APOSTILA DE DIREITO ADMINISTRATIVO

INDICE

I. II. III. IV. V. VI.

INTRODUO PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA RGOS E AGENTES PBLICOS ADMINISTRAO PBLICA

03/10 11/31 32/44 45/79

NOVAS FIGURAS DA REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR 80/106 PODERES E DEVERES ADMINISTRATIVOS 107/133 134/211

VII. SERVIDORES PBLICOS

INTRODUO1. FUNES DO ESTADO

Num sentido objetivo formal, lastreado no tratamento jurdico conferido a cada funo, nos atributos a cada uma delas outorgado pelo sistema jurdico, legislativa seria a funo por meio da qual se inova na ordem jurdica, com fundamento to s na Constituio; jurisdicional a que resolve controvrsias jurdicas com fora de definitividade; e administrativa a que se desenvolve por meio de comandos infralegais legais ou mesmo infraconstitucionais, produzidos na intimidade de uma estrutura hierrquica. Tais funes so atribudas com precipuidade, mas no com exclusividade, a cada um dos Poderes de nossa Repblica. Ao Poder Legislativo cabe predominantemente o desempenho da funo legislativa; ao Judicirio o da funo jurisdicional e ao Executivo o da funo administrativa.

Numa perspectiva objetiva material, baseada nos elementos intrnsecos da funo, a primeira consiste na expedio de atos gerais e abstratos; a segunda na soluo de controvrsias jurdicas; e a terceira na atividade concreta por meio da qual se busca de modo direto e imediato a realizao de determinada utilidade pblica.

O poder estatal, conquanto uno e indivisvel, desmembra-se em trs funes: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa.

Podemos, assim, dizer que o Poder Executivo tem como funo tpica a administrativa, mas ao dela detm atribuies de carter normativo (quando, por exemplo, edita medidas provisrias) e jurisdicional (quando decide litgios em mbito administrativo).

Todavia, todos os Poderes exercem, secundariamente, funes que so atribudas em carter principal aos demais. Isto se deve ao fato de que o nosso sistema constitucional adotou o princpio da especializao de funes, e no uma rgida atribuio de uma delas, com exclusividade, a um dos Poderes da repblica.

E o Judicirio, a exemplo dos demais Poderes, alm de sua funo tpica a jurisdicional -, tambm atipicamente exerce atribuies de carter normativo (quando os Tribunais elaboram seus respectivos regimentos internos, por exemplo) e administrativo (quando contrata seu pessoal e organiza os servios de suas secretarias). 2. ADMINISTRAO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO

Da mesma forma, O Legislativo precipuamente legisla, mas tambm, de forma atpica, julga (o Senado, por exemplo, tem competncia para julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade) e administra (quando promove um concurso pblico para o preenchimento de seus cargos, ou uma licitao para a celebrao de determinado contrato).

Num sentido amplo, o vocbulo Administrao Pblica compreende num primeiro patamar os rgos governamentais, superiores, e suas respectivas funes, eminentemente polticas, de comando e direo, mediante as quais so fixadas as diretrizes e elaborados os planos de atuao do Estado. Num segundo patamar, a expresso tambm abarca os rgos e entidades administrativos, subalternos, bem como suas funes, basicamente de execuo dos planos governamentais. Em sentido estrito, por sua vez, a expresso tem sua abrangncia limitada aos rgos e entidades administrativos, que exercem apenas funes de carter administrativo, em execuo aos planos gerais de ao do Estado. Ficam fora de seu alcance, portanto, os rgos governamentais e as funes de cunho poltico que os mesmos exercem. Ser a partir desta segunda concepo desenvolveremos nosso trabalho. PBLICA de Administrao Pblica que

Em sentido subjetivo, quanto aos sujeitos que exercem a funo administrativa, conceitua-se Administrao Pblica como o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas aos quais atribudo o exerccio da funo administrativa.

3. ADMINISTRAO ORGNICO

EM SENTIDO

SUBJETIVO, FORMAL

OU

Nessa definio ento contidos todos os agentes pblicos que desenvolvem alguma funo ligada esfera administrativa; os entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e os rgos que os integram (a chamada Administrao Direta); bem como as entidades administrativas, que desempenham suas funes de maneira descentralizada (a denominada Administrao Indireta) Enfim, corresponde a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, a todo o aparelhamento de que dispe o Estado para a execuo das atividades compreendidas na funo administrativa.

4. ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL

Em sentido objetivo, a Administrao Pblica corresponde s diversas atividades exercidas pelo Estado, por meio de seus agentes, rgos e entidades, no desempenho da funo administrativa. O fomento consiste na atividade de incentivo iniciativa privada de interesse pblico, mediante incentivos fiscais, auxlios financeiros e subvenes, entre outros instrumentos de estmulo. A polcia administrativa compreende as atividades relacionadas ao controle, fiscalizao e execuo das denominadas limitaes administrativas, as quais constituem restries e condicionamentos impostos ao exerccio de direitos individuais em prol do interesse coletivo. Nessa acepo material, a Administrao Pblica engloba as atividades de fomento, polcia administrativa, servio pblico e interveno administrativa.

A interveno administrativa, por fim, compreende duas espcies de atividades: a regulamentao e a fiscalizao da atividade econmica de natureza privada e a atuao direta do Estado no domnio econmico, dentro dos permissivos constitucionais. H autores, a exemplo da Professora Di Pietro, que enquadram na funo administrativa apenas atividades regidas total ou preponderamente por regime de direito pblico, excluindo de seu mbito, em funo desse posicionamento, a atuao direta do Estado na economia, uma vez que nesse caso estamos perante uma atividade de natureza tipicamente privada, exercida sob regime de monoplio.

Servio pblico, por sua vez, toda atividade concreta que a Administrao exerce, por si ou por meio de terceiros, com a finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob regime exclusivamente ou preponderantemente de Direito Pblico.

5.

H dois grandes ramos em que se subdivide o Direito: Direito Pblico e Direito Privado.

DIREITO ADMINISTRATIVO - NATUREZA JURDICA

Como prelecionam os Professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a nota caracterstica do Direito Privado a existncia de igualdade jurdica entre os plos das relaes por ele regidas. Como os interesses tutelados so interesses particulares, no h motivo para que se estabelea, a priori, qualquer relao de subordinao entre as partes. Mesmo quando o Estado integra um dos plos de uma relao regida pelo Direito Privado, h igualdade jurdica entre as partes.

J o Direito Privado visa preponderantemente tutela dos interesses individuais, com vistas a um convvio harmnico das pessoas na sociedade, sejam elas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas. Assim sendo, as relaes regidas pelo Direito Privado so marcadas pela igualdade jurdica entre suas partes integrantes. Nesse ramo jurdico situam-se o Direito Civil e o Direito Comercial e, para alguns doutrinadores, o Direito do Trabalho.

Os parmetros que se prestam a tal diviso so fonte de insolveis divergncias entre os doutrinadores. De qualquer forma, dentro das finalidades deste trabalho, podemos considerar que o Direito Pblico tem por objeto a regulao dos interesses estatais e sociais, s atingindo as condutas individuais de forma indireta, enquanto relacionadas a tais interesses. Neste ramo se aglutinam as disciplinas jurdicas que visam sobretudo assegurar a predominncia dos interesses da coletividade sobre os interesses particulares de cada um de seus integrantes, disso decorrendo a sua principal caracterstica: a existncia de uma desigualdade jurdica entre as partes integrantes da relao, encontrando-se o Estado, na condio de representante da coletividade, em posio de superioridade perante o particular. Como integrantes deste ramo podemos citar o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Eleitoral, o Direito Tributrio etc

Podemos considerar que h desigualdade jurdica jurdica em determinada relao quando uma de suas partes detm determinados direitos ou prerrogativas com exclusividade, de forma tal que lhe asseguram uma posio de superioridade frente outra parte. Por exemplo, num contrato firmado entre o Estado e um particular, sob a gide do Direito Administrativo, o primeiro pode, dentro dos parmetros legais, promover por ato unilateral alteraes nas clusulas inicialmente acordadas. Tal faculdade no outorgada ao particular, que no pode por sua exclusiva vontade proceder a uma modificao dessa natureza.

Por outro lado, h igualdade jurdica em determinada relao quando suas partes abstratamente gozam dos mesmos direitos e se encontram e sujeitas a idnticas obrigaes, inexistente qualquer espcie de subordinao entre elas. Num contrato de Direito Privado, como numa compra e venda entre comerciantes, p. ex., nenhum deles pode se sobrepor ao outro e alterar os termos iniciais consensualmente acertados. Apenas mediante a concordncia de todos os participantes da conveno poder a mesma sofrer modificaes.

no ordenamento jurdico de cada Estado, em especial na sua Constituio, que encontramos a definio de quais interesses so considerados pblicos, de forma a legitimar a existncia de relaes jurdicas, vinculadas a tais interesses, nas quais o Estado situe-se em posio de superioridade frente o particular. O Direito Administrativo indubitavelmente enquadra-se nos ramos do Direito Pblico, pois regula a organizao e o desenvolvimento das atividades do Estado voltadas para a consecuo de interesses pblicos. DIREITO ADMINISTRATIVO - CONCEITO

O Estado pode participar de relaes jurdicas tanto de Direito Pblico quanto de Direito Privado, embora a primeira situao seja francamente dominante. Se desapropriar um imvel para a construo de uma escola estar enquadrado no primeiro caso, j que busca a consecuo de um interesse coletivo, em funo do que possui diversas prerrogativas sem paralelo para o particular que teve seu bem desapropriado; se, por meio de uma de suas entidades financeiras, celebrar um contrato de abertura de conta corrente, estar o mesmo sujeito a regime de Direito Privado, sendo a relao caracterizada pela igualdade jurdica, pois no se vislumbra qualquer interesse transcendente que pudesse legitimar uma posio de superioridade do Estado.

6.

A doutrina rica em conceituaes de Direito Administrativo. Sem nos perdermos em suas pormenorizaes, trazemos a ttulo ilustrativo algumas das definies apresentadas por alguns de nossos autores de renome. A Professora Maria Sylvia di Pietro entende que o Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza poltica.

