto, é o fato de que apenas 53 do total de municípios brasileiros possuem todos os equipamentos culturais tradicionais e de audiovisual e comunicação (bibliotecas, museus, teatros, bandas musicais, orquestras, cinemas, rádios AM e FM, TV e internet), sendo que todos estes referem-se a capitais de Estados ou regiões metropolitanas, enquanto 152 municípios não possuem nenhum destes equipamentos. Estudos sobre a economia da cultura demonstram também que a área foi responsável, em 1992, por 5,1% da população formalmente ocupada, tendo passado para 5,8% em 2001; mas o setor permanece marcado pela informalidade de suas atividades econômicas. Do total de empregos gerados na área da cultura, 31,9% estavam na informalidade em 1992, tendo passado para 38,7% em 2001 (1,6 milhão de ocupações) (IBID).

Este diagnóstico preliminar, ainda que bastante incompleto, é suficiente para indicar que existem questões importantes que, desde uma perspectiva da qualidade de sua gestão, precisam ser respondidas a respeito das políticas culturais públicas: qual a finalidade das ações na área da cultura, qual é a estrutura da oferta e o acesso da população às mesmas, quais os tipos de políticas, quem é o público atendido, qual é o volume de orçamento investido; existem possibilidades de aplicação dos mecanismos de controle interno (executivo) e externos (legislativo e popular) quanto ao processo de execução das políticas públicas; qual é a percepção dos usuários sobre os serviços oferecidos, e que paradigma gerencial está sendo utilizado para a gestão e execução das políticas de cultura.




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Para enfrentar essas questões, o projeto adotará como estratégia central de pesquisa contrastar a forma de gestão das políticas de cultura adotada no Estado de São Paulo ao pano de fundo do modelo de ações culturais vigente na esfera federal. Do ponto de vista institucional, a estratégia representa o aprofundamento de projeto de pesquisa ora em desenvolvimento pelo NUPPs, através de convênio estabelecido com a Secretaria de Estado da Cultura para a avaliação do modelo de Organizações Sociais do Estado de São Paulo. Do ponto de vista da produção de conhecimento, o objetivo é minimizar o desconhecimento sobre a gestão de cultura em nível subnacional – se as informações sobre a esfera federal no período democrático são escassas (Moisés e Sosnowski, 2001; 2002), ainda mais dramática é a lacuna em termos estaduais e municipais. Além disso, a ênfase no caso paulista se justifica pelas especificidades da sua gestão de cultura, que acenam com a possibilidade de avaliar inovações passíveis de replicação em outras unidades ou níveis da federação, como parte de um processo de “policy learning”.

A trajetória do modelo federal já foi objeto de outros estudos e será apenas sumariamente apontada aqui. Em décadas de ação estatal na área, diversos foram os esforços para que se estabelecessem instituições públicas para a gestão das políticas de cultura no Brasil. Os anos 30 foram importantes neste sentido, tendo assistido à criação do Conselho Nacional de Cultura, o Serviço de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, o Serviço Nacional do Teatro, o Instituto Nacional do Livro, o Serviço de Radiodifusão Educativa e o Instituto Nacional de Cinema Educativo. Entre 1930 e os anos 60 houve uma grande preocupação com o patrimônio histórico; as décadas de 70 e 80 geraram a definição de uma Política Nacional de Cultura, por meio do Conselho Nacional de Cultura, e um marco importante dessa tendência foi a criação em 1985 do Ministério da Cultura. No governo Collor de Mello, no entanto, o MinC foi reduzido a uma Secretaria da Presidência da República, tendo sido recriado apenas no governo FHC, quando fortaleceram-se os mecanismos de financiamento como as leis de incentivo fiscais (Leis Rouanet, nº 8.313/91 e do Audiovisual, nº 8.685/93). A partir do governo Lula optou-se pelo fortalecimento de canais para manifestações culturais de minorias e o reconhecimento da diversidade como atividade principal do MinC (Miceli, 1984; Moisés e Botelho, 1997; Minc e IPEA, 2007; Rubim, 2008).

No caso paulista, a principal inovação é a adoção de um modelo misto, que inclui a figura das Organizações Sociais (OS). A Lei nº 846, que legisla sobre as Organizações Sociais, disciplinou a matéria. As OS se ocupam de atividades tanto na área da saúde como da cultura, através de mecanismos diferenciados de controle de suas atividades e quanto à sua estrutura de funcionamento. As políticas executadas pelas Organizações Sociais são geridas pelo Estado através de Contratos de Gestão, celebrados entre o governo e as organizações privadas. É possível que uma mesma Organização Social assuma diversos Contratos de Gestão, ofertando, assim, políticas públicas diferenciadas no setor. Um levantamento feito em 2009 demonstrou que o governo do Estado de São Paulo contava, à época, com 18 Organizações Sociais parceiras na área das políticas públicas de cultura, administrando 24 Contratos de Gestão (GESP/SEFAZ, 2009).26

Alguns estudos sobre a gestão baseada em Organizações Sociais sustentam que o modelo torna a execução das políticas mais eficiente do ponto de vista do gasto público (Ibanez, 2001; Carneiro JR,

26 Aos dados publicados no sítio da Secretaria de Estado da Fazenda de São Paulo somam-se informações da burocracia da Secretaria de Estado da Cultura de São Paulo.




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2002; Guimarães, 2003, Pahim, 2009)27. Mas o conhecimento existente ainda não é suficiente para responder adequadamente a algumas indagações importantes do ângulo das dimensões da responsividade e da accountability: quais são as regras efetivas do funcionamento das OSs de Cultura no Estado de São Paulo? Quem participa efetivamente do processo? Há rotatividade nos Conselhos Gestores das OSs de Cultura? Quais foram as ONGs qualificadas como OSs da Cultura em São Paulo e que critérios presidiram a sua escolha? Que tipos de controle das atividades das OSs estão em funcionamento? Existe relação entre as propostas de programa de governo, apresentados em campanhas eleitorais, as ações executadas pelo partido ou coalizão política sagrado nas urnas e as expectativas dos cidadãos em relação às políticas de cultura? Como os usuários e não usuários avaliam as políticas de cultura no Estado?

A hipótese que orienta esta pesquisa é a de que o modelo de gestão das políticas públicas baseado nas Organizações Sociais de Cultura tornou a execução das mesmas mais eficientes do ponto de vista de sua execução orçamentária, mas tornou bastante mais difícil a accountability vertical e horizontal do governo na área. Esse é o ponto de articulação desta parte da pesquisa com as proposições centrais deste projeto. A pesquisa pretender inovar pela análise do papel dos diferentes resultados das OSs, não apenas do ângulo da eficiência e da eficácia econômica do modelo, mas também do ponto de vista do novo relacionamento político entre Estado e sociedade civil que a implantação do modelo almejou. Em termos práticos, são as seguintes as questões que serão pesquisadas:

- se o modelo de gestão ad hoc e top down de OSs para a gestão das políticas públicas de cultura no Estado de São Paulo dificultou o estabelecimento de mecanismos democráticos de controle das mesmas;

- se a efetividade do cumprimento das metas estabelecidas em contratos de gestão entre as OSs e o governo varia de acordo com a força política dos seus Conselhos Deliberativos;

- se o modelo de gestão por OSs dificultou o controle interno do governo em relação às atividades de cultura no Estado de São Paulo;

- se o modelo de gestão por OSs dificultou o controle social das atividades de cultura no Estado de São Paulo;

- se o modelo de gestão por OSs, a despeito de ter favorecido a eficiência do gasto público, permite que sejam levadas em consideração as expectativas dos cidadãos sobre as políticas da área e a oferta dos serviços públicos.

O levantamento de dados empíricos tomará duas frentes principais: (a) baterias específicas de questões sobre a percepção do público paulista e do brasileiro acerca da gestão da cultura serão incluídas no survey nacional a ser realizado pelo projeto; (b) serão usados para análise os documentos e estatísticas relativos à ação das Organizações Sociais no Estado de São Paulo, bem

27 Todos os estudos citados versam sobre a gestão das políticas da área da saúde. Até o momento desconhecem-se estudos sobre o tema na área das políticas de cultura no Estado de São Paulo.




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como os resultados de entrevistas em profundidade com seus dirigentes e com gestores da administração pública paulista.




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B – AS INSTITUIÇÕES DE REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

O objeto deste eixo temático do projeto consiste na avaliação do desempenho das instituições de representação política brasileiras em sua contribuição para a qualidade da democracia. Essa avaliação inclui três diferentes dimensões analíticas:

1- O desempenho do Congresso Nacional na sua função específica de produção legislativa e de políticas públicas;

2- A equidade da representação, tomando-se como indicador de qualidade democrática a participação feminina no poder legislativo;

3- Os impactos dos modelos de democracia (consensual e majoritária) no apoio às instituições democráticas, especialmente, os partidos políticos.

