Joaquim Francisco Alves Junior

POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA O ENSINO TÉCNICO NO ESTADO DE SÃO PAULO

RIO DE JANEIRO - RJ2014

Joaquim Francisco Alves Junior

POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA O ENSINO TÉCNICO NO ESTADO DE SÃO PAULO

Instituto de Gestão Educacional Signorelli

Projeto de pesquisa apresentado como requisito parcial para orientação de monografia do Curso de pós-graduação em Gestão Pública, do Instituto de Gestão Educação Signorelli – Campus Rio de Janeiro.

Professor Bruno de Oliveira Figueiredo

RIO DE JANEIRO2014

CAPÍTULO 1

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

OU REVISÃO DE LITERATURA

Há um número considerável de questões que nos desafiam atualmente e

são colocadas para o setor educacional, em especial no que tange às

transformações sem precedentes que vêm ocorrendo desde meados dos anos 1970,

na esfera econômica, política e sociocultural, configurando um processo de

reorganização geral do sistema capitalista. Entre inúmeros aspectos deste longo

processo devemos destacar a globalização da economia, transnacionalização das

estruturas de poder e a reestruturação do trabalho.

Esta nova forma foi construída através do avanço na concentração de

capital, que segundo Furtado (1987) permitiu às maiores empresas relacionarem-se

diretamente, secundarizando o papel do estado como coordenador da vida

econômica, assumindo elas próprias, cada vez mais, funções políticas de

abrangência internacional.

As grandes empresas, que enfeixam crescente poder dentro das novas estruturas, conferiram uma nova dimensão no conjunto das decisões econômicas que escapa às formas codificadas de ação dos governos nos planos nacional e internacional. Dentro do quadro institucional atual, os governos não têm a possibilidade de coordenar a ação que todo um conjunto de poderosos agentes exerce no sistema capitalista. Se alguma coordenação existe, ela se realiza no campo dos oligopólios e dos consórcios financeiros, dentro dos quais a presença dos governos se manifesta através da pressão que, ocasionalmente, exercem sobre este ou aquele agente (FURTADO, 1987, p. 17).

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O desenvolvimento e o subdesenvolvimento foram temas marcantes nas

obras de Celso Furtado, nas suas obras podemos depreender que a industrialização

integral será a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro. Os

anos 90 privilegiaram as criticas á ineficiência da ação do Estado na efetivação e

gestão de políticas educacionais e a questão da educação com finalidade

competitiva. Do ponto de vista legal, é possível observar na publicação da LDB a

tentativa de alcançar algumas demandas sociais e econômicas, definindo a

educação profissional como modalidade de ensino que conduz ao permanente

desenvolvimento de aptidões para a vida produtiva, e integrando-a com as diferentes

formas de educação, ao trabalho, à ciência e à tecnologia. Além disso, a lei salientou

a sua articulação ao ensino regular e às estratégias de educação continuada, ao

promover essa modalidade de educação em instituições especializadas ou no

ambiente de trabalho.

Castro (2007) também disserta sobre o desenvolvimento, no qual é retratado

que depois de décadas de uso predatório da força de trabalho, o empresariado

brasileiro despertou para a reestruturação produtiva já iniciada nos anos 1970, nos

países desenvolvidos. Um dos elementos centrais desta reestruturação é o

deslocamento do cerne da exploração, do componente manual para o componente

intelectual de diversas atividades de trabalho, estabelecendo novas exigências

quanto à qualificação da força de trabalho.

Este deslocamento encontra viabilidade técnico-operacional na chamada TI

– Tecnologia da Informação (microeletrônica, informática, mecânica, robótica e

outras técnicas afins) que, no passado não tão distante, eram desprezadas pelo

patronato e que atualmente possuem a virtude de possibilitar processos de trabalho

mais integrados e flexíveis e nas formas sistêmicas de organização do trabalho que

pressupõem competências como facilidade de comunicação, de compreensão de

textos, de raciocínio abstrato, enfim, de habilidades sociais.

Na obra de Castro (2007), ou mesmo em autores interacionais como Harvey

(1996) e em obras didáticas para o ensino médio, nota-se a exigência massiva da

escolaridade básica, mesmo para tarefas localizadas no chão de fábrica, que passa

a ser condição para a inserção no mercado formal de trabalho.

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Com a integração econômica mundial, as regras da competitividade

globalizaram-se e as empresas em todo o mundo têm que adequar-se a estes novos

critérios. As certificações de qualidade são um indicativo desta globalização que

coloca grandes desafios para países como o Brasil, em que 30% dos trabalhadores

industriais são analfabetos e apenas 40% tem as quatro primeiras séries completas,

segundo dados expostos pelo governo brasileiro na Cúpula Mundial para o

Desenvolvimento Social. Na indústria paulista, considerada a mais desenvolvida do

país, 84% dos trabalhadores não tem o ensino médio completo.