O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, por sua vez, sinteticamente define Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que disciplina a funo administrativa e os rgos que a exercem.

Por fim, o professor Hely Lopes Meirelles considera que o Direito Administrativo consiste no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os orgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. ABRANGNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO

7.

Todos os Poderes da Repblica Legislativo, Executivo e Judicirio subordinam-se s normas de Direito Administrativo quando exercem atividades desta natureza. Assim, atos como a realizao de uma licitao, a promoo de um concurso pblico para o preenchimento de cargos vagos, a punio de um servidor pelo cometimento de determinada falta, so todos regrados pelo Direito Administrativo, mesmo quando praticados no mbito nos Poderes Legislativo e Judicirio. Em verdade, como a maioria das atividades de carter administrativo so exercidas pelo Poder Executivo, a ele que se aplica com mais frequncia o Direito Administrativo. Todavia, os demais Poderes, ao exercerem a funo administrativa, tambm tero seus atos regrados pelas normas que compem este ramo do Direito. Assim, modernamente entende-se que qualquer autoridade ou agente pblico, ao praticar atividades de natureza administrativa, necessariamente ter seus atos regulados pelo Direito Administrativo. 8. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLS E SISTEMA FRANCS

Um erro que deve ser evitado entender-se o Direito Administrativo como aplicvel apenas aos rgos e entidades integrantes do Poder Executivo.

Sistema administrativo consiste no regime adotado para o controle dos atos praticados pela Administrao Pblica, em qualquer dos nveis de governo (federal, estadual, distrital e municipal), no mbito de qualquer dos Poderes da Repblica (Executivo, Legislativo e Judicirio). Por meio dele se exerce o controle acerca da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos. O sistema ingls, tambm denominado sistema de jurisdio nica ou de controle judicial, aquele em que o Poder Judicirio competente para a apreciao e o julgamento de todas as espcies de litgios, tanto aqueles envolvendo somente particulares como aqueles em que uma das partes a Administrao Pblica. Temos dois sistemas: o ingls e francs.

Nesse sistema no se encontra a Administrao impedida de apreciar a legalidade dos atos praticados em seu mbito. Ao contrrio, tal tarefa constitui no somente uma faculdade, mas um dever a ela imposto. Assim sendo, perfeitamente possvel, e desejvel, que a Administrao aprecie a legalidade de seus atos, no exerccio de seu poder-dever de autotutela.

A peculiariedade desse sistema que apenas o Poder Judicirio possui a competncia para dizer acerca da legalidade ou da legitimidade de um ato administrativo com fora de definitividade, de coisa julgada. Nesse sistema a esfera administrativa constitui apenas uma alternativa posta disposio do administrado. Este, se insatisfeito com a deciso proferida em seu mbito, poder recorrer ao Poder Judicirio, que possui competncia plena para a reapreciao do caso. Poder o administrado, ainda, buscar diretamente a tutela jurisdicional, bem como a ela recorrer aps ter instaurado um processo em mbito administrativo, mesmo antes de ser prolatada qualquer deciso nesta esfera. No sistema francs, ou sistema do contencioso administrativo, h uma diviso de competncia, ficando o Poder Judicirio impedido de apreciar a adequao ordem jurdica dos atos praticados pela Administrao Pblica, pois tal anlise competncia exclusiva da prpria Administrao. Existem, assim, duas esferas de soluo de litgios, com competncia para solv-los com fora de definitividade: a judicial ou jurisdicional, constituda por rgas do Poder Judicirio, apta apreciao de litgios que no envolvam a Administrao Pblica; e a administrativa, composta por tribunais e julgadores monocrticos integrantes da prpria Administrao, competente para o deslinde das controvrsias que envolvam quaisquer dos rgos e entidades que compem sua estrutura. SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

Vistos os dois sistemas de controle de legalidade e legitimidade dos atos administrativos, cabe afirmar que no Brasil vige o sistema ingls, ou seja, em nosso pas o Poder Judicirio competente para proferir decises definitivas em quaisquer espcies de litgios (ressalvadas as excees constitucionais), inclusive aqueles em que uma das partes envolvidas seja a Administrao Pblica.

9.

Entenda-se bem: a lei no pode retirar do Judicirio a competncia para a apreciao de situaes que impliquem ou possam implicar em leso ou ameaa de leso a direito. Todavia, a prpria Constituio pode faz-lo. E efetivamente o faz, como no caso do processo de impeachment do Presidente da Repblica, o qual compete com exclusividade ao Senado Federal, aps a autorizao para sua instaurao pela Cmara dos Deputados. Ainda, entende o Supremo Tribunal Federal que no tem o Judicirio competncia para apreciar atos esssencialmente polticos, tais como a nomeao de um dirigente de uma empresa estatal pelo Presidente da Repblica ou a fixao de metas de governo. Todavia, se tais atos puderem, direta ou indiretamente, malferir direitos individuais ou coletivos, so passveis de apreciao judicial. Finalizando, antes afirmamos que no Brasil apenas o Poder Judicirio possui competncia para decidir litgios com fora de coisa julgada. Tal assertiva merece um

XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;

Este sistema tem previso constitucional, no art. 5, XXXV, da CF, que estabelece o denominado princpio da inafastabilidade de jurisdio, nos seguintes termos:

reparo. Como antes afirmamos, a deciso na esfera administrativa no assume carter de definitividade para o particular, o qual, inconformado com seu teor, sempre poder se valer da via judicial pleiteando sua alterao. Todavia, prolatada uma deciso em mbito administrativo favorvel ao particular, vedado Administrao o ingresso no Judicirio com a finalidade de obter sua reforma. Entendem nossos Tribunais que seria um contra-senso a Administrao num momento decidir um litgio favoravelmente ao administrado e, em momento posterior, se insurgir contra sua prpria deciso e tentar alter-la na via judicial. 10. UMA CONCEPO MODERNA

Diversos doutrinadores advogam, muitas vezes implicitamente, uma concepo equivocada de Direito Administrativo, vislumbrando-o como uma disciplina jurdica instituda para vergar os administrados ao poder estatal. Nada mais errado. O Direito Administrativo teve sua origem com o Estado de Direito, ou seja, com um modelo de organizao poltico-institucional que coloca a Lei como fonte primeira de direitos e obrigaes, em detrimento das formaes polticas at ento existentes, que atribuiam ao govervo poderes praticamente ilimitados de gesto, facilmente utilizados de forma arbitrria.

O Direito Administrativo veio a lume exatamente para controlar o exerccio do poder pelos governantes e demais agentes pblicos. Todas as competncias administrativas no tm a natureza de poderes, a serem exercidos quando e enquanto o desejarem seus pretensos detentores; mas de verdadeiros poderes-deveres, atribuies outorgadas por lei e que devem ser exercitadas na exata extenso e intensidade requeridas para a consecuo do interesse pblico e apenas enquanto o forem.

Como com maestria nos ensina o Professor Bandeira de Mello, os agentes pblicos no manejam propriamente poderes, a exemplo de um particular quanto a seus bens. Na verdade, eles desempenham funo, a qual, nas palavras do autor, existe quando algum est investido do dever de satisfazer certas finalidades em prol dos interesses de outrem, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes so instrumentais, ao alcance das sobreditas finalidades. 11. INTERESSE PBLICO - CONCEITO

Bandeira de Mello diz que na verdade, o interesse pblico, o interesse do todo, nada mais do que a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, os interesses de cada indivduo enquanto partcipes da sociedade (entificada juridicamente no Estado).

O interesse pblico no , pois, algo situado externamente aos indivduos, que no lhes diga respeito, mas apenas ao Estado ou sociedade genericamente considerada. Por outa via, tambm no corresponde ele ao simples somatrio dos interesses particulares. Em verdade, o interesse pblico nada mais do que o conjunto de interesses de que cada membro titular enquanto membro da sociedade politicamente organizada. Um meio ambiente ecologicamente

equilibrado, um bom sistema de saneamento bsico, so exemplos de interesses que se enquadram com perfeio na definio. 1) destri a equivocada suposio de que os interesses pblicos (ou coletivos) seriam algo estranho aos interesses individuais e, portanto, insuscetveis de defesa pelos particulares, em seu prprio nome. Sempre que o administrado for individualmente prejudicado em algum interesse reputado como pblico, poder insurgir-se, em termos individuais, contra a leso de que foi vtima. Alm disso, poder defender o interesse pblico violado em termos coletivos, mediante ao popular ou ao civil pblica; 2) alicera a percepo de que nem todos os interesses defendidos pelo Estado so interesses pblicos. 12. ESPCIES DE INTERESSES DO ESTADO A compreenso do conceito traz duas consequncias imediatas:

O Estado possui dois tipos de interesses: primrios ou pblicos (pblicos propriamente ditos) e secundrios.

Os interesses secundrios so aqueles que o Estado possui em virtude da sua condio de pessoa jurdica. So interesses privados do Estado, que s podem ser defendidos quando em consonncia com os interesses primrios. Um volume considervel de recursos financeiros, a propriedade de bens imveis, um nmero de agentes suficiente para o desempenho das atividades administrativas so exemplos de interesses secundrios do Estado. Basicamente, tais interesses correspondem ao aparelhamento e aos recursos financeiros que o Estado deve possuir para bem cumprir suas finalidades (interesses primrios), estando sua satisfao, pois, a elas subordinada. 13. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Interesses pblicos ou primrios so os pertinentes coletividade como um todo. Tais interesses so aqueles que legitimam a prpria existncia do ente estatal, pois tm por contedo a satisfao das necessidades dos membros da sociedade, individual ou coletivamente considerados. a Constituio de cada Estado que, soberamente, qualifica determinado interesse como pblico ou primrio.

Estudaremos na prxima unidade o princpio da legalidade, o primado da lei, de central importncia nos Estados democrticos de Direito, tais como o nosso, e que adquire uma conformao toda especfica dentro do Direito Administrativo. Inobstante tal princpio, que coloca a lei no centro do sistema jurdico, costumase elencar como fontes do Direito Administrativo, alm da lei, a jurisprudncia, a doutrina e os costumes.

