Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho ... · ... finanças públicas,...

Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho/dezembro 2006146

Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho/dezembro 2006 1472006


PREFEITURA DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

Prefeito: Cesar MaiaVice-Prefeito: Otavio Leite

CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Controlador Geral: Lino Martins da SilvaSubcontrolador: Vinícius Viana

RCA – Revista de Controle e Administração Volume II, nº 2, julho/dezembro de 2006

Conselho EditorialLino Martins da Silva (presidente)

Antonio Lopes de SáArmandino RochaFábio GiambiagiFlávio da Cruz

Fernando XimenesFrançois de Bremaeker

Giselda SauveurMaria da Conceição da Costa Marques

Natan SzusterOlívio Koliver

Ronaldo Costa Couto

Editora: Sonia Virgínia MoreiraEditora Adjunta: Graça Louzada

Revisão: Janaína SoaresProjeto gráfico e editoração: Gabriel de Lima Campano

Capa: Gabriel de Lima CampanoFoto: Estátua de Pedro Álvares Cabral/Arquivo de Imagens – Riotur

Impressão: Imprinta Express Gráfica e Editora Ltda.

ISSN nº 1808-7647

Controladoria Geral do Município do Rio de JaneiroRua Afonso Cavalcanti, 455/s.1582 – Cidade Nova

20211-901 – Rio de Janeiro, RJTel (21) 2503-2967

[email protected] / www.rio.rj.gov.br/cgm


SumárioAos leitores 151

Novos passos na construção do arcabouço institucional 153fiscal no Brasil: a premência da reforma da Lei 4.320/64José Roberto Afonso e Rafael Barroso

O ajuste fiscal de Minas Gerais e o déficit orçamentário zero: 171a contabilidade que enganaFabrício Augusto de Oliveira

A economia da corrupção 189Giácomo Balbinotto Neto e Ricardo Letizia Garcia

Gestão estratégica do conhecimento em organizações 213atuantes no Brasil: estudos de casoRivadávia Correa Drummond de Alvarenga Neto

A internet como instrumento de comunicação 229organizacional no setor públicoLino Martins da Silva e Sonia Virgínia Moreira

A experiência de planejamento e orçamento 247em uma autarquia federal – o caso da Comissão de Valores MobiliáriosAntonio Roberto da Costa Castro

Eventos 273

Normas para Publicação 277

Sumário


Aos leitoresO artigo que abre esta edição da RCA – Revista de Controle e Administração trata de

um tema premente para a administração pública: a reforma da lei 4.320/64, que rege

as finanças públicas. Assinado pelos economistas José Roberto Afonso e Rafael Barroso,

o texto traz contribuições importantes para o debate ao reforçar a urgência de

reformulação do texto da lei. Os autores partem de um diagnóstico dos problemas que

estão presentes no âmbito das finanças públicas e do processo orçamentário, registram

a importância da Lei de Responsabilidade Fiscal (LFR) para o setor público e apresentam

propostas e sugestões para aperfeiçoar o quadro orçamentário brasileiro.

Em seguida, Fabrício Augusto de Oliveira, da Universidade Federal do Espírito Santo,

analisa o ajuste fiscal realizado pelo estado de Minas Gerais entre 2003 e 2005. Ele

considera o conceito de déficit orçamentário utilizado e os resultados apresentados

pela administração daquele estado em relação às contas públicas. Conclui que, ainda

que se reconheça a melhoria ocorrida nos fluxos orçamentários, deve-se destacar o

fato de que os déficits orçamentários no conceito nominal continuam elevados, o que

garante um contínuo crescimento da dívida pública estadual.

“A economia da corrupção” é o artigo dos professores Giácomo Balbinotto Neto e

Ricardo Letizia Garcia, ambos do Rio Grande do Sul. Tratam da definição do termo

corrupção, da corrupção política e burocrática, bem como das suas causas e formas,

para chegar ao impacto causado pela corrupção na economia. Vale destacar no trabalho

dos professores a extensa bibliografia reunida sobre o assunto, que certamente poderá

contribuir para o estudo deste que é um dos problemas mais sérios e recorrentes

enfrentados tanto pela administração privada como pela pública.

O professor Rivadávia Drummond de Alvarenga Neto busca com o artigo “Gestão

estratégica do conhecimento em organizações atuantes no Brasil: estudos de caso”

fazer uma ‘demarcação conceitual’ do que hoje conhecemos como gestão do

conhecimento. Por meio de gráficos e figuras demonstra como foi adotado o recurso

da gestão do conhecimento em empresas no exterior e como o termo passou a ser

Aos leitores


utilizado com maior freqüência a partir de 1997 no site científico americano chamado

Web of Science. O professor apresenta como base do seu texto um estudo de caso

realizado junto a três grandes organizações brasileiras com experiência e iniciativas de

gestão do conhecimento.

O artigo “A Internet como instrumento de comunicação organizacional no setor

público” relata a experiência desenvolvida em cinco anos de trabalho contínuo com a

Internet no contexto da Controladoria Geral do Município. Descreve o processo de

construção do conteúdo hoje disponível no site oficial da Controladoria Geral, bem

como a evolução da tecnologia utilizada para atingir um grau avançado também de

design, de modo a facilitar o acesso do cidadão ao material reunido.

Encerra esta edição o artigo de Antonio Roberto da Costa Castro, analista de normas

contábeis e auditoria da Comissão de Valores Mobiliários – CVM, inicialmente

apresentado como projeto para o mestrado em Gestão Empresarial e Gestão Pública

da EBAPE/FGV. O texto analisa os desafios e o desempenho da CVM desde a sua origem,

dentro do seu contexto operacional como órgão regulador e fiscalizador do Mercado

de Valores Mobiliários – MVM.

Na seção Eventos podem ser conferidos alguns dos principais congressos, seminários ou

palestras previstos para o primeiro semestre de 2007. Desejamos, como sempre, que este

volume contribua para o aprimoramento pessoal e profissional dos nossos leitores.

Sonia Virgínia [email protected]


Novos passosNovos passos na construção do arcabouço institucionalfiscal no Brasil: a premência da reforma da Lei 4.320/64*

José Roberto Afonso**

[email protected]

Rafael Barroso***

[email protected]

ResumoRecentemente, parece se formar um novo consenso no País de que o lado fiscal é anossa verdadeira fragilidade e que somente a geração de superávits primários nas contasdo setor público consolidado não é suficiente para revertê-la. Este artigo compartilhadessa idéia e avança a hipótese de que para melhorar a prática fiscal no País, as leis queregem as finanças públicas também deveriam ser aprimoradas. O primeiro passo nessaagenda deve ser a reforma da Lei 4.320/64, para reforçar o ideal da LRF e coibir práticasorçamentárias inadequadas.Palavras-chave: superávits primários, finanças públicas, práticas fiscal e orçamentária

ResumenRecientemente, parece formarse un nuevo consenso en Brasil de que el sector fiscal esnuestra verdadera fragilidad y que solamente la generación de superávit primario porcuenta del sector público consolidado no es el suficiente para reverterla. Este artículocomparte esa idea y avanza la hipótesis de que para mejorar la práctica fiscal en el país,las leyes que comandan las finanzas públicas también tienen que ser perfeccionadas. Elprimer paso en esa agenda debe ser la reforma de la Ley 4.320/64 para reforzar el idealde la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) y cohibir prácticas presupuestarias inadecuadas.Palabras-clave: superávit primario, finanzas públicas, prácticas fiscal y presupuestaria

AbstractA new consensus appears to be taking shape in Brazil that the fiscal area represents ourreal fragility and that the mere generation of primary budget surpluses in the accountsof the consolidated public sector is not sufficient to reverse this situation. This articlepartakes of this idea and advances the hypothesis that in order to improve fiscalperformance in Brazil the laws that govern public finances must also be improved. Thefirst step in this agenda should be the reform of Law 4,320/64 in order to reinforce theideal of the Fiscal Responsibility Law (LRF) and put a stop to inappropriate budgetarypractices.Keywords: primary budget surpluses, public finances, budgetary and fiscal practices

* As opiniões aqui expressas são dos autores e não das instituições às quais estão vinculados.** Economista do BNDES a serviço da Câmara dos Deputados.*** Economista da assessoria de pesquisa econômica da FIRJAN, ganhador do Prêmio Tesouro Nacional 2003(categoria tributação e orçamento) e do XIII Prêmio Brasil de Economia (categoria dissertação de mestrado).


IntroduçãoFaz mais de uma década que o Brasil logrou estabilizar o valor da sua moeda.

Poucos anos depois, por conta de intempéries externas, viu-se obrigado a enfrentar

a questão da disciplina fiscal. Ainda que mudanças institucionais mais profundas

tenham sido implementadas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei de

Crimes Fiscais (LCF), o enfoque analítico brasileiro no que tange ao setor fiscal se

resume até os presentes dias à fixação de metas para o superávit primário, que

estabilizem a relação dívida/PIB e ao acompanhamento do cumprimento das mesmas

ao longo do tempo. Pior, esses são indicadores calculados com fontes primárias

oriundas do sistema financeiro (é baseado nos créditos que o setor privado diz

possuir contra o setor público) e toma por base metodologia introduzida no País no

início dos anos 80 por recomendação do FMI, a quem o governo militar pediu ajuda

na época. Nada mais mudou desde então?

A questão fiscal está voltando ao cerne dos debates econômicos e políticos.

Recentemente, com a carga tributária beirando os 40% do PIB, o investimento público

caindo ao seu menor nível histórico (0,51% do PIB na média dos anos de 2003 a 20051)

e com os gastos do governo crescendo acima da arrecadação e a taxas reais de dois

dígitos, a atenção foi definitivamente direcionada para a forma como o ajuste fiscal vem

sendo promovido. Para se combater as causas dos problemas (e não somente os seus

efeitos) foram propostas várias idéias, como planos fiscais de longo prazo, choques de

gestão e a reforma da legislação fiscal e orçamentária.2

Queremos chamar a atenção para a necessária revisão da Lei n° 4.320 de 1964. É

uma pauta que muitos menosprezam por acharem que se trata de algo de interesse

restrito, apenas de uma pequena categoria de profissionais ou interessados na

contabilidade, e, ainda assim, em seu ramo governamental, como se esta fosse algo

menor ou exótico.

A idéia de reformar o processo orçamentário por inteiro ou algum dos seus aspectos

pontuais não é exatamente nova. O movimento para modificar a Lei 4.320/64, que rege

o orçamento público, é cíclico. Para ficar só em algumas iniciativas, já na constituinte foi

proposta a previsão para se criar um Código de Finanças Públicas (a exemplo do antigo

e também abandonado Código Tributário Nacional), que congregaria e uniformizaria


toda a legislação pertinente. Após a CPI dos Anões do Orçamento, assim como durante a

CPI das Sanguessugas, muito se falou em alterar o rito orçamentário. Por último, ainda

na segunda metade da década de 1990, o senador Antônio Carlos Magalhães apresentou

um projeto, aprovado recentemente no Senado Federal, para mudar o caráter do

orçamento de autorizativo para impositivo.

O objetivo deste artigo é contribuir para o debate sobre a reforma da Lei

Complementar (Lei 4.320/64), que rege as finanças públicas, como previsto no artigo

163 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), baseado no diagnóstico dos problemas

levantados no capítulo um deste artigo. O segundo capítulo apresenta as mudanças

propostas visando ao aperfeiçoamento institucional das práticas de finanças públicas no

Brasil. Nessa seção, avançam-se propostas para se alterar alguns aspectos das leis que

compõem o rito orçamentário brasileiro: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), além de focar em outras

questões horizontais, isto é, que perpassam todo o processo, como a questão da

transparência e da uniformização dos conceitos contábeis e informes públicos.

1. Diagnóstico dos problemas3

Como é do conhecimento geral, as finanças públicas do País, e o processo

orçamentário brasileiro em específico, estão eivados de problemas que poderiam encher

este espaço. Porém, para listar apenas alguns poucos aspectos, que serão mais bem

explorados abaixo, podemos citar a criação de fundos extra-orçamentários pelos Estados

para elidir o pagamento da dívida e o cumprimento dos limites de gastos e alocações

constitucionais. Também é prática comum de alguns governantes o cancelamento de

empenhos, mesmo com obras ou serviços já executados, e a exclusão de alguns gastos

com pessoal, como inativos e/ou terceirizados, para se cumprir o limite imposto pela

LRF.

Um arranjo deliberado tem envolvido a criação de fundos extra-orçamentários por

governos estaduais4 para diminuir a base da receita utilizada para calcular o valor da

prestação mensal a ser paga ao Tesouro Nacional por conta do pagamento da dívida

refinanciada e, em alguns casos, ainda reduz-se com esse estratagema o montante

proveniente de impostos que deveria ser transferido para os municípios e o que deveria


ser aplicado em educação e saúde.

Os fundos são alimentados pelo recolhimento de impostos feitos pelas empresas

diretamente aos mesmos. Por tal processo, o Estado mantém a arrecadação, mas não a

escritura como impostos e, por conseguinte, reduz a receita corrente líquida. Se isso

começou como uma forma de diminuir os pagamentos da dívida devidos ao Tesouro

Nacional, tornou-se, na prática, também um meio de desvinculação da receita estadual.

Constituem, assim, um duplo e perverso incentivo. Primeiro à injustiça federativa, porque

alguns entes federados maquiam suas contas, às vistas do Governo Federal e dos órgãos

de supervisão, e outros governos não o fazem. Em segundo lugar, é também um incentivo

à falta de transparência, pois quebram o princípio básico do orçamento universal e se

acaba cobrando impostos disfarçadamente, sem que a lei os preveja claramente. Mais

grave ainda é o fato de que tais recursos são gastos sem que a lei os autorize e os

balanços os demonstrem.

Tal prática não é somente uma afronta à boa gestão fiscal, mas também uma infração

flagrante à Lei 4.320/64, que no seu artigo segundo afirma que: “A Lei do Orçamento

conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica

financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade,

universalidade e anualidade” e no artigo sexto explicita que “Todas as receitas e despesas

constarão da Lei do Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”.

Não é nova a prática irregular de orçar e contratar uma despesa, empenhá-la e depois

cancelá-la, mesmo tendo o serviço sido efetivamente prestado ou a mercadoria sido

entregue. Isso já tinha sido feito por algumas prefeituras em 2000 para escapar da LCF,

que pune a inscrição de restos a pagar acima das disponibilidades financeiras no

fechamento do último ano de mandato. Tribunais de contas condenaram e puniram tal

prática, inclusive recomendando ao Ministério Público ações contra os responsáveis.

Para fugir a essa punição, que pode levar à inelegibilidade, alguns prefeitos adotaram

a prática de cancelar empenhos, mesmo após o serviço ter sido prestado ou a mercadoria

ter sido entregue.5 Isso representa uma afronta à Constituição e à própria democracia,

pois há muito tempo se exige que um recurso público só possa ser gasto depois de

autorizado pelo Legislativo e também que seja submetida sua prestação de contas.


Em relação ao gasto com funcionalismo, como era de se esperar, os governos acima

do limite ou muito próximo dele questionaram judicialmente esse teto. Uma vez

derrotados, engajaram-se em exercícios de contabilidade criativa, mesmo sendo a LRF

bem explícita sobre o que deve ser contabilizado como gasto com pessoal,6 de forma a

reduzir artificialmente a despesa com pessoal.7 Assim, desconsiderou-se como gasto

em pessoal a parcela dos salários dos funcionários públicos que é retida pelo imposto

de renda na fonte e que pela CF/88 retorna aos estados e municípios. Na mesma linha,

a despesa com inativos e pensionistas não foi incluída no limite de gastos com pessoal,

por se tratar, na visão desses governantes, de uma despesa com previdência.8

O cerne do problema está mais na prática e na conduta dos órgãos responsáveis pela

fiscalização do que numa possível redação inadequada da LRF ou decisão contrária da

Justiça. Aliás, no caso da limitação do gasto com pessoal mais do que em qualquer outra

matéria, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF) foi fundamental para

consolidar a LRF. Ao julgar ação de inconstitucionalidade, ele não só manteve a

aplicação dos sublimites específicos para cada poder, como também se posicionou

a favor do cômputo da folha de inativos na despesa com pessoal, portanto, sujeitando-

a ao limite da LRF.

A questão da dívida pública federal e da fixação de metas para a mesma e para o

resultado nominal constitui também uma debilidade. A dívida pública seria a priori um

aspecto de maior sucesso da LRF, mas, de fato e de direito, é onde mais falhou sua

regulamentação posterior. A lei e a própria CF/88 prevêem limites para o endividamento

público9. Esses deveriam ser fixados pelo Senado para estados, municípios e União. Ao

final de 2001, o Senado aprovou a nova resolução10 para regular o endividamento estadual

e municipal, disciplinando tanto os fluxos quanto limitando os estoques, mas até hoje

sequer iniciou a tramitação do mesmo projeto aplicado à União.

Nada justifica que o ente mais importante da Federação, o que sempre teve a maior

dívida, não esteja sujeito a nenhum limite. De início, havia o temor de questionarem a

fixação de um teto para o Governo Federal acima do limite aplicado aos governos

subnacionais, mas ninguém questiona essa diferença, que é facilmente explicada pelo

fato de aquele governo ter um estoque de dívida superior ao dos demais.


A implantação das Parcerias Público-Privadas (PPPs) é mais um motivo importante

para que tal proposta seja apreciada e aprovada pelo Senado, porque uma parte do

apoio da União envolverá a concessão de garantias, que pela CF/88 cabe ao Senado

Federal regular. Além disso, é importante lembrar que a dívida mobiliária federal não é

controlada pelo Senado, e sim por lei ordinária, que, se aprovada, também poderia dar

mais credibilidade a sua gestão e maior racionalidade ao tratamento de seu serviço no

âmbito do orçamento federal. O que torna ainda mais inexplicável o desinteresse do

governo e até mesmo do mercado pela adoção dos limites às dívidas federais é o fato de

as proposições enviadas ao Congresso em 2005 preverem limites que estavam muito

acima dos saldos das dívidas (consolidada e mobiliária) efetivamente observados hoje,

mesmo após a acelerada expansão das mesmas.

Por último, também é curioso notar o ostracismo a que foram relegadas as metas de

resultado previstas na LRF, ainda mas quando recentemente houve uma grande onda no

País pela defesa do que seria uma idéia completamente inovadora – a fixação da meta

zero para o déficit nominal. Chegou-se a falar em emendar a CF/88 para isso, porém,

não foi dito ou lembrado que a LRF já exige a fixação de uma meta para o resultado

nominal – e não apenas para o primário – na LDO de cada ano.11

Assim como na questão do limite da dívida, mais uma vez o Governo Federal ignora

o fato e estados e municípios dão o exemplo, respeitando a regra (pelo menos nos

maiores estados e municípios). Em sua defesa, o Governo Federal alega que não fixa

metas para o resultado nominal, pois o gasto com juros da dívida é uma variável fora do

seu controle. Tal desculpa parece encontrar eco, já que o Congresso Nacional e o Tribunal

de Contas da União (TCU) não se manifestam quanto ao descumprimento da lei.

Se o país perde, assim, a oportunidade de avançar no campo da responsabilidade

fiscal, pior é verificar que se começa a recuar em outras áreas, como na transparência,

e continua-se imóvel na questão do processo orçamentário e do enforcement. Desde já

se antecipa que em muito ajudaria se fosse acelerada no Congresso a tramitação da

chamada reforma orçamentária, pois convivemos com vários problemas no rito

orçamentário, conforme discutidos a seguir. Por exemplo: as subestimações de receita

pelo Executivo e o movimento oposto pelo Legislativo, além da falta de critérios objetivos

para a seleção e liberação de recursos para emendas, entre outros problemas.


Para começar, os parlamentares não dão muita importância à discussão do PPA e da

LDO, o que na prática faz com que essas duas leis não exerçam papel importante na

discussão orçamentária. Outra falha institucional grave é a situação assimétrica enfrentada

pelo governo na hora de executar o orçamento. Para cortar despesas o governo precisa

apenas de um decreto, mas para aumentá-las é necessário aprovar um crédito

suplementar. Essa assimetria, em tese, cria incentivos para que o governo aceite uma

superestimação das receitas na fase legislativa. Some-se a isso a falta de impedimentos

para que os parlamentares reestimem as receitas, por meio da revisão do cenário

macroeconômico e de outros pressupostos orçamentários.

Do problema acima decorre uma outra falha institucional. Como para o governo é

fácil cortar despesas, ele tende a acomodar pedidos de gastos de parlamentares que ele

sabe que não poderá honrar. Ele faz isso, pois o custo de dizer não a um parlamentar

em termos de coalizão da sua base aliada é maior ainda que o custo de ter o orçamento

modificado em desacordo com suas preferências.12 Desse quadro derivou-se uma prática

política clientelista nas relações entre parlamentares e governo: os primeiros votam

matérias de interesse do segundo somente após terem suas reinvidicações atendidas.

Ainda como fruto dessa assimetria de informação, compromete-se qualquer critério

objetivo que se tente usar como regra para a inclusão de projetos no orçamento. A

inclusão e a liberação de verbas no orçamento ficam sujeitas apenas a critérios políticos.

Essa falta de critério para a inclusão de projetos no orçamento e a prática governamental

de cortar despesas ad hoc dificultam a tarefa dos ministros de planejar as ações de suas

áreas, pois muitas delas necessitam de desembolsos continuados, o que no quadro

institucional atual fica difícil de ser previsto.

Como os recursos são escassos e espasmódicos, os ministros não são cobrados pelo

seu desempenho, revelando uma outra falha institucional: a falta de sanções e mecanismos

que vinculam os agentes aos resultados de suas ações. Outro problema institucional

que está relacionado com a falta de cobrança e avaliação de desempenho dos ministros

e outros cargos chaves do Executivo é a pouca divulgação que se dá aos objetivos da

administração pública, normalmente expressos no PPA. Isso dificulta a tarefa da sociedade

civil de fiscalizar o resultado do trabalho das agências governamentais.


Uma outra característica do processo orçamentário brasileiro é a grande vinculação

de recursos e a existência de segmentos no orçamento que crescem autonomamente,

como pensões, seguro-desemprego e folha de salários. Essa característica diminui o

espaço de discussão do orçamento.

Por último, muitas instituições orçamentárias estão estabelecidas de forma precária.

Por exemplo, as normas que determinam o que fazer caso o orçamento não seja

aprovado até a data limite e as que determinam o estabelecimento de uma reserva de

contingência estão na LDO. E, portanto, devem ser refeitas a cada ano. Esfahani (2000,

p. 6) adverte: “Para atuarem como restrição ao processo orçamentário, os

procedimentos orçamentários devem ter um alto custo de troca, de maneira que eles

tenham uma vida mais longa do que o orçamento por si só.” Dessa forma, temos mais

um motivo para a reforma da Lei 4.320/64.

2. Propostas e sugestõesAs mudanças e sugestões aqui propostas se dividem em quatro blocos. Os três

primeiros visam cada um às três partes do processo orçamentário brasileiro: o PPA, a

LDO e a LOA. O quarto engloba as mudanças mais gerais e como tal não se referem

especificamente a nenhuma fase do trâmite orçamentário.

O processo orçamentário brasileiro é formado por três peças como dito acima,

porém, elas não guardam muita coerência entre si: o PPA é uma peça de ilusão e a LDO

virou uma Lei 4.320/64 tampão. O que se propõe não é uma revolução frente ao previsto

na CF/88, mas sim um aprimoramento. Essas sugestões, contudo, se implementadas

em sua totalidade, constituirão uma ruptura, mas com a prática vigente, que não chegou

perto daquela imaginada na constituinte.

Uma reforma da Lei 4.320 deve ter como princípios a harmonização e a coerência

efetiva entre o PPA, a LDO e a LOA. Ou seja, não se pode incluir na LOA obras que não

estejam de acordo com os eixos do PPA e, tampouco, pode-se aprovar um plano

plurianual que não leve em conta a restrição orçamentária. Portanto, o primeiro passo

é tornar o PPA naquilo que se conhece na literatura de finanças públicas como hard-

budget constraint. O PPA poderia conter um plano para a administração da dívida pública,

com metas para a relação dívida/PIB e objetivos de carga tributária e gasto público.


Dessas metas e dos demais parâmetros orçamentários, derivar-se-ia o resultado nominal

e primário necessário a cada ano para se atingir as referidas metas.

As metas para a evolução da dívida (relação dívida/PIB) só poderiam ser alteradas em

casos previstos na lei, como recessões fortes ou por maioria qualificada do Congresso.

Já as metas para o resultado nominal seriam ajustadas a cada ano em conformidade com

as projeções mais atuais dos determinantes da dívida pública. Ao final de cada ano, o

Executivo promoveria uma conciliação entre a trajetória observada da dívida pública e

a trajetória efetiva, revendo as metas para os anos subseqüentes, caso necessário, de

maneira a reconduzir a relação dívida pública/PIB à trajetória desejada.

A importância de se expressar as metas em termos do resultado nominal está no fato

de que, assim, fecha-se a porta para que os agentes atuem de maneira oportunista. Isso

poderia ocorrer, uma vez que os agentes poderiam justificar o não-cumprimento das

metas por variações não previstas nos indexadores da dívida pública, mesmo nos casos

em que tal argumento não procede. Esse comportamento poderia se tornar recorrente

e em última instância os governos não se comprometeriam mais com nenhuma trajetória

para a dívida pública.

O arranjo institucional que está sendo proposto faz com que todas as potenciais

fontes de instabilidade para um ambiente macroeconômico próspero sejam internalizadas

pelos agentes. Assim, uma variação não esperada na taxa de juros, o que aumentaria o

custo da dívida pública, seria encarada da mesma forma como uma variação em qualquer

outro item ordinário da despesa ao qual teriam que corresponder cortes orçamentários.

Uma outra modificação que beneficiaria o processo orçamentário brasileiro é a votação

do orçamento em dois turnos, separando a discussão do tamanho (montante monetário)

do orçamento da sua alocação. A intuição econômica para essa seqüência de votos é

que ela leva a menores déficits orçamentários. Isso porque decisões colegiadas e cálculos

políticos inerentes ao legislativo geram incentivos para ampliar o nível de gasto, ao mesmo

tempo em que os ganhos da maior disciplina fiscal são mais difusos, não beneficiando

diretamente senadores e deputados. Por outro lado, decisões mais unilaterais e com

maior poder dos ministros da área econômica têm o efeito contrário, pois são eles que

mais incorrem os custos e benefícios políticos da disciplina fiscal. Assim, na votação em

primeiro turno, os mecanismos de decisão dariam maior preponderância ao Executivo.


Por exemplo, o legislativo não poderia aumentar receitas, somente aprovar ou rejeitar

o tamanho do orçamento, fornecendo as razões para a recusa.

Se na primeira rodada votou-se o tamanho do orçamento, far-se-ia o mesmo na

segunda com a destinação dos recursos. Aqui caberia um mecanismo de decisão mais

colegiado, pois agora o objetivo é alcançar a eficiência alocativa. Logo, nesse turno de

votação, não cabe mais uma data final ou um agente que tenha a palavra final. Nesse

caso, o que deve ser feito é estabelecer uma regra para períodos de impasse. A lei

complementar deveria determinar o que fazer caso o Congresso e o governo não

chegassem a um acordo até o dia 31 de dezembro.

Acreditamos que a lei deveria prever um engessamento gradual da execução

orçamentária, ou seja, à medida que o tempo passasse e os agentes não chegassem a um

acordo, o custo dessa discordância se ampliaria. Por exemplo, nos primeiros dois meses

do ano seguinte, o Executivo ficaria proibido de começar novos projetos e antecipar

pagamentos. Se depois de dois meses não se chegasse a um acordo, restringir-se-iam

ainda mais as despesas permitidas. Passados quatro meses do ano e se ainda assim não

se tivesse obtido um acordo, ficariam permitidas somente aquelas despesas previstas

no art. 9, parágrafo 2° da LRF e, por último, se ao final do quinto mês não se obtivesse

um acordo, implementar-se-ia o orçamento do ano anterior com todos os itens

reajustados de acordo com a variação nominal da despesa aprovada no primeiro turno.

Agora fica mais clara a vantagem do sistema de votação em dois turnos. No primeiro

voto, cujo objetivo é assegurar a disciplina fiscal, tem-se um mecanismo de decisão em

que o Executivo é preponderante. Já no segundo voto, no qual o objetivo é conseguir

alocar os recursos, redistribui-se o poder deixando em posições mais ou menos iguais o

Congresso e o Executivo. Com esse rearranjo se consegue melhorar o processo de

decisão, diminuindo os efeitos do trade-off existente, quando se tem de optar por um

mecanismo único.

Outra modificação que beneficiaria enormemente o processo orçamentário é a

definição na proposta orçamentária sobre o que fazer caso a arrecadação fique abaixo

ou acima do esperado. Ou ainda quando algum item da despesa que está fora do controle

do governo, como serviço da dívida pública, cresça ou recue além ou aquém das previsões

do governo. A solução proposta é que juntamente com a votação da destinação dos


recursos na LOA os congressistas deveriam colocá-las em uma ordem de prioridade,

indicando aqueles projetos que sofreriam cortes e aqueles que seriam preservados. O

caso contrário também deve ser previsto. O Congresso deveria decidir o que fazer com

aumentos inesperados de receitas – gastá-los ou poupá-los ou ainda alguma mistura dos

dois.

A LRF já prevê em seu art. 9, parágrafo 1°, medidas em caso de frustração de receitas,

porém, a lei deixa essa prerrogativa de limitar os empenhos ao Executivo, podendo

este decidir que programas, funções etc. sofreriam cortes. Essa nova provisão retiraria

do Executivo a prerrogativa de priorizar, por meio do decreto de programação financeira

e dos demais decretos subseqüentes, os projetos aprovados no orçamento e ao mesmo

tempo evitaria os incentivos para que o governo subestime receitas e possa gastar esse

adicional com mais liberdade.

As sugestões feitas até aqui têm como objetivo diminuir as assimetrias de

informação e desenhar incentivos para que os agentes revelem as suas preferências

reais. Com o objetivo de aumentar a eficiência operacional do processo, o Executivo

enviaria ao Congresso, em anexo à LOA, um ranking com a relação custo-benefício

dos vários projetos passíveis de serem executados para a consecução dos programas

incluídos no PPA. Por exemplo, o PPA poderia incluir um programa de redução da

mortalidade infantil, cuja meta é reduzi-la em 30% em quatro anos. Então, os

congressistas, baseados nas análises de custo e benefício, escolheriam como alocar

as verbas entre os diferentes projetos cabíveis à execução do referido programa.

No nosso exemplo fictício, poderíamos ter projetos de saneamento básico, médico

da família, merenda escolar etc. O objetivo dessa medida é deixar claro para os

agentes quais são as políticas e os projetos que dão melhores resultados com os

menores custos, ou seja, fornecer um critério racional e objetivo para a alocação

orçamentária. Por último, há ainda um outro bloco de reformas, que, como afirmado,

não se prendem especificamente a nenhuma das três peças orçamentárias, pois,

visam e influem no processo como um todo.

No que tange à transparência fiscal e da gestão pública, uma primeira medida é dar

grande divulgação às metas do PPA e ao acompanhamento periódico das mesmas. O

Executivo deve publicar as metas do plano aprovado e a cada ano deve enviar ao


Congresso e publicar um documento com o acompanhamento das metas. Esse

documento deve mostrar o andamento de cada programa, que porcentual já foi

executado, se está atrasado ou adiantado e se houve algum problema na consecução

dos programas. Ao final do PPA o Executivo deve mostrar nesse relatório se todas

as metas foram alcançadas, justificando aquelas que não foram atingidas plenamente.

O Congresso, se achar necessário, teria o direito de convocar os responsáveis por cada

programa para prestar esclarecimentos adicionais.