A análise dessas três dimensões analíticas permitirá avaliar a qualidade da representação numa perspectiva que integra o funcionamento do “presidencialismo de coalizão”, o recrutamento e a composição de gênero dos parlamentares e o vínculo representante/representado do Congresso Nacional e dos partidos políticos no Brasil, ou seja, duas das mais importantes instituições políticas da democracia. A literatura especializada trabalhou as questões de forma separada, respectivamente, através de estudos institucionalistas de produção legislativa, orientados, sobretudo pelas questões da governabilidade e da divisão de poderes; de trabalhos oriundos da crítica da estrutura da desigualdade, refletida na representação política e, finalmente, em pesquisas de cultura política, especialmente, no que tange às atitudes e apoio dos cidadãos às instituições políticas. Este eixo pretende construir um objeto teórico capaz de integrar o funcionamento, a representatividade do legislativo brasileiro e a confiança nele depositada pelos cidadãos. Indagará, portanto, pelo desempenho de sua responsabilidade (accountability) e responsividade. Sua motivação principal provém da teoria democrática acrescida, em desenvolvimentos recentes, da demanda pela qualidade das instituições (Morlino, 2010). Sua hipótese geral é a de que o sistema político brasileiro, sob a égide do “presidencialismo de coalizão”, maximiza a estabilidade política a expensas do debate e da produção de alternativas às iniciativas capitaneadas pelo executivo. Em tal sentido, não apenas o legislativo abdica de agenda própria, acatando aquela que lhe é imposta, como também se insula em relação às demandas dos cidadãos, os quais acabam expressando altos índices de desconfiança do parlamento e dos partidos políticos. “Os limites à ação do parlamento, em particular no que se refere às suas funções de accountability horizontal, tornam o sistema como um todo menos transparente e menos sujeito à avaliação crítica dos cidadãos” (Moisés, 2010). O Congresso Nacional brasileiro tem sido qualificado como uma instituição em crise. As críticas, nada homogêneas, extrapolam as clivagens partidárias, grupos sociais específicos e posturas teóricas e ideológicas. A população, de um modo geral, confia pouco na instituição, da mesma forma que nos partidos políticos (vide a respeito os dados do Consórcio Latinobarômetro; Moisés, 2010). Há um relativo consenso no meio acadêmico especializado de que o funcionamento do legislativo, sobretudo sob a institucionalidade criada pela Constituição de 1988, assegura a governabilidade do país, mas bloqueia a iniciativa parlamentar (Amorim, Figueiredo e Limongi, Santos 2003,) apequenando a sua contribuição na divisão de poderes; sua agenda seria imposta pelo executivo,




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que se torna o principal legislador do país; sua capacidade de controle do governo ficaria prejudicada pela ação de maioria coesa capitaneada pelo presidente da República.

Ao mesmo tempo, também o poder Judiciário, em especial o Supremo Tribunal Federal - STF, ganhou relevo na produção legislativa ao interpretar a Constituição de forma concentrada e, ademais, ao competir com o Congresso em sua função representativa, incorporando em seu rito audiências públicas com membros da sociedade civil (Vieira, 1999; Vianna, Carvalho, Melo e Burgos, Taylor, 2007). A imagem resultante é a de uma instituição premida pelos demais poderes da República, incrementados estes a partir da Carta, cuja conseqüência é o comprometimento de suas funções mais importantes quanto à representação política da sociedade – a exemplo da eficácia em traduzir anseios coletivos em debates e decisões púbicos - e quanto ao controle e fiscalização (accountability) que deve exercer sobre o governo; em suma, é de “uma perda substantiva de ‘espaço político’ do legislativo” (Cardozo, 2009).

O debate contemporâneo sobre o papel do legislativo no sistema político brasileiro sugere, com efeito, certo comprometimento da ação parlamentar na medida em que características de seu funcionamento, relativas à formação da base de sustentação do governo, limitam as possibilidades de integral cumprimento de suas funções. Segundo Figueiredo e Limongi (1999), o Congresso Nacional “atou as próprias mãos” ao aceitar uma configuração institucional que delega a iniciativa e o poder de agenda ao executivo. Restaria aos parlamentares, neste quadro, atuação de natureza mais reativa do que proativa, restringindo suas iniciativas a proposições sobre poucas áreas como algumas políticas distributivistas, localistas ou regionalistas – todas incapazes de afetar o status quo econômico e social do país. Por outro lado, parte da literatura sustenta que a formação de maiorias parlamentares governistas seria realizada através de mecanismos de patronagem e clientelismo, como a distribuição de cargos, vantagens e prebendas. O diagnóstico, em síntese, é o de um processo de “encarceramento ou travamento” do parlamento, o que caracterizaria uma contradição entre os parâmetros constitucionais e procedimentais do sistema político brasileiro (Santos, 2003).

Os parlamentares, contudo, produzem. Entre 1995 e 2010 os deputados federais apresentaram nada menos de 25.208 Projetos de Lei e os senadores outros 6.279. O total perfaz 31.487 PLs, ou cerca de 1.968 por ano. Os dados são da Secretaria Geral da Mesa da Câmara dos Deputados (Folha de São Paulo; 20/12/2010, A12). Considerando que o Congresso Nacional vota, em média, 33 Projetos de Lei de sua autoria anualmente (Nunes,2010), evidencia-se que a esmagadora maioria das proposituras não é apreciada, mas não é excessivo se supor que parte considerável desse montante é de projetos que interessam aos representados. Do diagnóstico esboçado sobressaem as três questões centrais deste eixo de investigação, que serão detalhadas abaixo:

1. O desempenho do Congresso Nacional na sua função específica de produção legislativa

A primeira diz respeito às constrições institucionais à atuação das duas Casas Legislativas no cumprimento de suas atribuições mais elementares, a propositura e debate de leis e o controle dos demais poderes, em particular do executivo. Esta é a dimensão mais explorada pela literatura especializada, desde o trabalho pioneiro de Wanderley Guilherme dos Santos, sobre o período pré-




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64, (Crise e Castigo)(Santos, 1981) até o debate inaugurado por Amorin (2006), seguido por e Figueiredo, Limongi (1999), e do qual faz parte uma ampla lista de cientistas políticos brasileiros e estrangeiros. O debate se concentrou sobretudo no confronto de duas preocupações centrais, a representação e a governabilidade, ambas iluminadas pela experiência anterior a 1964. Seu cerne versou sobre a tese de que a combinação de presidencialismo, pluripartidarismo com partidos fracos, eleições proporcionais e a relação entre os poderes dotados de capacidade de veto recíprocos redundaria em presidentes até certo ponto impotentes. Tais ingredientes institucionais conformariam meio propício à emergência de radicalismos políticos no parlamento e possível paralisia decisória.

Ademais, o foco no Congresso é parte da tradição de pesquisa da ciência política brasileira. Durante as décadas de 70 e 80 do século passado, uma série de estudos examinou o legislativo na busca de uma explicação institucional para a crise de 1964 (Souza, 1976; Lima Júnior, 1981; Carvalho, 1981; Santos, 2003). Inicialmente tratou-se de enfocar a dispersão eleitoral crescente no período, acompanhada de também crescente fragmentação e fracionalização partidárias. A atuação parlamentar tenderia a perder consistência na medida em que o enfraquecimento dos “partidos conservadores”, ao não encontrar coalizão alternativa estável, solapava as bases políticas do executivo. Tudo isso teria resultado em paralisia decisória. Para Souza, o processo respondia então ao fortalecimento da estrutura partidária que se transformava em adaptação às mudanças sociais (urbanização, capitalização, etc.) simultaneamente ao fortalecimento do Estado, em particular de suas instituições administrativas. Outra linha de indagação buscava os vínculos entre a representação proporcional e a fragmentação partidária. Em tal contexto, surgiu, pela primeira vez, a tese segundo a qual a representação proporcional implica em fragmentação que, por sua vez, na interveniência de um processo de radicalização político-ideológica, acarreta a instabilidade governamental (Santos, 1981: 260). Note-se que, por esta via, a fragmentação deixa de ser, em si mesmo, um problema desde que o sistema político possua mecanismos capazes de coordenar bancadas de muitos partidos pouco coesos. Ademais, com esses estudos, ampliou-se o uso de metodologia empírica importante para este projeto: a análise das votações nominais dos parlamentares (vide adiante).