A lei, em sentido, amplo, desde a Constituio at os atos normativos editados pelas autoridades administrativas, a fonte primeira deste ramo do Direito, como ser visto quando do estudo do princpio da legalidade. A jurisprudncia, neste contexto comprendida como o conjunto de decises de mesmo teor em relao determinada matria, ou seja, as decises reiteradas do Poder Judicirio em determinado assunto, influencia notavelmente o Direito Administrativo no Brasil, em vista da inexistncia de um cdigo de leis administrativas

que permita uma melhor percepo sistemtica deste ramo jurdico, o que suprido, em grande parte, pelo trabalho de nossos magistrados.

A doutrina, as construes tericas dos estudiosos do Direito, tambm traz grandes contribuies ao Direito Administrativo, pois o trabalho dos estudiosos levado em considerao tanto pelos membros do Poder Legislativo, que elaboram as leis, como pelos membros do Poder Judicirio, que julgam os litgios oriundos da aplicao de suas disposies.

O costume, conjunto de regras informais observadas de forma uniforme e constante pela conscincia de sua obrigatoriedade, apesar de ainda constar no rol de fontes do Direito Administrativo, exerce em nosso pas pouca influencia neste ramo jurdico, se que ainda exerce alguma. Em termos tericos, dele poderiam se valer as autoridades administrativas frente a uma lacuna legislativa, embora dificilmente uma prtica desta natureza seja vlida perante o princpio da legalidade, adiante analisado.

II. PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRAO PBLICA

1.

REGIMES PBLICO E PRIVADO NA ADMINISTRAO PBLICA

A Administrao Pblica pode subordinar-se a regime de direito pblico ou de direito privado. Ser pela anlise da Constituio e dos demais diplomas legais que compem nosso ordenamento jurdico que poderemos concluir pela aplicabilidade de um ou outro frente a uma situao em concreto.

Por exemplo, o art. 173, 1, da Constituio, determina que as empresas pblicas, sociedades de economia mista (entidades integrantes da Administrao Pblica Indireta) e suas subsidirias, ao explorarem atividade de natureza econmica, o faro se sujeitando s mesmas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. Aplicar-se precipuamente, por conseguinte, o regime de direito privado J o art. 37, II, da CF, impe a necessidade de concurso pblico para a investidura em cargos e empregos pblicos de provimento efetivo, o que significa que a Administrao s poder integrar seus quadros funcionais observando tal regra, tipicamente caracterstica do regime de direito pblico.

Quando a Administrao Pblica sujeita-se a regime de direito privado, aplicam-se a ela as regras jurdicas vlidas para os particulares em geral, ressalvadas as matrias em que tem lugar a incidncia de normas de direito pblico. o caso das empresas pblicas que explorarem atividade econmica: tero seus atos regrados basicamente pelo Direito Privado, mas s podero preencher seus quadros efetivos mediante concurso pblico (norma de carter pblico). A tal espcie de entidade administrativa aplica-se preponderamente o regime de direito privado, com a incidncia tpica de algumas regras prprias do regime de direito pblico.Sobre o assunto, a Professor Di Pietro afirma que o que importante salientar que, quando a Administrao emprega modelos privatsticos, nunca integral sua submisso ao direito privado; s vezes, ela se nivela ao particular, no sentido de que no exerce sobre ele qualquer prerrogativa de Poder Pblico; mas nunca se despe de determinados privilgios, como o juzo privativo, a prescrio quinquenal, o processo especial de execuo, a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete a restries concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento, publicidade. Outras vezes, mesmo utilizando o direito privado, a Administrao conserva alguma de suas prerrogativas, que derrogam parcialmente o direito comum, na medida necessria para adequar o meio utilizado ao fim pblico a cuja consecuo se vincula a lei.

Com a expresso regime jurdico da Administrao Pblica designamos tanto o regime de direito pblico como o de direito privado a que pode ela se submeter. Na imensa maioria das vezes, contudo, sero de direito pblico as normas aplicveis Administrao. Nesse caso denomina-se o regime a que ela se sujeita de regime jurdico-administrativo, caracterizado pela unilateralidade e pela verticalidade da relao jurdica formada entre a Administrao e o administrado. Nas palavras da Professora Di Pietro, essa ltima expresso reservada to somente para abranger o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administrao Pblica numa posio privilegiada, vertical, na relao jurdicoadministrativa. Na sua essncia, o regime jurdico-administrativo pode ser resumido em duas palavras: prerrogativas e sujeies.

O Direito Administrativo desenvolveu-se a partir de duas noes bsicas: de um lado, a Administrao tem que se situar em posio de superioridade frente ao indivduo, como condio inafastvel para o pleno sucesso de sua misso, qual seja, a satisfao dos interesses pblicos, em funo do que lhe so outorgados prerrogativas e privilgios exclusivos, sem paralelo no direito privado e exercidos legitimamente apenas quando e enquanto visarem satisfao de algum interesse coletivo; de outro, para evitar que a Administrao restrinja em demasia a esfera de autonomia do individuo, violando seus direitos fundamentais, est ela sujeita a inmeras restries ou sujeies, tambm sem correspondncia no direito privado. Da a bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivduo e autoridade da Administrao; restries e prerrogativas. Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administrao Pblica observncia da lei; a aplicao, ao direito pblico, do princpio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administrao Pblica, necessria consecuo de seus fins, so-lhe outorgados prerrogativas e privilgios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse pblico sobre o particular (Di Pietro).

Em outros termos, isto que dizer que a Administrao detm prerrogativas ou privilgios desconhecidos na esfera privada, dentre os quais podemos citar o poder de criar obrigaes para o administrado por ato unilateral, a auto-executoriedade de diversos dos seus atos, o poder de expropriar, o de requisitar bens e servios, o de ocupar temporariamente o imvel alheio, o de ter seus atos praticados sob a gide da presuno de legitimidade e veracidade; porm, paralelamente a tais prerrogativas, a Administrao Pblica tem sua conduta balizada por inmeras restries, dentre elas os princpios da legalidade e da finalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade de seus atos, de realizar concorrncia pblica para proceder s suas contrataes, a impossibilidade de celebrar acordos judiciais, ainda que favorveis, salvo mediante autorizao legislativa, a vedao ao uso da arbitragem como forma de composio de litgios. Tal regime diferenciado se justifica pela sua finalidade: conferir equilbrio entre a posio de supremacia da Administrao e a esfera de liberdade constitucionalmente assegurada ao particular. Embora seja tradicional a anlise do regime jurdico-administrativo com base no binmio Administrao/administrado, no deve restar dvidas que ele se aplica tambm s relaes formadas entre a Administrao Direta e alguma de suas entidades da Administrao Indireta, bem como entre entidades da Administrao Indireta, apesar de, neste caso, a relao ser marcada geralmente pela horizontalidade, posicionando-se seus participantes no mesmo patamar hierrquico.

vlido frisar que o regime jurdico-administrativo aplica-se precipuamente, mas no exclusivamente, s pessoas jurdicas de direito pblico, pois ele tambm incide, ainda que de forma menos contundente, sobre as pessoas administrativas de direito privado, embora tal posicionamento no seja acolhido por algumas bancas de concurso, ao menos em determinados certames, nos quais se afirma que o regime de direito pblico abrange exclusivamente as pessoas de direito pblico, posio que, em consonncia com a melhor doutrina, no acatamos. Muitas das prerrogativas e sujeies peculiares Administrao, que compem o regime jurdico-administrativo, esto consubstanciadas em diversos princpios, como analisaremos a seguir.

Princpios representam as diretrizes mestras de determinado sistema, os valores e idias nucleares que lhe conferem um sentido lgico e racional, condicionando todas suas estruturaes subsequentes. Os princpios, no ordenamento jurdico, podem estar previstos de forma explcita, quando veiculados em determinada norma; ou implcita, quando resultam da interpretao sistemtica das normas que compem o ordenamento.

2.

PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

O professor Bandeira de Mello considera basilares os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e da indisponibilidade do interesse pblico. A professora Di Pietro, de forma diversa, coloca no pice do nosso sistema administrativo os princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Tais colocaes, apesar de importantes, apontam apenas para uma divergncia de entendimento entre alguns dos nossos maiores doutrinadores. O que importa efetivamente o estudo de cada um dos princpios administrativos e a percepo de que sua leitura deve ser feita de uma forma conjunta, sob uma perspectiva sistemtica, entrevendo todos como idias mestras que informam nosso regime administrativo. Iniciaremos o estudo pelos princpios elencados no caput do art. 37 da Constituio, passando a seguir anlise dos demais princpios norteadores da funo administrativa. Todos eles se aplicam a todos os Poderes da Repblica e a todas as esferas de Governo, quando no desempenho da funo administrativa. PRINCPIO DA LEGALIDADE

Alguns dos princpios informadores da atuao administrativa encontram-se previstos no art. 37 da Constituio de 1998, que trata especificamente da Administrao Pblica, a exemplo dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia; outros se encontram esparsos ao longo do texto constitucional, principalmente no art. 5, como os princpios do devido processo legal e do contraditrio e da ampla defesa. Outros, ainda, esto previstos na legislao infraconstitucional. Por fim, h aqueles que econtram-se apenas implcitos no ordenamento jurdico, vindo lume por fora do labor doutrinrio e jurisprudencial, como os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade.

3.