Na mesma linha, a nova lei deveria promover a definição e a uniformização contábil

das demonstrações financeiras de entidades públicas, a criação de um sistema único e

nacional de informação fiscal, além de garantir o acesso público ao Sistema Integrado de

Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e congêneres subnacionais. Essas

medidas tornariam as finanças públicas um tema menos árido e mais acessível à população,

garantindo assim maior fiscalização por parte da sociedade.

Um passo ousado necessário seria a criação de um sistema único e nacional de

informações fiscais, de modo a reunir em um só espaço todos os documentos, balanços

e relatórios exigidos pela LRF, como também pela Lei 4.320/64 e outros atos legais. Tal

sistema deveria ser operado pelos tribunais de contas na forma de rede, uma vez que

eles são os responsáveis formais pelo controle das contas e coisas públicas – por certo,

com apoio e infra-estrutura prestada pelo Executivo Federal. Não faz mais sentido se

exigir a remessa dos mesmos documentos para os mais distintos órgãos, ainda que em

diferentes esferas de governo, de modo que, embora sejam exigidos muitos documentos

e detalhamento das contas, o resultado final é que na prática muito se gasta com a

burocracia e a publicidade, mas não com a transparência – até porque o excesso de

informações também é uma forma de esconder as que realmente importam. Dispensável

também dizer que tal sistema de informações deveria oferecer acesso eletrônico

(internet), público e ilimitado, de modo que qualquer pessoa interessada em conhecer

as contas de um determinado governo saberia onde consultar, inclusive podendo

comparar com as de outras unidades.

A nova lei poderia inclusive esclarecer pontos nos quais restarão dúvidas em torno

da LRF, uma vez que disporia do mesmo status legal. Também poderia acrescentar

novas regras para tornar ainda mais rígido e efetivo o preceito que tinha se tentado


implantar na LRF.

Uma reforma possível seria recuperar a idéia que reinou no início dos trabalhos da

Assembléia Constituinte, em 1987, que previa a criação de um Código de Finanças

Públicas, com vistas a reunir em uma só lei todos os princípios, regras e normas que

regulam os processos de planejamento, orçamento, contabilidade e gestão financeira e

patrimonial da administração pública. Concentrando a normatização em um só ato seria

mais fácil formar uma espinha dorsal do regime fiscal de modo a harmonizar e sistematizar

os diferentes aspectos e procurando evitar os casuísmos reinantes. Isso é perfeitamente

cabível com a LRF e, sobretudo, também poderia contemplar o Conselho de Gestão

Fiscal (CGF), previsto na LRF e até hoje não implantado, como órgão regulamentador e

locus de debates e negociações.

Ainda no escopo dessa reforma poderiam ser incluídas medidas contra a

malversação do dinheiro público, como a criação de um banco de dados comparativo

dos custos das obras públicas já realizadas e as orçadas para aquele ano e também

dos bens adquiridos pela administração pública. Essa medida poderia ser ampliada

para conter as obras realizadas em estados e municípios formando um banco de

dados nacional. O objetivo é ajudar na formação de preço dos bens e serviços

adquiridos pelos governos. Esse mercado de compras governamentais se caracteriza

pela presença de assimetrias de informações, estruturas oligopolísticas na oferta

dos seus bens, sem contar as práticas clientelistas e de corrupção. De posse desse

banco de dados os agentes poderiam perceber o real custo de oportunidade de

cada projeto, além de ficar mais fácil perceber projetos cujos custos possam ter

sido inflados artificialmente.

Nessa mesma linha de combate à corrupção e busca da eficiência alocativa, o TCU

seria requerido a apresentar uma classificação das obras públicas de acordo com a

presença ou não de indícios de irregularidade, um refinamento do que já se exige hoje.

As obras seriam classificadas numa escala digamos de 0 a 5, sendo a menor nota atribuída

àquelas que não apresentassem nenhuma irregularidade e a maior nota às que

apresentassem fortes indícios de irregularidade.

Os projetos com as menores notas poderiam ser incluídos no orçamento e teriam

seus recursos liberados normalmente. Contudo, os projetos que apresentassem fortes


indícios de irregularidade poderiam ser incluídos no orçamento, mas só teriam seu

empenho garantido após acatarem as sugestões do TCU. Por último, para os projetos

com notas intermediárias o ônus da decisão caberia exclusivamente ao Congresso. Este

deveria ponderar a importância e a urgência do projeto frente à gravidade das acusações

para tomar a sua decisão.

ConclusãoTodas as sugestões dadas aqui buscam dotar de maior racionalidade o processo

orçamentário, conferindo maior coerência entre as suas partes, explicitando a troca

intertemporal (maior gasto hoje implica mais dívida amanhã) e internalizando para cada

agente do processo todos os custos e benefícios de suas ações. Em suma, o objetivo é

construir um arranjo institucional coerente com maior disciplina agregada e eficiência

alocativa e operacional.

Por exemplo, a obrigação de que o orçamento anual seja coerente com um plano de

administração da dívida pública faz com que os agentes internalizem todos os custos de

se incorrer em um déficit orçamentário. Assim, os agentes passam a perceber que um

déficit hoje é a contrapartida de um superávit orçamentário amanhã. E que para um alto

nível de endividamento, cujo custo de rolagem também é alto, devem corresponder

resultados primários positivos por mais de um ano.

A idéia de se colocar parâmetros para a previsão dos agregados macroeconômicos é

também uma maneira de coibir o comportamento oportunista dos agentes. Ora, se os

agentes se vêem frente a restrições contra déficits orçamentários, eles tentarão encontrar

maneiras de burlá-las. Uma saída que já se tornou clássica é aumentar a previsão para o

crescimento do PIB e da inflação. As propostas deste artigo são um jeito de coibir tal

comportamento.

De qualquer forma, tais mudanças não serão plenamente eficazes se não olharmos

também para a questão da transparência e do enforcement das regras. O problema das

finanças públicas municipais de São Paulo, por exemplo, teria sido reduzido se a prefeitura

tivesse sido obrigada a divulgar devidamente auditados seus balanços e demonstrações

financeiras detalhadas mensalmente.

Portanto, tais medidas podem ser implementadas e não lograr o efeito previsto se

não houver uma efetiva adimplementação (enforcement) da lei por parte dos agentes


encarregados (tribunais de conta, Sistema Judiciário e Tesouro Nacional). Prova disso é

a criação dos fundos extra-orçamentários pelos estados (como citado na introdução) e

a diminuição, ano a ano, do número de municípios que informam a sua execução

orçamentária ao Tesouro, uma vez que o governo não vem necessariamente bloqueando

o repasse voluntário de recursos para os municípios que não informam esses dados,

como prevê a LRF e segundo denunciam os jornais. Portanto, a reforma da lei, que é

indubitavelmente necessária, desacompanhada de um governo sem efetivo compromisso

com a boa prática fiscal, não logrará muitos avanços.

Notas

1 Vide Almeida (2005).

2 Vide Delfim Netto & Giambiagi (2005) e Claudia Safatle. Antes de orçamento impositivo, averdade. Valor Econômico, 4/agosto/2006.

3 Este capítulo reproduz alguns argumentos apresentados pelo primeiro autor no 3º Fórumde Economia da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, em 31 de julho de 2006, e de Barro-so (2004).

4 Vide reportagem Maquiagem Fiscal,Folha de S. Paulo, 8/maio/2005, que diz: “Inspirados nopioneirismo do governador de Mato Grosso do Sul, José Orcírio, o Zeca do PT, pelo menos dezEstados do país estão recorrendo ao ‘jeitinho brasileiro’ para driblar a destinação obrigatória derecursos para saúde e educação, não repassar parcela do ICMS para municípios e até reduzir aprestação mensal de sua dívida com a União.”

5 Essa prática foi adotada pela Prefeitura de São Paulo em 2004, contudo houve um agravante nessecaso, pois, além do cancelamento de empenhos de gastos efetivamente prestados, segundo os cre-dores, a administração que assumiu em 2005 também identificou um sem número de compromissosque foram assumidos no passado e simplesmente não foram inscritos como despesas e, não tendosido pagos, como dívidas, não atendiam ao processo fiscal ordinário. Isso significa que gastos foramrealizados sem a devida, necessária e prévia autorização legislativa. Não foram autorizados nos orça-mentos, não foram contabilizados nas despesas, não foram pagos e, por fim, não foram inscritoscomo dívidas no passivo do balanço patrimonial do ente público. No início de 2005, a nova gestão daPrefeitura contava um montante de R$ 5,8 bilhões em despesas com fornecedores e empreiteirosvencidas e não pagas.

6 Vide LRF Art. 18: “Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total compessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionis-tas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de


Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e vari-áveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratifica-ções, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais econtribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. § 1o Os valores dos contratos deterceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públi-cos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”.

7 Vide exemplo específico do Rio Grande do Sul, segundo Gobetti (2006): “Ao examinarmos asdespesas de pessoal e de custeio no relatório analítico da execução orçamentária, detectamosque uma parcela significativa dessa redução na despesa de pessoal explica o aumento no gasto decusteio. Isso porque, a partir de 2003, o governo estadual passou a contabilizar uma série deauxílios pagos a servidores públicos, como diárias de viagens, ajuda de custo, alimentação, trans-porte, creche e até auxílio-funeral, como elementos ou subelementos de despesa da ODC. Apósum cuidadoso trabalho de seleção desses valores, constatamos que esses auxílios assumem umamagnitude de cerca de 2,4% a 2,7% da RCL entre 2003 e 2005".

8 Essa prática levou a situações sui generis como a do Estado do Rio de Janeiro, que, apesar decomprometer menos de 37% da sua Receita Corrente Líquida (RCL) no primeiro trimestre de2003, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), levou oito meses para normalizar opagamento dos salários dos funcionários do Executivo Estadual. Vide Jornal do Brasil de 16 dejaneiro de 2003.

9 Vide LRF Art. 30: “No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, oPresidente da República submeterá ao: I - Senado Federal: proposta de limites globais para omontante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece oinciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII,VIII e IX do mesmo artigo; II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para omontante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição,acompanhado da demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada daUnião, atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.”

10 Vide Resolução n° 1 de 2001 do Congresso Nacional.

11 Vide LRF Art. 4 § 1: “Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de MetasFiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas areceitas, despesas, resultados nominal (sic) e primário e montante da dívida pública, para o exer-cício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação documprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruídocom memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,”

12 Vide Pereira & Mueller (2002).

Referências Bibliográficas


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O ajuste fiscalO ajuste fiscal de Minas Gerais e o déficitorçamentário zero: a contabilidade que engana

Fabrício Augusto de Oliveira*

[email protected]

ResumoEste trabalho analisa o ajuste fiscal realizado pelo estado de Minas Gerais no GovernoAécio Neves, procurando demonstrar que, ao contrário do que tem sido amplamentedivulgado pela sua administração, suas contas continuam deficitárias, considerando oconceito de resultado nominal. Embora o governo tenha obtido ganhos importantesem suas contas com o ajuste adotado, com o quadro macroeconômico favorável e coma redução dos índices de correção da dívida, o estado continua incorrendo em elevadosdéficits nominais e sem conseguir uma solução estrutural para o estoque de sua dívida,que continua em crescimento.Palavras-chave: Governo do Estado de Minas Gerais, finanças públicas, orçamento, déficitorçamentário, dívida pública

ResumenEste trabajo analiza el ajuste fiscal realizado por el estado de Minas Gerais en el gobiernoAécio Neves, buscando demostrar que, al contrario de lo que ha sido ampliamentedivulgado por su administración, sus cuentas continúan deficitarias, considerando elconcepto de resultado nominal. Aunque el gobierno haya obtenido lucros importantesen sus cuentas con el ajuste adoptado, con el cuadro macroeconómico favorable y conla reducción de los índices de corrección de la deuda, el estado sigue incurriendo enelevados déficits nominales y sin lograr una solución estructural para el stock de sudeuda, que sigue en crecimiento.Palabras-clave: Gobierno del Estado de Minas Gerais, finanzas públicas, presupuesto, déficitpresupuestario, deuda pública

AbstractThis work analyzes the fiscal readjustment carried out by the State of Minas Geraisduring the administration of Governor Aécio Neves, attempting to demonstrate thatcontrary to what has been widely publicized by that administration, its accounts continueto show a deficit when the concept of nominal result is taken into consideration. Althoughthe state government has obtained important gains in its accounts with the readjustmentadopted, with the favorable macroeconomic scenario and with the reduction of theindices utilized for monetary restatement of the debt, the state continues to run highnominal deficits and has not been successful in achieving a structural solution for thestock of its debt, which continues to follow a growth trajectory.Keywords: Government of the State of Minas Gerais, public finances, budget, budget deficit, public debt

* Doutor em Economia pela Unicamp, coordenador do Centro de Estudos de Conjuntura do Departamento deEconomia da Universidade Federal do Espírito Santo (UFES) e consultor na área de Economia do Setor Público.


IntroduçãoNo final de 2004, o governo do estado de Minas Gerais ocupou as páginas da imprensa

nacional com informes publicitários comemorando o fato de ter conseguido, em apenas

dois anos, zerar o déficit em suas contas. O resultado foi divulgado como exemplo de

competência, seriedade e de responsabilidade no trato da coisa pública e como fruto da

implementação de uma política cunhada de choque de gestão pela nova administração,

que assumiu o governo em 2003 com o compromisso de equilibrar as contas do estado

e recolocar Minas nos “trilhos” do desenvolvimento econômico, para usar uma expressão

particularmente cara ao povo mineiro.

A imprecisão do conceito de déficit utilizado confundiu a opinião pública, que acreditou

– assim como alguns círculos técnicos e acadêmicos do país, desinformados sobre a

situação das finanças do estado – que a nova administração conseguira a proeza de fazer

o ajuste estrutural de suas contas e remover as barreiras que inibiam a realização de

investimentos públicos e a oferta de políticas públicas essenciais para o desenvolvimento.

Para aumentar a confusão, a revista Veja, porta-voz dos setores mais poderosos da

sociedade e do pensamento conservador, chegou inclusive a afirmar em reportagem

que publicou na época sobre o assunto, que o governo de Minas havia conseguido obter

superávit nominal em suas contas1. Um evidente exagero.

Se isso fosse verdade, o governo do Estado de Minas Gerais não estaria conseguindo

apenas manter a geração de superávits em suas contas primárias – o que já vinha sendo

obtido desde o governo Itamar Franco – mas também pagar integralmente os juros

nominais de sua dívida e, de quebra, dar início ao processo de redução de seu colossal

estoque. Como nada disso foi propositadamente esclarecido, disseminou-se a idéia

de que o desequilíbrio das contas do governo estadual foi equacionado graças ao

choque de gestão implementado e que a dívida deixara de constituir um problema

para suas finanças, dotando-se o estado de condições para recolocar em marcha o

trem do desenvolvimento mineiro.

Embora reconhecendo que tenha ocorrido uma melhora nos fluxos orçamentários

anuais do governo de Minas nos primeiros anos da atual administração, este trabalho

tem por objetivo demonstrar que continuam deficitárias as contas do estado, medidas

pelo conceito mais relevante de resultado nominal, e não resolvido o problema de sua


dívida, a qual, ao contrário da imagem vendida à opinião pública, tem se mantido numa

trajetória de crescimento.

Embora não constitua seu objetivo avaliar a qualidade e as conseqüências do ajuste

adotado, os resultados dos orçamentos de 2003 e 2004 revelam que a melhoria ocorrida

na relação Dívida Consolidada Líquida/Receita Corrente Líquida da administração estadual

explica-se, em boa medida, pelo melhor desempenho da arrecadação – favorecida pelo

quadro macroeconômico e por receitas extraordinárias não derivadas da política do

choque de gestão e também pelo aumento do superávit primário resultante da contração

de gastos, pelo menos nos dois primeiros anos de governo, notadamente de

investimentos, custeio e da não-correção do salário do funcionalismo público.

1. Conceitos de déficit: desfazendo equívocosQuando a receita (R) arrecadada pelo governo é igual ou superior aos gastos (G) que

efetua para o desempenho de suas funções, tem-se uma situação conhecida como equilíbrio

orçamentário ou superávit fiscal, onde R³G. Contrariamente, quando R<G tem-se uma

situação de desequilíbrio orçamentário ou, o que quer dizer a mesma coisa, de déficit.

Vista dessa maneira parece trivial avaliar a situação das contas do governo por meio

dos resultados de seu saldo orçamentário, que pode apresentar-se equilibrado,

superavitário ou deficitário. A consideração apenas do saldo orçamentário pode,

entretanto, revelar-se enganosa, porque as receitas podem incluir ingressos que não

constituem receitas propriamente ditas, como as que dizem respeito, por exemplo, às

contratações de empréstimos realizadas pela administração pública para cobrir seus

desequilíbrios. Neste caso, uma vez excluídas operações dessa natureza, uma aparente

situação superavitária pode se transformar em uma exatamente oposta.

Assim, o que parece trivial deixa de sê-lo quando, na sua medição, são incluídos ou

excluídos um ou mais itens do lado das receitas e/ou das despesas dando origem a

conceitos distintos desses resultados, os quais, embora válidos para o objetivo de quem

o investiga, não são equivalentes ou substituíveis entre si.2 Por isso, quando em algum

estudo se menciona que a administração pública registrou equilíbrio ou desequilíbrio

em suas contas é necessário saber: a) qual o grau de abrangência das contas que se

encontram incluídas no orçamento, visando a identificar em que medida ele retrata, de


fato, sua situação; b) a natureza dessas contas, no caso de englobar tanto as financeiras

como as primárias, dada a importância de se identificar a origem de seus resultados

(fontes de equilíbrio/desequilíbrio); c) o conceito de resultado orçamentário que está

sendo considerado.

Déficit orçamentário é o conceito que o governo de Minas tem utilizado para

demonstrar que conseguiu sanear suas contas. É o resultado, portanto, de suas receitas e

despesas previstas e autorizadas na lei do orçamento para execução ao longo do exercício

fiscal, podendo suas dotações serem modificadas por decretos de contingenciamento,

aprovação de créditos suplementares, especiais e extraordinários. Por isso, os valores finais

executados raramente coincidem com os valores originalmente autorizados na lei.

O orçamento deve ser uma peça abrangente das contas da administração pública.

Inclui, pelo lado das receitas, as receitas correntes próprias da administração (tributária/

contribuições sociais e as receitas oriundas de atividade por ela exercida nos setores

agropecuário, industrial, comércio, serviços etc.), bem como as transferências recebidas

de outras esferas governamentais (constitucionais, legais e voluntárias). Inclui também

as receitas de capital oriundas da contratação de empréstimos (operações de crédito),

as transferências recebidas para a realização de uma obra negociada (metrô, estradas

etc.), as obtidas com a venda de patrimônio público (alienação de bens) e também o

recebimento de empréstimos realizados pela administração (amortização de

empréstimos). Contempla, assim, receitas que têm origem na cobrança de impostos e

contribuições, seja pela própria administração ou por outra esfera que detém essa

competência, com receitas financeiras que representam ou não um fluxo regular de

recursos para os cofres públicos ou se tratam apenas de empréstimos que terão de ser

pagos no futuro.

Do lado da despesa inclui as despesas correntes e de capital da administração pública.

Entre as correntes destacam-se as despesas com custeio da máquina (pessoal, material

de consumo e serviços de terceiros) e as transferências realizadas para órgãos do próprio

governo, para instituições privadas e para outros níveis de governo e ainda para pessoas,

por meio do pagamento dos juros da dívida (interna e externa). Já nas despesas de

capital temos os gastos com investimentos, inversões financeiras e transferências de

capital, entre as quais se incluem as amortizações da dívida.


Trata-se, portanto, de uma peça abrangente das contas do governo, que fornece

elementos para avaliar a situação de suas finanças. Mas o resultado de suas receitas e

despesas, ou seja, o saldo orçamentário, não pode ser visto como indicador de situação

de equilíbrio ou de desequilíbrio dessas contas ou de uma gestão responsável devido a

algumas situações que merecem ser repisadas.

Um resultado orçamentário positivo, ou seja, superavitário, pode esconder uma

situação de desequilíbrio caso seja obtido com a realização de operações de crédito

(contratação de dívida). Resultados positivos podem também ser obtidos com receitas

transitórias e irregulares, como as decorrentes, por exemplo, da venda de patrimônio e

de ativos públicos (alienação de bens) ou do recebimento de transferências de capital

para a realização de alguma obra, as quais dificilmente se repetirão nos anos seguintes,

apenas contribuindo para produzir, momentaneamente, uma situação de equilíbrio. Da

mesma forma, despesas transitórias, esporádicas e excepcionais (encargos de uma dívida

com prazo certo de vencimento, despesas resultantes de obras imprevistas etc.) podem

também dar uma idéia equivocada sobre a verdadeira situação das finanças da

administração quando essas peculiaridades não são devidamente consideradas em seu exame.

Da mesma forma, um resultado orçamentário positivo pode revelar-se enganoso

pela forma de contabilização das despesas na peça orçamentária, dado que permite

transferir para serem pagas no futuro despesas executadas, na forma de restos a pagar,

às vezes sem a provisão adequada de receitas para essa finalidade. Quando também,

por alguma razão, mesmo que amparadas legalmente, algumas contas não são

devidamente inscritas/contabilizadas no orçamento perdem-se elementos importantes

de sua totalidade, podendo-se incorrer em avaliações incorretas sobre seus resultados.

Embora todas essas questões não sejam aqui investigadas, já que seriam necessárias

mais informações de que se dispõe sobre as finanças da administração estadual, mesmo

sem levar em conta os impactos de algumas sobre o resultado das contas públicas, é

possível confirmar que, ao contrário do que tem sido divulgado, o governo tem incorrido

em vultosos déficits, quando considerados os conceitos relevantes utilizados para sua medição.

Pode-se dizer que o Brasil praticamente não dispunha, até 1983, de uma medida

adequada de avaliação da situação das contas públicas, o que garantiu, durante um bom

tempo, desconhecimento sobre a dimensão da crise fiscal em que o setor público


brasileiro se encontrava mergulhado.3 Somente com o acordo realizado com o Fundo

Monetário Internacional (FMI) em janeiro daquele ano surgiu o conceito de Necessidades

de Financiamento do Setor Público (NFSP) medidas em termos nominais, ou seja, incluindo

na fórmula utilizada para mensurar o resultado das contas públicas tanto os juros devidos

da dívida pública (interna e externa) como a atualização monetária e cambial de seu

estoque (o componente inflacionário).

Diferentemente da metodologia anterior, a das NFSP nominal, embora não fazendo

distinção entre a natureza das receitas e despesas (financeiras e reais) e sobre a finalidade

da despesa (custeio e investimento) cuidou de separar seus resultados das fontes de

recursos utilizadas, quando necessárias, para financiar os desequilíbrios existentes, ou

seja, para cobrir suas necessidades de financiamento. Nessa fórmula, se R>G, as

necessidades são negativas, ou seja, as contas apresentam-se superavitárias, dispensando,

portanto, financiamento. Se R<G, as necessidades são positivas, indica uma posição

deficitária que necessita de financiamento.

A elevada inflação que marcou a economia brasileira nos primeiros anos da década de

1980 incumbiu-se, em pouco tempo, de tornar inadequado esse conceito como parâmetro

confiável de avaliação da política fiscal implementada pelo governo de acordo com as

metas constantes dos programas acordados com o FMI. Isso pelo fato de essas metas

serem estabelecidas em termos nominais, com base em projeções conservadoras de

taxas de inflação, o que as tornavam irreais e dificilmente atingíveis, já que as taxas efetivas

de variação dos preços mostravam-se, de uma maneira geral, bem mais elevadas. A mera

correção da dívida resultante da inflação garantia, assim, o seu descumprimento, mesmo

que a política fiscal estivesse sendo conduzida com austeridade.

Para sanar essa dificuldade, na 3ª Carta de Intenções assinada com o FMI em setembro

de 1983, introduziu-se, para avaliação do desempenho da política fiscal, o conceito de

Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP), em termos operacionais, com

o qual se eliminava o componente inflacionário da dívida que dificultava, no caso brasileiro,

o cumprimento das metas acordadas. No conceito operacional, passou-se a considerar,

na medição dos resultados das contas públicas, a receita e despesa real e financeira da

administração – restritas, no caso dos encargos da dívida, apenas aos juros reais, já que

excluída a correção monetária e cambial de seu estoque.


A busca de mudanças que conduzissem ao aprimoramento desse conceito como

parâmetro confiável de avaliação da política fiscal implementada – juntamente com o

elevado grau de endividamento do setor público no Brasil no final dos anos 80, que

passou também a comprometer o atingimento de metas estabelecidas pelo governo no

campo fiscal, mesmo em termos operacionais – encarregou-se de colocar em cena um

novo método de medição dos resultados das contas públicas: o de Necessidades de

Financiamento do Setor Público (NFSP), consideradas em seu conceito primário

excluindo, portanto, os encargos devidos da dívida na forma de juros.

Assim avaliado, se o resultado encontrado revelar-se superavitário (necessidades

negativas), a administração estará conseguindo, além de financiar suas atividades, destinar

parcela de suas receitas para o pagamento de juros, impedindo que ela cresça na mesma

proporção de seus encargos. Quanto maior o superávit gerado, maior o pagamento de

juros e menor o crescimento de seu estoque por eles provocado, um indicador do grau

de sua sustentabilidade. Se o resultado revelar-se deficitário (necessidades positivas), a

administração pública, além de não estar conseguindo gerar economia para o pagamento

de pelo menos parcela dos juros da dívida, garantindo-lhe uma trajetória de crescimento

preocupante, ainda tem de recorrer à contratação de novos empréstimos (dívidas

adicionais) para cobrir os desequilíbrios de suas contas primárias.

Adaptadas para ambientes econômicos distintos para a avaliação dos resultados

produzidos pela política fiscal – ambientes de alta inflação, de elevado endividamento

etc –, as NFSP, quer nominais, operacionais ou primárias, são os indicadores fiscais

considerados como os que melhor espelham a situação das contas do governo e com os

quais se avalia o grau de responsabilidade na sua gestão e também a sua capacidade de

honrar os compromissos com o pagamento dos serviços de sua dívida, de forma a

evitar seu crescimento descontrolado. Adotados no Brasil desde a década de 1980,

fazem parte do conjunto de instrumentos fiscais que figuram nos acordos firmados com

o FMI, com os quais se avalia o desempenho e se estabelecem metas a serem atingidas

no campo fiscal.

Com abrangência e significados distintos em relação à avaliação dos resultados e

desempenho das contas públicas, esses conceitos ganham maior ou menor importância

dependendo do ambiente econômico em que se inserem e dos objetivos com eles


buscados. Em economias com baixa taxa de inflação, por exemplo, o conceito operacional

perde relevância, tornando-se mais importante os conceitos nominal e primário. Em

contextos com elevado endividamento, o primário termina se transformando no principal

indicador do esforço fiscal do governo, visto como balizador de sua capacidade de conter

o crescimento descontrolado da dívida. Ao optar por utilizar o resultado das contas do

orçamento em detrimento destes conceitos, o governo de Minas lançou uma cortina de

fumaça na questão, confundiu a opinião pública e levou-a a acreditar que a questão de

seus desequilíbrios havia sido resolvida. Não é bem isso, entretanto, o que revelam suas

contas, como se discute em seguida.

Quadro 1

Resultados das contas públicasQuando as receitas são insuficientes para cobrir suas despesas, gera-se um déficit orça-mentário. Quando são iguais ou superiores, tem-se equilíbrio ou superávit orçamentário.

São três os conceitos utilizados para avaliar o resultado das contas públicas: o nominal, ooperacional e o primário. O nominal considera, além dos gastos ativos do governo (oudespesas primárias), os juros e a correção monetária da dívida, incorporando, portanto, oefeito da inflação sobre as contas públicas. O operacional exclui a correção monetária dadívida (o efeito inflação). O primário exclui também os encargos da dívida na forma de juros.

Em situação de estabilidade monetária, o conceito operacional perde significado, sendo

2. O paraíso do equilíbrio contábilOs valores contidos na proposta orçamentária elaborada pelo Governo Itamar Franco

para o ano de 2003 registrava “artificialmente” equilíbrio das contas públicas, como

mostra a tabela 1, à medida que incluíam, do lado das receitas, fontes de recursos

inscritos na rubrica “Outras Receitas de Capital” no montante de R$ 2,3 bilhões,

consideradas como improváveis de realização. Esse foi, diga-se de passagem, um artifício

adotado por muitas administrações públicas, a partir da promulgação da Lei de

Responsabilidade Fiscal no ano 2000 para simular o cumprimento de suas exigências de

equilíbrio fiscal e escapar das punições nela previstas. Neste caso, o desequilíbrio


resultante da execução seria justificado por frustrações de receitas e/ou ampliação

imprevista de despesas ocorridas à revelia dos responsáveis pela elaboração da proposta.

A revisão da proposta orçamentária de 2003 realizada pelo Governo Aécio Neves,

que assumiu a administração estadual naquele ano, ignorou as receitas consideradas

improváveis e até mesmo fictícias, como chama a atenção Carvalho (2004) em sua

dissertação de mestrado, e identificou nela a existência de um déficit potencial de R$

2,3 bilhões, como se constata no exame da mesma tabela. É esse déficit potencial que o

novo governo receberá como herança no primeiro ano de sua administração. E é esse

déficit, amplamente divulgado na imprensa pela sua dimensão, que será utilizado para

justificar como imperativo a adoção do programa chamado de “choque de gestão”,

como indispensável para sanear as contas públicas do estado e recuperar sua capacidade

de financiamento dos investimentos e das políticas sociais visando a recolocar Minas

Gerais nos trilhos do desenvolvimento.

Antes de comentar os resultados alcançados pelo governo que inicia sua administração

em 2003, neste esforço de ajustamento das finanças de Minas é necessário, para ser fiel

às regras e princípios do orçamento, fazer algumas considerações sobre esse

“desequilíbrio potencial”.

Na verdade, quando se restringe a avaliação das contas públicas apenas ao resultado

orçamentário, como se encontra disposto na tabela 1, pode-se mascarar, como

decorrência, a sua situação real reduzindo, como no caso em tela, seu desequilíbrio

potencial. Isso, por algumas importantes razões:

i) Em primeiro lugar porque o conceito inclui, ao lado das receitas, operaçõesde crédito que nada mais representam do que contratação de empréstimo,não constituindo, portanto, receitas stricto sensu, mas ingresso de recursosno caixa obtido pela via do endividamento. Se esses recursos são excluídos(R$ 145 milhões na proposta orçamentária), o “desequilíbrio potencial”aumenta para R$ 2,45 bilhões;ii) Os valores inscritos no orçamento relativos aos juros da dívida não se referemaos juros totais devidos no ano, decorrentes dos encargos da dívida do estado,mas apenas da previsão dos juros que deverão ser pagos. Para isso, calcula-se: i)a partir das previsões da Receita Líquida Real (RLR)1 do estado, para o ano,13% de seu montante que deverão ser destinados para pagamento dos jurosda dívida com a União; ii) os pagamentos de juros previstos para os demaiscredores do estado da dívida do estado –interna e externa. Na proposta de2003, a previsão de pagamento de juros foi de R$ 1,326 milhão, como mostra


a tabela 1. Ora, ao não incluir nessa projeção os juros nominais efetivamentedevidos, mas apenas os que são pagos, perdem-se elementos importantes paraavaliar a situação real e o resultado projetado para as contas públicas, falseandoo grau de desequilíbrio existente2. Explica-se a razão.

