Solvencia e Reação Fiscal Das Administrações Publicas

Andrei Gomes Simonassi

Doutor em Economia, EPGE/FGV-RJ

Professor do CAEN/UFC

Email: [email protected]

Ronaldo de Albuquerque e Arraes

PhD em Economia University of Georgia Professor do CAEN/UFC


Francisca Lvia Souza Menezes

Mestranda em Economia pelo CAEN/UFC


Denise Xavier Araujo

Mestranda em Economia pelo CAEN/UFC


Av. da Universidade, 2700

60020-181 Fortaleza CE Fone: 85 3366-7751

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Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas Municipais no Brasil

Resumo

O artigo centra-se na aplicao de duas metodologias mundialmente aceitas em

sustentabilidade da poltica fiscal conduzidas em grupos regionais de municpios brasileiros,

bem como em sub-amostra temporal ps-2002. As verificaes empricas so realizadas para

cinco regies brasileiras e seis mesorregies. Muito embora seja constatado o atendimento s

restries oramentrias intertemporais, os resultados para as funes de reao estimadas

indicam, com robustas evidncias estatsticas, que: i) no perodo 2000-2008 as prefeituras das

regies Nordeste e Sudeste no praticam polticas fiscais ativas de gerao de supervit

primrio ao aumento da dvida pblica; ii) distinguem-se efeitos diferenciados entre

mesorregies quando se incluem as capitais: a situao de insolvncia no Nordeste advm das

mesorregies que incluem suas capitais; iii) a adequao das prefeituras LRF, o crescimento

econmico nacional e mudana poltico-ideolgica da esfera federal ps-2002 surgem como

fatores explicativos s mudanas nas condies de solvncia para a sub-amostra investigada.

Palavras-Chave: Restrio Oramentria Intertemporal; Reao Fiscal; Municpios

Brasileiros.

Solvency and Fiscal Reaction of Public Administrations in Brazilian Municipalities

Abstract

The article focuses on the application of two worldwide adopted methodologies on fiscal

policy to regional groups of municipalities in Brazil, as well as in a post-2002 sample. The

empirical tests are performed for five regions and six mesoregions. Although the temporal

budget constraints are accomplished, the results for the estimated reaction functions indicate,

with robust statistical evidence, that: i) in the period 2000-2008 municipality administrations

in the Northeast and Southeast regions do not adopt active fiscal policies to generate primary

surplus as public debt increase, ii) there are distinguished effects among mesoregions as the

state capitals are included in the analysis; in this regard, the status of insolvency in the

Northeast is due to the mesoregions that include a state capital; iii) the adequacy of local

governments to LRF, the national economic growth and political-ideological change in

federal government post-2002 emerge as explanatory factors to the occurrence of solvency

fiscal situation in the Brazilian municipalities.

Keywords: Temporal Budget Constraint; Fiscal Reaction; Brazilian Municipalities

Solvencia y Reaccin Fiscal de las Administraciones Pblicas en los Municipios

Brasileos

Abstracto

El artculo se centra en la aplicacin de dos metodologas en todo el mundo adoptaron en la

poltica fiscal a los grupos regionales de los municipios de Brasil, as como en una muestra

post-2002. Las pruebas empricas se llevan a cabo en cinco regiones y seis meso regiones. A

pesar de las limitaciones presupuestarias temporales se llevan a cabo, los resultados de las

funciones de reaccin estimados indican, con evidencia estadstica slida, que: i) en las

administraciones municipio perodo 2000-2008 en las regiones noreste y sudeste de no

adoptar polticas fiscales activas para generar supervit primario como el aumento de la deuda

3

pblica, ii) hay efectos distinguido entre meso regiones como las capitales estatales estn

incluidos en el anlisis, en este sentido, el estado de insolvencia en el noreste se debe a la

meso regiones que incluyen la capital del estado, y iii) la adecuacin de los gobiernos locales

para LRF, el crecimiento econmico nacional y el cambio poltico-ideolgica en el gobierno

federal despus de 2002 surgen como factores explicativos de la ocurrencia de la situacin de

solvencia fiscal de los municipios brasileos.

Palabras clave: restriccin presupuestaria temporal; reaccin fiscal, Municipios Brasileos

Solvabilit et de Raction Budgtaire des Administrations Publiques dans les

Municipalits Brsiliennes

Rsum

L'article se concentre sur l'application de deux mthodologies adoptes dans le monde entier

sur la politique budgtaire aux groupes rgionaux de municipalits au Brsil, ainsi que dans

un chantillon prlev aprs-2002. Les tests empiriques sont effectues pour cinq rgions et

six mes rgions. Bien que les contraintes budgtaires temporelles sont accomplis, les rsultats

pour les fonctions de raction estimes montrent, avec les preuves statistiques solides, que: i)

dans les administrations de la priode 2000-2008 municipalit dans le Nord et les rgions du

Sud de ne pas adopter des politiques fiscales dynamiques pour gnrer un excdent primaire

que l'augmentation de la dette publique, ii) il ya des effets distingu parmi mes rgions

comme les capitales d'Etat sont inclus dans l'analyse; cet gard, le statut de l'insolvabilit

dans le nord-est due la mes rgions qui incluent une capitale de l'Etat; iii) l'adquation des

les gouvernements locaux LRF, la croissance conomique nationale et politico-idologiques

changement de gouvernement fdral aprs-2002 mergent comme facteurs explicatifs de la

survenance de la situation de solvabilit budgtaire dans les municipalits brsiliennes.

Mots-cls: contrainte budgtaire temporelle; raction budgtaire; municipalits Brsille

JEL Classification: H72, C23.

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Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas Municipais no Brasil

1 INTRODUO

A consolidao da estabilidade econmica, assegurada aps as crises cambiais do fim

da dcada de 1990 quando se iniciou um perodo de mais intenso crescimento da economia

brasileira, tornou mais factvel o aumento das receitas prprias das administraes pblicas

municipais, viabilizando a consecuo de sua autonomia financeira.

Mesmo no caso dos estados economicamente menores, onde a solvncia das finanas

municipais depende fundamentalmente de transferncias da Unio e do Estado, se a gesto

dos prefeitos no comprometer um eventual crescimento da arrecadao ou do montante

transferido, a dependncia fiscal das prefeituras reduzida com a evoluo da economia

nacional. Neste caso, a questo da solvncia perde espao na agenda dos formuladores de

poltica, e a conseqncia imediata a viabilidade de execuo de um conjunto de estratgias

que permitam o desenvolvimento municipal.

Talvez estimulado pelo desempenho econmico da ltima dcada e pelo respectivo

aumento das receitas municipais, o persistente debate acerca da criao de novos municpios

se acirra. Mais de oitocentas localidades se mostraram candidatas emancipao nas diversas

assemblias legislativas do pas, e em uma regio menos desenvolvida como a nordestina, por

exemplo, tais pedidos j somam mais de trezentos. Isso certamente pode ser um fato gerador

de crise financeira para muitos municpios, pois a reduzida participao da receita tributria

na receita total, conseqentemente faz com que haja pouca ou nenhuma capacidade de

gerao de renda via meios fiscais por parte das prefeituras.

Diante deste quadro, primordial analisar a situao fiscal local como pr-requisito

para eventuais concretizaes de emancipao, uma vez que o efeito marginal gerado por

cada novo municpio induz um redutor progressivo na parcela de recursos destinada aos

demais e, possivelmente, em um aumento da fragilidade do equilbrio financeiro municipal.

O primeiro obstculo realizao de uma anlise acurada acerca da solvncia das

prefeituras a heterogeneidade econmico-financeira entre os municpios brasileiros.