A tese também repercutiu nas críticas dirigidas ao sistema presidencial por Linz(1996). A dupla legitimidade, a do presidente e a do Congresso, ambas radicadas na mesma fonte do sistema eleitoral, embora com formatos diferentes, acabaria por propiciar a radicalização política e o confronto entre os poderes. Mainwaring (1993), seguindo as sugestões de Shugart e Carey (1992), no entanto, produziu uma síntese dos dois debates tratando das conseqüências negativas para a estabilidade política da combinação entre sistema presidencialista e multipartidarismo fragmentado. Dentre as inúmeras contribuições à discussão, alguns estudos comparativos demonstraram serem problemáticos os pressupostos de maior estabilidade do parlamentarismo em relação aos sistemas presidenciais e a relação inversa entre número de partidos efetivos e longevidade das democracias (Cheibub, 2002; Chasquetti, 2003). Mas o debate ficou, desde então, marcado pela preocupação com a governabilidade e a estabilidade da democracia, ambos fatores associados à demandas por reformas políticas das mais diversas ordens: do sistema eleitoral ao sistema de governo; das regras partidárias, como a “cláusula de




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barreira” e fidelidade, ao re-equacionamento da divisão de poderes28. Como acontece em casos semelhantes, a própria gênese da discussão parametrizou os problemas relevantes, deixando outros mais ou menos eclipsados. Pouco tem sido perguntado a respeito da qualidade do funcionamento do sistema político para além de sua governabilidade. Mesmo Abranches (1988), ao cunhar a noção de “presidencialismo de coalizão”, colocou menos dúvidas sobre a possibilidade de estabilidade do que na plausibilidade de os governos serem capazes de promover uma agenda coerente segundo as especificidades do modelo político brasileiro. Figueiredo e Limongi, por sua vez, em importante sucessão de estudos empíricos, demonstraram a falácia dos argumentos tendentes a afirmar a incompatibilidade entre a estabilidade política e o presidencialismo multipartidário para o caso da democracia brasileira pós-88: “o presidencialismo de coalizão não é assim tão especial. O sistema político brasileiro produz decisões de acordo com a mesma lógica que rege os demais sistemas políticos” (Limongi, 2006:256). Os problemas relativos à paralisia decisória teriam sido, assim, sanados na medida em que a Constituição de 1988 retomou “inovações” institucionais de sua precedente, a de 1967, principalmente, quanto às prerrogativas exclusivas do executivo em iniciativa legislativa; e à faculdade de legislar por decreto presidencial, através das “medidas provisórias”; tais institutos conferem grande poder de agenda ao executivo. Por outro lado, os trabalhos legislativos também foram reorientados a partir das modificações substantivas introduzidas nos Regimentos da Câmara e do Senado, fortalecendo neles a atuação dos partidos. Resultaria disso que a presidência brasileira está dotada de recursos institucionais necessários para governar, desde que disposta a fazê-lo por intermédio de coalizão congressual, garantida a lealdade política necessária de partidos disciplinados e coesos no legislativo, e dados os incentivos regimentais. O cerne da resposta ao questionamento sobre a estabilidade no presidencialismo multipartidário brasileiro radicaria, portanto, nas escolhas institucionais quando da elaboração da Constituição de 1988 e naquelas pertinentes ao funcionamento do legislativo, cujas virtualidades teriam sido capazes de sanar as dificuldades inerentes ao regime democrático precedente. Dá-se como aceita, assim, a tese original de Santos (1981), sob o argumento de que a solução adotada afasta o perigo de radicalização política por promover mecanismos de coordenação e controle das bancadas dos partidos no parlamento: poder de agenda e patronagem. Mais recentemente os autores aprofundaram essas conclusões ao reavaliar o papel das bancadas parlamentares na formação dos governos. A agenda presidencial seria então a resultante da interpenetração entre o executivo e o legislativo: os partidos pertencentes à coalizão governista desempenhariam funções executivas não apenas na composição ministerial mas também no dia-a-dia do Congresso (Figueiredo e Limongi, 2008). Contudo, tais conclusões, embora bem fundamentadas, deixam de explicar as insatisfações com o legislativo que perpassam a sociedade brasileira, incluindo a dos próprios parlamentares. Nesse sentido, o dossiê “Crise no Congresso”, do Instituto de Estudos Avançados – IEA, da USP (2009), com artigos de especialistas e de parlamentares, agrega aspectos importantes para este projeto. Segundo várias análises, o impacto da “crise” atingiria a própria representação política, para além da instituição parlamentar; de um lado ela se manifestaria na distância entre a política e a sociedade que, no dizer de Nogueira (2009), ameaça

28 Um apanhado das principais pautas reformistas no Brasil pode ser visto em Avritzer e Anastasia (2006). Para o conjunto da América Latina: Carey (2005).




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chegar ao divórcio e à ruptura: “a sociedade está se convencendo que a vida pode ser vivida sem um sistema político ativo”. Não surpreende, portanto, que pesquisas de cultura política apontem para um expressivo contingente da população que prefere a democracia sem partidos políticos ou mesmo parlamento; por outro lado, há a manifestação de sentimento de certa irrelevância da atividade parlamentar. Não falta, entre os analistas, quem afirme que “a grande política” encontra-se ausente do Congresso, cuja principal preocupação seria a reprodução da própria “classe política”, reduzindo sua atuação ao varejo dos pequenos interesses. Mais significativo ainda é o fato de tais apreciações serem feitas pelos próprios parlamentares (Vide depoimentos no Dossiê de Estudos Avançados e Folha de São Paulo, 3/04/2010, A10). Esta parte da pesquisa dará continuidade e aprofundará o projeto realizado pelo NUPPS entre 2009 e 2010, “O Congresso Nacional no contexto do Presidencialismo de Coalizão”, cujos produtos envolveram um seminário nacional realizado em parceria com o Instituto de Estudos Avançados – IEA/USP, e a publicação de um livro eletrônico em fase de disponibilização no site do NUPPs e da Fundação Konrad Adenauer, que apoiou financeiramente o projeto. O objetivo do estudo consiste em pesquisar o papel do Congresso Nacional através de análise empírica das quatro últimas legislaturas completas (1995-2010), considerando-se suas funções quanto ao controle dos demais poderes, em especial, o executivo, e a sua dimensão propriamente representativa. A questão central implica a indagação sobre os nexos entre a atuação dos parlamentares e as percepções de seus representados, como depreendido do próprio processo parlamentar. Trata, portanto, da indagação sobre a efetividade das instituições de representação auferida pelo grau de responsabilidade e responsividade do parlamento. Nesse sentido, as perguntas específicas que orientarão esta parte do projeto são as seguintes: i. Dadas as limitações existentes para que grande parte de iniciativas parlamentares sejam apreciadas, quais as racionalidades prevalentes em sua elaboração? ii. Que mecanismos de formação de consenso são acionados para apoiar as iniciativas individuais desagregadas? iii. Como atuam as bancadas dos partidos na elaboração e sustentação dessas iniciativas? a disciplina partidária encontrada pela literatura especializada se reproduz nessa produção legislativa? iv. Em que sentido específico as características institucionais do “presidencialismo de coalizão” inibem o desempenho parlamentar quanto às iniciativas individuais? As questões acima serão pesquisadas através do estudo das proposições de Projetos de Lei dos parlamentares para o período de tempo indicado; das votações nominas das duas casas legislativas federais; dos decretos legislativos; e do funcionamento das comissões permanentes. Prevê-se, ainda, a análise do desempenho específico do parlamento quanto às políticas externa e de segurança. Para isso, (i) o Banco de Dados sobre votações nominais na Câmara dos Deputados, constituído para a pesquisa “O Congresso Nacional no contexto do Presidencialismo de Coalizão”, será complementado com informações sobre as iniciativas parlamentares não submetidas à votação e com dados sobre os decretos legislativos; (ii) será realizado um conjunto de entrevistas com parlamentares, seus assessores e técnicos legislativos das duas casa do Congresso Nacional; (iii) será feito um mapeamento do funcionamento e desempenho das Comissões Permanentes das duas casa do Congresso, através de entrevistas e do exame das estatísticas existentes; (v) será elaborado um