A dívida do estado com a União, renegociada em 1998, que andava, no final de 2002,

na casa dos R$ 33 bilhões, é corrigida, de acordo com as cláusulas do contrato celebrado

entre esses entes, pelo Índice Geral de Preços (IGP-DI), da Fundação Getúlio Vargas,

acrescidos de juros reais de 7,5% ao ano. Na hipótese de o IGP-DI atingir 7,5% (nível

próximo ao de 2003), a correção da dívida deve ser feita por esses mesmos 7,5%

(atualização monetária) mais os 7,5% de juros reais, ou seja, por um índice próximo de

15%. Isso representaria, no caso da dívida com a União, juros nominais devidos pelo

estado de R$ 4,8 bilhões naquele ano de 2003.

O estado não é obrigado, contudo, a pagar todo esse montante de juros para a União.

De acordo com o mesmo contrato, o pagamento obrigatório dos juros dessa dívida é

de 13% de sua Receita Líquida Real (RLR). Adotando-se a hipótese de que a RLR tenha

se equiparado à Receita Corrente Líquida (RCL), que atingiu R$ 14,3 bilhões no ano de

2003, de acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda

(STN/MF), tem-se que seria de R$ 1,860 milhão o limite das despesas com juros a

serem efetivamente pagos à União.

A diferença de R$ 3 bilhões entre os juros devidos e os juros pagos são

“refinanciados” e incorporados ao estoque da dívida, mas não aparecem registrados

na peça orçamentária como recomendam os princípios que orientam sua elaboração,

como os da universalidade, do orçamento bruto e da transparência. Com isso, o

orçamento deixa de revelar, corretamente, o total das despesas financeiras do estado

decorrentes do estoque da dívida com a União, falseando o resultado orçamentário.

Se nele incluídos, pelo lado das despesas, o total dos juros devidos e, do lado das

receitas, o refinanciamento da parcela dos juros não pagos (porque, afinal, tratam-

se de despesas, cujo pagamento foi adiado para o futuro, sob a forma de aumento

da dívida), o desequilíbrio potencial seria bem superior aos R$ 2,3 bilhões registrados

na proposta orçamentária.

Os números finais da execução orçamentária, que se encontram na tabela 1, revelam

que houve, com o Governo Aécio Neves, uma melhora significativa nas contas do estado,


com sua aproximação a uma situação que pode ser caracterizada de quase-equilíbrio, à

luz do conceito considerado. De um déficit orçamentário potencial de R$ 2,3 bilhões,

este terminou fechando o ano na casa de R$ 227 milhões (ou de R$ 246 milhões, excluindo

R$ 18,3 milhões de Operações de Crédito), dando continuidade ao processo de sua

redução iniciado no Governo Itamar Franco, quando esse desequilíbrio (excluídas as

Operações de Crédito) foi contido em R$ 1,38 bilhão em 2001 e R$ 944 milhões em

2002, conforme mostra o trabalho de Carvalho (2004).

Em 2004, o déficit se transformou em superávit de R$ 90,7 milhões (R$ 80,2

milhões, excluídas as Operações de Crédito), o que levou o governo, numa estratégia

de sofisticado trabalho de marketing, a inundar as páginas da imprensa no país com

informes publicitários, decantando as virtudes de seu programa e sua capacidade

de ter conseguido corrigir, com apenas dois anos de trabalho, o acentuado

desequilíbrio das contas públicas do estado e removido, com isso, os principais

obstáculos que amarravam o seu desenvolvimento.3 A suposta e desejável chegada

ao paraíso do equilíbrio fiscal deve ser vista, no entanto, apenas como objeto de

desejo do governo, já que não corresponde, na verdade, à realidade das contas públicas

mineiras, como se discute em seguida.

3. A realidade do desequilíbrioEnquanto o governo de Minas divulga, na imprensa, informações comemorando

o equilíbrio orçamentário de suas contas, uma visita ao site da Secretaria do Tesouro

Nacional (STN), órgão do Ministério da Fazenda (MF) responsável pelo

acompanhamento e fiscalização dos resultados fiscais dos governos subnacionais,

revela uma realidade completamente distinta. Considerando os conceitos relevantes

de avaliação dos resultados das contas públicas – o primário e o nominal – os dados

da STN revelam que, embora o governo de Minas tenha gerado significativos

resultados primários – até mesmo em decorrência da exigência de economia de

recursos para o pagamento dos juros da dívida com a União – a situação é de

acentuado desequilíbrio, ou de déficit, como mostra a tabela 2, em relação ao

resultado nominal.


Tabela 1

De seu exame é possível constatar que, apesar de gerar superávits primários

próximos de 10% de sua Receita Corrente Líquida (RCL), o estado tem incorrido

em déficits nominais elevados, os quais, como em 2003, se aproximam de 30% de

sua RCL. Não contabilizados no orçamento, esses déficits são incorporados ao

estoque de sua dívida com a União, que tem mantido uma trajetória de crescimento

contínuo e preocupante, apesar de sua redução como proporção da RCL, nos anos

de 2003, 2004 e 2005, em virtude do crescimento nominal de suas receitas superior

ao dessa dívida, como mostra a tabela 2.


Se calcularmos, como é feito na tabela 3, o resultado nominal pela variação anual da

dívida líquida, os dados diferem dos que constam do site da STN/MF, mas é importante

constatar que eles se apresentam deficitários em todos os anos da série considerada,

registrando-se menor desequilíbrio em 2005, ano em que a dívida foi corrigida em

apenas 8,72%, favorecida pelo IGP-DI de 1,22%, enquanto a Receita Corrente Líquida

conheceu um aumento nominal de expressivos 17,1%.

Tabela 3

Vale notar que de acordo com a Resolução nº 40, o Senado Federal, em cumprimento

ao disposto no art. 52, inciso VI, da Constituição Federal de 1998, definiu novos limites

para as dívidas consolidadas dos estados e municípios. Para os estados determinou que

as respectivas DCL não poderiam ultrapassar, ao final do exercício de 2016, duas vezes

o valor de suas RCL. Os estados que apresentassem, no final de 2001, excesso em

relação a esse limite deveriam reduzi-lo numa proporção de, no mínimo, 1/15 ao

ano para garantir que seja alcançada, em 2016, a relação de 2,0 entre DCL e RCL.

Tabela 2


No caso de não ser alcançada essa redução estipulada para cada ano, o estado fica

impedido de contratação de operações de crédito, exceto as previstas nos Programas

de Ajuste Fiscal, contemplados no acordo da dívida renegociada com a União1

(GUIMARÃES, 2003). Ao final de 2001, a relação DCL/RCL do governo do estado de

Minas Gerais estava em 234%, indicando a necessidade, para o atendimento desse

dispositivo, de sua redução em 2,3 pontos percentuais a cada ano.

Em 2003, a Resolução do Senado Federal nº 20, de 7 de novembro, ampliou o prazo

para cumprimento dos limites e condições estabelecidos na Resolução nº 40 em quatro

quadrimestres, determinando que, a partir de 1º de maio de 2005, Estados, Distrito

Federal e Municípios deveriam estar ajustados aos limites ou à trajetória da redução

prevista nesta Resolução. Como o estado conseguiu atingir o percentual de 215,5%

dessa relação no primeiro quadrimestre de 2005, não restam dúvidas de que ele se

encontrava perfeitamente enquadrado à trajetória definida pela Resolução 20/2003,

embora ainda não ao limite estabelecido. No final de 2005, beneficiado também pela

expressiva expansão da receita e pela correção mais favorável da dívida, já que o IGP-

DI foi de apenas 1,22%, essa relação viu-se reduzida para 203%, próxima, portanto,

do limite estabelecido na Resolução 40/2001, mas, embora revelando avanços

importantes na sua evolução, ainda distante de configurar um ajustamento estrutural

de suas contas.

Tabela 4


Dessa forma, de acordo com os dados registrados na STN, o estado, embora tenha

melhorado sua situação, graças principalmente ao avanço mais considerável de sua RCL,

no período dos ganhos obtidos na frente dos gastos e dos índices de correção da dívida

continuava, em 2005, desenquadrado em relação aos limites estabelecidos para sua

DCL. A melhoria registrada nos fluxos de receitas, embora tenha contribuído para

melhorar, assim, a relação DCL/RCL, não foi suficiente para garantir a geração de

superávits nominais que, elevados, devem continuar garantindo uma trajetória de crescimento

para a dívida e nem, portanto, para promover o ajustamento estrutural de suas contas, ao

contrário do que pode transmitir o conceito de resultado orçamentário utilizado pelo governo.

ConclusõesNão foi objetivo deste artigo avaliar o padrão de ajuste fiscal que vem sendo

realizado no Governo Aécio Neves nem a qualidade desse padrão, assim como a

origem de seus ganhos e as conseqüências que tem acarretado para os investimentos

e a oferta de políticas sociais pelo estado. Embora esses sejam temas relevantes,

que merecem investigação mais aprofundada em outros estudos, objetivou-se aqui

apenas desmistificar a idéia de que o estado conseguiu realizar um ajuste estrutural

de suas contas e a colher, inclusive superávits nominais, removendo, assim, os

obstáculos que existiam para dar sua maior contribuição para o desenvolvimento

econômico.

Embora se reconheça a melhoria ocorrida nos fluxos orçamentários e, até mesmo,

na relação Dívida/RCL, o fato, entretanto, é que os déficits orçamentários, no

conceito nominal, continuam elevados, garantindo uma trajetória de contínuo

crescimento da dívida pública. Ainda que o acordo com a União não exija o

pagamento integral dos juros nominais, mas apenas 13% da RLR, ao serem

incorporados ao seu estoque o montante de juros não pagos, apenas transfere-se

para o futuro o seu pagamento e a solução de problemas que, pela sua dimensão,

dificilmente encontrarão alternativas no contexto atual das relações federativas e

do ajuste realizado pelos governos subnacionais mais endividados.

Enquanto isso, a questão da realização de um ajuste estrutural restrito à obtenção

de déficit orçamentário zero (ou de equilíbrio) – embora importante para abrir


maiores espaços no orçamento para reforçar políticas públicas – é limitado para

dar conta dessa questão, como discutido neste trabalho. Nesse sentido, o ajuste

estrutural deve ser visto apenas como objeto de desejo das autoridades do governo,

que, no entanto, têm utilizado os resultados alcançados para transmitir uma imagem

de competência e eficiência da administração que vai muito além da realidade dos

déficits nominais em que o estado continua incorrendo.

Notas

1 EDWARD, José; MENEZES, Cynara. O Choque de Gestão de Aécio Neves. Veja, São Paulo, ed.1881, 24 nov. 2004.

2 Para uma boa discussão dessa questão, ver: RAMALHO, Valdir. “Revendo a variedade dos con-ceitos de déficit públicos.” In: MEYER, Arno (org.) Finanças públicas: ensaios selecionados. Brasília:Ipea; São Paulo: Fundap, 1997, p..39-150

3 Sobre essa questão, ver: OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil:1964-1984. São Paulo: Hucitec, 1995.

4 Conceito criado para avaliar a situação de endividamento das administrações públicas vis-à-vissua receita mensurada de acordo com esses parâmetros e para calcular os juros a serem pagospelas administrações públicas que renegociaram a dívida com a União. O valor é obtido pela somada Receita Corrente Líquida dessas administrações com as suas Receitas de Capital, dessasdeduzidas as provenientes das Operações de Crédito e Alienação de Bens e também as Transfe-rências de Capital recebidas com o fim específico de atender as despesas de capital.

5 Na contabilidade, as variações de estoque, neste caso, da dívida, decorrem de resultados (posi-tivos ou negativos) dos fluxos. Com o orçamento superavitário, o estoque da dívida deveriadiminuir. No entanto, ele aumenta, indicando que o resultado foi negativo, ou seja, que o governoincorreu em déficit.

6 Não é propósito deste artigo analisar, como já apontado, nem a origem dos ganhos que propi-ciaram essa melhoria das contas do estado na administração Aécio Neves nem as conseqüênciasdo ajuste realizado para os investimentos públicos e para a oferta de políticas sociais. Contudo,estudos realizados por Oliveira e Riani (2003) e Carvalho (2004) concluem que a melhoria ocor-rida se deve menos aos resultados obtidos com a implementação do programa do governo co-nhecido como “choque de gestão” do que a um conjunto de circunstâncias que as favoreceram.Em 2003, com o baixo crescimento da economia brasileira – e mineira – os ganhos teriam sidoobtidos principalmente pelo lado da redução das despesas, embora o governo tenha se benefici-ado com o recebimento do governo federal de R$ 223 milhões relativos às despesas com estra-das federais transferidas para o estado, cuja negociação foi concluída durante o governo ItamarFranco. Além disso, o governo não herdou, como o Governo Itamar Franco, dívidas de 13º salá-rio com o funcionalismo público, o que já representou um grande ganho. Além disso, a não-


correção dos salários do funcionalismo, em 2003, a redução das despesas de custeio de 15,5%(medidas que podem ser enquadradas no “choque de gestão”) e a redução observada nas despe-sas com juros e encargos da dívida (não-pagamento de R$ 250 milhões da dívida com a Cemigrelativos à Conta de Resultado a Compensar e abatimento de R$ 113,5 milhões do montantepago à União), contribuíram para os resultados alcançados. Já em 2004, os principais ganhosteriam sido obtidos com a sensível melhoria observada no quadro macroeconômico, osquais, juntamente com os frutos obtidos com a reforma tributária aprovada no final de2003, elevaram expressivamente as receitas do estado. Pelo lado dos gastos, os investimen-tos continuaram sendo sacrificados para garantir o ajuste, bem como a maioria das políticassociais. Para melhor avaliação dessas questões, ver os trabalhos mencionados de Oliveira eRiani (2003) e Carvalho (2004).

7 O acordo da dívida com a União estabelece que, em 2028, ano previsto para o seu vencimento,a relação Receita Líquida Real – um conceito distinto em alguns pontos do de Receita CorrenteLíquida – e a Dívida Consolidada Líquida sejam equiparadas, ficando impedidos os governos queas renegociaram de realizarem contratações de dívida até o seu atingimento.


CARVALHO, Célia M. S. O Ajuste Fiscal no Brasil: impactos nas finanças e políticas públicas doestado de Minas Gerais e suas implicações para a ordem federativa. Tese (Dissertaçãode Mestrado) - Escola de Governo/Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte. 2005.

EDWARD, José; MENEZES, Cynara. O Choque de Gestão de Aécio Neves. Veja, São Paulo,ed. 1881, 24 nov. 2004.

GUIMARÃES, Raul Marmo. A Dívida Pública do Estado de Minas Gerais. Tese (Dissertação deMestrado) - Escola de Governo/Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte. 2003.

OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil: 1964-1984. São Paulo:Hucitec, 1995.

OLIVEIRA, Fabrício Augusto de.; RIANI, Flávio. Limitações e conseqüências do ajuste fiscaldo estado de Minas Gerais no Governo Aécio Neves. In: Anais do XI Seminário sobrea Economia Mineira. Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar. 2004.

RAMALHO, Valdir. Revendo a variedade dos conceitos de déficit públicos. In: Meyer, Arno(org.) Finanças públicas: ensaios selecionados. Brasília: Ipea; São Paulo: Fundap, 1997.


A economiaA economia da corrupção

Giácomo Balbinotto Neto**

[email protected]

Ricardo Letizia Garcia***

[email protected]

ResumoEste artigo examina a corrupção nos setores burocrático e político, discutindo conceitose definições, as suas causas, as principais formas em que se manifesta e o seu impactosobre o desenvolvimento econômico e social. O conceito de corrupção varia no tempohistórico e em cada sociedade. A corrupção pode ser tratada na literatura como umfenômeno isolado. Mas a corrupção também é tratada como sistêmica (generalizada ouhipercorrupção), nas quais os atos corruptos se generalizaram e se tornaram intrínsecosà sociedade.Palavras-chave: corrupção, burocracia, corrupção política

ResumenEste artículo examina la corrupción en los sectores burocrático y político, mientrasdiscute conceptos y definiciones, sus causas, las principales formas en que se manifiestay su impacto sobre el desarrollo económico y social. El concepto de corrupción varía enel tiempo histórico y en cada sociedad. La corrupción puede ser tratada en la literaturacomo un fenómeno aislado. Pero la corrupción también es tratada como sistémica(generalizada o hipercorrupción), en las cuales los actos corruptos se generalizaron y sehicieron intrínsecos a la sociedad.Palabras-clave: corrupción, burocracia, corrupción política

AbstractThis article examines corruption in the bureaucratic and political sector, discussingconcepts and definitions, its causes, the main ways in which it arises and its impact oneconomic and social development. The concept of corruption has varied historicallyand within each society. Corruption can be treated in the literature as an isolatedphenomenon. But corruption is also treated as systemic (generalized or hyper-corruption), in which the corrupt actions have become generalized and have becomeintrinsic to the society.Keywords: corruption, bureaucracy, political corruption

*Doutor em Economia pela Universidade de São Paulo (USP) e professor Adjunto do Programa de Pós-Graduaçãoem Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS/PPGE).** Doutor em Economia pela UFRGS e professor da Universidade Estadual do Rio Grande do Sul (UERGS).


A corrupção e o problema da definiçãoA definição da corrupção tem sido difícil devido à falta de consenso do que seja uma

ação corrupta1. Vito Tanzi (1998:559) destaca que o termo corrupção vem do verbo

latino corrumpere (cum = com e rumpere = romper) e pode ser entendido como quebra

de regras, normas ou padrões estabelecidos. Essa quebra também pode ser de um

código de conduta moral, social ou ainda de uma regra administrativa; para haver quebra

de uma regra, ela deve ser precisa e transparente. Adicionalmente, é necessário que o

agente corrupto consiga algum tipo de benefício reconhecível para si, sua família ou

seus amigos. O benefício deve ser visto como uma compensação do ato corrupto. O “com”

da palavra pode ser entendido como um ato não isolado, dado que é necessário alguém (ou

algo) para corromper e alguém (ou algo) para ser corrompido. Por fim, alguém pode começar

e concluir um ato corrupto sem que haja alguém incitando ou na dependência de suas ações.

O conceito de corrupção varia no tempo histórico e em cada sociedade. A corrupção

pode ser tratada na literatura como um fenômeno isolado. Neste caso ela é considerada em

termos de um comportamento individual, julgada de uma perspectiva moral e legal. Os atos

de corrupção implicariam desvios isolados de normas e leis bem estabelecidas, sem a inclinação

da conduta para a repetição de ações que caracterizam a corrupção como crime.

A corrupção também é tratada como sistêmica (generalizada ou hipercorrupção), nas

quais os atos corruptos se generalizaram e se tornaram intrínsecos à sociedade. Essa corrupção

manifesta-se em práticas não necessariamente ilegais nas esferas burocrática e política. A

corrupção sistêmica aparece como uma troca clandestina entre dois mercados, ocorrendo

a partir do relacionamento entre o público e o privado, nos setores onde existe um alto

poder decisório por parte dos agentes públicos (burocratas e políticos).

A corrupção política e burocráticaPara Rose Ackerman (1978) a corrupção surge como um problema político e

burocrático que se estabelece na interface entre o setor público e privado. Dentro

desta divisão, ela faz uma distinção entre corrupção de alto ou baixo nível hierárquico.

A corrupção política é mais característica em altos níveis hierárquicos. Já a corrupção

de baixo nível hierárquico ocorre nas atividades burocráticas cotidianas2. A autora destaca

que a corrupção política, chamada de “grande corrupção”, ocorre quando a formulação


política e a legislação são talhadas para beneficiar políticos e legisladores. Com a corrupção

política os agentes econômicos “bem colocados” irão explorar suas posições para extrair

propinas. A corrupção política se estabelece quando os “formuladores de políticas

econômicas” (policy maker) elaboram e implementam leis em nome de grupos específicos.

De um modo geral, a corrupção política pode ser compreendida como um

comportamento estabelecido para a manutenção ou distribuição do poder e riqueza.

Entre outras definições de corrupção política, destacam-se:

Quadro 1 – Corrupção política: principais definições

Todas as definições enfatizam o uso do poder político para obtenção de ganhos

privados e o desvio de recursos públicos. Esse poder é observado na formulação de leis

e na exploração do cargo político para a extração de renda. A corrupção política é

entendida como algo maior do que o desvio das regras e normas legais, incluindo o uso

abusivo de leis e regulamentos. Ela torna-se endêmica quando a esfera política surge

como a principal estrutura para a alocação dos recursos (os empresários irão buscar

rendas não mais no mercado privado, e sim no mercado político, originando o

comportamento Rent Seeking).

Já a corrupção burocrática, denominada de “pequena corrupção”, surge das relações

estabelecidas pelo funcionamento da administração pública e da implementação de

políticas. A corrupção burocrática pode levar em conta os fins da administração pública

sem necessariamente ser parte de um sistema político ou tendo repercussões políticas.

Ela provê os agentes públicos da oportunidade de aumentar suas compensações, sendo

mais facilmente definida em bases legais e, portanto, mais facilmente identificada e punida,

estando relacionada com o nível de atividade governamental e de regulamentação,

ocorrendo quando os cidadãos, no contato com os agentes públicos, demandam favores


e serviços ilegais. O quadro 2 apresenta diversas definições sobre a corrupção

burocrática.Quadro 2 – Corrupção burocrática: principais definições

As várias definições ressaltam a corrupção burocrática como o aproveitamento de

um cargo público para atender interesses pessoais, normalmente de cunho pecuniário.

Nela, uma autoridade suborna ou é subornada com o objetivo de obter vantagens e

privilégios ilícitos. De outro modo, definem a corrupção burocrática como uma relação


ilegal que se estabelece entre um agente público e privado cujo objetivo é a busca de

rendas, dentro da esfera pública, para a realização de fins privados. Apesar de os conceitos

sobre a corrupção diferirem, todos enfatizam como característica comum a natureza

ilegal da apropriação da renda e do uso da função pública para fins privados. Diante da

diversidade de conceitos, adotou-se a definição do Banco Mundial (2000), que resume a

corrupção como o abuso do poder público para obter benefícios privados, presentes,

principalmente, em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do

Estado. Todo ato ou ação de compra ou venda de decisões que afetar diretamente o

interesse público, em troca de benefícios ou interesses privados, pode ser considerado

corrupto. Essa definição, além de ser a mais usada em estudos sobre a corrupção, tem

como virtude a abrangência e operacionalidade.

Causas da corrupçãoA corrupção varia entre as sociedades, encontrando-se em situações nas quais é muito

rara e em outras em que está completamente disseminada. Ela pode estar associada a

uma regulamentação excessiva ou inadequada, ao poder discricionário de agentes

públicos, à estrutura de mercado e à ineficiência e ao atraso das instituições políticas e

administrativas.

A abordagem tradicional, baseada em motivações personalísticas, considera motivos

maldosos, realizado por “gente ruim”, em função de patologias ou desonestidades pessoais.

A corrupção surgiria como resultado de uma falha moral1 por parte de indivíduos que estão

em posições de poder político e em cargos públicos responsáveis pela alocação de recursos.

Na abordagem moderna, a corrupção é explicada por causas sistêmicas, ou seja,

como fazendo parte da sociedade. A corrupção é causada pela ação do governo e da

interação governo/público/privado ou em função do grau de desenvolvimento das

instituições públicas e partidárias. A estrutura de mercado também pode ser determinante

para um maior ou menor nível de corrupção. Considerando a existência de um conjunto

de regras, originadas das preferências individuais dos consumidores e das decisões de produção

dos agentes econômicos, a abordagem preceitua que os agentes procuram obter o máximo

de renda possível, dentro ou fora das regras da conduta econômica e social.


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os principais estudos e análises sobre o tema.

Quadro 3 – Causas da corrupção no ambiente político e burocráticoEntre as causas apresentadas, parece ser consenso que um ambiente político e

institucional com excessiva regulamentação e normas, monopólio das decisões,

discricionariedade e ausência competitiva aumentam as oportunidades de corrupção.

Regras que geram monopólios serão um incentivo à corrupção. De igual maneira, um

regulamento excessivamente complexo ou complicado possibilita ao agente público

uma discricionariedade efetiva. Contudo, uma regra pode ser utilizada para reduzir a

discricionariedade7, diminuindo as oportunidades de corrupção. Também pode ser usada

uma regulamentação para tornar mais clara a contabilidade, promovendo a transparência

das ações burocráticas e contribuindo para a redução de oportunidades corruptas.

Assim, regras podem criar ou reduzir “rendimentos”; delimitar ou aumentar a

discricionariedade dos agentes; ajudar ou prejudicar a credibilidade pública. Tanzi

(1998:556) pondera que a relação entre a corrupção e o grau de intervenção

governamental é não-linear e que atividades de corrupção aumentam

desproporcionalmente quando o governo aumenta.

... as hipóteses de Rose-Ackerman parecem ser contraditas pela realidade, poispaíses, como o Canadá, Finlândia, Suécia e Holanda têm uma significativaparticipação do setor público na economia, tanto no que se refere ao nível deimpostos como de gastos governamentais.

Gardiner e Lyman (1997) enfatizam as falhas de mecanismos de regulação e de

supervisão como instrumentos facilitadores para a corrupção. Porém, esses mesmos

instrumentos públicos poderão ser inibidores de ações políticas se forem controlados

de forma independente e eficiente pelo poder judiciário e fiscalizados pela sociedade civil.

Para Tanzi (1995:25-26), os principais fatores que determinam a intensidade da

corrupção num determinado país são: a função do Estado e o alcance dos instrumentos

de que se serve no desempenho dessa função8; as características sociais, tais como o

grau de igualdade no tratamento nas relações sociais e econômicas; a natureza do sistema

político e o sistema de penalidades para os atos de corrupção descobertos. O Banco

Mundial (2000) reforça essa idéia argumentando que o desvio das funções no sistema


tributário, nas leis de regulação do mercado e nas regras de competição política são

causadores da corrupção. Esse desvio está também associado à excessiva

centralização das decisões, ao isolamento entre os níveis hierárquicos e ao

desenvolvimento de relações paralelas de poder.

Em síntese, a literatura defende que a corrupção floresce com maior vigor em

sociedades nas quais predominem: pouca liberdade de imprensa, poder monopolístico

excessivo, processos de privatização desorganizados e excesso de regulamentações9

sobre o mercado.

Formas de corrupçãoO fenômeno da corrupção pode ser observado numa gradação quase infinita. Vai

de pequenos desvios de comportamento à total impunidade do crime organizado,

por parte das várias áreas e níveis governamentais. Pode ocorrer suborno para a

compra de um benefício legalmente previsto, e o que se compra é maior agilidade

burocrática ou precedência sobre os outros interessados, como pode haver compra

de um benefício ilegal. A natureza de suas ações, conseqüências e punições previstas

serão totalmente diferentes.

Uma primeira divisão da corrupção é defini-la como eventual ou sistêmica10. A

corrupção eventual é praticada por desvios de comportamento ou por disposição

psicológica para realizar atos corruptos. Ela não é norma no ambiente burocrático de

modo que o seu efeito é mínimo. A corrupção sistêmica é estabelecida endogenamente,

estando relacionada ao poder discricionário, a uma estrutura monopolística e à

inexistência de responsabilização dos atos cometidos. Para Klitgaard (1998:5) a corrupção

sistêmica é muito prejudicial, pois a oferta de propinas torna-se uma estratégia dominante

para o agente privado (torna-se a melhor escolha para alcançar os seus objetivos).

Lowenstein (1997:54) divide os tipos de corrupção na esfera pública em: extorsão

(suborno oficial), discriminação política ou em atos administrativos (sanções contra uma

personalidade, comunidade ou instituição) e autofavorecimento.

A corrupção burocrática também pode ser centralizada ou descentralizada. Ela é

definida como centralizada quando a decisão corrupta cabe ao chefe de Estado ou a um

alto dirigente público, que monitora ou controla a baixa burocracia na tentativa de obter


rendas ilegais. Já a corrupção descentralizada é caracterizada quando as decisões corruptas

podem ser tomadas por qualquer agente público. Nela, os chefes de Estado ou dirigentes

serão considerados apenas mais um entre os agentes públicos que buscam obter rendas

ilegais.

Rose-Ackerman (1999) faz uma distinção similar, referindo-se à corrupção do tipo

bottom-up para a situação em que burocratas de níveis hierárquicos mais baixos arrecadam

propinas, parcelando os dividendos com seus superiores. Já a corrupção do tipo top-

down ocorre nas altas esferas burocráticas, que compra o silêncio de subordinados para,

posteriormente, parcelar seus ganhos ilegais11.

Mauro (1993) separa a corrupção em organizada e caótica. A corrupção organizada12

insere-se em um sistema bem organizado de corrupção, de tal modo que os empresários

sabem a quem precisam subornar e quanto lhes devem oferecer e confiam que,

estabelecido o acordo, obterão as licenças, autorizações e permissões necessárias às

suas atividades privadas. Já um sistema corrupto desorganizado ou caótico faz com que

o corruptor precise corromper muitos agentes públicos, o que não irá garantir futuras

demandas por subornos, podendo nem mesmo atender a demanda atual.

Para Mauro (1993), quando múltiplos agentes públicos exigem suborno do mesmo

empresário sem coordenar os níveis de suborno entre si, eles tendem a fazer exigências

excessivas, com o resultado de que a atividade empresarial acaba sendo suspensa.

Comparando-as, pode-se argumentar que a corrupção organizada é menos prejudicial,

pois o agente público irá determinar claramente a sua parcela, de maneira que a atividade

empresarial se adapta e convive razoavelmente com o ambiente corrupto.

Vishny e Shleifer (1993:611) diferenciaram a corrupção em dois tipos: corrupção

com roubo e sem roubo. Na primeira o agente público não devolve nada ao órgão em

que está lotado, pois ele simplesmente oculta a venda do bem. O preço que o comprador

paga pelo bem é igual a “propina”, que pode ser menor que o preço cobrado pelo

governo para fornecer o bem. Na corrupção sem roubo, o agente público devolve o

valor do preço cobrado pelo governo ao tesouro, aumentando o preço do bem público.

Seguindo essa divisão, Brunetti e Weder (2001) separam a corrupção em

extorsiva13 e colusiva. A corrupção extorsiva ocorre quando o burocrata tem poder

discricionário suficiente para rejeitar ou atrasar um serviço público com o objetivo


de extrair rendas ilegais. Já a corrupção colusiva ocorre quando o agente público

tem poder discricionário na aplicação das regras e normas burocráticas. Neste caso,

existirá um acordo corrupto entre agente público e privado, reduzindo a

probabilidade de detecção dos agentes desonestos.

Mbaku (1992:254-55) em uma classificação mais ampla identifica quatro classes de

atividades corruptas na economia: (i) cost reducing corruption – agentes públicos atuam

no sentido de reduzir os custos dos agentes privados. Exemplos: cumprimento ineficiente

de leis fiscais, redução da carga tributária, isenções com referência a leis e estatutos; (ii)

cost enhancing corruption – agentes públicos buscam se apropriar de parte da renda

criada por meio de uma escassez artificial devido à regulamentação sobre um setor ou

produto. Exemplos: no caso das licenças de importações, muitos tentarão se apropriar

de parte da renda gerada, impondo um preço mais elevado do que o estabelecido pelo

Estado; (iii) benefit enhancing corruption – agentes públicos transferem benefícios aos

indivíduos e grupos, o excesso, ao que é legalmente devido, dividindo os ganhos com os

beneficiários; (iv) benefit reducing corruption – há uma apropriação direta pela burocracia

dos bens fornecidos pelo Estado por meio do roubo ou desvio dos bens.

O impacto da corrupção na economiaO impacto da corrupção foi analisado por duas correntes. A corrente revisionista

destaca os aspectos positivos da corrupção, considerando-a, em vários pontos,

estimuladora da eficiência econômica e da alocação de recursos. A corrente moderna

destaca os efeitos perversos da corrupção e os obstáculos que ela impõe ao crescimento

econômico e à alocação eficiente dos recursos.

A corrente revisionista destacou-se com o surgimento da Escola Funcionalista nas

décadas de 1960 a 1970. Nye (1967), Leff (1964), Hungtington (1968) e Myrdal (1997),

entre outros, discutiram a funcionalidade da corrupção e os seus possíveis benefícios.