Considerando os avanos recentes nos mtodos de estimao em painel, pretende-se

contribuir com o debate sobre este tema analisando a solvncia das administraes municipais

do Brasil a partir de duas abordagens consolidadas na literatura nacional e internacional de

finanas pblicas: i) o atendimento restrio oramentria intertemporal; ii) a resposta da

entidade pblica, em termos de gerao de supervit primrio, aos eventuais aumentos da

dvida. Mais especificamente, o estudo almeja contribuir com subsdios pelo menos trs

questionamentos: i) o que pode ser dito acerca da solvncia das prefeituras no Brasil?; ii)

Existem diferenas regionais entre as polticas fiscais seguidas pelos administradores pblicos

municipais? e iii) houve mudana de perfil no desempenho financeiro municipal aps a

mudana poltico-ideolgica no Brasil do perodo FHC para o perodo Lula?

Alm da desagregao ao nvel de macro e mesorregies, a metodologia empregada

neste estudo amplia propostas anteriores ao executar as duas abordagens empricas propostas

seguindo a literatura tradicional de sustentabilidade da dvida pblica, mas, inovando com a

abordagem economtrica acima citada e demonstrando que muito embora a solvncia das

administraes municipais no esteja comprometida, a capacidade de gerao de supervit

primrio eventuais elevaes na dvida pblica um fator preocupante em algumas regies.

Neste sentido, os modelos tradicionais a efeitos fixos e aleatrios e os avanos em

tcnicas de raiz unitria propostos por Levin et .al. (2002) e Im et.al. (2003) deram suporte a

execuo do presente estudo, o qual se divide em cinco sees alm desta introduo. Na

seo dois discutida a literatura associada ao tema; na seo trs so apresentadas as duas

5

metodologias a serem aplicadas nos exerccios empricos explicitados na seo quatro, e cujos

resultados so discutidos na seo cinco. Em seguida conclui-se com as consideraes finais.

2 SUSTENTABILIDADE DA POLTICA FISCAL NA LITERATURA

O artigo seminal de Hamilton e Flavin (1986) representa o marco na literatura

relacionada solvncia das administraes pblicas. Considerando a restrio oramentria

intertemporal (ROI) de cada economia, o conceito de sustentabilidade da poltica fiscal est

relacionado estacionaridade da srie de dficit pblico. Em outras palavras, a rejeio da

hiptese nula de raiz unitria sobre a referida srie implicaria que o dficit seria consistente

com a ROI do governo.

Os avanos da econometria em testes de raiz unitria e a possibilidade de execuo

destes em uma estrutura de dados em painel motivam o primeiro exerccio emprico deste

artigo, apresentado na seo quatro, no sentido de investigar a solvncia das administraes

pblicas municipais brasileiras estendendo a proposta de Hamilton e Flavin (1986) para essa

disposio dos dados amostrais.

Em nvel nacional, Rocha (1997) conduz uma anlise baseada em tcnicas de

cointegrao e aplica a proposta de Bohn (1991) aos dados do Brasil no perodo 1980-1993. O

pressuposto para sustentabilidade da poltica fiscal estaria associado cointegrao entre as

variveis gasto e receita pblica. Conclui-se nesse estudo que gastos e receitas cointegram, de

modo que o dficit oramentrio estacionrio.

Em nova abordagem, Bohn (1998) prope um novo teste para solvncia de uma

economia que tem a vantagem de ser independente de qualquer hiptese sobre o

comportamento da taxa de juros. Seguindo esta metodologia, para que a restrio

oramentria intertemporal do governo seja satisfeita, suficiente que o supervit primrio

aumente quando a razo Dvida/PIB se eleva. Ou seja, se o supervit primrio reage

positivamente a aumentos dessa razo, entende-se que a administrao pblica pratica uma

poltica fiscal ativa e, portanto, no haver razes para crer que esta economia venha a ser

insolvente.

Essa nova proposta, que tambm ser considerada neste trabalho, corrobora a idia de

Goldfajn (2004), de que o principal problema em termos de endividamento no Brasil no a

relao Dvida/PIB per se, mas sim a evoluo recente deste indicador. O ponto central ,

ento, verificar se existe uma poltica ativa de gerao de supervit primrio ao aumento da

dvida pblica. A idia do segundo exerccio, apresentado na seo quatro ser ento

fundamentada na resposta do governo em termos desta gerao de supervit primrio para

estabilizar a relao Dvida/PIB municipal.

Garcia e Rigobon (2004) estudam a dinmica futura da dvida brasileira a partir da

perspectiva de gerenciamento de risco (risk management). Seguindo o comentrio de

Goldfajn (2004), o gerenciamento de risco parte do fato de que a equao de acumulao de

dvida, por parte de qualquer pas, envolve variveis que estariam estocasticamente

influenciando umas s outras. O procedimento formal o de especificar um modelo

autoregressivo vetorial (VAR) para estimar o padro das correlaes entre as variveis

macroeconmicas e utilizar a matriz de correlaes para a conduo de simulaes de Monte-

Carlo. Desse modo, possvel calcular a probabilidade de que a simulao da relao

Dvida/PIB ultrapasse um determinado valor (por exemplo, 75%) e, posteriormente, comparar

essa probabilidade com a percepo de risco do mercado que, no caso do artigo supracitado,

dada pelo ndice para os ttulos de pases emergentes (EMBI). Constata-se, por fim, que

apesar de a dvida ser sustentvel em mdia e em um ambiente sem risco - existem diversas trajetrias sob as quais a poltica fiscal no seria sustentvel.

6

Ademais, ressalte-se que a maioria dos estudos desenvolvidos no Brasil estaria sujeita

impreciso das modelagens desenvolvidas a partir da utilizao do histrico de gastos e

receitas pblicas no Brasil, vez que quanto mais longas so as sries histricas sobre as

rubricas de finanas pblicas, mais imprecisas so as informaes.

Investigando a sustentabilidade da poltica fiscal brasileira no perodo 1966-1996,

Luporini (1999) constata mudanas estruturais no comportamento do indicador dvida/PIB

advindas dos efeitos do choque do petrleo em 1979 sobre as contas nacionais. O

procedimento adotado para contornar o problema consiste ento em dividir a amostra em dois

subperodos delimitados pelo ano de 1980. Seus resultados sugerem que para o perodo

amostral completo e na sub-amostra 1966-1980 a dvida pblica seguiu uma trajetria

sustentvel, fato no verificado na anlise ps-1980.

Outro obstculo conduo deste tipo de investigao tambm associado ao uso de

sries temporais para as rubricas de receita e despesa no Brasil reside na no incorporao dos

denominados "esqueletos da dvida pblica" e/ou investimentos de empresas estatais no

cmputo gasto pblico. Goldfajn (2002), utilizando dados a partir de 1998, ressalta esta

proposio e realiza simulaes com diferentes cenrios econmicos de longo-prazo para a

economia brasileira, para inferir sobre a sustentabilidade da razo dvida/PIB na dcada

seguinte. Mesmo para cenrios conservadores quanto taxa de crescimento do PIB e do

supervit fiscal, a concluso favorvel sustentabilidade da dvida.

Nesse sentido, o segundo exerccio emprico proposto ser fundamentado na abordagem

mais recente de Bohn (2006), que apresenta uma crtica formal s tcnicas tradicionais de

testes de estacionaridade e cointegrao. Mostra-se que a solvncia do governo obtida

mesmo se a dvida estacionria a partir de qualquer nmero finito de diferenciaes; ou seja,

a ROI continua satisfeita se receitas e gastos so estacionrias em diferenas para qualquer

ordem arbitrria e sem qualquer pr-requisito de cointegrao. Deste modo, tem-se uma

ampla classe de processos estocsticos que violam as condies de estacionaridade e

cointegrao tradicionais para testes de sustentabilidade da poltica fiscal, mas continuam

satisfazendo a ROI. A implicao testvel deste argumento que a prtica comum de julgar se

determinado governo ou no solvente a partir de testes de raiz unitria e cointegrao

falha.

