A MUNICIPALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA: Bases … · acervo de pesquisas, baseadas em...

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CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico

RELATÓRIO DE PESQUISA

A MUNICIPALIZAÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA:

Bases Teóricas e Experiências de Implementação no RS

RODRIGO GHIRINGHELLI DE AZEVEDO

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SUMÁRIO

1. Produção Acadêmica............................................................................... ....4

2. Referencial Teórico Desenvolvido................................................................9

2.1 Introdução....................................................................................9

2.2 Lições da Escola de Chicago......................................................12

2.3 “What Works?” As propostas do Realismo

de Esquerda para o Controle do Crime.......................................15

2.4 Crise do Estado e Segurança Pública.........................................18

2.5 O Modelo da Nova Prevenção....................................................21

2.6 A Perspectiva da Prevenção e o Papel dos Municípios..............25

2.7 O Papel do Governo Federal na Indução das Políticas

Municipais de Segurança............................................................34

2.7.1 A Secretaria Nacional de Segurança Pública...38

2.7.2 O Plano Nacional de Segurança Pública..........40

2.7.3 O Sistema Único de Segurança Pública...........42

2.7.4 O Fundo Nacional de Segurança Pública.........43

2.8 O Enfoque da Segurança como Direito Social............................45

3. Situação dos Municípios Pesquisados........................................................53

3.1 Porto Alegre...............................................................................53

3.2 São Leopoldo.............................................................................63

3.3 Novo Hamburgo.......................................................................107

3.4 Cachoeirinha............................................................................108

3.5 Alvorada.................................................... ...............................109

3.6 Gravataí..................................................... ..............................110

3.7 Esteio......................................................... ..............................110

3.8 Sapucaia do Sul.......................................................................111

3.9 Guaíba.....................................................................................111

3

3.10 Canoas.............................................................. .....................111

3.11 Caxias...................................................... ..............................112

3.12 Pelotas..................................................... ..............................112

3.13 Santa Maria............................................................................113

4. Conclusão..................................................................................................114

4. Referências Bibliográficas..........................................................................118

ANEXOS........................................................................................................130

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1 Produção Acadêmica

Produção bibliográfica

Artigos completos publicados em periódicos 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, Fagundes, A. L.. 2007. A Municipalização da Segurança Pública no Brasil : Pressupostos Teóricos e Critérios para a Implementação de Políticas Públicas de Segurança In Revista de Estudos Criminais. , v.1, 89-106 2. AZEVEDO, R. G.. 2006. Prevenção Integrada: novas perspectivas para as políticas de segurança no Brasil In Revista katalysis. , v.9, 38-42

Artigos aceitos para publicação 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, Fagundes, A. L.. 2007. La Municipalización de la Seguridad Pública en Brasil: Presupuestos Teóricos y Critérios para la Implementación de Políticas Públicas de Seguridad In Delito y Sociedad.

Capítulos de livros publicados 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, VASCONCELLOS, F. B.. 2008. Punição e Democracia: em busca de novas possibilidades para lidar com o delito e a exclusão social In Criminologia e Sistemas Jurídico-Penais Contemporâneos, edited by Ruth Maria Chittó Gauer. e ed 1. Vol. 1, 93-119. Porto Alegre - RS: EDIPUCRS 2. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli. 2006. Visões da Sociedade Punitiva - Elementos para uma Sociologia do Controle Penal In Violência e Sistema Penal, edited by Ruth Gauer, 43-62. Rio de Janeiro - RJ: Lumen Juris

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Livros organizados 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, ANZILIERO, Dinéia L. et al.. 2008. Violência e Controle Social na Contemporaneidade vol. 3 d ed 1. vols 300, p. 262. Porto Alegre - RS: EdiPUCRS 2. AZEVEDO, R. G., CUNHA, E. P., TORELLY, M. D.. 2007. Violência e Controle Social na Contemporaneidade Vol. 2. vols 2, p. 163. Porto Alegre - RS: EDIPUCRS 3. AZEVEDO, R. G., TORELLY, M. D., UTZIG, M. P.. 2006. Violência e Controle Social na Contemporaneidade vol. 1 d ed 1. vols 1, p. 76. Porto Alegre - RS: EDIPUCRS

Trabalhos publicados em anais de eventos (completo) 1. Fagundes, A. L., AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. 2008. A Municipalização da Segurança Pública no Brasil: pressupostos teóricos e critérios para a implementação de políticas públicas de segurança In Anais do CONNASP Congresso Nacional de Segurança Pública Maceió - AL 2008 2. AZEVEDO, R. G., CUNHA, E. P.. 2007. Experiências de municipalização da segurança pública no RS In Desigualdade, Diferença e Reconhecimento - Papers do XIII Congresso Brasileiro de Sociologia XIII Congresso Brasileiro de Sociologia Recife - PE 2007 3. AZEVEDO, R. G.. 2006. Para Além do Punitivismo - A invenção de novas alternativas de combate à violência para uma sociedade democrática e complexa In Violência e Controle Social na Contemporaneidade Iº Ciclo de Estudos Sobre Violência e Controle Social Porto Alegre 2005 1 9-15 Porto Alegre: PUCRS

Trabalhos publicados em anais de eventos (resumo expandido) 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de. 2008. Políticas Públicas de Segurança e Justiça Penal: Uma Agenda de Pesquisa In Violência e Controle Social na Contemporaneidade III Ciclo de Estudos e Debates sobre Violência e Controle Social Porto Alegre - RS 2008 3 135-137 Porto Alegre - RS: EdiPUCRS

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Artigos em revistas (Magazine) 1. AZEVEDO, R. G.. 2006.Mitos e Alternativas para Reduzir a Violência In <i>Mundo Jovem</i> 12-13. Porto Alegre

Orientações e Supervisões

Orientações e Supervisões concluídas

Dissertações de mestrado : orientador principal 1. Maura Gisele Rozado Basso. Homicídios Ocorridos em Porto Alegre: Perfil e Agenciamentos. 2008. Dissertação (Ciências Criminais) - Pontifícia Universidade Católica do RS 2. Andréa Lucas Fagundes. A Municipalização da Segurança Pública: Estudo de Caso no Município de São Leopoldo-RS. 2007. Dissertação (Sociologia) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul 3. Fernanda Pegorini. Guardiões da Desordem: Discurso e poder entre juristas e criminólogos na política de contenção à Criminalidade em Porto Alegre. 2007. Dissertação (Sociologia) - Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Trabalhos de conclusão de curso de graduação 1. Shana Dora Gomes. Promotoras Legais Populares - Pluralismo Jurídico e Acesso à Justiça. 2007. Curso (Direito) - Pontifícia Universidade Católica do RS 2. Eduardo Pazinato da Cunha. Conselho Municipal de Justiça e Segurança: A Experiência de Gestão Participativa da Segurança em Porto Alegre (RS). 2006. Curso (Direito) - Pontifícia Universidade Católica do RS

Iniciação científica 1. Ana Maria Izolan. A Municipalização da Segurança Pública - Bases Legais e Teóricas e Experiências de Implementação no RS. 2007. Iniciação científica (Direito) - Pontifícia Universidade Católica do RS 2. Eduardo Pazinato da Cunha. A Municipalização da Segurança Pública - Bases Legais e Teóricas e Experiências de Implementação no RS. 2006. Iniciação

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científica (Direito) - Pontifícia Universidade Católica do RS 3. Marcelo Luchesi Cordeiro. A Municipalização da Segurança Pública - Bases Legais e Teóricas e Experiências de Implementação no RS. 2006. Iniciação científica (Direito) - Pontifícia Universidade Católica do RS

Eventos

Participação em eventos 1. Palestrante no Seminário Internacional Experiências de Prevenção da Violência nas Cidades. 2008. Prefeitura de Porto Alegre-RS – Porto Alegre(Seminário) 2. Conferencista no(a) Congresso de Direito Municipal - A Federação e as Políticas Públicas em Debate. 2007. Federação dos Municípios do Estado do RS – Porto Alegre(Congresso) A Atuação dos Municípios em Matéria de Segurança Pública. 3. Apresentação (Outras Formas) no(a) III Seminário Brasileiro de Sociologia Jurídica. 2007. Faculdade de Direito da PUCRS – Porto Alegre (Seminário) Conflitualidade Social, Violência e Segurança Pública. 4. Apresentação Oral no(a) XIII Congresso Brasileiro de Sociologia. 2007. SBS – Belo Horizonte (Congresso) Experiências de Municipalização da Segurança Pública no RS. 5. Apresentação Oral no(a) Mesa Redonda no 31º Encontro Anual da ANPOCS. 2007. Caxambu (Encontro) Políticas Públicas de Segurança e Justiça Penal: Uma Agenda de Pesquisa. 6. Conferencista no(a) Audiência Pública sobre Segurança e Direitos Humanos. 2007.Comissão de Direitos Humanos da Assembléia Legislativa do RS - Porto Alegre (Outra) Segurança Pública e Direitos Humanos. 7. Apresentação (Outras Formas) no(a)Construindo a Segurança Cidadã em Porto Alegre. 2006. (Congresso) 1ª Conferência Municipal de Segurança Urbana de Porto Alegre.

Organização de evento 1. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, LIMA, R. K.Conflitualidade Social, Acesso à Justiça e Reformas nas Instituições Coercitivas do Sistema de Segurança Pública.

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2007. GT Anpocs - Caxambu (Outro, Organização de evento) 2 AZEVEDO, R. G., MORAES, P. B., Porto, M.S.G.Grupo de Trabalho - Violência e Sociedade. 2007. GT SBS – Belo Horizonte (Congresso, Organização de evento) 3. AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli de, CUNHA, E. P. et al.III Ciclo de Estudos e Debates sobre Violência e Controle Social. 2007. PUCRS – Porto Alegre (Congresso, Organização de evento) 4. AZEVEDO, R. G., CUNHA, E. P., TORELLY, M. D.IIº Ciclo de Estudos e Debates sobre Violência e Controle Social. 2006. PUCRS – Porto Alegre (Outro, Organização de evento) 5. AZEVEDO, R. G., LIMA, R. K., ZAVERUCHA, J.Seminário Temático Conflitualidade social, acesso à justiça e segurança pública. 2006. GT Anpocs - Caxambu (Outro, Organização de evento)

2 Referencial Teórico Desenvolvido

2.1 Introdução

A Organização Mundial da Saúde (OMS) define violência como "a

utilização intencional de força ou poder físico, por ameaça ou de fato, contra si

mesmo, contra outra pessoa ou contra um grupo ou comunidade que resulta em

ou tem alta probabilidade de resultar em ferimentos, morte, dano psicológico,

mau desenvolvimento ou privação." (BRONKHORST e FAY, 2003)

Ainda de acordo com a Organização Mundial da Saúde (OMS), a

violência pode ser dividida em três categorias amplas:

a) a violência auto-dirigida - que inclui dano físico que um

indivíduo causa a si próprio; (esta categoria é subdividida em comportamento

suicida e auto-flagelo);

b) a violência inter-pessoal - relacionada com ferimentos ou danos

causados por um indivíduo a outro, parente (violência doméstica) ou não

(violência comunitária);

c) a violência coletiva - focaliza atos danosos cometidos por um

grupo; tais atos podem ter motivações políticas, econômicas ou sociais

(Bronkhorst e Fay, 2003).

Confrontadas com os indicadores de criminalidade violenta em

outros países, as estatísticas de homicídios no Brasil apontam para níveis

alarmantes, atingindo especialmente a população masculina jovem, entre 15 e

24 anos, moradora das periferias dos grandes centros urbanos. O mesmo se

pode dizer em relação aos delitos contra o patrimônio, geralmente cometidos

mediante ameaça contra a pessoa, e da violência no ambiente doméstico,

vitimizando mulheres e crianças de forma costumeira.

Juntamente com o crescimento nas taxas de criminalidade

violenta, um outro componente contribui de forma decisiva para o descrédito

nas instituições e a busca de alternativas privadas para a garantia da

segurança. Trata-se do baixo padrão de funcionamento do sistema de justiça

criminal. Uma análise de cada uma das agências que compõem o sistema, em

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geral ineficientes ou despreparadas para atuar em padrões satisfatórios de

legalidade, permite compreender os motivos que levam boa parte da população

a perceber o contexto social como um verdadeiro estado de natureza

(ADORNO, 1999, p. 237).

O impacto da violência criminal sobre o tecido social, e a

incapacidade dos órgãos estatais em responder de forma minimamente

eficiente e juridicamente correta às demandas de controle do crime, começaram

a chamar a atenção dos cientistas sociais já na década de 80, com a criação

do Núcleo de Estudos da Violência, na Universidade de São Paulo, e os

trabalhos desenvolvidos pela antropóloga Alba Zaluar (1998, 2004) , nas

favelas do Rio de Janeiro. Nos anos 90, os estudos sobre a violência e a

segurança pública deixaram de ser uma quase exclusividade dos estudiosos do

Direito Penal, e passaram a constituir um dos campos mais destacados da

produção acadêmica no âmbito de programas de pós-graduação em Sociologia,

Antropologia, Ciência Política ou mesmo interdisciplinares, com a criação de

grupos de pesquisa em vários cantos do país (KANT DE LIMA, MISSE e

MIRANDA, 2000).

Com base nestes estudos, dispomos hoje de um importante

acervo de pesquisas, baseadas em diferentes perspectivas teórico-

metodológicas, que permitem avançar em algumas conclusões sobre os

caminhos a serem trilhados no enfrentamento de um problema cujas vias de

equacionamento estão inexoravelmente vinculadas às possibilidade de

construção democrática no Brasil.

Sabe-se que a Segurança Pública no Brasil tem sido de

responsabilidade predominante dos governos estaduais, principalmente por

meio da atuação das polícias civil e militar, bem como do Poder Judiciário dos

estados, Ministério Público e do sistema prisional, todos estruturados e

gerenciados no âmbito estadual. Contudo, o crescimento da violência e da

criminalidade, assim como o aumento do sentimento de insegurança,

associados às dificuldades dos governos federal e estaduais para atenderem às

demandas de segurança da população, tem feito com que outras formas de

combate e prevenção comecem a ser adotadas. Começa a despontar uma

tendência para que os governos municipais e a sociedade civil organizada

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somem esforços para a implementação de políticas locais de prevenção e

controle da violência, nos seus diversos âmbitos de manifestação.

A atuação dos governos municipais na área de segurança pública

parte da demanda social por segurança, que solicita ações imediatas no

combate à violência e à criminalidade e não diferencia a responsabilidade dos

diferentes níveis de governo. É nos municípios que ocorrem situações/eventos

envolvendo os cidadãos e, também, nesse âmbito que os governos têm contato

mais próximo com a população. Neste contexto, pode-se pensar no município

como um novo ator na área de segurança pública, principalmente em ações de

prevenção da violência e criminalidade.

Novas alternativas de abordagem para o combate à violência e

criminalidade surgiram - principalmente a partir de meados da década de 90 -

dando ênfase à interdisciplinaridade e envolvendo diferentes instituições, bem

como privilegiando a participação da comunidade. Tais ações são

implementadas pela articulação de órgãos do Município com organizações não

governamentais e entidades comunitárias, na busca de alternativas articuladas

e proativas para a formulação e implementação de estratégias que viabilizem a

participação de vários segmentos.

Assim, alguns municípios, incentivados por ações indutoras do

governo federal, perceberam a necessidade e possibilidade de atuar no

combate e prevenção da violência e criminalidade. As experiências até agora

existentes apostam em geral em ações de prevenção por meio de projetos que

contemplem aspectos como: diagnóstico sobre a realidade local, plano de ação

com prioridades estabelecidas, identificação de programas que sirvam de

modelo, treinamento e aperfeiçoamento dos agentes envolvidos (guardas,

polícias, organizações não governamentais,...), avaliações das ações e

estratégias de comunicação das ações aos cidadãos.

Como a tendência é a presença cada vez mais constante dos

governos municipais no combate e prevenção à violência e criminalidade, surge

a necessidade de acompanhar tais atuações, que podem trazer resultados

efetivos sobre as taxas de violência, bem como na percepção pública sobre o

problema.

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2.2 Lições da Escola de Chicago

A idéia de que os mecanismos de controle social informal seriam

mais eficazes para a redução do criminalidade do que o sistema penal não é

nova. Foi no âmbito da Escola de Chicago que essa perspectiva surge e se

desenvolve, dando origem aos Chicago Area Projects, nas primeiras décadas

do século XX.

Caracterizada pelo empirismo e pela finalidade prática de oferecer

um diagnóstico confiável sobre os problemas sociais da realidade norte-

americana de seu tempo, a Ecologia Criminal ficou conhecida como a primeira

grande teoria sociológica do crime. Elaborada e difundida a partir da

Universidade de Chicago, tendo seu apogeu no período entre-guerras, a sua

temática é a análise do desenvolvimento urbano, da moderna civilização

industrial, e a morfologia da criminalidade nesse novo contexto. H. Mannheim

refere-se à Ecologia Criminal dizendo que (...) do que aqui tratamos é da

importância de certos aspectos da ecologia humana ou social como a

densidade e mobilidade populacional, em particular as migrações, a

urbanização e o urbanismo, e o problema da 'área delinqüente (Mannheim,

1985, p. 812).

Para compreender o enfoque da Escola de Chicago, basta lembrar

que a cidade de Chicago tinha, em 1860, cento e dez mil habitantes, e em

1910, cinqüenta anos depois, já contava com cerca de dois milhões de

habitantes, com todas as conseqüências daí decorrentes para a ordem social.

O mundo da cidade surge em radical contraste com a comunidade rural

tradicional, fenômeno também vivenciado na Europa e que já havia aparecido

pouco antes, no final do século XIX, nas proposições teóricas de Durkheim

(solidariedade mecânica/solidariedade orgânica) e de Tönnies

(comunidade/sociedade).

A grande cidade é vista como unidade ecológica, dentro da qual

poderiam ser identificadas as zonas ou áreas onde se concentra a criminalidade

(delinquency areas). O efeito criminógeno dos aglomerados urbanos é

explicado pelos conceitos de desorganização e contágio, bem como pelo

debilitamento do controle social nesses centros. A deterioração dos "grupos

primários" (família), a modificação qualitativa das relações interpessoais, que se

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tornam superficiais, a alta mobilidade e a conseqüente perda de raízes no lugar

de residência, a crise dos valores tradicionais e familiares, a superpopulação, a

tentadora proximidade às áreas comerciais e industriais onde se acumula a

riqueza, criam um meio desorganizado e criminógeno, no qual se enfraquecem

os mecanismos de controle social (García-Pablos, 1997, p. 246).

O principal mérito das teorias ecológicas foi chamar a atenção

para o impacto criminógeno do desenvolvimento urbano, da forma como se

produziu nos grandes núcleos norte-americanos do princípio deste século. Além

de Park e Burgess, seus fundadores, os principais representantes da Escola de

Chicago foram Thrasher, Shaw e Mckay, entre outros. As duas grandes linhas

de orientação teórica e metodológica da ecologia criminal são a perspectiva

epidemiológica, que se preocupa com o crime como fenômeno sociológico-

estatístico e privilegia as grandes recolhas estatísticas de dados e os

instrumentos cartográficos; e a perspectiva psicossociológica, voltada para o

estudo da experiência individual do delinqüente e das suas respostas às

pressões ambientais, através de estudos biográfico-individuais (Dias &

Andrade, 1992, p. 271/272).

Park, depois de uma carreira como jornalista, chegou a Chicago

em 1915, tendo antes sido aluno de Windelband e Simmel. A orientação

ecológica nos estudos urbanos tem como marco fundador seu artigo "A cidade:

propostas de pesquisa sobre o comportamento humano em meio urbano",

publicado em 1916. Sua obra e a dos demais integrantes da Escola tem o claro

objetivo de romper com o passado sócio-filosófico puramente especulativo da

sociologia européia, seguindo a orientação do pragmatismo de Pierce, Dewey e

James. Dos sociólogos europeus, Comte, Durkheim, Marx e Weber são

preteridos em relação a Le Play, Tarde e Simmel, e os estudantes são

orientados a ler coletâneas de textos voltados a um objeto empírico particular, e

a desenvolver uma crescente metodologia estatística para a análise social

(Cuin & Gresle, 1994, p. 193). O resultado é uma sociologia que atribui a si

mesma a missão de elaborar "tecnologias sociais", capazes de resolver as

questões que geram as suas problemáticas: o tratamento dos fenômenos de

marginalidade, de criminalidade e de segregação social, objeto dos Urban Area

Projects.

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Em termos de política criminal, a Escola de Chicago foi

bastante prolífica, propondo numerosas reformas legislativas e programas de

intervenção social baseados nos seus princípios. Contrapondo-se às

respostas de tratamento individual ao delito oferecidas pelo sistema penal,

adotou a perspectiva de uma política criminal ao nível da pequena

comunidade local, visando mobilizar as instituições sociais locais (vizinhança,

igreja, escola, grupos esportivos, etc.) para reconstituir a solidariedade social

e controlar os delinqüentes.

Fazendo a análise da implementação dos Chicago Area

Projects, Davi de Paiva Costa Tangerino (2005, p. 115), destaca os

princípios elaborados pela Escola de Chicago para o enfrentamento dos

problemas sociais:

Tal filosofia pode ser traduzida nos seguintes princípios: (1)

necessidade do desenvolvimento da comunidade como um

todo e não apenas de tal ou qual grupo social. Trata-se de

verdadeiro axioma para Shaw: na medida em que as

vizinhanças encerram em si todos os elementos necessários

para exercer a contento o controle social informal, a

intervenção no sentido de prevenir ou tratar um problema

social deve ser feita envolvendo a comunidade como um todo,

sob pena de se transformar em uma intervenção inútil ou

ainda ilegítima, sem participação social local. (...) Um segundo

princípio, (2), reza que a autonomia dos verdadeiros

residentes locais no planejamento e na execução das tarefas

de qualquer programa em contraste com as instituições

tradicionais que impõem uma agenda externa por meio de

pessoas ou que residem ou que representam interesses

externos à comunidade; (3) ênfase no treinamento e na

utilização de líderes locais, da vizinhança; (4) utilização ao

máximo das instituições já localmente constituídas,

particularmente daqueles grupos sociais locais tais como

igrejas, sociedades e clubes; (5) as atividades do programa

devem ser entendidas primariamente como um pretexto para

alistar a participação efetiva dos moradores locais em um

esforço comunitário construtivo e criando e cristalizando um

sentimento de vizinhança em relação à tarefa de promover o

bem estar das crianças e a melhoria social e física da

comunidade como um todo. Trata-se efetivamente do princípio

do controle social informal no sentido de que há uma

mobilização coletiva no sentido de impor um conjunto de

valores e de condutas naquela região com vistas à melhoria

da mesma. O autor menciona um sexto princípio, o de

avaliação, fundamental para balizar cientificamente eventuais

conquistas do Programa.

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2.3 “What Works?” As propostas do Realismo de Esquerda para o Controle

do Crime

A partir dos anos 80, com o aumento da criminalidade e o

fortalecimento dos movimentos de lei e ordem, a criminologia crítica, que havia

se desenvolvido desde os anos 60 a partir das perspectivas do labeling

approach e do marxismo, passa por uma situação de confusão, divisão e

desânimo (LARRAURI, 1991, p. 192).

A confusão se deveu ao surgimento de novos movimentos sociais

(ecologistas, feministas, pacifistas, anti-racistas), defensores de uma “nova

moral” e da utilização do direito penal para a sua defesa. A divisão foi fruto do

aparecimento de tendências distintas no interior da criminologia crítica, entre as

quais se destaca o realismo de esquerda na Inglaterra, o movimento

abolicionista nos países do norte da Europa e o minimalismo penal na Itália,

posteriormente redefinido como Garantismo. O desânimo se deveu ao

abandono de uma perspectiva mais ampla de transformação social, com a

falência dos regimes de socialismo real, e as ambigüidades e dificuldades

enfrentadas pelas experiências alternativas à prisão e ao sistema penal.

O Realismo de Esquerda vai se destacar por defender uma

revalorização do direito à segurança, com programas de orientação a setores

sociais mais vulneráveis e vitimizados, programas de proteção para

testemunhas, aproximação da polícia em relação à comunidade, colocando as

políticas de prevenção ao delito no lugar da ênfase na repressão, e propondo

uma atuação mais efetiva dos mecanismos de controle estatais sobre

determinadas esferas da criminalidade, como a ambiental, a doméstica, a de

“colarinho branco”, e os delitos cometidos por organizações criminosas.

Para o Realismo de Esquerda, uma crítica da teoria criminológica

existente deveria abranger todos os aspectos do processo criminal (normas,

controle, criminosos e vítimas), tendendo mais a uma síntese do que

simplesmente a uma oposição às demais teorias. Nesse sentido, o Realismo de

Esquerda dedica atenção às formas da criminalidade, ao contexto social do

crime, ao desenvolvimento da criminalidade temporal e espacialmente.

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Quanto às formas da criminalidade, o Realismo de Esquerda

destaca a interação entre a polícia e demais agências de controle social, o

público, o delinqüente e a vítima. O pressuposto é que as taxas de

criminalidade são geradas não apenas pela atuação destes quatro elementos,

mas pelos relacionamentos sociais entre eles. Assim, é o relacionamento entre

a polícia e o público que determina a eficácia do policiamento; é a relação entre

a vítima e o agressor que determina o impacto do crime; é a relação entre o

Estado e o agressor que influencia as taxas de reincidência, etc. As taxas de

criminalidade são um produto, portanto, de mudanças no número de potenciais

delinqüentes, de potenciais vítimas, nos níveis de controle exercidos pelas

agências estatais e pelo público (Young, 1997, p. 104).

O Realismo de Esquerda sustenta que as taxas de criminalidade

são também o produto de duas dimensões sociais, não necessariamente

covariantes: mudanças no comportamento individual e na atuação das forças

de controle social. A análise de ambas as dimensões permite definir o que

constitui um comportamento intolerável e a habilidade do controle social para

atuar sobre este comportamento a cada momento.

Nessa perspectiva, o crime é visto como uma série de

relacionamentos, envolvendo tanto cooperação quanto coerção. A trajetória do

delito através do tempo deve portanto levar em conta (1) as causas remotas do

crime; (2) o contexto moral que leva à opção pelo comportamento criminal; (3) a

situação de cometimento do crime; (4) a detecção do crime; (5) a resposta do

transgressor; (6) a resposta da vítima.

As carreiras criminais são construídas através da interação da

posição estrutural na qual se encontra o transgressor e das respostas

administrativas para as suas transgressões. O crime é uma atividade que

envolve uma escolha moral em um determinado momento e em determinadas

circunstâncias. Não é nem totalmente determinado social ou biologicamente,

como crê o positivismo, nem é puramente uma escolha racional, como

acreditavam os representantes da Escola Clássica. É um ato moral que

acontece sempre dentro de um determinado contexto.

A dimensão espacial diz respeito ao espaço material no qual o

evento criminal ocorre. Todo crime tem uma dimensão espacial, uma geografia,

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e assim como um crime específico envolve diferentes estruturas de

relacionamento, também envolve estruturas espaciais específicas.

O Realismo de Esquerda propõe que o controle da criminalidade

deve envolver intervenções em todos os pontos do 'quadro' criminal, o que

significa um melhor policiamento, um maior envolvimento da comunidade,

proteção e fortalecimento da vítima, e tratamento dos problemas estruturais que

causam a transgressão. Porém há uma clara prioridade no nível da prevenção

ao crime sobre as ações que tem lugar depois do crime ter sido cometido.