Em linhas gerais, a corrupção é vista como um mal necessário nos países subdesenvolvidos

e um meio de ter acesso à modernização, argumentando que a compra e venda de favores

ilegais pode determinar uma melhoria do bem-estar econômico, pois elimina pesadas

regulamentações e incorpora um sistema de recompensas para burocratas mal remunerados.

De igual forma, a corrupção pode induzir o mercado a melhorar seus processos, estimulando


a formação de um preço competitivo e a elaboração de produtos de melhor qualidade

(pode colocar bens e serviços nas mãos de agentes mais eficientes).

Hungtington (1968:59-71) argumenta que o processo de modernização cria

oportunidades por introduzir novos valores, aumentar a movimentação de recursos no

mercado e gerar novos centros de poder, incentivos e oportunidades. Práticas

consideradas corruptas agilizariam os trâmites burocráticos e permitiria aos indivíduos

evitar a demora que geralmente ocorre nos países em desenvolvimento.

Todavia, destaca-se que, apesar de a corrupção facilitar a resolução de conflitos no

relacionamento entre a esfera pública e privada, no médio prazo ela pode determinar

um desgaste de legitimidade do sistema político14.

Uma oportunidade revelada pela corrupção seria a possibilidade de grupos

discriminados pelas políticas públicas terem seus interesses atendidos no processo. Este

ocorreria mediante a utilização de mecanismos corruptos15. A corrupção pode também

trazer benefícios políticos por meio de pagamentos, nomeações e políticas motivadas

pela corrupção. Os políticos podem utilizar a corrupção para favorecer a integração

de grupos ou partidos, podendo levar à harmonia política diante da fragmentação

da autoridade pública.

Leff (1964) e Huntington (1968) sugeriram que a corrupção poderia aumentar ou

acelerar o crescimento econômico por meio de dois mecanismos: a) as práticas de

corrupção de speed money capacitariam os agentes privados a evitar a burocracia e as

demoras correspondentes; b) os funcionários públicos que recebessem suborno iriam

trabalhar com mais afinco, pois o suborno funcionaria como um incentivo na busca de

uma maior produtividade no ambiente burocrático. Dessa forma, a corrupção pode se

tornar um instrumento contra as regulações excessivas e inadequadas. Ao impor regulações

excessivas e níveis tarifários elevados, o governo pode estar impondo custos seletivos, afetando

as firmas competitivas. A corrupção poderia aumentar a eficiência burocrática,

corrompendo os agentes para obter facilidades da legislação, até que essa facilidade

possa ser estendida aos demais agentes da sociedade, melhorando o bem-estar social.

A corrupção poderia também evitar custos para as empresas, na medida em que age

como redutora das incertezas (corrupção como uma forma de gerenciar riscos) e diminui

barreiras à entrada de novas empresas em projetos públicos, sem afetar sensivelmente


a taxa de retorno. Assim, a corrupção é benéfica quando não é sistemática e transgride

uma orientação econômica errada ou ineficiente, superando as limitações de um sistema

político imperfeito ou contornando as deficiências das regras organizacionais. Em resumo,

se o sistema vigente é ruim, então a corrupção pode ser benéfica.

Huntington16 (1975:82) defende que em sistemas burocráticos rígidos e anacrônicos

a corrupção seria o “óleo” necessário para fazer funcionar mecanismos desgastados:

“... a corrupção pode ser um meio de superar as normas tradicionais ou os regulamentos

burocráticos que emperram o desenvolvimento econômico”.

Hungtington (1968:385) destacou que, no Brasil, durante o governo de Juscelino

Kubitschek, altas taxas de crescimento econômico estavam aparentemente associadas

a uma elevada taxa de corrupção política, percebida por meio da compra de proteção

para empreendimentos industriais e pela manutenção de uma legislação rural ultrapassada.

Para Leff (1964:396), a corrupção no ambiente burocrático poderia aumentar a

eficiência do sistema econômico, pois traria um elemento de competição ao sistema.

Além disso, no longo prazo, isto não implicará uma má alocação de recursos, pois dado

que o mecanismo de alocação política é eficiente, essas vantagens tenderão a ir para os

empresários que possuem os custos mais baixos. Leff (1997:239) destaca que: “A

corrupção pode introduzir um elemento de competição no que, do contrário, seria um

negócio comodamente monopolista [...]”.

Beck, Maher (1986) e Lien (1986) justificam que em um leilão aqueles que são os

mais eficientes são também os que podem oferecer o suborno mais elevado.

Scott (1969) vislumbra a corrupção como um instrumento de integração política da

sociedade e fortalecimento do processo distributivo por meio de relações clientelistas.

Huntington (1975:82) reforça esta idéia ao afirmar que a corrupção pode ser um canal

de acesso à participação política e integração de novos grupos no sistema, reduzindo a

tensão política em períodos de mudança econômica acelerada.

Osterfeld (1992) distingue a corrupção em expansiva e restritiva, afirmando que a

primeira é benéfica, pois envolve atividades que melhoram a competitividade e a alocação

dos recursos. Já a corrupção restritiva é prejudicial, pois limita as oportunidades para as

trocas produtivas, permitindo que firmas ineficientes permaneçam no mercado.


Para Klitgaard (1994:46) a corrupção pode, ocasionalmente, ser benéfica do ponto

de vista social. Os pagamentos para atos corruptos introduzem um tipo de mecanismo

de mercado17. Em um sistema em que os bens e serviços são alocados por filas, política,

seleção aleatória ou “mérito”, a corrupção pode alocar os bens segundo a disposição e

a capacidade de pagar, disponibilizando bens e serviços nas mãos das pessoas que mais

os valorizam ou que os podem usar de modo mais eficaz. Klitgaard (1994:45) defende

que a sociedade deve buscar o nível ideal de corrupção, considerando que existe um

ponto ótimo entre os custos para combatê-la e o custo da sua presença (a corrupção

deve ser combatida até o limite em que o custo não seja superior ao benefício recebido

com a sua redução).

Modernamente, a corrupção é vista como sendo um obstáculo ao desenvolvimento

econômico, pois sua presença tem conseqüências negativas sobre a eficiência econômica,

a alocação de recursos e a distribuição de renda. No tocante à eficiência, a corrupção,

apesar de estimular as atividades burocráticas no curto prazo, na medida em que se

torna sistêmica, gera desperdício de recursos, restringindo a competição e acrescentando

novas fontes de ineficiência (desvio de recursos, atraso no trabalho para obtenção de maiores

subornos, alteração dos preços relativos, má alocação de talentos, rent seeking, etc.).

Para Alam (1995:432), ao contrário de estimular a eficiência, a corrupção tende a

retardar o crescimento, ao reduzir a qualidade dos investimentos públicos em infra-

estrutura, educação, saúde e conservação do solo. Alam (1991:90) salienta que:

[...] não existem fundamentos para afirmar que a corrupção aumenta a eficiênciaeconômica. Na medida em que a corrupção é uma atividade ilícita, os agentespúblicos irão limitar a oferta de bens a fim de obter um montante seguro emtermos do grau de detecção e correção.

Para Rose-Ackerman (1996:3), a corrupção e o suborno produzem ineficiências porque

funcionam como uma espécie de barreira à entrada, gerando oportunidades de Rent

Seeking. O resultado é a redução da taxa de crescimento econômico, por meio da

distorção dos incentivos econômicos e do retardamento da introdução de inovações técnicas.

North (1990) enfatizou a importância de um sistema judiciário eficiente para fazer

cumprir os contratos (enforcement) como sendo um determinante do desempenho

econômico. Burocracias desonestas podem atrasar a distribuição de permissões e licenças,


retardando o processo pelo qual os avanços tecnológicos se incorporam aos novos

equipamentos ou novos processos produtivos. Krueger (1990:18) destaca que a corrupção

reduz a legitimidade do governo, reduzindo a sua capacidade de fazer cumprir os contratos

e outros serviços, como a justiça (cria incerteza e riscos políticos, inibindo investimentos).

A corrupção também pode determinar uma má alocação dos recursos públicos. Em

um ambiente corrupto, políticos e funcionários públicos terão interesse em gerar

obstáculos para demandar suborno, distorcendo o processo de decisão dos gastos

e de investimentos.

A prática da corrupção possibilita que produtores ineficientes continuem nos

mercados, permitindo oportunidades para que burocratas e políticos transfiram rendas

para si e para os que os apóiam politicamente.

Esse ponto é destacado por Mbaku (1992:249): “[..]. com a politização da alocação

dos recursos, os mercados não funcionam de modo adequado, pois os produtos

ineficientes podem permanecer no mercado por um longo período”.

A corrupção pode provocar também uma distorção nos investimentos, pois haverá

uma tendência em alocar recursos em setores nos quais a facilidade de se obter suborno

e vantagens seja mais difícil de ser detectada. Para Mauro (1997:6) incentivos financeiros

podem atrair agentes econômicos mais talentosos a se engajarem em atividades

improdutivas com conseqüências adversas ao crescimento econômico.

Para Tanzi e Davoodi (1997:8) a corrupção, particularmente a política, distorce o

processo de decisão relacionado com projetos de investimentos públicos:

Quando comissões e taxas são pagas ilegalmente para obtenção de contratos haveráincentivos para aprovação de investimentos em áreas como a construção civil erodoviária, pois estes envolvem grandes recursos e uma alta complexidade naelaboração dos projetos.

Eles argumentam que é comum em países subdesenvolvidos empresas pagarem

comissões ou propinas para vencer um contrato, cobrindo esses gastos por meio da

redução da qualidade dos materiais empregados em obras civis e rodoviárias. A

experiência mostra que estradas são freqüentemente reparadas antes do prazo

estabelecido e hidrelétricas produzem uma oferta de energia menor do que a estimada.


Mauro (1998b:265) destaca que a natureza ilegal da corrupção e a necessidade de se

assegurar um segredo incentiva os funcionários públicos a escolherem bens de difícil

monitoramento, de modo que projetos, cujo valor exato é difícil de ser determinado,

apresentam oportunidades de corrupção mais lucrativas. A distorção no processo de

decisão pode determinar uma matriz orçamentária com dotações maiores para

investimentos mais visíveis, como estradas, aeroportos, usinas elétricas, em detrimento

dos menos visíveis e de menor atratividade política, como gastos em educação18,

saneamento e manutenção.

Mauro (1998a:6) também considera que o empreendedor interpreta a corrupção

como um imposto (por meio de uma natureza perniciosa, dada a necessidade de sigilo

e incerteza do que o agente público irá adotar durante o processo de barganha), o que

diminui os incentivos a investimentos privados. O Banco Mundial (2000) chama atenção

para o fato de que países com elevados índices de corrupção são prejudicados, uma vez

que a propina aumenta o custo de operacionalização de negócios, afastando investidores.

Vishny e Shleifer (1993:612) afirmam que a propina, ao contrário dos impostos, envolve

alguma distorção nos recursos públicos e, além disso, deve ser mantida em segredo, o

que gera um custo adicional na sua obtenção (cooptação e manutenção de uma rede de

funcionários para um esquema de corrupção, manipulação de informações orçamentárias,

etc.). O resultado termina sendo a redução do crescimento (alocação de recursos em

atividades improdutivas) e a deformação das políticas de desenvolvimento. A corrupção

também provoca uma instabilidade institucional. Para Krueger (1990:18): “[...] a

corrupção e outras formas de atividades ilegais minam a legitimidade do governo e,

portanto, reduzem a sua capacidade de manter a lei e os contratos e de outros serviços,

tais como a justiça, fundamentais para o funcionamento das atividades econômicas”.

Na medida em que a corrupção determina uma maior fragilidade institucional, torna-

se mais difícil para o governo estabelecido manter a ordem e a lei, o que desestimula e

retrai os investimentos domésticos e estrangeiros. Portanto, o efeito de um ambiente

corrupto poderá ser a redução da taxa de crescimento. Silva (2000:63) fortalece essa

visão, afirmando que a fragilidade institucional, na medida em que afeta os direitos de

propriedade, tem um efeito adverso sobre a produtividade de fatores de produção, o

que implica redução na renda per capita.


Existem outros custos econômicos associados à corrupção. Quando a corrupção

é abrangente, as empresas tendem a escapar ao pagamento de propina indo para a

informalidade. Isso reduz a arrecadação de impostos, piora a qualidade dos serviços

públicos e dificulta ainda mais o combate à corrupção. Os investimentos externos podem

ser prejudicados quando agências estatais exigem propinas para a implementação de

projetos (a corrupção entra como fator de desconto no cálculo da rentabilidade de projetos).

A corrupção, ao determinar um aumento na incerteza, reduz os investimentos

externos, encarecendo a captação de empréstimos internacionais19. Empresas de

avaliação de risco de investimentos externos, a partir de 1980, incluíram o item

“corrupção” nas suas análises de decisões sobre os países mais atrativos para os

investidores. Gray e Kaufman (1994:8) analisaram esses indicadores, identificando a

corrupção como um fator de risco para o investimento na medida em que esta aumenta

os custos de transação.

No tocante à distribuição, a corrupção atua como um mecanismo de reprodução da

distribuição de poder e riqueza, dificultando a melhoria da distribuição de renda. A

corrupção também acentua as desigualdades, por privilegiar aqueles que detêm maior

acesso ao poder político e, portanto, maior acesso às riquezas do país.

Conforme Johnston (1987:139): “[...] se a corrupção tende a ser uma força

conservadora em determinado sistema político, a luta contra a corrupção tende a

provocar mudanças significativas”. Hillman e Katz (1984) reforçam Johnston (1987),

mostrando que o suborno cria transferência de renda para servidores corruptos que

estão em uma posição de obter rendas.

Myrdal (1997a:283) afirma que com a corrupção empresários se direcionam em favor

de negócios escusos e irregulares, em vez de empreendimentos legais e regulares. A

crescente demanda por informações sobre o nível de corrupção, como instrumento de

avaliação de risco, reforça a idéia de que a corrupção, em vez estimular o crescimento,

representa uma maior incerteza ao setor privado e um menor nível de investimento.

Osterfeld (1992) acredita que a corrupção pode não beneficiar as empresas eficientes,

mas, ao contrário, proteger os empresários incompetentes. Ele afirma que as empresas

que sobrevivem sob uma corrupção institucionalizada são aquelas que se tornaram

eficientes “caçadoras de renda” (Rent Seeking) e não propriamente efetivas em servir o


mercado. Nesse sentido, mesmo considerando que a corrupção pode ser pontualmente

benéfica no curto prazo, sua eficiência certamente irá decrescer a partir de determinado

período de tempo. No longo prazo, a ineficiência de um ambiente institucional corrupto

determinará custos de transação cada vez mais altos, desencorajando os investimentos

de longo prazo em proveito de operações de cunho mais especulativo20.

Goudie e Stasavage (1997) criticaram a visão de Leff (1964), afirmando que a alocação

dos recursos não é alterada pela corrupção e que o suborno pode ser visto como um

lance num leilão, em que os recursos iriam para as firmas que tivessem os custos mais

baixos. Para tanto, enumeraram razões: (i) o suborno não tem a função de um lance

num leilão, visto que ele não é conduzido de maneira aberta e pública, mas ao contrário,

o recebimento de suborno envolve atividades escusas que devem permanecer secretas,

sendo que os indivíduos restringem suas informações; (ii) devido ao risco de exposição,

os funcionários corruptos tendem a adotar um viés para atividades que minimizem os riscos

de detecção, mas que podem aumentar os custos de transação da economia; (iii) podem

ocorrer que inovações tecnológicas tenham suas difusões retardadas, dado que as firmas

que mais necessitam de licenças e outros aparatos jurídicos para poder operar são as novas.

Também pode ser estabelecida uma relação de causa e efeito entre corrupção e

inflação. Para Al-Marhubi (2000:199), dentro de um ambiente corrupto, os negócios

crescem na informalidade contribuindo para déficits fiscais que geram conseqüências

inflacionárias para países com menor desenvolvimento financeiro de seus mercados.

Inúmeras razões explicam por que inflação e corrupção podem estar relacionadas.

Inicialmente, o governo pode ter motivos para criar a inflação, como, por exemplo,

para gerar seigniorage. Além disso, a evasão fiscal e os custos para coletar os impostos

podem tornar o governo dependente do imposto inflacionário como fonte de receita.

Portanto, países com maior índice de corrupção possuem maiores evasão fiscal e

custos de arrecadação21. Outro motivo é a fuga dos empresários para o comércio

ilegal como resposta à corrupção dos fiscais do governo, reforçando a dependência

do imposto inflacionário.

Nas últimas décadas, a ótica da corrupção como um problema que afeta as

instituições e o desenvolvimento econômico e social tornou-se hegemônica,

provocando uma série de mudanças na avaliação do fenômeno. A sociedade


reconheceu a corrupção como um elemento determinante da má alocação de

recursos e da baixa qualidade dos serviços públicos. O Banco Mundial destacou a

corrupção como um problema para a boa governança22. A partir desse impulso a

pesquisa empírica sobre os efeitos da corrupção cresceu substancialmente,

fornecendo um auxílio no debate sobre os custos da corrupção.

Considerações finaisOs resultados da pesquisa realizada neste artigo evidenciam e comprovam os efeitos

negativos da corrupção sobre a estabilidade de preços e o desenvolvimento econômico

e social. Ela também contribui para fornecer insumos para políticas de combate e controle

da corrupção. De um modo geral, o artigo identificou as causas e formas em que se

apresenta a corrupção no ambiente burocrático (eventual ou sistêmica, centralizada ou

descentralizada, organizado ou caótica e etc). Também mostrou que a corrupção

desacelera o crescimento, distorce a alocação de recursos públicos (reduz a participação

de despesas em educação e saúde nos gastos públicos) e compromete a qualidade dos

investimentos em infra-estrutura.

Notas

1 Dentro de uma visão geral, a corrupção está relacionada a uma diversidade de atos como:trapaça, logro, ganho ilícito, desfalque, falsificação, espólio, fraude, suborno e peculato, extorsão,nepotismo e outros.

2 Um exemplo ocorre quando um agente público recebe propina para garantir uma licença paradirigir veículos para um cidadão não habilitado.

3 A propina pode ser definida como o meio financeiro de se transformar relações impessoais empessoais, geralmente visando à transferência da renda ilegal dentro da sociedade. Ela é uma somafixa, uma certa percentagem de contrato ou qualquer outro favor em moeda usualmente pagopara o burocrata corrupto.

4 A visão “moralista” enfatiza que, sem uma mudança fundamental de valores e normas de hones-tidade na vida pública, nenhuma mudança significativa sobre os efeitos negativos da corrupçãopoderá ser alcançada.

5 A intervenção estatal, sob a forma de ampla regulamentação e subsídios, torna os empresáriosdependentes das decisões e das políticas do Estado, aumentando o interesse em influenciar asdecisões, e sua disposição para investir dinheiro resultando os custos das atividades de Rent Seeking.

6 Esta separação formal é um traço distintivo das sociedades democráticas modernas.


7 Para Klitgaard (1994) uma regra pode ser utilizada para combater a discricionariedade, diminu-indo a corrupção. Ex: a criação de regras que impeçam um fiscal tributário de estabelecer dedu-ções discricionárias.

8 Tanzi (1995:25-26) destaca como instrumentos que possibilitam a corrupção: (a) administraçãode regulamentações governamentais (tais como a emissão de licenças e autorizações); (b) multaspor violações alegadas ou reais; (c) controle sobre os contratos de investimento do governo quepodem favorecer setores e atividades em detrimento de outras; (d) incentivos fiscais (créditossubsidiados e taxas cambiais múltiplas); (e) controle sobre contratação e promoção de pessoal;(f) controle sobre o acesso a serviços públicos subvencionados (água, energia, etc.); (g) controlesobre a concessão de benefícios sociais; (h) decisões relativas à administração tributária e (i)controle sobre os contratos de aquisição do governo.

9 Para Mauro (1998a), não está claro se o excesso de regulação determina incentivos para agentespúblicos demandarem propinas ou se essas regulações foram criadas por agentes com o objetivode extrair rendas.

10 A corrupção eventual é facilmente detectável e punida. Uma vez que a corrupção torna-sesistêmica a probabilidade de detecção e punição diminui, pois as instituições, regras e normas decomportamento adaptam-se a ela. A corrupção sistêmica cria incentivos e oportunidades paraque a corrupção se dissemine.

11 A corrupção nas altas esferas burocráticas e políticas distorce a política de investimentos e adistribuição de recursos orçamentários. Já a corrupção praticada por agentes em cargos interme-diários é caracterizada pela concessão de licenças, tal como a obtenção de uma carteira de moto-rista em desacordo com as normas.

12 Vishny e Shleifer (1993) fazem uma comparação entre a corrupção organizada e a cobrança detaxas e impostos, afirmando que a primeira é mais prejudicial, pois é demasiado custosa para aeconomia.

13 Um agente pode ter autoridade para ofertar permissões, subsídios, overlook, violações da leiou contratos.

14 Apresentada como funcional, principalmente quando os obstáculos de ordem jurídico-formalimpedem o desenvolvimento econômico, a corrupção perde essa funcionalidade na resolução deconflitos no médio prazo, pois provoca um desgaste de legitimidade do sistema político.

15 Um exemplo seria corromper um funcionário público para incluir políticas de interesses dogrupo nas decisões ou pagar policiais para garantir proteção de comerciantes em bairros compouco policiamento.

16 Huntington (1968) separa a corrupção esporádica, que pode resultar em benefícios econômi-cos, da corrupção generalizada ou sistêmica, que prejudica o desenvolvimento econômico.

17 Na visão gerencial a corrupção pode ser útil para uma organização econômica. Se as regrasburocráticas a estão constrangendo, a organização pode, às vezes, beneficiar-se do desdobra-


mento corrupto das regras pelos empregados. Uma dose limitada de roubos, desfalques, falsos rela-tórios de gastos e devoluções pode ser tacitamente admitida pela administração superior, pois con-trolar essas atividades ilícitas pode ser, no longo prazo, um sucedâneo para salários mais elevados.

18 A educação parece ser uma atividade não atrativa para os Rent-Seekers, dado que grande parte desua provisão não requer insumos tecnologicamente sofisticados que sejam fornecidos por oligopólios.

19 A Transparência Internacional verificou que o custo do empréstimo para o Brasil é 6,5% maisalto que o cobrado na Finlândia, considerado o país menos corrupto do mundo<www.transparencyinternational.com.>.

20 Se a sociedade tolerasse a corrupção, ter-se-ia uma sociedade formada por Rent Seekers–Buchanan (1980).

21 A aceleração inflacionária impede a determinação dos preços no futuro de modo que as possi-bilidades de a agência pública aceitar sobrepreços são maiores. Da mesma forma, as empresasque procuram escapar da tributação ou atrasar o pagamento do imposto serão beneficiadas,reduzindo o valor real de sua contribuição ao orçamento do Estado. Em casos extremos, altastaxas inflacionárias impedem novos investimentos, além de incentivar a especulação e os projetosde curta duração, em detrimento dos projetos de longo prazo.

22 A governança é um conceito mais amplo do que a corrupção. Ela pode ser definida como oexercício da autoridade por meio de tradições e instituições formais e informais, com vistas aobem comum. A governança abrange o processo de escolher, monitorar e substituir governos.Também inclui a capacidade de formular e implementar políticas sólidas, e pressupõe o respeitoaos cidadãos.


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Gestão estratégicaGestão estratégica do conhecimento emorganizações atuantes no Brasil: estudos de caso

Rivadávia Drummond de Alvarenga Neto*

[email protected]

ResumoEste artigo apresenta-se como uma tentativa de demarcação conceitual da temáticaconhecida como gestão do conhecimento (GC). Longe de tentar propor uma soluçãodefinitiva ou um modelo acabado, espera-se contribuir para um melhor entendimentoda área. Para a consecução de tal fim serão relatados estudos de casos realizados emtrês organizações brasileiras. As conclusões sugerem que não se gerencia oconhecimento, apenas se promove ou se estimula o conhecimento através da criaçãode um contexto organizacional favorável.Palavras-chave: gestão do conhecimento, gestão estratégica do conhecimento, gestão estratégicada informação

ResumenEste artículo se presenta como un intento de demarcación conceptual de la temáticaconocida como gestión del conocimiento (GC). Lejos de intentar proponer una solucióndefinitiva o un modelo acabado, se espera contribuir para una mejor comprensión delárea. Para lograr tal fin serán relatados estudios de casos realizados en tres organizacionesbrasileñas. Las conclusiones sugieren que no se controla el conocimiento, sólo sepromueve o se estimula el conocimiento a través de la creación de un contextoorganizacional favorable.Palabras-clave: gestión del conocimiento, gestión estratégica del conocimiento, gestión estratégicade la información

AbstractThis article is presented as an attempt at the conceptual demarcation of the themeknown as gestão do conhecimento (GC – knowledge management). Far from trying topropose a definitive solution or a finished model, it is expected to contribute to a betterunderstanding of the area. In order to achieve this purpose, case studies carried out inthree Brazilian organizations will be reported. The conclusions suggest that knowledgeis not managed, but that knowledge is just advanced or encouraged by means of thecreation of a favorable organizational context.Keywords: knowledge management; strategic management of knowledge, strategic management ofinformation

* Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciência da Informação da Universidade Federal de MinasGerais (UFMG).


IntroduçãoA emergência de um paradigma tecno-econômico baseado em inovação, informação e

conhecimento – bem como a crescente consolidação de tecnologias como a microeletrônica,

a tecnologia de informação e as redes de computadores – trazem à tona questões complexas

e multifacetadas para as organizações contemporâneas. De acordo com Stewart (1998), o

ano I da era informacional ou do pós-industrialismo é 1991. A análise do autor tomou como

base os dispêndios de capital nos Estados Unidos registrados pela Agência de Análise

Econômica do Departamento de Comércio Norte Americano no período 1965-1991.

Comparou-se o dispêndio das empresas americanas com bens de capital típicos da era

industrial: motores e turbinas, equipamentos de controle e de distribuição elétrica, máquinas

para trabalho em metal, equipamentos para tratamento de materiais e equipamentos

industriais em geral, máquinas para serviços, equipamentos para campos de mineração e

petrolíferos, máquinas agrícolas e de construção – vis-à-vis ao dispêndio de capital com

equipamentos de informação – computadores e equipamentos de telecomunicações.

Observadas no Gráfico 1, a seguir, as duas linhas – dispêndios de capital na era industrial

e dispêndios de capital na era da informação – se cruzam em 1991. Conclui-se, assim,

que a partir de 1991 as empresas passam a gastar mais com equipamentos que coletam,

processam, analisam e disseminam informações e menos com equipamentos típicos da

era industrial, como máquinas e equipamentos para engenharia de produção.

Gráfico 1


Essa transição da “velha rigidez dos átomos para a fluidez dos bits” nas organizações

está suscitando inúmeras discussões a respeito da miríade de novas terminologias criadas

na era da informação. As organizações deparam-se, cada vez mais, com novos termos,

como “gestão do conhecimento”, “comunidades de prática”, “gestão estratégica do

capital intelectual”, “aprendizagem organizacional”, “gestão estratégica da informação”,

“inteligência competitiva” e outros mais. Essas diferentes perspectivas refletem diferentes

concepções do que são o conhecimento e a própria organização. Para Alvarenga Neto

(2002) e Marchand & Davenport (2004), grande parte do que se faz passar por gestão

do conhecimento (GC) é na verdade gestão da informação, mas a GC vai além da gestão

da informação, visto que incorpora outras preocupações, como a criação e o uso do

conhecimento nas organizações. A gestão da informação é apenas um dos elementos e

ponto de partida para quaisquer outras iniciativas e abordagens associadas à GC.

Muitos pesquisadores arriscaram definições para a GC. Wilson (2002) examinou as

bases de dados do site científico Web of Science, no período compreendido entre 1981

e 2002, e constatou a grande diversidade de conceitos atribuídos à GC, reafirmando

toda a polêmica e controvérsia terminológica. O autor constatou o crescimento

vertiginoso e exponencial das publicações com a expressão “gestão do conhecimento”,

conforme mostra a Figura 1:

Figura 1


O atual debate a respeito da gestão do conhecimento revela-se também, e

principalmente, em recente publicação de autores das áreas de biblioteconomia e ciência

da informação, como Davenport & Cronin (2000). Esses autores sugerem que, embora

muita atenção acadêmica e profissional tenha sido devotada à GC na última década, o

conceito aparenta ser usado de maneiras diferentes em vários domínios. Além disso,

cada domínio clama para si que a compreensão parcial da temática represente a

articulação definitiva do conceito. Trata-se de uma deriva semântica ou de uma mudança

conceitual? Esses autores propuseram-se a explorar o conceito de gestão do conhecimento

no contexto de três domínios interessados na área: biblioteconomia e ciência da informação,

engenharia de processos e teoria organizacional.

O objetivo da proposta de Davenport & Cronin (2000), intitulada “tríade da gestão

conhecimento”, configura-se na proposição de uma ferramenta ou instrumento de análise

que sirva para explorar as tensões que possam surgir em quaisquer organizações

comprometidas com a gestão do conhecimento, onde diferentes domínios possuam

diferentes compreensões. A “tríade da GC” pode ser utilizada para identificar conflitos

ou embates territoriais e contribuir para um entendimento coletivo entre os atores do

espaço da GC nas organizações.

No primeiro domínio, a gestão do conhecimento é predominantemente encarada

como gestão da informação. No segundo domínio, a GC é considerada como a gestão

do know how e freqüentemente igualada à tecnologia da informação. No terceiro domínio,

a GC denota uma mudança conceitual maior, do conhecimento enquanto recurso para

o conhecimento como uma capacidade. Nesta última perspectiva, o que é gerenciado

não é um recurso, mas o contexto em que tal prontidão é manifestada. Tal contexto é

visto como um espaço de interação entre os conhecimentos tácitos e explícitos de

todos os membros de uma organização. A novidade na proposta de Davenport & Cronin

(2000) é a contribuição para a compreensão da natureza mutável do ambiente complexo

baseado no conhecimento no qual vivemos e trabalhamos.

Debates como esses, que se associam à indefinição conceitual e toda a controvérsia

gerada ao redor do termo e do tema “gestão do conhecimento”, motivaram a realização

de uma pesquisa, que ainda se encontra em andamento, a respeito de como as

organizações brasileiras entendem, definem, implementam, praticam e avaliam a gestão do


conhecimento, quais foram os motivos que as levaram a essa iniciativa e o que elas esperavam

alcançar com isso. Parte dos resultados desse estudo será apresentada neste artigo.

Gestão do conhecimento: modelos, mapas e tentativas conceituaisUma vez estabelecidos alguns fundamentos essenciais e eixos temáticos, apresenta-

se a proposta de um mapeamento conceitual integrativo de gestão do conhecimento

que pode ser expresso por meio da convergência de três pilares: a) o modelo proposto

por Choo (1998); b) a idéia do contexto capacitante como sugerida por Von Krogh,

Ichijo & Nonaka (2001) e c) a metáfora do “guarda-chuva conceitual da GC”.

Para Choo (1998), “organizações do conhecimento” são aquelas que fazem uso

estratégico da informação para atuação em três arenas distintas e imbricadas, a saber: a)

o sensemaking ou a construção de sentido, b) a criação de conhecimento, por intermédio

da aprendizagem organizacional, e c) a tomada de decisão, com base no princípio da

racionalidade limitada de Herbert Simon.