O estudo de Bohn (2006) sustenta ainda que as abordagens que analisam

sustentabilidade via estimao da funo de reao do governo so mais promissoras no

entendimento do comportamento dos dficits e, por isto, ser considerada como a segunda

metodologia, apresentada na seo quatro. Adicionalmente, visando maior homogeneidade e

acurcia dos dados relacionados s rubricas de finanas pblicas, o exerccio ser conduzido a

partir de uma estrutura de dados em painel onde so considerados os municpios brasileiros no

perodo 2000-2008, e em subperodos, conforme descrito nas sees seguintes.

3 EVIDNCIA EMPRICA

As principais variveis utilizadas nas duas abordagens empricas deste estudo so o

Passivo Real, o Resultado Oramentrio e o Resultado Primrio das prefeituras brasileiras no

perodo 2000-2008.

O Passivo Real compreende a soma do passivo financeiro, compromissos cujo

pagamento independe de autorizao oramentria, e no financeiro, obrigaes que

dependam de autorizao oramentria para suas liquidaes ou pagamentos representados

por dvidas de longo prazo. Na ausncia de uma rubrica especfica para o estoque da dvida

7

pblica das administraes municipais, toma-se esta como proxy1 para viabilizar o segundo

exerccio emprico a ser descrito na prxima seo. Da forma tradicional, os resultados

oramentrios e primrios representam as diferenas entre receitas e despesas

governamentais, onde o ltimo difere do primeiro por excluir os pagamentos com juros sobre

a dvida pblica pr-existente.

A condio de sustentabilidade da dvida de uma economia depende do

comportamento do resultado fiscal e da dvida pblica. A idia mais recente defendida na

literatura baseia-se no comportamento do resultado primrio, vis--vis o estoque da dvida2.

Como o fluxo (resultado) negativo favorece o incremento do estoque de dvida, tendncias

descendentes dos resultados oramentrios e primrios associadas ao aumento do passivo real

sinalizam para uma condio de insolvncia das prefeituras.

O Grfico 1 mostra a trajetria das variveis de interesse para os municpios

brasileiros no perodo de 2000 a 2008. O eixo da esquerda mostra os valores referentes ao

passivo real, enquanto o da direita apresenta os valores relativos ao resultado primrio. De

acordo com a mdia para 3939 municpios includos na amostra final3, ocorrem dois perodos

distintos de certa estabilidade do Passivo Real como proporo do PIB municipal,

intercalados por um perodo de pico em 2005, quando essa relao atinge 6,36%.

Grfico 1 Passivo Real e Resultado Primrio como Propores do PIB Municipal no Brasil Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN

Em relao ao comportamento do resultado primrio como proporo do PIB so

constatados quatro perodos distintos: i) entre 2001 e 2003 uma tendncia descendente do

indicador, condizente com uma situao que levaria insolvncia; ii) uma resposta positiva

do resultado primrio de 2003 a 2005; iii) novo agravamento da situao fiscal mdia das

prefeituras entre 2005 e 2006 e; iv) uma tendncia ascendente a partir de 2006, evidenciando

um novo comportamento positivo por parte dos administradores pblicos locais, haja vista

que mesmo controlando pelo crescimento econmico verificado no perodo, o indicador que

era 0,15% em 2006 passa a representar 0,62% do PIB em 2008. Este resultado, associado

1 A menos de um deslocamento em nvel, o Passivo Real incorpora todos os fatores que determinam o montante

da dvida pblica municipal. Dado um estoque inicial, acredita-se que as oscilaes deste indicador sero,

portanto, captadas por esta varivel. 2 Com um exerccio fiscal de defasagem.

3 A amostra final foi obtida aps processo de filtragem descrito na seo quatro visando a excluso de

municpios com informaes discrepantes.

8

estabilidade da relao Passivo Real/PIB em torno de 5,1% confirma a evoluo fiscal mdia

das prefeituras brasileiras a partir de 2006.

Vale ainda destacar o possvel efeito dos ciclos polticos determinando o movimento

oscilatrio do resultado primrio municipal. Note que o perodo de anlise engloba trs anos

de eleies municipais: 2000, 2004 e 2008. Muito embora tais perodos sejam marcados por

supervits, fato que a limitao dos gastos em perodos eleitorais prevista na Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) pode implicar em antecipaes de despesas por parte dos

gestores e, assim sendo, resultados negativos nos anos pr-eleitorais no surpreenderiam. Em 2003, observa-se um expressivo dficit, mas em 2007 esse resultado no se repete,

levando a crer que, se este ciclo existe, no h sincronia. Registre-se, todavia, que a

investigao acerca da existncia de ciclos polticos no oramento municipal no objeto de

interesse nesta anlise.

Tendo em vista a grande quantidade e a heterogeneidade dos municpios brasileiros,

uma anlise que envolva agregao pode induzir concluses distorcidas da realidade para

muitos deles. Assim, optou-se por conduzir os dois exerccios apresentados na prxima seo

de forma desagregada para regies geogrficas, macro e mesorregies e em subperodos.

A primeira desagregao leva em considerao as cinco regies brasileiras definidas

pelo IBGE e a segunda para o perodo ps 2002 visando eliminar eventuais influncias de

mudanas ideolgicas da Unio sobre os oramentos municipais4. Para explicitar os possveis

impactos regionais sobre o equilbrio fiscal dos municpios, o Grfico 2 adiante apresenta a

evoluo do PIB municipal por regio no Brasil de 2000 a 20075.

Grfico 2 Evoluo do PIB Municipal (preos constantes de 2000) por Regies Brasileiras Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do Ipeadata

A regio Sudeste, como a mais rica, apresentou em 2007 uma participao de 56,4%

no PIB municipal do pas, contrastando com os 5,0% da regio Norte. Alm disso, enquanto a

tendncia acentuada de crescimento dos municpios do Sudeste reflete o crescimento

econmico do pas neste perodo, a evoluo do PIB municipal nas regies economicamente

menores, como Norte e Centro-Oeste, bastante modesta. Este fenmeno implica em menor

margem para elevao dos gastos nas prefeituras destas regies.

4 Conforme discutido na literatura de Cincia Poltica, no negligencivel o efeito do alinhamento poltico entre as esferas

de governo sobre as transferncias de recursos. Assim sendo, esta desagregao visa eliminar os impactos da mudana de

governo do perodo FHC para o perodo Lula. 5 ltima informao disponvel.

9

A regio Nordeste, por outro lado, cujo crescimento geralmente afetado por

contingncias em decorrncia principalmente de aspectos naturais, apresentou no perodo

20002007 um crescimento econmico mdio municipal superior (38,0%) ao dos municpios do Sul-Sudeste (35,0%). No obstante, a participao do PIB dos municpios nordestinos ao

longo desse perodo permanece estvel em torno de 13,0%, enquanto no Sul-Sudeste esta

parcela de aproximadamente 73,0%.

Esse cenrio de dimenso econmica denota claramente as disparidades existentes

entre as regies, o que comprova a escolha metodolgica por conduzir a anlise de maneira

descentralizada.

Aps analisar a evoluo do perfil econmico municipal por regies brasileiras, de

extrema relevncia a verificao do equilbrio fiscal a partir dos demonstrativos financeiros

destas. A exemplo do Grfico 1, o Grfico 3 ilustra o comportamento da proxy de dvida

utilizada vis--vis o dficit primrio em cada regio no perodo analisado, nas mesmas bases

de desagregao do Grfico 2.