O princpio da legalidade princpio basilar do Estado de Direito e, como tal, vincula toda a conduta da Administrao, adquirindo em seu mbito um sentido peculiar. Ao contrrio do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, que vigora e vigorou em todos os Estados e em todas as pocas, o princpio da legalidade peculiar ao denominado Estado de Direito, erigido no sc. XIX, constituindo a prpria substncia desta forma de organizao poltica e racionalizao da vida societria. Um Estado assim qualificado precisamente porque nele vigora a lei como dogma bsico, regulando a conduta de todos, tambm e principalmente de prprio Estado e de seus rgos e entidades. A dico mais genrica deste princpio vem inscrita no art. 5, II, da Constituio, vazado nos seguintes termos: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. No h dispositivo constitucional

Para os particulares o princpio deve se compreendido em uma acepo negativa, no sentido de que lhe so autorizados todos os comportamentos para os quais no exista expressa norma proibitiva. Dessa forma, os administrados em geral no tem certa conduta impedida em virtude da inexistncia de norma legal permissiva ou autorizante. Atuam em suas relaes privadas segundo o princpio da autonomia da vontade.

especfico que estabelea a fisionomia de tal princpio quando aplicvel Administrao Pblica, mas nesse mbito ele adquire uma conotao peculiar, mais densa, diferente daquela com que ele interpretado quando dirigido aos particulares.

Para a Administrao no basta esta ausncia, ao contrrio, pressuposto de sua atuao a existncia de lei autorizante. Ao contrrio dos particulares, a Administrao est impedida de agir em determinada situao quando no h norma legal que lhe outorgue competncia para tanto. Isto se deve ao fato de que a Administrao no tem vontade prpria, autnoma e desvinculada da lei, constituindo a norma requisito indispensvel para que os rgos e entidades administrativas, por meio de seus agentes, possam praticar qualquer ato com consequncias jurdicas.

Tal concluso embasa o posicionamento doutrinrio unnime que considera a atividade administrativa, dentro da sistemtica adotada em nosso ordenamento jurdico, necessariamente infralegal, consistente em nanifestaes complementares lei e que, destarte, necessariamente a pressupem. Consiste o princpio da legalidade, neste contexto, numa autolimitao do Estado frente aos direitos dos administrados, por meio da vinculao de toda a conduta administrativa lei, em sentido formal ou apenas material, a qual atua como uma verdadeira medida do poder estatal. Diz-se, assim, que a Administrao, afora o fato de no poder atuar contra a lei ou alm de seus dispositivos, est adstrita a atuar nos seus exatos termos, ou de outra forma, que a atividade administrativa no pode ser contra legem (contra a lei) ou praeter legem (alm da lei), mas apenas secundum legem (segundo a lei). Os particulares, apesar de no poderem se conduzir contra legem, podem faz-lo praeter legem, j que, como antes afirmamos, as condutas para eles no expressamente proibidas consideram-se implicitamente permitidas. importante se observar que podemos utilizar o vocbulo lei em dois sentidos. Em sentido formal, lei todo ato emanado do Poder Legislativo, no uso de sua competncia constitucional, qualquer que seja seu contedo. Em sentido material, lei todo conjunto de normas, ou seja, atos gerais (aplicveis a um nmero indefinido e indefinvel de pessoas) e abstratos (aplicveis a um nmero indeterminado e indeterminvel de situaes futuras), qualquer que seja o rgo ou Poder do qual eles emanem e seu nvel hierrquico. Um decreto, ato inferior lei em sentido formal, desde que aplicvel a todos os indivduos cuja conduta se enquadre na situao abstrata nele prevista, ser lei em sentido material. Uma lei em sentido formal, porque emanada do Poler Legislativo, nos termos da Constituio, poder ser tambm uma lei em sentido material, quando veicular normas (disposies gerais e abstratas), ou no, quando incidir sobre situaes e destinatrios especificados. O Princpio da Legalidade reporta-se num primeiro momento e principalmente, s leis em sentido formal e material, ou seja, aos atos que tem forma e contedo de lei. H alguns entendimentos de que ele alcana as leis em sentido material, que no em sentido formal, como os decretos e demais atos normativos editados pela Administrao. At podemos considerar correta esta posio, desde que

vislumbremos que este ato, que constitui lei apenas em sentido material, tem que ser editado a partir de um ato que simultaneamente lei em sentido formal (porque editado pelo Poder Legislativo) e material (porque consiste num conjunto de normas gerais e abstratas)

Algumas vozes levantam-se contra a rigidez do princpio da legalidade quando dirigido Administrao Pblica, por considerar que em inmeras situaes tal rigidez pode redundar em desatendimento ao interesse pblico, por impedir a atuao administrativa se inexistente lei, mesmo quando presentes fundadas razes que legitimassem a soluo oposta, adotada em outros Estados. O porqu dessa severidade nos explicado pelo Professor Bandeira de Mello, nos seguintes termos:Para avaliar corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto o administrativo a um quadro normativo que embargue favoritivismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma legal, abstrata por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive as minoritrias) do corpo social -, garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao dessa vontade geral.

A integral vigncia do princpio da legalidade excepcionada em algumas hipteses previstas na Constituio, quando se permite ao presidente da Repblica a edio de decretos autnomos, ou seja, atos normativos que inovam na ordem jurdica. Trataremos delas ao estudamos o poder regulamentar. Nos estados de defesa e de stio tambm h autorizao constitucional para que seja excepcionado o princpio da legalidade. PRINCPIO DA MORALIDADE

4.

Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de atuao tica dos agentes da Administrao. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela possibilidade de invalidao de atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio. Segundo uma formulao j consagrada, incorporada inclusive ao Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal (Decreto no 1.171/1994), o servidor deve decidir no somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto. Segundo tal princpio, a observncia pelo agente pblico do princpio da legalidade no suficiente para assegurar a juridicidade de sua conduta, fazendo-se indispensvel tambm que ele atue em conformidade com os valores inscritos na norma.

O princpio tambm significa que o agente deve proceder de acordo com a moral administrativa, que o conjunto de regras de conduta retiradas do prprio ambiente institucional, dos costumes que se originam da prtica administrativa. O princpio deve ser observado tambm pelo particular, ao relacionar-se com a Administrao.

Exemplo disso o art. 5, LXXIII, da CF, segundo o qual qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural....

A previso expressa do princpio da moralidade no caput do art. 37 da Constituio afasta quaisquer dvidas sobre sua aplicao no mbito da Administrao Pblica. Em verdade, a Constituio foi prdiga na contemplao desse princpio, a ele se reportando em diversas oportunidades ao longo de seu texto.

Enfim, resta claro que o princpio da moralidade tem o imenso valor de exigir do agente pblico uma atuao pautada no apenas pela observncia dos aspectos tcnicos da norma, mas sobretudo pelos valores nela consagrados, sob pena de nulidade do ato administrativo por ele praticado, mesmo que formalmente perfeito. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE

5.

Segundo o Professor Hely Lopes Meirelles, o princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37, caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.

Prossegue o professor, acrescentando que esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1). A partir dos apontamentos do eminente autor, podemos concluir que o princpio da impessoalidade pode ser compreendido em dois sentidos: com relao aos administrados e com relao prpria Administrao.

No primeiro sentido o princpio relaciona-se com a finalidade pblica, que deve dirigir toda a atividade administrativa. Tal finalidade vem expressa explcita ou implicitamente na lei, e impede que o agente pblico pratique um ato visando a qualquer finalidade diversa daquela na norma indicada, mesmo que a pretexto de satisfazer um interesse legtimo da Administrao ou do administrado. Com relao finalidade a atividade administrativa sempre estritamente vinculada aos termos da lei, no cabendo qualquer discricionariedade ao agente pblico nesse aspecto. Ainda, o princpio alberga a idia de que a Administrao tem que tratar todos os administrados sem discriminaes, favorveis ou prejudiciais, devendo pautar sua conduta pelo princpio da isonomia. No significa que o agente esteja impedido de praticar um ato que beneficie ou prejudique um interesse particular, gerando consequncias para um indivduo nominalmente identificado, ou um grupo de indivduos. Ele obviamente poder se conduzir dessa forma, desde que exista previso legal nesse sentido. O que se veda

em termos absolutos a prtica de atos com finalidade diversa da prescrita na lei, bem como o estabelecimento de critrios pela lei que no se conformem qualquer finalidade legtima, consistindo to somente em discriminaes benficas ou prejudiciais a determinadas pessoas, individual ou coletivamente consideradas. Costuma-se afirmar que o princpio da impessoalidade (ou princpio da finalidade, nesta acepo) decorre do princpio da legalidade, uma vez que a lei que determina o fim da atuao do agente pblico no uso de determinada competncia. O Professor Bandeira de Mello aprofunda esse entendimento, com a seguinte assertiva: O fim da lei o mesmo que seu esprito e o fim da lei parte da lei mesma. Em rigor, o princpio da finalidade no uma decorrncia do princpio da legalidade. mais do que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois corresponde aplicao da lei tal qual ; ou seja, na conformidade de sua razo de ser, do objetivo em vista da qual foi editada.

Com relao Administrao, significa o princpio da impessoalidade que os atos praticados pelos agentes pblicos devem ser considerados como realizados no pelo prprio agente, mas pela entidade ou rgo o qual ele integra. sempre o rgo ou entidade o autor do ato, jamais o agente, que ao agir no desempenho de suas funes o faz em nome deles. Como pondera o Professor Vicente Paulo, observase que o outro desdobramento do princpio da impessoalidade tem por escopo proibir a vinculao de atividades da Administrao pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua promoo pessoal. Entenda-se bem: no se veda que o agente pblico identifique-se ao praticar um ato administrativo, e no se afasta a possibilidade de ser ele pessoalmente responsabilizado quando por dolo ou culpa causar prejuzo Administraao ou a terceiros. Apenas se considera que o agente, ao atuar no desempenho de suas atribuies, tem a autoria de seus atos imputada no a ele, individualmente, mas Administrao, probindo-se, a partir disto, que o agente promova-se pessoalmente s custas do ato praticado. A Constituio, em seu art. 37, 1, consagra tal entendimento nos seguintes termos:

Aplicao do princpio da impessoalidade enquanto princpio da finalidade encontra-se, por exemplo, no art. 100 da CF, que impe o pagamento dos dbitos reconhecidos judicialmente pelo sistema de precatrios, na estrita ordem cronolgica de sua apresentao, ressalvados os casos previstos no dispositivo, vedando-se a designao de pessoas ou situaes especficas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para esse fim. A exigncia de concurso pblico como requisito indispensvel para a investidura de cargo ou emprego pblico de provimento efetivo, a vedao do nepotismo, so outros exemplos que podem aqui ser citados.