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banco com as informações de um subconjunto de Projetos de Lei que tramitaram regularmente, arrolados segundo a tematização a eles dada pela imprensa, para efeitos de comparação com o desempenho médio dos PLs submetidos às votações nominais. 2 - A equidade da representação, tomando-se como indicador de qualidade democrática a participação feminina no poder legislativo. A segunda questão a merecer mais pesquisa se refere ao recrutamento e conformação do legislativo como representante da sociedade. Um aspecto central do desenvolvimento dos sistemas políticos contemporâneos é o seu grau de inclusividade, isto é, a extensão com que os direitos políticos são garantidos a todos os cidadãos. A teoria democrática contemporânea é unânime em assumir este aspecto como um pressuposto essencial. Contudo, o direito político elementar é bifronte, envolvendo o voto e a candidatura; apesar de isso não ser simples, a extensão do sufrágio permitiu observar situações nas quais as “oligarquias”, tornaram-se menos capaz de monopolizar a representação. Analiticamente é preciso distinguir entre a extensão do direito de voto e a composição dos representantes políticos e gestores públicos. Assim, a caracterização de um Estado como democrático implicaria, não apenas em que a grande maioria possa exercer o voto sem constrangimentos, como a composição dos eleitos traduzida em alguma proporção capaz de expressar a diversidade dos eleitores. No livro “Quem governa?”, Dahl (1961) investigou empiricamente a situação e comprovou que o credo democrático na possibilidade dos indivíduos simples influírem na vida política só é efetivo sob o funcionamento do sistema representativo. Eleições alteram a extração social das elites políticas, em particular das representativas; mas o aprofundamento da democracia supõe permeabilidade do sistema à participação de todos os estratos sociais. Se a estratificação social e o sistema de classes deixam progressivamente de ser barreira ao acesso aos cargos de representação e poder, há, contudo, um setor da sociedade que encontra dificuldades em sua inserção. As mulheres formam nas democracias os últimos contingentes populacionais significativos a conquistar os direitos políticos e, mesmo nas mais consolidadas, apresentam um peso relativamente diminuto na distribuição dos cargos de representação. Recentemente, Lipjhart (2003), propôs que a taxa de participação das mulheres nos parlamentos é um indicador da qualidade da democracia. A situação brasileira, analisada por tal parâmetro, mostra-se menor que a metade da média mundial (19,4%), sendo de apenas 8,8%. A posição do Brasil na América Latina o coloca em penúltimo lugar. São muitos os fatores que explicam essa situação, em particular, culturais e sócio-econômicos (Matland, 2003; Sacchet, 2008), além dos institucionais. Mas não existe, no Brasil, nenhuma barreira institucional que impeça as mulheres de postularem candidaturas e virem a ser eleitas; ao contrário, a atual legislação incentiva a inclusão, indicando haver, também nesse caso, uma contradição entre parâmetros institucionais e procedimentais, agora, relativo ao recrutamento de candidaturas femininas pelos partidos políticos e às eventuais dificuldades geradas para isso pelos modos de operacionalização dos processos eleitorais. Daí a importância da abordagem que trata do recrutamento de candidaturas femininas para a qualidade da democracia neste projeto, o que será feito com o aprofundamento de estudos e pesquisas empíricas que já estão sendo desenvolvidos pelo NUPPs pela pesquisadora Teresa Sacchet. Esta parte da pesquisa tem dois objetivos centrais: o primeiro deles é estabelecer como se dá o recrutamento e a seleção de candidatos nos principais partidos brasileiros, buscando identificar em




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que medida eles são articulados a partir de processos mais ou menos inclusivos, e se haveria relação entre o nível de inclusão no processo decisório e o número de mulheres selecionadas nos partidos. Com relação a este objetivo as principais perguntas de pesquisa são: (i) Como é feito o recrutamento e a seleção de candidatos nos partidos? (ii) Qual a participação dos membros e das lideranças partidárias neste processo? (iii) O nível de democracia interna dos partidos afeta as chances das mulheres serem selecionadas como candidatas? (v)Em que medida há diferença entre os partidos estudados? O segundo objetivo é entender o papel dos partidos nas campanhas dos candidatos. A pesquisa irá analisar como se comportam os partidos em relação a candidaturas de homens e mulheres e seu impacto, focando mais especificamente no financiamento eleitoral: (i) Como se estabelece o apoio dos partidos às candidaturas? (ii) Como recursos políticos e financeiros são distribuídos nos partidos entre homens e para mulheres? (iii) Haveria uma diferença entre os partidos? (v) Se sim, o que determina esta diferença? As principais fontes primárias para este estudo são dados dos Tribunais Eleitorais compreendendo: (i). o número de mulheres selecionadas como candidatas e o número de mulheres eleitas desde 1994; (ii). a distribuição de recursos financeiros entre candidatos homens e mulheres em duas eleições proporcionais nacionais e duas municipais, desde 2004; serão consolidados os dados referentes aos oito maiores partidos quanto à representação na Câmara dos Deputados; (iii). entrevistas com lideranças partidárias sobre o processo de seleção de candidatos. 3.Os impactos dos modelos de democracia (consensual e majoritária) no apoio às instituições democráticas, especialmente, os partidos políticos. Finalmente - e não menos importante - há a questão da legitimação popular das instituições. As pesquisas de cultura política têm reiterado a baixa confiança dos brasileiros nas instituições democráticas (Moisés, 2005; Moisés e Carneiro, 2008), em particular, nos partidos e no Congresso Nacional. Também dados do Latinobarômetro para 2002 revelam que nada menos que 41% dos cidadãos pensam que a democracia poderia funcionar sem partidos políticos; ademais, 38% dispensam igualmente a necessidade de um legislativo nacional. São patamares de confiança muito baixos, mesmo quando comparados com os de outros países da América Latina, cuja média é bastante inferior àquelas das democracias consolidadas. Assim, a depender de seu desempenho, “a evolução para tipos de democracia ocidental industrializadas continuará a ser incerta em futuro próximo” (Lagos, 2005). É fato que o apoio aos partidos tem declinado em escala global, mesmo nos casos das democracias consolidadas (Dalton, 1999; Dalton e Wattenberg, 2002; Dalton e Weldon, 2007), bem como o índice de confiança nas instituições representativas (Norris, 1999). A literatura associa o fenômeno à emergência de valores pós-materialistas nas sociedades economicamente mais desenvolvidas, os quais não estariam sendo incorporados devidamente pelos canais tradicionais da representação política. Mas, mesmo se essa nova tendência afetar em alguma medida a confiança dos brasileiros, a distância entre o Brasil e as democracias consolidadas é enorme: naquelas, a tendência gera novas formas de participação; aqui a desconfiança está associada a formas de cinismo e desinteresse pela política (Moisés, 2008). O que os dados revelam é a possibilidade de extensas camadas da população virem a apoiar, sob condições especiais, líderes outsiders do sistema político ou mesmo movimentos antissistêmicos, o que poderia comprometer a estabilidade institucional.




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A estabilidade institucional brasileira parece depender, no entanto, da moderação dos radicalismos políticos ou, em outras palavras, de baixa polarização partidária. Se um sistema partidário fragmentado e pouco enraizado na sociedade pode ajudar a formação de coalizões estáveis, sob condições institucionais específicas, poderia tornar-se garantia insuficiente em situações de maior polarização (Nunes, 2010). Com efeito, espera-se, na democracia, que partidos não canalizem apenas as demandas de suas bases, mas também, em certa medida, logrem discipliná-las. Por isso, um sistema partidário frágil fornece precariamente informações relevantes aos cidadãos no desempenho desta função. Parte da literatura recente (Anderson e Lo Teimpo, 2002; Norris, 1999) apontou para um indicador que pode servir de proxy para medir a propensão à polarização em dado sistema. Trata-se da diferença esperada entre a satisfação e confiança nas instituições entre os “ganhadores” e “perdedores” de eleições majoritárias; respectivamente, os eleitores que tenham votado no candidato que veio a vencer o pleito e os que escolheram alternativas derrotadas. A expectativa é a de que o apoio ao candidato eleito deve traduzir-se em níveis maiores de apreciação das instituições; por outro lado, a diferença entre os dois grupos deveria ser menor se os “perdedores” sentirem-se contemplados de alguma forma nos resultados eleitorais. Esta modalidade de estudo não foi ainda aplicada ao caso brasileiro e este projeto pretende fazê-lo. Além do comportamento do eleitor e do seu impacto no apoio às instituições e autoridades eleitas, a literatura tem-se dedicado à compreensão dos modos como os arranjos institucionais afetam as percepções, valores e atitudes do cidadão (Anderson e Guilory, 1997; Norris, 1999). De uma forma geral, o desenho de tipo consensual, ao maximizar o número de “ganhadores” no sistema político, tenderia a produzir níveis mais altos de confiança institucional que os verificados em arranjos majoritários. Da mesma forma, o federalismo, por pluralizar o número de arenas, e o sistema eleitoral proporcional, por contemplar minorias, aumentaria os patamares de confiança. Estudos comparados têm dado suporte a essa tese ao mostrar que democracias consensuais apresentam uma distribuição mais equitativa das avaliações dos dois grupos de eleitores. A necessidade de compreender de forma mais precisa o impacto desses fatores para a estabilidade da democracia brasileira aponta para uma agenda de estudos comparados destas questões, para a qual o projeto pretende dar a sua contribuição. Esta parte do estudo pretende incorporar a dimensão institucional no estudo comparado de cultura política. Em particular pretende analisar como a percepção das instituições de representação política é afetada pelo modelo de democracia vigente no país. Segundo Norris (1999), o desenho institucional de tipo consensual tem um efeito direto na construção da percepção dos eleitores com relação às instituições políticas. Nessa linha, a pesquisa deverá avaliar o impacto do modelo consensual na ampliação do número de “vencedores” do sistema político e testar sua influência no apoio dirigido às instituições representativas. Entre as instituições de representação política a ser analisadas os partidos políticos terão destaque, em função do seu papel central como agentes da representação e da canalização das demandas políticas desde os estágios iniciais da democracia de massa no século XIX (Sartori, 1976). Embora existam muitos estudos que apresentem evidências globais do enfraquecimento organizacional dos partidos com relação às décadas anteriores, suas funções nos regimes democráticos permanecem relativamente inalteradas. Nesse sentido, o conhecimento do padrão de apoio aos partidos políticos no Brasil, tomado aqui como proxy do apoio às instituições de representação política em geral, contribuirá para iluminar um aspecto importante do funcionamento da democracia representativa no país. Duas são hipóteses serão testadas:




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1. Tomando-se o conjunto dos eleitores como indivíduos, assume-se que os “vencedores”, (isto é, aqueles indivíduos que votaram e que apoiam os partidos da coalizão vencedora, ou que apoioam o presidente) tendem a apoiar mais as instituições representativas, quando comparados aos perdedores; 2. Considerando-se o impacto das instituições sobre o comportamento dos indivíduos, isto é, em dimensão sistêmica, espera-se que haja diferenças nos níveis de apoio às instituições representativas entre democracias com arranjos consensuais e democracias com arranjos majoritários. A suposição é a de que modelos consensuais produzem menores índices de apoio às instituições representativas do que modelos majoritários. As fontes primárias para o teste da hipótese 1 serão os bancos de dados de pesquisas de opinião realizadas no Brasil, em particular, a realizada pelo NUPPs em 2006, “A Desconfiança dos cidadãos das Instituições Democráticas”, e as realizadas por José Álvaro Moisés, entre 1989 e 1993, sob o tema Democratização e Cultura Política. Para o estudo comparado de modelos de democracia as fontes serão as seguintes: i. as quatro ondas mais recentes do “World Values Survey” (2005 a 2008); ii. as oito rodadas do “Latinobarômetro” em 16 países da América Latina (de 1996 a 2004); dados do “America’s Barometer” (rodadas realizadas entre 2004 e 2008 em vinte países do continente latino-americano).




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C- SOCIEDADE CIVIL E CULTURA POLÍTICA

Desde meados dos anos 80 do século passado, o Brasil vem passando por profundas transformações estruturais derivadas dos processos de democratização, consolidação e qualificação do regime democrático no país. Nesse contexto, novos modos de se analisar a atuação do Estado, por um lado, em relação com a formulação e a implementação de políticas públicas e, de outro, com a sua interação com a sociedade civil tornaram-se necessários para o avanço do conhecimento.

Vários estudos têm apontado para o fato de que a cultura política dos brasileiros está em mudança devido, pelo menos, a quatro fatores: i) a luta contra os constrangimentos políticos e legais à atividade política durante o período ditatorial, somada à intervenção do Estado em associações da sociedade civil, chamou a atenção para as virtudes da democracia; ii) durante o período ditatorial as elites políticas conviveram com um sistema político semi-competitivo, com a realização periódica de eleições, o que provocou importantes dissidências com o regime; iii) o início da liberalização política coincidiu com as crises econômicas internas e externas (1972-73), o que aumentou a insatisfação de vários grupos sociais e, em especial, do empresariado; e iv) quase duas décadas de modernização econômica e social alteraram a macromorfologia da sociedade brasileira, aumentando a divisão do trabalho, concentrando a população em áreas metropolitanas, ampliando a sua qualificação e criando as bases para uma intensa mobilização sócio-política (Moisés, 1995).

A Constituição de 1988 consagrou novos paradigmas de relação entre o Estado e a sociedade, trazendo para a agenda pública questões como a participação e a descentralização nas mais diversas esferas das políticas sociais, a exemplo da assistência social, educação, habitação, planejamento urbano, transportes e saúde. Essa nova configuração institucional colocou em debate a idéia de que a descentralização administrativa e a participação popular podem ser práticas importantes na tentativa de se instaurar modos mais eficientes de accountability e responsividade governamentais.

A implementação desses mecanismos de participação popular estabeleceram novos espaços paraestatais nos processos de formulação e gestão das políticas públicas. Pode-se supor que, por se tratarem de espaços que envolvem níveis de deliberação, para além da fiscalização das atividades públicas que devem exercer legalmente, a participação nestes fóruns influencia os seus participantes em sentido importante uma vez que envolve a tentativa de se estabelecer consensos entre as pessoas e grupos que dele fazem parte (Abers, 2001; Romão Netto, 2006). Assim, elementos relativos à ordem social são construídos a partir do compartilhamento de significados, possibilitando a mudança de posições e opiniões dos atores envolvidos (Habermas, 1987; 1995). Nesse sentido, pode-se admitir que esses processos favorecem a mudança da cultura política dos indivíduos participantes, estimulando atitudes de maior tolerância em face das diferenças, mais confiança nas instituições, nos processos democráticos e nas pessoas de maneira geral – algo que, parte da literatura, indicou que contribui para o surgimento de governos mais responsivos e accountables.

O objeto deste eixo temático está focado, assim, na pesquisa a respeito dos outputs gerados a partir desses espaços paraestatais e, em especial, na cultura política dos cidadãos em relação às diversas




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maneiras como percebe, participa e se inclui em importantes dimensões da política nacional, como governos, serviços públicos e, em especial, as instituições democráticas29.

Almond e Verba (1963) estudaram as orientações políticas das pessoas, a exemplo de sua atitude acerca do sistema político e de suas instituições, e de como este sistema político é cognitivamente internalizado e apreendido em termos de sentimentos e avaliações das pessoas; assim, a cultura política de determinada nação poderia ser observada através de modelos de orientação política do conjunto de pessoas de determinado país. Na tradição dos estudos de cultura política, o que conta é se os indivíduos apresentam ou não orientações valorativas congruentes com as estruturas do regime político, algo que se forma a partir de processos de socialização primária, mas que podem mudar com a experiência política das pessoas e, assim, influir na sua relação com o regime político.

A literatura que tratou das relações entre valores políticos e democracia mostrou que a tradição de estudos de cultura política não desconhece ou desvaloriza o papel das instituições no processo de formulação das orientações e crenças dos cidadãos a respeito do mundo da política. A despeito das orientações culturais dos indivíduos terem longa duração no tempo, isso não significa que não possam mudar, seja pela transformação geracional e/ou por processos de modernização social e econômica; seja ainda pela experiência prática dos cidadãos com as instituições públicas que influem nas suas relações com o regime democrático (Inglehart e Welzel, 2005).

Por isso, essa dimensão da vida política brasileira precisa ser reexaminada pela pesquisa, em especial, porque a Constituição de 1988 criou espaços híbridos entre o Estado e a sociedade, isto é, arenas extra-parlamentares destinadas à atuação da população na formulação e acompanhamento das políticas públicas, a exemplo das experiências dos Conselhos Gestores. Junto da iniciativa dos Orçamentos Participativos (OPs), os Conselhos são considerados novas formas de democratização da esfera pública na medida em que abre a possibilidade de os cidadãos participarem da formulação de políticas públicas (Santos, 2003). A criação dessas arenas é resultado da mobilização dos movimentos sociais e da abertura do Estado à presença dos cidadãos que, desde a resistência ao regime militar, vinha reivindicando maior atenção às suas demandas básicas e participação nas decisões governamentais.

Com efeito, a Carta de 1988, nas definições sobre Saúde (Artigo 198) e Assistência Social (Artigo 204), prevê a participação da população na formulação e controle das políticas públicas. A participação popular em Conselhos também está estabelecida nas leis federais que regem áreas específicas: a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS, Lei nº 8.742, de 7/12/93) e a Lei que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) (Lei nº 8.142, de 28/12/90). Trinta outras instituições também recebem o nome de Conselhos, mas diferem dos Conselhos Gestores pelo fato de não serem deliberativas. Por exemplo, os Conselhos de Programas têm função executiva vinculada a programas governamentais. Esse é o caso dos Conselhos Tutelares, que encaminham violações de direitos das crianças e dos adolescentes aos órgãos responsáveis. Também

29Por instituições democráticas entende-se, neste projeto, além da própria comunidade política de que fazem parte os cidadãos, o Congresso Nacional e os parlamentos locais, os partidos políticos, os órgãos do poder executivo como a Presidência da República e os ministérios, as agências de serviços públicos (escolas, polícia, saúde pública, etc.), o Supremo Tribunal Federal e demais tribunais de justiça, entre outras.