Grfico 3 - Passivo Real e Resultado Primrio por Regio como Propores do PIB Municipal

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN

O comportamento cclico do indicador de resultado primrio verificado em todas as

regies pode ser causado por oscilaes nas transferncias de recursos aos municpios em

cada ano ou por diferenas de crescimento econmico6. O primeiro fator to mais forte

quanto mais pobre a economia, como nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, onde as

prefeituras tm a rubrica de transferncias correntes como meio para consecuo do equilbrio

fiscal. Nas regies mais desenvolvidas, por outro lado, h maior capacidade para gerao de

supervit, onde se destaca o comportamento mdio do indicador para as prefeituras da regio

Sul, que no perodo em anlise no apresentou situao de dficit.

exceo da regio Centro-Oeste, a mdia do indicador proxy para a razo dvida/PIB

municipal apresenta uma tendncia ascendente em todas as regies no perodo 2000-2008,

com uma inflexo que sinaliza a reduo do estoque no ano de 2004. Nos municpios do

Centro-Oeste, Sudeste e Sul, as datas para os picos e vales so inclusive similares.

6 E seus efeitos sobre as receitas tributrias municipais.

10

Ademais, reconhecendo que mesmo ao nvel regional a heterogeneidade persiste, a

investigao proposta especializa ainda mais ao promover uma desagregao ao nvel de

mesorregies brasileiras.

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) agrupa os municpios das

cinco regies brasileiras em 137 mesorregies, mas muitas delas com um nmero muito

reduzido de unidades e outras com vrios municpios com informaes conflitantes,

principalmente no Norte e Centro-Oeste. Visando a execuo de um exerccio emprico

detalhado e ao mesmo tempo factvel, prope-se uma anlise ao nvel de mesorregies

segundo dois critrios: i) a anlise compreende apenas os municpios das trs regies

economicamente maiores; ii) para cada uma das trs regies restantes Nordeste, Sudeste e Sul as mesorregies foram divididas em dois grupos, o primeiro com aquelas nas quais se inserem as capitais estaduais, e no segundo, as demais mesorregies.

Dessa forma, o agrupamento das mesorregies resulta em um total de seis grupos que

sero doravante assim denominados: Capitais Nordeste (NE), Demais Nordeste (NE), Capitais

Sudeste (SE), Demais Sudeste (SE), Capitais Sul (S) e Demais Sul (S).7 Tomando como

exemplo a regio Sul, tem-se que o grupo de mesorregio denominado Capitais Sul engloba as seguintes mesorregies: Metropolitana de Curitiba, Grande Florianpolis e Metropolitana de Porto Alegre. Por sua vez, o grupo de mesorregio denominado Demais Sul engloba todas as mesorregies da regio Sul, exceto as trs mencionadas. A Figura 1 resume a desagregao proposta.

7 A lista de mesorregies referentes s capitais encontra-se no Anexo A.

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Figura 1 Grupo de Mesorregies Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do IBGE

As estatsticas descritivas para o supervit primrio e passivo real so apresentadas na

Tabela 1 para os seis grupos de mesorregies propostos no perodo de 2000 a 2008. No

obstante, conforme citado anteriormente, visando expurgar quaisquer influncias da mudana

poltico-ideolgica da Unio sobre o desempenho fiscal municipal, uma nova especializao

tambm adequada aos exerccios empricos apresentados nas sees seguintes requer a

apresentao destas medidas para a sub-amostra de 2003 a 2008. Note que em vrios casos as

diferenas entre as mdias dos indicadores so expressivas.

12

Tabela 1 Supervit Primrio e Passivo Real como proporo do PIB

2000-2008 2003-2008

Mesorregies Super. Primrio Passivo Real Super. Primrio Passivo Real

Capitais Nordeste 0.28% 9.38% 0.29% 12.15%

Demais Nordeste 0.12% 6.83% 0.12% 7.32%

Capitais Sudeste 0.18% 5.17% 0.28% 5.21%

Demais Sudeste 0.27% 4.40% 0.31% 4.46%

Capitais Sul 0.69% 3.95% 0.75% 4.17%

Demais Sul 0.57% 3.06% 0.59% 2.95%

Brasil 0.31% 4.76% 0.34% 4.98% Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.

Verifica-se que os grupos de mesorregies que mantm a maior e menor mdia de

supervit primrio nos dois perodos amostrais so, respectivamente, o Capitais Sul e o Demais Nordeste, respectivamente. Tais resultados permanecem no perodo ps-2002. Em relao ao passivo real, a maior mdia nos dois perodos verificada na

mesorregio que compreende as capitais nordestinas, com uma participao superior ao triplo

da verificada na mesorregio Demais Sul, que detm a menor mdia de participao desta proxy para relao dvida/PIB.

Comparando com a mdia nacional, para ambos os perodos amostrais os dois grupos

de mesorregies da regio Nordeste apresentam mdias inferiores em termos de supervit

primrio e superiores em termos de passivo real. Nos dois grupos de municpios para regio

Sul, verifica-se uma situao inversa destas duas rubricas. Finalmente, as mesorregies do

Sudeste apresentam comportamentos mdios intermedirios para os indicadores analisados.

A fim de explicitar a evoluo desses principais indicadores para fluxo e estoque de

recursos municipais, a Tabela 2 apresenta a taxa de crescimento entre da mdia do supervit

primrio e do passivo real para os grupos de mesorregies estudados entre 2000 e 2008.

Percebe-se que apenas nos grupos de mesorregies da regio Nordeste a taxa de crescimento

da mdia do supervit primrio foi inferior a taxa de crescimento do passivo real.

Tabela 2 Taxa de Crescimento do Supervit Primrio e Passivo Real

Taxa de Crescimento

Mesorregies Supervit Primrio Passivo Real

Capital Nordeste 2.72% 29.48%

Demais Nordeste -4.14% 7.08%

Capital Sudeste 49.93% 0.90%

Demais Sudeste 18.03% 1.26%

Capital Sul 8.43% 5.61%

Demais Sul 3.23% -3.55%

Brasil 10.03% 4.54% Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.

Os resultados dispostos nas tabelas 1 e 2 reforam a opo metodolgica de conduzir

os exerccios empricos especializando a anlise em subgrupos regionais e sub-amostras.

4 ASPECTOS METODOLGICOS: Duas Abordagens em Sustentabilidade da Poltica

Fiscal

13

Conforme dito nas sees anteriores, este estudo fundamenta-se em duas abordagens

empricas complementares seguindo a literatura tradicional em sustentabilidade da poltica

fiscal. A partir dos avanos relacionados Econometria de dados em painel, a primeira

verificao emprica baseia-se no atendimento Restrio Oramentria Intertemporal (ROI)

das prefeituras brasileiras, enquanto a segunda investiga se h uma poltica fiscal ativa por

parte das prefeituras em termos de gerao de supervit primrio a eventuais aumentos da

dvida pblica.

As duas abordagens metodolgicas sero utilizadas considerando os municpios

brasileiros em sua totalidade e de forma desagregada, sendo esta realizada tanto ao nvel de

regies, quanto de mesorregies, de acordo com a diviso detalhada na seo anterior.

Adicionalmente, cada exerccio conduzido em dois perodos: i) a partir da implementao

da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000 a 2008 e; ii) no perodo 2003 a 2008.

Embora, como j frisado, a questo da influncia poltica sobre o desempenho fiscal

no seja foco deste estudo, a conduo do exerccio em sub-amostras, notadamente o segundo

perodo, justifica um perodo ps adequao das administraes pblicas municipais LRF

em face da plausvel hiptese de haver um perodo de ajuste para sua implementao

permanente. Alm disso, esse perodo marcado por um mesmo regime poltico-ideolgico

na administrao federal.