Embora reconheça que não há uma mono-causalidade para o

crime, o Realismo de Esquerda reconhece a importância do que chama

privação relativa (desemprego, falta de escola, ambiente familiar degradado,

etc.), que não é exclusiva das classes trabalhadoras, ocorrendo em toda a

estrutura social. A privação relativa em certas condições é vista como principal

causa da criminalidade, e ocorre quando uma pessoa se depara com o que

entende ser uma injustiça em termos de distribuição de riqueza e poder, e opta

por modificar esta situação através de uma alternativa individualista.

O Realismo de Esquerda não rejeita a existência de correlações

entre a biologia e o crime, que não podem ser desconsideradas. O crime, assim

como outras formas de comportamento, envolve sempre uma escolha moral em

certas circunstâncias restritivas, e entre estas últimas estão as características

orgânicas (força, composição hormonal, etc.) do indivíduo.

Centrando o seu foco nas realidades vividas, o Realismo de

Esquerda recupera a teoria das subculturas delinqüentes, ao abordar a forma

como grupos específicos de pessoas enfrentam seus problemas materiais, e se

estruturam em termos de idade, gênero, classe, raça e espacialidade, isto é,

parâmetros estruturais que dão forma às subculturas. O crime é visto como

uma forma de adaptação subcultural que ocorre quando determinadas

circunstâncias materiais bloqueiam as aspirações culturais, e alternativas não

criminais estão ausentes ou são menos atrativas.

Da mesma forma, a ansiedade e o medo da criminalidade é um

aspecto de subculturas particulares que possuem diferentes graus de tolerância

à desordem social. Em geral, as pessoas mais vulneráveis não apenas correm

um maior risco de serem vítimas de crimes, mas também sofrem um impacto

maior da criminalidade por sua carência de recursos.

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O Realismo de Esquerda sustenta que quando as agências de

controle social como a polícia e os tribunais atuam sem considerar o senso de

justiça, priorizando a ordem, com prisões arbitrárias e penas desproporcionais

aos crimes, a tendência é tornar mais difícil a manutenção da ordem, causando

o colapso da comunidade e elevando os níveis de criminalidade. Nessa

perspectiva, o controle do crime envolveria intervenções em todos os níveis:

nas causas sociais da criminalidade, no controle social exercido pela

comunidade e pelas agências formais, e na situação das vítimas. Bons

empregos com perspectiva de futuro, atividades comunitárias que promovam o

senso de coesão e pertencimento, redução das diferenças injustas, criam uma

sociedade menos injusta e criminógena.

Para determinados crimes, a rede de controle social poderia ser

drasticamente reduzida, como no caso dos consumidores de drogas,

delinqüentes juvenis, etc., enquanto que para outros delitos deveria haver uma

maior preocupação punitiva, como nos crimes corporativos, poluição industrial,

racismo, abuso de crianças e violência doméstica.

2.4 Crise do Estado e Segurança Pública

O modelo burocrático de administração pública, característico da

Modernidade, passa por um momento de mudanças, questionamentos, de

reforma. Esse modelo fundamenta-se na centralização e hierarquização das

estruturas decisórias e na regulamentação capilar dos sistemas estatais de

prestação de serviços, como garantia de qualidade e consistência da ação

governamental e de neutralização dos riscos de manipulação administrativa por

interesses econômicos, corporativos ou eleitorais (Dias Neto, 2005 pg.45).

No início do século XX tal modelo surgiu como alternativa racional

para problemas como o abuso do poder exercido por regimes autoritários

garantindo aplicação imparcial e não discriminatória da lei. Entretanto, nos dias

atuais, tal racionalização causou distanciamento dos agentes de governo da

realidade social, gerando problemas como ineficiência dos serviços públicos.

Com as profundas mudanças ocorridas na sociedade nas últimas

décadas, os governos deparam-se com a necessidade de reformas que

19

abranjam aspectos que fortaleçam a comunicação entre governo e cidadãos e

que se contraponham à rigidez burocrática. Para Dias Neto (2005, p. 47), na

questão da reforma do Estado encontra-se o conceito-chave da

descentralização, ou seja, da transferência de recursos e competências, tanto

no plano interestatal (dos governos centrais aos locais, do executivo para o

legislativo), como no plano extra-estatal (do Estado para as organizações do

mercado e da sociedade civil).

Não há uma única proposta ou modelo de reforma de Estado,

embora a idéia de descentralização do poder esteja presente em quase todas

as vertentes. Segundo Dias Neto (2005), tais vertentes podem ser classificadas

da seguinte forma:

a) A vertente administrativa - baseia-se na transferência de

responsabilidades e competências institucionais e operacionais do

Estado central para o periférico;

b) A vertente econômica - associada aos conceitos de

“desregulamentação” e “privatização” e prioritariamente ao

estímulo à transferência, do setor público para o privado, de

autoridade, funções e recursos;

c) A vertente política - fundamenta-se na reforma dos processos

decisórios do Estado, buscando sua democratização, explorando

a participação direta dos cidadãos no planejamento de políticas

públicas.

Inúmeras são as dificuldades, críticas e desafios enfrentados para

a implementação de reformas do Estado. No entanto, as realizadas no sentido

de uma maior participação do poder local são as que têm se destacado pelos

resultados positivos, focadas em necessidades e realidades locais. Entretanto,

os municípios, em sua maioria, ainda possuem modelos de gestão pouco

adaptados à necessidade de resgatar o espaço da cidade enquanto espaço de

interação política, econômica e cultural.

Debatendo o problema da segurança pública no contexto

contemporâneo, David Garland Garland (1999) sustenta que o Estado

atualmente passa pela dificuldade de enfrentar o fato de que não consegue ser

20

a principal fonte de manutenção da segurança, bem como da repressão à

criminalidade, uma vez que há um risco político importante na admissão de tal

realidade.

Com o Estado não podendo mais “dar conta” do problema da

segurança, esse tema passa a ser o centro do debate político e o discurso

político refere-se a aspectos como: melhor gerenciamento dos recursos,

redução do medo e da injustiça, bem como mais amparo às vítimas. Entretanto,

na prática, tais objetivos são difíceis de serem alcançados.

Esse modelo de atuação do Estado, segundo Garland (1999),

contribui para o surgimento de novas teorias criminológicas e racionalidades da

repressão criminal como a teoria da escolha racional, a teoria da atividade de

rotina, a teoria do crime como oportunidade e a prevenção da criminalidade

situacional. Todas teorias simples, cuja premissa é que o crime é um fato

natural na sociedade moderna e tem como base o fato de que o delinqüente

planeja sua ações, é oportunista, e que a resposta adequada a esse tipo de

comportamento é o aumento do controle social e judicial.

A aceitação da inevitabilidade do risco criminal, impusionado pela

racionalidade do homo economicus, implica em gerenciar a criminalidade com

técnicas de gestão atuarial. No âmbito criminológico, se abandona a idéia de

que a delinqüência existe como conseqüência de determinadas privações ou

problemas sociais. No âmbito da política-criminal, o atuarialismo considera que

os conceitos econômicos básicos, como racionalidade, maximização, custos e

benefícios, etc., são fundamentais para entender, explicar e combater de

maneira efetiva a atividade criminal (RIVERA BEIRAS, 2005, p.234). As

políticas neo-conservadoras de combate ao delito tem como principal objetivo a

dissuasão do delinqüente, mediante a modificação do preço do delito, ou a sua

pura e simples contenção. Se trata de encontrar políticas de otimização da

relação custo benefício do combate ao crime, como o mínimo custo possível

para o Estado.

A premissa desse enfoque é a idéia de delito como escolha

racional, na qual o delinqüente é visto como uma “pessoa racional amoral”, que

escolhe o delito com base em uma análise prévia de custos e benefícios. É o

homo economicus que habita o mundo dos seguros, cujas práticas de gestão

21

são estendidas aos mecanismos de controle penal. A escolha dos instrumentos

ótimos de castigo para aumentar os custos do delito e conseguir, assim, a

dissuasão esperada, se constitui no único ponto de divergência entre os

defensores do movimento Law and Economics, que se debatem entre a multa e

o cárcere como melhores instrumentos para conseguir o pretendido efeito

dissuasivo.

No Brasil, até a década de 90, o tema segurança era visto apenas

como de responsabilidade do sistema de justiça criminal (Kahn e Zanetic,

2006), envolvendo as polícias, o sistema de justiça e de execução penal.

Entretanto, na atualidade, este modelo de reação ao delito não atende às

demandas da sociedade no que tange a questão da segurança. Há uma crise

de ineficácia no sistema de justiça criminal: falta de informações (pesquisas

sobre vitimização, por exemplo), impunidade, corrupção nas polícias, ineficácia

da pena de prisão, sucateamento do sistema penitenciário, dentre outros

(Lemgruber, 2002). E a “privatização da segurança” é apenas privilégio de

alguns poucos cidadãos em condições de arcar com os seus custos

2.5 O Modelo da Nova Prevenção

Diversos autores reconhecem que as sociedades da

“modernidade tardia” adotaram uma tendência punitiva, de segregação para o

controle do crime. Entretanto, o modelo punitivo, repressivo, mostra-se ineficaz

no combate à violência e criminalidade, e desde a década de 90 muitas são as

discussões, estudos, debates, experiências locais, que vem evoluindo e levam

à proposição de novos modelos de atuação. Dentre eles, pode-se ressaltar:

“nova prevenção”, “policiamento comunitário”, “policiamento orientado ao

problema”, “polícia de qualidade de vida”, “teoria das janelas quebradas”,

“modelo da tolerância zero” (Dias Neto, 2005). Vários autores (Adorno, 2002;

Soares, 2000; Zaluar, 1997) alertam para a utilização inadequada de tais

conceitos, que, em muitos casos são slogans utilizados em campanhas políticas

e planos de governo, contribuindo para que, na prática, tais propostas seja

implementadas de forma equivocada.

Frente aos diferentes modelos propostos, Dias Neto (2005) adota,

para fins de coerência, o termo utilizado pela escola européia, o da “nova

22

prevenção”. O modelo da nova prevenção não se propõe à substituição do

sistema penal, mas como complementar, buscando integração e trabalhando

junto a fatores que possam minimizar situações de insegurança para os

cidadãos.

A “compreensão interdisciplinar” de segurança é um dos principais

pilares em que se baseia a nova prevenção. A atuação repressiva frente a

conflitos sociais é apenas uma medida reativa, e não chega a tratar a causa

dos problemas que se propõe a enfrentar. O modelo da nova prevenção busca

uma análise interdisciplinar, pois inúmeras variáveis (gênero, raça, classe

social, localização geográfica) podem influenciar fatores como medo da

violência e criminalidade e direcionar a forma como esses se constroem (Dias

Neto, 2005).

É necessário entender a violência comum, cotidiana, da exclusão

social, que alarma e violenta os moradores das periferias. Situações que

desgastam a auto-estima, tais como a precariedade habitacional e urbana, o

acesso precário à saúde, a falta de vagas na educação infantil e no ensino

médio, a violência no trânsito, bem como a precária mobilidade e as

dificuldades de acesso a determinados locais - bens públicos disponíveis à

população - devido ao custo dos transportes. Ou seja, o medo do crime é real e

deve ser alvo de políticas de segurança, mas a vivência nas áreas urbanas é

uma soma de diversos fenômenos (Caldeira, 2003).

Ainda sobre a compreensão interdisciplinar, é necessário apontar

para a importância de uma reavaliação da função policial, para que atue em

conjunto com outras instituições e volte-se para a solução de problemas

sociais, ou seja, ao invés de postura reativa para controle de conflitos e

incidentes criminais, a polícia deve adotar postura preventiva, orientada à

solução de problemas. A premissa fundamental do policiamento orientado ao

problema é que problemas distintos merecem respostas distintas e o sistema

penal é somente um dos instrumentos de que a sociedade dispõe para lidar

com situações problemáticas (Dias Neto 2005, pg. 110).

Pode-se afirmar que esse é um processo de conscientização de

papéis, pois, além do desempenho de suas funções tradicionais, as policias

passam a instruir os cidadãos sobre regras básicas de prevenção ao crime,

23

participar de reuniões com os moradores para a organização de estratégias

coletivas e intermediar o contato dos cidadãos com outros órgãos na busca de

soluções para a comunidade. A tolerância urbana deve ser desenvolvida para

servir de sustentação a uma segurança socialmente fundada (Dias Neto, 2005,

pg. 114).

A interagencialidade das políticas públicas de segurança constitui-

se em outro elemento de sustentação da nova prevenção. É necessária uma

redistribuição das competências das instituições envolvidas no enfrentamento à

violência e criminalidade, e não mais apenas uma atuação reduzida à política

criminal. Nesse ponto, o principal alvo de mudança institucional são as polícias:

(...) a polícia tem as suas funções e estruturas decisórias

redefinidas para estar em condições de dividir com outras

organizações, públicas e privadas, a responsabilidade pelo

processo de identificação, análise e solução dos problemas

locais. Na qualidade de ator necessário, mas não suficiente,

para a produção de segurança, a polícia passa por profundas

transformações organizacionais, operacionais e culturais

voltadas a torná-la mais integrada ao ambiente externo e, por

conseqüência, mais apta a compreender a realidade em que

atua e a prestar bons serviços. (Dias Neto, 2005, pg.115)

Ressalta-se, entretanto, que em que pese a polícia tenha papel

central para agregar novos atores à rede de prevenção, essa rede não deve

estruturar-se no eixo policial. Diversos são os atores participantes e as ações

de uma estratégia de nova prevenção. Dentre as modalidades de intervenção,

destacam-se as voltadas ao reconhecimento político de demandas locais por

segurança; as voltadas à produção de conhecimento (como subsídio para

formulação de políticas) e as voltadas para o planejamento de um plano de

intervenções com a participação da sociedade, a partir de diagnóstico prévio.

Quanto a finalidades e métodos, encontram-se estratégias de

nova prevenção situacionais, que interferem em características físicas locais

(iluminação, mecanismos de vigilância) e procuram dar aos cidadãos a

sensação de segurança. As estratégias de nova prevenção sociais são

intervenções em diversas condições sociais ligadas à violência e criminalidade,

como educação, saúde, cultura e economia. Dias Neto (2005, pg. 120), alerta

que, paralelamente aos modelos situacional e social, as estratégias da nova

prevenção, quanto aos objetivos, podem ainda buscar: a) reduzir riscos de

24

desvios e delitos; b) reduzir riscos de vitimização; ou c) agir sobre situações

problemáticas. Cada uma dessas pode subdividir-se em: primárias, secundárias

e terciárias, dependendo do público que terão como alvo de atuação.

A participação da sociedade civil apresenta-se como outro

elemento fundamental para a nova prevenção. A questão da violência e

criminalidade passa a ser vista como um tema interdisciplinar, que requer a

interação institucional e a participação direta da sociedade no planejamento de

ações de segurança urbana.

No Brasil, ainda é recente a participação da sociedade civil, e na

questão da segurança corre-se o risco de que grupos de interesse participem

de ações em busca de benefício próprio, usando de influência política e

contribuindo para uma realidade de exclusão (Santos, 1993). Ou seja,

determinadas ações podem satisfazer apenas um grupo específico, trazendo

segurança para alguns e insegurança para outros. Risco não compatível com a

proposta da nova prevenção.

Inúmeras são as solicitações da sociedade no tocante à

segurança, pois há uma pluralidade de grupos, como: o do jovem, do idoso, do

trabalhador noturno, da prostituta, do estrangeiro, do homossexual, do policial,

do comerciante, do consumidor, do motorista, do pedestre, do usuário de

drogas, da mulher, do sem-teto, dentro outros. E é a somatória de experiências

bem sucedidas de mobilização social em torno de problemas que poderá, com o

tempo, contribuir para melhorar o relacionamento entre polícia e sociedade e

fortalecer os níveis de organização da sociedade.

Por outro lado, a população precisa desenvolver capacidades

para o exercício da participação social, pois ao estabelecer contato com os

órgãos oficiais para reivindicar benefícios, poderá reconhecer as

potencialidades, competências e limitações da polícia, assim como da

responsabilidade da própria comunidade no processo. Com essa aproximação,

também as ações policiais se tornam mais transparentes, reduzindo as

arbitrariedades e violências e viabilizando a convivência democrática.

A valorização do espaço local constitui o quarto elemento em que

se fundamenta a nova prevenção. A dimensão política local é a base para a

discussão e mobilização em torno dos problemas que se relacionam com a

violência e a criminalidade. Como já abordado anteriormente, múltiplos são os

25

fatores que influenciam as dinâmicas criminais, e nesse aspecto, mesmo

problemas globais podem apresentar-se de diferentes maneiras localmente. Por

isso a importância de conhecer a realidade local, levar em conta características

culturais, econômicas, urbanas, sociais, entre outras, para que ações

adequadas a essa realidade possam surtir efeito esperado no enfrentamento

dos problemas.

Nesse âmbito, é necessário conhecer a realidade, apropriando-se

de dados locais como diagnóstico da realidade criminal, dados econômicos,

demográficos, culturais, urbanísticos, bem como sobre a infra-estrutura de

serviços públicos disponibilizados à população e sobre o nível de participação e

organização da sociedade local.

Não menos importante é a presença do governo local, com função

integradora das ações de diferentes áreas (educação, cultura, habitação e

planejamento urbano, saúde, bem-estar social, além da segurança),

promovendo a participação social e o envolvimento das redes de atores sociais

ligados à dinâmica social e política local.

A nova prevenção busca a tolerância urbana, capaz de viabilizar a

convivência democrática em um mesmo espaço territorial e a valorização da

realidade local. A adoção de políticas sociais, socioeducativas e

profissionalizantes, a recuperação do espaço urbano degradado e o

investimento na capacitação de policiais, por exemplo, são medidas importantes

para o modelo da nova prevenção, e o município tem papel fundamental na

implementação dessas ações.

2.6 A perspectiva da prevenção e o papel dos Municípios

O aumento da criminalidade e a falência da capacidade de

resposta do sistema penal, vítima de uma evidente sobrecarga de expectativas,

tem levado os chamados movimentos de lei e ordem a pedirem sempre mais do

mesmo, ou seja: “já que o remédio não funciona, vamos aumentar a dose”. Em

nome dos clamores midiáticos por mais segurança, propõe-se a redução da

impunidade e das margens de tolerância; o aumento de penas e a utilização

das mesmas não mais para retribuir o delito ou reinserir o indivíduo na

sociedade, mas como mecanismo de pura e simples contenção; a supressão de

26

garantias em nome da eficiência e do combate ao crime; a busca de

alternativas individuais, como a segurança privada e a auto-defesa, que minam

ainda mais a capacidade de uma resposta coletiva e democrática. Em nome da

defesa da sociedade contra o crime, são postas de lado as conquistas

civilizatórias no âmbito do sistema penal, pilares fundamentais de uma

sociedade que se pretenda democrática, e a defesa dos direitos humanos

passa a ser tachada como a “defesa de bandidos”.

Em uma sociedade hierárquica e desigual como a brasileira, em

que as relações sociais são pautadas não pelo princípio da igualdade, mas por

relações de clientelismo e compadrio, o criminoso é visto sempre como o

“outro”, aquele que não está ao abrigo da lei e do direito, e deve ser submetido

ao arbítrio e à violência que a própria sociedade exige dos agentes do sistema.

Mas se de um lado este cenário de medo e intolerância viceja por

toda parte, não é menos verdade que novas alternativas são gestadas,

geralmente envolvendo os mais diversos atores sociais, que em meio à

intempérie vão inventando formas mais eficazes, democráticas e dialogais para

lidar com o conflito, a revolta e a violência. Nessa gestação de mecanismos de

pacificação social, a dicotomia entre público e privado perde espaço,

sobreposta pela dinâmica de constituição de uma esfera pública não estatal,

onde os agentes do Estado atuam como motivadores, facilitadores ou indutores

de um processo amplo de mobilização da sociedade civil (ZACCHI, 2002).

Seja por meio da atuação de associações comunitárias, igrejas,

empresas ou ong’s, ou ainda pela criação de conselhos comunitários com a

participação direta dos cidadãos e lideranças comunitárias, as redes sociais vão

se formando e alimentando novas práticas de gestão da conflitualidade social,

menos pautadas pela punição, mais abertas ao reconhecimento das diferenças

e à construção de novas formas de convivência, pautadas pela reciprocidade.

Segundo Kahn e Zanetic (2005), há uma diferenciação entre

“políticas de segurança pública” e “políticas públicas de segurança”, pois as

“políticas públicas de segurança” são mais amplas e mesclam as questões de

segurança a aspectos como cidadania e direitos humanos, enquanto “políticas

de segurança pública” referem-se a atividades típicas da atuação policial e

repressiva. Para estes autores, a diferença entre a atuação de Secretarias

27

Municipais de Segurança e Secretarias Estaduais de Segurança está

justamente no fato de as primeiras terem surgido em momento histórico cuja

diferenciação entre as políticas acima referidas já começam a ser

compreendidas. Ou seja, é nítida a atuação preventiva dos municípios, com

ações como profissionalização e disponibilização de acesso à cultura, lazer e

esportes a jovens; atendimento a vítimas; projetos ligados à cidadania e

vinculados a melhorias da qualidade de vida da população.

Fazem parte deste caminho alternativo os processos de

municipalização da gestão da segurança. A partir de uma compreensão de que

a violência e o crime são fenômenos que derivam de um contexto global, mas

acontecem no local, evidencia-se a necessidade de que os gestores das

políticas públicas de segurança estejam mais próximos do problema, e mais

capacitados para atuar como propulsores de um processo de resgate da

participação cidadã na discussão e equacionamento dos problemas sociais. Em

um grande número de municípios por todo o país, a criação das secretarias

municipais de segurança urbana tem oportunizado a abertura de um canal de

conexão mais próximo e efetivo entre governantes e sociedade, viabilizando a

implementação de novas práticas micro-sociais de equacionamento dos

conflitos que, se não enfrentados, contribuem para gerar o sentimento de

insegurança e anomia social.

Fazem parte deste âmbito de iniciativas os programas de inclusão

social para jovens de baixa renda, que começam com políticas de

transformação do espaço escolar, capacitando os professores para lidar com

maior competência com a diversidade de valores e experiências dos alunos e

com a complexidade do contexto social onde a escola está inserida. E vão até

as oficinas de rap e o incentivo às práticas esportivas, os programas de

inclusão digital e de geração de renda, os cursos voluntários de preparação ao

vestibular e os núcleos de formação em direitos e cidadania, que se

desenvolvem de forma transversal, conectando diferentes atores e constituindo

na prática as malhas de novas redes de solidariedade social.

Também compõem esta perspectiva de enfrentamento os

programas de melhoria do ambiente urbano, fundamentais para o resgate da

dignidade e da responsabilidade cidadã e comunitária. A regularização fundiária

de moradias de baixa renda, combinada com a intervenção efetiva do Estado

28

para a garantia dos equipamentos públicos necessários ao convívio social e à

garantia de direitos, como os Centros Integrados de Cidadania, em São Paulo,

ou os Centros de Refência e Apoio às Vítimas da Violência, buscando muitas

vezes parcerias com empresas que assumem sua responsabilidade social, tem

trazido resultados efetivos na melhoria dos índices de qualidade de vida em

várias regiões, e a redução das taxas de violência e dos danos por ela

causados.

Juntamente com essas políticas sociais, as políticas públicas de

segurança, elaboradas em parceria por prefeituras, agências policiais,

associações de moradores e demais atores sociais, tem apostado em

mecanismos de redução das oportunidades para o delito, tendo como

referência a idéia de que prevenir é melhor do que punir. Programas de redução

do consumo de álcool e de drogas, pautados pela perspectiva da redução dos

danos e pela adesão voluntária, trazem resultados efetivos na redução da

violência doméstica e interpessoal. Soluções mais drásticas, como a adotada

em Diadema, como o fechamento de bares a partir das 23h, para impedir a

comercialização de bebidas e drogas, ou as câmeras de vigilância em

determinadas áreas de maior circulação de pessoas, podem ser adotadas, de

forma provisória e experimental, uma vez que se constatem os efeitos desses

dispositivos para a desconstituição dos mecanismos de agenciamento da

violência.

Os novos contornos dos espaços públicos de participação sócio-

política extrapolaram os estreitos limites estatais. O Estado, embora continue

operando como instância política privilegiada na proteção e promoção de

direitos, deixa de possuir o monopólio da identificação dos problemas sociais e

da eleição das prioridades dos investimentos em políticas públicas.

Destarte, o fortalecimento e a ampliação das possibilidades de

participação da cidadania e da sociedade civil organizada na gestão político-

administrativa do Estado, por meio da incorporação de novas redes societárias,

representadas, por exemplo, por organizações não-governamentais (ONG’s),

devem favorecer a efetivação das promessas constitucionais do Estado

Democrático de Direito.1

1 O Estado Democrático de Direito caracteriza-se pela íntima e indissociável vinculação entre os direitos fundamentais e as noções de

Constituição e Estado de Direito. O núcleo material das primeiras Constituições escritas de matriz liberal-burguesa, na segunda

29

Parece-nos, nessa medida, que temas socialmente relevantes,

como o da segurança pública, já não são passíveis de serem compreendidos

através dos dualismos tradicionais do indivíduo contra o Estado, da classe

contra classe, da esfera administrativa federal ou regional contra a local.

A gestão dos conflitos sociais (pós-industriais) exige o

estabelecimento de um modelo político participativo, no qual os canais

institucionais de deliberação coletiva (dimensão retórica e argumentativa)

estejam abertos às experiências informais de comunicação e de aprendizagem

surgidas no espaço heterogêneo do social.

A moderna dicotomia entre esfera pública estatal, caracterizada

por um sujeito político universal e homogêneo, e esfera privada, como espaço

apolítico das particularidades e diferenças, passa a ser questionada. As lutas

democráticas dos séculos XIX e XX desvelaram as relações de poder

existentes nas instituições da sociedade civil (família, fábrica, escola, etc.).2

Dito de outro modo, as pautas e reivindicações dos movimentos

sociais ultrapassaram os limites da esfera pública estatal, atingindo as práticas

sociais autoritárias exercidas no bojo da esfera privada da sociedade civil, as

quais, justamente por estarem sob o manto do privado, não raro, permaneciam

imunes aos instrumentos de proteção de direitos por parte do ente estatal.

Com a ressignificação do conceito de poder local e a emergência,

ou o alargamento do conceito de esfera pública, no final do século XX, a partir

da interação de diversos grupos organizados (associações de classe,

organizações não-governamentais, movimentos sociais, representantes

estatais, etc.), precipitou-se a incorporação ao debate público de questões até

então tratadas somente no âmbito privado (vide a violência doméstica).

metade do século XVIII, assentava-se na noção da limitação jurídica do poder estatal, mediante a garantia de alguns direitos

fundamentais, no âmbito dos direitos civis e políticos, ainda restritos a maioria da população mundial, bem como do princípio da

separação dos poderes. No chamado Estado Democrático de Direito, os direitos fundamentais assumem, para além de sua função

originária de instrumentos de defesa da liberdade individual, elementos da ordem jurídica objetiva, passando a integrar um sistema

axiológico que atua como fundamento material de todo o ordenamento jurídico. Como aponta Sarlet, é preciso consignar a estreita

ligação dos direitos fundamentais com o Estado Social, consagrado na Constituição brasileira, como de resto, na maior parte das

Leis Fundamentais contemporâneas, daí a qualificação de Estado Democrático e Social de Direito, o que se deve a previsão de uma

grande quantidade de direitos fundamentais sociais de ordem prestacional atribuídos ao Estado. Cite-se, para os propósitos deste

estudo, o direito de todo o cidadão ter garantido sua segurança pessoal e dos seus por parte do Estado. (SARLET, Ingo Wolfgang. A

Eficácia Horizontal dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 69-74). 2 A emergência do movimento feminista, em nível internacional, na década de sessenta, e no Brasil mais detidamente na de oitenta,

constitui-se em importante exemplo do fenômeno da publicização e politização do privado. (Vide: ANDRADE, Vera Regina Pereira

de. Sistema Penal Máximo x Cidadania Mínima. Códigos da violência na era da globalização. Porto Alegre: Livraria do

Advogado Editora, 2003; especialmente o terceiro e o quarto capítulos).