Sob o aspecto da construção de sentido, Choo (1998) afirma que o objetivo imediato

do sensemaking é permitir aos membros da organização a construção de um

entendimento compartilhado do que é a organização e o que ela faz. Reflexões

estratégicas devem ser feitas sobre a missão, a visão, os valores e a cultura organizacional

e deve-se também abrir espaço para que as pessoas construam significados para seu

trabalho e sua vida. Uma declaração de visão ambiciosa e desafiadora revela a intenção

organizacional e mostra-se assaz valiosa e contributiva. O objetivo de longo prazo do

sensemaking é a garantia de que as organizações se adaptem e continuem a prosperar

em um ambiente dinâmico por meio da prospecção do ambiente organizacional em

busca de informações relevantes que as permitam compreender mudanças, tendências

e cenários acerca de clientes, fornecedores, concorrentes e demais elementos.

As organizações enfrentam questões como a redução da incerteza e o gerenciamento

da ambigüidade. A inteligência competitiva e do concorrente, a monitoração ambiental,

a prospecção tecnológica e atividades correlatas são iniciativas empresariais que têm

como um de seus objetivos a construção de sentido a respeito de questões para as quais

não existem respostas claras. O Quadro 1 apresenta de forma esquematizada, sob uma

perspectiva informacional, o processo de construção de sentido em contextos organizacionais.


Quadro 1Processo de construção de sentido

A criação do conhecimento é o processo pelo qual as organizações criam ou adquirem,

organizam e processam a informação, com o propósito de gerar novo conhecimento

por meio da aprendizagem organizacional. Esse novo conhecimento gerado, por sua

vez, permite que a organização desenvolva novas habilidades e capacidades, crie novos

produtos e serviços, aperfeiçoe os antigos e melhore seus processos organizacionais. O

Quadro 2 fornece uma analogia entre modelos de criação de conhecimento, que permite

inferências entre suas similitudes e dissonâncias.

Quadro 2Processos de criação do conhecimento

O terceiro componente do modelo de Choo (1998) se refere ao processo decisório.

Aqui, a empresa deve escolher a melhor opção, entre todas as que se configuram, e

persegui-la com base na estratégia empresarial. O processo decisório nas organizações,

conforme a visão de March & Simon (1975), é constrangido pelo princípio da


racionalidade limitada. Várias decorrências podem ser enumeradas da teoria das decisões,

Choo (1998) e March & Simon (1975) enumeram algumas delas:

(i) o processo decisório é dirigido pela busca de alternativas que sejam boas obastante, em detrimento da busca pela melhor alternativa existente;(ii) a escolha de uma alternativa implica a renúncia das demais alternativas e acriação de uma seqüência de novas alternativas ao longo do tempo - entende-se arelatividade como um custo de oportunidade, que aponta também para a avaliaçãodas alternativas preteridas;(iii) uma decisão completamente racional iria requerer informações além dacapacidade de coleta da empresa e também um processamento de informaçõesalém da capacidade de execução de seres humanos.

A criação do conhecimento organizacional é a ampliação do conhecimento criado

pelos indivíduos, se satisfeitas as condições contextuais que devem ser propiciadas pela

organização. Isso é o que Von Krogh, Ichijo & Nonaka (2001) denominam “contexto

capacitante”. Sob essa ótica, a compreensão da palavra gestão, quando da sua associação

com a palavra conhecimento, não deve ser entendida como sinônimo de controle. Este

é um passo extraordinariamente complexo, uma vez que crescemos, trabalhamos e

aprendemos em uma sociedade industrial inserida em um modo de produção capitalista

e que impingiu à palavra gestão, no contexto da práxis empresarial, o significado mais

nefasto para a palavra controle.

Gestão, no contexto capacitante, significa promoção de atividades criadoras de

conhecimento em nível organizacional e a GC assume uma nova perspectiva hermenêutica

– de gestão do conhecimento para o significado de gestão para o conhecimento. Nonaka

& Takeuchi (1997) e Von Krogh, Ichijo & Nonaka (2001) enumeram os vários elementos

constituintes do “contexto capacitante”, a saber: intenção ou visão do conhecimento

organizacional, cultura e comportamento organizacionais, caos criativo, redundância,

variedade de requisitos, mobilização dos ativistas do conhecimento, autonomia e

delegação de poderes, além de questionamentos acerca da estrutura organizacional,

layout e hierarquia, entre outros.

Finalmente, a metáfora do “guarda-chuva conceitual da GC” pressupõe que debaixo

do mesmo são abarcados vários temas, idéias, abordagens e ferramentas gerenciais

concomitantemente distintos e imbricados. Entre esses podem ser destacadas: a gestão

estratégica da informação, a gestão do capital intelectual, a aprendizagem organizacional,


a inteligência competitiva e as comunidades de prática. A inter-relação e a permeabilidade

entre esses vários temas possibilitam e delimitam a formação de um possível referencial

teórico de sustentação intitulado “gestão do conhecimento”. Ou seja, defende-se que a

GC seja vista como uma área “guarda-chuva”. O feedback do modelo se dá pela

classificação dos temas inseridos no guarda-chuva dentro do modelo de Choo (1998).

A inteligência competitiva é uma iniciativa de sensemaking ou construção de sentido, a

gestão estratégica da informação e as comunidades de prática se encaixam na temática

de criação de conhecimento e assim por diante.

Recorremos, uma vez mais, a Choo (2002) para o encerramento desta seção. O

autor sugere um esquema conceitual passível de ser utilizado para a comparação de

possíveis estratégias de gestão da informação e do conhecimento. Como ponto de

partida, Choo sugere o modelo intitulado “Janela de Johari”, uma abordagem que

descreve a dinâmica da comunicação e da interação humanas e tem a gênese de seu

nome a partir dos primeiros nomes de seus inventores: Joseph Luft e Harry Ingham. Sua

linha de chegada é a proposição da criação de uma janela da gestão do conhecimento,

apresentada no Quadro 3:Quadro 3

Janelas da Gestão do Conhecimento


O métodoAcredita-se que a atividade de pesquisa não deva ser assimilada como empreendimento

meramente racional, aquele de que se fala com ênfase e segurança, mas aquele que

também tem o efeito de aumentar o temor ou a angústia (BOURDIEU, 1998). Com

base nessa assertiva, é imperativo o afastamento da mera discussão terminológica sobre

o campo conhecido como gestão do conhecimento (GC) e é condição essencial a

exploração de um gradiente conceitual que vem se desenhando no campo, conforme

proposta enunciada por Alvarenga Neto (2002), Alvarenga Neto & Neves (2003),

Alvarenga Neto & Barbosa (2003) e Souza & Alvarenga Neto (2003).

Trata-se de elaborar um sistema coerente de relações que deve ser posto à prova

como tal. É necessário alcançar a compreensão de que o conhecimento é algo que se

constrói a partir de outros conhecimentos sobre os quais se exercitam a apreensão, a

crítica e a dúvida. Deve-se levar em conta ainda que qualquer tentativa de representação

do real será sempre mais imperfeita do que ele é e, ainda, que é absolutamente necessário

o processo de socialização entre pesquisadores para permitir o avanço do conhecimento

na área, tendo-se em mente que a inovação acontece na fronteira entre mentes criativas

em sinergia de propósitos.

Tendo como ponto de partida os fundamentos supracitados, este artigo apresenta-se

como uma tentativa de demarcação conceitual da temática conhecida como gestão do

conhecimento. Longe de almejar propor uma solução definitiva ou um modelo hermético

e acabado, espera-se contribuir para a formulação de um melhor entendimento da

área, suas fronteiras e abrangências.

Como forma de estudar as visões e iniciativas concretas das empresas no campo

da gestão do conhecimento foram realizados estudos de casos em três grandes

organizações brasileiras que implementaram programas de GC: (1) Centro de

Tecnologia Canavieira (CTC), (2) Siemens do Brasil e (3) “Empresa X”, que não

havia autorizado a utilização de seu nome até a publicação deste trabalho, companhia

internacional de auditoria e consultoria. O estudo envolveu a realização de pesquisa

documental (documentos em papel e arquivos eletrônicos), entrevistas semi-

estruturadas e observação direta.


Análise preliminar de resultadosObservou-se, com base na investigação, que os principais motivadores para a GC nas

organizações estudadas giram em torno de constatações acerca dos seguintes aspectos:

(i) inexistência de práticas de compartilhamento e proteção de informações econhecimentos, levando à reinvenção da roda e à duplicação de esforços;(ii) problemas com a coleta, tratamento, organização e disseminação deinformações, denotando ausência de uma gestão estratégica da informação;(iii) reconhecimento de que a informação e o conhecimento são os principais fatoresde competitividades dos tempos atuais e(iv) premência da criação de um contexto capacitante na organização vis-à-vis ànecessidade de se endereçar questões culturais e comportamentais.

A seguir estão trechos de depoimentos dos entrevistados nas empresas estudadas,

que confirmam tais constatações:

“[...] cada área da empresa tinha métodos idiossincráticos de armazenamento,gestão e explicitação de conhecimentos. [...] a empresa está hoje preocupadacom o conhecimento porque ele é hoje o principal fator de competitividade. [...]havia problemas na recuperação da informação”. (Coordenador de transferênciade tecnologia do CTC)

“[...] trinta anos gerando tecnologia e, ao longo do tempo, com o turnover ouaposentadoria, o conhecimento se perdia. [...] algumas áreas ficavam mutiladas etinham que começar do zero – eram incapazes de reter o conhecimento e reutilizá-lo em proveito próprio. [...] a perda de conhecimento gerado era crítico: ineficientesna captura, pessoas levavam seus arquivos próprios com elas [...]” (Diretorsuperintendente do CTC)

“[...] conhecimentos e informações importantes se perdiam e não eramcompartilhados”. (Gerente de auditoria da “Empresa X”)

“[...] o maior ativo da ‘Empresa X’ é o conhecimento das pessoas, fazer com queo conhecimento de seus profissionais seja compartilhado”. (Diretora dodepartamento de auditoria e de recursos humanos da “Empresa X”)

“[...] uma transformação no modelo de gestão: de um modelo muito maishierárquico, carimba aqui, carimba ali, que é um modelo lento, para um modelomuito mais orgânico em rede. [...] a idéia de GC é essa, quebrar todos os tipos debarreiras: geográficas, temporais, hierárquicas, lingüísticas, pessoais, entre outras”.(Gerente de gestão do conhecimento e da informação da Siemens)

“[...] acesso rápido aos conhecimentos da organização é um diferencialcompetitivo”. (Gerente de vendas da Siemens)


Constatou-se a ausência de consenso em relação a uma definição para a gestão

do conhecimento nas organizações estudadas. Contudo, alguns termos são comuns

nas respostas dos entrevistados: processo, informação, conhecimento, inovação,

explicitação, registro, compartilhamento, cultura organizacional, acesso e utilização,

entre outros. Eis alguns trechos de depoimentos que confirmam tal assertiva:

“[...] não há consenso sobre o que é ou deva ser GC na organização – é um desafio.[...] há uma delimitação das áreas de atuação: tratar a informação, o conhecimentotácito, facilitar o compartilhamento. [...] GC é um processo, tem fases, mas nãotem fim. [...] processo que visa a facilitar compartilhamento, proteção de ativosintangíveis, entre os quais o conhecimento”. (Gestor do conhecimento do CTC)

“[...] não é muito claro, mas é tudo aquilo que se gerencia para a obtenção doconhecimento, inovação”. (Diretor superintendente do CTC)

“[...] processo que contribui para colocar os conhecimentos dos colaboradoresem rede”. (Diretor regional da Siemens)

“[...] não é milagre, não é um ‘knowledge unlocker plus’. É muito mais uma mudançada filosofia da gestão estratégica da organização. [...] ferramentas para colaboraçãoe criar canais [...]” (Gerente de gestão do conhecimento e da informação daSiemens)

“[…] GC é processo, não tem fim. [...] processo para captura de todo oconhecimento que permeia a empresa. […] disponibilizar, usar e compartilhar parao bem da empresa”. (Gerente de documentação e informação da “Empresa X”)

“[…] GC é como sustentar um ambiente onde há criação, desenvolvimento, trocae disseminação de conhecimentos estratégicos para a organização – é criar ocontexto, é um processo que deveria permear todos os processos de negócios daorganização”. (Coordenador de GC para América do Sul e Central da “Empresa X”)

Em seguida, com o objetivo de verificar a proposta intitulada “guarda-chuva

conceitual de GC”, solicitou-se aos entrevistados que respondessem quais eram os

aspectos, abordagens gerenciais e ferramentas considerados sob a égide da área,

programa ou projeto de GC em suas respectivas organizações. Eis a síntese das

respostas: (a) monitoração ambiental, inteligência competitiva, pesquisa de mercado;

(b) gestão estratégica da informação, gestão eletrônica de documentos, mapeamento

de processos; (c) gestão do capital intelectual, competências, pessoas e ativos

intangíveis; (d) comunidades de prática – reais e virtuais, (e) aprendizagem


organizacional, inclusive e-learning; (f) apoio ao processo decisório e (f) criação do

contexto capacitante:

“[...] sim, informações do exterior, produtos da concorrência, tendências demercado, clippings [...] há também uma coleta informal feita por colaboradoresque ‘pinçam’ algo no mercado e colocam na intranet – até mesmo boatos!”.(Gerente de vendas da Siemens)

“[...] a GC é área estratégica ligada à diretoria, levando informações que subsidiamo processo decisório, é assessoria à diretoria”. (Gestor do conhecimento do CTC)

“[...] implementar uma rigorosa taxonomia para todo o conteúdo organizacional”.(Pesquisa documental, CTC, 2005)

Por fim, os entrevistados foram investigados sobre a ênfase ou aspectos prioritários

da GC em suas organizações. Observou-se que a fase inicial, ponto de partida para

quaisquer iniciativas de GC – a gestão estratégica da informação –, estava em estágios

de quase maturidade, com a consciência de que se tratava de um processo permanente.

As organizações procuravam avançar para aspectos relativos ao compartilhamento, à

cultura organizacional e à criação do contexto organizacional favorável ou contexto

capacitante. Ressalta-se a existência de várias iniciativas genuinamente brasileiras adotadas

por tais organizações nestes sentidos, como o “Momento Cultural” no CTC e o “Happy

Hour do Saber” na Siemens. Essa iniciativa é considerada

[...] uma prática informal de palestras, nas quais são compartilhadosconhecimentos essenciais da organização de forma mais ‘tácita’ e espontânea.Trata-se de uma iniciativa local específica, que se enquadra na política geral.As palestras têm duração de uma hora e são ministradas por colaboradores daempresa – todos podem ser palestrantes: colaboradores, estagiários e terceiros.(Pesquisa Documental, Siemens do Brasil, 2005)

ConclusõesEste artigo representa uma tentativa de demarcação conceitual da gestão do

conhecimento. Longe de almejar uma solução definitiva ou um modelo acabado

espera-se que contribua para a formulação de um melhor entendimento da área,

suas fronteiras e conexões. Foi elaborado um mapa ou modelo integrativo de GC

adaptado daquele originalmente proposto por Choo (1998), associado à idéia de


contexto capacitante e às várias abordagens metaforicamente denominadas de

“guarda chuva conceitual da GC” que, interligadas, contribuem para a construção

de um modelo conceitual abrangente.

Outro corolário do presente trabalho encarregou-se de traçar um fio condutor

anexo à construção do referido modelo, por meio de uma análise preliminar de

resultados de pesquisa de campo em três organizações brasileiras. É fundamental o

avanço na pesquisa e no conhecimento sobre gestão do conhecimento pari passu ao

afastamento da estéril dissensão derivada da discussão terminológica. A figura 2

apresenta essa proposta de mapeamento conceitual integrativo.

As conclusões sugerem que não se gerencia conhecimento, apenas se promove

ou se estimula o conhecimento por meio da criação de contextos organizacionais

favoráveis. O termo gestão do conhecimento tem significado similar ao termo gestão

para as organizações da era industrial ou, em outras palavras, a GC revela-se como

um repensar da gestão para as organizações da era do conhecimento. Tal ênfase

deriva-se do entendimento de que a informação e o conhecimento constituem os

principais fatores de competitividade dos tempos atuais para organizações e nações.

Acrescenta-se ainda que a palavra gestão quando associada ao termo

conhecimento deve ser apreendida como promoção do conhecimento ou estímulo

ao conhecimento e a GC assume o significado de uma gestão de e para o

conhecimento. Das análises de práticas organizacionais infere-se também que não

se endereçam e nem se solucionam questões culturais, comportamentais e atitudinais

em relação às premissas da GC (compartilhamento de informações e conhecimentos,

idéia de que “informação é poder” etc.) por meio de punições, ameaças ou ações

localizadas. Só se mudam comportamentos por meio de profundas reflexões,

possivelmente seguidas de mudança, sobre crenças e valores organizacionais,

questões essas aludidas na abordagem de sensemaking e que terão grande impacto

nas práticas de recrutamento, seleção e gestão de competências.


Figura2Proposta de Mapeamento Conceitual Integrativa da GC

Ressalta-se também que a gestão do conhecimento é altamente política, requer

gestores do conhecimento e é um processo que não tem fim. Concluiu-se, ainda, que

grande parte do que se intitula ou convenciona chamar de GC é na verdade gestão da

informação, mas a gestão da informação é apenas um dos elementos da GC e ponto de

partida para a mesma. Por fim, o modelo ou mapa conceitual ora proposto requer ainda

a conclusão da pesquisa de campo à qual se refere, fruto de uma intervenção competente

na realidade, para validação e extrapolação de conceitos e resultados aqui aventados.


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A internetA internet como instrumento de comunicaçãoorganizacional no setor público*

Lino Martins da Silva*

[email protected]

Sonia Virgínia Moreira**

[email protected]

ResumoCinco anos depois de colocar no ar a primeira versão da sua página institucional na web,a Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro lançou em janeiro de 2006 a maisrecente versão do seu site baseado no padrão web standards que orientam as páginasinterativas atuais. Recursos como esses, disponíveis para divulgar ações de gestão dosetor público por meio da internet, identificam possibilidades de avanço para acomunicação organizacional ao trabalhar com ferramentas de informação indispensáveispara os usuários da web, que buscam promover a igualdade de acesso.Palavras-chave: comunicação organizacional, internet, setor público

ResumenCinco años después de poner en internet la primera versión de su página institucional,la Contraloría General del Municipio de Río de Janeiro lanzó en enero de 2006 la másreciente versión de su página basada en el patrón web standards que orientan las páginasinteractivas actuales. Recursos como esos, disponibles para divulgar acciones de gestióndel sector público por medio de internet, identifican posibilidades de avance para lacomunicación organizacional al trabajar con herramientas de información indispensablespara los usuarios de la web, que buscan promover la igualdad de acceso.Palabras-clave: comunicación organizacional, internet, sector público

AbstractFive years after putting on the air the first version of its institutional site on the web, theController-General’s Office of the Municipality of Rio de Janeiro launched in January2006 the most recent version of its site based on the web standards that serve asguidelines for current interactive sites. Resources such as these, available for disseminatingmanagement actions in the public sector by means of the internet, identify possibilitiesfor advancement of organizational communication by working with information toolsthat are indispensable for web users and whose purpose is to provide equal access.Keywords: organizational communication, internet, public sector

* Texto selecionado para o VIII Congresso da Asociación Latinoamericana de Investigadores de la Comunicación(ALAIC), GT Comunicação Organizacional. Unisinos, julho de 2006.* Controlador Geral do Município do Rio de Janeiro, professor do mestrado em Ciências Contábeis daUniversidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).** Assessora Chefe de Comunicação da Controladoria Geral do Município, professora da Faculdade de Comunica-ção Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).


IntroduçãoEste é um trabalho descritivo. Tem como objetivo relatar a experiência de comunicação

organizacional desenvolvida em um órgão de setor público municipal. Por isso é

importante destacar, de início, que o trabalho de uma assessoria de comunicação pode

ser desenvolvido de várias maneiras. Algumas assessorias dedicam-se mais ao

atendimento da imprensa, enquanto outras estão voltadas para o público interno, na

produção de house organs e ações de integração, e outras trabalham voltadas para a

divulgação externa de ações do setor em que atuam. Outras, ainda, mesclam um pouco

de cada uma dessas versões.

O diferencial das ações de comunicação no setor público dependerá sempre do

dirigente ao qual a assessoria está subordinada. Em alguns governos, a assessoria de

comunicação é centralizada, com os profissionais de comunicação dos vários segmentos

atuando sob a condução exclusiva de um assessor geral ou um diretor de comunicação.

Não é esse o caso da Prefeitura do Rio de Janeiro nos últimos anos, que reflete o

entendimento do Prefeito Cesar Maia (PFL-RJ) sobre as formas em que se dá a

comunicação local.1

No caso da Prefeitura do Rio, as assessorias de comunicação estão matricialmente

ligadas à Secretaria Especial de Comunicação Social (SECS). Mas as assessorias de

comunicação de cada secretaria, fundação ou empresa do Município têm liberdade para

desenvolver suas ações junto ao dirigente maior – que, na Controladoria, é o Controlador

Geral. Este ponto é fundamental para entender o que foi desenvolvido na área de

comunicação da Controladoria Geral do Município (CGM) no período de quase cinco

anos e meio (janeiro de 2001/maio de 2006). As ações se concretizaram porque partiram

da vontade e da disposição do Controlador Geral, que desde o inicio da gestão em

20012 demonstrou interesse e metas muito claras do que é importante estar funcionando

na área de comunicação da Controladoria.

A convivência de vários anos3 foi um elemento facilitador para o trabalho da equipe

de comunicação, com os resultados obtidos no trabalho realizado durante esse período.

As experiências anteriores resultaram também na escolha do estilo de assessoria adotado

pela Controladoria Geral, a comunicação institucional, com base em uma estratégica

que indicou a direção e o método para atingir o objetivo pré-definido.


Os produtosO início das ações de comunicação organizacional em 2001 foi redefinir as já existentes

e criar uma nova “cara”, novo visual, para produtos e marcas da Controladoria. A primeira

marca, da lupa estilizada, está incorporada na identificação das mensagens via correio

interno e na capa dos Cadernos da Controladoria. As logomarcas do que podemos

identificar como revista-clipping, intitulada Fraudes & Corrupção, e do informativo

bimestral Prestando Contas também foram criadas ou alteradas no início da gestão em

2001. Importante destacar que esse trabalho inicial de repaginação visual foi desenvolvido

por uma profissional externa à Controladoria: a designer Georgeana Dummar,

responsável pela criação de todas as logos, exceto a do Prestando Contas, criada

inicialmente pelo ilustrador Zope e mais tarde adaptada pela equipe de comunicação

da CGM seguindo as orientações da Secretaria Especial de Comunicação Social.

Essa primeira ação de reordenação visual foi fundamental. Continuamos trabalhando

sempre com a lupa, como forma de sintetizar a ação de controle, que observa de perto

a tudo o que acontece em termos financeiros na Prefeitura. A revista-clipping Fraudes &

Corrupção foi outra produção editorial que passou por sensível transformação editorial

e visual. Nos quatro anos em que foi editada (a publicação foi descontinuada a partir de

janeiro de 2005) pode ser considerada uma das publicações de maior sucesso junto ao

público da Assessoria de Comunicação.4 O resultado dessa performance deve ser

creditado a duas pessoas: Georgeana Dummar, que idealizou o formato revista e

conseguiu traduzir na capa o ponto central da publicação, e Graça Louzada, responsável

pelo conteúdo e pela edição: é ela quem seleciona o tema e a partir daí desenvolve a

pesquisa nos jornais, dando conta de um trabalho difícil, porque o objetivo é contar

uma história a partir da seleção do material publicado. O texto da contra-capa é resultado

desse trabalho de paciente pesquisa e de uma noção significativa de conjuntura.

Os Cadernos da Controladoria também passaram por uma modificação: instituiu-se a

identificação “Nova Série”, com os textos resultantes da transcrição das quatro apresentações

anuais no evento que leva o título de Seminários da Controladoria. Neste caso, a proposta

básica foi sempre trazer para dentro, para os técnicos da Controladoria Geral, temas e

personagens interessantes que, de alguma forma, pudessem contribuir para a formação ou

o aprimoramento profissional da equipe de controle interno da Prefeitura do Rio.


Para detalhar alguns dados relativos à produção desse período é interessante começar

com as publicações. O Prestando Contas foi criado em 1993.5 O título foi pensado junto

com o controlador geral, que tinha algumas idéias e muito material para mostrar –

publicações produzidas no Brasil e principalmente no exterior. Prestando Contas resultou

em um título bastante coerente para aquilo que se propõe como ação de controle e

também ação editorial da Controladoria. A seguir está a distribuição quantitativa e, em

parte, qualitativa do tipo de matérias publicadas no Prestando Contas entre janeiro de

2001 e maio de 2006.


Esta é uma diferença importante a destacar: o Prestando Contas não é um house organ,

publicação voltada para assuntos internos da organização. Se assim fosse, o que

aconteceria? As pessoas de fora teriam pouco interesse pela produção da assessoria.

Por isso, a idéia desenvolvida nessa fase do Prestando Contas que se inicia em 2001 foi

realçar o tratamento de temas de interesse para a área de controle interno, mas também

trabalhar com assuntos importantes para o público leitor externo. Isso fez do Prestando

Contas um informativo de demanda expressiva. A tiragem impressa de mil exemplares

circula por todas as prefeituras das capitais, por setores de controle e de finanças em

vários estados, por bibliotecas de universidades. Em todos os lugares há uma

receptividade expressiva porque na maioria das vezes o informativo traz dados que não

são abordados pelos jornais diários, mas que interessam a um público especializado.

Com alguma freqüência o controlador geral apresenta reproduções de textos que

chegam até ele, como foi o caso de uma publicação de Portugal, que republicou duas ou

três matérias pautadas e apuradas pela equipe da ACS. O texto sobre contabilidade

criativa foi um dos reproduzidos no exterior. E há uma demanda regular de algumas

publicações em Minas Gerais e no Espírito Santo para reproduzir material do informativo

bimestral. Este é o principal atributo do Prestando Contas: tratar de assuntos que são

circunstanciais e, ao mesmo tempo, trazendo leitores para ações de controle interno

desenvolvidas pela Controladoria Geral. Nesse sentido, o Prestando Contas contribui

para a circulação da imagem da Prefeitura (e da Controladoria) junto a um segmento de

público formador de opinião.

Assim, uma visão mais detalhada das matérias publicadas mostra que, do volume

produzido nesses cinco anos e meio de gestão, 65 matérias podem ser classificadas

como de interesse geral; 25 sobre contabilidade; 20 sobre Controladoria; 14 sobre

auditoria; 10 sobre a IplanRio (Empresa Municipal de Informática, que está ligada à

Controladoria Geral); oito sobre informática, sete da área de recursos humanos, seis da

assessoria de comunicação (basicamente sobre a página da CGM na web), cinco sobre a

Prefeitura (outras secretarias) e quatro matérias da área de informações gerenciais.

Essa classificação, esse mapa, fornece subsídios para a assessoria de comunicação da

CGM, que assim pode direcionar pautas futuras para uma ou outra área que merece ser

mais bem trabalhada como material do Prestando Contas.


Em seguida, a revista-clipping Fraudes & Corrupção. Esta publicação foi, durante

os quatro anos de publicação, a campeã de solicitações que chegaram por e-mail.

Começou como uma publicação interna – 50 cópias para distribuição na

Controladoria e entre os Secretários Municipais – para chegar em 2004, último ano

de publicação, a 300 cópias distribuídas internamente, mas também para

universidades (do Brasil e do exterior) e instituições públicas. Ainda hoje, apesar de

descontinuada, a publicação continua bastante procurada na página da Controladoria

na web: para pesquisadores, professores e auditores os estudos de caso estão ali

prontos – agrupados e editados na seqüência. O primeiro número produzido nessa

nova versão foi o Dossiê Sudam, edição esgotada porque era pertinente: quando a

gestão do Prefeito iniciava em 2001 a Sudam estava sendo extinta. Portanto, ali está

relatada uma história com começo, meio e fim. Os dois últimos números, 25 e 26,

fizeram uma avaliação de como a mídia em geral direcionou a opinião pública para

a possibilidade, uma quase certeza, de ocorrência de fraudes nas eleições para a

presidência dos Estados Unidos, nos volumes intitulados: “A fraude que não houve:

o caso das eleições americanas em 2004”.

Tomando por base a temática das edições de Fraudes & Corrupção podemos dividi-

la assim: 52% do material trata de casos nacionais e 48% de assuntos internacionais,

os últimos em grande parte sobre aspectos do caso Enron, fraudes contábeis e

fraudes corporativas que receberam destaque no noticiário internacional. Quanto

ao noticiário nacional quem lê jornal ou revista, ouve jornais falados no rádio ou

assiste aos noticiários de TV tem a perfeita noção de que não falta material para se

produzir uma revista-clipping que leve o título de Fraudes & Corrupção.

Ainda em relação às publicações, outro título a destacar são os Cadernos da

Controladoria. Se agruparmos os temas das palestras por palavras-chaves, veremos

que corrupção, lavagem de dinheiro, análise de conjuntura e Lei de Responsabilidade

Fiscal representam as maiores fatias dos assuntos reunidos nos Cadernos.

Os textos têm como base palestras organizadas, também pela área de comunicação

da CGM, com profissionais que tratem de assuntos de interesse dos auditores e

contadores, o público interno. As palestras são transcritas e editadas para publicação.


A nova série começou em 2001 com uma apresentação do diretor do Instituto Brasileiro

de Administração Municipal (IBAM), François Bremaeker, sobre Lei de Responsabilidade

Fiscal. O número mais recente em circulação, relativo a março de 2006, trata de

Controladoria Hospitalar, uma palestra do Professor Francisco Ribeiro Filho (da

Universidade Federal de Pernambuco) que defendeu tese sobre o tema na USP.

A evolução do site da ControladoriaFinalmente chegamos ao tema central deste trabalho, que é o site institucional da

Controladoria Geral na web, que reúne todos os trabalhos editoriais produzidos pela

assessoria de comunicação. Em 2001, na primeira conversa com o Controlador Geral

sobre o que seria interessante trabalhar como conteúdo do site da Controladoria, ele

fez uma brincadeira que em parte era um desafio: “Seria ótimo se conseguíssemos ter

uma página para que, um dia, quando eu estivesse caminhando no Central Park em

Nova York, alguém me abordasse dizendo: ‘o senhor é o Controlador Geral do Município

do Rio? Eu navego bastante na sua página e gosto muito’”. Ainda não chegamos a Nova

York, mas as publicações da Controladoria (impressas) já estão na biblioteca da

Universidade de Austin, no Texas; em Portugal; na Argentina; no Peru, no México. Quanto

aos acessos pela página, serão tratados em outro momento.

Considerando a evolução da página é possível afirmar que, em janeiro de 2001, havia

naquela versão preliminar um conjunto básico dos recursos existentes na época para a


web. O segundo momento tem início em maio de 2001, quando surgiram as primeiras

inserções de soluções novas, como a que permitia aos usuários se cadastrarem para

receber a newsletter Novidades CGM; o destaque para o conteúdo editorial na parte

superior; e a nova barra do menu à esquerda. Em fevereiro de 2003 entrou no ar a

terceira versão da página, montada pelo web designer Edgard Bernardino, que criou

soluções interessantes na parte de serviços, de conteúdo em geral e de funcionamento

do site. A página foi desenvolvida a partir das demandas internas para as quais a assessoria

de comunicação funcionou como uma espécie de tradutora.

Um dos pontos mais interessantes criados pela demanda interna da própria assessoria

foi o sistema de busca de matérias do clipping existente na página: o usuário coloca uma

ou mais palavras e indica o período que deseja fazer a busca. Dessa forma acessa o

banco de dados que reúne todas as matérias coletadas para o clipping naquele período.

As informações estão armazenadas em um banco de dados existente dentro do próprio

site. Não conhecemos, em portais do setor público no Brasil, um sistema que funcione

de maneira semelhante. É simples, permite uma consulta rápida, está disponível para

todos os usuários, que podem imprimir ou salvar o material com a moldura da página

da Controladoria e a identificação inequívoca da fonte: as logomarcas de jornais e revistas

aparecem es destaque na parte superior, ao lado de data e do número da página.