4.1 Base de Dados

Informaes sobre a situao contbil dos municpios foram obtidas em freqncia

anual no perodo de 2000 a 2008 atravs da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Com duas

metodologias economtricas adequadas teoria j consolidadas para painis balanceados,

adotou-se como critrio de seleo amostral que as prefeituras que no disponibilizassem os

demonstrativos em algum perodo seriam excludas da anlise8.

Alm deste filtro, para expurgar da amostra dados inconsistentes foram utilizados alguns critrios de filtragem que consistem na excluso dos municpios que apresentaram alguma das seguintes caractersticas consideradas discrepantes:

i) relao Receita Oramentria/PIB ou Despesa Oramentria/PIB maior que 1; ii) dados referentes Receita Oramentria ou Despesa Oramentria, em valor absoluto,

iguais a zero;

iii) relao Despesa com Pessoal/PIB maior que 0,9; iv) informaes referentes ao passivo real menores ou iguais a zero.

Deste modo, a amostra final compreendeu 3939 dos 50509 municpios brasileiros

10.

Em ambas as metodologias, as variveis foram analisadas como proporo do PIB Municipal,

sendo esta informao provida pelo Ipeadata.

4.2 A Condio de Solvncia a partir do Atendimento ROI

Seguindo a abordagem de Hamilton e Flavin (1986), neste primeiro exerccio estende-

se a anlise da restrio oramentria intertemporal do setor pblico para todos os municpios

8 Muito embora seja possvel argumentar acerca de possvel problema de vis de seleo, a amostra final que

engloba cerca de 78% do total de municpios no Brasil bastante representativa, principalmente nas trs

principais regies do pas analisadas de forma desagregada. 9 Dado referente ao ano de 2008.

10 A amostra final a mesma utilizada para elaborao dos grficos e clculos das estatsticas apresentadas na

seo 3.

14

brasileiros, para cada regio e para os seis grupos de mesorregies definidos na seo trs da

seguinte forma para o total dos municpios e para as subdivises utilizadas:

(1)

Onde: i=1,...,I indexa os municpios includos na amostra e t =2000,...,2008 o perodo para

composio do painel de dados.

valor da dvida da administrao pblica municipal i no perodo t

valor da taxa de juros da economia em cada perodo (que deve ser a mesma para todas

as prefeituras)

gastos da administrao pblica municipal i no perodo t

receitas da administrao i no perodo t

I representa o total de municpios analisados no agregado ou em cada regio.

A equao 1 mostra que para haver um equilbrio nas contas municipais, os gastos

com bens e servios e pagamento de juros sobre o estoque passado da dvida pblica devem

ser financiados via arrecadao de tributos ou contraindo/elevando a dvida pblica.

Resolvendo a expresso (2) forward-looking, tem-se que:

(2)

Assumindo que o governo no adota um esquema do tipo Ponzi, ou seja, no sendo

possvel uma poltica fiscal baseada em refinanciamentos infinitos, em (3) deve ser vlido

que:

(3)

Assim, a equao (2) se reduz a:

(4)

Dessa forma, para que a poltica fiscal do governo seja sustentvel necessrio que o

estoque da dvida global de cada grupo de administraes municipais em determinada data

seja igual ao valor presente da soma dos supervits esperados para o futuro nestes grupos.

Estendendo novamente o argumento proposto na anlise de Hamilton e Flavin (1986), tem-se

que se o dficit oramentrio das prefeituras brasileiras, de suas regies ou grupo de

mesorregies segue um processo estacionrio, a dvida tambm ser estacionria e as

prefeituras sero consideradas solventes. Na prtica, esta solvncia ser investigada atravs de

um teste de raiz unitria em painel sobre a srie de dficit pblico11

.

4.3 Raiz Unitria

Quando comparados a uma estrutura de sries temporais, os dados em painel permitem

a realizao de testes de raiz unitria com maior potncia, haja vista que a utilizao das duas

dimenses eleva o tamanho da amostra. Existem vrios testes de raiz unitria para dados em

painel, mas possvel agreg-los em dois grupos: um que rene os que assumem a existncia

de um processo de raiz unitria comum entre os cross-sections e outro dos que admitem que

esse processo seja individual.

Neste primeiro exerccio emprico so realizados dois testes de raiz unitria em painel:

o primeiro seguindo a proposta de Levin et. al. (2002) doravante LLC (2002) que integra o primeiro grupo, e o segundo de acordo com Im et. al. (2003) doravante IPS (2003)

11

Para este exerccio ser utilizado o dficit nominal como proporo do PIB municipal.

15

inserido no segundo grupo citado acima. A principal limitao destes testes que eles

assumem que os cross-sections so independentes, quando a literatura fornece evidncias

contrrias a esta hiptese. Entretanto, acredita-se que a dependncia do equilbrio financeiro

municipal se d muito mais em relao s esferas maiores de governo12

e, deste modo, tal

limitao no afeta os resultados deste estudo ao se levar em considerao o fato de que as

contas de um municpio no influenciam, pelo menos diretamente, as contas de outro13

.

4.4 Funo de Resposta Fiscal

De acordo com Bohn (1998 e 2006), a metodologia que se baseia no resultado da ROI

do governo em valor presente e impe como condio de solvncia a no existncia de um

esquema de Ponzi muitas vezes inconsistente por tender a no rejeitar a hiptese nula de

uma raiz unitria na srie de dficit pblico. Este fato ocorreria principalmente em pequenas

amostras ou na presena de quebras estruturais (LOPES, 2007). H ainda uma variedade de

processos estocsticos que fazem com que a condio de estacionaridade no seja satisfeita e

ainda assim a ROI seja atendida, ou seja, sries integradas de uma ordem finita que atendem a

ROI.

Embora tendo como referencial terico comum a ROI, um enfoque alternativo para

verificar a sustentabilidade da dvida pblica, que robusto aos problemas apresentados nos

testes de raiz unitria, baseia-se na verificao de uma relao positiva entre o aumento da

dvida pblica e a gerao de supervit primrio por parte da administrao pblica no

perodo subseqente. Essa metodologia tem ainda a vantagem de incorporar propriedades

dinmicas da dvida, em contraste com a abordagem anterior, fundamentada em propriedades

estticas.

Empiricamente, a partir do modelo de suavizao de impostos de Barro (1979) e

considerando uma extenso da proposta de Bohn (1998) para uma estrutura em painel, o

segundo exerccio consiste na estimao de uma funo de reao fiscal aplicada no conjunto

dos 3939 municpios brasileiros das suas cinco regies geogrficas. No caso das regies

Nordeste, Sudeste e Sul, a aplicao distinguir o grupo das mesorregies que englobam as

capitais dos estados, bem como o grupo das demais mesorregies. Muito embora as

heterogeneidades inter-regionais possam ser expurgadas atravs de variveis dummies,

visando atestar a robustez das estimativas em sub-amostras, proposta a estimao da

seguinte funo de reao para cada nvel de desagregao:

(6)

Em que sit representa o supervit primrio, bit-1 representa a proxy para o estoque da

dvida pblica14

com uma defasagem, e representam os desvios de receita e gasto em

relao aos seus nveis naturais15

, todas as variveis medidas como proporo do PIB

municipal e os subscritos i e t associados aos municpios e ao perodo, respectivamente. Novamente, a idia analisar como o supervit primrio reage aos aumentos da dvida

12

As transferncias intergovernamentais das esferas maiores so determinantes do equilbrio municipal. 13

Ver apndice B para mais detalhes sobre os testes de raiz unitria realizados. 14

Conforme dito anteriormente, o passivo real a proxy mais adequada para esta varivel. 15

Como nvel natural foi utilizado a mdia global dos cross-sections no tempo, das Receitas e das Despesas

Oramentrias como proporo do PIB. Dessa forma, um municpio que apresenta uma relao Despesa

Oramentria/PIB menor que a mdia global, significa que ele tem uma margem que o permite aumentar os seus

gastos. Vale ressaltar que em sries temporais geralmente utiliza-se como medida de correo a diferena em

relao ao valor filtrado via Hodrick-Prescott.