Uma obra promovida pela Administrao estadual, por exemplo, jamais poder ser atribuda ao Governador do Estado Fulano de Tal, mas somente prpria Administrao, em termos genricos.

1 A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

O princpio da impessoalidade compreendido nessa segunda acepo explica o chamado exerccio de fato, pelo qual confere-se validade aos atos praticados por servidor irregularmente investido, sob o fundamento de que tais atos na verdade no so de sua autoria, mas do rgo ou entidade em nome do qual ele os praticou. 6. PRINCPIO DA PUBLICIDADE

A exemplo do princpio da impessoalidade, o princpio da publicidade tambm pode ser compreendido em duas acepes.

A exigncia de publicao no constitui, na verdade, requisito de validade dos atos administrativos de efeitos externos, mas pressuposto de sua eficcia. Em outras palavras, um ato vlido mesmo que no tenha sido providenciada sua publicao, mas somente a partir desta o ato adquirir eficcia jurdica, passando a produzir os efeitos que lhe so prprios.Os atos administrativos federais, estaduais e os do Distrito Federal consideramse oficialmente publicados quando divulgados nos seus respectivos Dirios Oficiais; e os municipais quando publicados em seus Dirios Oficiais ou afixados na sede da Prefeitura ou da Cmara de Vereadores, quanto aos Municpios que no possuem veculo oficial de publicao de seus atos.

Num primeiro vislumbre, deve-se considerar tal princpio como relacionado necessidade de publicao oficial dos atos administrativos gerais que produzam efeitos externos Administrao, atingindo os administrados.

O princpio no significa que todo e qualquer ato de feitos externos deva ser necessariamente divulgado pela imprensa oficial. Os atos que tm destinatrios certos em regra so a eles cientificados pessoalmente, no cabendo neste caso, em linhas gerais, falar-se em publicao oficial, salvo quando ela feita em substituio cientificao pessoal, nos casos previstos em lei. Numa segunda acepo vincula-se o princpio da publicidade obrigatoriedade de transparncia da atividade da Administrao Pblica, requisito indispensvel para seu efetivo controle por parte dos administrados. Nesse sentido, dispe o inc. XXXIII do art. 5 da CF:

Complementando esse direito dos administrados informao, o inc. XXXIV do art. 5 assegura a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal. 7. PRINCPIO DA EFICINCIA

Todos tem direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade ou do Estado.

A Emenda n 19/98 alou ao plano constitucional algumas das diretrizes presentes no Plano Diretor de Reforma do Estado, elaborado em 1995. Entre as alteraes promovidas no texto constitucional, encontra-se a insero no caput do art. 37 do

princpio da eficincia, denominado de qualidade do servio prestado no projeto de emenda.

Tal princpio liga-se diretamente administrao gerencial, alcanando tanto os servios administrativos prestados diretamente coletividade como os servios internos dos rgos e entidades administrativos. Pode-se consider-lo sob dois enfoques, a partir da lio da Professora Maria Sylvia di Pietro: quanto forma de estruturao e organizao dos rgos e entidades administrativos, que deve ser concebida com vistas obteno dos melhores resultados na prestao do servio, de um ponto de vista pragmtico; e com relao forma de atuao do agente pblico, a qual deve ser eficaz, tanto de um ponto de vista qualitativo como quantitativo. Ateno especial deve ser conferida aplicabilidade desse princpio, em funo da eminente possibilidade de seu confronto com o princpio da legalidade em dada situao. Surgiro situaes nas quais o agente pblico, para atuar mais eficientemente, teria que contrariar um dispositivo legal; da mesma forma, em certos casos, em prol de uma prestao mais efetiva, poderia pretender o administrador estruturar o servio de uma forma distinta disposta em lei.

Mais uma vez valendo-nos dos ensinamentos da professora Maria Sylvia di Pietro, diz a consagrada autora que a eficincia princpio que se soma aos demais princpios impostos pela Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito.

Em qualquer desses casos, apesar de almejarem ao interesse pblico, estaro impedidos o agente pblico, no primeiro caso, e o administrador, no segundo, de se conduzirem em desconformidade com os mandamentos legais. O princpio da legalidade est inscrito na prpria matriz do Estado de Direito, e sua subverso leva derrocata de outro princpio basilar no sistema jurdico-constitucional ptrio: a segurana jurdica. A lei e atos normativos a elas equiparados estabelecem tanto o fundamento como a finalidade da atuao do agente pblico, que no poder portar-se de forma diversa daquela neles descrita, nem mesmo a pretexto de obter um melhor resultado na prestao dos servios pblicos.

O princpio da eficincia relaciona-se intimamente com a economicidade, pela qual se visa obteno de uma adequada prestao de servios com o mnimo de dispndio, a fim de se obter uma evoluo na relao custo/benefcio dos servios a cargo da Administrao. em funo disso que comumente se afirma estar ele relacionado com a denominada administrao gerencial.

Como nos informam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o princpio implica uma atenuao da posio tradicional acatada pelos nossos Tribunais, que no admitem a anlise judicial dos atos discricionrios sob a tica de sua convenincia, oportunidade e eficincia. Ao menos no que tange a este ltimo aspecto, devemos considerar que, a partir da insero do Princpio da Eficincia no texto constitucional, tal orientao dever ser revista. A sua abrangncia e aplicabilidade realada pelos citados autores nos seguintes termos:

Eficincia tem como corolrio a boa qualidade. A partir da positivao deste princpio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a dispor de base jurdica expressa para cobrar a efetividade do exerccio de direitos sociais como a

educao, a sade e outros, os quais tm que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatria. Pelo mesmo motivo, o cidado passa a ter o direito de questionar a qualidade das obras e atividades pblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatrios. 8. OS PRINCPIOS PROPORCIONALIDADE IMPLCITOS DA RAZOABILIDADE E DA

O Princpio da Razoabilidade e o da Proporcionalidade no tm previso expressa em nosso ordenamento jurdico, sendo fruto de construo doutrinria e jurisprudencial. Tais princpios tm lugar no contexto de uma relao meio-fim, frente a uma situao concreta ocorrida no seio da Administrao Pblica, e aplicam-se precipuamente na aferio da legitimidade de atos discricionrios que impliquem limitao ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes. So unanimemente considerados as mais severas limitaes competncia discricionria da Administrao, e possibilitam ao Judicirio a anulao dos atos que as afrontem, a partir de um juzo determinado com base no chamado critrio do homem mdio. Sobre o assunto, pedimos licena para transcrever, na ntegra, a magistral lio dos Professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:

Embora sejam princpios implcitos, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, tem apontado como sede material desses princpios o princpio do devido processo legal (CF, art. 5o, LIV), ou seja, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade derivam do princpio do devido processo legal, que um princpio expresso. Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade vm sendo freqentemente utilizados pelo STF no controle de constitucionalidade de leis.

Como se infere do ttulo deste tpico, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no se encontram expressos no texto constitucional. So eles, em verdade, princpios gerais de Direito, aplicveis a praticamente todos os ramos da cincia jurdica.

No mbito do Direito Administrativo, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao especialmente no que concerne prtica de atos discricionrios que impliquem restrio ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes administrativas. diante de situaes concretas, sempre no contexto de uma relao meio-fim, que deve ser aferido o critrio da razoabilidade, cabendo ao Poder Judicirio apreciar se as restries so adequadas e justificadas pelo interesse pblico: se o ato implicar limitaes inadequadas, desnecessrias ou desproporcionais (no razoveis) dever ser anulado.

A doutrina e a jurisprudncia modernas enfatizam a limitao ao poder discricionrio da Administrao, a fim de possibilitar um maior controle judicial dos atos administrativos. Essa imposio de limites ao poder discricionrio visa a evitar o indevido uso da discricionariedade administrativa, como manto protetor de atos que,

Nesse aspecto que assumem relevncia os princpios implcitos da razoabilidade e da proporcionalidade, apontados pela doutrina, sem exceo, como as maiores limitaes impostas ao poder discricionrio da Administrao. Por meio desses princpios, impem-se limitaes discricionariedade administrativa, ampliando-se os aspectos de controle do ato administrativo realizado pelo Poder Judicirio.

embora praticados sob o fundamento da discricionariedade, revestem-se, em verdade, de arbitrariedade.

J o requisito necessidade preocupa-se com a exigibilidade ou no da adoo das medidas restritivas: ser que no haveria um meio menos gravoso sociedade e igualmente eficaz na consecuo dos objetivos visados (no est desmedida, excessiva, desnecessria, desproporcional, a medida adotada? Os mesmos fins no poderiam ser alcanados com medida mais prudente, mais branda, menos restritiva?). Em sntese, sempre que a autoridade administrativa tiver sua disposio mais de um meio para a consecuo do mesmo fim dever utilizar aquele que se mostre menos gravoso aos administrados. Como se v, o princpio da razoabilidade (citado por alguns autores como princpio da proibio de excesso) tem por fim aferir a compatibilidade entre os meios e os fins de um ato administrativo, de modo a evitar restries desnecessrias, arbitrrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica. Trata-se da aferio da adequao da conduta escolhida pelo agente pblico finalidade que a lei expressa.

Assim, o requisito adequao obriga o administrador a perquirir se o ato por ele praticado mostra-se efetivamente apto a atingir os objetivos pretendidos (alcanar o ato os resultados almejados?).

O princpio da razoabilidade conduz s idias de adequao e de necessidade. Assim, no basta que o ato da Administrao tenha uma finalidade legtima. necessrio que os meios empregados pela Administrao sejam adequados consecuo do fim almejado e que sua utilizao, especialmente quando se trata de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria.

