brasil – de monarquia unitária a república federativa

Click here to load reader

  • date post

    07-Jan-2017
  • Category

    Documents

  • view

    220
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of brasil – de monarquia unitária a república federativa

SENADO FEDERAL UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO (UNILEGIS)

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL (UFMS)

ANTONIO PEREIRA DE PAULA

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A

REPBLICA FEDERATIVA

Braslia DF

2008

ANTONIO PEREIRA DE PAULA

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A

REPBLICA FEDERATIVA

Trabalho final apresentado para

aprovao no curso de ps-graduao

lato sensu Especializao em Cincia

Poltica, realizado pela Universidade do

Legislativo Brasileiro e Universidade

Federal do Mato Grosso do Sul, como

requisito para obteno do ttulo de

especialista em Cincia Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Caetano Arajo

Braslia DF

2008

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A REPBLICA FEDERATIVA

Trabalho de Concluso do Curso de Especializao em Cincia Poltica realizado

pela Universidade do Legislativo Brasileiro no 1 semestre de 2008.

Aluno: Antonio Pereira de Paula

Banca Examinadora:

Orientador: Caetano Ernesto Pereira de Arajo

Professor convidado: Luiz Renato Vieira

Braslia, 28 de novembro de 2008

Dedico este trabalho a Margot, que h muitos anos trilha comigo

os caminhos da vida e abriu mo de muitos momentos de

convvio, para que eu pudesse atingir mais uma meta importante

no campo do saber.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos os professores do Curso de Especializao em

Cincia Poltica da Universidade do Legislativo Brasileiro

(UNILEGIS) e, especialmente, ao Prof. Caetano Arajo,

orientador deste trabalho.

RESUMO

A Federao brasileira tem vcios de origem de difcil correo. O Brasil adotou, em seu incio, a forma de Monarquia, com poder centralizado, isto , unitrio. Mas, ao assumir a forma de repblica democrtica, os lderes da implantao desse sistema optaram por copiar o grande pas do Norte, os Estados Unidos, que, desde o incio, adotou a forma federativa para o Estado ento criado. Essa forma de organizao se mostrou a mais apropriada para o novo Pas que surgia a partir de um movimento para a libertao de colnias distintas desde sua formao. Aqui, copiou-se inclusive a denominao adotada pela nao norte-americana, e a nova Repblica passou a chamar-se Estados Unidos do Brasil. O resultado que, at os nossos dias, a federao ainda se mostra um ideal. O Pas mantm, paralelamente, caractersticas acentuadamente centralizadoras e alguns aspectos daquilo que se pode considerar uma federao.

Palavras-chave: federao, federalismo, monarquia, repblica

GLOSSRIO DE SIGLAS

CEI Comunidade dos Estados Independentes

CPI Comisso Parlamentar de Inqurito

PFE Fundo de Participao dos Estados

FPM Fundo de Participao dos Municpios

ICM Imposto sobre Circulao de Mercadorias

ICMS Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Telecomunicao

IPI Imposto sobre Produtos Industrializados

IR Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza

MP Medida Provisria

PR Partido Republicano

PT Partido dos Trabalhadores

TCE Tribunal de Contas do Estado

URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

SUMRIO

1 INTRODUO............................................................................................. 9 2 O ESTADO IMPERIAL NO BRASIL............................................................. 16

2.1 A Monarquia como Continuidade ..................................................................... 16 2.2 O Poder Moderador fator de desequilbrio entre os poderes ........................ 17 2.3 Os ideais do Partido Republicano no Imprio .................................................. 19

3 A REPRESENTAO POLTICA NO IMPRIO.......................................... 23 4 A IMPLANTAO DA REPBLICA............................................................. 25

4.1 Dificuldades do governo centralizado no Brasil ............................................... 25 4.2 A Primeira Repblica........................................................................................ 26 4.3 Alternncia de Descentralizao e Autoritarismo............................................. 31

5 A FEDERAO APS A CONSTITUIO DE 1988 .................................. 33 5.1 Como se Distribuem Competncias................................................................. 33 5.2 A Representao na Cmara dos Deputados.................................................. 37