Por isso é interessante particularizar a seguir alguns itens que permitem uma melhor

noção comparativa entre o início do registro de acessos em 2001 e os dados mais

atuais, relativos a maio de 2006. Considerando o período compreendido entre maio/

dezembro de 2001 e os primeiros cinco meses de 2006 as visitas à página da CGM

saltaram de 29.750 para 437.726 em maio de 2006. Estamos aqui falando de page

views, quando o usuário entra no site e visita várias seções, correspondendo então ao

total de páginas visitadas dentro do site. A média em 2001 era de 4.250 page views por

mês; em 2005 foi de 50.179. As visitas únicas (número que indica apenas a entrada no

site) em 2001 foram 5.386, enquanto em 2005 esse número saltou para 84.188. Em

2006, considerando apenas o período de janeiro a maio, o número depurado de visitantes

(reais, aqueles que visitaram o site diretamente ou são para ali encaminhados via sistemas

de busca) foi de 339.326, uma média de 67.865 por mês.


Em relação aos endereços eletrônicos cadastrados para receber a newsletter

Novidades CGM tínhamos 151 endereços em 2001 e 859 em maio de 2006, este último

um número depurado também, porque entre aqueles de 2001 havia nomes repetidos

ou endereços que não correspondiam. Assim, 859 é um número real: hoje, cada vez

que enviamos às quartas-feiras as novidades inseridas naquela semana na página temos

uma base de 859 pessoas recebendo, a maioria no Brasil e algumas no exterior,

principalmente em Portugal, de onde vem um número razoável de visitas à página da

CGM.

Sobre a proposta de mudanças no site CGMCom o desenvolvimento da internet e a expansão dos BBS (Buletin Board System,

sistema antigo de grupo de mensagens) foi preciso encontrar uma forma de alterar a

semântica dos textos, ou seja, expressar de uma forma inteligível para as máquinas,

mas, ao mesmo tempo, compreensível às pessoas, o significado de cada trecho do texto

– onde começam e terminam os parágrafos, onde existe apenas uma quebra de linha,

que parte do texto deve ser enfatizada etc.

Dessa forma surgiram as “tags”, palavras especiais utilizadas para demarcar partes do

texto indicando seu significado. A partir daí surgiram “navegadores” (como o Netscape


e o Internet Explorer), que exibiam de forma amigável o significado das tags. Um texto

marcado como “forte” era exibido em negrito; texto com ênfase era exibido em “itálico”

e assim por diante. Uma tag nova foi criada nessa época para simbolizar dados “tabulados”

(correlacionados entre si, seguindo um padrão, como uma lista de produtos e seus

respectivos preços).

Essa tag, chamada “table”, era exibida como uma tabela, onde suas linhas e colunas

eram interligadas e tinham bordas para demarcar o espaço de cada uma. As “tables”

contêm ainda uma forma de regular a espessura dessa borda e aceitam o valor “zero”,

o que faz as mesmas não conterem bordas. Dessa forma gerou-se uma possibilidade de

posicionar conteúdo pela página onde o desenvolvedor ou administrador desejasse usando

tabelas com células vazias para dar espaçamentos e colocando os dados na posição desejada.

Enquanto as páginas foram se tornando visualmente mais atraentes, os web designers

passaram a se preocupar apenas com a apresentação visual da página, em detrimento

da semântica dos códigos. Se desejassem fazer uma citação de texto ficar em itálico,

usavam a tag para ênfase, mesmo existindo uma tag específica pra citações. Esta tag não

era usada corriqueiramente porque não gerava o efeito visual desejado; se quisessem

texto em duas colunas, usavam tabelas, mesmo sem dados tabulares dentro. Assim a

web se tornou um monte de informações amontoadas que só podiam ser acessadas por

pessoas com o perfil correspondente para o qual aquela informação havia sido publicada

– um computador com um sistema operacional específico, usando um navegador

específico, com uma determinada versão de certo plugin. Em 2005 ainda era essa a

situação de muitos sites empresariais, como os das operadoras de telefonia Claro e

Vivo e o site da marca do fabricante de eletroeletrônicos Gradiente, exemplos de não-

usabilidade e deficiências de acessibilidade.

E por falar em deficiência, os deficientes físicos são os mais prejudicados pela

onda de sites que não seguem nenhum padrão, porque certamente não seguem o perfil

para o qual os sites foram construídos. Sobretudo os deficientes visuais, que quase sempre

são impedidos de acessar diversas informações.

Mas como fazer para construir sites visualmente atraentes (ou não, mas que sejam

como o administrador do site deseja) e, ao mesmo tempo, usar um código semântico,

se nem sempre a forma de exibição nos navegadores é como o design do site exige? Por


exemplo: se quisermos que todas as citações da página sejam em itálico e utilizem uma

fonte diferente, com as tags corretas, como fazer se os navegadores não exibem dessa

forma, por terem um padrão pré-estabelecido e não correspondente?

O W3C (World Wide Web Consortium), uma organização criada nos Estados Unidos,

mas com participação mundial para estipular e estimular o uso de padrões e a semântica

na web, criou uma forma de alterar o comportamento padrão dos navegadores diante

de certas “tags”, o que permite que os construtores de páginas façam um código

semântico e, mesmo assim, tenham a exibição que desejam. E mais: como se usam

códigos separados (um para o conteúdo e um para formatação), ganha-se a possibilidade

de alterar todo o design do site mudando apenas um arquivo. Isso gera um código menor,

mais rápido para ser acessado, mais correto, mais flexível e, principalmente, mais acessível.

Além dos deficientes, existem pessoas que acessam a internet em seus celulares, em

suas TVs digitais, em seus navegadores somente-texto. A web é independente de

dispositivo, e os sites devem ser feitos para serem exibidos em qualquer plataforma,

sem a perda do conteúdo, ainda que se perca a formatação.

Em dezembro de 2004 foi promulgada uma lei federal determinando que todos os

sites governamentais deveriam estar acessíveis em um prazo de 12 meses. No Brasil

existe uma ONG responsável por coordenar o projeto, mas na Controladoria já existia

um projeto próprio de desenvolvimento do site nesses padrões desde outubro de 2004.

A intenção sempre foi que a página da CGM usasse essa metodologia correta de código

(chamada de “web semântica”) bem antes do prazo e que as informações do site

pudessem ficar acessíveis até mesmo para celulares ou para outros dispositivos, além de

poderem ser vistas em qualquer navegador.

Assim, a quarta e atual versão da página no ar foi resultado de um trabalho de longo

prazo desenvolvido pela equipe da assessoria de comunicação da Controladoria envolvida

com arte e conteúdo. A página atual da Controladoria passou por um “redesign” completo

e entrou no ar usando os mais recentes padrões e técnicas de desenvolvimento. Toda a

criação da página, desde o início, foi planejada, como se vê, para seguir os WebStandards,

padrões que regem (ou, pelo menos, deveriam reger) a internet. Por estar de acordo

com essas regras a página ganhou, automaticamente, uma série de benefícios, entre eles:


• Melhor posicionamento nos sites de busca. A forma como o código é estruturado

facilita, não só a indexação de todo o conteúdo da página, como também uma maior

precisão nos resultados, posto que os principais pontos da página ganharão mais “peso”

na busca, pelas tags que foram utilizadas.

• Acessibilidade. A página usa Java Script não-obstrusivo e código XHTML, o que

permite a qualquer pessoa acessar o seu conteúdo, mesmo que não disponha de algum

recurso. Com um palmtop ou mesmo um celular (desde que tenha acesso a HTML, e

não WAP, que é outro tipo de tecnologia), pode-se acessar o conteúdo da página. Pessoas

com deficiência física não terão dificuldade em acessar as áreas do site, também pela

sua forma de estrutura hierárquica e pelos links especiais desenvolvidos para as mesmas.

• Maior confiabilidade da informação. A maior parte dos sistemas da página foi

automatizada, de forma a se ter certeza de que a informação está sendo disponibilizada

da maneira correta prevista. Alguns links são, inclusive, verificados automaticamente

pela própria página para evitar endereços incorretos.

• Facilidade de manutenção e potencial “redesign” futuro. Também pela forma na

qual o código foi construído, qualquer alteração em diversos pontos do site – e, inclusive,

se necessário, mudanças completas no design da página – pode ser feita sem a

obrigatoriedade de refazer trabalhos. A atualização exigiu que muito conteúdo fosse

“refeito” (tivesse seu código reescrito pelo menos), o que não será necessário

futuramente, em caso de outra grande mudança na página.

• Independência de tecnologia. A página utiliza atualmente ASP (linguagem VBScript),

mas futuramente poderá migrar para outra tecnologia sem atrapalhar o acesso dos

usuários. Normalmente os sites contêm endereços como “site.com/pagina.asp”, o que

faria, no caso de uma migração para PHP, por exemplo, esse endereço parar de funcionar.

A página da CGM esconde do endereço a tecnologia que usa, o que possibilita uma

futura atualização transparente ao usuário.

Além dos recursos tecnológicos que deram características distintas ao site da

Controladoria, a nova versão da página fez uma redistribuição dos assuntos de que trata

a CGM, de acordo com as suas principais áreas de atuação. Assim, o usuário, já a partir

da HP, a página inicial, pode acessar esses setores: contadoria, auditoria, informações

gerenciais. Em relação à arte foram criados símbolos para cada setor e também para


cada função no site. O menu à esquerda foi retirado da página de abertura e

substituído por ícones em cores diferentes dispostos horizontalmente na parte

superior da página. O novo site traz ainda como novidade as versões em inglês e em

espanhol da estrutura da Controladoria.

Em termos de conteúdo, a divisão da HP (a página de entrada) ficou assim

distribuída: setores chaves do controle interno no espaço que ocupa quase toda a

tela, e no lado esquerdo a área de serviços: tabelas de preços, enquetes, manual de

normas e a porta de entrada para os sistemas da Controladoria (Sistemas Gerenciais

e Sistema de Contabilidade e Execução Orçamentária). Na área reservada para a

Comunicação estão o clipping de notícias – que em maio de 2006 somava 9.160

matérias cadastradas – e as publicações.

Além das já citadas, em 2005 foi lançada esta RCA – Revista de Controle e

Administração, publicação científica dedicada à divulgação de textos da área de

controle e de administração pública em especial. Em 2006 foi a vez de iniciar uma

nova publicação, a única distribuída apenas em formato digital na página da

Controladoria. Trata-se de Leituras & Contextos – série América Latina. A publicação

é uma revista-clipping quadrimestral sobre conjuntura latino-americana, cuja

proposta é oferecer aos leitores/usuários do site da Controladoria informações que

vão além dos assuntos técnicos ou nacionais: traz dados sobre países e personagens

do mundo político-econômico da América Latina, cuja história é reportada de

maneira inconstante pela mídia impressa – jornais e revistas.

Entre janeiro de 2001 e agosto de 2006, como evoluiu a distribuição de conteúdo na

página? Hoje a área destinada à Controladoria traz a estrutura, as resoluções, as

publicações e as versões em inglês e espanhol. A Contadoria apresenta os quadros da

Lei de Responsabilidade Fiscal atualizados mensalmente, as prestações de contas, as

demonstrações contábeis, os relatórios de audiência pública, os sistemas contábeis e os

classificadores de receita e de despesa. A auditoria parte de uma apresentação (com

sua missão, visão e valores) seguida da estrutura, portarias, auditorias concluídas, os

programas de auditoria e as publicações específicas. A parte relativa a informações

gerenciais apresenta a missão e a estrutura do setor, os sistemas que desenvolve e

gerencia, as prestações de contas simplificadas e o manual de normas. A área das Tabelas


de Preços é de interesse interno e externo e funciona ligada a um banco de dados que

exibe os preços apurados pela Fundação Getúlio Vargas.

As novas áreas introduzidas na nova versão do site são: tecnologia da informação e

academia. Em tecnologia da informação estão resoluções da Comissão Municipal de

Tecnologia da Informação, artigos relativos a essa área de conhecimento e links

específicos. Em academia estão listadas as instituições que oferecem mestrado e/ou

doutorado no campo das ciências contábeis, artigos acadêmicos e endereços de agências

de fomento ou instituições de interesse dos profissionais da área contábil. E em Links

estão endereços para acesso a sites nacionais e internacionais, a maioria de interesse

para a área de controle público, distribuídos de acordo com a seguinte classificação:

municipais, estaduais, federais, internacionais, culturais e outros.

Pelo Fale Conosco, vale a pena destacar, vemos como o cidadão comum desconhece

o papel e as atribuições de uma Controladoria. Ele acredita que a função seja mais de

uma ouvidoria geral, o que faz chegar pelo correio ACS mensagens que tratam de obras

irregulares construídas por vizinhos; ruas esburacadas que danificaram carros ou foram

responsáveis por quedas de pedestres; IPTU elevado; multa de trânsito aplicada pela

Guarda Municipal. Todas essas queixas são reencaminhadas para a secretaria ou órgão

responsável pelas demandas, com cópia para quem enviou. Por essa porta chegam

também os cumprimentos pela ação da Controladoria, principalmente de outros

municípios e estados brasileiros.

O perfil do internauta que visita a página é em grande parte de acadêmicos, muitos

são professores e estudantes de ciências contábeis que, pelos sites de busca, chegam à

página da CGM. Qualquer pessoa que digitar palavras como contabilidade criativa,

maquiagem de números, lavagem de dinheiro, caso Banestado, balanço de futebol,

WorldCom, Enron, IBAM, caixa, balanço patrimonial, fraudes, corrupção, escândalos

contábeis, auditoria, chega à página da Controladoria. Mas visitantes também chegam

por meio de palavras curiosas como: ultra-sonografia gestacional, urbino, geografia,

Renascimento, onde nasceu Afonso Romano de Santana, método Nuno Cobra, gênios

bibliografias, cinema nacional dos anos 90, biografia traficante Escadinha, etc. São palavras-

chaves que estão incluídas tanto na produção editorial própria como no material reunido

pelo clipping, que terminam por trazer ao site pessoas que de outra forma jamais teriam


conhecimento da página da Controladoria.

Outros dados interessantes do perfil do internauta que navega na página da Controladoria

merecem registro. Se tomarmos como referência o período de janeiro a maio de 2006,

podemos afirmar que a grande maioria dos usuários (65,81%) é proveniente de extensões

gov.br; em segundo lugar (28,91%) estão os usuários de extensões com.br, e em terceiro

lugar (3,59%) os usuários de extensão .com. Em relação aos idiomas de origem dos usuários

que acessam o site, os três principais são: português do Brasil (93%), inglês dos Estados

Unidos (2,34%) e português de Portugal (2,16%). Os browsers mais utilizados são o Internet

Explorer 6 (80,69%), o Internet Explorer 5 (14,98%) e Mozilla 1 (4,22%).

Voltando à área de publicações, e considerando o uso universitário, temos como

exemplo o caso de um professor da PUC Minas que indicou o site e em seguida todos os

alunos enviaram e-mail para receber as publicações. Bibliotecários do Rio e de outras

cidades e estados pedem principalmente a publicação Fraudes & Corrupção, que é uma

boa base de pesquisa, e esta RCA – Revista de Controle e Administração, muitas vezes pelo

ineditismo dos artigos ali publicados.

Ainda em relação à produção editorial é importante relacionar a participação da assessoria

em nove relatórios para apresentação em audiência pública; cinco edições da Prestação de

Contas Simplificada (PCS), esta em parceria com o setor de Informações Gerenciais da

Controladoria. Neste caso, a edição interna da PCS é um dado relevante porque antes a

publicação era terceirizada, o que resultava em uma forma de trabalhar mais complicada,

porque para a organização pública é melhor exercer o controle de todas as etapas de produção

do material. Outras publicações produzidas no período foram os títulos especiais Controladoria

10 anos, Anais da V Jornada Brasileira de Controle Interno, Guia para Gestores de Recursos

Públicos, Planejamento Estratégico em Auditoria e LRF de Bolso. Outro produto que desperta

interesse entre profissionais, em especial da área pública, é o Manual de Normas e

Procedimentos de Controle Interno, cuja tiragem impressa é reduzida, mas que está, assim

como todas as publicações, disponível na página da Controladoria.

ConclusãoTodo o trabalho de comunicação institucional desenvolvido na Controladoria Geral

foi em parte uma resposta ao desafio feito inconscientemente por um jornalista que não


entendia o que era Controladoria. E por não ter interesse em entender do que se tratava,

ouvimos o seguinte comentário: “Controladoria ou controle é um assunto muito árido”.

Essa frase, a palavra “árido” – no sentido de estéril, improdutivo, infrutífero – serviu

como um desafio. Decidiu-se então mostrar que controle é e deve ser um assunto de

interesse de qualquer cidadão, que está muito além do que possa ser considerado “árido”,

uma vez que tem relação com a vida de qualquer cidadão que paga impostos e deseja

ver o retorno do seu investimento na aplicação pelo setor público.

Voltando ao repórter: quando foi fazer a entrevista, como não tinha idéia do que

tratava o trabalho da Controladoria, não soube fazer a pergunta. Na prática cotidiana

do jornalismo, o repórter deve, antes, saber fazer a pergunta para que o seu entrevistado

“renda” bem. É a mesma coisa na universidade: se um professor orienta um trabalho, há

grande chance de este ser bem avaliado quando vai a julgamento em uma banca de

graduação, mestrado ou doutorado. O crédito – para o bem ou para o mal – é também

do professor. Se for bom orientador, existe a chance real de conseguir que o seu

orientando apresente um trabalho de qualidade no final. No caso do repórter em ação,

um bom jornalista sabe fazer uma boa pergunta, uma boa pauta, e em troca terá uma

boa resposta, uma boa matéria.

O que importa é que essa situação serviu como uma provocação para a coordenação

da assessoria. E este é outro ponto a destacar. Decidimos acrescentar na página algo

que seria um diferencial de conteúdo. Cinco anos e meio depois, a produção de conteúdo

na área de comunicação se apresenta da seguinte forma: 32 edições do Prestando Contas,

26 números da revista-clipping Fraudes & Corrupção, 23 edições dos Cadernos da Controladoria

e, até agosto, 9.160 matérias cadastradas no banco do clipping. Como se trata de material

disponível a qualquer pessoa costuma ser fonte freqüente de informação porque os usuários,

muitas vezes, visitam a página da Controladoria via sistemas de busca, à procura de algo que

pode estar dentro do clipping ou em qualquer área do site. Dali para visitar a página da

Controladoria é um passo. Por isso a estratégia de ação editorial e de internet foi pensada de

forma a chamar a atenção dos visitantes da página para aquilo que é o ponto principal: o

controle interno e, com mais especificidade, o controle interno no setor público.

Acreditamos que aqui estão resumidos alguns resultados da experiência desenvolvida

em anos recentes do “fazer” a comunicação institucional em uma área específica do


setor público, neste caso a Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro.

Notas

1 Um dos poucos políticos brasileiros com interesse genuíno pela área de Comunicação, o políti-co, economista e ex-professor universitário Cesar Maia é um estudioso de pesquisas de opiniãoe dos processos comunicacionais. Tem artigos publicados sobre rádio e audiência, mídia e violên-cia, imprensa e políticos, entre outros temas correlatos.

2 O Prefeito foi reeleito em 2004, daí a continuação das ações de comunicação na grande maioriados setores da Prefeitura do Rio.

3 O Controlador Geral também é professor do mestrado em Ciências Contábeis na Uerj. Aconvivência antecede, portanto, o período de trabalho na Prefeitura.

4 O público alvo da área de controle interno da Prefeitura do Rio são auditores, contadores,associações profissionais dessas áreas, tribunais de contas, secretarias de finanças ou de controledas capitais brasileiras, auditorias gerais dos estados, professores e pesquisadores de CiênciasContábeis e de Administração e bibliotecas de universidades que tenham os dois cursos – nagraduação, mestrado ou doutorado.

5 Primeira gestão de Cesar Maia frente à Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.


HORSLE, Pal B. Strategical Communication as a method. In: Comunicação e Sociedade n° 8,Universidade do Minho, Portugal, 2005, p. 19-38.

KUNSCH, Margarida Maria Krohling. Planejamento das Relações Públicas na ComunicaçãoIntegrada In: Relações Públicas e Modernidade: Novos Paradigmas na ComunicaçãoOrganizacional. São Paulo: Summus, 1997 (2ª ed. 1999).

TORQUATO, Gaudêncio. Comunicação empresarial, comunicação institucional: conceitos,estratégias, sistemas, estrutura, planejamento e técnicas. São Paulo: Summus, 1986.


A experiênciaA experiência de planejamento e orçamentoem uma autarquia federal – o caso da

Comissão de Valores Mobiliários

Antonio Roberto da Costa Castro*

[email protected]

ResumoUma das funções do mercado de capitais na economia é a busca do atendimento àsnecessidades de financiamento de médio e longo prazo. Em outras palavras, tem afunção de capitanear recursos para financiamento de projetos de expansão ou deaperfeiçoamento das empresas, na medida em que reúne condições de oferecer àscompanhias um volume adequado de recursos a custo satisfatório, por meio deinstrumentos atraentes para o público quanto a retorno, prazos, liquidez e garantia.Constitui-se, portanto, em estímulo à poupança e ao investimento, sendo essencial parao crescimento das economias modernas. Este artigo analisa os desafios e a performanceda Comissão de Valores Mobiliários (CVM), autarquia federal subordinada ao Ministérioda Fazenda, desde a sua origem, em seu contexto operacional como órgão regulador efiscalizador do Mercado de Valores Mobiliários (MVM). O artigo busca evidenciar aatuação da instituição no mercado e as ações que preponderaram no momento detomadas de decisão, em relação aos seus planejamentos estratégicos e orçamentosdisponíveis.Palavras-chave: valores mobiliários, mercado, tomada de decisão

ResumenUna de las funciones del mercado de capitales en la economía es la búsqueda de atencióna las necesidades de financiación de medio y largo plazo. En otras palabras, tiene lafunción de capitanear recursos para la financiación de proyectos de expansión o deperfeccionamiento de las empresas, en la medida en que reúne condiciones de ofrecera las compañías un volumen adecuado de recursos a costo satisfactorio, por medio deinstrumentos atractivos para el público cuanto a retorno, plazos, liquidez y garantía. Seconstituye, por lo tanto, en estímulo al ahorro y a la inversión, siendo esencial para elcrecimiento de las economías modernas. Este artículo analiza los desafíos y la actuaciónde la CVM – Comissão de Valores Mobiliários (Comisión Nacional de Valores), autarquíafederal subordinada al Ministerio de la Hacienda, desde su origen, en su contextooperacional como órgano regulador y fiscalizador del MVM – Mercado de ValoresMobiliários (Mercado de Valores). El artículo busca poner en evidencia la actuación de lainstitución en el mercado y las acciones que preponderaran en el momento de tomasde decisión, en relación a sus planificaciones estratégicas y presupuestos disponibles.Palabras-clave: valores mobiliarios, mercado, toma de decisión

* Analista de normas contábeis e de auditoria da CVM e mestre em Gestão Empresarial e Gestão Pública pelaEscola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas (Ebape/FGV).


AbstractOne of the functions of the capital market in the economy is the attempt to satisfy theneed for medium and long-term financing. In other words, it has the function of raisingfunds for financing projects involving companies’ expansion or improvement, insofar asit presents the possibility of offering companies an adequate volume of funds at asatisfactory cost, by means of securities that are attractive to the public with respect toreturn, maturity, liquidity and guarantee. Therefore it constitutes a stimulus for savingand investment, being essential for the growth of modern economies. This article analyzesthe challenges and the performance of the CVM – Comissão de Valores Mobiliários(Securities Commission), a federal government entity subordinated to the TreasuryMinistry, since its origin, in its operational context as the agency responsible for regulatingand supervising the MVM – Mercado de Valores Mobiliários (Securities Market). The articleattempts to show the institution’s activities in the market and the actions that arepredominant at the time of decision-making, with relation to its strategic planning andavailable budgets.Keywords: securities, market, decision-making

Este estudo enseja fornecer uma visão dos desafios que a Comissão de Valores

Mobiliários (CVM) enfrenta como instituição para poder atingir os seus principais

objetivos e cumprir a sua missão. As informações aqui reunidas poderão subsidiar outros

estudos que envolvam o mercado de valores mobiliários na ótica do órgão regulador.

Por isso, procuramos evidenciar aqui como são tratadas as ações preventivas, qual a sua

importância no contexto da CVM e quais os problemas que atingem o administrador

público no tratamento dessas prioridades.

Essa análise está restrita a pesquisa em relatórios, ofícios, memorandos, enfim, nos

dados históricos da CVM relativos ao período de 1997 a 1999. Ali buscaremos registrar,

essencialmente, a transparência dos componentes organizacionais em relação às alçadas

orçamentárias disponibilizadas e ao planejamento e controle buscando identificar a

explicitação dos objetivos e metas da instituição, os desafios e as ações que deixaram de

ser implementadas em virtude das restrições orçamentárias. As pesquisas foram

efetuadas no Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo Federal,

no qual foi possível identificar as variações orçamentárias relativas às propostas

orçamentárias, orçamentos aprovados, contingenciamentos e execução orçamentária

da despesa.

Ao analisarmos o orçamento da CVM no período compreendido entre janeiro de

1997 a dezembro de 1999 observamos que existiam três principais preocupações quanto


às alocações de recursos, conforme classificadas a seguir.

Despesas destinadas às atividades finalísticasSão aquelas que concorrem para a implementação das atividades que acompanham,

regulam e proporcionam o desenvolvimento do MVM, principal motivo da existência da

CVM, representadas pelos Programas Finalísticos, em um cenário onde a ambiência

interna e externa requer um planejamento meticuloso. A ambiência interna envolve as

atividades que afetam diretamente o desempenho da instituição quanto aos recursos

humanos, financeiros e tecnológicos, enquanto a ambiência externa abrange as atividades

que buscam atender às principais necessidades do mercado, como:

• promover por meio de cooperação, padrões de regulação, de forma a manter omercado seguro, eficiente e com procedimentos eqüitativos;• unir esforços para estabelecer padrões internacionais de contabilidade e deauditoria;• proporcionar assistência recíproca com outros organismos internacionais eminvestigações;• credenciar emissores de valores mobiliários;• registrar e analisar demonstrações financeiras e informações trimestrais e anuais;• acompanhar as bolsas de valores e as entidades do mercado de balcão e deliquidação e custódia, observando e analisando o risco agregado ao sistema deopções e futuro de índices;• regulação do mercado por meio de atos normativos etc.

Dentro das atividades finalísticas, as áreas de fiscalização, normatização e

acompanhamento do mercado executam tarefas que são de caráter reparatório ou

incisivo, interferindo de forma direta e imediata no mercado, além de outras que – pela

natureza de sua operacionalização – são de caráter preventivo, acompanhando esse

mercado, inspecionando e avaliando a forma como estão sendo procedidos os registros

das operações que envolvem títulos e valores mobiliários e como estes estão sendo

capitaneados. Tarefas tão importantes para o desenvolvimento e a credibilidade do

mercado quanto as anteriores.

Inúmeras atribuições competem à CVM, mas a principal preocupação está em proteger

os acionistas minoritários, comumente chamados de pequenos investidores. Pressionada

pelas evoluções que ocorrem no mercado, a CVM é constantemente instada a intervir

no mesmo. Essas ações vêm a reboque de um mercado altamente competitivo,

profissional e desenvolvido tecnologicamente. Qualquer deslize ou negligência pode


acarretar prejuízos não só aos investidores, mas principalmente à economia nacional,

pois a credibilidade do MVM é um dos fatores que influenciam os investidores

nacionais e estrangeiros.

Com o advento da globalização e o desenvolvimento de tecnologias avançadas,

os mercados passaram a interagir em tempo real, ou seja, o tempo de resposta para

determinadas questões tornou-se imediato e on-line, independente da localização

física de cada investidor. A velocidade com que o mercado internacionalizado se

desenvolve alavanca a cada dia o risco de desatualização das equipes e a obsolescência

dos equipamentos da instituição.

Programa de apoio administrativoEste abrange todas as atividades da área meio e envolve os gastos com serviços

administrativos, serviços de transportes e manutenção e conservação dos bens imóveis.

As ações implementadas neste programa virão a colaborar para o sucesso dos demais

programas. São custos tipicamente administrativos e visam a garantir a qualidade da

estrutura básica da instituição.

Podemos classificar as atividades de acordo com as suas previsibilidades,

independentemente de suas complexidades, tais como:

• rotineiras, que são todas aquelas atividades já previstas e, na maioria das vezes,atreladas a contratos firmados ou a compromissos previamente assumidos;• extraordinárias, tais como as ações carreadas pelo mercado que requeremconstante atenção e monitoramento.

Gestão de pessoal e benefíciosOutro ponto importante trata dos valores destinados ao pagamento de pessoal. Os

gastos com pessoal ativo, inativo e pensionistas, com seus respectivos encargos sociais,

são programados e acompanhados. Todavia, esse acompanhamento é feito de forma

consolidada, somente sendo analisados os montantes por grupamentos de recursos,

não existindo uma noção de qual parcela dos recursos destinada ao pessoal ativo está

alocada às áreas finalísticas e meio, inviabilizando, assim, qualquer análise de custos que


se queira implementar.

A arrecadação como fator condicionante à realização das açõesA CVM possui sua própria arrecadação, mas não tem autonomia para destinar os

seus gastos na mesma proporção em que os arrecada, pois está sujeita às regras que

norteiam o Orçamento Geral da União enquanto autarquia federal. As despesas fixadas

no orçamento da CVM são cobertas com o produto da arrecadação da Taxa de

Fiscalização do Mercado de Valores Mobiliários, como também pelas receitas de recursos

próprios que são as multas administrativas oriundas de Processos de Rito Ordinário ou

de Rito Sumário, arrecadadas diretamente.

O planejamento, o orçamento, as restrições e suas conseqüênciasAo formular as propostas orçamentárias, os componentes organizacionais relacionam

as ações que devem ser desenvolvidas e, simultaneamente, buscam avaliar o quanto

custará para implementá-las. Esses valores consolidados irão representar o montante

das propostas orçamentárias. Os planejamentos estratégicos, originariamente delineados

quando da formulação das propostas orçamentárias, são resumidos e classificados nos

programas de trabalho de acordo com os objetivos a serem alcançados.

A CVM encaminha suas propostas orçamentárias à Subsecretaria de Planejamento,

Orçamento e Administração do Ministério da Fazenda (SPOA/MF), setor responsável pela

consolidação das propostas orçamentárias dos órgãos e unidades gestoras subordinados ao

Ministério, para posterior encaminhamento à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério

do Planejamento (SOF/MP). O Governo Federal, por meio dessa secretaria, raramente deixa

de efetuar cortes nas propostas orçamentárias ao proceder à análise crítica do inventário de

programas de acordo com a orientação estratégica do Ministério do Planejamento e a

verificação da compatibilidade dos dispêndios previstos com a previsão de recursos da União.

Até o final do segundo quadrimestre de cada ano a SOF/MP informa os limites

orçamentários que foram destinados aos ministérios. No caso da CVM, a SPOA/MF faz

o repasse dessas informações, já com o enquadramento dentro das verbas orçamentárias

destinadas ao MF, em retorno à proposta inicial. A forma e os critérios com que são

procedidos os cortes não são transparentes ou negociados: simplesmente são impostos

limites e raramente os pedidos de expansão desses limites aos níveis propostos


inicialmente são atendidos.

Quando essas verbas são cortadas automaticamente, ações também deixam de ser

executadas. O hiato criado entre o que é planejado e o que é autorizado deve ser

administrado e essa administração traduz-se na priorização de atividades. Ações são

repensadas quanto à disponibilidade de recursos humanos, orçamentários e tecnológicos.