A razoabilidade, assim, termina por funcionar como uma limitao discricionariedade incidente sobre os elementos motivo e objeto, por exigir um comportamento adequado, compatvel e proporcional do administrador pblico, bem assim que o ato resultante se conforme fielmente finalidade pblica. O eminente Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello, em sua clssica obra Curso de Direito Administrativo, estabelece brilhantemente os contornos da razoabilidade e da proporcionalidade no mbito do Direito Administrativo. Para o Autor, significa o princpio da razoabilidade que a Administrao, ao atuar no exerccio de discrio, ter que obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competncia exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que no sero apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto, jurisdicionalmente invalidveis , as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsiderao s situaes e circunstncias que

O princpio da proporcionalidade representa, em verdade, uma das vertentes do princpio da razoabilidade. Isso porque a razoabilidade exige, entre outros aspectos, que haja proporcionalidade entre os meios utilizados pelo administrador pblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato administrativo no guarda uma proporo adequada entre os meios empregados e o fim almejado, ser um ato desproporcional, excessivo em relao a essa finalidade visada.

seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudncia, sensatez e disposio de acatamento s finalidades da lei atributiva da discrio manejada.

Segundo o princpio da proporcionalidade, a Administrao no deve restringir os direitos do particular alm do que caberia, do que seria necessrio, pois impor medidas com intensidade ou extenso suprfluas, desnecessrias, induz ilegalidade do ato, por abuso de poder. Esse princpio fundamenta-se na idia de que ningum est obrigado a suportar restries em sua liberdade ou propriedade que no sejam indispensveis, imprescindveis satisfao do interesse pblico. Formulemos um exemplo um tanto exagerado para tornar bem ntida a aplicao desses princpios.

Imagine-se que um agente da Vigilncia Sanitria de um Municpio, em visita a um grande supermercado, encontrasse em uma prateleira alguns pacotes de uma determinada marca de biscoitos uns dois ou trs dias fora do prazo de validade. O agente, ento, como sano administrativa, decreta a interdio do estabelecimento por 15 dias. Uma lei do Municpio determina como possveis sanes para estabelecimentos que ofeream populao alimentos inadequados ao consumo, aplicveis a critrio da autoridade administrativa, conforme a gravidade e as conseqncias da infrao, a aplicao de multa, a apreenso e destruio das mercadorias imprprias e/ou a interdio do estabelecimento por at 15 dias. Neste exemplo, fica claro que o meio utilizado pelo agente interdio do estabelecimento desatendeu aos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade. Embora a finalidade de sua atuao fosse a defesa do interesse pblico (proteo dos consumidores), ele possusse competncia para decretar a interdio do estabelecimento e supondo que houvesse atendido s formalidades legais para a aplicao da sano, podemos dizer que houve inadequao do instrumento utilizado para a obteno do fim visado. Alm disso, dentre as possibilidades de atuao que poderiam apresentar o mesmo resultado, o agente escolheu aquela mais gravosa ao particular e at coletividade. O agente poderia ter obtido a desejada proteo dos consumidores simplesmente determinando a apreenso e a destruio dos biscoitos vencidos e punindo o responsvel pelo supermercado com a aplicao de uma multa.

Verifica-se, ainda, que a sano aplicada no foi proporcional falta cometida. Ora, se o agente aplicou a sano mais rigorosa prevista na lei pelo motivo citado, qual seria a sano aplicvel a um supermercado em que muitos alimentos, incluindo peixes, carnes, enlatados etc. estivessem francamente estragados, oferecendo muito mais srios riscos aos consumidores? Teria que ser aplicada a mesma sano, uma vez que a interdio do estabelecimento era a sano mais grave prevista na lei.

Portanto, em nosso exemplo, o ato administrativo de interdio do estabelecimento poderia ser anulado pelo Poder Judicirio, em razo de no haver a Administrao observado os princpios implcitos da razoabilidade (os meios utilizados no foram adequados ao fim visado, causando mesmo mais transtornos do que oferecendo segurana populao, e no havia necessidade da utilizao de um meio to gravoso para a garantia da defesa dos consumidores) e da proporcionalidade (a Administrao aplicou a mais rigorosa dentre as sanes legais para punir uma falta relativamente leve). Finalizando, desejamos registrar que, em alguns casos, o princpio da razoabilidade tem autorizado uma certa flexibilizao na interpretao de outros princpios constitucionais basilares, como o caso do princpio da isonomia ou da igualdade. Condutas que, em princpio, poderiam ser vistas como violao ao princpio da isonomia, por implicar discriminao entre indivduos, tm sido consideradas legtimas, constitucionais pelos tribunais do Poder Judicirio, inclusive o Pretrio Excelso. Assim, com fundamento no princpio implcito da razoabilidade, o Supremo Tribunal Federal tem considerado legtimas certas discriminaes adotadas em concursos pblicos (limite de idade, altura mnima, graduao especfica etc.), desde que haja razoabilidade para o discrmen. 9. PRINCPIO DA ISONOMIA

O princpio da igualdade ou isonomia pode ser compreendido em dois planos: frente ao legislador (igualdade na lei), o qual se encontra proibido de instituir tratamento normativo diferenciado a pessoas que se encontram em situaes idnticas, salvo motivo razovel; e frente ao aplicador da norma (igualdade perante a lei), que no pode, ao aplicar a norma jurdica a um caso concreto, estabelecer distines sem respaldo legal, ou calcadas em motivos de sexo, religio, raa, classe social ou posicionamento poltico ou ideolgico. As distines s so admitidas a partir de uma perspectiva teolgica da norma. Desta forma, critrios diferenciadores que num primeiro momento seriam inconstitucionais por afronta ao princpio da isonomia adquirem legitimidade a partir da percepo de que sua fixao se deu em funo dos objetivos, legtimos, que o ato normativo busca.

Aplicando-se o princpio nesse caso, a imposio legal de limites de idade e altura para o cargo de auxiliar administrativo de algum Ministrio ser inconstitucional, j que no tem qualquer relao com as atribuies do cargo; se a mesma restrio disser respeito, entretanto, ao cargo de agente de polcia, encontrar ela respaldo no princpio da razoabilidade, por fora das peculiaridades do cargo. Nessa hiptese entende-se no ocorrer violao ao princpio da isonomia.

Por exemplo quanto aos requisitos previstos em lei para a investidura em determinado cargo pblico, sero eles condizentes com o princpio da igualdade quando forem estabelecidos com base em parmetros objetivos e razoveis e encontrarem justificao na natureza e atribuio inerentes ao cargo pblico. Se forem institudos de forma desarrazoada, ou no tiverem vinculao com as necessidades do cargo, sero inconstitucionais.

10.

O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, a exemplo dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, no objeto de qualquer norma expressa. Na verdade, tal previso seria suprflua, visto que tal princpio decorrncia lgica da posio de supremacia do Estado frente aos particulares, em vista dos interesses superiores que aquele busca satisfazer.

PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

Obviamente, esta posio de supremacia do Estado frente ao indivduo deve ser compreendida nos seus devidos termos. Num primeiro momento, cabe frisar a necessidade de conformao da atuao estatal, por meio da Administrao Pblica, ao princpio da finalidade, pois a prevalncia do Estado, como j afirmado, advm da superioridade dos interesses que este busca satisfazer, e s tem lugar enquanto tal intento for a sua razo de agir.

Num segundo momento, cumpre notar que nosso ordenamento constitucional contempla diversos princpios de observncia cogente para a Administrao, devendo todos ser aplicados sob uma perspectiva sistemtica. Assim, por exemplo, eivada de vcios, e portanto nula, ser a atuao do agente pblico que, sob a alegao de que o interesse pblico prepondera sobre o particular, estabelea restries de forma desarrazoada ou sem a observncia dos princpios do devido processo legal ou do contraditrio e da ampla defesa. O princpio em questo efetivamente assegura a prevalncia dos interesses coletivos sobre os particulares, mas respeitados todos os demais princpios norteadores da funo administrativa. Dele originam-se as prerrogativas administrativas, entre as quais podemos

1) a possibilidade de a Administrao criar obrigaes para o administrado por ato unilateral;

citar:

2) a previso das clusulas exorbitantes nos contratos administrativos, as quais permitem Administrao rescindir ou alterar unilateralmente os termos inicialmente acordados ou impor por ato prprio sanes ao contratado faltoso, entre outras faculdades especiais a ela conferidas com exclusividade; 3) as diversas formas de interveno do Estado na propriedade privada, a exemplo da desapropriao, da servido administrativa e do tombamento. 11. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO

Dessa forma, so proibidas Administrao quaisquer condutas que caracterizem renncia de direitos ou criao de obrigaes sem justificativa legtima e embasamento legal adequado, ou a utilizao de recursos pblicos de forma diversa da prescrita em lei. Da mesma forma, so-lhe vedadas quaisquer condutas que no visem ao interesse pblico eleito na norma. Segundo Bandeira de Mello, a indisponibilidade dos interesses pblicos significa que, sendo interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor

A Administrao busca a satisfao do interesse pblico e gerencia os bens e servios necessrios para tanto, mas no tem sobre eles poder de disposio, pois eles no lhe pertencem, mas sim coletividade como um todo.

pblico -, no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido que lhe incumbe apenas cur-los o que tambm um dever na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis. Enfim, o princpio da indisponibibilidade do interesse pblico,em breve sntese, significa que a Administrao age legitimamente apenas quando se utiliza dos bens e servios pblicos na forma posta na lei, para atingir as finalidades tambm na norma estabelecidas. PRINCPIO DA AUTOTUTELA

Percebe-se que a autotutela administrativa mais ampla que a jurisdicional em dois aspectos. Em primeiro lugar, pela possibilidade de a Administrao reapreciar seus atos de ofcio, sem necessidade de provocao do particular, ao contrrio do Judicirio, cuja atuao pressupe necessariamente tal manifestao (princpio da inrcia); por segundo, em funo dos aspectos do ato que podem ser revistos, j que a Administrao poder reanlis-los quanto sua legalidade e ao seu mrito, ao passo que o Judicirio s pode apreciar, em linhas gerais, a legalidade do ato administrativo. O princpio da autotutela sempre foi observado no seio da Administrao Pblica, e est contemplado na Smula n 473 do STF, vazada nos seguintes termos: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em qualquer caso, a apreciao judicial. PRINCPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIOS PBLICOS

Na segunda hiptese anlise do ato quanto ao seu mrito -, poder a Administrao decidir que o ato permanece conveniente e oportuno com relao ao interesse pblico, caso em que permanecer eficaz; ou que o ato no se mostra mais conveniente e oportuno, caso em que ser ele revogado pela Administrao.