6 A EXCESSIVA CENTRALIZAO DOS RECURSOS ARRECADADOS COM A TRIBUTAO.............................................................................................. 40 6.1 Arrecadao dos Estados e do Distrito Federal ............................................... 40 6.2 Sobreposio de atividades em mais de uma esfera de governo.................... 444

7 ATUAO DOS GOVERNADORES DE ESTADO APS A CONSTITUIO DE 1988....................................................................................................... 46

8 CONSIDERAES FINAIS......................................................................... 51 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................. 56

1 INTRODUO

Este trabalho, mais do que simplesmente constituir uma chave para o encerramento do

Curso de Especializao em Cincia Poltica, deve servir para reflexo de como o Brasil, em

princpio, no deveria ser considerado uma federao. Se imaginamos que a federao um

conglomerado de Estados que se unem, com a manifestao expressa da vontade de

estabelecer uma nova organizao poltica, nosso pas no teria cumprido os mais elementares

pr-requisitos para a consolidao de uma repblica federativa.

Ao contrrio de outros pases em que, historicamente, as partes constituam entidades

autnomas, fossem elas feudos, principados, colnias, o Brasil sempre se mostrou uma

entidade nica, uma grande colnia sob o jugo portugus. E, quando da declarao da

Independncia, manteve a unidade que o caracterizou por mais de trs sculos depois do

descobrimento pela esquadra portuguesa que viajava sob o patrocnio de D. Manuel, Rei de

Portugal.

Mas, quase sete dcadas depois da Independncia, com a Proclamao da Repblica, o

pas conheceria uma mudana constitucional que o transformaria em federao, apesar da

conformao anterior de Estado unitrio.

O Brasil no era constitudo de Estados autnomos o que poderia justificar, ento,

uma reunio em torno de interesses comuns. A transformao em repblica federativa foi uma

conseqncia da supresso do regime monrquico, que vigorou aps a libertao do jugo da

metrpole portuguesa.

Por isso, necessrio buscar na teoria do Estado, nas anlises de formao dos

Estados surgidos a partir do ltimo quarto do sculo XVIII, uma explicao para o

desenvolvimento poltico do Brasil que o levasse a transformar-se em uma federao.

Os conceitos utilizados para caracterizar o Estado unitrio ou o Estado federativo no

deixam dvidas. E a partir deles que podemos entender a adoo da estrutura federativa no

Brasil aps a Proclamao da Repblica.

10

Conforme nos ensina Jacques (1977)1: de notar que, no Estado unitrio, h

centralizao poltica e administrativa, s vezes, mitigada; (...) no Estado federal, que um

Estado de Estados, s a unio goza de soberania, porque os membros so simplesmente

autnomos.

Atualmente, com os grandes avanos ocorridos na Teoria do Estado e nos estudos de

Cincia Poltica, j se pode dizer que uma federao uma organizao estatal tridimensional.

Essa a viso de MARTINS (2003)2, assim apresentada: Numa dimenso mais abstrata,

encontramos o federalismo e seus valores; numa dimenso mais concreta, encontramos a

forma de Estado propriamente dita (a federao); e, numa dimenso intermediria,

encontramos aquilo que chamaremos de princpio federativo.

Para tornar mais completa a conceituao sobre a formao do Estado federativo,

consideramos indispensvel acrescentar a viso de Bobbio et alii (1993)3:

O princpio constitucional no qual se baseia o Estado federal a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles, de modo tal que ao Governo federal, que tem competncia sobre o inteiro territrio da federao, seja conferida uma quantidade mnima de poderes, indispensvel para garantir a unidade poltica e econmica, e aos Estados federais, que tm competncia cada um sobre o prprio territrio, sejam assinalados os demais poderes. A atribuio ao Governo federal do monoplio das competncias relativas poltica externa e militar permite eliminar fronteiras militares entre os Estados, de modo que as relaes entre os Estados perdem o carter violento e adquirem um carter jurdico e todos os conflitos podem ser resolvidos perante um tribunal. A transferncia para os rgos federais de algumas competncias no campo econmico tem por objetivo eliminar os obstculos de natureza alfandegria e monetria, que impedem a unificao do mercado, e atribuir ao Governo federal uma capacidade autnoma de deciso no setor da poltica econmica. A conseqncia desta distribuio de competncias entre uma pluralidade de centros de poder independentes e coordenados (esta frmula de Wheare) que cada parte do territrio e cada indivduo esto submetidos a dois centros de poder: ao Governo federal e ao de um estado federado, sem que por isso seja prejudicado o princpio da unicidade de deciso sobre cada problema.