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existem os Conselhos de Notáveis, compostos exclusivamente por especialistas, para prestar assessoria ao governo quando solicitados. Há ainda os Conselhos Temáticos, que formulam propostas para as políticas públicas, mas sem poder decisório. Estão incluídos nesse último tipo os Conselhos Municipais dos Direitos da Mulher, do Turismo, da Defesa do Consumidor, entre outros. Também existem outras arenas de discussão de políticas públicas, tais como os Orçamentos Participativos e os Fóruns temáticos (Perez, 2010).

Na análise das instituições de cogestão tem sido enfatizadas as teorias que defendem a participação dos cidadãos e da sociedade civil nas decisões públicas como meio de se alcançar a democracia participativa. Isso possibilitaria que grupos com pouco espaço na dinâmica das arenas representativas tradicionais se expressassem e influenciassem as decisões públicas. Por exercerem controle sobre as ações governamentais, os Conselhos Gestores seriam capazes, ainda, de educar os cidadãos para participar das complexas estruturas do regime democrático como um todo (Tatagiba, 2002; Labra; Aubyn de Figueiredo, 2002; Gohn, 2003; Santos Junior et al., 2004; Romão Netto, 2006).

A estrutura dos conselhos supõe a participação paritária da sociedade civil e de representantes do Estado, o que, de uma perspectiva pluralista, implica em tese que os atores envolvidos têm oportunidade de deliberar e/ou serem consultados sobre as diretrizes e os critérios da respectiva política. Em face disso, os resultados políticos envolveriam a mediação entre as diferentes demandas, aí incluídas vontade dos administradores públicos e de sua burocracia, os quais, da mesma forma que os representantes populares, disputam recursos que por definição são escassos. Essa dinâmica de conflito e negociações, associada à participação das diversas esferas da sociedade, seria fundamental para a democracia, pois garantiria a expressão de sua pluralidade e liberdade (Dahl, 1956; 1971).

Ao lado do primado da lei, da garantia de direitos civis e políticos, e da vigência de mecanismos de accountability vertical e horizontal – responsáveis por assegurar condições relativas à qualidade da democracia (Diamond e Morlino, 2005) -, as instituições democráticas têm papel fundamental porque é através delas que interesses, preferências e aspirações dos cidadãos podem se transformar em políticas públicas. Para que isso se realize, a sua confiança em normas, mecanismos e procedimentos institucionais relativos à sua igualdade perante a lei e o seu direito de transformar demandas em políticas públicas é um aspecto fundamental (Warren, 1999).

Em vista disso, o NUPPs desenvolveu, recentemente, ampla pesquisa sobre a desconfiança dos cidadãos nas instituições democráticas30. Considerada como um fenômeno relacional que depende de seu contexto social e político, e supõe riscos derivados da expectativa gerada pelo comportamento de quem está envolvido na interação, a confiança foi o foco central da pesquisa. Ela resultaria, entre outras coisas, de normas e arranjos institucionais através dos quais direitos e deveres fundamentais são respeitados por governos, partidos e as burocracias de Estado – elementos importantes para a qualidade da democracia (O´Donnell, 2004; Morlino, 2002; Diamond e Morlino, 2004). Processos precoces de deslegitimação dessas instituições, fundados na desconfiança dos cidadãos tanto em relação com o seu funcionamento como com o seu desempenho prático, mesmo

30 A referida pesquisa foi fruto de financiamento de Projeto Temático da FAPESP intitulada “A desconfiança dos cidadãos nas instituições democráticas”. Para resultados ver MOISÉS, J.A. (org) Democracia e Confiança: por que os cidadãos desconfiam das instituições públicas? São Paulo, EDUSP. 2010.




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não comprometendo no curto prazo a legitimidade geral do regime, pode vir a solapar progressivamente a percepção pública de que a democracia é a melhor forma de governo para os cidadãos de determinado país enfrentarem e resolverem os seus dilemas coletivos (Morlino, 2010).

Os resultados da pesquisa mencionada mostram que o Brasil enfrenta um paradoxo: enquanto a adesão normativa à democracia é crescente, a desconfiança das instituições democráticas é muito ampla e geral, envolvendo praticamente todos os segmentos sociais, e atingindo as principais instituições públicas, em especial, os partidos políticos e o parlamento (Moisés, 2010). A compreensão desse fenômeno precisa ser mais aprofundada; o conhecimento do impacto que têm as atitudes, opiniões e orientações intersubjetivas dos cidadãos a respeito da democracia vigente no país, bem como suas avaliações dos outputs do sistema político vigente, precisam ser mais pesquisados e, em particular, os dados de anos anteriores – correspondentes às fases iniciais e posteriores da consolidação da democracia – precisam ser cotejados com as percepções públicas da fase atual, ou seja, do período sob impacto da atuação de governos de diferentes orientações políticas que, no entanto, como assinalado na introdução geral deste projeto, envolveram a continuidade e a convergência de várias políticas públicas.

Essa maneira de definir o problema de pesquisa enfatiza dois fenômenos associados e propostos na introdução geral do projeto: a responsividade (responsiveness) e a accountability. Por isso, a pesquisa avaliará a qualidade da democracia brasileira a partir da percepção dos cidadãos acerca tanto da accountability do sistema democrático quanto em relação à responsividade de governos e instituições públicas, explorando as suas conseqüências de curto, médio e longo prazos. Para isso será aplicado um novo survey nacional de opinião pública. Também serão avaliados os conselhos gestores, especificamente o caso do Conselho Tutelar de São Paulo, para o que será feito um estudo de caso com a intenção de investigar questões como quem participa desses espaços; quais são as regras do jogo; quem exerce influência na organização; se existe relação política com a representação democrática formal (partidos e congressistas); se há conflito entre atores civis e estatais, quais são, e como são encaminhados e solucionados; se o Conselho é efetivo em relação às demandas dos cidadãos.

As variáveis independentes do survey envolverão questões relacionadas com a percepção dos cidadãos sobre a capacidade das instituições democráticas para solucionar problemas percebidos socialmente como prioritários, entre eles: i) a garantia de acesso de serviços públicos fundamentais aos indivíduos e os grupos representados pelos órgãos de governo; ii) a capacidade de distribuição de bens materiais e benefícios públicos aos cidadãos; iii) a universalização e a extensão dos bens simbólicos que sustentam o sistema político; iv) o desempenho das instituições de representação, como os partidos políticos, o Congresso e os de representação auto-autorizada como os conselhos (McDonough, Moisés e Shin, 1992; Moisés, 1995; Fuchs, 1995)31.

31 Os espaços paraestatais no Brasil não se tratam de arranjos de representação necessariamente autorizados por meio de processo eleitoral, motivo pelo qual têm sido chamados de “representação não eleitoral” (Castiglione; Warren, 2006), “representação autoautorizada” (Houtzager; Castello, 2006) e “representação presuntiva” (Lavalle; Houtzager; Castello, 2006).




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Os procedimentos metodológicos envolverão diferentes etapas complementares: por um lado, a elaboração de modelos causais da qualidade da democracia a partir de variáveis utilizadas recentemente em pesquisas internacionais como as do Latinobarômetro, do World Values Survey, do LAPOP, e do NUPPs/USP. Por outro, entrevistas em profundidade com a elite política e com representantes “não eleitorais” e que fazem parte de espaços híbridos entre Estado e sociedade civil no Brasil. Estão previstas análises estatísticas descritivas (coeficientes de associação, comparação de médias, etc.) e a construção de modelos de regressão OLS para dados contínuos, modelos de regressão logit para variáveis dummies e modelos de regressão multivariada para dados mais complexos. Serão realizadas análises longitudinais mais consistentes (ainda que não em todos os casos) devido ao fato de que a pesquisa proposta permitirá cotejar seus resultados com as outras citadas que vêm sendo desenvolvidas desde meados dos anos 80, sob direção de Moisés (1995; 2008; 2010).