Na primeira hiptese anlise do ato quanto sua legalidade -, a deciso administrativa pode ser no sentido de sua conformidade com a ordem jurdica, caso em que ser o ato ter confirmada sua validade; ou pela sua desconformidade, caso em que o ato ser anulado.

Em complemento a esse sistema existe o poder-dever de a prpria Administrao exercer o controle de seus atos, no que se denomina autotutela administrativa ou princpio da autotutela. No exerccio deste poder-dever a Administrao, atuando por provocao do particular ou de ofcio, reaprecia os atos produzidos em seu mbito, anlise esta que pode incidir sobre a legalidade do ato ou quanto ao seu mrito.

Como comentamos anteriormente, vigora no Brasil o sistema de jurisdio nica, insculpido no art. 5, XXXV, da CF, pelo qual detm o Poder Judicirio competncia para decidir com fora de definitividade quaisquer litgios trazidos sua apreciao, inclusive os de carter administrativo.

12.

13.

Os servios pblicos tm carter essencial e destinam-se a toda a coletividade. Desta forma, devem ser prestados de forma contnua, sem interrupes.

Para assegurar a observncia deste princpio existem disposies especficas dificultando, quando no extinguindo, a possibilidade de paralisao dos servios pblicos, sejam aqueles prestados diretamente pela Administrao, sejam aqueles por ela delegados a terceiros. Quanto aos servidores pblicos, a regra encontra-se no art. 37, VII, da CF, que condiciona seu direito de greve edio de lei especfica. Tal lei at hoje no foi produzida, entendendo o STF que, enquanto permanecer esse vazio normativo, ilegal a greve de servidores pblicos. O posicionamento da Corte permite Administrao adotar as providncias cabveis contra os servidores que decidirem paralisar seus servios, entre as quais o corte de ponto.

Aos particulares que firmam contratos administrativos em regra permitido, aps determinado perodo de inadimplncia da Administrao, decidir pela suspenso do cumprimento das obrigaes pactuadas. No caso dos prestadores de servios pblicos a disciplina nesta situao diferente: necessitam de uma deciso judicial, transitada em julgado, que reconhea a falta da Administrao, sem a qual no lhes autorizado paralisar a execuo do servio. 14. PRINCPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL

Quanto aos prestadores de servios pblicos por concesso ou permisso, ou seja, os delegatrios de servios pblicos, no lhes permitido paralisar suas atividades durante o tempo de durao do contrato, nem mesmo sob o fundamento de que est a Administrao descumprindo os termos do acordo, sendo tal impedimento a eles imposto denominado inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido (exceptio non adimpleti contractus).

LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

O princpio encontra-se previsto no art. 5, LIV, da Constituio, nos seguintes termos:

Significa o princpio que a Administrao s pode produzir validamente um ato que de qualquer forma atinja interesse de administrado se obedecer s prescries de ordem formal a ele pertinentes. O professor Bandeira de Mello nos oferece a seguinte lio: Tal enquadramento da conduta estatal em pautas balizadoras, como se disse e universalmente sabido, concerne tanto a aspectos materiais pelo atrelamento do Estado a certos fins antecipadamente propostos como os validamente perseguveis quanto a aspectos formais, ou seja, relativos ao preestabelecimento dos meios eleitos como as vias idneas a serem percorridas para que, atravs delas e somente atravs delas - possa o Poder Pblico exprimir suas decises. Estes ltimos dizem com a prvia definio dos processos que canalizaro as manifestaes estatais. PRINCPIOS DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA

15.

O princpio do contraditrio e da ampla defesa de simples entendimento: assegura-se s partes, no mbito de um processo judicial ou administrativo, a oportunidade de atuarem no sentido de verem satisfeita sua pretenso, atravs do conhecimento das alegaes da parte contrria e a possibilidade de a elas se contrapor (contraditrio), utilizando-se para tanto de todos os meios juridicamente vlidos (ampla defesa).

A CF, em seu art. 5, inc. LV, afirma o cabimento deste princpio tambm na esfera administrativa. O que poder eventualmente ocorrer a adoo pela Administrao de medidas constritivas urgentes sem prvia oitiva do prejudicado, que ter oportunidade de se manifestar somente aps sua execuo. Nesse caso haver um diferimento do contraditrio. PRINCPIO DA MOTIVAO

16.

Tal princpio implica para a Administrao o dever de apontar os fundamentos de fato e de direito que justificaram a produo de um ato administrativo, bem como a correlao lgica entre a situao apresentada ao agente e a medida em funo dela adotada, quando tal aclaramento fizer-se necessrio para se verificar a regularidade da conduta administrativa. A motivao, em regra, no exige forma especfica, e pode em muitos casos ser feita por rgo diverso daquele que praticou o ato. comum a motivao de um ato administrativo com relatrios ou pareceres a respeito do assunto emitidos por rgo diverso, hiptese em que eles sero considerados partes integrantes do ato. PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA

17.

Tal princpio, que ultrapassa as fronteiras do Direito Administrativo, consistindo na verdade em um princpio geral do direito, tem por funo assegurar estabilidade s situaes jurdicas j consolidadas frente inevitvel evoluo do Direito, tanto a nvel legislativo como interpretativo. Algumas aplicaes desse princpio so a proteo ao direito adquirido e coisa julgada, o instituto da precluso e a vedao aplicao retroativa de nova interpretao de norma administrativa.

Em termos latos, ele objetiva proporcionar um mnimo de tranquilidade aos indivduos em geral, assegurando-lhes, nas suas mais diversas aplicaes, que eles no venham a ser surpreendidos, e na maioria das vezes prejudicados, por alteraes incidentes sobre relaes jurdicas j estabilizadas. PRINCPIO DA ESPECIALIDADE

O Estado pode descentralizar a prestao de seus servios por meio da criao de entidades administrativas, que no seu conjunto formam a Administrao Indireta. Tais entidades tm estabelecidas na lei que as criou ou autorizou sua criao as finalidades que lhe incumbem atender.

18.

O princpio em questo veda que essas entidades atuem com fins outros que no aqueles legalmente determinados, sob pena de nulidade do ato infracional e punio dos responsveis pelo seu desvio de atuao.

O princpio em questo foi elaborado inicialmente para as autarquias, uma das espcies de entidades da Administratao Indireta, mas modernamente aplicvel na mesma amplitude a todas as pessoas administrativas, embora algumas bancas de concurso adotem um entendimento de que ele incide mais diretamente sobre as autarquias, posio que no perfilhamos. PRINCPIO DA TUTELA

19.

Nas palavras de Di Pietro, para assegurar que as entidades da Administrao Indireta observem o princpio da especialidade, elaborou-se outro princpio: o do controle ou tutela, em consonncia com o qual A Administrao Pblica direta fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observncia de suas finalidades institucionais. Colocam-se, em confronto, de um lado, a independncia da entidade, que goza de parcela de autonomia administrativa e financeira, j que dispe de fins prprios, definidos em lei, e patrimnio tambm prrio destinado a atingir aqueles fins; e, de outro, a necessidade de controle para que a pessoa jurdica poltica (Unio, Estado ou Municpio) que instituiu a entidade da Administrao Indireta se assegure que ela est agindo de conformidade com os fins que justificaram sua criao. A tutela visa, pois, assegurar que a entidade, no exerccio de sua autonomia administrativa, atue em conformidade com as finalidades que presidiriram sua instituio e as diretrizes fixadas pela Administrao Direta. PRINCPIO DA OFICIALIDADE

20.

Princpio pelo qual se autoriza Administrao a dar incio aos processos administrativos por sua prpria iniciativa, independente de provocao do particular, salvo quanto aos processos que s podem ser instaurados pela manifestao deste.

Uma vez iniciado o processo, deve a Administrao, da mesma forma, realizar de ofcio os atos tendentes sua finalizao, mais uma vez ressalvados os atos que s podem ser praticados pessoalmente pelo particular, os quais, se no realizados, no acarretam a paralisao do processo, mas a continuidade de sua tramitao, a no ser que a participao do particulare seja indispensvel, quando ento sua ausncia causa da extino do processo.

QUESTES DE PROVAS ANTERIORES DO CESPE PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS

1. (AGENTE DA PF/2000) Considere a seguinte situao hipottica.

Augusto, agente de polcia federal, esteve lotado na superintendncia sediada em Belo Horizonte- MG at o dia 2/7/2000, quando foi transferido, de ofcio, para o estado do Acre. O delegado de polcia federal que determinou a transferncia justificou a prtica do ato sob os argumentos de que havia imperiosa necessidade de deslocar um policial para a regio da fronteira, bem assim que era discricionria a escolha do agente a ser transferido. Entretanto, Augusto tinha provas documentais suficientes, demonstrando que o delegado o transferira em retaliao ao fato de ele ter questionado a legalidade de ordens emanadas daquele superior. Nesse caso, o ato de transferncia seria invlido por desvio de finalidade, sendo que, para impugnar o ato de transferncia, Augusto poderia valer-se de mandado de segurana, mas no de habeas corpus.

2 (PAPILOSCOPISTA DA PF/2000) O presidente da Repblica pode, ao regulamentar uma lei, estatuir todos os direitos e deveres necessrios ao cumprimento da lei regulamentada, ainda que nela no tenham sido expressamente previstos. (ASSISTENTE JURDICO DO DF/2001)

3 No princpio da impessoalidade, traduz-se a idia de que a administrao tem que tratar todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas.