O lado perverso da globalização apontada por alguns analistas políticos

indica que a associação das inovações tecnológicas e da automação, aliada ao

progresso das telecomunicações, exige cada vez menos empregados e maior e

melhor qualificação profissional de cada um. Os custos caem e o desemprego

cresce. Ao mesmo tempo, a demanda por mais Educação e por melhores currículos

escolares aumenta.

Estagnado por séculos por um período colonial, no qual nossas riquezas

eram levadas para a Europa e a escravidão era o nosso maior comércio, as

diferentes tentativas de revolução foram abafadas pelo colonizador português no

Brasil, conforme as análise de Furtado (1987). Mesmo após a independência,

durante todo o Império, as ideologias políticas que estavam em discussão em

diferentes países pouco afetavam a realidade social e educacional brasileira.

As políticas educacionais do Brasil sempre se mostraram inconsistentes. Na

verdade, a história da Educação brasileira não registra, ao longo do período colonial,

nem do Império, preocupação com políticas públicas de Educação. As primeiras

décadas do século XX marcaram a política educacional brasileira pela criação da

Universidade do Rio de Janeiro, em 07 de setembro de 1920 (depois Universidade

do Brasil e hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ). O movimento da

Escola Nova, liderado pelos reformadores da época, leva à criação da Associação

Brasileira de Educação (ABE), em 1924, pelos intelectuais da Educação com o

objetivo de influir na implantação de novas políticas de Educação.

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Em 1930, a 14 de novembro, logo no início da Era Vargas, foi criado o

Ministério da Educação e Saúde. Entretanto, os intelectuais renovadores da

Educação, entre eles Anísio Teixeira, Lourenço Filho, Fernando de Azevedo e

outros, não tiveram suas propostas políticas de transformação da Educação

brasileira apoiadas pelo movimento de 1930, que iria culminar com o período de

ditadura de Getúlio Vargas e o autoritarismo do Estado Novo (1937-1945).

Do Manifesto dos Pioneiros, em 1932, ao Manifesto dos Educadores, em

1959, houve toda uma história de lutas por uma escola melhor. Nos anos seguintes,

as reformas educacionais previstas nas Leis 4.024 (de 1961, que estabelecia as

diretrizes e bases da Educação Nacional), a 5.540 (de 1968, que fixava as normas

do Ensino Superior) e a 5.692 (de 1971, que implantou o ensino de 1.º e 2.º graus)

sofreram, e ainda sofrem críticas severas de todos os setores.

Convém lembrar que, nos anos 1960, acreditávamos ingenuamente que a

Educação era a alavanca do desenvolvimento e não enxergávamos os limites da

prática pedagógica. Nos anos 1970, as ideias da teoria da reprodução abrandaram o

entusiasmo com que muitos educadores haviam abraçado o binômio Educação /

Desenvolvimento. A lembrança dos anos 60 e 70 é recordar um período negro,

envolvido por fatos bizarros e marcado por movimentos estudantis, refletindo as

agruras e dificuldades por que passavam os educadores, inseridos na massa

brasileira e oprimidos pelo movimento de 1964. O ano de 1968 será sempre um

marco na história política do Brasil, pelo endurecimento das ações da ditadura. No

campo social foi um período marcado pela influência velada e oprimida por força da

repressão da ditadura, das ideias de Karl Marx, de Marcuse e pelas leituras do

pensamento de Althusser e Gramsci.

Com a chegada dos anos 1980, inicia-se uma revisão do exagero das

teorias reprodutivistas, uma postura menos ingênua e mais realista em relação ao

papel social da Educação. Percebe-se com clareza que há limites econômicos,

ideológicos, culturais e de classe, que fazem com que a Educação não possa fazer

tudo o que pensávamos. Há uma distância entre a adesão intelectual às ideias

progressistas e a inserção na prática progressista. A mudança só se sela quando a

prática política e a pedagógica ultrapassam a reflexão e passam à ação.

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Assim, o início da década de 1980 é marcado por movimentos sociais, pela

organização de diferentes categorias em associações, pela mobilização dos

professores por melhores salários, melhores condições de trabalho, melhor

formação profissional, melhores escolas. Surgem, em todo o Brasil, entidades

nacionais representativas dos educadores, sem contar com inúmeros sindicatos e

outras associações estaduais, e até municipais, que passaram a congregar grupos

de professores por especificidade de atuação pedagógica.

Políticas Públicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das decisões

e ações propostas geralmente por um ente estatal, em uma determinada área

(saúde, educação, transportes, reforma agrária etc.), de maneira discricionária ou

pela combinação de esforços com determinada comunidade ou setores da

sociedade civil.