Recomeça toda uma negociação interna para se ajustar os novos valores às necessidades,

com prioridade para gastos emergenciais e ações, de modo que não sejam ultrapassados

os limites até então aprovados.

A partir deste momento busca-se desenvolver o planejamento operacional com a

finalidade de coordenar os esforços das áreas em direção aos objetivos privilegiados, de

modo que as verbas aprovadas suportem as ações que deverão ser interpostas e, assim,

as metas sejam atingidas. Os cortes efetuados nas propostas orçamentárias e os

contingenciamentos impostos após a aprovação do orçamento são fatores que geram

desafios e dificuldades para a implementação das ações e do alcance da missão da CVM.

O Mercado de Valores MobiliáriosA função do mercado de capitais na economia resume-se à busca do atendimento

das necessidades de financiamento de médio e longo prazo e, paralelamente, na

repartição da propriedade, conforme definido por Pedro Carvalho de Mello no capítulo

“Mercado de Capitais e Desenvolvimento Econômico”, na obra de Castro.1 Em outras

palavras, tem a função de capitanear recursos para financiamento de projetos de expansão

ou de aperfeiçoamento das empresas, na medida em que reúne condições de oferecer

às companhias um volume adequado de recursos a custo satisfatório, por meio de

instrumentos atraentes para o público quanto a retorno, prazos, liquidez e garantia.

Constitui-se, portanto, em estímulo à poupança e ao investimento, sendo essencial para

o crescimento das economias modernas.

O mercado de valores mobiliários é assim entendido por seu conjunto de agentes

que negociam ações, debêntures e quotas de fundos de investimento de renda variável

tendo como seus principais títulos:

• Bônus de subscrição;• Notas promissórias;• Certificados de depósitos de valores mobiliários;


• Índices representativos de carteiras de ações;• Opções de compra e venda de valores mobiliários;• Certificados de investimento audiovisual;• Contratos de parcerias para engorda de animais;• Depositary receipts (recibos de depósito), instrumento utilizado na colocação de ações de companhias brasileiras no exterior;• Certificados de recebíveis mobiliários.

Além desses, quaisquer outros títulos que sejam criados ou emitidos por sociedades

anônimas de capital aberto podem ser negociados, desde que inseridos no conceito de

valores mobiliários. O MVM constitui-se numa parcela do Mercado Financeiro que está

inserida no Mercado de Capitais. Atuam neste mercado: bolsas de valores, bancos de

investimentos, sociedades distribuidoras e corretoras.

No Brasil, as bolsas de valores – instituições sem fins lucrativos, onde são realizadas

as negociações dos papéis das Sociedades Anônimas de capital aberto, segundo Medeiros2

– obtiveram a sua primeira cotação de títulos regulamentada em 1876, quando foi

criado o primeiro pregão, e no ano seguinte, quando a bolsa foi definida como sendo:

“(...) lugar no Salão da Praça do Comércio ou na Associação Comercial, destinado às

operações de compra e venda de títulos públicos, de ações de bancos e companhias de

valores comerciais e de metais preciosos”.

Posteriormente foi regulamentada em 1965 pela Lei do Mercado de Capitais, que

passa a subordinar o mercado de capitais ao Conselho Monetário Nacional e à fiscalização

do Banco Central (Bacen). Alguns anos depois, em 1976, foram divididas as atribuições

do Bacen com a criação da CVM, que passou a acompanhar, fiscalizar, regulamentar e

promover o crescimento do mercado de valores mobiliários, até então um departamento

do Bacen. A fim de que fosse dada maior credibilidade ao mercado de valores mobiliários

e com a intenção de evitar manipulações, o Estado passou a interferir no mesmo de

forma a regulamentá-lo, conforme menciona Mattos Filho:3

À medida que o mercado se expandiu, ocorreu a tendência ao aparecimento daespecialização do mercado de acordo com o produto transacionado. De outrolado, de acordo com a importância de cada um destes segmentos de mercadopassou a ter na economia da comunidade, tem início o processo de interferênciado Estado que, com sua regulamentação, passou a criar regras tendentes a que setornasse o mercado mais eqüitativo no relacionamento entre os comitentes eagentes intermediadores.


As bolsas de valores assumem um importante papel nesse contexto propiciando

condições para a realização das operações, dando total transparência às operações

realizadas e auxiliando na preservação do mercado, fiscalizando as operações e fazendo

com que fossem cumpridas as normas estabelecidas no mercado, o que já é um sinal

para o desenvolvimento de um mercado auto-regulável. As responsabilidades e

atribuições das bolsas de valores estão definidas na obra de Lameira:4

Assim sendo, cabe às bolsas estabelecer regras de conduta para seus membros,com vistas à proteção dos investidores. Com efeito, a sistemática da Resolução nº39 do BC é baseada no estabelecimento de normas de conduta às corretoras,proibindo fraudes, manipulações e práticas não eqüitativas, regulando a execuçãode ordens de compra e venda de títulos, requisitando margem e responsabilidades.Pode, na sua fiscalização, examinar os livros das corretoras, registros e quaisquerdocumentos ligados às suas atividades, sendo que a recusa ou o embaraço impostoà atuação da bolsa pode ensejar a aplicação de penalidades. Tal delegação de poderesde fiscalização não se remete às companhias abertas que têm seus títulos cotados.As bolsas têm, no máximo, poderes para estabelecer requisitos a serem atendidospelas companhias que desejam ter seus títulos cotados, e para suspender e cancelar,em casos extremos, as negociações no pregão de determinados títulos.

O MVM está coberto por oito bolsas de valores regionais sendo a Bolsa de São Paulo

(Bovespa) a mais importante.

Não podemos deixar de mencionar o mercado de balcão, que serve como opção às

sociedades anônimas, investidores e intermediários para negociarem suas ações a um

custo menor. Hoje, o mercado de balcão divide-se em mercado de balcão organizado,

representado pela Sociedade Operadora do Mercado de Acesso (Soma) e o mercado

de balcão não organizado, no qual atuam as empresas que pretendem negociar seus

títulos, mas que não os querem negociados em bolsas, na sua maioria títulos de empresas

privadas de capital fechado.


O capital pertencente aos agentes econômicos não residentes no País é de suma

importância para o financiamento de nossas empresas. São esses investidores estrangeiros:

fundos de pensão, fundos de investimento e carteiras de instituições financeiras. Esses recursos

deram um grande impulso às operações em nossas bolsas de valores. Podemos destacar o

discernimento de Rudge5 quanto aos aspectos dos mercados globais:

A velha maneira de fazer negócios agoniza. Estimulados pela enorme oferta, osconsumidores agora sabem mais, e querem produtos com melhor performance.Querem mais informações para tomar decisões mais corretas, querem conhecermais opções. Na esteira da produção de bens e serviços, caminham os mercadosde dinheiro. Os mercados globais revitalizam os mercados internacionais de capitais.Investidores em todo o mundo exigem melhores serviços, desenvolvem-se novastécnicas e novas oportunidades de investimentos, caem as penúltimas barreiras. Osmercados financeiros, de mercado-meio para financiar a atividade produtiva, tornam-se mercados-fim, que se desenvolvem independentes da produção econômica.

Também é relevante mencionar a existência dos riscos que estão intrínsecos no

mercado acionário, riscos relacionados à volatilidade do mercado e não aos possíveis

desvios de performance que porventura nele existam, conforme menciona Brito:6

Mercados de capitais podem ser subdivididos em mercados monetários e acionários.(No Brasil, mercados monetários são muitas vezes denominados mercadosfinanceiros, sendo mercados acionários, mercados de capitais). Como osinvestidores racionais consideram as oportunidades dos dois mercados em suasdecisões de investimentos, os níveis de preços e taxas são interdependentes, e érelevante examinar esta interdependência. (...) Considere o título X negociado nomercado acionário. Sua rentabilidade durante o período de investimento é incerta,pois não sabemos o preço ao qual o título poderá ser vendido no futuro; tal incertezaé usualmente chamada de risco, podendo-se concluir que mercados acionáriosoferecem risco, e isto já seria uma diferença em relação aos mercados monetários.

A fim de que sejam protegidos os interesses dos investidores quanto aos possíveis

riscos de manipulação do mercado, torna-se necessária a sua proteção, independente

do grau de participação destes nas empresas, isto é: sejam acionistas minoritários ou

majoritários, conforme mencionado na obra de Medeiros:7

São diversos os participantes do mercado de ações: empresas; intermediáriosfinanceiros; investidores e profissionais de mercado. Os investidores, especialmenteos individuais, representam o elo mais fraco. Requerem conseqüentemente, certograu de proteção, tanto no mercado, enquanto investidores, quanto na empresa,


enquanto acionistas. Essa proteção não deve ser, entretanto, entendida comopaternalismo. Procura-se evitar abusos contra os investidores, mas não os protegerde seus próprios erros. No mercado de ações, o investidor deve ser soberano.

Resgatamos ainda algumas informações da obra de Eizirik8 sobre a evolução dos

mercados de valores mobiliários mundiais e a importância da regulação desse

mercado para que o mesmo evolua. Convém mencionarmos alguns mercados

importantes, principalmente aqueles abrangidos pela Bolsa de Valores de Londres,

fundada em 1773.

No século XIX surgiram as bolsas da Irlanda e da Grã-Bretanha, que vieram a se

fundir em 1973. Na Bélgica, em 1935, foram reguladas não só as ofertas públicas de

títulos e valores mobiliários, como também o sistema bancário e as instituições financeiras

não bancárias. Na França, a partir de 1967 foi instituída uma comissão para regulamentar

as ações de bolsa, um órgão público com independência administrativa.

Nos Estados Unidos, a regulação do mercado é procedida da Securities and Exchange

Commission (SEC), agência reguladora governamental que fundamenta sua atuação em

uma base de auto-regulação – grande parte da regulação é delegada às entidades auto-

reguladoras, autorizadas a estabelecer padrões de conduta para seus membros. O

principal fundamento de regulação nos Estados Unidos está baseado no disclosure, que

obriga as empresas emitentes de títulos oferecidos em oferta pública a disponibilizar

todas as informações relativas à empresa emitente e proteger os investidores quanto à

manipulação de informações privilegiadas.

Nos mercados mundiais mais avançados o Estado passa gradativamente a interceder

por meio de suas agências junto às entidades auto-reguladoras, o que representa maior

ingerência governamental, através da regulação, principalmente no setor financeiro.

Todavia, a elaboração e o estabelecimento, pela própria comunidade, das normas que

disciplinam suas atividades fazem com que a aceitação dessas normas aumente e a

comunidade se sinta responsável pelo seu cumprimento, diminuindo assim a necessidade

de intervenção do Estado como órgão regulador.

Embora pareçam conflitantes os interesses do Estado e da sociedade, resgatamos

um trecho do Relatório Mundial, 9 que trata da importância do papel do estado como

regulador dos mercados:


Uma regulamentação adequada pode ajudar as sociedades a influenciar osresultados do mercado para atingir objetivos públicos. Pode proteger o meioambiente. Pode também proteger os consumidores e trabalhadores contra osefeitos das assimetrias da informação: por exemplo, o fato de que os bancos sabemmuito mais sobre a qualidade das suas carteiras do que os depositantes, ou o fatode que os gerentes de empresas podem saber mais do que os trabalhadores econsumidores sobre os riscos da produção ou do consumo para a segurança e asaúde. A regulamentação pode também fazer com que os mercados funcionemmais eficientemente, fomentando a concorrência e inovação e impedindo o abusodo poder monopolista. E, de maneira mais ampla, pode ajudar a conquistar a aceitaçãoda eqüidade e legitimidade dos resultados do mercado por parte do público.

A confiança das empresas e dos investidores propicia credibilidade ao mercado. Isso

torna estratégico o papel do órgão regulador, na medida em que passa a exercer não só

a sua fiscalização, mas também a promover o seu desenvolvimento.

A atuação das organizações governamentais na atualidadeAs pressões da sociedade forçam mudanças no gerenciamento e no trato da coisa

pública. Tais pressões surgiram nos anos 1980 com o propósito de levar aos serviços

públicos maior flexibilidade e modernização, atribuindo mais responsabilidades aos

gestores para que sejam enfrentados os novos desafios.

Essas mudanças tendem ao rompimento do modelo burocrático tradicional. Segundo

Catalã,10 alguns governos estão estimulando a reorganização de determinados serviços

públicos, no sentido de romper o uniformismo da oferta, fomentando a diversificação

regulada e o estabelecimento de uma concorrência controlada entre os ofertantes. No

Brasil, conforme menciona Bresser Pereira,11 a criação das agências reguladoras

confirmam essa tendência, visto que as agências assumiram um papel importante, na

medida em que promovem a concorrência, como por exemplo, a eliminação do

monopólio da Petrobrás sobre o petróleo e outros serviços públicos monopolistas de

comunicações e energia elétrica, com a criação da Agência Nacional de Telecomunicações

(Anatel) e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), respectivamente.

Redefinição do papel do EstadoQuando analisamos as empresas públicas no que compete a procedimentos,

constatamos que estes estão condicionados aos aspectos formais, fruto dos entraves


oriundos da burocracia, porém, a evolução tecnológica provoca uma maior flexibilidade

nas estruturas administrativas, forçando-as a se adaptarem conforme as necessidades e

as restrições, quer de material humano, quer financeiramente. Tais adaptações são

necessárias em função das constantes exigências econômicas que surgem na busca de

melhores resultados, não só como conseqüências de um regime capitalista, mas como

aspirações da sociedade.

Podemos destacar um parágrafo do Relatório de Banco Mundial,12 no qual fica

evidenciada essa tendência evolutiva:

Uma das maiores dificuldades para a redefinição do papel do Estado é que oterreno em que se assenta está sempre mudando. Se considerarmos a formapela qual as forças econômicas e sociais globais alteraram as concepçõesvigentes do Estado, vemos claramente que ele mantém um papel característicona provisão de bens públicos que promovam o desenvolvimento econômico esocial. E as falhas do mercado continuam oferecendo argumentos econômicospoderosos a favor da intervenção do Estado (Quadro 1.4). Mas o avançotecnológico está transformando o caráter desse malogro: por exemplo na áreade infra-estrutura, a tecnologia criou um novo âmbito para a concorrência emtelecomunicações e geração de eletricidade. E muito dos bem-sucedidosexemplos de desenvolvimento, passado e recente, mostram Estadostrabalhando em parceria com mercados para corrigir suas falhas, e não parasubstituí-los.

Esforços de modernização na administração públicaA busca de melhores resultados com menores recursos tem se tornado uma nova

realidade para os administradores públicos e a cada ano as restrições requerem

atitudes novas e a criação de outras técnicas para o alcance dos objetivos. Tais

desafios requerem a implementação de uma política de educação continuada, de

capacitação dos gestores, para que possam enfrentar os desafios que se apresentam.

Cabe destacar aqui trecho da tradução sintética do texto Budgeting and Performance

Management Strategies for Governing Within Limits:13

A devolução da autoridade e a flexibilidade têm sido consideradas em muitos paísescomo forma de capacitar os gestores à melhoria da eficiência e, assim, como ummecanismo para alcançar as metas orçamentais restritivas que lhe são impostas.As reformas têm sido direcionadas para dar às organizações e aos gestores maiorliberdade em decisões operacionais, removendo restrições desnecessárias nagestão de recursos. Os gestores do orçamento cada vez mais se afastam de


controles prévios detalhados de despesas administrativas e estão promovendoum clima gerencial voltado mais para o desempenho. Essas mudanças são baseadasna visão de que a concentração no desempenho e em questões estratégicas maisúteis para determinar a melhor forma de se utilizar os recursos disponíveis.

Para que as empresas estatais possam dar maior ênfase ao tratamento do cidadão

e entendê-lo como um cliente faz-se necessária não só a aplicação da teoria da

qualidade total,14 que passa a enxergar a sociedade como tal, mas também uma

mudança comportamental e cultural partindo da cultura burocrática para a gerencial.

Podemos destacar o enfoque de Teixeira15 em sua obra, que reforça tais aspectos:

Quando saímos da empresa e focalizamos o governo como fornecedor de bens eserviços, a questão é outra. A burocracia não entende o contribuinte como cliente.Enquanto na empresa “o freguês tem sempre razão”, no governo “o contribuintejamais tem razão”. Esse enfoque diferente em relação ao cliente deriva de vários fatores.A burocracia não aceita a idéia de que o contribuinte e o usuário do serviço público seassemelham ao cliente de uma empresa, principalmente porque enquanto o clientede uma empresa decide se realizará ou não uma compra, ou seja, se trocará ou não oseu dinheiro por um bem ou serviço, o contribuinte não tem essa opção; ele é obrigadoa pagar impostos e a receber um serviço que é monopólio do governo...

Essa forma de pensamento passa por uma transição em virtude da pressão que a

sociedade exerce sobre os governos. O cliente cidadão começa a exigir a

contrapartida dos altos impostos e a cobrar ações e transparência das suas manobras.

Tais proposições significam a cobrança de ações eficazes, ou seja, a priorização das

atividades finalísticas do governo.

No relatório do Banco Mundial16 encontramos opiniões que convergem para a nossa

realidade ao apresentar uma forma possível de utilizarmos a burocracia para promover

o crescimento e reduzir a pobreza, incentivando a normatização, na busca de

administrações mais eficientes, independente de orçamentos fictícios e da pouca

capacidade de imposição da lei:

Para atacar esses problemas pela raiz e lançar bases de um setor público efetivo épreciso que os países se concentrem em três elementos essenciais:- Uma forte capacidade centralizada de formulação e coordenação de políticas. Esse éo cérebro do sistema. Embora os políticos formulem visões e estabeleçam metas, asua concretização exige que elas sejam convertidas em prioridades estratégicas. Issorequer mecanismos que conduzam a decisões bem informadas, disciplinadas eresponsáveis. Um constante desafio enfrentado por todos os países é estabelecer


regras que confiram com políticas, mas que enquadrem as suas decisões em processosque admitam as achegas e a supervisão exercidas pelos setores interessados.- Sistemas eficientes e efetivos de prestação de serviços. Também neste caso areforma envolve o estabelecimento do devido equilíbrio entre flexibilidade eresponsabilidade. Para atividades que se prestem à competição (isto é, em que hámargem para a concorrência real ou potencial de diferentes provedores) e sejamfacilmente especificadas, os mecanismos de mercado e a terceirização dos serviçospodem, em muitos casos, melhorar extraordinariamente a sua prestação. Mas,para vários outros serviços muitas vezes não há como substituir a sua prestaçãopelo setor público medular. Neste caso, dar maior voz aos cidadãos e acatar ofeedback dos clientes podem exercer pressões por uma melhoria de desempenho,o qual, porém, dependerá em última análise da lealdade dos servidores públicos eda observância por parte deles das regras estabelecidas.- Pessoal motivado e capacitado. Este é o sangue do executivo. O servidor dedicadoe capaz injeta energia no setor público. Os funcionários desmotivados o asfixiam.É possível motivar o bom desempenho dos servidores públicos por meio de umasérie de mecanismos, entre os quais a seleção e a promoção baseada por mérito,a remuneração adequada e um forte espírito de equipe.

A contribuição dos avanços da Tecnologia da Informação (TI) para o serviço público

está devidamente registrada na obra de Bresser Pereira,17 na qual o autor relata como

foram desenvolvidos diversos sistemas pela administração pública brasileira, que operam

com as rotinas básicas e comuns a todas as entidades e órgãos, como por exemplo:

cadastro de unidades organizacionais, administração de pessoal, cadastro de

fornecedores, sistema de serviços gerais, programação orçamentária e financeira e gestão

de documentos e informações. Tais sistemas buscam dar mais e melhores informações

aos administradores e tornar a administração pública mais democrática e transparente.

Hoje é uma realidade na administração pública brasileira a utilização da internet como

instrumento que serve para ampliar o leque de opções de divulgação de informações ao

cidadão. Internamente, o desenvolvimento da intranet também tem propiciado a

agilização dos processos administrativos.

A experiência brasileira em planejamento nas organizações governamentaisPodemos afirmar que no Brasil o sistema de planejamento está diretamente interligado

ao orçamento e faz deste um instrumento de operacionalização de curto prazo, pelo

menos teoricamente. As bases das propostas orçamentárias estão alicerçadas no

planejamento feito pelo Poder Executivo e submetido à aprovação do Congresso


Nacional, que poderá vir ou não a endossar integralmente as estratégias do governo.

Evolução do planejamento na administração públicaApós a Primeira Guerra Mundial o Brasil passou a desenvolver planos de ação em

busca de maior desenvolvimento nacional, conforme descrito na obra de Giacomoni,18

tendo início em 1939, com o Plano Qüinqüenal de Obras e reaparelhamento da Defesa

Nacional; prosseguindo em 1943, com o Plano de Obras e Equipamentos; em 1946,

com o Plano Salte; em 1956, com o Programa de Metas; em 1963, com o Plano Trienal

de Desenvolvimento Econômico e Social e outros tantos planos até 1972, quando foi

desenvolvido o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (PND).

A partir da Constituição de 1988 ficou estabelecido o novo modelo de governo, que

busca integrar as funções de planejamento e orçamento na esfera pública, por meio do

Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária

Anual (LOA), vinculando as diretrizes e os objetivos maiores do governo às ações a

serem implementadas. Pode-se observar que o PPA considera uma única visão de futuro,

fixando o cenário, considerando apenas as variáveis econômicas, o que pode causar

contratempos na implementação de novas ações.

Com o acúmulo de experiências foi desenvolvida uma metodologia para a elaboração

do PPA 1996-1999, que incorporou as prioridades definidas a partir de uma visão

intersetorial do país, com objetivos e metas regionalizados, destacando ações e projetos

estratégicos. Outra inovação apresentada no programa “Brasil em Ação” trata da busca

de parcerias com a iniciativa privada, na tentativa de reduzir os custos governamentais

e fomentar a competitividade na economia atraindo novos investimentos e propiciando

assim a geração de empregos e o desenvolvimento social.

Conforme relata o diagnóstico efetuado pelo Ministério do Planejamento19 relativo

ao período do PPA 1996 -1999: “As ações do governo federal deveriam levar em conta

a descentralização, a formação de parcerias e a busca de soluções de caráter estrutural,

em detrimento de ações pontuais que marcaram a política regional do passado”.

Ao implementarmos as ações definidas nos programas de trabalho estaremos direcionando

nossas energias na busca da realização de uma missão. Esse é o entendimento de Teixeira20

no capítulo que trata da Administração por Programas ou Missão, ainda que o autor reforce


a necessidade de um planejamento que seja viável e consistente, no qual não sejam só contados

os recursos disponíveis para a implementação das ações, um pensamento que corrobora

com as novas técnicas implementadas pela administração pública:

Para o governo atingir e viabilizar uma gestão por missão, é fundamental:

· definir, com o auxílio do Congresso e da sociedade, as grandes linhas programáticas;· estabelecer prioridades;· distribuir essas prioridades entre os agentes do governo federal, estadual emunicipal e a iniciativa privada. No caso dos programas sociais, além dos elementosdo governo formal, seriam incluídas as comunidades;· definir e quantificar as metas;· orçamentar as metas e, sempre que os recursos públicos fossem insuficientes,buscar soluções alternativas com a mobilização da iniciativa privada ou dascomunidades;· estabelecidas as missões, examinar os sistemas formais e informais intervenientesno processo de consecução da missão;· fixar obrigações e direitos das partes envolvidas utilizando os instrumentosadequados à interação das peças da máquina pública e desta com a sociedade.Assim, convênios, parcerias, concessões, delegações e outros recursos delimitariame conciliariam as organizações formais coma a reengenharia.

O planejamento estratégicoO planejamento estratégico nas organizações, segundo Mintzberg,21 consiste no

processo de análise sistemática de pontos fracos e fortes e das oportunidades e ameaças

do meio ambiente de forma a estabelecer objetivos, estratégias e ações que aumentem

a competitividade e o alcance da missão. Para tanto, torna-se necessário que os valores

organizacionais, credos e princípios básicos da organização sejam explicitados, formando

a base que sustentará a estratégia de ação na intenção de cumprir a missão.

Podemos enfatizar o entendimento de Gouillart,22 segundo o qual, por meio da visão, são

estudados o cenário e a respectiva esfera de atuação. Após essa visualização é desenvolvido

um plano de ação fundamentado em uma análise retrospectiva, fazendo-se então uma

extrapolação para o futuro. Com base nas tendências de dados históricos projetam-se os

custos para a viabilização dessas ações. Tais custos, nas organizações governamentais,

traduzem-se em verbas apresentadas sob a forma de propostas orçamentárias.

A importância das dimensões substantivas nas estratégias e a utilização de critérios

racionais para a operacionalização e implementação das ações são representadas tanto


pela explicitação da missão, das metas e macroprocessos, mas especialmente pela leitura

do ambiente interno e externo no qual a empresa opera, conforme está registrado na

obra de Motta,23 em que o autor também reforça a importância da autoridade, mas não

como a principal força influenciadora para a obtenção dos resultados:

A opção estratégica, a autoridade do cargo e a qualidade da decisão são apenasfatores marginalmente importantes para causar o comportamento administrativo.A teoria administrativa contemporânea é farta em demonstrar que ocomportamento administrativo não só é influenciado por um conjunto de fatoresinternos na organização pública (objetivos, estruturas, processos e incentivos)mas também por fatores da ambiência externa (econômicos, sociais, políticos,culturais etc.) e características individuais. Além do mais, a visão de que a opçãoestratégica e a autoridade modelam todo o comportamento organizacional éilusória, visto que deixa implícita a idéia de que o processo decisório, no âmbito daadministração, é muito mais coerente e consistente do que realmente pode ser.

A relação do planejamento estratégico com o operacional

Para que seja possível a implementação das ações constantes do planejamento

estratégico, considerando que o mesmo tem uma abrangência de longo prazo, torna-

se necessário desenvolver um planejamento de curto prazo que esteja alinhado com as

diretrizes do primeiro. Na administração pública, tal planejamento pode ser chamado

de planejamento operacional.

Esse planejamento consiste em relacionar os objetivos e vincular os mesmos aos recursos

disponíveis. Segundo Kaplan,24 o planejamento operacional alcança a dimensão de minimizar

os objetivos maiores da organização para um curto espaço de tempo e o seu sucesso

representa o sucesso do todo: “Os processos de planejamento estratégico e orçamentação

são importantes demais para serem tratados como atividades independentes. O planejamento

deve estar vinculado ao orçamento operacional para que a ação esteja vinculada à visão”.

O orçamento como meio para alcançar a missão das organizaçõesgovernamentais

O processo orçamentário pode ser entendido como um processo por meio do qual

se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público, sob os

aspectos físicos e financeiros. Por meio da classificação funcional, implementada a partir

de 1964, o governo pretendeu tornar mais claras as ações do Estado, passando a utilizar


o orçamento como instrumento de avaliação e análise de eficiência, eficácia administrativa

e de desempenho, dando ao orçamento uma visão da metodologia do planejamento –

todos aspectos abstraídos da Lei 4.320. Tais conceitos são os mesmos que formam a

espinha dorsal do Planning-Programming and Budgeting System (PPBS),25 desenvolvido

nos Estados Unidos na década de 1960, que tem por finalidade auxiliar os administradores

a tomar decisões e a procurar identificar os objetivos fundamentais do governo para

então relacioná-los a todas as atividades.

Não podemos considerar o orçamento como uma peça isolada, mas sim como um

instrumento que contém várias faces. Começa com um processo de escolhas públicas e

consuma-se envolvendo mecanismos de alocação de recursos. Serve como instrumento

à mensuração das ações. Conforme menciona Ramos26 quando vincula o orçamento aos

objetivos maiores das estratégias governamentais:

O principal instrumento operacional do sistema de planejamento brasileiro é osubsistema de orçamento. Os orçamentos nada mais são do que planos. Quandoo governo toma decisões sobre o montante de recursos a ser alocado, previstospara a implementação de várias atividades durante o decorrer do períodoorçamentário, está desenvolvendo um plano de ação. Quer se esteja enfocandoum plano de curto prazo, ou um a longo prazo, as suas ações no período seguinteimplicarão em conseqüências futuras.

O orçamento como instrumento de planejamento

O orçamento assume o papel de instrumento para viabilizar as ações do PPA,

permitindo uma maior transparência do gasto público, na medida em que especifica os

problemas e o quanto deverá ser gasto para saná-los. Para que possamos alcançar

determinados objetivos econômicos, torna-se necessário que recursos sejam

adequadamente alocados. Conforme menciona Teixeira:27

O planejamento teve trânsito em países capitalistas para atender a certos objetivoseconômicos e para alocar adequadamente recursos públicos, obtidos através deimpostos. Democratas convictos acabaram por aceitar a idéia de plano, poisentenderam que somente as forças de mercado não atingiriam os resultadosdesejados pela sociedade. Foi assim que nos Estados Unidos, quando do NewDeal, em que plano e a ação do governo passaram a representar a esperança deenfrentar a crise e o desemprego. Nos países em desenvolvimento, a idéia deplanejamento prosperou à medida que se identificavam pontos críticos naeconomia, e a escassez de recursos públicos, além da alocação do dinheiro, passou


a demandar critérios, estudos e, obviamente planos de ação. Atualmente, háconsenso sobre a destinação dos recursos públicos e, a rigor, o próprio planejamentoé um orçamento. (Grifo nosso)

A classificação das despesas e receitas, segundo a funcional programática adotada

pelo governo federal, foi um avanço na busca da melhoria da administração dos

recursos públicos. Essas funções evoluíram com alguns desdobramentos, ou seja,

em programas e subprogramas e estes em projetos e atividades, conforme menciona

Giacomoni28 em sua obra:

Esses dois conceitos acabam esclarecendo que o programa, por evidenciar osobjetivos a serem atingidos com a execução do orçamento, é a categoria maisimportante entre as três sintéticas. As funções são, então, constituídas pela divisão,em grandes linhas, das áreas de atuação do governo, cujo critério se deu porconvenção. Os subprogramas são partes dos programas; representam objetivosparciais buscados pelo governo através do orçamento. Já os projetos e atividadessão os instrumentos que, em nível de programação, viabilizam operacionalmentea consecução dos objetivos dos programas.

O orçamento transformou-se no instrumento de planejamento que espelha

decisões políticas, possuindo intrinsecamente em suas dotações o estabelecimento

de ações prioritárias, para o atendimento das demandas da sociedade, tendo em

vista a escassez de recursos.

O orçamento como instrumento de controle

O resultado da arte de orçar, em analogia à de alocar recursos escassos, está associado

ao planejamento estratégico das finalidades das ações, que exige o questionamento

enfático e constante à procura de respostas e indagações básicas: o que é feito, para

que, para quem é feito e qual o resultado pretendido. Tão importante quanto os

planejamentos citados anteriormente é o controle, que possibilita o monitoramento das

ações e a constatação do cumprimento, ou não, das metas e objetivos. Esse controle pode

ser executado através do acompanhamento e da interação com o mercado, como pode ser

exercido internamente por meio de relatórios. Pelo controle podemos sinalizar as ações

que devem ser continuadas, avalizar as ações que devem permanecer e sinalizar aquelas

que deixaram de ser úteis ou necessárias caso deixem de atender o propósito estratégico.


As regras para elaboração e classificação funcional-programática e o enquadramento

nas respectivas naturezas e elementos de despesas irão espelhar as bases para a execução

e o controle dos planos, que deverão estar coadunados com os objetivos maiores do

Governo Federal. Segundo Osborn,29 culturalmente os administradores públicos tendem

a gastar todas as verbas orçamentárias a fim de que sejam evitados cortes no exercício

seguinte. Tais atitudes podem gerar desperdícios e refletem práticas que podem (não

no aspecto legal) ser exercidas, mas que estão sob a mira das auditorias mais pela ótica

da improbidade administrativa do que para análise e reflexão do real papel do orçamento.