16

pblica, controlando por outros fatores que afetam o resultado primrio alm do estoque

passado da dvida. Os sinais esperados dos coeficientes so e e, em

conformidade com os argumentos anteriores, a condio de sustentabilidade satisfeita

quando .

Como usual em dados de painel, sero estimadas regresses a efeitos fixos e aleatrios

e ser realizado o teste de Hausman para a escolha do modelo mais apropriado. Entretanto, em

pequenas amostras, o teste de Hausman pode tornar-se inconclusivo e, neste caso, a

metodologia do teste ser diferenciada, utilizando-se a matriz de covarincia estimada.16

Vale ainda ressaltar que, assim como no primeiro exerccio, a funo de resposta fiscal

ser ainda estimada em dois perodos distintos, 2000-2008 e 2003-2008, tanto para garantir a

robustez das estimativas obtidas e do processo de inferncia, como para permitir captar

alguma evoluo da situao fiscal das prefeituras brasileiras no perodo recente.

5 RESULTADOS

5.1 Abordagem via ROI Testes de Raiz Unitria

As tabelas 3 e 4 apresentam, respectivamente, os resultados dos testes de raiz unitria

realizados nas sries de dficit oramentrio como proporo do PIB municipal nos dois

perodos em anlise para os 3939 municpios e de acordo com as desagregaes regionais

definidas anteriormente.

Para tanto, as duas abordagens LLC (2002) e IPS (2003) foram consideradas com as estatsticas e os p-valores correspondentes dispostos nas colunas de cada tabela.

Tabela 3 Testes de Raiz Unitria 2000-2008

Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)

Varivel Estatstica Valor p Estatstica Valor p

Brasil -170.086 0.0000 -76.3286 0.0000

Centro Oeste -33.3363 0.0000 -10.3548 0.0000

Nordeste -87.3652 0.0000 -39.1554 0.0000

Norte -21.3564 0.0000 -9.87433 0.0000

Sudeste -92.7564 0.0000 -40.4506 0.0000

Sul -87.4935 0.0000 -40.9888 0.0000

Capitais Nordeste -19.9305 0.0000 -7.53684 0.0000

Demais Nordeste -36.5915 0.0000 -15.0497 0.0000

Capitais Sudeste -22.7811 0.0000 -7.75886 0.0000

Demais Sudeste -88.4234 0.0000 -38.4848 0.0000

Capitais Sul -25.5582 0.0000 -7.51944 0.0000

Demais Sul -61.5057 0.0000 -19.8258 0.0000 Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.

Notas:

LLC - Hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria comum);

IPS - Hiptese Nula: raiz unitria (processo de raiz unitria individual);

as probabilidades foram computadas assumindo normalidade assinttica;

Utilizou-se o critrio de Hannan-Quinn para definir o nmero timo de defasagens

16 Esse procedimento tambm ser adotado para o caso em que a estatstica do teste for negativa.

17

Tabela 4 Testes de Raiz Unitria 2003-2008

Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)

Varivel Estatstica Valor p Estatstica Valor p

Brasil -195.872 0.0000 -41.921 0.0000

Centro Oeste -106.301 0.0000 -33.9363 0.0000

Nordeste -132.804 0.0000 -24.4923 0.0000

Norte -53.1663 0.0000 -31.5314 0.0000

Sudeste -100.624 0.0000 -21.6329 0.0000

Sul -80.7699 0.0000 -20.6048 0.0000

Capitais Nordeste -212.17 0.0000 -83.4052 0.0000

Demais Nordeste -784.977 0.0000 -320.471 0.0000

Capitais Sudeste -277.665 0.0000 -72.8127 0.0000

Demais Sudeste -97.3517 0.0000 -20.7633 0.0000

Capitais Sul -53.2255 0.0000 -37.9249 0.0000

Demais Sul -60.174 0.0000 -89.5504 0.0000

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.

Notas:

LLC - Hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria comum);

IPS - Hiptese Nula: raiz unitria (processo de raiz unitria individual);

As probabilidades foram computadas assumindo normalidade assinttica;

Utilizou-se o critrio de Hannan-Quinn para definir o nmero timo de defasagens

Constata-se nos resultados das tabelas 3 e 4 o atendimento ROI das administraes

pblicas municipais brasileiras tanto em conjunto como para as regies e grupos de

mesorregies nos dois perodos. Entretanto, cabe ainda investigar se existe uma poltica fiscal

ativa nas prefeituras, haja vista que esta primeira abordagem sofre crticas na literatura,

conforme apresentado nas sees anteriores. Os resultados para a funo de resposta

completam o exerccio emprico deste estudo.

5.2 Funo de Reao Fiscal

5.2.1 Resultados para o Perodo 2000-2008

A Tabela 5 dispe as estimativas para a funo de reao fiscal para o total dos 3939

municpios brasileiros e para as cinco regies, de acordo com o mtodo de estimao em

painel sugerido pelo teste de Hausman17

. Muito embora fosse possvel captar a

heterogeneidade inter-regional atravs de variveis dummies, optou-se por estimar os modelos

para as diferentes sub-amostras como forma de atestar a consistncia das estimativas nos

diversos estratos18

. A Tabela 6, por conseguinte, explicita, nas mesmas bases de comparao,

os resultados dessa estimao nos seis grupos de mesorregies definidos.

Inicialmente, percebe-se que em todos os modelos os sinais dos coeficientes das

demais variveis que afetam o resultado primrio e condizem com os esperados, j

a condio de sustentabilidade ( > 0) satisfeita apenas nas prefeituras das regies Centro

17

A rejeio da hiptese nula do teste sugere uma estimao a efeitos fixos. 18

Exerccios preliminares com dummies multiplicativas foram realizados e verificou-se inexistir ganhos de

eficincia para as estimativas obtidas. Por outro lado, as estimaes em sub-amostras reforam a escolha da

funo de reao definida com base na proposta de Bohn (1998).

18

Oeste, Norte e Sul, ou seja, apenas nestas regies existe a prtica de uma poltica fiscal ativa

de gerao de supervit ao aumento da dvida passada19

.

Tabela 5 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal do Brasil e das Regies Geogrficas no

perodo de 2000-2008

Modelos Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul

Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.

bit-1 0.00001* 0.00380 0.00001* 0.00250 -0.00005* 0.00630

(0.0001) (0.0009) (0.0002) (0.0006) (0.0003) (0.0009)

0.5833 0.9986 0.4679 1.0044 0.9999 0.9998

(0.0028) (0.0024) (0.0063) (0.0011) (0.0007) (0.0018)

-0.5773 -0.9982 -0.3754 -1.0015 -0.9990 -0.9950

(0.0028) (0.0024) (0.0056) (0.0011) (0.0007) (0.0019)

0.0031 0.0028 0.0009 0.0013 0.0026 0.0056

(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.00002) (0.00002) (0.00003)

Mtodo EF EA EF EF EF EF

N Obs. 31512 2656 8240 1544 10832 8240

Cross-Sections 3939 332 1030 193 1354 1030

R2 0.592 0.986 0.439 0.999 0.995 0.977

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.

Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio; Desvio Padro entre parnteses.