30

Essas substanciais alterações do papel político desempenhado

pelo Estado na sua relação com a sociedade criaram as condições necessárias

para o surgimento do conceito de governança, que alterou sensivelmente o

padrão e o modo de pensar a gestão de bens públicos, antes restrita aos atores

presentes na esfera pública estatal.

Note-se que a vitalidade desse processo de aprendizagem

democrática não decorre da identificação coletiva com determinado espaço

político, como o estatal, mas sim, da proliferação extra-estatal de arenas

públicas em que é facultado aos cidadãos debater seus conflitos em busca das

transformações necessárias para a sua governabilidade. Segundo Dias Neto,

no que concordamos:

Quanto mais amplos, inclusivos e igualitários forem os canais de

comunicação e deliberação política, mais favoráveis serão as condições para o

enfrentamento pacífico e racional dos conflitos sociais. A exclusão de

dissidências, a censura de idéias ou temas, a ocultação de diferenças ou

qualquer forma de entrave no acesso às esferas públicas representam falsas

garantias de estabilidade, que mascaram a complexidade social e impedem o

enfrentamento racional e transparente dos conflitos, criando terreno fértil para

que estes venham à tona sob a forma de violência e intolerância.3

O desafio advindo desse processo consiste na articulação do

maior nível de participação com os critérios de eficiência e eficácia reclamados

para uma maior racionalidade na gestão e destinação dos recursos públicos por

parte do poder local. A superveniência do conceito de governança local,

pensado, a princípio, em termos globais, nacionais e regionais, tem relação com

um sistema de governo em que a inclusão de novos atores sociais torna-se

fundamental. Trata-se de erigir um sistema político-administrativo de gestão

pública compartilhada, capaz de envolver diversos atores sociais (ONG’s,

movimentos sociais, entidades privadas, órgãos públicos estatais, entre outros).

Caberá à sociedade assumir a responsabilidade pela identificação

dos fatores políticos, econômicos e culturais capazes de limitar, ou, de algum

modo, dificultar o acesso da cidadania e da sociedade civil organizada aos

debates públicos. A luta pelo estabelecimento de condições mais favoráveis

3 DIAS NETO, Theodomiro. Segurança Urbana: O modelo da nova prevenção. São Paulo: RT, 2005, p. 42.

31

para a existência de esferas públicas vitais e igualitárias é, portanto, um

exercício constante.

Decerto, a simples construção de espaços públicos democráticos

de discussão e participação da população na eleição e no controle das políticas

públicas prioritárias para o enfrentamento da criminalidade e da violência não

assegura, de per si, a efetividade de sua implementação. Nesse sentido,

pondera Avritzer:

Ao nível da esfera pública, a racionalidade do processo

participativo não leva à constituição imediata de propostas

administrativas, mas conduz a um processo democrático de

discussão. Diferentes atores construindo identidades em

público, estabelecendo novas formas de solidariedade e

possibilitando a superação de uma condição privada de

dominação constituem os elementos centrais da noção de

esfera pública.4

A deliberação pública, ou o exercício da democracia deliberativa, como

assevera Santos, subsidia o entendimento mais pleno do conceito de

governança local, ao passo que amplifica as possibilidades de uma gestão

democrática compartilhada. Para esse autor:

Cabendo ao Estado mais funções de coordenação do que

funções de produção direta de bem-estar, o controle da

vinculação da obtenção de recursos a destinações

específicas por via dos mecanismos da democracia

representativa torna-se virtualmente impossível. Daí a

necessidade de a complementar com mecanismos de

democracia participativa. A relativa maior passividade do

Estado, decorrente da perda do monopólio regulatório, tem

de ser compensada pela intensificação da cidadania ativa,

sob pena de essa maior passividade ser ocupada e

colonizada pelos fascismos societais.5

A combinação da democracia representativa com a participativa,

sob a mediação da fiscalidade participativa da cidadania, favorece o

4 AVRITZER, Leonardo. Teoria democrática, esfera pública e participação local. Cidadania e Democracia. Sociologias n.° 2. Porto

Alegre: UFRGS, 1999, p. 32. 5 O conceito de fascismo societal, suscitado por Santos, não se relaciona com o fascismo dos anos 30 e 40. Não se trata de um regime

político, mas antes de um regime social e civilizacional. Em vez de sacrificar a democracia às exigências do capitalismo, este

promove a democracia, a ponto de não ser mais necessário sacrificar a democracia para promover o capitalismo. Configura-se em

um fascismo pluralista e, por isso, de uma forma de fascismo que nunca existiu antes. (SANTOS, Boaventura de Sousa. Reinventar

a democracia: entre o pré-contratualismo e o pós-contratualismo. In: HELLER, Agnes. et al. A crise dos paradigmas em Ciências

Sociais e os desafios para o século XXI. Rio de Janeiro: Contraponto, 1999, p. 51-52).

32

estabelecimento da nova democracia redistributiva ou deliberativa. A sua lógica

política assenta-se na construção de uma esfera pública não-estatal, na qual o

Estado atua como um elemento crucial de articulação e de coordenação de

políticas públicas.

A democracia deliberativa apresenta-se, assim, como um sistema

político que estimula o envolvimento e a participação dos indivíduos como

cidadãos políticos ativos, construtores de consensos, por meio de diálogos

interativos, em prol da elaboração e do controle social das políticas públicas.

Consoante atesta Gohn:

Os novos mecanismos participativos incluídos na

governança local se baseiam no engajamento popular como

um recurso produtivo central: a participação dos cidadãos

provê de informações e diagnósticos sobre os problemas

públicos, gerando conhecimentos e subsídios à elaboração

de estratégias para a resolução dos problemas e conflitos

envolvidos.6

A necessidade de desenhos institucionais alternativos de algumas

instituições governamentais reaviva a discussão acerca da reforma do Estado,

articulada, modernamente, em torno do conceito-chave de descentralização,

prenhe de acepções e significados, variando de acordo com a vertente

ideológica a que se filia o interlocutor. Mesmo reconhecendo a inexistência de

consenso em relação a um modelo de reforma do Estado, a descentralização

envolve a transferência de recursos e competências (tanto no plano interestatal

- dos governos centrais aos locais, quanto extra-estatal - do Estado para a

sociedade civil).

Por óbvio, não se está advogando a extinção da burocracia

(modelo burocrático-estatal), ou relegando a um segundo plano a importância

de o Estado contar com um corpo de servidores públicos capacitados e bem

remunerados para a prestação dos serviços públicos, mas sim, defendendo a

recuperação do “sentido público do Estado, tornando-o receptível à influência

externa e apto para interagir com outras instituições na busca de soluções dos

problemas.”7

Entre as iniciativas mais promissoras nessa seara sobressaem-se

aquelas que buscam fortalecer os instrumentos de democracia representativa,

6 GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e Participação Sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2001, p. 39-45.

33

bem como, os mecanismos de participação direta dos cidadãos no

planejamento das políticas públicas, horizontalizando o relacionamento entre o

governo e a sociedade, através do aperfeiçoamento das instâncias decisórias

locais e do controle mais direto das agências estatais pela população.

Se existe algum modelo ideal de descentralização, este será

aquele capaz de articular, de modo equilibrado, as dimensões administrativas,

econômicas e políticas das reformas, envidando esforços para a

democratização do Estado e para a adoção da política como princípio

dominante e transversal.

No caso brasileiro, o movimento de descentralização das políticas

públicas, fomentado pela Constituição Federal de 1988, vem sendo

constantemente relacionado ao da municipalização, eis que:

O ideal da descentralização política tem sido

freqüentemente associado ao caminho da municipalização.

A proximidade do centro decisório ao ambiente em que se

deve atuar pode estimular a comunicação entre Estado e

sociedade, o que amplia as condições de gestão política da

diversidade social, uma das maiores fontes geradores de

conflitos urbanos. Acredita-se ainda que a proximidade entre

governantes e governados e a experiência mais direta com

os problemas possam estimular o interesse da sociedade

civil para as questões públicas. O fortalecimento das

competências municipais seria, portanto, forma de estímulo

às ações políticas de base e de legitimação do sistema

político-estatal como um todo.8

O revigoramento do poder local deve conduzir a uma concepção

mais abrangente de municipalização, considerando a revitalização das

competências políticas dos governos locais e, sobretudo, o resgate da cidade

como lócus privilegiado de participação da cidadania e da sociedade civil

organizada na proposição, no monitoramento e na fiscalização de políticas

públicas, mormente, para os fins deste estudo, as que dizem com a área de

segurança.

À evidência, está em questão a conversão do espaço local como

núcleo decisório relevante para a articulação de políticas públicas integradas e

participativas de proteção dos direitos fundamentais. O desafio reside na

7 DIAS NETO, 2005, p. 45-69. 8 DIAS NETO, 2005, p. 55.

34

constituição de uma verdadeira esfera pública local, na qual a sociedade, por

intermédio de suas instituições (estatais, econômicas, culturais, profissionais,

religiosas, beneficentes, etc.), mobilize os recursos necessários à sua

governabilidade.

2.7 O Papel do Governo Federal na Indução das Políticas Municipais de

Segurança

Atualmente, o modelo burocrático de administração pública que se

encontra em vigor passa por momento de mudanças, questionamentos, de

reforma. Esse modelo, basicamente, fundamenta-se na “centralização e

hierarquização das estruturas decisórias e na regulamentação capilar dos

sistemas estatais de prestação de serviços, como garantia de qualidade e

consistência da ação governamental e de neutralização dos riscos de

manipulação administrativa por interesses econômicos, corporativos ou

eleitorais” (Dias Neto, 2005 pg.45). No início do século XX tal modelo surgiu

como alternativa racional para problemas como o abuso do poder exercido por

regimes autoritários garantindo aplicação imparcial e não discriminatória da lei

(Osborne e Gaebler, in Dias Neto, 2005). Nos dias atuais, tal racionalização

causou distanciamento dos agentes de governo da realidade social, gerando

problemas como ineficiência dos serviços públicos.

Com as mudanças ocorridas na sociedade os governos deparam-

se com a necessidade de reformas que abranjam aspectos que fortaleçam a

comunicação entre governo e cidadãos e que se contraponham à rigidez

burocrática de forma legítima. Para Dias Neto (2005, p. 47), na questão da

reforma do Estado encontra-se o “conceito-chave da descentralização, ou seja,

da transferência de recursos e competências, tanto no plano interestatal (dos

35

governos centrais aos locais, do executivo para o legislativo), como no plano

extra-estatal (do Estado para as organizações do mercado e da sociedade

civil)”.

Dias Neto (2005) afirma que não há unidade sobre um modelo de

reforma de Estado, mesmo que as três vertentes a seguir apresentadas

estejam baseadas no conceito de descentralização.

A vertente administrativa se baseia na transferência de

responsabilidades e competências institucionais e operacionais do Estado

central para o periférico. A vertente econômica associa os conceitos de

“desregulamentação” e “privatização” e prioriza o estímulo à transferência, do

setor público para o privado, de autoridade, funções e recursos. A vertente

política se fundamenta na reforma dos processos decisórios do Estado,

buscando sua democratização e explorando a participação direta dos cidadãos

no planejamento e implementação de políticas públicas.

Para além da diferenças, inúmeras são as dificuldades e desafios

enfrentados nas diversas tentativas de implementação de tais reformas. As que

têm sido realizadas em âmbito municipal, são as que se destacam por

iniciativas focadas em necessidades e realidades locais (Dias Neto 2005).

Conforme já constatado por Foucault (2005), o crescimento da

população, principalmente em grandes centros urbanos é uma dos maiores

desafios impostos ao Estado, daí a importância do trabalho do governo local.

Entretanto os municípios, em sua maioria, ainda possuem gestão bastante

atrelada às realidades estaduais e nacionais. “Um projeto de municipalização,

no seu sentido mais abrangente, deve estar dirigido à revitalização das

competências políticas dos governos locais e, mais, ao resgate da cidade

36

enquanto espaço de interação política, econômica e cultural”, (Dias Neto 2005,

pg. 59).

Entretanto, na prática, há impedimentos para a concretização de

políticas voltadas à municipalização. Segundo Arretche (2004), a concentração

da autoridade política varia entre as políticas particulares, a depender do modo

como estão estruturadas as relações intergovernamentais em cada área

específica de intervenção governamental.

No Brasil a forma encontrada pelo Governo Federal para atuar no

incentivo da atuação municipal, principalmente no que diz respeito ás

dificuldades econômicas encontradas na realização de políticas em áreas como

a saúde, a educação foi a utilização de um sistema de transferências fiscais (da

união para estados e municípios) de caráter constitucional. Segundo Arretche

(2004), no plano vertical (do governo federal com estados e municípios e dos

governos estaduais com seus respectivos municípios), o atual sistema de

transferências fiscais possibilita que quase a totalidade dos ganhos relativos

sejam apropriados pelos municípios, já que os resultados são neutros para os

estados e esse sistema favorece os municípios de pequeno porte (quanto

menor o município maior o seu ganho de receita derivado das transferências

constitucionais). Já no plano horizontal, há a redistribuição dos Estados mais

desenvolvidos para os menos desenvolvidos, entretanto as regras

constitucionais geram mais desigualdades entre os estados.

Outro ponto a ser levado em conta no que tange a indução de

políticas públicas é que, segundo a Constituição Federal de 1988, o formato

adotado foi o das competências concorrentes para a maior parte das políticas

sociais brasileiras. Qualquer ente federativo está autorizado a implementar

37

políticas em áreas como saúde, educação, assistência social, habitação e

saneamento, mas não obrigado a implementá-las. Arretche (2004) salienta que

essa forma de distribuição de competências propicia: superposição de ações;

desigualdades territoriais na provisão de serviços e mínimos denominadores

comuns nas políticas nacionais; efeitos esses que se dão pela limitação da

coordenação nacional das políticas.

Segundo Kahn (2005) no caso da segurança pública, pelo arranjo

federativo brasileiro, a maior parte das tarefas ligadas ao provimento e

manutenção da segurança coube ao poder público estadual, ou seja, os

estados são os principais responsáveis pela gestão da segurança, sendo a

responsabilidade do município uma parcela muito pequena.

No âmbito federal, a partir da criação da Secretaria Nacional de

Segurança Pública em 1997 e ações de incentivo à atuação dos municípios em

segurança “...revelam que o próprio Governo federal, amparado pela política

nacional de segurança, encontra nos municípios grandes parceiros e terreno

fértil para o desenvolvimento de políticas dessa natureza” (Miraglia 2006, pg.

95).

Entretanto, Costa e Grossi (2007, pg.11) salientam aspectos

importantes para atuação cooperada entre as esferas governamentais:

(...) a cooperação intergovernamental depende da existência de leis,

normas e práticas políticas. Em boa medida, cabe aos governos

federais a criação dos mecanismos que incentivem tal cooperação.

No caso específico da segurança pública, esses incentivos podem

ser fortalecidos pela capacidade de planejamento estratégico e de

apoio financeiro de que dispõem os governos federais.

38

2.7.1. A Secretaria Nacional de Segurança Pública

Criada no ano de 1998 a SENASP decorre da transformação da

antiga Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública -

SEPLANSEG, conforme Decreto nº 2.315.

A Secretaria Nacional de Segurança Pública funciona sob a

estrutura organizacional do Ministério da Justiça e pertence ao grupo de órgãos

específicos singulares do Ministério (Decreto nº 4.991, de 18 de fevereiro de

2004), como a Secretaria Nacional de Justiça, a Secretaria de Direito

Econômico, a Secretaria de Assuntos Legislativos, a Secretaria de Reforma do

Judiciário: Departamento de Modernização da Administração da Justiça; o

Departamento de Polícia Federal, o Departamento de Polícia Rodoviária

Federal e a Defensoria Pública da União.

Quanto a sua organização, a Secretaria Nacional de Segurança

Pública encontra-se subdividida em três grandes áreas: o Departamento de

Políticas, Programas e Projetos; o Departamento de Pesquisa, Análise de

Informação e Desenvolvimento de Recursos Humanos em Segurança Pública;

e o Departamento de Execução e Avaliação do Plano Nacional de Segurança

Pública.

No que tange às competências da Secretaria Nacional de

Segurança Pública, a ela compete (Decreto 4.991 Art. 14. 2004):

I - assessorar o Ministro da Justiça na definição, implementação e

acompanhamento da Política Nacional de Segurança Pública e dos

Programas Federais de Prevenção Social e Controle da Violência e

Criminalidade;

II - planejar, acompanhar e avaliar a implementação de programas

do Governo Federal para a área de segurança pública;

39

III - elaborar propostas de legislação e regulamentação em assuntos

de segurança pública, referentes ao setor público e ao setor privado;

IV - promover a integração dos órgãos de segurança pública;

V - estimular a modernização e o reaparelhamento dos órgãos de

segurança pública;

VI - promover a interface de ações com organismos governamentais

e não governamentais, de âmbito nacional e internacional;

VII - realizar e fomentar estudos e pesquisas voltados para a

redução da criminalidade e da violência;

VIII - estimular e propor aos órgãos estaduais e municipais a

elaboração de planos e programas integrados de segurança pública

objetivando controlar ações de organizações criminosas ou fatores

específicos que gerem índices de criminalidade e violência, bem

como estimular ações sociais de prevenção da violência e

criminalidade;

IX - exercer, por seu titular, as funções de Ouvidor-Geral das

Polícias Federais;

X - implementar, manter e modernizar o Sistema Nacional de

Informações de Justiça e Segurança Pública - INFOSEG;

XI - promover e coordenar as reuniões do Conselho Nacional de

Segurança Pública - CONASP; e

XII - incentivar e acompanhar a atuação dos Conselhos Regionais

de Segurança Pública.

Conforme acima descrito, a SENASP tem como atribuição primeira

a responsabilidade pela Política Nacional de Segurança Pública e dos

Programas Federais de Prevenção Social e Controle da Violência e

Criminalidade, desta forma, de acordo com Miraglia (2006) a partir do

planejamento e “estabelecimento de programas específicos para os municípios

visando à realização de diagnósticos, elaboração de planos municipais de

segurança, formação de guardas municipais, bem como o investimento em

tecnologia da informação” o Governo Federal passa a investir nos municípios

com a finalidade de incentivar atuação local na prevenção da violência e

criminalidade.

“Apesar de não ter a função de executar ações operacionais no

controle da violência e criminalidade, a SENASP é responsável por

40

promover a qualificação, padronização e integração das ações

executadas pelas organizações de segurança pública de todo o país

em um contexto caracterizado pela autonomia destas organizações.”

SENASP (2006)

Dessa forma, os municípios que aderirem a um projeto de

segurança pública buscando recursos por meio da SENASP estarão

participando de um projeto orientado pela política Nacional de Segurança

Pública planejada pela SENASP.

2.7.2. O Plano Nacional de Segurança Pública

O Plano Nacional de Segurança Pública constitui instrumento

resultante de trabalho realizado por técnicos do Instituto Cidadania e da

Fundação Dijalma Guimarães e intitulado Projeto Segurança Pública para o

Brasil, no ano de 2002.

O objetivo do documento, na ocasião era “submeter à

apreciação da sociedade um projeto de segurança pública cuja meta é a

redução daquelas modalidades da violência que se manifestam sob a

forma da criminalidade” (PNSP, pg. 4).

O Plano Nacional de Segurança Pública propõe como principal

enfoque a lógica da prevenção e da gestão por meio de políticas públicas

de segurança que prestigiem a participação multidisciplinar e

interinstitucional, abordando temas como a reforma das policias civil e

militar e o papel das guardas municipais. Envolve, também, outros setores

governamentais, entidades da sociedade, movimentos sociais e

41

organizações do terceiro setor, incluindo a contribuição das universidades,

(SENASP 2006).

Fundamentado em eixos estratégicos como gestão do

conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional,

prevenção, estruturação da perícia, controle externo e participação social e

programas de redução da violência, o Plano Nacional de Segurança Pública

propõe ações que se baseiam em linhas de intervenção como: ações

preventivas; qualificação da formação policial; modernização da gestão do

conhecimento; reorganização institucional; valorização da perícia e valorização

do controle externo para o cumprimento de sua missão constitucional das

instituições da segurança pública, qual seja: a contenção - por meios

estritamente legais e conformes aos direitos humanos - da criminalidade e da

violência.

Segundo o Plano Nacional de Segurança Pública, SENASP (2002)

a realização de diagnósticos das dinâmicas da criminalidade e dos fatores de

risco local e geral constitui ferramenta importante para a captação das

variações circunstanciais e contribui para a elaboração de um plano de ação

capaz de formular uma agenda, identificar prioridades e recursos e estipular

metas. Sem menor importância a avaliação de tais ações, por meio de

verificação de resultados e processos, propicia a melhoria contínua das

atividades e correções de falhas nas atividades voltadas à prevenção da

violência e criminalidade.

42

2.7.3. O Sistema Único de Segurança Pública

O Ministério da Justiça iniciou por meio da atuação da Secretaria

Nacional de Segurança Pública, uma nova fase na atuação do Governo Federal

em segurança pública no Brasil. A partir de 2003 a SENASP passa a ter como

principal objetivo a implantação do Sistema Único de Segurança Pública –

SUSP, principalmente no tocante ao planejamento e execução das ações de

segurança pública em todo o Brasil.

O SUSP foi criado para propiciar a articulação entre ações

federais, estaduais e municipais em segurança pública na busca de integração

na prática dos órgãos de segurança como as polícias civil e militar e planejar,

implementar, avaliar e monitorar as ações defendidas no Plano Nacional de

Segurança Pública.

Nos moldes do Plano Nacional de Segurança Pública o SUSP

está fundamentado em grandes eixos, que possibilitam a realização de ações

integradas, conforme SENASP (2006), as áreas são: a gestão unificada da

informação; a gestão do sistema de segurança; a formação e aperfeiçoamento

de policiais; a valorização das perícias; a prevenção e as ouvidorias

independentes e corregedorias unificadas.

Sobre a atuação dos municípios o Sistema Único de Segurança

Pública incentiva ações voltadas à prevenção da violência e criminalidade, por

meio de implementação de políticas públicas básicas, articuladas com os

governos estaduais e que visem a consolidação do SUSP. A SENASP

disponibiliza uma coordenação de ações de prevenção, responsável pela

43

interação com os municípios e o fornecimento de informação e suporte para a

atuação dos mesmos em prevenção. Dentre as ferramentas disponibilizadas

pela SENASP para suporte aos municípios encontram-se o Guia para a

Prevenção do Crime e da Violência, elaborado com o PNUD e com o objetivo

de fornecer subsídios para a gestão de ações de prevenção; a Matriz Curricular

Nacional para a formação de Guardas Municipais, com o objetivo de orientar a

formação unificada dos Guardas Municipais e o Observatório, desde 2004

coletando práticas de prevenção que se encontram disponíveis para a

sociedade civil e gestores em segurança pública.

2.7.4. O Fundo Nacional de Segurança Pública

Para incentivar a atuação de estados e municípios em ações

voltadas às principais atividades do SUSP, foi instituído em 2001 o Fundo

Nacional de Segurança Pública - Lei nº 10.201/2001 (alterado pela Lei nº

10.746/03) – que tem como objetivo apoiar projetos na área de segurança

pública e de prevenção à violência e, segundo Costa e Grossi (2007, pg. 12)

destina-se “a gerir recursos para apoiar projetos de responsabilidade dos

governos federal, estaduais e municipais na área da segurança pública”.

Tal fundo é administrado por um comitê gestor, cuja composição

conta com dois representantes do Ministério da Justiça, um dos quais será seu

presidente e um de cada órgão: Ministério do Planejamento, Casa Civil,

Gabinete de Segurança Institucional e Procuradoria Geral da República.

Através de convênios firmados com estados e municípios a SENASP pode

44

descentralizar recursos e contribuir para a adoção de uma política nacional de

segurança, conforme o SUSP.

O Fundo Nacional de Segurança Pública distribui seus recursos

por meio de um sistema que se fundamenta em informações quantitativas e

qualitativas, propiciando ao comitê gestor do fundo conhecimento sobre a

situação da segurança pública e sócio-econômica dos municípios que se

habilitam na busca de recursos. Além de ações voltadas à prevenção da

violência e criminalidade o fundo contribui para “aquisição de direta de

equipamentos, bem como a inclusão de municípios que, não tendo Guarda

Municipal, possuem Conselho Comunitário de Segurança Pública ou

desenvolvem ações na área de prevenção à violência” SENASP (2006).

Conforme Costa e Grossi (2007, pg. 12), as áreas prioritárias

estabelecidas para o Fundo Nacional de Segurança Pública são: o

reequipamento das polícias estaduais, a treinamento e capacitação profissional,

a implantação de programas de policiamento comunitário e a implantação de

sistemas de informações e estatísticas policiais.

Para Costa e Grossi (2007) os convênios firmados pelos estados

e municípios com a SENASP, quando aprovados pelo FNSP, são a principal

forma de cooperação intergovernamental na área da segurança pública, pois os

recursos do FNSP apenas são repassados mediante convênio firmado com o

Governo Federal. Os convênios feitos com os estados e municípios

estabelecem contrapartida financeira dos mesmos bem como algumas

“condicionalidades” como a elaboração de um plano de segurança e

investimento em treinamento dentre outros, conforme Costa e Grossi (2007).

45

Especificamente para orientar os municípios na prospecção

recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública foi desenvolvido um guia

para a elaboração de projetos e de planos de trabalho voltados para atividades

e ações em conformidade com o SUSP. Segundo a SENASP (2006):

“O texto está dividido em três partes: a primeira parte é dedicada à

apresentação dos critérios de distribuição dos recursos entre os

municípios; a segunda realiza uma descrição suscita das ações que

se constituem necessárias para a implantação do SUSP,

explicitando seus objetivos, princípios, linhas de ação e suas

restrições; e a terceira apresenta as informações essenciais para a

padronização e qualificação dos Projetos Básicos e Planos de

Trabalho.”

Desta forma, a SENASP torna-se atuante na orientação das

políticas de segurança pública adotadas pelos municípios e induzindo a gestão

de processos, a padronização de procedimentos, técnicas e equipamentos,

pactuando e executando a implementação das diretrizes do Sistema Único de

Segurança Pública (SUSP).