Contudo, destaca-se que o conceito de Políticas Públicas tem evoluído ao

longo do tempo, sobretudo na Ciência Política. Inicialmente, consideravam-se as

Políticas Públicas quase exclusivamente como outputs do sistema político, ou seja,

as ações executadas por um ente estatal a partir de demandas captadas,

negociadas e transformadas da sociedade; sendo que a ciência política se

preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da sociedade

responsáveis pela formação desses outputs.

Entretanto, com a evolução desta ciência, as Políticas Públicas começaram

a ser concebidas como unidade de análise, sendo estudado o seu processo como

um todo (inputs + outputs). Dessa forma, os estudos nessa temática passaram a se

ocupar em entender desde a origem até a formação final das Políticas Públicas,

abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento.

De Faria (2003) faz uma interessante análise da evolução do conceito de

Políticas Públicas que evidencia a complexificação do processo por conta da

participação de novos atores frente ao mesmo. Ela argumenta que inúmeros

trabalhos científicos têm apontado para diversas formulações desse conceito.

Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a participação de

novos atores nesses processos teriam deixado os modelos tradicionais de análise

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incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir é destacado um trecho

importante em que se encontra esse pensamento:

Nas duas últimas décadas, porém, os estudos acerca da interação entre os atores estatais e privados no processo de produção das Políticas Públicas têm sofrido significativas formulações. Uma grande variedade de pesquisas empíricas e de ensaios de natureza teórico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretação dos mecanismos de intermediação de interesses, como o pluralismo, o corporativismo, o marxismo, em suas várias derivações, de dar conta da diversificação e da complexificação desses processos, muitas vezes marcados por interações não hierárquicas e por um baixo grau de formalização no intercâmbio de recursos e informações, bem como pela participação de novos atores, como, por exemplo, organizações não governamentais de atuação transnacional e redes de especialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)

Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Políticas Públicas,

destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda elementos

de uma definição clássica (alocação de recursos públicos e desenvolvimento de

ações a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas atenta também

para a omissão em determinadas ações que fazem parte das Políticas Públicas.

Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Políticas Públicas:

[...] são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Publico; regras e procedimentos para as relações entre Poder Publico e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porem, ha compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.

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Os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em diversos países e são

de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível

municipal, estadual ou federal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.

A análise de Políticas Públicas passa necessariamente pelo entendimento

dos diversos conceitos imbricados nessa matéria multidisciplinar e multifacetada das

ciências humanas. De acordo com Frey (2000), o termo “política” em língua inglesa

possui três dimensões de significação: uma dimensão institucional (polity), uma

dimensão processual (politics) e uma dimensão material (policy/policies).

A dimensão institucional (polity): como o próprio termo já diz, essa dimensão

do conceito de “política” na língua inglesa se refere ao ordenamento institucional do

sistema político, às disposições jurídicas a que está sujeito e à estrutura institucional

do sistema político-administrativo.

A dimensão processual (politics): refere-se ao processo político como

comumente entendemos, às relações conflituosas entres os diversos atores

políticos, partidos e agentes do governo, diz respeito aos objetivos a serem

alcançados, aos conteúdos e às decisões de distribuição de poderes.

A dimensão material (policy): faz referência ao que entendemos como

políticas (no plural), ou mais especificamente Políticas Públicas. São os conteúdos

concretos da ação política, isto é, o resultado material dos chamados programas

políticos ou planos de governo, são as resoluções do Estado para os problemas

técnicos e mais imediatos da sociedade em sua concepção mais material.

Apesar da importância teórica desses conceitos para a compreensão mais

clara do que são as Políticas Públicas, na prática eles não podem ser dissociados.

Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão inter-

relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação política

sempre entrelaçadas e influenciando-se mutuamente.

A policy network pode ser entendida como o processo de inter-relações

entre os diversos atores envolvidos na formulação/implementação de Políticas

Públicas, são as redes que interligam esses atores e por onde a discussão política

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transita. De acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221), Conforme

uma definição de Heclo, entende-se por um “policy network” as “interações das

diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade

na gênese e na implementação de uma determinada policy” [Heclo, 1978, p. 102].

Segundo Miller, trata-se no caso de “policy networks” de redes de relações sociais

que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos formais e delineadas

do que relações sociais institucionalizadas, nas quais é prevista uma distribuição

concreta de papéis organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se

suficientemente regulares, para que possa surgir confiança entre seus integrantes e

se estabelecer opiniões e valores comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000,

p. 221]

A policy arena refere-se aos processos de conflitos e consensos entre os

atores nas diversas arenas políticas. Envolve uma série de negociações e

barganhas que têm por objetivo maximizar os ganhos políticos nos processos de

formulação/implementação de Políticas Públicas. Essas arenas de discussão podem

ser subdividas de acordo com as suas consequências: políticas distributivas,

políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas. Frey (2000, p.