Nesta linha é oportuno lembrar que a lei orçamentária brasileira determina ao orçamento

o caráter autorizativo e não impositivo, isto é, são estabelecidos tetos para os gastos,

mas não existe a obrigação de sua total realização ou execução.

Definição de termos

Ação – Conjunto de operações cujos produtos contribuem para os objetivos do programa.A ação pode ser um projeto, atividade ou outras ações.(*)

Ações preventivas – Ações que podem trazer uma maior consciência quanto àoperacionalização de determinados procedimentos. Tem como principal objetivo educar,além de poder identificar antecipadamente práticas que venham a distorcer, inovar, lesar oucomprometer a credibilidade do mercado.

Ações reparatórias ou incisivas – Ações demandadas com objetivo específico, exercidasem função do poder de polícia da instituição.

Atividade – Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e que concorrempara a manutenção da ação governamental. A classificação de atividade só se aplica a açõesfinanciadas total ou parcialmente com recursos do Orçamento Geral da União.(*)

Componente organizacional – Unidade da organização que poder ser representada poruma gerência ou coordenação de área, que pode ser tanto da área administrativa quantofinalística.

Dotação – Limite de crédito consignado em Lei do Orçamento ou crédito adicional paraatender determinadas despesas.

Execução Orçamentária da Despesa – Utilização dos créditos consignados no orçamentoe nos créditos adicionais visando à realização dos projetos e atividades.

Gestor – Quem gere ou administra orçamento e finanças, bens e serviços.


Maximização – Utilização em seu máximo potencial. No orçamento tem o sentido deutilização da melhor forma, ou seja, os recursos são priorizados com mínimo desperdício.

Meta – Quantidade de bens ou serviços produzidos ou executados no âmbito do programa,em prazo definido, para a consecução do objetivo pretendido.(*)

Orçamento – Um plano de ação expresso em termos financeiros.

Órgão – Identifica entidade integrante do sistema – que pode ser do Governo Federal,Estadual, Municipal ou privado. Também denominado de Unidade Orçamentária.

Outras ações – Ações que contribuem para a consecução do objetivo programa e nãodemandam recursos do Orçamento Geral da União.(*)

Programa – Instrumento de organização da atuação governamental. Articula conjunto deações que concorrem para um objetivo comum pré-estabelecido, mensurado por indicador,visando à solução de um problema ou atendimento de necessidade demandada da sociedade.O programa é instituído pelo Plano Plurianual e pode conter projetos e atividades deexecução pública – nas três esferas de governo – ou privada, além de outras ações nocampo da regulação, incentivos e parcerias. (*)

Programa de Apoio Administrativo – Programa que engloba ações tipicamenteadministrativas que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programasfinalísticos e demais programas, não têm suas despesas passíveis de apropriação, nomomento, àqueles programas. (*)

Programa Finalístico – Programa que resulta em bens ou serviços ofertados diretamenteà sociedade.(*)

Projeto – Conjunto de operações limitadas no tempo que concorrem para a expansão ouaperfeiçoamento da ação governamental, das quais resulta um produto. A classificação comoprojeto só se aplica a ações financiadas total ou parcialmente com recursos do OrçamentoGeral da União. (*)

Notas

1 CASTRO, Hélio O. Portocarrero de et al. Introdução ao mercado de capitais. 5ª ed. Rio de Janei-ro: IBMEC, 1979, p. 25.

2 MEDEIROS, Paulo de Tarso. O que é o mercado de ações. Rio de Janeiro: Simpósium Consultoriae Serviços Técnicos, 1987, p. 14-15.

3 MATTOS FILHO, Ary Oswaldo. A natureza jurídica das bolsas de valores. Revista CVM, Rio deJaneiro: Vol. 3, nº 7, jan/jun. 1985, p. 17.

4 LAMEIRA, Valdir de Jesus. Mercado de Capitais. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2000, p. 128.


5 RUDGE, Luiz Fernando; CAVALCANTE, Francisco. Mercado de Capitais. 3ª ed. Belo Horizonte:CNBV, 1996, p.239.

6 BRITTO, Ney R. O. de. O mercado de capitais e a estrutura empresarial brasileira. Rio de Janeiro:Guanabara Dois S.A., 1981, p.8 -9.

7 MEDEIROS, Paulo de Tarso. op. cit. p. 167.

8 EIZIRICK, Nelson Laks. O papel do Estado na regulação do mercado de capitais. Rio de Janeiro:IBMEC, 197, p. 82-87.

9 BANCO MUNDIAL. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial. 1ª ed. Washington: 1997, p. 67.

10 CATALÁ, Joan Prats i. Modernización de la Administración Pública: dilemas y desafios. CLAD –Selección de Documentos Clave – Dic. 1992 – vol. 9, nº 2, p. 141.

11 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania: a reforma gerencial brasilei-ra na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34, Brasília: ENAP, 1998, p. 227.

12 BANCO MUNDIAL. Op. cit., p. 25.

13 OECD. Issues and Developments in Public Management Survey 1996-1997. Disponível em <http://www.oecd.org/puma/gvrnance/toc.htm>. Tradução de Armando S. M. da Cunha do texto Budgeting andPerformance Management Strategies for Governing within Limits, 1999.

14 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial bra-sileira na perspectiva internacional. São Paulo: Ed. 34; Brasília: ENAP, 1998, p. 147-149, p. 219.

15 TEIXEIRA, Aníbal. Reengenharia no governo. São Paulo: Makron Books, 1996, p. 72.

16 BANCO MUNDIAL. Op. cit., p. 25.

17 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Op. Cit. p. 303-306.

18 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 1996, p. 184 -187.

19A EVOLUÇÃO Recente do Planejamento no Governo Federal. Apostila do Ministério do Plane-jamento, Orçamento e Gestão: 2000, p. 3.

20 TEIXEIRA, Aníbal. Op. cit., p. 108.

21 MINTZBERG, Henry. Criando organizações eficazes. São Paulo: Atlas, 1995, p. 87.

22 GOUILLART, Francis J. Transformando a organização. São Paulo: Makron Books, 1995, p. 35.

23 MOTTA, Paulo Roberto. Gestão Contemporânea: a ciência e a arte de ser dirigente. Rio deJaneiro: Record, 1991, p. 98.

24 Kaplan, Robert S. e Norton, David P. A estratégia em ação: balance scorecard (4ª ed). Rio deJaneiro: Campus, 1997, p. 257-258.


25 GEORGE WASHINGTON UNIVERSITY. What is PPBS? – Planning Programming for City; StateCounty Objectives. Tradução de Mara Biasi F. Pinto do folheto distribuído pelo State-Local FinanceProject of the George Washington University, 1967.

26 RAMOS, N.M. Planejamento e política financeira de governo. Brasília: ESAF, 1982.

27 TEIXEIRA, Aníbal. Op. cit., p. 38

28 GIACOMONI, James. Orçamento Público (2ª ed). São Paulo: Atlas, 1996, p. 92.

29 OSBORN, David e GAEBLER, Ted. Criando um sistema orientado por missões. Reinventando oGoverno. Brasília: MH Comunicação, 1994.

30 CUNHA, Armando S. M. da. O Ciclo Orçamentário: comentários sobre alguns aspectos cruciais.Rio de Janeiro: EBAP/FGV/CIPAD, 1978. [Mimeo, versão atualizada em 1995].

(*) As definições dos termos técnicos relativos à administração dos recursos públicos constam domanual de procedimentos do Programa Plurianual relativo ao período de 2000 a 2003.


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CUNHA, Armando S. M. da. O ciclo orçamentário: comentários sobre alguns aspectos cruciais.Rio de Janeiro: EBAP/FGV/CIPAD, 1978. [Mimeo versão atualizada em 1995].

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______. Os elementos básicos componentes de um sistema orçamentário. Rio de Janeiro:EBAP/FGV/CIPAD,1994. [Mimeo].

GEORGE WASHINGTON UNIVERSITY. What is PPBS? – Planning Programming for City;State County Objetives. Folheto distribuído pelo State-Local Finance Project of theGeorge Washington University, 1967. Tradução de Mara Biasi F. Pinto.

OECD. Parte II do Documento Issues and Developments in Public Management Survey 1996-1997. Disponível em <http://www.oecd.org/puma/gvrnance/toc.htm>. Tradução deArmando S. M. Cunha do texto Budgeting and Performance Management Strategies forGoverning Withing Limits, 1999.


EventosEventos

JANEIROPlanejamento e Gestão Estratégica em ControladoriaData: 22 e 23 de janeiro de 2007Local: São Paulo

No evento serão abordados temas como: alinhamento das empresas aos procedimentos

contábeis e controles internos, gestão de risco, o papel da controladoria na governança

corporativa e estratégias para evitar erros, fraudes e desvios nos processos contábeis. O

encontro é destinado a diretores, gerentes, controllers, contadores, coordenadores, gestores,

supervisores e técnicos contábeis das áreas de controladoria, contabilidade, administrativo-

financeiro, planejamento estratégico, financeiro, contas a pagar e receber, controle e gestão,

operações financeiras, tesouraria, relações com o mercado, negócios, planejamento e

controle, custos, relação com investidores, controles internos e riscos financeiros. Os

interessados podem encontrar informações completas na página <http://www.iir.com.br/

index.php?pagina=html/detalhe_evento_gestao&divisao_iir=gestao&cod_gestao_data_iir

=433#publico>.

MARÇO12ª Conferência Anual Internacional sobre Lavagem de DinheiroData: 19 a 21 de março de 2007Local: Hollywood, Flórida, Estados Unidos

A conferência é destinada a profissionais que combatem a lavagem de dinheiro, trabalham

com serviços monetários e em companhias de seguro, corretores de bolsas, agentes, oficiais

de inteligência, companhias de cartões de crédito e débito, advogados, contadores e

consultores do setor antilavagem. Os participantes receberão esclarecimentos sobre riscos

e métodos de lavagem de dinheiro com exemplos reais e aprenderão a construir um programa

antilavagem. A conferência será realizada em inglês, com tradução simultânea para o espanhol.

Informações sobre o encontro podem ser obtidas no endereço <http://

www.lavadodinero.com/Conferencias.aspx> .


ABRIL30º Congresso Anual da Associação Européia de Contabilidade (EAA)Data: 25 a 27 de abril de 2007Local: Lisboa, Portugal

A organização do congresso, realizado sempre na primavera européia, está a cargo

da Associação Européia de Contabilidade (EAA na sigla em inglês), em parceria com o

Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (Iscal). A estimativa é

que participem do encontro 1.500 docentes de contabilidade e de disciplinas afins. A

EAA, criada em 1977, possui sede em Bruxelas e tem como principal objetivo criar uma

estrutura que permita o intercâmbio e ações conjuntas entre os interessados da área de

contabilidade. Mais informações podem ser obtidas na página <http://

www.eaa2007lisbon.org/main.htm> ou pelo e-mail <[email protected] >.

MAIO4º Congresso Internacional de Gestão de Tecnologia e Sistemas de Informação(CONTECSI)Data: 30 de maio a 1º de junho de 2007Local: São Paulo

O CONTECSI, organizado pela Universidade de São Paulo (USP), é voltado para

gestores e estudiosos das áreas de Sistemas e Tecnologia de Informação (TI) e visa a

reunir acadêmicos e profissionais da área de gestão para discutir os efeitos da TI e dos

Sistemas de Informação nas organizações e na sociedade. A abertura do evento será

feita pelo Dr. Michael Myers, professor da Universidade de Auckland, na Nova Zelândia,

e presidente da Association for Information Systems. Entre os temas em pauta estão:

Auditoria de Sistemas, Comércio Eletrônico, Educação em Tecnologia e Sistemas de

Informação, Gestão Contábil, Redes de Computadores, Banco de Dados e Sistemas de

Informação e Inteligência Artificial. Os trabalhos poderão ser enviados até 8 de janeiro.

Informações completas são encontradas em <http://www.tecsi.fea.usp.br/eventos/

contecsi2007/port/>.


JUNHO6º Encontro Nacional da Mulher ContabilistaData: 7 a 9 de junho de 2007Local: Florianópolis

Os participantes do encontro, cujo tema será “Compromisso e competência: caminho

para o sucesso”, poderão assistir a palestras que têm como objetivo disseminar idéias

que promovam a adequação da linguagem contábil ao desenvolvimento político e

econômico do Brasil. Os organizadores pretendem reunir profissionais da área de

contabilidade, debater temas como educação, saúde, prevenção e combate à violência

e à pobreza, além da inserção dos contabilistas no mercado de trabalho. A expectativa

é receber cerca de dois mil participantes. As inscrições já estão abertas no site

<www.encontromulher.com.br>. O evento é promovido pelo CFC, com apoio do

Conselho Regional de Contabilidade de Santa Catarina e da Fundação Brasileira de

Contabilidade

X Congresso Internacional de Custos - Contabilidade, Controladoria, Auditoria,Gestão de Custos e MundializaçãoData: 13 a 15 de junho de 2007Local: Lyon, França

O congresso é realizado em conjunto pelo Instituto de Sócio Economia das Empresas

e Organizações (ISEOR) e pelo Instituto Internacional de Custos (IIC), este último uma

rede acadêmica da Europa e América Latina que congrega organizações de diferentes

países (Espanha, França, Portugal, Argentina. Brasil, Colômbia, Cuba, Paraguai, Uruguai

e México). O tema proposto para 2007 abrange os domínios da contabilidade, da

controladoria, da auditoria e da gestão de custos. Os trabalhos serão recebidos até o dia

15 de janeiro e podem versar sobre estudos de caso reais em empresas, experiências

pedagógicas originais e investigações sobre pedagogia. Detalhes sobre o congresso podem

ser obtidos na página <http://www.iseor.com/congresiiclyon2007> ou em

<[email protected]>.


NormasNormas para publicaçãoRCA – Revista de Controle e Administração

Os artigos para a RCA – Revista de Controle e Administração devem ser encaminhados

por correio eletrônico, disquete ou CD, configurados no programa Word ou equivalente,

fonte Times New Roman, tamanho 12, espaçamento 1.5, alinhamento justificado, dentro

das seguintes especificações:

• Textos com dimensão variável entre 15 e 20 páginas (21 mil a 28 mil caracteres),

contendo análise, reflexão e conclusão sobre temas acadêmicos ou profissionais.

• Os originais devem ser encaminhados revisados e acompanhados de um resumo de

até sete linhas (500 caracteres) em português, espanhol e inglês, com a indicação de

três palavras-chave, além de identificação do(s) autor(es) (máximo de três linhas por

autor), informando a instituição à qual está vinculado.

• Eventuais tabelas que acompanhem as matérias devem ser enviadas em arquivo

separado do texto, configurado no programa Excel ou correspondente. Neste caso,

o texto deverá conter a indicação de onde as tabelas devem ser inseridas. Devido à

limitação da página da revista, as tabelas não podem ser extensas. Pede-se aos autores,

portanto, bom senso na hora de criá-las.

As colaborações devem ser necessariamente inéditas, destinadas exclusivamente à

RCA – Revista de Controle e Administração e tratar de assuntos vinculados ao universo

das ciências contábeis e da administração pública ou privada, o que pressupõe também

a análise interdisciplinar. A decisão final sobre a publicação dependerá de parecer emitido

por três membros do Conselho Editorial, cabendo a seleção final ao comitê de redação.

O material deve ser enviado para [email protected] ou para Assessoria de

Comunicação Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso

Cavalcanti, nº 455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.


Regras para citações, notas e referências1. Citações

As citações podem ser diretas ou indiretas, podendo estar em língua estrangeira. Neste

caso, devem ser apresentadas na língua original com a tradução como nota de rodapé.

1.1 Citações diretas, literais ou textuais- Inseridas no texto:

As citações breves (até três linhas) são incluídas no próprio texto, entre aspas.

- Em destaque:

As citações com mais de três linhas aparecem em parágrafo(s) destacado(s) do texto

corrido (com recuo na margem esquerda, corpo 11, em espaço simples entre linhas).

1.2 Citações indiretasA fonte deverá ser citada, ou no próprio texto em que estão expostas idéias do autor

ou ao final do período sob forma de nota bibliográfica.

2. Notas bibliográficas- A nota bibliográfica deve constar no final da citação, indicando o último nome do autor

em caixa alta, o ano de publicação da obra, seguido do número da página onde a

citação se encontra e observando a pontuação a ser obedecida.

- Os dados completos da obra deverão aparecer na seção de referências.

- Existem ainda situações especiais para apresentação das notas:

a) Quando o nome do autor citado aparecer no texto, não é necessário repeti-lo

na nota.

b) Para citar uma obra que não foi lida no original, mas citada na obra de outro autor, na

nota bibliográfica aparece a palavra latina apud (citado por).

c) Quando obra citada anteriormente, deve-se usar a expressão Op. Cit. (obra citada).

d) Quando citar seguidamente o mesmo autor em obras diferentes, usar a expressão

Id. (mesmo autor).

e) Quando citar seguidamente o mesmo autor e a mesma obra, usar a expressão Ibid.

(na mesma obra).


3. Notas de rodapéUsadas para acrescentar informações relacionadas ao texto e importantes para o seu

entendimento.

4. Referências4.1 Livros, teses, dissertações, monografias e trabalhos científicos emgeral- Quando a obra tem até três autores, mencionam-se todos, na ordem em que aparecem

na publicação. Os nomes vêm separados por ponto-e-vírgula.

- Se há mais de três autores, mencionam-se até os três primeiros, seguidos da expressão

et al.

4.2 Capítulos de livrosa) De um autor em sua própria obraLÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática. Riode Janeiro: 34, 1993. Cap. 9: A rede digital. 203 p.

b) De um autor em uma coletâneaMARTONE, Celso Luiz. Modelo básico para economia fechada e aberta. In: LOPES, LuizMartins; VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de (Org.). Manual de Macroeconomia:nível básico e nível intermediário. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. cap. 13, p. 299-311.

4.3 Documentos oficiaisBRASIL. Ministério da Fazenda; Secretaria da Receita Federal; Coordenadoria Geral deReceita Tributária; Coordenadoria de Estudos Econômicos; Divisão de Estudos Tributários.Carga tributária no Brasil - 2002. Brasília: SRF, 2003. 19 p. (Estudos tributários, 11)

4.4 Autoria institucionalCONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. Planejamentoestratégico em auditoria, auditoria baseada em risco. Rio de Janeiro: Controladoria Geral doMunicípio do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.

4.5 Autoria desconhecidaENCICLOPÉDIA Barsa. 15ª ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica, 1979. 16v.

4.6 Artigos de revistas científicasSILVA, Lino Martins da. Auditoria das receitas públicas: análise crítica e contribuição. Revistade Controle e Administração, Rio de Janeiro: Controladoria Geral do Município do Rio deJaneiro, v. 1, nº 1, p. 7-28, jun 2005.


4.7 Congressos, seminários, conferênciasENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EMADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 1996.

4.8 Trabalhos apresentados em congressos, simpósios, conferênciasSOARES, T. Empresas estatais privatizadas. In: ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃONACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Riode Janeiro: ANPAD, 1996.

4.9 Documentos eletrônicosa) Na webBRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n º 750, de 29 de dezembro de 1993.Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Disponível em: <http://cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Acesso em: 6 set. 2004.

b) Em CD-ROMASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS. ABEP 20 anos anais dosencontros nacionais de estudos populacionais 1978-1996. Campinas, SP: ABEP, [2005]. CD-ROM.

c) Artigos de revistasSOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL. Revista de economiae sociologia rural: 1979-1998 = Brazilian Review of Agricultural Economics and RuralSociology: 1979-1998. Brasília, DF: SOBER, 1999.

d) Artigos em jornaisLEITE, Janaína (6 set. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo[Online]. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u100002.shtml>.


NormasNormas para la publicaciónRCA – Revista de Controle e Administração

Se comunica que todos los artículos para la RCA – Revista de Controle e Administração

deben ser encaminados por correo electrónico, disquete o CD, configurados en el

programa Word o equivalente, tipo de letra Times New Roman, cuerpo 12, espacio

1.5, con alineamiento, dentro de las siguientes especificaciones:

• Textos de una extensión entre 15 y 20 páginas (de 21 mil a 28 mil caracteres).

Contenido: análisis, reflexión y conclusión sobre temas académicos o profesionales.

• Los originales deben enviarse revisados y adjuntando una síntesis del trabajo en no

más de siete líneas (500 caracteres) escrita en portugués, español e inglés, con la

indicación de tres palabras-clave y biografía del autor (o de los autores) sintetizada en

no más de tres líneas por autor, informando el nombre de la institución a la cual

pertenece.

• Los posibles cuadros, gráficas y tabulaciones propios del trabajo deben ser enviados

en un archivo separado del texto y configurados en el programa Excel o equivalente.

En este caso, se deberá indicar en el texto su lugar preciso donde deben ir colocados.

Se les pide que dado el tamaño limitado de la revista, traten de confeccionar las gráficas

con una dimensión regular y visible, evitando que sean demasiado grandes.

Las colaboraciones deben ser necesariamente originales, destinadas exclusivamente

a la RCA – Revista de Controle e Administração y acerca de asuntos vinculados a las ciencias

contables y a la administración pública o privada con un análisis interdisciplinario. La

decisión final sobre la publicación dependerá del veredicto emitido por tres miembros

del Consejo Editorial recayendo la decisión final al Comité de Redacción.

Los artículos deben ser enviados para [email protected] o para Assessoria de

Comunicação Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso

Cavalcanti, nº 455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.


Reglas para citaciones, notas y referencias1. Citaciones

Las citaciones pueden ser directas o indirectas y pueden estar en lengua extranjera.

En este caso, deben presentarse en la lengua original con la traducción como nota al pie

de página.

1.1 Citaciones directas, literales o textuales- Inseridas en el texto:

Las citaciones breves (hasta tres líneas) se incluyen en el propio texto, entre comillas.

- En destaque:

Las citaciones con más de tres líneas aparecen en párrafo(s) destacado(s) del texto

corrido (aumentando el margen izquierdo, cuerpo 11, espacio simple entre líneas).

1.2 Citaciones indirectasLa fuente debe ser citada o en el propio texto en que se exponen las ideas del autor

o al final del período en forma de nota bibliográfica.

2. Notas bibliográficas- La nota bibliográfica debe constar al final de la citación, indicando el apellido principal

del autor en letras mayúsculas, el año de publicación de la obra, seguido del número de

la página donde se encuentra la citación y observando la puntuación que debe ser

obedecida.

- Los datos completos de la obra citada deberán aparecer en la sección de las

referencias.

- Existen situaciones especiales para presentación de las notas:

a) Cuando el nombre del autor citado aparece en el texto, no es necesario repetirlo en

la nota.

b) Para citar una obra que no fue leída en la original, sino citada en la obra de otro autor,

en la nota bibliográfica debe aparecer la palabra latina apud (citado por).

c) Cuando la obra fue citada anteriormente, se debe usar la expresión Op. Cit. (obra

citada).


d) Cuando se cita en secuencia el mismo autor en obras diferentes, usar la expresión Id.

(el mismo autor).

e) Cuando se cita en secuencia el mismo autor y la misma obra, usar la expresión Ibid.

(en la misma obra).

3. Notas de pie de páginaSe usan para adicionar informaciones relacionadas al texto e importantes para su

entendimiento.

4. Referencias4.1 Libros, tesis, tesinas, monografías, trabajos científicos en general- Cuando la obra tiene hasta tres autores, se mencionan todos en el orden en que

aparecen en la publicación. Los nombres vienen separados por punto y coma.

- Si hay más de tres autores, se mencionan los tres primeros, seguidos de la expresión

et al.

4.2 Capítulos de librosa) De un autor en su propia obraLÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática.Rio de Janeiro: 34, 1993. Capo 9: A rede digital. 203 p.

b) De un autor en una colecciónMARTONE, Celso Luiz. Modelo básico para economia fechada e aberta. In: LOPES, LuizMartins; VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de (Org.). Manual de Macroeconomia:nível básico e nível intermediário. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000. cap. 13, p. 299-311.

4.3 Documentos oficialesBRASIL. Ministério da Fazenda; Secretaria da Receita Federal; Coordenadoria Geral deReceita Tributária; Coordenadoria de Estudos Econômicos; Divisão de Estudos Tributários.Carga tributária no Brasil - 2002. Brasília: SRF, 2003. 19 p. (Estudos tributários, 11)

4.4 Autoría institucionalCONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. Planejamentoestratégico em auditoria, auditoria baseada em risco. Rio de Janeiro: Controladoria Geral doMunicípio do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.4.5 Autoría desconocida


4.5 Autoría desconocidaENCICLOPÉDIA Barsa. 159ª ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica,1979. 16 v.

4.6 Artículos de revistas científicasSILVA, Lino Martins da. Auditoria das receitas públicas: análise crítica e contribuição. Revistade Controle e Administração, Rio de Janeiro: Controladoria Geral do Município do Rio deJaneiro, v. 1, n. 1, p. 7-28, jun 2005.

4.7 Congresos, seminarios, conferenciasENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EMADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 1996.

4.8 Trabajos presentados en congresos, simposios, conferenciasSOARES, T. Empresas estatais privatizadas. In: ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃONACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Riode Janeiro: ANPAD, 1996.

4.9 Documentos electrónicosa) En la webBRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n º 750, de 29 de dezembro de 1993.Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Disponible en: <http://cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Acceso en: 6 sep. 2004.

b) En CD-ROMASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS. ABEP 20 anos anais dosencontros nacionais de estudos populacionais 1978-1996. Campinas, SP: ABEP, [2005]. CD-ROM.

c) Artículos de revistasSOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL. Revista de economiae sociologia rural: 1979-1998 = Brazilian Review of Agricultural Economics and RuralSociology: 1979-1998. Brasília, DF: SOBER, 1999.

d) Artículos en diariosLEITE, Janaína (6 sep. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo[Online]. Disponible en: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u100002.shtml>.ult91u100002.shtml>.


RulesRules for publishingRCA – Revista de Controle e Administração

The articles to the RCA – Revista de Controle e Administração must be sent by e-mail,

diskette or CD configured under Word or equivalent, Times New Roman font, size 12,

1.5 spacing, justified alignment following the categories below:

• Articles may have 15 to 20 pages (21,000 to 28,000 characters). It should contain

analysis, reflection and conclusion about academic or professional themes.

• Originals must be revised before sending and must have a summary of about seven

lines (500 characters) in Portuguese, Spanish and English, having three keywords

indicated, besides author(s) biography (no more than three lines per author) and the

name of the institution that he/they belong(s) to.

• Any tables included in the work should be in a separated file, configured under Excel

or corresponding. In such case, there must be an indication where to place them in

the text. Due to limited page space, tables can not be to a long. Thus, we ask the

authors to pay attention to that when designing such tables.

Works sent have to be unpublished and aimed only to RCA – Revista de Controle e

Administração. Subjects must deal about the Accounting Science and Public or Private

Administration universe, taking for granted an interdisciplinary analysis. Final decision

about publishing will depend on three Editorial Board member’s opinions, and the

editorial staff will do the final selection.

Works should be sent to [email protected] or to Assessoria de Comunicação

Social - Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro, Rua Afonso Cavalcanti, nº

455, s. 1582, Cidade Nova - CEP: 20211-901 - Rio de Janeiro, RJ, Brasil.


Guidelines for quotations, notes and references1. Quotations

Quotations can be direct or indirect, or in a foreign language. In this case, they should

be presented in the original language with the respective translation in the footnote.

1.1 Direct, literal or textual quotations- Inserted in the text:

Short quotations (up to three lines) are included in the text, between quotation marks.

- Highlighted:

Quotations with more than three lines appear as (a) paragraph(s) highlighted from

the body of the text (indented from the left margin, body 1, simple line spacing).

1.2 Indirect quotationsThe source should be mentioned either in the text itself where the author’s ideas are

stated, or at the end of the sentence as a bibliographic note.

2. Bibliographic notes- At the end of a quotation there should be a bibliographic note, indicating the last name

of the author in capitals, the year of publication of the work followed by the number of the

page where the quotation is found, and observing the punctuation to be used.

- Complete data about the quoted work should appear in the references section.

- There are other special situations for the presentation of notes:

a) When the name of the quoted author appears in the text it isn’t necessary to repeat

it in the note.

b) To quote a work that wasn’t read in the original, but quoted in a work by another

author, the Latin word apud (quoted by) appears in the bibliographic note.

c) For a previously quoted work, the expression Op. Cit (quoted work) should be used.

d) When the same author is successively quoted in different works, the expression Id.

(same author) should be used.

e) When the same author and the same work are successively quoted, the expression

Ibid. (in the same work) should be used.


3. FootnotesUsed for additional information related to the text and important for its understanding.

4. References4.1 Books, thesis, dissertations, monographs, scientific works in general

- When the work has up to three authors, they should all be mentioned, in order of

appearance in the publication. The names are separated by semicolon.

- If there are more than three authors, the first three are mentioned, followed by the

expression et al.

4.2 Book chaptersa) Of an author in his/her own workLÉVY, Pierre. As tecnologias da inteligência: o futuro do pensamento na era da informática.Rio de Janeiro: 34, 1993. Chap. 9: A rede digital. 203 p.

b) Of an author in a collective workMARTONE, Celso Luiz. Modelo básico para economia fechada e aberta. In: LOPES, LuizMartins; VASCONCELLOS, Marco Antonio Sandoval de (Org.). Manual de Macroeconomia:nível básico e nível intermediário. 2nd ed. São Paulo: Atlas, 2000. Chap. 13, p. 299-311.

4.3 Official documentsBRASIL. Ministério da Fazenda; Secretaria da Receita Federal; Coordenadoria Geral deReceita Tributária; Coordenadoria de Estudos Econômicos; Divisão de Estudos Tributários.Carga tributária no Brasil - 2002. Brasília: SRF, 2003. 19 p. (Estudos tributários, 11)

4.4 Institutional authorshipCONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. Planejamentoestratégico em auditoria, auditoria baseada em risco. Rio de Janeiro: Controladoria Geral doMunicípio do Rio de Janeiro, 2004. 35 p.

4.5 Unknown authorshipENCICLOPÉDIA Barsa. 15th ed. Rio de Janeiro: Encyclopaedia Britannica, 1979. 16 v.

4.6 Articles from scientific journalsSILVA, Lino Martins da. Auditoria das receitas públicas: análise crítica e contribuição. Revistade Controle e Administração, Rio de Janeiro: Controladoria Geral do Município do Rio deJaneiro, v. 1, n. 1, p. 7-28, jun 2005.


4.7 Congresses, seminars, conferencesENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EMADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Anais. Rio de Janeiro: ANPAD, 1996.

4.8 Works presented in congresses, symposiums, conferencesSOARES, T. Empresas estatais privatizadas. In: ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃONACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO, 20, 1996, Rio de Janeiro. Riode Janeiro: ANPAD, 1996.

4.9 Electronic documentsa) On the webBRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Resolução n º 750, de 29 de dezembro de 1993.Dispõe sobre os Princípios Fundamentais de Contabilidade. Available at: <http://cfcspw.cfc.org.br/resolucoes_cfc/RES_750.DOC>. Access on: 6 sep. 2004.

b) On CD-ROMASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ESTUDOS POPULACIONAIS. ABEP 20 anos anais dosencontros nacionais de estudos populacionais 1978-1996. Campinas, SP: ABEP, [2005]. CD-ROM.

c) Articles in journals and magazinesSOCIEDADE BRASILEIRA DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL. Revista de economiae sociologia rural: 1979-1998 = Brazilian Review of Agricultural Economics and RuralSociology: 1979-1998. Brasília, DF: SOBER, 1999.

d) Articles in newspapersLEITE, Janaína (6 set. 2005). Auditoria vê gastos “exorbitantes” em teles. Folha de S. Paulo[Online]. Available at: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u100002.shtml>.

Revista de Controle e Administração Vol. II, nº2, julho ... · ... finanças públicas,...

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