2.8 O Enfoque da Segurança como Direito Social

Ao lado do debate da descentralização político-administrativa das

políticas públicas, num primeiro momento mais visível nas áreas de educação,

saúde, assistência social, entre outras, do que propriamente na de segurança,

insta considerar o oferecimento de novas possibilidades sócio-políticas para a

gestão e mediação do conflito e da violência, menos pautadas pela lógica da

punição, uma vez que mais abertas ao reconhecimento das diferenças e à

construção de novas formas de convivência social respaldadas pela

reciprocidade, sobrevindas da adoção do modelo da Nova Prevenção, como

também do enfoque da segurança como direito social. Desde esse ponto-de-

vista, importa-nos “redirecionar o debate da segurança para além do marco da

penalidade, da alternativa entre maior ou menor intervenção penal”.9

9 O modelo da Nova Prevenção ancora-se em quatro diretrizes fundamentais que deverão

nortear as políticas de controle e prevenção do delito, a saber: interdisciplinaridade,

interagencialidade, participação e descentralização. Em certa medida, trata-se mais de um

46

Vale dizer, entretanto, que essa não é uma tendência

hegemônica. Pelo contrário, o processo de construção de uma política integral

de defesa dos direitos10

, no campo da segurança pública, convive com o

fortalecimento do Direito Penal, estendendo suas competências reguladoras

para outros domínios e esvaziando-se enquanto sistema de garantias.

Inobstante, é preciso avançar para um conceito de segurança

capaz de garantir a segurança dos indivíduos em todos os seus direitos

fundamentais, na esteira do conceito de garantismo positivo cunhado por

Baratta:

Ampliar la perspectiva del derecho penal de la Constitución

en la perspectiva de una politica integral de protección de

los derechos, significa también definir el garantismo no

solamente en sentido negativo como limite del sistema

positivo, o sea, como expresión de los derechos de

protección respecto del Estado, sino como garantismo

positivo. Esto significa la respuesta a las necesidades de

seguridad de todos los derechos, también de los de

prestación por parte del Estado (derechos económicos,

sociales y culturales) y no sólo de aquella parte de ellos, que

podríamos denominar derechos de prestación de

protección, en particular contra agresiones provenientes de

comportamientos delictivos de determinadas personas.

No se puede ignorar aquella parte de la inseguridad urbana

debida efectivamente a comportamientos delictivos. No

obstante, la necesidad de seguridad de los ciudadanos no

es solamente una necesidad de protección de la

criminalidad y de los procesos de criminalización. La

seguridad de los ciudadanos corresponde a la necesidad de

estar y de sentirse garantizados en el ejercicio de todos los

derechos: derecho de la vida, a la libertad, al libre desarrollo

de la personalidad y de las propias capacidades, derecho a

expresarse y a comunicarse, derecho a la calidad

de vida, así como el derecho a controlar y a influir sobre las

condiciones de las cuales depende, en concreto, la

existencia de cada uno.

trabalho de síntese do autor em questão, apropriando-se de referências teóricas européias,

do que propriamente da existência de um corpo de autores, ou mesmo de uma escola

consolidada, que utilize a expressão “modelo da Nova Prevenção” como um conceito

corrente no círculo de estudiosos que se dedicam à análise do fenômeno criminal e das

alternativas de controle da violência no campo da segurança pública. (Veja: DIAS NETO,

2005, sobretudo o Capítulo IV, intitulado: Nova Prevenção - Conceito de Prevenção

Integrada, p. 102 e seguintes. O texto inspira-se na obra de Baratta, notadamente:

BARATTA, Alessandro. La politica criminal y el Derecho Penal de la Constitución: nuevas

reflexiones sobre el modelo integrado de las Ciencias Penales. Revista de La Facultad de

Derecho de La Universidad de Granada. n.° 2, 1999, p. 89-114). 10

BARATTA, 1999, p. 89-114.

47

La relación existente entre garantismo negativo y

garantismo positivo equivale a la relación que existe entre la

politica de derecho penal y la politica integral de protección

de los derechos. El todo se sirve de cada uno de los

elementos que cada vez lo conforman, pero cada uno de

estos elementos necesita del todo.11

Nesse sentido, privilegir-se-á a análise do conceito de segurança

como um direito humano e fundamental, previsto nos principais documentos

internacionais e em muitas Constituições, entre as quais a nossa. Das diversas

acepções do conceito de segurança constantes nos texto constitucional,

dedicar-nos-emos aquela ínsita ao caput do art. 6° da Carta Magna, inserto no

Capítulo II do Título II, que disciplina os direitos e garantias fundamentais.

Por conta disso, cumpre assinalar, preliminarmente, um conceito

geral de direitos fundamentais, em vista do qual será desenvolvida esta

reflexão. Segundo Sarlet:

Direitos fundamentais são, portanto, todas aquelas posições

jurídicas concernentes às pessoas, que, do ponto de vista

do direito constitucional positivo, foram, por seu conteúdo e

importância (fundamentalidade em sentido material),

integradas ao texto da Constituição e, portanto, retiradas da

esfera de disponibilidade dos poderes constituídos

(fundamentalidade formal), bem como as que, por seu

conteúdo e significado, possam lhes ser equiparados,

agregando-se à Constituição material, tendo, ou não,

assento na Constituição formal (aqui considerada a abertura

material do Catálogo).12

Dadas as múltiplas faculdades de um direito constitucionalmente

consagrado, contando com objeto e conteúdo distintos, opondo-se a

destinatários diferentes e determinando deveres de variados tipos, há que se

buscar um critério para distingui-los e, assim o fazendo, perquirir os efeitos

11

BARATTA, 1999, p. 110. Consulte também: BARATTA, Alessandro. Criminologia Crítica e

Crítica do Direito Penal: Introdução à Sociologia do Direito Penal. Editora Revan: Rio de

Janeiro, 2002; DIAS NETO, Theodomiro. Segurança Urbana: o modelo da nova prevenção.

São Paulo: RT, 2005; GARLAND, David. La Cultura del Control: Crimen y orden social en

la sociedad contemporánea. Barcelona: Editorial Gedisa, 2005; SENTO-SÉ, João

Trajano(org). Prevenção da Violência: O papel das cidades. Rio de Janeiro: Civilização

Brasileira, 2005. 12

SARLET, 2006c, p. 91. Nesse particular, o autor inspira-se em Alexy, para o qual os direitos

fundamentais podem ser definidos como aquelas posições que, do ponto-de-vista do direito

constitucional, são tão relevantes que seu reconhecimento ou não-reconhecimento não pode

ser deixado à livre disposição do legislador ordinário (ALEXY, Robert. Teoria de Los

Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001).

48

práticos decorrentes dessa taxonomia (dogmático-constitucional) dos direitos

fundamentais, máxime do direito social fundamental à segurança.

Considerando o conteúdo, ou modo de proteção, os direitos

fundamentais podem ser classificados como direitos de defesa, direitos de

participação e direitos a prestações. Os direitos de defesa, também chamados

de direitos de impedir, caracterizam-se por implicarem um dever de abstenção

por parte do Estado, abstenção de agir e dever de não interferência ou de não

intromissão, no que toca às liberdades propriamente ditas, em relação às quais

se resguarda um espaço de autodeterminação individual (por exemplo, em

relação à vida, à honra, à intimidade). Para Alexy:

Los derechos del ciudadano frente al Estado a acciones

negativas del Estado (derechos de defensa) pueden

dividirse en grupos. El primero está constituido por derechos

a que el Estado no impida u obstaculice determinadas

acciones del titular del derecho; el segundo, por derechos a

que el Estado no afecte determinadas propriedades o

situaciones del titular del derecho; y el tercero, por derechos

a que el Estado no elimine determinadas posiciones

jurídicas del titular del derecho.13

Os direitos a prestações, por seu turno, no bojo de uma teoria do

Estado Social14

, impõem ao Estado o dever de agir, seja para a proteção dos

bens jurídicos protegidos pelos direitos fundamentais contra a atividade de

terceiros, seja para promover ou garantir as condições materiais de gozo efetivo

desses bens jurídicos fundamentais. O autor sobredito aborda as distinções dos

direitos a prestações, nos seguintes termos:

Cuando se habla de “derechos a prestaciones” se hace

referencia, por lo general, a acciones positivas fácticas. Este

13

ALEXY, 2001, p. 189. 14

“O Estado social no Brasil aí está para produzir as condições e os pressupostos reais e

fáticos indispensáveis ao exercício dos direitos fundamentais. Não há para tanto outro

caminho senão reconhecer o estado atual de dependência do indivíduo em relação às

prestações do Estado e fazer com que este último cumpra a tarefa igualitária e distributivista,

sem a qual não haverá democracia nem liberdade. [...] O Estado social é enfim Estado

produtor de igualdade fática. Trata-se de um conceito que deve iluminar sempre toda a

hermenêutica constitucional, em se tratando de estabelecer equivalência de direitos. Obriga

o Estado, se for o caso, a prestações positivas; a prover meios, se necessário, para

concretizar comandos normativos de isonomia. [...] Com o Estado social, o Estado-inimigo

cedeu lugar ao Estado-amigo, o Estado-medo ao Estado-confiança, o Estado-hostilidade ao

Estado-segurança. As constituições tendem a se transformar num pacto de garantia social,

num seguro com que o Estado administra a sociedade.” (BONAVIDES, Paulo. Curso de

Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 336-346).

49

tipo de derechos que están referidos a aportes fácticos que,

en principio, también podría proporcionar un sujeto

particular, serán llamados “derechos a prestaciones en

sentido estricto”. Se puede hablar no sólo de prestaciones

fácticas sino también normativas. Cuando tal es el caso, los

derechos a acciones positivas normativas adquieren

también el carácter de derechos a prestaciones. Serán

llamados “derechos a prestaciones en sentido amplio”.15

Resta claro que os direitos a prestações por parte do Estado se

estendem desde a proteção do cidadão frente a outros cidadãos, através das

normas do Direito Penal, passando pelas normas de organização e

procedimento16

, até as prestações de cunho material (ações positivas fáticas),

representadas pelo rol dos direitos sociais, estampados no art. 6° da

Constituição Federal de 1988, dentre eles, o direito à segurança abstratamente

considerado.

O direito social à segurança abarca tanto ações positivas fáticas

(direitos à prestação em sentido estrito) quanto ações positivas normativas

(direitos à prestação em sentido amplo). Trata-se, enfim, de uma complexa

estrutura de um direito voltado à proteção dos direitos fundamentais. “Este

modelo permitiria elaborar estrategias de protección de los derechos que

pueden coordinar, en la dimensión nacional y particularmente en la local, las

intervenciones preventivas o reactivas de distintas politicas públicas, también

las de la politica del derecho penal, cuando no son evitables.”17

O clamor das pessoas por segurança (compreendida em seu

sentido amplo) revela, primordialmente, uma preocupação com certa

estabilidade nas relações sociais, ou como defende Soares: “estabilização de

expectativas positivas quanto à ordem pública e à vigência da sociabilidade

cooperativa.”18

A interpretação do conceito de segurança, previsto no art. 6° da

Constituição Federal de 1988, a nosso ver, também por isso, deve ser

extensiva, abarcando o direito fundamental à segurança social, vinculada a

15

ALEXY, 2001, p. 195-196. 16

Propositadamente, deixa-se de analisar as chamadas normas de organização e

procedimento, em face do seu caráter processual de efetivação dos direitos fundamentais,

que transcende os modestos intentos deste trabalho. Maiores informações: ALEXY, 2001, p.

458. 17

BARATTA, 1999, p. 107. 18

SOARES, Luis Eduardo. Segurança municipal no Brasil: sugestões para uma agenda

mínima. In: SENTO-SÉ, João Trajano(org). Prevenção da Violência: O papel das cidades.

Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005.

50

condutas positivas orientadas à efetivação e proteção da dignidade dos

indivíduos.

Na esteira da defesa do que sustenta Canotilho acerca da tese da

Constituição dirigente, “(...) acreditamos que os textos constitucionais devem

estabelecer as premissas materiais fundantes das políticas públicas num

Estado e numa sociedade que se pretendem continuar chamar de direito,

democráticas e sociais.”19

Destarte, uma leitura constitucional do conceito de segurança,

compreendida como direito social fundamental, enseja a possibilidade de se

cotejar o direito fundamental à segurança social com o direito fundamental à

segurança pública, aquele entendido como um direito a prestações positivas de

cunho material (ações positivas fáticas) por parte do Estado para com a

coletividade e este, como um direito a prestações positivas de ordem legal, em

colaboração com o sistema de persecução criminal (ações positivas

normativas), via a proteção dos bens jurídicos considerados fundamentais pelo

Estado, os quais, quando violados, reclamam as sanções do Direito Penal.

Não se pretende com essa digressão sobre a extensão do

conceito de segurança previsto no rol dos direitos sociais estipulados pelo art.

6° da Constituição Federal estabelecer uma aporia entre o duplo significado que

se vislumbra à segurança - segurança social e segurança pública, prevista

amiúde no art. 144 do texto constitucional. As duas dimensões do conceito de

segurança afiguram-se fundamentais para a proteção e garantia da dignidade

humana. Apenas se acredita que a interpretação da segurança na perspectiva

de um direito social fundamental permita consubstanciar, no plano

constitucional, a atual tendência da municipalização da segurança pública20

,

19

COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda (Org.). Canotilho e a Constituição dirigente. Rio

de Janeiro: Renovar, 2003, p. s/n. 20

Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é

exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do

patrimônio, através dos seguintes órgãos:

[...]

§8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus

bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. (PINTO, Antônio Luiz de Toledo;

WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos; CÉSPEDES, Lívia. Vade Mecum. São Paulo:

Saraiva, 2006). Detendo-se estritamente ao texto constitucional positivo, Soares propugna a

desconstitucionalização das polícias, ou seja, a transferência aos estados da autoridade para

escolher o modelo de polícia que lhes pareça mais apropriado. (SOARES, Luiz Eduardo.

Desconstitucionalização das polícias: de complicado, só mesmo o nome. Acesso em:

<http://www.luizeduardosoares.com.br Acesso em: 15 set. 2006).

51

operada mediante a participação da cidadania através de parcerias pelo poder

local para o desenvolvimento de políticas sociais e de segurança em âmbito

municipal.

Ora, se é certo que o enfrentamento da criminalidade não será

possível somente com o aperfeiçoamento do sistema de justiça criminal e do

incremento da atuação policial, baseada no policiamento ostensivo e

repressivo, afigura-se fundamental o envolvimento da comunidade na

identificação dos fatores geradores da violência e da criminalidade21

, bem como

a incorporação do caráter pluriagencial das estratégias preventivas, articulando

políticas entre as diferentes instâncias do poder municipal. Torna-se importante,

por decorrência lógica, uma maior aproximação dos programas das diversas

áreas da administração das cidades às políticas de segurança, tais como:

iluminação pública, urbanização de favelas, construção de creches, formação

profissional dos jovens e projetos de educação de jovens e adultos.22

É preciso ter em conta que a proteção jurídico-constitucional dos

direitos sociais, entre os quais, a segurança, através de atuações positivas do

Estado, implica uma gradual transformação das estruturas econômicas e

sociais, somente equacionada ao nível da luta política no quadro democrático.

A partir desse ponto-de-vista, introduz-se verdadeira viragem

paradigmática23

na abordagem (teórico-prática) da temática em tela, ao

21

Dias Neto trata da questão a partir do reconhecimento de que medidas preventivas

envolvem muitas atividades não estritamente defensivas, tais como a realização de

campanhas de informação sobre drogas, Aids, controle de corrupção, violência doméstica ou

incivilidades no trânsito, melhoria na qualidade de vida social e de mediação de conflitos

(organização de eventos culturais e esportivos – cite-se a esse respeito o trabalho

desenvolvido pela CUFA – Central Única de Favelas; Instituto Sou da Paz; Viva Rio;

Afroreggae; Projeto Cidadania sobre Rodas RS, realização da Associação de Jovens

Empresários de Porto Alegre, Associação Brasileira de Recursos Humanos e Associação de

Educação São Carlos – Grupo Mãe de Deus, em parceria com o Núcleo de Assessoria

Jurídica Popular – NAJUP/PUCRS), ou ações de recuperação de áreas públicas. (DIAS

NETO, 2005, p. 128-129). 22 Observe-se a análise de alguns dos programas municipais de segurança de 39 cidades da

Região Metropolitana de São Paulo na pesquisa de KAHN; ZANETIC, 2005, p. 54. No plano

internacional, recomenda-se a leitura da publicação: INTERNATIONAL CENTRE FOR THE

PREVENTION OF CRIME; Urban crime prevention and youth at risk - Compendium of

Promising Strategies and Programmes from around the World. Prepared for the 11th

United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice, Bangkok, 2005.

Disponível em: <http://www.crime-prevention-

intl.org/filebin/tools/Compendium_of_best_practices.pdf>. Acesso em: 30 out. 2005. 23

A expressão é inspirada em outra: viragem lingüística, utilizada por Lênio Streck para

sustentar, com base em Martin Heidegger, e, neste excerto, em Antônio Castanheira Neves,

que no “nosso sistema jurídico brasileiro - a mudança de paradigma (da filosofia da

52

deslocar-se o foco de análise do modelo repressivo-reativo da dogmática do

Direito Penal, adstrito ao controle do sistema de justiça criminal, para a

repolitização do debate da segurança, facultado pela construção de um modelo

preventivo, mediante o qual a segurança é concebida como um direito social

fundamental à coletividade. Favorece-se, desse modo, como não poderia deixar

de sê-lo, uma maior participação da cidadania e da sociedade civil organizada

no debate acerca da proposição, do monitoramento e da fiscalização de

políticas públicas de segurança.

Esse approach constitucional do tema da segurança oferece novo

ferramental teórico, como também prático, para suplantar as limitadas

possibilidades de interpretação e tratamento das condutas desviantes do senso

comum teórico24

impregnado, tanto na linguagem quanto no controle penal do

desvio, pelo enfoque criminal da segurança.

consciência para a filosofia da linguagem) não teve a devida recepção no campo da filosofia

jurídica e da hermenêutica no cotidiano das práticas judiciárias brasileiras. Os juristas não se

deram conta do fato de que “o Direito é linguagem e terá de ser considerado em tudo e por

tudo como uma linguagem”. O que quer que seja e como quer que seja, o que quer que ele se

proponha e como quer que nos toque, o Direito é-o numa linguagem e como linguagem -

propõe-se sê-lo numa linguagem (nas significações lingüísticas em que se constitui e exprime)

e atinge-nos através dessa linguagem, que é.” (STRECK, Lênio Luiz. Hermenêutica Jurídica

e(m) Crise: uma exploração hermenêutica da construção do direito. Porto Alegre: Livraria do

Advogado, 2001, p. 63). 24

Sirvo-me desta expressão no sentido atribuído a ela por Warat, para quem: “O sentido

comum teórico precisa, assim, ser entendido como uma racionalidade subjacente, que opera

sobre os discursos de verdade das ciências humanas. Esta racionalidade tem múltiplos modos

de emergência (surge como comportamento/modos de sensibilidade, de percepção e de

sexualidade/hábitos e fantasmas éticos, religiosos e gnoseológicos/relações estereotipadas ou

preconceituosas/dispositivos de vigilância e disciplina/mitos, fetiches e operadores

totêmicos/etc.) e configura a instância de pré-compreensão do conteúdo e os efeitos dos

discursos de verdade das ciências humanas, assim como também incide sobre a pré-

compreensão que regula a atuação dos produtores e usuários desses discursos. (...) Um efeito

de univocidade que oculta o caráter forçosamente plural do mundo - como complexo

significativo - e de suas versões cognitivas. (...) O sentido comum teórico estaria, assim,

constituindo uma racionalidade subjacente que não deixa de ser uma fala adaptada a pré-

conceitos, hábitos metafísicos, visões normalizadoras as relações de poder, princípios de

autoridade, ilusões de transparência, noções apoiadas em opiniões, assinalações religiosas

mitológicas, etc.” (WARAT, Luis Alberto. Introdução Geral ao Direito: Vol. II A Epistemologia

Jurídica da Modernidade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, p. 71-75).

53

3. Situação dos Municípios Pesquisados

3.1 Porto Alegre

A criação da Secretaria Municipal de Segurança Urbana e Direitos

Humanos (SDHSU) de Porto Alegre começou a ser gestada, ainda em 2001, no

mandato doentão prefeito Tarso Genro (Partidos dos Trabalhadores - PT), por

força da elaboração de um programa de segurança pública municipal e da

aplicação de projetos-piloto, entre os quais se destaca o que foi desenvolvido

no bairro Restinga, como resultado da consultoria prestada por Luiz Eduardo

Soares e equipe de março a dezembro daquele ano.

O reconhecimento de que ações preventivas de segurança podem e

devem ser implementadas pelos municípios, entre outros fatores indicados ao

longo desta monografia, especialmente no segundo capítulo25

, conduziu a

aprovação na Câmara de Vereadores, em 27 de dezembro de 2002, do Projeto

de Lei do Executivo (PLE) n.° 38/02, que criou a Secretaria Municipal de

Direitos Humanos e Segurança Urbana (SDHSU) de Porto Alegre (Lei n.°

9056/02).

A primeira gestora da Secretaria de Direitos Humanos e Segurança

Urbana (SDHSU) de Porto alegre foi a secretária Helena Bonumá (Partidos dos

Trabalhadores - PT). A vereadora Bonumá, anteriormente, havia coordenado a

Comissão de Segurança Pública na Câmara de Vereadores. Na sua gestão,

priorizou-se a organização institucional e jurídica da SDHSU26

e a continuidade

dos projetos-piloto legados pela equipe da consultoria de Luiz Eduardo Soares,

com destaque para o Programa Segurança Cidadã; para as intervenções na

25

A realização da I e da II Conferência Municipal de Direitos Humanos nessa cidade, em 1998

e 2000, respectivamente, também foram importantes para disseminar publicamente a

importância de um maior e melhor investimento por parte da Prefeitura Municipal na área de

segurança urbana. 26

Remonta daquele período o atual desenho institucional da SHSU de Porto Alegre,

composta por três Coordenações: Direitos Humanos - com os Núcleos de Políticas Públicas

para o Povo Negro, Mulheres, Livre Orientação Sexual, Povos Indígenas e Defesa dos Direitos

Humanos; Segurança Urbana - responsável pelo estabelecimento do Plano Municipal de

Segurança Urbana, os Fóruns Regionais de Segurança Urbana, Sistema de Proteção Social e

a Qualificação da Guarda Municipal e Formação e Pesquisa - com a Escola de Formação em

Direitos Humanos, Observatório de Direitos Humanos, Núcleo de Pesquisas sobre a Violência

e Incubadora de Projetos de Inclusão Social

54

Restinga, no Loteamento Cavalhada, na Vila Lupicínio Rodrigues, entre outras

localidades; para o Programa de Polícia Comunitária através da reforma

administrativa e organizacional da Guarda Municipal, com enfoque para a

mediação de conflitos; para a realização dos Seminários Regionais de

Segurança Urbana27

; para a elaboração do Plano Municipal de Segurança

Urbana; para a criação dos Fóruns Regionais de Segurança e, ainda, para o

Seminário Municipal de Segurança Urbana, realizado nos dias 6 e 7 de junho de

2003.

Desde 2004, o gestor da Secretaria de Direitos Humanos e Segurança

Urbana (SDHSU) de Porto alegre é o secretário Kevin Krieger (Partido

Progressista - PP). Deve-se ressaltar que o escopo institucional da SDHSU,

concebido e desenvolvido na/pela gestão anterior, foi mantido pela atual, a

despeito das diferenças programáticas partidárias, o que, pelo menos em tese,

sinaliza a continuidade dos projetos conduzidos pala Prefeitura Municipal nessa

área ao longo dos últimos anos.

Dentre os projetos em andamento merecem referência, na Coordenação

da Guarda Municipal: a contratação de novos guardas municipais, a finalização

dos Convênios de Cooperação Técnica com a Brigada Militar, os esforços

realizados para a readequação técnica e operacional dos guardas municipais,

por força da entrada em vigor do Estatuto do Desarmamento (Lei Federal n.º

10.826/03 e Decreto Federal n.º 5.123/04), o projeto de implantação da

ouvidoria e corregedoria, a ampliação do Programa Vizinhança Segura com o

estabelecimento de parcerias com entes privados, tendo como contrapartidas a

aquisição de equipamentos e o financiamento de projetos sociais; na

Coordenação de Direitos Humanos: a elaboração da pesquisa de vitimização,

em parceria com a Faculdade de Serviço Social da PUC-RS, que traçará o

27

Os Seminários Regionais de Segurança Urbana, iniciados em 7 de abril de 2003, tiveram

como objetivo estabelecer canais de discussão permanentes com a comunidade sobre

segurança, a partir de uma articulação das políticas sociais, de ações de inclusão social, de

harmonização do ambiente coletivo, bem como da busca da necessária articulação dos órgãos

responsáveis pela área de segurança pública. Os Seminários foram realizados nas 16

(dezesseis) regiões que havia sido dividida a cidade por obra do Orçamento Participativo

(OP), implantado em Porto Alegre desde 1989, com o objetivo de fomentar a participação

popular no debate acerca da eleição de prioridades na destinação do orçamento municipal por

parte do governo. As 16 (dezesseis) regiões do OP compreendem: Noroeste, Eixo-Baltazar,

Centro-Sul, Sul, Centro, Extremo-Sul, Nordeste, Lomba do Pinheiro, Restinga, Cristal, Glória,

Norte, Partenon, Humaitá, Cruzeiro, Leste. (SOARES, Luiz Eduardo; GUINDANI, Miriam. Porto

55

perfil dos crimes cometidos na capital, a participação na reestruturação da Casa

Viva Maria, através do convênio firmado com o Consulado do Japão e, na

Coordenação de Segurança Urbana, a promoção de cursos de qualificação

profissional para jovens desempregados, na faixa de 18 a 24 anos, com Ensino

Fundamental incompleto, por meio do Convênio celebrado com o Serviço

Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC-RS), como também a realização

da I Conferência Municipal de Segurança Urbana de Porto Alegre, em parceria

com o Conselho Municipal de Justiça e Segurança da cidade, que será

detalhada posteriormente.

No que se refere aos Telecentros, sobressai-se a inauguração do

Estúdio Multimeios no bairro Restinga para a produção de vídeos, gravação de

CD’s, fotografia e materiais gráficos, financiado pelo Fundo Nacional de

Segurança Pública, atrelado à Secretaria Nacional de Segurança Pública

(SENASP)28

.

O Conselho Municipal de Justiça e Segurança (CMJS) de Porto Alegre

foi instituído pela Lei Complementar n.° 487, de 14 de janeiro de 2003,

regulamentado pelo Decreto n.° 14.487, de 4 de março de 2004, tendo seu

regimento interno sido aprovado pelo Decreto n.° 14.706, de 9 de novembro de

2004. As referidas legislações criaram, regulamentaram e disciplinaram não

apenas o CMJS de Porto Alegre, como também os Fóruns Regionais de Justiça

e Segurança e os Conselhos Comunitários de Justiça e Segurança29

.

Alegre: Relatos de uma experiência. In: SENTO-SÉ, João Trajano (Org.). Prevenção da

Violência: O Papel das Cidades. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005, p. 32). 28

Para os fins deste trabalho não interessa perquirir a efetiva implantação dos projetos acima

descritos, na medida em que essa preocupação passa ao largo do nosso objeto de estudo.