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PARTE III

PRODUTOS PREVISTOS DO PROJETO

O presente projeto de pesquisa deverá produzir, em suas diferentes áreas, cinqüenta e sete (57) produtos relacionados com os objetivos gerais de disseminar o conhecimento gerado e de ampliar os termos do debate intelectual com especialistas nacionais e internacionais - e o público em geral - em torno do balanço crítico de vinte e cinco anos de existência do regime democrático no Brasil. Em termos mais específicos, são os seguintes os objetivos dos produtos a serem elaborados:

• Contribuir para a mudança do atual patamar da produção metodológica e substantiva do

conhecimento em Ciências Sociais no Brasil, fortalecendo o papel protagonista da USP nessa área;

• Fortalecer a inserção do NUPPs em redes internacionais de pesquisas mediante a formação de parcerias, a realização de eventos internacionais (seminários), a produção de artigos e livros em edições nacionais internacionais e a reformulação do site do núcleo;

• Consolidar o papel do NUPPs como fonte de consulta e referência sobre os temas centrais da pesquisa mediante a disponibilização de bancos de dados ao público acadêmico e em geral, de modo a propiciar a oportunidade de elaboração de novos estudos e abordagens capazes de contribuir para aprimorar a atuação de formuladores e implementadores de políticas públicas no país, bem como de responsáveis por instituições de governo, do parlamento e da relação entre a sociedade civil e o Estado.




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QUADRO 1 – PRODUTOS POR EIXOS TEMÁTICOS E ÁREAS DE PESQUISA

Área/Produto Políticas públicas Instituições Sociedade civil e cultura política

Produtos comuns

Total Educação Segurança

criminalidade

Políticas culturais

Artigo* 6 2 2 10 3 - 22 Livro 3 2 1 3 1 - 10 Seminário nacional /workshop

- 1 1 3 1 - 6

Seminário internacional

1 1 1 1 1 1 6

Banco de dados 2 2 1 1 1 7 Video educativo - - - - - 1 1 Fórum de políticas públicas

- - 3 3

Reformulação do Site do NUPPs

- 1 1

Total 12 8 6 18 6 7 57

* A ser publicados em revistas indexadas, nacionais e internacionais.

DETALHAMENTO

1. POLÍTICAS PÚBLICAS:

Educação

As iniciativas da área envolvem a organização de um Banco de Dados específico com os resultados do survey com as elites do setor e a ampliação e consolidação do Banco de Dados sobre o ensino superior já existente no Núcleo (vide informações preliminares deste projeto).

Seminário Internacional tem por objetivo inserir a produção e a reflexão dos pesquisadores no debate internacional da área.

Segurança e criminalidade

Artigos - Dois artigos: um versará sobre aspectos metodológicos; o outro será substantivo a partir dos dados empíricos.




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Livro – Um será dedicado à análise dos resultados do survey e o outro trará uma perspectiva comparada da questão da criminalidade e segurança pública considerando-se a experiência de outros países da América Latina.

Banco de dados - Serão gerados dois: um em torno dos resultados do survey com a população; o outro com as informações das iniciativas específicas em políticas públicas na área, em âmbito federal e estadual, nos últimos anos.

Política cultural

Artigos - Dois artigos deverão apresentar, com base no levantamento de dados empíricos, os resultados da área. Trarão ainda um quadro sobre a eficácia e a efetividade das políticas de cultura em âmbito nacional (modelos de financiamento e gestão, montante de recursos alocados, quantidade de oferta de bens e serviços culturais, distribuição geográfica das políticas no território nacional), bem como avaliações sobre o modelo de gestão das políticas de cultura a partir do papel das Organizações Sociais no Estado de São Paulo (accountability das políticas de cultura no Estado baseadas no modelo de gestão por OSs).

Livro - Apresentará os resultados da análise do survey com a população sobre sua percepção sobre as políticas de cultura no Brasil e uma avaliação das políticas de cultura no Estado de São Paulo, especificamente, sobre o modelo de gestão das políticas da área pelas Organizações Sociais.

Workshop nacional terá por objetivo aproximar os gestores de políticas de cultura brasileiros e pesquisadores da área, propiciando, assim, debates sobre a gestão das políticas de cultura no Brasil. Espera-se que o evento resulte em propostas sobre fluxos, processos e organização de dados para a melhoria da gestão das políticas da área e gere novas informações sobre o modelo de políticas da área no Estado de São Paulo e no Brasil. Este workshop será realizado em parceria com a Secretaria de Cultura do Estado de São Paulo e o Instituto de Estudos Avançados da USP.

Seminário internacional versará sobre as dinâmicas recentes de políticas de cultura, buscando comparar seus diversos modelos de gestão e de financiamento, em especial, aqueles de execução direta (como, por exemplo, o modelo francês), modelos híbridos de execução que envolvem Estado e sociedade civil (como os casos do Brasil e da Inglaterra) e modelos privatistas de financiamento (como o dos Estados Unidos). A realização envolverá as parcerias mencionadas no item anterior.

Banco de Dados – será formado com informações sobre financiamento, oferta de serviços e bens culturais, e modelos de gestão. A ser utilizado nas atividades de pesquisa, o banco será disponibilizado para estudantes, pesquisadores e profissionais da área, tanto para servir de base de novas pesquisas como para uso didático em cursos de graduação e de pós-graduação, prevendo-se, para isso, o acesso a bolsas de iniciação científica e de mestrado e doutorado.




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2. INSTITUIÇÕES:

Artigos - Seis artigos deverão apresentar os resultados da pesquisa em relação aos seguintes aspectos: produção legislativa de autoria dos parlamentares; qualidade da representação observada em projetos de lei não submetidos à votação nominal; iniciativas dos parlamentares em segurança pública e controle de criminalidade, e política externa; recrutamento de membros do Congresso Nacional: presença feminina; análise do apoio às instituições de representação política no Brasil. Os artigos serão traduzidos para o inglês e submetidos a periódicos estrangeiros indexados com os objetivos de contribuir para maior internacionalização do NUPPs, intensificando os contatos e a exposição de suas atividades de pesquisa no exterior. Os outros artigos referem-se à primeira fase da pesquisa sobre o desempenho do Congresso Nacional, realizada com apoio da Fundação Konrad Adenauer entre 2009 e 2010, e serão publicados em uma edição especial da Revista Estudos daquela fundação; esses artigos serão versões condensadas de trabalhos a serem publicados em e-book com resultados da pesquisa (ver abaixo). Livros: Livro eletrônico (e-book) sobre a primeira fase da pesquisa “O Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão”, realizada entre 2009 e 2010, com apoio da Fundação Konrad Adenauer, a ser disponibilizado ainda no primeiro semestre de 2011 nos sites da Fundação, do Instituto de Estudos Avançados da USP e do NUPPs. Livro sobre O Desempenho do Congresso Nacional - publicação descritiva e analítica dos resultados da nova etapa da pesquisa sobre o Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão. Livro sobre a qualidade da democracia consensual brasileira. Reunirá os principais resultados da pesquisa sobre o tema, além de incluir contribuições de pesquisadores convidados (através de seminários nacional e internacional). Seminários nacionais: (1) sobre os resultados da primeira fase da pesquisa “O Congresso Nacional no Contexto do Presidencialismo de Coalizão” (realizada entre 2009 e 2010), a ser realizado em junho de 2011 na Câmara dos Deputados, com apoio do Centro de Formação – CEFOR, daquela casa do parlamento, e com a participação de parlamentares, jornalistas e pesquisadores; (2) sobre o desempenho do Congresso Nacional com os objetivos de apresentar e discutir os resultados da nova fase da pesquisa (vide antes) com especialistas e parlamentares convidados; (3) sobre a análise da qualidade da democracia brasileira do ângulo das relações entre partidos políticos e o Congresso Nacional com o objetivo de apresentar os resultados gerais da pesquisa. Seminário Internacional com o objetivo de apresentar os resultados consolidados de pesquisa, com a participação de pesquisadores estrangeiros, na qualidade de debatedores e/ou autores de textos complementares. Banco de Dados com o objetivo de complementar o banco de dados do NUPPs, formado na etapa anterior da pesquisa, sobre as votações nominais do Congresso Nacional entre 1995 e 2006. As informações existentes serão complementadas por aquelas pertinentes aos Projetos de Lei de