223) argumenta que,

A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate

científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações e

expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo

para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as

pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do

processo político. O modelo da “policy arena” refere-se, portanto, aos processos de

conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser

distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou

constitutivo.

A policy cycle corresponde às fases ou ciclos pelos quais as Políticas

Públicas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses

ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo político -

administrativo e possuem fases que vão desde a formulação, passando pela

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implementação até a avaliação das consequências das políticas adotadas. Frey

(2000) propõe uma subdivisão mais sofisticada dessas fases que estaria

representada pelas seguintes etapas:

Fase da percepção e definição de problemas – a grande questão envolvida

nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infinidade de demandas

políticas, uma demanda específica converte-se em um problema público que acaba

por gerar um policy cycle.

Fase da agenda setting – nessa fase é decidido se determinado tema fará

parte da agenda política ou será excluído ou adiado para um período posterior.

Fase de preparação de programas e de resolução – é nesse cenário que se

decide qual das alternativas de ação é a mais apropriada para resolução da

problemática social em questão.

Fase da implementação de políticas – seria a fase imediatamente posterior à

da elaboração de programas e de decisão, corresponderia à concretização da

alternativa escolhida entre as diversas disponíveis transformando-a em ação política

concreta.

Fase da avaliação de políticas e correção da ação – nessa fase é quando

ocorre a avaliação das políticas adotadas. Nela é possível refletir a relação custo X

benefício empreendida na política pública e tentar contornar possíveis falhas de

formulação ou execução.

Diversos são os atores sociais interessados na discussão das Políticas

Públicas, seja na formulação, na implementação ou na avaliação. Esses atores,

cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo político e

podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passaremos agora à

distinção desses atores e sua forma de atuação na discussão das Políticas Públicas.

O que entendemos por atores estatais são aqueles atores diretamente

ligados à Administração Pública, que estão envolvidos na burocracia estatal ou

ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os políticos os principais

representantes dos atores estatais.

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Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o que insere os parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo.

Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática. Cabe aos servidores públicos (a burocracia) oferecer as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos, bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a burocracia é politicamente neutra, mas frequentemente age de acordo com interesses pessoais, ajudando ou dificultando as ações governamentais.

Assim, o funcionalismo público compõe um elemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/MG, 2008, p. 8-9)

Os atores privados são aqueles que, diferentemente dos atores estatais, não

estão diretamente ligados à Administração Pública, mas procuram participar das

decisões do Estado principalmente através do que é comumente conhecido como

lobby político. É possível relacionar os atores mais importantes como:

Organizações não governamentais (ONGs);

Empresas de comunicação social e as mídias em geral;

Movimentos sociais;

Sindicatos;

Corporações empresariais;

Associações da sociedade civil;

Grupos políticos;

Entidades representativas etc.

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Entre os atores privados de relevância, com grande capacidade de influir em Políticas Públicas, estão incluídos os empresários, que detêm os meios de produção, controlam parcelas de mercado e a oferta de empregos. Através dos sindicatos, os trabalhadores podem, de forma organizada, articular e expressar seu poder e força políticos, tanto no setor privado quanto público. (IIDAC, 2003, p. 2)

Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das

Políticas Públicas e as razões e justificativas para seu estudo, passaremos agora à

análise dos principais tipos de Políticas Públicas. É certo que os modelos que iremos

apresentar não representam o conjunto total dos tipos de Políticas Públicas

existentes, nem que cada política encaixe-se somente em um modelo, mas eles são

importantes, pois buscam simplificar e esclarecer o nosso entendimento em torno do

tema, nos ajudam a identificar aspectos relevantes das problemáticas políticas e a

direcionar nosso olhar para compreender melhor o campo das Políticas Públicas.

Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena, podemos

dividir em quatro os principais tipos de Políticas Públicas: políticas distributivas,

políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas.

REFERÊNCIAS

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BRUNO, Lúcia. (Org.) Educação e trabalho no capitalismo contemporâneo: leituras selecionadas. São Paulo: Atlas, 1996.

CASTRO, Cláudio de Moura. Educação brasileira: consertos e remendos. Rio de Janeiro: Rocco, 2007.

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FURTADO, Celso. Transformação e crise na economia mundial. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.

FRIGOTTO, G.; CIAVATTA (Orgs.). Teoria e Educação no labirinto do capital. Petrópolis: Vozes, 2001.

HARVEY, David. Condição Pós-Moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudança cultural. 6 ed. São Paulo: Loyola, 1996.

KUENZER, A. Z. Pedagogia da fábrica: as relações de produção e a educação do trabalhador. São Paulo: Cortez, 1985.

_________ . (Org.). Ensino Médio: construindo uma proposta para os que vivem do trabalho. São Paulo: Cortez, 2000.

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