(Fonte: Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana de Porto Alegre). 29

Os Fóruns Regionais de Justiça e Segurança foram criados em cada uma das 16

(dezesseis) regiões do Orçamento Participativo. Esses fóruns têm sua atribuição delegada

pelo Conselho Municipal de Justiça e Segurança. Além disso, devem auxiliar no

aperfeiçoamento das relações entre o município e as comunidades nos bairros e vilas

organizados em torno do Conselhos Comunitários de Justiça e Segurança, tendo por isso a

tarefa de estudar e debater a temática da segurança pública e da violência na sua região;

elaborar registros estatísticos espaciais da sua região, além de índices de violência e

criminalidade, realizando as necessárias análises; realizar eventos e reuniões de trabalho com

órgãos públicos e comunitários, que, entre outras ações, promovam a reflexão de temas

significativos e possibilitem a elaboração de planos de atividades conjuntos; desenvolver

ações para estreitar o relacionamento entre os diversos segmentos da comunidade e os

organismos públicos; criar espaços de manifestação dos cidadãos, das comunidades e dos

segmentos sociais da região; propor programas de prevenção à violência e à criminalidade;

contatar as autoridades públicas regionais para o encaminhamento de demandas, sugestões e

denúncias das comunidades e estudar os programas veiculados na mídia que dão destaque à

56

Como se pode inferir do texto de lei, trata-se de um arranjo

políticoinstitucional de âmbito municipal, com o objetivo de favorecer a

participação da comunidade na proposição, no acompanhamento e na

fiscalização de políticas públicas de justiça e segurança e, dessa forma,

subsidiar a atuação da novel Secretaria Municipal de Direitos Humanos e

Segurança Urbana (SDHSU) de PortoAlegre.

De acordo com a Lei Complementar n.° 487/03, compete ao CMJS, nos

termos do seu art. 6°, a sistematização e o encaminhamento das demandas da

população junto aos órgãos que compõem o sistema de Segurança Pública do

Estado, através da Secretaria de Justiça e Segurança do Estado do Rio Grande

do Sul (SJS) e do Conselho Estadual de Justiça e Segurança, bem como o

encaminhamento junto ao município das demandas relacionadas às políticas

públicas de justiça e de segurança.

Às competências genéricas do CMJS, esboçadas pelo art. 6° da Lei

Complementar n.° 487/03, acrescem-se as atribuições previstas pelo art. 3° do

Decreto n.° 14.487/04 e pelos arts. 4° e 8° do Decreto n.° 14.706/04, a saber:

estimular a cooperação e o trabalho integrado dos organismos policiais,

judiciais, sociais e comunitários no desenvolvimento das atividades de

segurança pública do município; representar um espaço permanente de debate

entre os órgãos públicos e a comunidade; diagnosticar e avaliar as ações

referentes à segurança pública no município; estabelecer canais permanentes

de comunicação com os órgãos públicos para demandar serviços e

providências; sistematizar e encaminhar as demandas da população junto aos

órgãos que compõem o sistema de proteção social e de segurança pública;

identificar as causas e conseqüências da violência urbana, com vistas a

contribuir na formulação da política municipal de segurança pública; cumprir e

fazer cumprir o Regimento Interno; prestar contas de suas atividades,

anualmente, à comunidade porto-alegrense; organizar e convocar a

Conferência Municipal de Segurança Urbana, a cada 2 (dois) anos, em conjunto

com a Prefeitura de Porto

violência (art. 5°/LC n.° 487/03 c/c art. 4°,§2°/Dec. n.° 14.487/04). Os Conselhos Comunitários

de Justiça e Segurança, por seu turno, são entidades criadas nas vilas e bairros da cidade de

Porto Alegre com o objetivo de dar ensejo à participação direta dos cidadãos nas questões que

envolvem a segurança social e os serviços de segurança pública prestados à comunidade em

que residem (art. 2° e 3°/LC n.° 487/03 c/c art. 5°/Dec. n.° 14.487/04).

57

Alegre - ponto este que será aprofundado a seguir; promover a integração com

os demais Conselhos Municipais, em especial o de Direitos Humanos, para

qualificar as políticas públicas de prevenção à violência; designar

representação para os Fóruns Regionais de Justiça e Segurança, sempre que

for solicitado, trabalhando para o seu fortalecimento e, ainda, estimular a

mobilização e a organização comunitárias, em particular, apoiando a criação

dos Conselhos Comunitários de Justiça e Segurança.

Por força do art. 1° do Decreto n.° 14.706/04, o CMJS deve ser

concebido como um espaço colegiado, permanente, de participação e

integração comunitária e governamental (de todas as esferas dos poderes

públicos), corroborando, em termos formais, o entendimento do autor de que

este representa potencialmente uma esfera pública não-estatal de participação

da cidadania e da sociedade civil organizada na proposição, no monitoramento

e na fiscalização das políticas públicas de (justiça e) segurança (a serem)

desenvolvidas pelo poder executivo local (SDHSU).

O CMJS é composto formalmente pelos seguintes conselheiros (fulcro

art. 2° do Decreto n.° 14.487/04 e no art. 5° do Decreto n.° 14.706/04) que terão

mandato de dois anos (vide o art. 6° do Decreto n.° 14.487/04 e o art. 23 do

Decreto n.° 14.706/04): um representante da comunidade de cada Fórum

Regional de Justiça e Segurança (são ao todo 16 Regionais tais quais as

Regiões do Orçamento Participativo); um representante de cada órgão público

que integra os Fóruns Regionais de Justiça e Segurança (Guarda Municipal e

Coordenação de Segurança Urbana da Secretaria Municipal de Direitos

Humanos e Segurança Urbana - SDHSU, Empresa Pública de Transporte e

Circulação - EPTC, Fundação de Assistência Social e Cidadania - FASC,

Fundação de Assistência Sócio-educativa - FASE, Brigada Militar, Corpo de

Bombeiros, Polícia Civil, Ministério Público Estadual - Sub-procuradoria para

Assuntos Institucionais, Conselho Tutelar, Pode Judiciário); um representante

do Instituto Geral de Perícias (IGP); um representante da Superintendência de

Serviços Penitenciários (SUSEPE); um representante da Defensoria Pública;

um representante da Câmara de Vereadores; um representante da União das

Associações de Moradores de Porto Alegre (UAMPA); um representante da

Ordem dos Advogados do Rio Grande do Sul (OAB/RS); um representante da

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); um representante da

58

Polícia Federal; um representante da Associação Riograndense de Imprensa

(ARI); um representante da Secretaria Municipal da Educação (SMED); um

representante da Secretaria de Educação do Estado do Rio Grande do Sul

(SEC/RS); um representante da Central dos Movimentos Populares; um

representante do Grupo de Diálogo Inter-religioso e um representante da

Secretaria Estadual de Justiça e Segurança do Estado do Rio Grande do Sul

(SJS).

Embora os arts. 11 e 12 do Decreto n.° 14.706/04 determinem que as

reuniões do CMJS serão públicas e abertas à comunidade, a qual terá

garantido o direito a voz, deve-se salientar que os critérios para a indicação de

novos integrantes da comunidade e de representantes de órgãos públicos e de

entidades para participar formalmente do CMJS não se apresentam de forma

clara. O art. 11 e 14 do Decreto n.° 14.706/04 e os arts. 6° e 27 do Decreto n.°

14.706/04 apenas prevêem que a indicação de novos membros ocorrerá por

adesão voluntária, preferencialmente, no segundo semestre dos anos ímpares

e a posse no primeiro trimestre dos anos pares.

Nesse sentido, merece registro a inclusão da ONG Guayi no rol das

entidades que integram o Conselho Municipal de Justiça e Segurança (CMJS)

de Porto Alegre. A ONG Guayi é uma organização da sociedade civil de

interesse público (OSCIP) que atua, desde julho de 2001, em cinco núcleos

principais: Ecologia e Agricultura, Democracia Participativa, Economia Solidária,

Escola de Formação e Direitos Humanos e Segurança Urbana. O dado

interessante é que dessa entidade fazem parte os dois primeiros gestores da

Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana (SDHSU),

Helena Bonumá e o Cel. Luiz Antonio Brenner Guimarães.

Em outras palavras, apesar de o grupo que representam não estar mais

no poder executivo municipal, continuam a contribuir para o debate acerca da

segurança urbana como membros da sociedade civil organizada, através da

participação no Conselho Municipal de Justiça e Segurança (CMJS) e nas

atividades por este desenvolvida, notadamente a realização das Pré-

conferências Municipais de Segurança Urbana e da I Conferência Municipal de

Segurança Urbana, realizada em parceria com a Secretaria Municipal de

Direitos Humanos e Segurança Urbana (SDHSU) de Porto Alegre, nos dias 19

e 20 de maio de 2006.

59

As reuniões ordinárias devem ocorrer, no mínimo, uma vez por mês, em

consonância com a determinação do art. 7º do Decreto n.° 14.487/04 e do art.

11 do Decreto n.° 14.706/0430

. A reunião plenária ordinária mensal constitui o

órgão máximo de deliberação do CMJS, o qual, como já se afirmou, deve

operar como uma instância pública não-estatal de caráter deliberativo,

consultivo e fiscalizador das políticas públicas de segurança e de justiça

realizadas no âmbito do município de Porto Alegre, na busca por alternativas

para aperfeiçoar a segurança e a prevenção à violência urbana (vide

inteligência do art. 2° do Decreto n.° 14.706/04).

O art. 11, §único do Decreto n.° 14.706/04 aponta que essas reuniões

precisam ser realizadas em local de fácil acesso, previamente determinado,

com ampla divulgação e fora do horário comercial. Na prática, geralmente

essas reuniões são realizadas nas dependências da Secretaria Municipal de

Administração (SMA) de Porto Alegre, localizada na Av. Siqueira Campos, n.°

1300, 14º andar - Centro da cidade, em horário noturno.

A grande deficiência que se percebe, nesse particular, concentra-se na

divulgação desses encontros e na possibilidade de participação dos cidadãos.

Como o CMJS não dispõe de dotação orçamentária própria, qualquer medida

que implique a aplicação de recursos financeiros, por exemplo, investimentos

em publicidade das ações do Conselho, deve ser negociada com a Secretaria

Municipal de Direitos Humanos e Segurança Urbana (SDHSU), a qual o CMJS,

como também os Fóruns Regionais de Justiça e Segurança e os Conselhos

Comunitários de Justiça e Segurança, está vinculado para fins de

assessoramento técnico e suporte administrativo (forte nos art. 15 do Decreto

n.° 14.487/04 e art. 28 do Decreto n.° 14.706/04). A falta de dotação

orçamentária própria para o custeio das atividades capitaneadas pelo CMJS,

atrelado financeiramente ao aporte eventual de recursos provenientes da

30

A Coordenação de Segurança da SDHSU é a responsável por trabalhar na mobilização das

comunidades no debate da problemática da violência, da criminalidade e das políticas públicas

de

segurança. Um grupo de sete guardas municipais fica responsável nesse setor por auxiliar o

Conselho Municipal de Justiça e Segurança (CMJS) de Porto Alegre, os Fóruns Regionais de

Justiça e Segurança e os Conselhos Comunitários de Justiça e Segurança a aproximar a

desempenhar suas atribuições. (Fonte: Secretaria Municipal de Direitos Humanos e

Segurança

Urbana de Porto Alegre).

60

SDHSU, sobressai-se como um fator de destaque para explicar a baixa

publicização das atribuições e da importância da participação da população no

CMJS.

Em suma, há que se consensuar que, em termos estritamente legais, o

maior limite imposto ao CMJS refere-se à inexistência de um orçamento próprio,

mesmo que mínimo, o que o coloca numa posição, muitas vezes, de

subserviência em relação à SDHSU, ou, dito de outra forma, submetido às

relações pessoais entre os membros da Coordenação do CMJS e os atuais

gestores da SDHSU.

Em atenção ao art. 12 do Decreto n.° 14.487/04 e aos arts. 8°, IV e 29

do Decreto n.° 14.706/04, o Conselho Municipal de Justiça e Segurança

(CMJS) de Porto Alegre, em parceria com a Secretaria Municipal de Direitos

Humanos e Segurança Urbana (SDHSU) dessa cidade, propôs a realização da I

Conferência Municipal de Segurança Urbana, nos dias 19 e 20 de maio de

2006, com o tema: “Construindo a Segurança Cidadã em Porto Alegre com a

Integração Estado, Município e Comunidade.”

A I Conferência teve como objetivo avaliar a política de segurança

urbana de Porto Alegre, tendo em vista a mobilização da participação da

comunidade e dos diferentes atores responsáveis pela segurança pública na

cidade, a partir do sistema criado pelo CMJS, Fóruns Regionais e Conselhos

Comunitários de Justiça e Segurança, SDHSU, juntamente com os demais

órgãos municipais que participam do Conselho Municipal, em torno do debate

sobre a problemática da violência e da criminalidade e sobre o desenvolvimento

de ações de prevenção e execução de políticas públicas de segurança.

O processo de preparação da I Conferência Municipal de Segurança

Urbana previu o envolvimento da comunidade, de instituições públicas e

privadas, do Orçamento Participativo, dos Conselhos Municipais, de

organizações não-governamentais (ONG’s), de movimentos e diferentes

segmentos sociais, por meio da promoção de Mini-conferências, em bairros e

vilas; de Pré-conferências, nos 16 Fóruns Regionais de Segurança, e de

debates temáticos, culminando com uma Conferência Magna e com a

elaboração da Carta de Porto Alegre, através da qual restou registrado o

compromisso público e coletivo de lutar pela construção de políticas públicas de

61

segurança capazes de tornar a cidade mais segura, mais inclusiva e mais

democrática.

As propostas da população foram agrupadas em três eixos temáticos:

a) Sistema Único de Segurança Pública em Porto Alegre: Guarda Municipal,

Brigada Militar, Polícia Civil, Serviço Prisional, Ministério Público, Poder

Judiciário e Polícia Federal;

b) Sistema de Proteção Social em Porto Alegre: O Conselho Municipal de

Justiça e Segurança (CMJS), Fóruns Regionais e Conselhos Comunitários de

Justiça e Segurança.

c) Políticas de Prevenção e de Enfrentamento da Violência, do Crime, da

Mediação de Conflitos e Direitos Humanos.

Durante o processo de preparação da I Conferência Municipal de

Segurança Urbana foram realizadas reuniões, durante os meses de fevereiro,

março e abril de 2006, nos Conselhos Comunitários de Justiça e Segurança,

em associações, entidades e instituições comunitárias e escolares, com a

finalidade de que fossem construídas propostas para serem apresentadas nas

Pré-conferências e na própria Conferência Municipal de Segurança Urbana.

Durante os meses de abril e maio de 2006, ocorreram as Pré-

conferências Municipais de Segurança, uma em cada um dos Fóruns Regionais

de Justiça e Segurança, localizados nas 16 (dezesseis) regiões que compõem o

Orçamento Participativo (O.P.), quais sejam: Noroeste, Eixo-Baltazar, Centro-

Sul, Sul, Centro, Extremo-Sul, Nordeste, Lomba do Pinheiro, Restinga, Cristal,

Glória, Norte, Partenon, Humaitá, Cruzeiro, Leste.

As propostas suscitadas nas Mini-conferências e nas Pré-conferências

Municipais de Segurança Urbana foram encaminhadas pelos coordenadores

dos Fóruns Regionais de Justiça e Segurança para a organização da I

Conferência Municipal de Segurança Urbana de Porto Alegre, que ocorreu nos

dias 19 e 20 de maio de 2006. Essas sugestões foram sistematizadas nos três

eixos temáticos que nortearam o processo de participação popular no debate

acerca da problemática da segurança pública na cidade. Totalizaram

aproximadamente 240 (duzentos e quarenta) ações e 5 (cinco) moções.

O conjunto de propostas e resoluções da Conferência Municipal podem

ser resumidas nas seguintes diretrizes:

62

a) Integração das esferas governamentais (Federal, Estadual e Municipal),

articulando ações que efetivem o Sistema Único de Segurança Pública na

cidade, a partir da implantação das Áreas Integradas de Segurança Pública

(AIP’s) e de seus mecanismos de apoio;

b) Compromisso dos poderes públicos constituídos (Legislativo, Executivo,

Judiciário e Ministério Público) com uma maior aproximação com as

comunidades;

c) Efetiva participação das comunidades organizadas na construção de

políticas, programas e ações públicas e não-governamentais que busquem a

superação dos problemas detectados;

d) Comprometimento da iniciativa privada como organizações econômicas e

meios de comunicação de massa na implementação de uma cultura de paz e

desenvolvimento social;

e) Garantia de investimento nas políticas de prevenção e enfrentamento da

violência e da criminalidade com prestação de contas públicas e controle social;

f) Desenvolvimento de programas permanentes de prevenção e enfrentamento

da criminalidade articulados com a sociedade e discutidas no âmbito do CMJS;

g) Consolidação do CMJS como órgão representativo na deliberação, consulta,

fiscalização e articulação das políticas públicas de justiça e segurança de Porto

Alegre.

Resta evidente que a instituição e o funcionamento do CMJS

significaram expressivos avanços no campo do fortalecimento da gestão

participativa da segurança pública em âmbito municipal, embora esses

resultados, por uma série de razões, entre as quais a curta experiência de

implantação e funcionamento do CMJS e as dificuldades inerentes à criação de

indicadores e a quantificação objetiva dos resultados das ações desencadeadas

pelo processo de municipalização da segurança pública, há que se consensuar

acerca de sua importância para um amadurecimento da participação da

cidadania e da sociedade civil organizada na gestão da segurança e, de modo

mais amplo, do controle público do Estado.

O processo preparatório e os resultados da I Conferência Municipal de

Segurança Urbana (vide Carta de Porto Alegre) atestam as potencialidades de

o Conselho Municipal de Justiça e Segurança (CMJS) de Porto Alegre afirmar-

se como uma instância pública não-estatal de efetiva participação da população

63

na busca por formas alternativas e preventivas de enfrentamento da violência e

controle da criminalidade desde o poder o local.

3.2 São Leopoldo

A cidade de São Leopoldo conta com a Secretaria Municipal de

Segurança Pública, criada pela Lei n.° 5.567/05, e com 71 guardas municipais,

os quais estão sendo qualificados no conceito de agentes de cidadania (polícia

comunitária com foco na prevenção e na solução de problemas).

São Leopoldo conta também com o Conselho Popular de Segurança

Urbana. O Plano Municipal de Segurança Urbana da cidade foi elaborado, e

contempla como um de seus eixos estratégicos a “integração com a

comunidade buscando um relacionamento democrático que vise à

conscientização e colaboração para a diminuição dos níveis de violência”

(realização de audiências públicas e conferências regionais de segurança

urbana).

Projetos da prefeitura relativos ao tema da segurança pública são: o

Programa Comunidade Segura; a Ronda Escolar; o Sistema de Monitoramento

Urbano em espaços públicos mediante o emprego de câmeras de vídeo; o

Programa Trânsito Seguro (parceria com a Coordenadoria de Mobilidade

Urbana e Secretaria Municipal de Educação, Esporte e Lazer); o Serviço de

Acolhimento às Pessoas Vítimas de Violência nas Delegacias de Polícia

(parceria com a 1ª Delegacia de Polícia); o Observatório de Acidentes e

Violência do Hospital Centenário (parceria com a Secretaria Municipal de

Saúde); ações de estímulo ao protagonismo juvenil na resolução pacífica de

conflitos (parceria com a Coordenadoria Municipal da Juventude); definição e

implementação de normas de Prevenção do Crime através do Desenho

Ambiental; campanhas de desarmamento.

São Leopoldo encontra-se, geográficamente, na região metropolitana de

Porto Alegre e apresenta-se como um dos municípios mais violentos do Rio

Grande do Sul.

64

Quanto aos órgãos de segurança, o município de São Leopoldo conta

com a presença de sete postos da Brigada Militar 25° Batalhão da Brigada

Militar (sede); 25º BPM/1ª Companhia (sede); 25º BPM/1ª Companhia/1º

Pelotão; 25º BPM/1ª Companhia/Grupamento de Polícia Montada; 25º BPM/2ª

Companhia; 25º BPM/3ª Companhia e 25º BPM/3ª Companhia/Base

Operacional do Morro do Paula. No tocante à Polícia Civil, o município conta

com uma Delegacia de Polícia Regional Metropolitana (3ª DPRM/DPM), três

Delegacias de Polícia, que se localizam no Centro, na Zona Sul e na Zona

Leste do município, uma Delegacia de Pronto Atendimento e uma Delegacia de

Delitos de Trânsito.

Tratando-se de segurança urbana, entre os problemas enfrentados pelo

município de São Leopoldo encontram-se, principalmente: homicídios, violência

sexual, roubos e furtos em geral. Em mapa apresentado em estudo da

SENASP (2006), comparando comportamento das taxas de homicídios na

região metropolitana de Porto Alegre entre 1998 e 2002, observa-se o

crescimento acima da média regional do índice de vítimas por homicídio no

município de São Leopoldo.

Em acompanhamento dos números absolutos de homicídios no

município, realizado pela SEMUSP, com dados fornecidos pela Agência de

Integração e Desenvolvimento da Universidade do Vale do Rio dos Sinos e pela

Polícia Civil, constata-se a diminuição dos mesmos nos anos de 2004 e 2005.

Entretanto, o ano de 2006, apresentou elevação no número de homicídios,

conforme gráfico abaixo:

65

São Leopoldo: Homicídios por Ano

4751

58

70

57

4854

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: SEMUSP, 2007

Outros índices também apresentam indícios de crescimento da violência

e criminalidade no município de São Leopoldo. Conforme o Mapa da Violência

divulgado em fevereiro de 2007, estudo sobre violência nos municípios

brasileiros realizado com dados do SIM (SUS) do ano de 2002 ao ano de 2004,

o município de São Leopoldo encontra-se entre os 10% dos municípios com

maiores taxas médias de homicídio (em 100.000 habitantes) na população total

– 2002/2004. São Leopoldo apresenta taxa média de homicídio de 38,1 (em

100.000 habitantes) na população total e pontua na colocação 334 de um total

de 556 municípios. Entretanto, ao analisar os municípios do Estado do Rio

Grande do Sul que se apresentam entre os 10% com maior taxa de homicídio e

que possuem mais de 100.000 habitantes São Leopoldo figura como o terceiro

município com maior taxa de homicídio, atrás apenas de Porto Alegre e

Alvorada.

Ao levar em conta os 10% dos municípios com maiores taxas médias de

homicídio (em 100.000 habitantes) na população jovem – 2002/2004 a taxa de

66

São Leopoldo aumenta, passa a ser de 77,3 homicídios por 1000.000

habitantes na população jovem, ocupando a 239ª colocação no total de 556

municípios. Mas ao analisar os municípios do Rio Grande do Sul na região

metropolitana que possuem mais de 100.000 habitantes São Leopoldo é o

terceiro maior índice.

Para que tal realidade possa mudar a médio e longo prazo a gestão

municipal vem realizando, desde 2004, ações voltadas à prevenção da violência

e criminalidade, por meio de projeto submetido à SENASP e que conta com

apoio financeiro desse órgão. Em 2005 foi implementada a Secretaria Municipal

de Segurança Pública, com perfil técnico, voltado à comunidade, apresentando

projeto de atuação interinstitucional, cujo Secretário Municipal tem em seu

histórico profissional carreira na Polícia Civil e atuação junto à SENASP.

“Nós defendemos o SUSP, defendemos a prevenção. Os municípios

não tem nada que se meter a fazer polícia, se tem problema em

vinte e sete estados, por que eu vou achar que em cinco mil e

quinhentos municípios vai dar? Então, não é o nosso negócio. O

nosso negócio é trabalhar como agentes de cidadania, com

prevenção, com a resolução pacífica de conflitos, mediação, esse é

o papel dos municípios.” ???????

Devido à preocupação com altos índices de violência do município, a

prefeitura de São Leopoldo instituiu, no primeiro mês da gestão (2005-2008), a

Secretaria Municipal de Segurança Pública – SEMUSP, conforme LEI Nº 5.567,

de 24 de janeiro de 2005. Dentre as principais atividades da Secretaria de

Segurança Pública do Município de São Leopoldo, segundo Art. 38,:

a) Elaboração e implementação de uma política de Segurança Pública para o Município de São Leopoldo; b) Articulação com os demais órgãos de segurança visando potencializar o combate à criminalidade e a violência;

67

c) Implementação de medidas preventivas que visem promover a cidadania e a inclusão social em setores ou regiões focos de violência e criminalidade; d) Readequação das funções da Guarda Municipal a fim de promover um policiamento preventivo, integrado com a comunidade e demais forças de segurança em ação no município; e) Integração com a comunidade buscando um relacionamento democrático que vise conscientização e colaboração para a diminuição dos níveis de violência;

Em 2005, após a constituição da Secretaria Municipal de Segurança

Pública e a posse do secretário (Art. 39, Lei Municipal Nº 5.567, 2005) iniciou-

se o trabalho de formação do grupo de técnicos e a organização do

funcionamento da secretaria.

A formação do quadro da secretaria foi baseada em critérios técnicos.

São seis cargos de confiança, desses, apenas duas pessoas foram indicadas

pela prefeitura municipal. O principal critério para a contratação dos técnicos foi

a experiência em segurança pública, em atividades como: administração, em

projetos de saúde dos trabalhadores de segurança e prevenção e em ouvidoria

e controle externo.

Após a estruturação do corpo técnico da secretaria, ao longo do ano de

2005 as principais atividades da mesma concentraram esforços para a

formulação de “documento básico” do Plano Municipal de Segurança Urbana e

a proposta do mesmo para debate popular, o que resultou na realização de

audiências públicas com a população do município de São Leopoldo.

As audiências públicas com a comunidade em geral, num total de

dezoito, aconteceram em escolas da rede municipal de ensino, em diferentes

68

regiões geográficas do município, em conjunto com outras secretarias da

administração municipal. Ocorreram, também, audiências com empresários

locais e com grupos religiosos do município, com o objetivo de: a) apresentar a

Secretaria Municipal de Segurança Pública; b) discutir as idéias e projetos da

secretaria para consolidar o plano municipal de segurança e incorporar ações

que venham suprir necessidades dos cidadãos (representados pelos

participantes das audiências) e c) apresentar o “Programa Comunidade

Segura”.

Concomitantemente outras ações aconteceram durante o ano de 2005,

dentre elas destacam-se:

A contratação, junto à UNISINOS, de diagnóstico sobre a realidade da

violência e criminalidade no município (realizado por equipe multidisciplinar de

pesquisadores).

A realização de oficinas temáticas, no Projeto Escola sem Medo (já

previsto em convênio de financiamento firmado pela gestão municipal anterior

com a SENASP), com crianças e adolescentes estudantes das escolas

municipais. Os temas das oficinas foram: artes, dança, música, teatro, desenho,

esportes, marcenaria, informática, cidadania e nutrição, dentre outros.

O planejamento e implementação de ações de reestruturação da Guarda

Municipal, com abertura de concurso público para o preenchimento de 40

(quarenta) novas vagas e investimento em treinamento e capacitação dos

guardas já efetivos são atividades realizadas desde o ano de 2005. A Guarda

Municipal, a partir de 2005, passou a atuar como “agente de cidadania”, não

mais apenas preocupada com a proteção do patrimônio público, mas mantendo

69

contato com o cidadão e assumindo postura preventiva, em atividades como:

identificação de fatores geradores de violência, realização de parceria com

outras instituições como o Conselho Tutelar e diversas secretarias municipais

(saúde, educação, proteção social, trânsito,...) do município e atuação na

mediação de conflitos na comunidade local.