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autoria do Legislativo não submetidos à votação nas quatro últimas legislaturas. O Banco será disponibilizado ao público acadêmico no site do núcleo. 3. SOCIEDADE CIVIL E CULTURA POLÍTICA Artigos – Serão produzidos três artigos: um discutirá os principais resultados da pesquisa sobre a cultura política dos brasileiros, a partir de comparações com países da América Latina e de outras regiões do mundo que passaram por processos de democratização internacionais, em especial, sobre a percepção da população sobre o funcionamento da democracia e das instituições democráticas (os Bancos de Dados de referência para comparação serão os do Consórcio Latinobarometro, do Latin American Public Opinion – LAPOP, da Universidade de Vanderbilt – USA e do World Values Survey, além daqueles do Estudo Eleitoral Brasileiro – ESEB (2002, 2006, 2010), coordenado pela profª Rachel Meneguello, da Unicamp). O segundo discutirá o desenho e o desempenho institucional do espaço ocupado pelo Conselho Tutelar de São Paulo e as implicações da participação da população em espaços paraestatais de cogestão para a mudança da cultura política dos brasileiros. O terceiro artigo trará uma avaliação dos outputs e desenho institucional do Conselho Tutelar do Estado de São Paulo. Livro – Apresentará os resultados da análise do survey com a população sobre sua percepção sobre democracia brasileira e suas instituições. Workshop nacional reunirá pesquisadores, membros de espaços de cogestão e gestores públicos de políticas públicas com o objetivo de discutir o desempenho desses espaços paraestatais no Brasil. Espera-se que o encontro resulte em propostas de aperfeiçoamento da natureza democráticas dessas instituições no Estado de São Paulo e no Brasil. Seminário internacional será destinado a ampliar a discussão sobre os espaços participativos de cogestão em outros países e suas implicações tanto para as democracias nacionais como para a cultura política dos indivíduos que fazem parte desses espaços. Serão convidados pesquisadores internacionais para ampliar a base de comparação dos resultados do survey aplicado neste projeto com outros bancos de dados, como os do Latinobarômetro, LAPOP, World Values Survey e Eurobarometro, dentre outros. Bando de Dados a ser formado com informações derivadas da pesquisa sobre dimensões da cultura política brasileira, a partir de survey nacional a ser realizado (vide próximo item), e que deverá complementar os bancos compreendendo as pesquisas sobre a cultura política dos brasileiros, dirigidas e realizadas pelo professor José Álvaro Moisés em 1989, 1990, 1993 e 2006 (na fase atual, esses quatro bancos estão sendo disponibilizados no site do NUPPs, devendo estar abertos ao público até o final de março de 2011). O novo banco e os demais serão disponibilizados para acesso de pesquisadores para ser utilizado em novas investigações e como material didático em cursos de graduação e pós-graduação. 4. PRODUTOS COMUNS - Envolverão todos os eixos temáticos e áreas da pesquisa: Banco de Dados com os resultados do survey nacional (cerca de 80 perguntas, a ser aplicado no início de 2012) e que versará sobre temas de todas as áreas do projeto de pesquisa.




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Fórum Nacional de Políticas Públicas – trata-se de uma iniciativa destinada a dar continuidade aos seminários externos e permanentes do NUPPs. Nessa fase (2011-2013), o fórum buscará estabelecer um diálogo entre os estudos a ser realizados sobre três políticas públicas principais - educação, segurança e criminalidade e políticas culturais - e os principais atores envolvidos em suas formulações e implementações em âmbitos federal, estadual e municipal. Para cada uma dessas três áreas de políticas públicas, o Fórum terá como principais propósitos discutir e responder três ordens de questões: o que fazer (ações), aonde chegar (metas) e através de quais meios (estratégias de ação). O Fórum deverá se realizar ao longo do período da pesquisa e cada encontro terá a duração de um dia. Participantes: Formuladores e gestores de políticas educacionais, de segurança e criminalidade e políticas culturais no período 1988-2013 e especialistas brasileiros e estrangeiros nas três áreas. Seminário Internacional sobre “Governança democrática, cidadania e equidade”. Objetivo: discutir os resultados do balanço crítico de 25 anos de democracia no Brasil a partir de diferentes perspectivas e abordagens; além de especialistas brasileiros que trabalham sobre o tema, serão convidados pesquisadores como Leonardo Morlino, Larry Diamond, Guillermo O´Donnell, Arendt Lijphart, Frances Hagopian, Doh Shin, Mitchell Seligson e outros que, nas últimas décadas, publicaram estudos teóricos e empíricos sobre a qualidade da democracia em várias partes do mundo. Formato: será realizado em três dias, envolvendo 8 mesas temáticas. Participantes: atores políticos que têm participado do processo de consolidação democrática, membros de organizações da sociedade civil e intelectuais nacionais e internacionais que vêm refletindo sobre o tema e que são referências nos estudos na área. Site do NUPPS – passará por amplo processo de reformulação de modo a adequar o seu conteúdo e forma ao objetivo de facilitar e ampliar os contatos de pesquisadores nacionais e internacionais com as equipes de pesquisa do núcleo. Nesse sentido, um dos objetivos principais da reformulação será a adequação técnica do site para permitir a inserção dos Bancos de Dados gerados pelo projeto, assim como a comunicação audiovisual derivada dos seminários gerais e específicos do projeto, a exemplo do Fórum Nacional de Políticas Públicas. Vídeo educativo de Cultura Cívica: em vista da evidência existente sobre a diminuição progressiva da influência da educação para a formação cívica dos cidadãos (Schlegel, 2011), o projeto prevê a produção de um vídeo de educação cívica sobre os direitos de cidadania estabelecidos na Constituição de 1988 e a sua relação com a estrutura de funcionamento do sistema político brasileiro (Executivo, Legislativo e Judiciário). Destinado a ser exibido para estudantes de nível médio da região da Grande São Paulo, o video envolverá uma iniciativa experimental destinada a testar os efeitos desse tipo específico de comunicação/formação nas percepções e convicções de valores políticos de jovens brasileiros entre 14 e 18 anos; nesse sentido, envolverá o monitoramente de um grupo de controle antes, durante e depois da exibição do vídeo. Após a sua utilização como material de pesquisa, o vídeo será amplamente disponibilizado para escolas de ensino médio.




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QUADRO 2 – CRONOGRAMA DE REALIZAÇÃO DE EVENTOS

Eventos/ período 2011 2012 2013 1ºsem. 2ºsem. 1ºsem. 2ºsem. 1ºsem. 2ºsem.

Fórum nacional de políticas públicas (Educação, Segurança e Políticas culturais)

X X X X X X

Seminário nacional 1 - Instituições.

X

Seminário nacional 2 - Instituições.

X

Seminário nacional Segurança e criminalidade

X

Seminário nacional Políticas culturais

X

Seminário Nacional sociedade civil e cultura cívica

X

Seminário Internacional Educação X Seminário Internacional Segurança e criminalidade

X

Seminário Internacional Políticas Culturais

X

Seminário Internacional Instituições

X

Seminário Internacional Geral X




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ANEXO 1 – bibliografia produzida no período

O NUPPs (ou o ex- NUPES) publicou e co-editou os seguintes livros:

• Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina (1993). Balán, J., Brunner, J. J., Cox, C., Kent, R., Klein, L., Lúcio, R., Schwartzman, S., Serrano, M. e Courard, H. (Eds.) Santiago, Chile: FLACSO.

• Los temas críticos de la educación superior en América Latina: Estudios comparativos (1996). Kent, R. (Org.), México, Fondo de Cultura Económica. (172 pp).

• Professores: Formação e Profissão (1996). Menezes, L. C. (Org.) NUPES/USP. Campinas: Editora Autores Associados, (456 pp.)

• Formação Continuada de Professores de Ciências: ano âmbito Ibero-Americano (1996). Menezes, L. C. (Org.) NUPES/USP. Campinas: Editora Autores Associados, (170 pp.)

• Los temas críticos de la educación superior en América Latina: Los años 90. Expansión privada, evaluación y posgrado (1997). Kent, R. (Org.), México, Fondo de Cultura Económica. (216 pp).

• Formação de Professores: A experiência Internacional sob o olhar brasileiro (1998).Goergen, P. e Saviani, D. (Orgs.) NUPES/USP. Campinas: Editora Autores Associados, (297 pp.)

• O Ensino Superior no Brasil: o setor privado (2000). Sampaio, H.., Hucitec/Fapesp, (392 pp.)

• O ensino superior em transformação (2002). Durham, E. R.. e Sampaio, H. (Orgs.) NUPES/USP, (168 pp.)

• CRS in two contries: Brazil and Norway (2008). Rodrigues, M. A., Moisés, J. A., Sacchet, T. and Trygstad, S. Noruega: FAFO, 138 p.

• Democracia e Confiança: Por que os cidadãos desconfiam das Instituições Públicas?.(2010). Moisés, J. A. (org.).São Paulo: EDUSP, 304 p.

PAPERS

São 125 (cento e vinte e cinco) exemplares da série “Documentos de Trabalho”, vide http://www.usp.br/nupps/livros.html e 05(cinco) exemplares da série nova denominada “Cadernos do NUPPs”, a ser inserido no novo site.


http://www.usp.br/nupps/livros.html



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