4 No princpio da legalidade, a administrao e seus agentes tm de atuar na conformidade dos princpios ticos. Acresa-se que esse princpio vincula-se ao ncleo semntico da probidade administrativa prevista na Constituio da Repblica. 5. O princpio da publicidade relaciona-se divulgao oficial do ato para conhecimento pblico. 6 O princpio da impessoalidade da administrao deve refletir-se e concretizar-se, tambm, no acesso a cargos pblicos por concurso pblico. (PROCURADOR DA AGU/2001)

7 Marcos o governador de um estado-membro do Brasil e, por isso, tem o poder de remover os servidores pblicos de uma localidade para outra, para melhor atender ao interesse pblico. Um servidor do estado namorava a filha de Marcos, contrariamente a sua vontade. A autoridade, desejando pr um fim ao romance, removeu o servidor para localidade remota, onde, inclusive, no havia servio telefnico. O princpio da impessoalidade da administrao reflete-se e se concretiza, tambm, na reprovao de casos como o descrito, no qual h um desvio claro da funo pblica de proteo do interesse do bem-comum. 8 O Estado e o administrado comparecem, em regra, em posio de igualdade nas relaes jurdicas entre si. 9 Os princpios de direito administrativo constantes na Constituio da Repblica so aplicveis aos trs nveis do governo da Federao. (ESCRIVO DA PF/2002)

10. (Escrivo da PF/2002) Se a administrao pblica praticar ato que satisfaa a interesse seu mas que desatenda ao fim especificamente previsto na lei autorizadora do ato, ter havido ofensa ao princpio da finalidade, por ofensa desta. 11 (Advogado da Unio/Nov 2002) - No Brasil, no vigora o sistema do contencioso administrativo, mas o da jurisdio una, de modo que toda e qualquer leso ou ameaa de leso a direito individual, procedente de qualquer rgo da administrao pblica, pode ser apreciada pelo Poder Judicirio.

12. (Juiz Substituto PE/2000) - Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados em quatro regras de observncia permanente e obrigatria para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Acerca desses princpios, assinale a opo correta.

(A) O princpio da legalidade impe administrao pblica a estrita observncia das finalidades e competncias previstas na lei para a satisfao do interesse pblico; no obstante, nem todos os aspectos da atividade administrativa esto contidos nas leis em sentido estrito, de maneira que a administrao pode tambm agir de maneira juridicamente vlida sem que determinado ato tenha sido especfica e detalhadamente regido em lei ordinria. (B) Devido prevalncia do princpio da legalidade, se determinado ato administrativo atender aos contornos que a lei lhe estabeleceu, esse ato no poder ser invalidado na via judicial to-somente pela alegao de que feriu a moral administrativa, por esta se tratar de conceito indeterminado, que deve ceder ante o carter cogente da lei positiva. (C) O administrador pblico gere patrimnio e interesses que no so os seus, mas os da coletividade; por isso, deve permanentemente buscar a satisfao do interesse coletivo e no a do interesse privado, razo por que seus atos no devem atender a interesses de cidados e empresas.

(E) A publicidade dos atos administrativos exige que o conhecimento pblico do ato se d, necessariamente, pela imprensa oficial. 13. (Juiz Substituto TJ RN/1999) - As decises administrativas de um tribunal caracterizam exerccio de funo. (A) jurisdicional, podendo formar coisa julgada. (B) jurisdicional, vinculando todos os rgos a ele subordinados, mas no formando coisa julgada. (C) jurisdicional, exigindo-se que sejam sempre motivadas (D) administrativa, devendo ser tomadas pela maioria absoluta de seus membros se de contedo disciplinar (E) administrativa, no se sujeitando, todavia, aos princpios previstos constitucionalmente para a Administrao Pblica.

(D) Se a administrao pblica firmar contrato administrativo defeituoso porque indevidamente prescindiu de licitao, a publicao do extrato do contrato na imprensa oficial ter o efeito de fazer convalidar o negcio jurdico, como efeito da publicidade que o poder pblico deu ao ato.

14. (Analista Judicirio Execuo de Mandados TJDFT/2003) - A administrao pblica inclui toda estrutura estatal cujo escopo seja, essencialmente, a realizao de servios que garantam a satisfao das necessidades coletivas, exercendo atividades normalmente vinculadas lei ou norma tcnica, organizada de maneira hierarquizada, praticando atos de governo e atos de execuo, estes de autonomia relativa, de acordo com as atribuies de cada rgo e seus agentes. 15 (Tcnico Judicirio rea Administrativa TRT 6 Regio/2002) - O princpio da publicidade dos atos administrativos tem ntima correlao com o direito informao,

sendo o habeas data o instrumento processual adequado para a obteno de informaes relativas aos processos de interesse pblico ou coletivo cuja divulgao esteja sendo obstada. 16 (Juiz Substituto TJBA/2002) - A administrao pblica, como atividade regida pelo direito, sujeita a regras e princpios, como os da moralidade, da legalidade e da publicidade, entre outros; os princpios reitores da atividade administrativa pblica podem decorrer da Constituio ou do ordenamento infraconstitucional e podem estar previstos normativamente de maneira explcita ou podem encontrar- se implcitos na ordem jurdica. 17 (Juiz Substituto TJBA/2002) - A correta observncia do princpio da legalidade no mbito da administrao pblica consiste essencialmente na ausncia de oposio dos atos administrativos lei. 18 (Advogado da unio/Nov 2002) Em face da realidade da administrao pblica brasileira, juridicamente correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do direito administrativo no pas o critrio do Poder Executivo. 19 (Advogado da unio/Nov 2002) No obstante o princpio da legalidade e o carter formal dos atos da administrao pblica, muitos administrativistas aceitam a existncia de fontes escritas e no- escritas para o direito administrativo, nelas includas a doutrina e os costumes; a jurisprudncia tambm considerada por administrativistas como fonte do direito administrativo, mas no juridicamente correto chamar de jurisprudncia uma deciso judicial isolada.

Gabarito: 1. * 2. E 4. E 3. C 5. C 6. C 7. C 8. E 9. C

10. C 11. E

12. A 14. E 15. E 17. E 18. E

13. D

16. C

19. C

III. RGOS E AGENTES PBLICOS

1.

1.1.

As teorias a seguir resumidamente descritas foram elaboradas com o objetivo de justificar a atuao estatal por meio de agentes pblicos, como condio inafastvel para se considerar que um ato, apesar de efetivamente praticado por uma pessoa fsica, deve ter sua autoria atribuda ao Estado. 1.1.1. TEORIA DO MANDATO

O Estado uma pessoa jurdica, um ente abstrato, e, como tal, no pode, por si s, emitir declaraes de vontade. Em funo disso, atua ele por meio de pessoas fsicas, cujas manifestaes representam a sua vontade. Tais pessoas fsicas so denominadas agentes pblicos.

TEORIAS SOBRE A NATUREZA JURDICA DA RELAO ENTRE O ESTADO E SEUS AGENTES

RGOS PBLICOS

Como ensina o Professor Vicente Paulo, mandato, para o Direito Privado, o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante, outorga poderes a outra, o mandatrio, para que este execute determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste. O instrumento do contrato de mandato a procurao. Mediante tal contrato a pessoa fsica, quando e enquanto atuasse na condio de agente pblico, seria mandatria do Estado, agindo em nome e sob a responsabilidade deste, a quem seriam atribudas as consequncias do ato por ela praticado.

Essa primeira teoria tenta transpor um instituto de direito privado, de origem civilista, para a seara do direito pblico. Segundo ela, a relao entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentao jurdica.

Essa teoria sofreu vrias crticas dos estudiosos, sendo a principal baseada no fato de que ela no explica como o Estado, ente abstrato, sem vontade prpria, poderia auto-outorgar-se mandatrios. O mandato um contrato, e como tal sua formao pressupe a existncia de duas pessoas com vontade prpria, uma delegando determinadas atribuies e a outra aquiescendo em realiz-las em nome da primeira. Como o Estado no tem condies de, por si s, emitir manifestaes de vontade, no teria como outorgar poderes para que algum o fizesse por ele, j que a prpria outorga de poderes requer uma manifestao de vontade, logicamente impossvel de ser realizada pelo ente estatal. Ademais, essa teoria no soluciona a questo da possibilidade de responsabilizao do Estado quando seu mandatrio ultrapassa os limites dos poderes a ele outorgados. Se fossemos aplicar analogicamente as regras para esse instituto tal como delineadas no direito privado, o Estado ficaria livre de qualquer responsabilidade perante terceiros em virtude de excesso de poderes de seus mandatrios.

Em virtude dessas crticas, entre outras, a teoria do mandato atualmente posui apenas valor histrico.

1.1.2. TEORIA DA REPRESENTAO

A teoria da representao equipara o agente pblico ao tutor ou curador de incapazes, a quem incumbiria realizar em nome do Estado os atos que este precisa praticar e no possui condies para faz-lo sem essa representao. Essa teoria tambm foi rechaada pela doutrina, em virtude principalmente das seguintes constataes a seu respeito: 1) equiparou o Estado ao incapaz, a exemplo do menor de idade ou do demente;

3) tambm no soluciona a questo da responsabilizao do Estado quando o agente pblico ultrapassa os limites das suas atribuies. 1.1.3. TEORIA DO RGO

2) tal como a teoria do mandato, fracassa ao tentar explicar como um incapaz (no caso, o Estado), que no tem capacidade para manifestar por ato prprio sua vontade, pode conferir a terceiros poderes para faz-lo;

Como os rgos so apenas partes da estrutura do Estado, considera-se, por sua vez, que sua atuao deve ser imputada ao Estado. Enfim, como os agentes atuam em nome dos rgaos e estes em nome do Estado, presume-se que o agente, ao praticar um ato, est, a final, manifestando a vontade do Estado. Observe-se que utilizamos a palavra imputao para designar este fenmeno, e no representao, pois esta expresso s tem lugar quando existem dois entes autnomos (o representante e o representado); ao passo que aquela se baseia na idia de que em verdade h apenas um ente (o Estado, pois o rgo em que est lotado o agente faz parte de sua estrutura). Essa teoria sobremaneira til para explicarmos a validade dos atos praticados por funcionrios de fato (ou seja, que no so efetivamente agentes pblicos, em virtude de vcio na sua in