Para os gestores que atuam na secretaria, os fatores que dificultaram o

trabalho ao longo do primeiro ano foram: a pouca participação da comunidade

nas audiências para a discussão do plano; a grande resistência à mudança e

baixa escolaridade dos Guardas Municipais efetivos; articulação política junto à

administração municipal (a secretaria tem perfil técnico e deparou-se com

impasses políticos junto à administração municipal); a necessidade do término

do diagnóstico sobre a violência no município para focar e priorizar ações.

Já os fatores facilitadores da atuação da secretaria em seu primeiro ano,

segundo os gestores, foram: a boa articulação com as polícias civil e militar; a

aprovação da abertura de concurso público para a guarda, 40 (quarenta) novas

vagas, com perfil bem definido, exigência de 2º grau completo (a turma de

novos guardas receberá treinamento de 476 horas/aula, conforme as diretrizes

da Matriz Curricular da SENASP); corpo técnico da secretaria afinado, o que

possibilita tomada de decisões em conjunto/consenso e a melhoria da estrutura

física da secretaria.

Contudo, o resultado final da discussão com a comunidade sobre o

Plano Municipal de Segurança Urbana e de propostas para o Programa

Comunidade Segura constituiu marco para o planejamento da atuação da

SEMUSP. A seguir, a apresentação do plano.

70

A ação da Secretaria Municipal de Segurança Pública e o plano

municipal construído, embasando uma política municipal de segurança pública,

têm como três grandes eixos: a participação popular, a guarda municipal e a

prevenção social à violência e criminalidade. Essa política municipal de

segurança pública foi denominada “Programa Comunidade Segura”.

O Programa Comunidade Segura tem como objetivo estratégico:

“Reduzir a criminalidade e a violência mediante o desenvolvimento

de projetos multisetoriais de prevenção, garantindo o acesso da

sociedade à gestão da segurança urbana, readequando as funções

da Guarda Municipal como agente de cidadania e ampliando a

eficiência do sistema de segurança pública local.”

SEMUSP(2006)

O Programa Comunidade Segura foi elaborado com a participação da

população, em audiências públicas realizadas no ano de 2005, como já

descrito anteriormente e é constituído de 10 (dez) propósitos, divididos em

fundamentais, específicos, metodológicos e administrativos, ou seja, quatro

grandes eixos que norteiam a atuação da secretaria. Ainda, segundo o Plano

Municipal de Segurança Urbana (2006):

“a palavra propósito é empregada aqui em seus múltiplos

significados, quais sejam as ações que a administração pública

municipal tenciona executar e os objetivos que quer alcançar, além

de revelar o desígnio da comunidade ao ser protagonista da nova

cidade e a determinação administrativa de desenvolver as ações

definidas.”

71

Fonte: SEMUP, 2006

Fonte: Plano Municipal de Segurança Pública, SEMUSP 2006.

Nos propósitos fundamentais, encontram-se a Prevenção Comunitária e

a atuação da Guarda Municipal enquanto Agentes de Cidadania.

A prevenção comunitária consiste em ações de prevenção como oficinas

de prevenção da violência para crianças e adolescentes, formação de jovens

para atuarem como agentes para a paz, solidariedade e tolerância, além de

capacitá-los a superar as relações de violência, a adoção do Sistema de

Monitoramento Urbano, o desenvolvimento do programa Trânsito Seguro, o

acesso facilitado à documentação civil básica, o Serviço de Acolhimento às

Pessoas Vítimas de Violência nas Delegacias de Polícia, bem como a

articulação e execução conjunta em programas desenvolvidos pela

Administração Municipal com direta repercussão na prevenção da violência

junto a secretarias municipais como: a Secretaria Municipal da Saúde,

Secretaria Municipal de Educação, Esporte e Lazer, a Secretaria Municipal de

Assistência, Cidadania e Inclusão Social, a Secretaria Municipal do Meio

Ambiente, a Secretaria Municipal de Habitação, a Secretaria Municipal do

Orçamento Participativo, a Secretaria de Planejamento e Coordenação, a

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico e Social, o Gabinete da

Primeira Dama e as Coordenadorias Municipais da Mulher, da Juventude e de

Promoção da Igualdade Racial.

A atuação dos Guardas Municipais como agentes de cidadania constitui

o segundo propósito do Programa Comunidade Segura.

72

“A atuação da Guarda Municipal de São Leopoldo tem como

princípio fundamental a promoção dos direitos humanos e a

obediência à legalidade, garantindo o primado da vida e da

integridade física como bens a serem preservados acima de

quaisquer outras considerações.”

SEMUSP

(2006)

Dentre as principais atribuições da Guarda Municipal estão prevenir e

inibir atos delituosos e realizar o policiamento comunitário preventivo municipal

permanente e orientado para a solução de problemas. Para que esses

objetivos sejam cumpridos, dentre as ações previstas no Plano de Municipal de

Segurança Urbana encontram-se: investimento na qualidade da formação e

capacitação dos integrantes da Guarda; ampliação das atividades da Central

de Operações, seleção dos agentes da Guarda a critérios de aptidão

psicológica e capacitação para o uso da arma de fogo, conforme o estatuto do

desarmamento; duplicação do quadro funcional da Guarda Municipal;

desenvolvimento do programa de saúde integral dos trabalhadores da Guarda

Municipal; ampliação e aperfeiçoamento da ronda escolar; aperfeiçoamento da

vigilância patrimonial; criação da corregedoria da Guarda Municipal; discussão

e proposição de alterações legislativas para instituir o Estatuto dos Servidores

da Guarda Municipal; debate e implementação do plano de carreira dos

servidores da Guarda Municipal; aparelhamento da Guarda Municipal (viaturas,

uniformes, armas e equipamentos de proteção individual, comunicação,

vigilância e monitoramento); aparelhamento do serviço de vigilância do Hospital

Centenário e implementação, por convênio junto ao governo estadual, do

serviço de Disque Denúncia.

Nos propósitos específicos, encontram-se os programas segurança

cidadã, o escola sem medo e a prevenção da violência intra-familiar.

73

A atuação da Guarda Municipal, fundamentada pelo policiamento

comunitário, a interação com os meios de comunicação e o respeito aos

princípios constitucionais de proteção dos direitos e liberdades individuais, bem

como a vinculação da Guarda Municipal com os cidadãos, constituem os

princípios e ações do propósito segurança cidadã.

O quarto propósito - escola sem medo – refere-se à implementação de

ações de prevenção da violência e criminalidade nas escolas, buscando

“propiciar ambientes onde as relações e informações favoreçam o

desenvolvimento integral do educando” SEMUSP (2006). As ações envolvidas

no propósito escola sem medo objetivam capacitar profissionais da educação

na área social para intervir em problemas como o uso indevido de drogas e

armas de fogo; qualificar a comunidade por intermédio da escola para servir de

mediadora na problemática da violência; colaborar para que a abordagem do

uso indevido de drogas tenha uma compreensão equilibrada e uma relação

adequada com o problema junto às crianças e adolescentes; promover a

escola para que seja um local de convivência e de discussão de forma

prazerosa através de oficinas; capacitar os profissionais de ensino por meio de

oficinas de artes, de jogos e trabalhos de conscientização junto aos alunos,

pais, professores e comunidade e oferecer atividades alternativas aos jovens

tais como programas após o horário escolar, aconselhamento psicológico e

capacitação profissional com o intuito de afastar os adolescentes da

participação em gangues e “torcidas organizadas”. Ações para conter a

violência nas escolas como o bullying - expressão inglesa que pode ser

traduzida como intimidação ou humilhação, representa as brincadeiras de mau

gosto, sem graça, ameaças, chantagens e discriminações, entre outras formas,

74

feitas por determinados alunos visando ridicularizar colegas -, também fazem

parte do quarto propósito do Programa Comunidade Segura.

O quinto propósito estabelecido no Programa Comunidade Segura é a

prevenção à violência intra-familiar. Trabalhar a prevenção da violência intra-

familiar em conjunto com outros órgãos municipais como as Coordenadorias da

Mulher e da Juventude para elaboração e implementação de programas

constitui atividade fundamental para a prevenção da violência intra-familiar.

Como propósitos metodológicos o Plano Municipal de Segurança

Urbana, por meio do Programa Comunidade Segura apresenta a Cultura de

Paz, a formação de um Consórcio Intermunicipal entre os municípios da Vale

do Rio dos Sinos e a integração operacional.

O sexto propósito diz respeito à Cultura de Paz. O Programa

Comunidade Segura baseia-se na premissa de que a Cultura de Paz deve ser

entendida como um processo, uma prática cotidiana que exige o envolvimento

de todos: cidadãos, famílias, comunidades, sociedades e países. No programa,

a Cultura de Paz está alicerçada nas ações de prevenção e na resolução não

violenta de conflitos.

O sétimo propósito prevê a formação de um consórcio intermunicipal

abrangendo os municípios da região do Vale do Rio dos Sinos para a

prevenção da violência e da criminalidade, baseado nas diretrizes do Sistema

Único de Segurança Pública.

O oitavo propósito do programa Comunidade Segura - a integração

operacional - refere-se ao estímulo, pela Secretaria Municipal de Segurança

Pública de São Leopoldo, a atividades integradas do sistema de justiça

criminal, compreendidos as polícias, o Ministério Público, o Poder Judiciário, a

75

Defensoria Pública, as atividades de perícia e o sistema penitenciário,

estaduais e federais. Neste propósito, a atuação da Guarda Municipal tem

papel fundamental enquanto articuladora de ações de prevenção junto aos

demais órgãos de segurança do Estado e da União. Dentre as ações

planejadas para a atuação integrada estão: ação articulada com Secretarias e

Coordenadorias da Administração Municipal; apoio mútuo de patrulheiros

policiais e Guarda Municipal em policiamento comunitário; integração da

Guarda com atividades operacionais de inteligência policial para informação

sobre estatísticas de criminalidade, bem como parcerias em cursos de

formação e aperfeiçoamento; o apoio da Guarda na atuação do Corpo de

Bombeiros e colaboração em projetos como o “Bombeiro Mirim”; o

desenvolvimento de mecanismos municipais legais e transparentes de

colaboração entre a vigilância particular e a segurança pública e a instituição

efetiva do Gabinete de Gestão Integrada, que reúne, além das instituições de

segurança já citadas, a Câmara Municipal, Defensoria Pública, Conselhos

Tutelares, instituições de ensino e saúde e outros órgãos vinculados à questão

da segurança com atuação do município, com o intuito de oportunizar a troca

de informações e a intervenção conjunta dos participantes.

Quanto aos propósitos administrativos, os estabelecidos pelo Programa

Comunidade Segura são gestão do conhecimento e a participação e controle

social.

O nono propósito do Programa Comunidade Segura diz respeito à

gestão do conhecimento. Conforme o Plano Municipal de Segurança Urbana

de São Leopoldo (2006), a gestão do conhecimento na atuação da secretaria

baseia-se na:

76

“utilização de dados qualificados que permitam diagnósticos

precisos da situação da violência sem os quais não é possível um

planejamento sistêmico das soluções. É necessário também instituir

ferramentas de avaliação regular dos resultados e estabelecer

mecanismos de monitoramento corretivo.” SEMUSP (2006)

As ações de prevenção da secretaria são planejadas com base em

análise de características sociais e urbanas do município bem como nos dados

do diagnóstico sobre criminalidade no município de São Leopoldo realizado por

técnicos da UNISINOS – Universidade do Vale do Rio dos Sinos, norteando

atuação em áreas e problemas que demandam soluções de maior urgência.

Dentre as ações estabelecidas no Programa Comunidade Segura para a

gestão do conhecimento encontram-se: utilização de informações

georeferenciadas sobre ocorrências criminais no município; a participação de

instituições de ensino superior em programas de saúde integral para a os

agentes da Guarda Municipal; o estabelecimento de parcerias com entidades

do terceiro setor, universidades e centros de pesquisa para identificar os

principais problemas do trânsito; a elaboração de diagnósticos sobre violência

e criminalidade para conhecimento qualitativo, quantitativo e espacial das

ocorrências criminais no município; incentivo à elaboração de pesquisa de

vitimização no município; participação e acesso a pesquisas, dissertações e

teses em diversos cursos de pós-graduação que contribuam para a experiência

de prevenção social da violência e criminalidade; a operação do Telecentro,

mediante convênio com o Governo Federal, via SENAP para qualificação dos

profissionais de segurança pública; ampliação e divulgação dos serviços da

biblioteca de segurança urbana; integração da secretaria aos sistemas

estadual e federal de inteligência, bem como a outras agências de informação

sobre segurança pública e realização de oficinas de sensibilização sobre

77

violências com a Guarda Municipal, Polícia Civil e Brigada Militar visando a

qualificação dos serviços prestados pelo sistema de segurança pública.

O décimo e último propósito do Programa Comunidade Segura, a

participação e controle social, constitui a realização de audiências públicas,

conferencias regionais e seminários como ferramentas para a construção

democrática e discussão permanente com a comunidade sobre a segurança

local, bem como a participação como controle social das políticas públicas

municipais em segurança. As ações que contribuem para a realização do

propósito incluem: a realização periódica de conferências regionais de

segurança urbana; a instituição do conselho popular de segurança urbana que

atuará na fiscalização das atividades da Guarda Municipal, como instrumento

de controle externo; a criação do fundo municipal de segurança urbana

alocando recursos públicos e privados para a promoção da segurança urbana;

a instituição da ouvidoria independente com instrumento de controle da

atuação da Guarda Municipal com as atribuições de receber e verificar

denúncias de atos praticados pelos servidores da Secretaria Municipal de

Segurança Pública que violem os direitos humanos individuais ou coletivos,

assegurando a instauração dos devidos procedimentos de apuração de

responsabilidades e possível denúncia ao Ministério Público.

Para que tais propósitos sejam atingidos e melhor acompanhamento da

gestão da Secretaria foi criada a Matriz de Planejamento (Anexo I), que

desdobra as atividades a serem realizadas em: objetivo; projeto/operações;

ações; recursos; prazo; atores aliados; responsável e resultado.

Embora muitas das atividades propostas na Matriz de Planejamento

estejam acontecendo ou em fase de estruturação, algumas das atividades

78

ainda não foram efetivamente postas em prática. Alguns obstáculos como o

tempo para articulação com outros órgãos e entidades; a concretização de

convênio para o financiamento das atividades e procedimentos burocráticos,

dentre outros, são enfrentados ao longo do tempo e aumentam os prazos

estipulados na matriz de planejamento para a realização das atividades.

Como as ações da SEMUSP envolvem outros órgãos e têm enfoque

multidisciplinar, desde sua concepção, várias ações já foram acrescentadas à

matriz de planejamento inicialmente proposta pelos gestores, conforme

depoimento a seguir:

“O plano só vai abrindo outros leques. Quando a gente acha que

fechou surge uma nova questão que poderia ser trabalhada.

Olhando todas as ações que temos, nos propósitos trabalhados,

cada propósito que nós vamos vendo, vamos abrindo mais, por que

a medida que vai seno trabalhado vão abrindo novas oportunidades

e novos temas a serem trabalhados. Por exemplo, se a gente

trabalhou prevenção primária, mas a gente vê que tem lá na ponta

prevenção terciária também, não pode deixar. Então a gente vai

também para a terciária, como, por exemplo, fazer um convênio com

a SUSEP, em que a gente possa estar trabalhando os detentos que

tem família, crianças que estudam nas nossas escolas, então, nunca

acaba. Não se esgota, ele só vai abrindo mais o leque.”

Outra consideração que cabe ser feita sobre o Plano Municipal e,

consequentemente, sobre a matriz de planejamento é a respeito de sua

dinâmica. As ações inicialmente planejadas necessitam de constante

acompanhamento e avaliação para que estejam adequadas às necessidades do

município. A análise dos projetos realizados pela secretaria demonstra que

instrumentos que possibilitem tal avaliação precisam ser mais trabalhados e até

mesmo aperfeiçoados. Algumas das atividades que seguirão descritas

confirmam tal afirmação.

79

Apesar da criação de três departamentos distintos, o funcionamento da

secretaria passou a acontecer de forma multidisciplinar, todas as ações,

projetos e decisões são tomadas em forma de consenso.

Hoje, a secretaria encontra-se configurada conforme figura a seguir:

Ao Secretário Municipal de Segurança Pública estão diretamente ligados

o Chefe de Gabinete, o Departamento de Controle, o Departamento de

Prevenção da Violência e Criminalidade e o Departamento da Guarda

Municipal. A exceção do Chefe de Gabinete – que é responsável pelo

assessoramento direto ao secretário –, para melhor descrever a atuação e

responsabilidades das áreas da secretaria, a seguir serão relatadas as

principais atividades de cada uma delas.

O Departamento de Controle presta aos demais departamentos da

Secretaria Municipal de Segurança Pública de São Leopoldo o suporte

necessário para o funcionamento dos mesmos e da secretaria como um todo.

Departamento de ControleDepartamento de Prevenção

à Violência e Criminalidade

Departamento da

Guarda Municipal

Secretaria Municipal de Segurança Pública

SEMUSP – São Leopoldo

Chefe Gabinete

do Secretário

Departamento de ControleDepartamento de Prevenção

à Violência e Criminalidade

Departamento da

Guarda Municipal

Secretaria Municipal de Segurança Pública

SEMUSP – São Leopoldo

Chefe Gabinete

do Secretário

80

Cabe a este departamento a gestão financeira (orçamentos; custos,

captação e manutenção de recursos), a gestão dos recursos humanos da

secretaria (ampliação do quadro de profissionais, capacitação e

desenvolvimento dos profissionais, convênios com prestadores de serviço), a

manutenção administrativa (equipamentos da Guarda Municipal, do centro de

operações, do telecentro, da secretaria de modo geral...), bem como a

interação burocrática exigida pela administração municipal.

Quanto aos recursos humanos, o Departamento de Controle conta com a

diretora e dois funcionários para a execução de suas atividades. Há muita

atividade e poucas pessoas para executá-las. Como a secretaria é nova, no

primeiro ano os colaboradores não tinham experiência, a gestora do

departamento envolveu-se diretamente em várias atividades ao mesmo tempo

em que seus colaboradores aprendiam o trabalho.

“...eu tenho que botar a mão na massa e fazer. É claro que a gente

está ensinando as pessoas, mas isso é um processo. Tem os fluxos

que eu ainda não criei e quero criar, para normatizar todas as tarefas

da secretaria. A secretaria está sendo organizada ao mesmo tempo

em que anda.”

Entretanto as atividades da secretaria vêm aumentando ao longo do

tempo, são em maior número e mais diversas e o departamento de Controle

conta com o mesmo número de colaboradores de março de 2005 a dezembro

de 2006.

O orçamento da Secretaria Municipal de Segurança Pública do

município, de responsabilidade do Departamento de Controle, é composto por

recursos da prefeitura municipal e por financiamentos oriundos do Fundo

Nacional de Segurança, por meio de projetos específicos, submetidos à seleção

pelo comitê gestor do Fundo Nacional de Segurança Pública.

81

O convênio com a SENASP financia oitenta por cento do valor dos

projetos submetidos pelo município, a contrapartida da prefeitura é de vinte por

cento de cada convênio firmado pelo município com a SENASP.

No ano de 2005 o orçamento destinado pela prefeitura para o custeio

diverso da SEMUSP foi de aproximadamente trezentos mil reais e no ano de

2006 de aproximadamente trezentos e sessenta e três mil reais, sem contar a

folha de pagamento, auxílio-transporte e alimentação para os servidores da

SEMUSP.

Em 2005 a SEMUSP contou ainda com parte do financiamento de

convênio com a SENASP já contratado pela gestão anterior, de

aproximadamente cento e sessenta e dois mil reais. Tal convênio foi encerado

no ano de 2006 e, de um total de trezentos e dezenove mil reais,

aproximadamente setenta mil reais corresponderam aos vinte por cento de

contrapartida da prefeitura municipal.

O quadro a seguir apresenta demonstrativo dos investimentos feitos em

segurança pública durante o ano de 2005. Como a Secretaria foi criada em

janeiro desse ano ainda não tinha orçamento próprio definido.

Discriminação Investimento do

MUNICÍPIO

Investimento do

GOVERNO

FEDERAL

Público

Beneficiado

Reaparelhamento Comunidade em

Geral

Equipamentos para Formação 30.445,90

Equipamentos de Uso Individual 3.216,00 38.153,38

Eq. p/ Comunicação e Mobilidade 76.636,00

Equipamentos Diversos 49.189,06

Subtotal I 129.041,06 68.599,28

Prevenção

Oficinas de Cultura e Lazer 6.400,00 520 crian./adolesc.

Oficinas Profissionalizantes 9.600,00 720 crian./adolesc.

Ofic. de Prevenção à Violência 22.400,00 600 alunos/25 prof

Parceria com PM p/ Prevenção 13.200,00 Comunidade do

Morro do Paula

Parceira com PC p/ Prevenção 5.000,00 18 agentes PC

Subtotal II 18.200,00 38.400,00

82

Curso de Qualificação p/ a Guarda

Municipal e Polícias

20.239,57 15.000,00 40 guardas

municipais

Primeiro Plano Municipal de

Segurança Urbana

Comunidade em

Geral

Audiências Públicas 1.475,20

Dignóstico 20.000,00

Elaboração do Plano 20.000,00

Subtotal III 1.475,20 40.000,00

Outros Guarda Municipal

Folha de Pagamento da GM 976.535,06

Auxílio-Transporte 55.000,00

Alimentação 25.244,20

Despesas Orçamentárias Diversas 122.694,87

Subtotal IV 1.179.474,13

TOTAL 1.348.429,96 161.999,28

Fonte: SEMUSP, 2006.

No ano de 2006 a SEMUSP submeteu projeto a aprovação do Fundo

Nacional de Segurança Pública para que novo convênio fosse firmado com a

SENASP. Tal projeto teve parte referente às atividades de prevenção da

violência e criminalidade e continuidade a readequação da Guarda Municipal.

Aprovado, tal convênio foi assinado no mês de setembro, com duração de dois

anos no valor de oitocentos mil reais. A parte do projeto referente a implantação

do sistema de monitoramento urbano teve a aprovação condicionada a

apresentação de projeto específico pela SEMUSP. Em dezembro do mesmo

ano o projeto do sistema de monitoramento urbano foi submetido à apreciação

do comitê gestor do Fundo Nacional de Segurança Pública e aprovado, com

assinatura do convênio prevista para o primeiro semestre de 2007.

Em 2006 o orçamento da prefeitura para a secretaria Municipal de

Segurança foi de aproximadamente trezentos mil reais para investimento, fora

os quatrocentos mil da contrapartida do convênio com a SENASP e

aproximadamente um milhão em salários (Guarda e técnicos da secretaria).

Esse montante é para investimento e manutenção. O orçamento para

83

combustível das unidades móveis fica a cargo da Secretaria de Obras. No ano

de 2006 a secretaria contou ainda com cento e setenta mil reais aprovados, em

2005, pelo Orçamento Participativo para a segurança.

Segundo os gestores da SEMUSP os investimentos em segurança no

município têm aumentado. A efetivação do convênio com a SENASP em 2006

foi fundamental para a continuidade do projeto da secretaria:

“A parte orçamentária é fundamental, porque sem dinheiro não se

consegue fazer nada. A questão do orçamento é importante, mas a

gente não encontrou barreiras, a gente administra muito bem com o

orçamento da prefeitura e com os projetos que a gente capta

recurso, pelo governo federal.”

Toda a gerência dos projetos submetidos à SENASP é de

responsabilidade do Departamento de Controle, desde a organização do projeto

– em conjunto com demais departamentos – e de acordo com regras já

definidas pela SENASP, passando pelo acompanhamento das atividades,

contratação de terceiros, prestação de contas, dentre outros. Ou seja, o

gerenciamento e responsabilidade por toda a formalidade exigida pela SENASP

antes, durante e após a execução de cada convênio.

Quanto à contratação de terceiros para prestar serviços previstos no

convênio com a SENASP o departamento de Controle deve seguir normas

estabelecidas no mesmo e utilizar-se da lei de licitações (Lei Nº 8.666 de 21 de

Junho de 1993). A prefeitura Municipal de São Leopoldo mantém uma central

de licitações, então, o Departamento de Controle encarrega-se de encaminhar

as especificações técnicas completas, com memorial descritivo das atividades,

estimativa de custo e requisição de empenho para a central e a mesma

encarrega-se do orçamento, contato com os concorrentes e contratação das

empresas e/ou prestadores de serviço aptos.

84

O Departamento de Controle da SEMUSP é responsável pela

administração de todos os equipamentos disponíveis na Secretaria, desde

microcomputadores, passando pelo equipamento da Guarda Municipal, até a

aquisição e manutenção de viaturas. O funcionamento e a infra-estrutura da

Secretaria, em última instância, são dependentes do departamento de Controle.

A ampliação da central de alarmes, também de responsabilidade do

Departamento de Controle, foi elaborada e projetada durante o ano de 2006. A

proposta é que todos os prédios públicos de São Leopoldo tenham alarme. São

cem minicentrais que podem ser ligadas e cada uma tem dezesseis pontos de

sensores, ou seja, um prédio poderá ter sensores em dezesseis salas. A

operação da central é de responsabilidade da Guarda Municipal.

O maior desafio da Secretaria Municipal de Segurança Urbana, para a

gestora do Departamento de Controle, é a implementação de uma nova

proposta, de uma atividade ainda não existente no município:

“A gente está executando um projeto grande, novo, com uma

cultura completamente nova na cidade e para os servidores

(Guardas) e com todas as dificuldades que tem o serviço público,

entraves administrativos. Nós superamos em função da dificuldade

que é implementar qualquer novidade no serviço público, com pouco

recurso.”

O Departamento de Prevenção da Violência e Criminalidade tem como

principal objetivo planejar, desenvolver e implementar projetos e ações voltados

à prevenção da violência e criminalidade. Dentre as principais atividades do

departamento encontram-se: a) o planejamento, estruturação e execução de

ações de prevenção à violência e criminalidade; b) a colaboração com a

readequação da Guarda Municipal; c) a participação na construção do Plano

Municipal de Segurança; d) o diagnóstico sobre a violência e criminalidade no

85

município; e e) o relacionamento com instituições de ensino e pesquisa e

fomento da informação sobre temas ligados à violência e criminalidade.

O planejamento, a estruturação e execução de ações de prevenção da

violência e criminalidade envolvem a elaboração de projetos e a coordenação

do trabalho das organizações não-governamentais que irão executá-los.

Projetos voltados a crianças e adolescentes, em sua maioria oficinas temáticas,

dirigidos a alunos da rede municipal da cidade de São Leopoldo foram

elaborados de acordo com a identificação de áreas mais vulneráveis e a

proposta de funcionamento é que ocorram no contra turno escolar e aos

sábados.

O projeto-piloto executado entre o segundo semestre de 2005 e o início

de 2006 atingiu aproximadamente 1.350 (um mil trezentos e cinqüenta) crianças

e adolescentes. Tal projeto foi executado com verba de convênio realizado com

a SENASP ainda no ano de 2004, segundo a diretora do departamento:

“Sobre as oficinas de prevenção da violência e criminalidade, nós

começamos a conversar com o poder público, a gente entende

que prevenção começa desde as crianças, a gente contatou com a

SMEC que é a Secretaria Municipal de Educação e começou a

desenvolver essas oficinas dentro das escolas. Então nós fizemos

contato com as ONGs, que começaram a desenvolver essas

oficinas, sempre no contra turno escolar ou aos sábados, que é

quando as crianças ficam muito vulneráveis. Não existia um

diagnóstico no município de violência e criminalidade e nós

começamos a mapear locais, o que nos diziam sobre determinado

bairro que era mais violento. A gente começou a ver com as

escolas, que elas mapeassem as ocorrências que tinham dentro e

nos entorno e nos mandassem para a gente começar a ter dados.