(*) No significante a 5%

Tabela 6 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal das Mesorregies no perodo

de 2000-2008

Modelos Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S


bit-1 -0.00001* 0.0118 -0.0005* 0.00001* 0.0008* 0.0074

(0.0001) (0.0035) (0.0007) (0.0003) (0.0005) (0.0010)

0.9197 0.4216 0.9986 1.0000 0.9994 0.9998

(0.0080) (0.0070) (0.0021) (0.0008) (0.0013) (0.0021)

-0.8979 -0.3309 -0.9966 -0.9993 -0.9956 -0.9949

(0.0085) (0.0059) (0.0022) (0.0008) (0.0013) (0.0022)

0.0027 -0.0002* 0.0019 0.0026 0.0069 0.0054

(0.0002) (0.0003) (0.00004) (0.00002) (0.00002) (0.00004)

Mtodo EF EF EF** EF EF EF

N Obs. 1424 6816 1312 9520 1088 7152

Cross-Sections 178 852 164 1190 135 894

R2 0.915 0.392 0.995 0.995 0.999 0.974

Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN. Desvio Padro entre parnteses.

Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio;

* No Significante a 5%;

** Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia estimada.

Em relao anlise desagregada, nas mesorregies Demais Sul e Demais Nordeste constata-se a referida condio de solvncia. O controle da heterogeneidade pode

19

Sempre mensurada pelo Passivo Real municipal.

19

ter sido o motivo da reverso do resultado antes no-significante para o total dos municpios

do Nordeste20

.

Contrastando com os resultados obtidos no primeiro exerccio, seja no total dos

municpios brasileiros, nas regies Sudeste e Nordeste, ou na mesorregio composta pelas

regies metropolitanas das capitais do Sul, o atendimento ROI no implica na prtica de

uma poltica fiscal ativa.

A combinao dos resultados das tabelas 6 e 7 permite ainda inferir que a possvel

insolvncia das prefeituras nordestinas predomina nas regies metropolitanas que englobam

as capitais, bem como a solvncia nos municpios do Sul do pas promovida pelas demais

mesorregies que no a das capitais. Entre 2000 e 2008 no h uma prtica de poltica fiscal

ativa no Sudeste.

5.2.2 Resultados para o Perodo 2003-2008

Os resultados da tabela 7 para o subperodo 2003-2008 sugerem que apenas as

prefeituras das regies Norte e Sul adotam a prtica de gerao de supervit primrio aos

aumentos da dvida pblica. Para os municpios do Centro-Oeste, verifica-se uma perda da

capacidade de reao fiscal quando considerado apenas o perodo ps-2002. Novamente, no

Nordeste e Sudeste, a capacidade de gerao de supervit primrio das administraes

municipais se mostrou novamente incua.

Especializando ainda mais a anlise ao nvel de mesorregies nesta sub-amostra,

constata-se na tabela 8 que a mesorregio Demais Sul determinante do resultado favorvel para os municpios da regio.

Tabela 7 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal do Brasil e das Regies Geogrficas no

perodo de 2003-2008

Modelos Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul


bit-1 -0.00001* 0.0005* -0.00003* 0.0028 0.00007* 0.0082

(0.0001) (0.0005) (0.0002) (0.0009) (0.0004) (0.0009)

0.5751 1.0010 0.4204 1.0066 0.9987 0.9973

(0.0044) (0.0008) (0.0091) (0.0017) (0.0010) (0.0027)

-0.4879 -1.0002 -0.3036 -1.0018 -0.9984 -0.9944

(0.0040) (0.0008) (0.0072) (0.0016) (0.0010) (0.0028)

0.0035 0.0038 0.0016 0.0013 0.0031 0.0058

(0.0001) (0.00002) (0.0002) (0.00003) (0.00002) (0.00005)

Mtodo EF EF EF EF EF EA

N Obs. 19695 1660 5150 965 6770 5150

Cross-Sections 3939 332 1030 193 1354 1030

R2 0.523 0.999 0.349 0.998 0.995 0.963



* No Significante a 5%

20

Vale lembrar que as regies Norte e Centro-Oeste no foram trabalhadas de forma desagregada.

20

Tabela 8 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal das Mesorregies no perodo de 2003-

2008

Modelos Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S Demais S


bit-1 0.0000001* -0.0017* -0.0013 0.0003* 0.0005* 0.0100

(0.0001) (0.0052) (0.0006) (0.0004) (0.0006) (0.0011)

0.9080 0.3648 0.9982 0.9987 1.0017 0.9975

(0.0116) (0.0102) (0.0019) (0.0010) (0.0015) (0.0031)

-0.8742 -0.2561 -0.9963 -0.9987 -0.9968 -0.9945

(0.0124) (0.0076) (0.0019) (0.0011) (0.0015) (0.0032)

0.0027 0.0016 0.0028 0.0031 0.0075 0.0056

(0.0002) (0.0004) (0.0000) (0.00002) (0.00003) (0.0001)

Mtodo EF EF EF** EF EF EA

N Obs. 890 4260 820 5950 680 4470

Cross-Sections 178 852 164 1190 136 894

R2 0.897 0.286 0.998 0.995 0.999 0.959



* No Significante a 5%;

** Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia estimada.

Ademais, enquanto a mesorregio Demais Nordeste perde capacidade de resposta na gerao de supervit primrio, no Sudeste os municpios da mesorregio composta por regies

metropolitanas das capitais apresenta um avano fiscal, representado pela significncia da

estimativa do coeficiente associado dvida defasada ( Como as variveis so mensuradas

como proporo do PIB, este resultado pode advir do maior crescimento econmico

verificado na regio Sudeste, conforme apresentado no Grfico 2.

Do exposto, percebe-se apenas nos municpios das regies Norte e Sul e, em especial,

no grupo das mesorregies Demais Sul as duas condies de solvncia propostas nos exerccios empricos so satisfeitas, seja na amostra completa ou na sub-amostra 2003-2008.

Finalmente, a maior robustez da segunda abordagem seguida permite sugerir que a

consecuo do equilbrio financeiro nas administraes pblicas municipais brasileiras

independe de tamanho econmico, haja vista que em duas das trs regies economicamente

maiores a capacidade de resposta fiscal das prefeituras incua no perodo completo ou na

sub-amostra utilizada.

6 CONCLUSO

A partir de duas metodologias tradicionais em sustentabilidade da poltica fiscal,

analisa-se a solvncia das administraes municipais brasileiras entre 2000 e 2008

incorporando s duas propostas os avanos da econometria com estrutura de dados em painel

e desagregando as anlises em grupos regionais. Adicionalmente, os exerccios so repetidos

para um subperodo amostral ps-2002, visando no apenas atestar a adequao das

prefeituras LRF, mas tambm como forma de expurgar influncias da mudana poltico-

ideolgica da Unio sobre o desempenho fiscal na esfera municipal.

Em conformidade com as duas propostas tericas, duas verificaes empricas foram

implementadas. A primeira fundamenta-se no atendimento Restrio Oramentria

Intertemporal (ROI) das prefeituras e envolve dois testes de raiz unitria em painel de acordo

com as propostas de Levin et.al. (2002) e Im et. al. (2003), enquanto a segunda baseada na

21

proposta de Bohn (1998) e incorpora a importncia do comportamento intertemporal da

administrao pblica para consecuo do equilbrio fiscal. Esta consiste na estimao de

funes de reao fiscal com dados em painel para as administraes pblicas municipais.

Nos dois perodos, ambas as verificaes so especializadas segundo cinco regies brasileiras

e, para as trs regies economicamente maiores, ao nvel de seis mesorregies de acordo com

a incluso das regies metropolitanas de suas capitais.

Os resultados dos testes de raiz unitria corroboram o atendimento ROI das

prefeituras tanto para o total dos 3939 municpios analisados, como em todas as

desagregaes definidas e nos dois perodos amostrais pr-definidos.