Aí começamos a fazer nos bairros mais vulneráveis, de agosto de

2005 a abril de 2006, quando foi a última oficina desse primeiro

convênio.”

Entretanto, para o planejamento das oficinas a serem realizadas a partir

do novo convênio com a SENASP os técnicos da avaliaram as oficinas já

realizadas levando em conta a localidade de atuação, a aceitação por parte do

público-alvo, o tempo de duração e os tipos de oficinas que melhor se

86

adaptaram à realidade local. Os resultados obtidos sustentaram as

reformulações para nova edição das oficinas a partir da assinatura do convênio

em 2006 e abordam diferentes temas, bem como oficinas e atividades

específicas, voltadas ao atendimento de crianças e adolescentes vítimas de

abuso e exploração sexual, violência familiar, em situação de risco e

vulnerabilidade social e sem perspectivas de vida. A execução dos projetos de

prevenção à violência e criminalidade é prevista entre os anos de 2006 e 2008.

A seguir, quadro de atividades de prevenção junto a crianças e

adolescentes planejadas pela SEMUSP para execução a partir da formalização

de novo convênio com a SENASP:

Projeto Atividades Público Alvo Duração

Projeto de prevenção da

violência doméstica e

sexual

capacitação em cidadania e

direitos humanos de crianças

e adolescentes nas escolas de

São Leopoldo/RS

700 Professores, diretores, coordenadores

pedagógicos e 15.000 alunos de escolas

municipais

240h

Paz-ciência na vida!

formação de jovens como

agentes para a paz e a

solidariedade

240 adolescentes e jovens que estão nos

últimos anos do ensino fundamental

24h

Arte para a paz

formação de talentos jovens

para a superação das

relações de violência

60 jovens de 15 a 24 anos de idade do Bairro

Arroio da Manteiga

32h

Oficina de Inclusão

Digital

inserção de jovens na

sociedade através da busca

de cidadania e igualdade

tecnológica

crianças e adolescentes com escolaridade a

partir da 6ª série; crianças e adolescentes

com baixa escolaridade ou fora do ensino

formal;

96h

Oficina de Música

capacitação para uma forma

de expressão, harmonia e

reflexão

crianças e adolescentes com idade entre 08 e

14 anos, em vulnerabilidade social e sem

perspectivas de vida. Sendo atendidas um

total de 40 crianças/adolescentes em turnos

diferenciados durante 12 meses.

288h

Oficina de Artes

Plásticas

a reflexão através das mãos

60 crianças e adolescentes de 08 a 14 anos

de idade, em situação de risco social.

480h

Oficina de cestaria em

jornal

transformar a leitura em Arte

e Sabedoria

30 crianças e adolescentes com idade entre

08 e 14 anos, em situação de risco social.

96h

Oficinas Culturais música, dança, teatro,

literatura e desenho

crianças e adolescentes da rede municipal de

ensino.

40h

Oficinas esportivas voleibol, basquetebol,

futebol de salão e capoeira

crianças e adolescentes da rede municipal de ensino.

80h

Oficina de orientação

nutricional e saúde

discussão sobre cidadania,

orientações nutricionais e de

saúde


32h

Oficinas ecológicas abordagem de questões

ecológicas, através do


24h

87

cultivo de uma horta e

reciclagem de lixo para

adubo orgânico

Oficina de cidadania discussão sobre cidadania,

orientações nutricionais e de

saúde


ensino

16h

Oficina de Marcenaria e

Técnicas Decorativas em

madeira

aprendizado básico de

marcenaria


ensino

40h

Oficina de Informática acesso à informática e

aprendizado das noções

básicas de operação do

computador


ensino

72h

Fonte: SEMUSP, 2006

Dentre os projetos envolvendo a cooperação de outros agentes de

segurança,

encontra-se o Serviço de Acolhimento às Pessoas Vítimas de Violência nas

Delegacias de Polícia, cujo objetivo é prestar pré-atendimento no Plantão das

Delegacias a todas as pessoas vítimas de violência, com ênfase para mulheres,

crianças e adolescentes. O programa é desenvolvido em conjunto com a Polícia

Civil na 1ª Delegacia de Polícia, mas sua atuação deverá ser estendida às

demais delegacias do município ao longo de 2007. Atualmente, o serviço de

acolhimento às pessoas vítimas de violência conta com 3 (três) estagiárias,

sendo uma do serviço social e duas da psicologia, bem como dois supervisores,

ambos psicólogos. O atendimento é feito logo após o registro da ocorrência por

parte da vítima e há parceria com instituições ligadas à rede de proteção:

Hospital Centenário, abrigos, núcleo de prática jurídica (civil e criminal),

Conselho Tutelar, CAPS, Coordenadoria da Mulher e Serviço de Atenção

Especial, dentre outros.

Conforme os técnicos, o atendimento prestado às vítimas de violência é

uma escuta sensível, que busca amenizar a angústia das vítimas. Funcionando

desde abril de 2006 o serviço de acolhimento a vítimas está crescendo e, além

de ser expandido para outras delegacias da cidade, são realizadas atividades

88

de sensibilização junto aos policiais da delegacia, por meio de oficinas que

abordam temas como violência familiar e de gênero.

Foi estabelecida parceria com médicos do DML –Departamento Médico-

Legal para que ao realizar a perícia o(s) médicos(s) encaminhem a(s) vítima(s)

para o serviço de acolhimento, inclusive vítimas de outras delegacias. Ademais,

fator contribuinte para a implantação do serviço de acolhimento foi a

receptividade e apoio recebido dos delegados do município de São Leopoldo.

Outro fator importante e que contribui para o conhecimento do projeto

pela população é o de já ter funcionado, na mesma localidade, a Delegacia da

Mulher de São Leopoldo, hoje extinta.

Após o atendimento prestado às vítimas há a necessidade de

encaminhamento para atendimentos como psicológico, de assistência social e

jurídico, mas a falta de instituições que prestem esse tipo de serviço é um

impedimento para o encaminhamento adequado. Entretanto, as vítimas têm

sido encaminhadas para algumas instituições já parceiras do serviço como a

Defensoria Pública, o serviço de assistência judiciária; o núcleo de atendimento

psicológico da UNISINOS; o posto médico-legal dentre outros.

A seguir, quadro demonstrativo dos atendimentos realizados pelo serviço

no ano de 2006, conforme informado pela SEMUSP. Nota-se que os meses de

setembro e dezembro não apresentam os dados.

Tipo de Atendimento Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Abuso sexual 01

Acolhida a familiar de vítima de assalto 01

Acolhida a familiar de vítima de estupro 01

Acolhida a familiares de detentos 01 01 02

Acolhida de morador de rua 01

Adultério/Abandono de lar 01

Agressão física 01

Ameaça de morte 03

Ameaças 03 03 02 03

Assédio sexual 02

Atendimento a agressor 01

89

Atendimento a detento 02

Atendimento a familiar de usuário de drogas 01

Briga de família (verbal) 01

Briga mãe/filho 02

Brigas de casal 05

Desaparecimento 01

Estupro 01

Falso seqüestro 01

Incêndio 01

Orientação de vítimas 03 02 08 08

Orientação separação 01

Retorno de atendimentos de violência 03 03 19 09

Violência de rua 03

Violência doméstica 15 15 09 03 06 22 07

Violência na escola 02

Violência no trabalho 01

Violência psicológica 02 01

Violência sexual 04

Vítimas de assalto 01

Fonte: SEMUSP, 2007

Observa-se no quadro a cima grande diversidade de atendimentos

chegando a apresentar nomenclaturas bastante parecidas. Essa realidade

demonstra a dificuldade de definição de conceitos sobre as ocorrências já

referidos por vários autores (Khan, 2005; Guindani, 2005; Soares, 2005) e

apontada como uma das dificuldades ao se trabalhar com dados de violência e

criminalidade. Não há unanimidade sobre as denominações a serem utilizadas

na caracterização das ocorrências e delitos, sem critérios definidos, remetendo

a dados confusos que não contribuem para o trabalho de operadores, gestores

e pesquisadores em segurança.

No que diz respeito à readequação da Guarda Municipal, as principais

atividades exercidas pelo Departamento de Prevenção da Violência e

Criminalidade são as voltadas à capacitação dos guardas municipais, focando a

atuação do mesmo como um agente de cidadania, bem como o cuidado e

atenção à saúde integral dos guardas. Ao longo dos anos de 2005 e 2006

vários temas foram abordados, dentre eles:

Mediação e resolução de conflitos e gerenciamento de crises;

Atualização em uso legal da força e defesa pessoal;

90

Qualificação no atendimento prestado pela guarda municipal e vigilantes do

hospital público municipal (incluindo manejo com pessoas portadoras de

sofrimento psíquico);

Capacitação da Guarda Municipal responsável pela ronda escolar e

prevenção da violência e da criminalidade entorno.

Oficinas em saúde mental para os trabalhadores da Guarda Municipal e

vigilantes do hospital público municipal;

Atendimento de emergência e urgência (pronto socorrismo)

O Programa de Saúde integral dos trabalhadores da Guarda Municipal

de Segurança de São Leopoldo ainda não está em execução. O projeto foi

aprovado junto à SENASP e sua implementação está sendo iniciada, pois para

a realização do mesmo são necessários profissionais especializados em áreas

como: psicologia, psiquiatria, serviço social, artes plásticas, educação física e

medicina do trabalho. O projeto contempla a contratação, pela prefeitura, de

psicóloga e assistente social. Os demais profissionais serão contratados por

meio de licitação de empresa especializada na prestação de serviços voltados à

saúde do trabalhador.

A realização do diagnóstico sobre a violência e criminalidade no

município foi umas das primeiras atividades planejadas pelo departamento de

violência e criminalidade. Entretanto, devido à complexidade de tal atividade e

necessidade de mão-de-obra especializada para executá-la a Secretaria

Municipal de Segurança Pública de São Leopoldo optou por realizar um

convênio com a universidade local – UNISINOS – Universidade do Rio dos

Sinos para que o diagnóstico fosse realizado. Contratado no segundo semestre

de 2005 e finalizado em maio de 2006, o mesmo compreendeu estudo em

91

diferentes fontes de dados para o levantamento de indicadores: ocorrências

policiais, aplicação de penas sócio-educativas e mortalidade por causas

externas, bem como a expansão territorial desses fatos (localização, extensão e

natureza).

O levantamento sobre as ocorrências policiais foi realizado nas

delegacias de polícia do município de São Leopoldo e foram levantadas as

ocorrências ao longo do ano de 2005. A caracterização foi feita por tipo de

delito: homicídio (incluindo tentativa de homicídio); roubo e furto; ameaça/lesão

corporal e vias de fato, separados por regiões, bairros, vilas e loteamentos.

Os dados de mortalidade e morbidade (explicar cada um desses termos)

foram identificados nas fontes do: Sistema de Informações de mortalidade

(1993-2003) - DATASUS; IBGE; OMS; FEE (estatísticas populacionais) e no

Sistema de Informação de mortalidade no RS. Os grupos de causa trabalhados

foram: causas externas, homicídios, acidentes de transporte, suicídios e outras

causas externas. Sobre morbidade - situações atendidas em emergência

hospitalar (acidentes e violências) – os dados são somente de causas externas,

do tipo: acidente de trabalho típico, acidente de trabalho de trajeto, acidente de

trânsito, suspeita de maus tratos, auto agressão, violência sexual, delito e

agressões, acidente doméstico, acidente na escola, esporte e lazer e outros.

Na prevenção os resultados não são imediatos. Há idéia é construir uma

forma de acompanhar, on line, os dados de criminalidade do município. O

acesso oficial aos dados da polícia não é facilitado, a secretaria depende da

boa vontade dos responsáveis das delegacias e mesmo obtendo esses dados,

os mesmos não sanam as necessidades da secretaria por se tratarem de dados

92

policiais, que não relatam na totalidade a realidade do município no que tange

violência e criminalidade.

No diagnóstico, apresentado por professores/pesquisadores da

UNISINOS- Universidade do Vale dos Sinos, as principais considerações a

serem feitas pela Secretaria Municipal de Segurança Pública de São Leopoldo

estão: a necessidade de ações intersetoriais; a articulação da Secretaria

Municipal de Segurança Pública com áreas como educação, saúde, cultura,

cidadania e geração de renda; atenção e acompanhamento anual do índice de

homicídios, e a atuação em ações preventivas, de forma interdisciplinar,

incorporando temas como: segurança, drogas, álcool, riscos, estratégias de

redução de danos, trânsito, entre outros.

Problema sério detectado pelo diagnóstico é a violência contra as

mulheres e sabe-se que esse tipo de violência é umas das que apresenta sub-

notificação. Entretanto o diagnóstico apresenta apenas indícios em relação ao

crescimento deste tipo de violência.

O diagnóstico mostra, também, uma tendência à redução do índice de

homicídios no município de São Leopoldo. Em estatísticas oficiais, há

discrepância entre os números da polícia e os do DATASUS. Mas, em ambos,

registra-se uma curva de redução, com números diferentes mas descendentes

desde o ano de 2004. O porquê da diminuição ainda não foi identificado, mas

uma das hipóteses levantadas pelo corpo técnico da secretaria municipal de

segurança pública é a entrada em vigor do estatuto do desarmamento e o

recolhimento das armas a partir de 2004. Segundo o secretário:

“São Leopoldo é um dos municípios que mais entre ou armas no Rio

Grande do Sul. E aqui era um problema social: defender o controle

da comercialização tinha uma falsa discussão, falsa, de que isso ia

causar desemprego, na Tauros e na Rossi (fábricas de armas do

situadas no município)... Mas aqui foi muito forte a campanha, houve

93

um recolhimento muito forte de armas. O jornal local chegou a

anunciar um dia que era recordista, no estado, o recolhimento de

armas em São Leopoldo.”

O diagnóstico realizado pelo município de São Leopoldo contempla

apenas as questões voltadas à violência e criminalidade. Questões

relacionadas à atuação das organizações policiais no município, bem como a

sua relação com os órgãos municipais, conforme indica Guindani (2005) não

foram contempladas. Ou seja, o diagnóstico colaborou para a visualização do

panorama geral sobre a realidade da violência e criminalidade no município,

mas não contemplou a atuação do município até a implementação da Secretaria

Municipal de Segurança.

O programa “Trânsito Seguro” também é executado desde o segundo

semestre de 2005 e engloba oficinas com crianças do ensino fundamental nas

escolas da rede municipal e é realizado em parceria com os agentes de trânsito

do município. Deste projeto resultou a elaboração da cartilha “Mais Trânsito

Seguro”, com informações básicas sobre sinalização e normas de segurança no

trânsito dentre outros, dirigida ao público infantil. O desenvolvimento da cartilha

evolveu, além da SEMUSP, a Secretaria Municipal de Planejamento e

Coordenação – SEPLAN, a Coordenadoria Municipal de Mobilidade Urbana a

quem estão subordinados os agentes de trânsito no município de São Leopoldo

e o Serviço Municipal de Água e Esgotos – SEMAE.

O projeto Bombeiro Mirim é resultado de parceria ente a SEMUSP, o

Corpo de Bombeiro de São Leopoldo e a Secretaria de Educação do município

e aconteceu durante o ano de 2006. Junto à Secretaria de Educação foram

selecionadas quinze crianças matriculadas em escolas municipais de diferentes

bairros da cidade e em situação de risco de violência. As atividades do projeto

94

aconteciam uma vez por semana no turno da manhã, na sede do Corpo de

Bombeiros de São Leopoldo. A prefeitura proporcionou o deslocamento das

crianças por meio de uma unidade móvel que fazia o transporte das crianças de

casa à sede do Corpo de Bombeiros bem como o retorno às suas respectivas

casas.

Durante o ano de 2006 foram realizadas diversas oficinas propiciando a

integração entre as crianças bem como o vínculo das mesmas com a

corporação, vislumbrando ambiente propício ao aprendizado e ao resgate da

auto-estima. Temas como cidadania, educação para a paz e esportes foram

trabalhados com as crianças. Participaram diretamente no projeto técnico do

Departamento de Prevenção da Violência e Criminalidade da SEMSP, a Guarda

Municipal, o Corpo de Bombeiros e ONGs que já trabalhavam com a SEMUSP

em outras oficinas.

O projeto teve a primeira turma encerrada e não tem previsão para nova

edição.

A Guarda Municipal de São Leopoldo foi fundada em vinte e oito de abril

de mil novecentos e noventa e dois, conforme a Lei municipal nº 3751 e com

fundamento nas Constituições Federal, Estadual e na Lei Orgânica do

Município.

Conforme o Regimento Interno da Guarda Municipal de São Leopoldo, a

mesma tem como finalidade:

I. Apoiar a Administração no exercício do poder de polícia administrativa; II. Zelar pela segurança dos servidores municipais quando no exercício de suas funções; III. Fazer cessar as atividades que violarem as normas de saúde, defesa civil, sossego público, higiene, segurança e outras de interesse da coletividade.

95

Ainda de acordo com o regimento interno, em sua estrutura

organizacional, a

Guarda Municipal, a mesma apresenta a seguinte configuração: Gabinete do

Comando; a) Seção de Apoio Administrativo e Logístico; b) Seção de Instrução,

Ética e Disciplina; c) Grupamento de Proteção ao Patrimônio; d) Grupamento

de Ronda Escolar; e) Grupamento de Apoio Móvel e f) Grupamento de Defesa

Ambiental.

Quanto a suas atribuições, inicialmente, a Guarda era responsável pela

segurança patrimonial do município (prédios públicos), sua estrutura era

precária, com escassez de uniforme, equipamentos e sem estrutura física

adequada. Na ocasião de fundação a Guarda Municipal de São Leopoldo

integrava, em nível de departamento, a Secretaria Municipal de Administração.

Conforme os Guardas mais antigos:

“Quando eu entrei na guarda não tinha nada. Nem sede a gente

tinha, não tinha nada. Eu trabalhei dois anos no conselho tutelar de

noite, mas eu nem sabia por que estava ali, não me disseram nada,

simplesmente me botaram lá e pronto, fiquei dois anos lá.

Até que um dia eu fui preso, a gente não tinha fardamento, eu era da

praça e estava na rua, caminhando, passou a civil e me levou preso.

Eu disse: - Eu sou Guarda Municipal

Eles me disseram: - Não, entra.

Aí teve que ir um que era chefe nosso lá e dizer quem eu era. A

gente não tinha uma identificação, nada, nada. Eu ia trabalhar de

bermuda, chinelo, do jeito que quisesse.”

“Antes o que nós tínhamos era um banheirinho na prefeitura, depois

passamos para o ginásio municipal, daí veio o secretário. Eu acho

que a gente tem muito a agradecer também ao nosso comandante,

que hoje é nosso comandante, por que ele lutou para isso, para a

gente ter uma secretaria. Eu acho que depois que a gente teve a

secretaria é que a gente está conseguindo conquistar muitas coisas.”

Em 2005, com a implementação da Secretaria Municipal de Segurança

Pública do município, a Guarda passa a integrar essa secretaria e inicia

processo de reformulação e estruturação de suas responsabilidades e

atribuições. Com base na concepção de que o papel do município deve ser

96

voltado à prevenção da violência e criminalidade, a reestruturação da Guarda

Municipal de São Leopoldo segue as diretrizes do Sistema Único de Segurança

Pública.

Atualmente, a Guarda Municipal de São Leopoldo conta com sessenta e

oito guardas ativos, dois guardas em processo de aposentadoria e um em

licença de saúde. Há apenas um guarda do sexo feminino. Quanto aos

suprimentos para realização das atividades, após a implementação da

SEMUSP, a Guarda Municipal de São Leopoldo passou a contar com

equipamentos adequados às atividades dos guardas (uniforme, proteção,

rádio), viaturas e infra-estrutura de informática com microcomputadores em

rede e ligados à internet, bem como com a central de alarme dos prédios

públicos municipais.

Desde a implementação da SEMUSP, a Guarda conta com a

reestruturação física, com nova sede, e com o constante investimento em

equipamentos como os de comunicação, uniforme e viaturas, bem como a

capacitação e treinamento necessários para a utilização adequada desses

equipamentos por seus integrantes.

A partir de 2005 atuação da Guarda passa a ser voltada para o cidadão,

são os “agentes de cidadania”. Entretanto, para que tal mudança ocorresse os

integrantes da Guarda passam por constante aperfeiçoamento e capacitação

em temas como: mediação e resolução de conflitos e gerenciamento de crises;

atualização em uso legal da força e defesa pessoal; qualificação no

atendimento prestado ao cidadão pela Guarda Municipal (incluindo manejo com

pessoas portadoras de sofrimento psíquico); capacitação dos guardas

responsáveis pela ronda escolar e prevenção da violência e da criminalidade no

97

entorno; oficinas em saúde mental para os trabalhadores da Guarda Municipal e

atendimento de emergência e urgência (pronto socorrismo), dentre outros.

A nova proposta de atuação da Guarda Municipal, a partir da

implementação da SEMUSP, acarretou mudança cultural significativa na

instituição, o que causou resistência de alguns integrantes da Guarda. Até

então os guardas atuavam apenas na área patrimonial e, inicialmente, houve

dificuldade de absorverem a nova proposta de atuação. Foi necessário um

trabalho inicial de conscientização para mudança de comportamento dos

integrantes da guarda, com investimento em treinamento, capacitação e que

precisa ser constantemente reforçado.

“Esse negócio da cidadania está legal, a gente é bem visto nos

colégios, pelas mães. Até nas próprias praças, eu não sei se tu

moras em São Leopoldo, mas se tu olhares as praças sábado e

domingo, antigamente eram todas vazias, agora estão sempre

cheias, as pessoas freqüentam até de noite. Não se via um casal

namorando, hoje em dia se vê um monte. Sempre tem alguém ali

(da Guarda) eles se sentem mais seguros e aí começam a

freqüentar mais.” Guarda Muncipal ???????

A fala a seguir, de um dos gestores da secretaria, resume o que é

planejado e a expectativa em relação a atuação da Guarda Municipal:

“Hoje o nosso viés são as pessoas, a gente dá muita informação

para os nossos Guardas, bastante valorização para eles, não só em

termos salariais, mas como de cursos, de equipamentos, fazemos

muito investimento nos Guardas. O retorno ainda é muito pequeno,

por causa do choque de mudança cultural (para os próprios

Guardas). É muito difícil esse processo de reeducação deles

(Guardas) para trabalhar com a comunidade. A gente tem muita

expectativa nos guardas novos, mas não desistimos desses, que

com freqüência recebem cursos, formação, treinamento, em fim...”

Entre as funções da Guarda Municipal destacam-se o monitoramento de

praças por meio de ronda, a presença de guardas fixos em locais como as

unidades básicas de saúde do município, o Museu do Trem, o Ginásio

Municipal, o Palácio Municipal e nas Secretarias Municipais. A ronda escolar

98

acontece por meio de patrulhamento realizado em toda a rede municipal de

ensino e no entorno das escolas públicas municipais.

Atividades como a operacionalização e controle da central de alarmes, o

gerenciamento do número 153, o monitoramento da central de rádio, bem como

a manutenção da base de dados de registros e ocorrências também são

atividades que competem à Guarda Municipal.

No ano de 2006 foi estabelecido o Relatório de Fluxo de Serviço e

Atendimentos (Anexo II), instrumento pelo qual há o acompanhamento mensal

das atividades realizadas pela Guarda Municipal. Os registros que apresentam

o maior número de ocorrências são relativos ao: 1) atendimento de alarme, com

cento e dezoito atendimentos durante o ano de 2006; 2) auxílio ao cidadão, com

noventa atendimentos; 3) auxílio à Secretaria de Educação do Município com

setenta e cinco atendimentos e 4) auxílio ao Albergue Municipal, com quarenta

e um atendimentos.

No que tange a utilização de armas de fogo pelos guardas, em 2005 os

gestores da Secretaria Municipal de Segurança Pública do município,

preocupados com o cumprimento do Estatuto do Desarmamento (conforme Lei

10.826, de 22 de dezembro de 2003, conhecida como Estatuto do

Desarmamento e regulamentada pelo decreto nº 5.123 de 01/07/2004,

publicado no Diário Oficial da União no dia 02 de julho de 2004, começando a

vigorar naquela data) possibilitaram aos Guardas optarem ou não pela

utilização de armas de fogo. Os que foram favoráveis ao uso da arma de fogo

comprometeram-se a passar pelas exigências do Estatuto do Desarmamento,

entre elas avaliação psicológica e curso de uso de armas de fogo, ministrado

pela Academia de Polícia Civil, por meio de convênio com a SEMUSP. Num

http://www.mj.gov.br/seguranca/desarmamento.pdf



http://www.mj.gov.br/seguranca/dec5123_desarmamento.pdf

99

total de cinqüenta e sete guardas que se habilitaram a participar do processo

para a utilização de arma de fogo, após a avaliação psicológica, quarenta e dois

eram aptos a continuar o processo e quinze não aptos. Durante o ano de 2006

uma primeira turma com vinte e quatro Guardas recebeu o treinamento para o

uso de arma de fogo e a próxima turma deve acontecer no primeiro semestre

de 2007.

Para a aquisição das armas foi criada uma comissão específica,

envolvendo a SEMUSP, a Central de Licitações, a Secretaria Municipal de

Administração, a Guarda Municipal e a Procuradoria Geral do Município para

discussão de que tipo de arma será adquirido e em que quantidade. Entretanto,

o processo de compras de armas não está concluído.

Apenas algumas atividades, de acordo com a decisão da direção da

Guarda, serão realizadas com por guardas armados. A criação da Corregedoria

da Guarda Municipal também precisa ser efetivada para que a mesma esteja

apta ao uso de armas. A intenção é que seja criada a corregedoria da

secretaria, vinculada ao secretário municipal de segurança pública, com o

objetivo de acompanhar a atuação da Guarda Municipal, ou seja, um organismo

paralelo à Guarda, em mesmo nível hierárquico. A corregedoria deverá atuar de

forma proativa. A revisão e atualização do regimento interno da Guarda

Municipal também precisam ser realizadas, estabelecendo especificidades e

adequando-se à utilização do armamento por parte dos Guardas. Tais

atividades estavam previstas para o ano de 2006 mas sua efetivação deve

ocorrer em 2007.

A ampliação do efetivo da Guarda Municipal, realizado por concurso

público, no ano de 2006 contemplou a etapa inicial, com prova objetiva e

100

avaliação psicológica, ambas realizadas pela FUNDATEC - Fundação

Universidade-Empresa de Tecnologia e Ciências. O curso de formação para

Guardas Municipais – desenvolvido com base na Matriz Curricular proposta

pela SENASP – e realizado por meio de convênio entre a Secretaria Municipal

de Segurança Pública e a Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS

também fará parte do concurso, como etapa eliminatória. O fim do concurso foi

previsto para o mês de julho de 2007.

Quantos aos equipamentos para a mobilidade a Guarda Municipal conta

com oito viaturas, quatro motocicletas e uma van para deslocamento de um

maior número de pessoas. A Secretaria conta, também com um automóvel para

o deslocamento dos técnicos do Departamento de Prevenção à Violência e

Criminalidade.

Para melhor evidenciar alguns dos projetos/ações explicitadas na matriz

de planejamento (Anexo I) e já em prática ou parcialmente implementadas pela

SEMUSP, a seguir a descrição dos mesmos. Salienta-se que na execução dos

projetos/ações a seguir todas as áreas da Secretaria estão envolvidas, direta

ou indiretamente.

O sistema de monitoramento urbano proposto pela Secretaria Municipal

de Segurança Pública tem como objetivo a liberdade das pessoas. O sistema é

também para a segurança pública, mas para o trânsito, controle da circulação

viária, a fiscalização urbana, o controle da utilização do espaço público, dentre

outras atividades em que cabe a atuação de órgãos da prefeitura municipal.

O projeto compreende a instalação de câmeras em vinte e sete pontos

estratégicos, em locais de grande circulação, de comércio intenso. Vários serão

os órgãos municipais que utilizarão o sistema de monitoramento. Neste

101

contexto, a segurança pública também se beneficia, não só a Brigada Militar,

mas também a Polícia Civil na investigação. Esse é o argumento que sustenta

a idéia de que o monitoramento não deve ficar sob o controle da Brigada Militar.

A idéia é que todos participem: Guarda Municipal, Brigada Militar, Polícia Civil, o

Polícia Rodoviária Federal, dentre outros.

A aprovação do financiamento para a implementação do sistema de

monitoramento urbano junto à SENASP e ao Fundo Nacional de Segurança

Pública foi condicionada à apresentação de um projeto técnico, que justificasse

a implantação do sistema, bem como o número de câmeras, sua localização e

especificações técnicas dos equipamentos eletro-eletrônicos e softwares

necessários para o perfeito funcionamento do sistema de monitoramento

urbano.

Conforme o projeto apresentado ao conselho gestor do Fundo Nacional

de Segurança Pública, o sistema a ser implantado no Município de São

Leopoldo, funcionará através de um circuito fechado de TV, interligando

câmeras específicas instaladas nas vias públicas à central de monitoramento

localizada em prédio da prefeitura municipal.

Tal projeto foi elaborado por empresa especializada, contratada pela

prefeitura municipal via licitação pública e desenvolvido durante o segundo

semestre de 2006. Em dezembro de 2006, após a apresentação do projeto aos

gestores do Fundo Nacional de Segurança Pública o sistema de monitoramento

urbano foi aprovado para o financiamento de oitocentos e oitenta e seis mil

reais pelo Governo Federal.

A seguir mapa com os pontos onde serão instaladas as vinte e sete

câmeras distribuídas no município de São Leopoldo.

Fonte: Projeto Sistema de Monitoramento Urbano – SEMUSP (2006)

103

Quanto ao relacionamento com instituições de ensino e pesquisa e fomento

à discussão sobre temas ligados à violência e criminalidade, foram realizadas, ao

longo de 2006 atividades abertas à comunidade (local e regional). A Secretaria

Municipal de Segurança Urbana, por meio da atuação interdisciplinar e mobilização

de seu corpo técnico, promoveu diversas atividades voltadas ao aperfeiçoamento

de seu pessoal, a interação com a comunidade e a troca de experiências com

outras localidades e entidades preocupadas com o problema da violência e

criminalidade.

Em Maio de 2006 a Secretaria Municipal de Segurança Pública de São

Leopoldo promoveu o Seminário Latino-Americano de Segurança Urbana:

estratégias para a prevenção à violência e cultura de paz. Com participação de

guardas municipais de várias cidades do RS; palestrantes de várias cidades do

Brasil, bem como representantes de países como Uruguai, Argentina, Chile e

Colômbia e aberto à comunidade.

Tal seminário foi importante para a troca de experiências entre os

participantes e a divulgação do plano que está sendo executado pelo município de

São Leopoldo para outras prefeituras que enviaram operadores e gestores da área

de segurança, quase todas do Estado do Rio Grande do Sul. Incipiente, entretanto,

foi a presença dos cidadãos de São Leopoldo durante o evento.

O Curso de Gestão de Políticas Públicas de Segurança Cidadã foi realizado

entre 7 e 12 de agosto de 2006. A realização do evento foi fruto da parceria entre o

Governo Federal, a Prefeitura de São Leopoldo e o Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento - PNUD. O curso teve a participação de gestores, policiais

e guardas municipais de 20 (vinte) municípios do Vale do Rio dos Sinos. O

104

objetivo foi iniciar uma mobilização para implementar um consórcio intermunicipal

de prevenção à violência e à criminalidade. As aulas foram ministradas por

professores do exterior, que fazem parte do PNUD. A partir desse curso a

SEMUSP, passa a encabeçar movimento para a formalização do consórcio

intermunicipal. Movimento que até o final do ano de 2006 apresentava-se lento,

com pouca adesão dos demais municípios do Vale do Rio dos Sinos.

Em 07 de dezembro de 2006, em conjunto com o grupo de pesquisa

Violência e Cidadania do IFCH/UFRGS a Secretaria Municipal de Segurança

Pública de São Leopoldo promoveu o Seminário Estadual de Prevenção à

Violência, cujo objetivo foi a integração entre a SEMUSP, a universidade,

pesquisadores e trabalhadores em segurança pública, bem como a divulgação dos

trabalhos que vem sendo realizados à população.

A Lei Municipal n 5.991, de julho de 2006 constitui o GGI - Gabinete de

Gestão Integrada, um grupo de trabalho para fiscalização e segurança urbana que

funciona como um fórum deliberativo e executivo operado por consenso, sem

hierarquias e que respeita a autonomia das instituições que dele fazem parte. O

principal objetivo do GGI é o de “promover a articulação dos programas de ação

governamental na área da fiscalização e segurança urbana”. O GGI é constituído

por representantes de órgãos municipais como o Gabinete do Prefeito; a

Procuradoria Geral do Município; a Secretaria Municipal da Fazenda; a Secretaria

Municipal da Habitação; a Secretaria Municipal da Saúde; a Secretaria Municipal

de Desenvolvimento Econômico e Social; a Secretaria Municipal de Obras Viárias

e Serviços Urbanos; a Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação; a

Secretaria Municipal de Segurança Pública, a Secretaria Municipal do Meio

105

Ambiente e a Coordenadoria Municipal de Mobilidade Urbana, bem como por

representantes de instituições como a Policia Civil; a Polícia Militar; a Polícia

Federal; o Corpo de Bombeiros; Conselho Tutelar e o Ministério Público Estadual.

Até a implementação do GGI no município de São Leopoldo existia apenas

uma força-tarefa, de fiscalização, e a proposta foi a de sua institucionalização, por

meio do Gabinete de Gestão Integrada. Entretanto, ao procurar um modelo de

atuação para o GGI em municípios junto à SENASP, a informação foi de que

nenhum município tinha conseguido implantar tal atividade, mas que a SENASP

teria o maior interesse em acompanhar essa experiência. Daí surge o projeto de lei

do Gabinete de Gestão Integrada do Município de São Leopoldo.

Segundo o Secretário Municipal, a idéia do Gabinete reúne três conceitos:

“... o conceito de força-tarefa, o de emissões especiais e o de gabinete

de gestão de crise, que em comum têm o fato de serem provisórios e

terem foco específico.”

O Gabinete de Gestão Integrada tem o intuito de trabalhar com ações, mas

são a gestão, o planejamento e a discussão sobre as questões de segurança com

os outros órgãos da prefeitura que norteiam sua atuação. Temas como a definição

da localização das câmeras de segurança a serem implementada no

monitoramento urbano são discutidos nas reuniões do GGI.

O grupo de representantes das instituições que compõem o GGI encontra-

se em reuniões quinzenais, com pauta definida previamente por consenso. A

participação da sociedade civil nas decisões sobre segurança urbana também é

outra prática incentivada pelo GGI, que pode contar com a participação de

cidadãos em suas reuniões.

106

O Disque-Denúncia é resultado de convênio assinado com o governo

estadual, que disponibiliza esse serviço em todo o Estado. A contrapartida do

município é divulgar esse o número 181 (utilizado pelo Disque-Denúncia). O

Convênio foi assinado no ano de 2006 e o serviço contribui, para diversas

secretarias e serviços municipais, pois propicia à gestão municipal tratar temas

diversos como danos ao patrimônio público, atividades ilícitas, denúncias de

estabelecimentos funcionando sem alvará, dentre outros.

Por meio de parceria com a SENASP, a Secretaria Municipal de Segurança

Pública implantou o Telecentro. Inaugurado em setembro de 2006, o Telecentro de

São Leopoldo tem como objetivo promover o ensino à distância destinado aos

profissionais de segurança pública nas esferas federal, estadual e municipal.

Instalado na sede da Secretaria Municipal de Segurança Pública de São Leopoldo

atende aos municípios do Vale do Rio dos Sinos.

Fazem parte do Telecentro uma telesala que comporta até vinte pessoas e

equipada com televisão vinte e nove polegadas, aparelho de DVD e videocassete;

uma sala para tutores com dois microcomputadores, uma sala web composta por

quinze microcomputadores ligados em rede para uso dos alunos e um servidor de

rede, bem como antena parabólica para recepção do sinal de satélite. O Telecentro

funciona por meio de cursos disponibilizados pela Internet e pelo canal da

SENASP. Os cursos são específicos para profissionais de segurança pública e a

complementação destes, com vídeos, é fornecida pelo canal. Os tutores são os

profissionais treinados para a utilização dos equipamentos e softwares utilizados

no Telecentro e para a orientação dos alunos durante os cursos.

107

Mensalmente a SENASP divulga a programação de cursos e a inscrição dos

alunos é feita por meio do gestor do Telecentro, que recebe a solicitação do

candidato a participação do curso e realiza uma triagem para a certificação que o

candidato é profissional de segurança pública, após a triagem o gestor é

responsável pela matrícula do futuro aluno nos cursos. Cabe ao gestor do

Telecentro acompanhar todas as atividades em curso, fornecer as informações

solicitadas pela SENASP e coordenar o funcionamento do Telecentro pelo qual é

responsável. Desde o início de sua instalação, o Telecentro de São Leopoldo já

atendeu aproximadamente 105 (cento e cinco) profissionais de segurança de

municípios da região do Vale do Rio dos Sinos.

Chama atenção a observação do gestor do Telecentro de São Leopoldo

quanto à participação dos profissionais da Guarda Municipal do município, que é

considerada pequena e abaixo das expectativas dos gestores da secretaria.

Atualmente, a principal participação nos cursos oferecidos pelo Telecentro é de

profissionais ligados à segurança pública de municípios do Vale do Rio dos Sinos.

Os cursos oferecidos pelo Telecentro não têm custo para os participantes, mas a

adesão aos mesmos é facultativa.

3.3 Novo Hamburgo

A Secretaria Municipal de Trânsito, Transporte e Segurança foi criada em

1998, pela Lei Municipal n° 92. A ela se vincula a Guarda Municipal, que tem um

efetivo de 203 guardas, sendo que parte deles usa arma de fogo. Semanalmente,

108

são executadas operações integradas entre Guarda Municipal e os órgãos

estaduais de segurança pública.

O Conselho Municipal de Segurança promove audiências públicas nas oito

regiões em que foi dividida a cidade para levantamento dos problemas e

apontamento de soluções, mas não desenvolve sozinho o seu papel preventivo,

pois conta com a existência de outros conselhos que, através de suas ações

específicas, de forma direta ou indireta, resultam em ações preventivas no controle

da criminalidade. Esses conselhos são: Conselho Municipal de Entorpecentes;

Conselho Municipal da Criança; Conselho Tutelar; e o Conselho Municipal do

Idoso.

As principais estratégias para cuidar da segurança desenvolvidas pela

cidade de Novo Hamburgo são: policiamento comunitário através da Guarda

Municipal e integração com outras secretarias municipais para a redução dos

agenciamentos e dos fatores facilitadores do crime e da violência, tais como: falta

de iluminação pública, vilas irregulares, terrenos baldios, vias não pavimentadas,

etc.

3.4 Cachoeirinha

A Lei 2484/05 criou a Secretaria Municipal de Segurança Urbana,

responsável pela Guarda Municipal, que conta com 120 integrantes que, por ora,

não portam armamento.

O Conselho Municipal de Justiça e Segurança foi criado em 2002, pela Lei

2075. Há o interesse de reativar o CONSEPRO (Conselho Pro-Segurança: fornece

apoio logístico para Brigada Militar e Polícia Civil). Trata-se de um Conselho

bastante peculiar, de natureza diversa dos conselhos municipais de segurança.

Também existe a intenção de fomentar a organização de núcleos compostos pelas

associações de bairro das comunidades

A Secretaria Municipal está em fase de estruturação. A Guarda Municipal,

por ora, realiza ações preventivas junto a escolas, especialmente no horário de

saída das aulas. Mantém o projeto ARÕANA - Monitoramento Eletrônico de

109

Escolas Municipais. Trabalha em parceria com a Brigada Militar e com outras

secretarias municipais.

3.5 Alvorada

Não há Secretaria de Segurança no município. A Guarda Municipal e as

atividades por ela desenvolvidas estão vinculadas à Secretaria Municipal de

Administração. Há projeto para sua criação em 2007. O efetivo da Guarda

Municipal é de 130 guardas (um concurso público será realizado, possivelmente

em 2007, para a admissão de mais 34 guardas). Por ora, não portam armamento.

A cidade conta com um Conselho bastante peculiar, de natureza diversa

dos conselhos municipais de segurança, e existente também na cidade de

Cachoeirinha: o CONSEPRO (Conselho Pro-Segurança), que fornece apoio

logístico para Brigada Militar e Polícia Civil.

A Guarda Municipal realiza preventivamente ações junto a escolas. Possui

monitoramento eletrônico 24h (foi contratada uma empresa privada para atender à

essa demanda via acionamento da Guarda Municipal - central de monitoramento).

Realiza também ações pontuais com outras secretarias municipais (por exemplo:

Secretaria Municipal de Indústria e Comércio) e com outras instituições (Brigada

Militar, Polícia Civil, Conselho Tutelar, etc.), a exemplo da fiscalização de bares

sem alvará e que violam a lei municipal que proíbe a comercialização de bebidas

alcóolicas a partir de um determinado horário.

A partir da metade do ano de 2004, os índices de violência, em especial o

crescimento constante do número de homicídios, colocaram a cidade como a mais

violenta na tumultuada região metropolitana de Porto Alegre. Em 2005 foi criada na

assembléia uma comissão especial de segurança pública, visando debater a

respeito da questão da violência e como lidar com ela. Algumas propostas foram

apresentadas: aumento do efetivo e pessoal administrativo; reabertura dos postos

da brigada militar; proteger a vida dos policiais; disponibilização de recursos

materiais, em especial de informática; instalação de uma ouvidoria das policias

para denúncias implementação de políticas de geração de emprego e renda;

110

trabalho nas escolas sobre drogas e planejamento familiar; criação de programas

específicos para os jovens; criação da comissão permanente de segurança

pública; criação de grupo especial de trabalho; ativação do conselho municipal de

segurança; encaminhamentos urgentes.

3.6 GRAVATAÍ

A Lei n.°1870/02 criou em Gravataí a Secretaria Municipal para Assuntos da

Segurança Pública, responsável pela Guarda Municipal da cidade, que conta com

85 guardas (parte deles usa arma de fogo).

Não há Conselho Municipal de Segurança, mas existe um Conselho da

Defesa Civil, que tem outra natureza e se reúne pontualmente.

A Secretaria Municipal firmou convênio com a Brigada Militar e a Polícia

Civil (destina R$ 60 mil reais para auxílio financeiro da primeira e paga parte dos

aluguéis onde operam as delegacias do município). Mantém sistema de

monitoramento eletrônico em todas as escolas do município. Realiza também

ações pontuais com outras secretarias municipais (por exemplo, Secretaria

Municipal de Educação). Revitalizou praças e outros espaços públicos (parque de

exposições municipal). Recuperou a iluminação pública da cidade.

3.7 Esteio

Em Esteio não há uma Secretaria Municipal de Segurança, mas existe

Guarda Municipal, sendo as atividades por ela desenvolvidas vinculadas ao

Gabinete do Vice-prefeito e à Secretaria Especial de Governo. São 20 guardas

municipais (será realizado concurso público, possivelmente em 2007, para a

admissão de mais 80 guardas). Por ora, não portam armamento.

A cidade conta com um Conselho de Segurança Pública (CONDESC), e

com os projetos: Jovem Cidadão (parceria com a Secretaria Municipal de

Educação); e Programa Integrado de Inclusão Social (realizado através do repasse

de verbas da Petrobrás ao Funcriança – Lei n.° 1.722/90).

111

3.8 Sapucaia do Sul

No município existe a Secretaria Municipal de Trânsito e Segurança, criada

pela Lei n.° 2.669/04. A cidade também conta com uma Guarda Municipal, tendo

esta um efetivo de 46 integrantes (5 guardas municipais de trânsito e 41 vigias).

Parte deles usa arma de fogo. Um concurso público para a admissão de mais 95

guardas estava previsto para 2007.

Sapucaia do Sul tem um Conselho de Segurança Pública e alguns projetos

relacionados a Guarda Municipal: estruturação da guarda (conta com plano de

carreira, corregedoria e ouvidoria), que possui várias funções, atuando também na

fiscalização do trânsito, policiamento de eventos públicos que ocorrem na cidade e

ações integradas com a Brigada Militar, Polícia Civil, Conselho Tutelar e outros

órgãos da segurança.

3.9 Guaíba

A cidade não criou uma secretaria de segurança, mas tem uma Guarda

Municipal que se encontra vinculada à Secretaria Municipal de Administração e

Recursos Humanos. Dentro da Guarda Municipal, encontramos 89 guardas, que

possuem função de vigilância e, por ora, não portam armamento. O Conselho

Municipal de Segurança foi criado pela Lei n.° 1.970/05.

A Guarda Municipal tem como função a vigilância do patrimônio público. Foi

criado um Fundo Municipal de Prevenção à Violência (Lei n.° 1.990/05), que

recebe a destinação de um percentual da receita do estacionamento rotativo

municipal. Essa verba é utilizada junto à Brigada Militar e à Polícia Civil

(pagamento de gasolina das viaturas, material de escritório, etc.).

3.10 Canoas

A Secretaria Municipal para Assuntos de Segurança Pública é responsável, em

Canoas, pelas atividades do município na área da segurança. A Guarda Municipal,

instituída pela lei existe há seis anos, e não anda armada. Ela desenvolve

112

parcerias com a secretaria de segurança estadual e com a Brigada Militar. Não há

Conselho de Segurança.

3.11 Caxias do Sul

Caxias do Sul conta com a Secretaria de Segurança Pública e Proteção

Social. Seu foco é desenvolver ações voltadas a uma prevenção da criminalidade

através da melhoria da qualidade de vida, buscando sempre partir de demandas

diretas da comunidade. Para isso, dentro da Secretaria foi criado o orçamento

comunitário, uma coordenadoria de assuntos comunitários que tem contato direto

com a comunidade, através de reuniões que ocorrem em todos os bairros da

cidade. Também ligada a Secretaria, está a Guarda Municipal, que tem como

função específica de cuidar dos prédios públicos e das praças e dos logradouros.

O Conselho Municipal de Segurança de Caxias do Sul é um órgão

consultivo, encarregado de assessorar o Poder Executivo nas questões relativas a

segurança. Seu principal papel é desempenhado no tocante a questão da

prevenção da criminalidade.

A cidade conta com algumas outras ações na área da segurança, além da

verificação direta das demandas da comunidade através do orçamento

comunitário. Dentre elas se encontra a implementação do policiamento

comunitário; o preparo de 50 guardas municipais para fazer um mapeamento de

jovens infratores, verificando seus ambientes e contatos; e um programa de

apresentação de palestras em escolas da rede pública envolvendo, entre outros

assuntos, questões a respeito da segurança pública e da violência escolar.

3.12 Pelotas

Em Pelotas, o órgão municipal responsável pelas ações de Segurança

Pública é a Secretaria de Transporte e Trânsito. A Guarda Municipal, que está

passando por um processo de profissionalização, apesar de existir há 18 anos,

vinculou-se à Secretaria em 2006, e conta com 248 guardas, mais 80 agentes de

113

trânsito. Os guardas não portam armamento de fogo ainda, pois esperam por um

curso que será organizado em parceria com a Brigada Militar e com a Secretaria

de Segurança do estado. A cidade não conta com um Conselho de Segurança.

Um sistema de monitoramento dentro dos Postos de Saúde e nas escolas

está sendo implantado, tendo em vista o deslocamento da Guarda Municipal de

prédios para lugares públicos como praças. A Guarda também é parceira de

atividades da Brigada Militar.

3.13 Santa Maria

Através da Lei 4820/2005, foi criada em Santa Maria a Secretaria Municipal

de Assuntos de Segurança Pública.

Na cidade, apesar da existência de um projeto de Lei para sua criação, não

há Guarda Municipal. Também não foi criado um Conselho de Segurança.

114

4. CONCLUSÃO

As alterações por que passou o Estado contemporâneo, mormente o brasileiro, a

partir da década de oitenta, no bojo do processo de redemocratização, deram

ensejo ao fortalecimento do poder local (governança local) e, à criação de novos

mecanismos políticos e jurídicos de participação democrática da cidadania na

gestão e no controle público (conselhos gestores e Orçamento Participativo, por

exemplo).

É nesse contexto mais amplo que se insere a recente tendência de

municipalização da segurança pública no país e a conseqüente incorporação de

novas possibilidades sócio-políticas de gestão e mediação dos conflitos, para além

da pura e simples criminalização. Afigurou-se, para tanto, imprescindível a

compreensão teórico-conceitual da segurança como um direito social fundamental,

inscrito no rol dos direitos sociais previstos no art. 6° da Constituição Federal de

1988. Ao se deslocar o foco de análise do modelo repressivo e reativo da

dogmática do Direito Penal, adstrito ao controle do sistema de justiça criminal, para

o modelo preventivo, tornou-se possível repolitizar o debate da segurança e,

assim, incorporar uma maior participação da cidadania e da sociedade civil

organizada.

Acredita-se, pois, que é preciso avançar para a garantia da segurança dos

indivíduos em todos os seus direitos fundamentais, o que inclui os direitos de

prestação positiva por parte do Estado, promovendo ou garantindo as condições

materiais de gozo efetivo desses bens jurídicos (ações positivas fáticas), e

extrapola o escopo dos tradicionais direitos de defesa do cidadão frente ao sistema

punitivo estatal, ou mesmo, dos direitos de prestação positiva estatal, de ordem

normativa, previstos pela legislação penal para proteger os direitos fundamentais

do cidadão contra a atividade de terceiros.31

Esse novo arranjo hermenêutico subsidiou, ademais, uma nova

fundamentação constitucional da atual tendência de intervenção das

31

O conceito de garantismo positivo de Alessandro Baratta, erigido no contexto do movimento da

Nova Prevenção, resume a tese aqui sustentada. (BARATTA, 1999).

115

administrações municipais na gestão da segurança pública, fortalecendo também a

importância da emergência de uma esfera pública não-estatal de gestão

participativa da segurança por parte da coletividade, a exemplo dos conselhos

municipais de segurança.

Tendo por base esse escopo preliminar, procuramos investigar, por meio da

realização de uma pesquisa documental (fontes bibliográficas nacionais e

internacionais) e de campo (realização de entrevistas), alguns dos principais

elementos relacionados com a implementação de políticas públicas de segurança

no âmbito local, quais sejam: a existência de um órgão gestor da área em nível

municipal; a constituição de conselhos municipais de segurança, de modo a

favorecer a participação da cidadania e da sociedade civil organizada na

proposição, no monitoramento e na fiscalização dessas ações; o papel e as

características da Guarda Municipal no contexto das muitas alterações por que a

instituição passou desde 2002 e, finalmente, os projetos que vêm sendo

desenvolvidos pelas prefeituras municipais nessa área.

O debate acerca das políticas públicas municipais de segurança está longe

de ser pacífico, pela própria natureza do tema, envolvendo questões de ordem

empírico-analítica e política, como também pelas limitações impostas por uma

interpretação literal do texto constitucional (art. 144 da Constituição Federal de

1988). A presente pesquisa, no entanto, inova, ao sistematizar as recentes

experiências de políticas de segurança levadas a efeito pelas administrações

municipais de Porto Alegre e de outros municípios do Rio Grande do Sul,

contribuindo, desse modo, teórica e pragmaticamente, para a identificação das

ações e projetos desenvolvidos pelos municípios para o controle da violência e da

criminalidade.

Em linhas gerais, pode-se afirmar que a questão da segurança pública vem

sendo enfrentada pelos municípios a partir de duas frentes, diversas e

complementares, a serem manejadas de forma combinada e simultânea: a de

natureza social e a de natureza policial.

A primeira delas centra-se na intervenção preventiva que consiste na

concepção e aplicação de políticas públicas de segurança voltadas a alterar as

116

condições propiciatórias imediatas do crime e da violência. Observe-se que essas

ações não se confundem com mudanças estruturais da sociedade, as quais,

embora necessárias, exerceriam um impacto somente futuro na redução das

dinâmicas criminais . Como lembra Rolim:

No Brasil, normalmente, quando se fala em prevenção da

violência ou da criminalidade, imaginam-se possibilidades

vinculadas diretamente às chamadas “políticas sociais”. Em

função disso, as chances de redução da criminalidade e da

violência estariam na dependência de mudanças significativas

nas oportunidades de emprego, educação, habitação, etc., a

partir da extensão efetiva desses direitos a todos. É certo que

mudanças desse tipo afetam largamente as taxas de

criminalidade, produzindo resultados positivos e importantes.

Essa maneira de encarar o tema da prevenção, não obstante,

carrega consigo várias limitações. (ROLIM, 2006, p. 110)

Essas limitações dizem justamente com a segunda frente: a policial. Em se

tratando da atuação municipal na área de segurança pública, é fundamental uma

política de constituição e/ou qualificação das Guardas Municipais, tendo como

diretrizes estratégicas:

[...] a formação e valorização profissional; gestão do

conhecimento; reorganização das estruturas administrativas e

dos processos de trabalho, de tomada de decisão, de

comunicação e de interconexão intra e extragovernamental;

investimento na perícia (em sua descentralização com integração

sistêmica); na prevenção (em harmonia com outros segmentos

governamentais - a ponto de integrar-se com eles, formando um

novo sujeito da gestão pública, com as características descritas

acima, e com setores da sociedade; e no controle externo (o qual,

associado aos controles internos e à participação da sociedade,

confere às polícias e às Guardas Municipais transparência e lhes

devolve confiabilidade). (SOARES, 2005, p. 35-36)

Finalmente, uma nova agenda municipal de segurança, organizada em torno

de uma unidade, uma agência ou um organismo central, deve abordar

preferencialmente ações preventivas, articuladas com departamentos e secretarias

importantes da administração pública (educação, saúde, serviços sociais,

habitação, transporte, planejamento urbano, comunicação, esporte, lazer e cultura)

- políticas específicas de segurança preocupadas com a proteção integral de

117

direitos, com o sistema de persecução criminal (também e sobretudo com a

Guarda Municipal), incluindo, ainda, entidades da sociedade civil, associações

comunitárias, cidadãos de forma geral - daí a importância da instituição e

funcionamento dos conselhos municipais de segurança. Resta claro que

esses pressupostos, embora não exaustivos, representam os primeiros passos

para um novo enfrentamento da violência e da criminalidade a partir da experiência

local das cidades no campo da segurança pública.

118

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