Os resultados para as funes de reao estimadas sugerem que: i) no perodo 2000-

2008 apenas as prefeituras das regies Norte, Centro-Oeste e Sul praticam uma poltica fiscal

ativa de gerao de supervit primrio como resposta ao aumento da dvida pblica; ii) No

mesmo perodo, na regio Sul, a mesorregio que no inclui as regies metropolitanas das

capitais (Demais Sul) determina a solvncia regional; iii) h que se levar em considerao os

efeitos diferenciados entre mesorregies quando se inserem na amostra os municpios das

capitais: a situao de insolvncia no Nordeste advm das mesorregies que incluem suas

capitais; iv) para o subperodo 2003-2008, as administraes pblicas municipais das regies

Norte e Sul atendem a condio de solvncia desta segunda abordagem e; v) dentre as

mesorregies, entre 2003 e 2008 novamente a que no compreende as capitais do Sul e a das

capitais do Sudeste apresentam uma poltica fiscal ativa.

O acentuado crescimento econmico do perodo recente mostra-se como o responsvel

pela evoluo fiscal das prefeituras das regies metropolitanas na regio Sudeste e a

combinao dos resultados obtidos sugere que a condio de sustentabilidade fiscal no est

atrelada ao tamanho econmico dos municpios, haja vista que as regies e mesorregies que

satisfizeram as condies de solvncia nos dois casos so compostas por municpios de mdio

e pequeno porte (Norte e Demais Sul). Isso no implica que a criao de novos municpios inseridos nessas regies lhes assegure uma condio ex ante de equilbrio nas contas pblicas,

alm do que, a insero deles cria um novo cenrio para aqueles preexistentes, requerendo um

reexame a posteriori.

Partindo do pressuposto que a credibilidade de uma poltica fiscal determina a

capacidade de endividamento do governo, bem como que depende das expectativas dos

agentes acerca da sustentabilidade da poltica fiscal adotada, parece imperativo a adoo de

polticas fiscais ativas por parte dos administradores pblicos para consecuo e manuteno

do equilbrio fiscal municipal e muito embora a questo da influncia poltico ideolgica de

Unio e estados no tenha sido objeto central de discusso, cabe destacar como objeto de

estudos futuros a necessidade de controlar o impacto de variveis polticas sobre o equilbrio

financeiro municipal.

22

REFERNCIAS

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24

APNDICE A: TESTE DE HAUSMAN

Tabela 9A - Teste de Hausman 2000-2008

Regio Coeficiente Valor-p

Brasil 1793.81 0.00

Centro-Oeste 5.58 0.13

Nordeste 675.86 0.00

Norte 41.45 0.00

Sudeste 89.33 0.00

Sul 22.56 0.00

Capitais Nordeste 43.26 0.00

Demais Nordeste 526.57 0.00

Capitais Sudeste 54.96 0.00*

Demais Sudeste 44.98 0.00

Capitais Sul 22.75 0.00

Demais Sul 20.73 0.00

Fonte: elaborao prpria.

* Teste realizado com a matriz de covarincia estimada

Tabela 9B - Teste de Hausman 2003-2008

Regio Coeficiente Valor-p

Brasil 1605.61 0.00

Centro-Oeste 10.60 0.01

Nordeste 477.38 0.00

Norte 39.99 0.00

Sudeste 35.50 0.00

Sul 5.73 0.13

Capitais Nordeste 52.18 0.00

Demais Nordeste 301.13 0.00

Capitais Sudeste 58.77 0.00

Demais Sudeste 11.78 0.01

Capitais Sul 17.08 0.00

Demais Sul 6.02 0.11


* Teste realizado com a matriz de covarincia estimada

25

ANEXO A MESORREGIES REFERENTES A CAPITAIS

Tabela 10A - Mesorregies integrantes do

grupo "Capitais Nordeste"

Norte Maranhense

Centro-Norte Piauiense

Metropolitana de Fortaleza

Leste Potiguar

Mata Paraibana

Metropolitana de Recife

Leste Alagoano

Leste Sergipano

Metropolitana de Salvador

Fonte: IBGE

Tabela 10B - Mesorregies integrantes do

grupo "Capitais Sudeste"

Metropolitana de Belo Horizonte

Central Esprito-Santense

Metropolitana do Rio de Janeiro

Metropolitana de So Paulo

Fonte: IBGE

Tabela 10C - Mesorregies integrantes do

grupo "Capitais Sudeste"

Metropolitana de Curitiba

Grande Florianpolis

Metropolitana de Porto Alegre

Fonte: IBGE

26

APNDICE B

Os testes de raiz unitria utilizados no estudo so baseados em uma regresso do tipo

Dickey-Fuller:

(5)

Onde: , 1,..., I indexa o municpio; 1,..., T o perodo e iid (0; ).

A hiptese nula comum refere-se existncia de raiz unitria em cada srie analisada.

Utilizou-se para escolha do lag timo o critrio de Hannan-Quinn. Vale ressaltar que como hiptese alternativa o teste LLC (2002) assume que cada srie estacionria, enquanto o de

IPS (2003) considera que pelo menos uma das sries no possui raiz unitria.

O teste de LLC (2002) permite captar a presena de efeitos individuais determinsticos

constantes e/ou com tendncia linear ao longo do tempo, bem como a estrutura de

autocorrelao por meio de um modelo autoregressivo de primeira ordem. J o de IPS (2003)

mais flexvel. robusto, por exemplo, correlao serial dos resduos, heterogeneidade no

tempo e no-constncia da varincia do erro entre grupos. Assim sendo, para conduo do

processo de inferncia realizado na seo cinco, sero considerados os resultados dos testes

segundo IPS (2003).

APNDICE C

Tabela C1: Funes de Resposta Fiscal com a Opo por Dummies Regionais.

2000-2008 2003-2008


bit-1 0.0001 0.00005* 0.0001* 0.0001 -0.000009* 0.0001*

(0.0000) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)

0.5745 0.6313 0.5856 0.4671 0.5751 0.4851

(0.0195) (0.0031) (0.0028) (0.0203) (0.0044) (0.0036)

-0.5638 -0.5673 -0.5704 -0.4509 -0.4879 -0.4648

(0.0196) (0.0030) (0.0028) (0.0205) (0.0040) (0.0036)

d2 -0.0044 (dropped) -0.0049 -0.0056 (dropped) -0.0061

(0.0002)

(0.0003) (0.0003)

(0.0004)

d3 -0.0012 (dropped) -0.0013 -0.0018 (dropped) -0.0018

(0.0002)

(0.0004) (0.0003)

(0.0005)

d4 -0.0003* (dropped) -0.0003* -0.0004* (dropped) -0.0005*

(0.0001)

(0.0003) (0.0002)

(0.0004)

d5 0.0017 (dropped) 0.0017 0.0017 (dropped) 0.0017

(0.0001)

(0.0003) (0.0002)

(0.0004)

0.0039 0.0030 0.0040 0.0051 0.0035 0.0052

(0.0001) (0.0000) (0.0002) (0.0002) (0.0001) (0.0003)

Mtodo MQOA EF EA MQOA EF EA

N Obs. 31512 31512 31512 19695 19695 19695

Cross-Sections 3939 3939

3939 3939

R2 0.580 0.611 0.5974 0.469 0.523 0.5003

Teste de Hausman Estimativa: 1416.59 Valor-p 0.00 Estimativa: 1286.27 Valor-p 0.00


Notas: MQOA: Mnimos Quadraros Ordinrios Agrupados; EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio;

(*) No Significante a 5%

Solvencia e Reação Fiscal Das Administrações Publicas

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