1 JACQUES, Paulino. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1977 (p. 173). 2 MARTINS, Cristiano Franco. Princpio Federativo e Mudana Constitucional Limites e possibilidades na

Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2003 (p. 38). 3 BOBBIO, Norberto; MATTEUCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: EdUnb, 5 Ed.,

1993, vol. 1 (p. 481)

11

Portanto, a est o embasamento que justifica a criao de um Estado organizado sob o

princpio federativo. Os Estados agrupados continuam com ampla autonomia, o que j um

elemento importante de crtica Federao brasileira, em que o Governo central detm

competncias em enorme quantidade e que podem ser consideradas afrontosas ao princpio

federativo.

Deveramos, portanto, retroceder poca da formao do Estado soberano do Brasil,

evoluindo, em seguida, para o perodo republicano, para tentar verificar se tem sustentao a

efetivao do Brasil como uma organizao federativa.

Para tanto, o importante buscar fundamentao nos textos histricos, nas

constituies e nas abordagens cientficas, podendo-se antecipar que este trabalho se apoiar

basicamente na bibliografia existente sobre o assunto.

Entretanto, preciso considerar que a bibliografia republicana sobre federalismo

frtil, mas paradoxalmente pobre (Silveira, 1978)4. Segundo essa autora,

A maioria das obras que trataram do tema fizeram-no sob uma perspectiva poltico-jurdica que beira a pura teoria, omitindo, por esta tica isolada, as demais perspectivas que o tema reclama, para que se tenha uma viso mais completa a seu respeito. Assim, os componentes socioeconmicos foram camuflados tambm pelo juridicismo corrente em tais obras, nas quais o debate poltico principal residiu na questo do conflito localismo versus centralismo. (...) Nesses trabalhos permeia a falta de uma terminologia poltica precisa e o Federalismo aparece sem uma devida conotao e, agravando as deficincias, sem o confronto do conceito com a realidade, s possvel mediante uma pesquisa emprica.

Pode-se afirmar que o arranjo federativo serve para unir povos que poderiam estar

separados pelos mais diversos motivos: econmicos, tnicos, regionais, lingsticos. Assim

que se foi espalhando pelas mais diferentes regies do planeta. Esta a explicao dada por

Ramos (2000)5:

4 SILVEIRA, Rosa Maria Godoy. Republicanismo e Federalismo 1889-1902. Coleo Bernardo Pereira de Vasconcelos

Srie Estudos Histricos, vol. 4. Braslia: Senado Federal, co-edio com Ed. Universitria da Universidade Federal da Paraba, 1978.

5 RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2000 (p. 2).

12

Com efeito, surgiu esta forma de Estado por agregao, como nos Estados Unidos, por segregao, como no Brasil. Entre os pases que utilizam caractersticas do federalismo, ou a forma federal de Estado para acomodao de diferenas, poderemos citar o Canad, a Blgica, a Espanha, o Reino Unido, a Malsia e a Nigria, por questes tnicas; a ndia e a Iugoslvia por problemas lingsticos; a Sua para garantia da liberdade local; os Estados Unidos para preservar a liberdade individual e o pluralismo grupal.

Portanto, necessrio destacar que, apesar da tendncia atual de formao de blocos

de pases pelo mundo, que podem vir a configurar novas federaes (ou confederaes

quando cada estado mantm sua soberania), ocorre, tambm, o fenmeno contrrio, em que

Estados consolidados se dividem em vrios outros, como foi o caso da antiga Unio das

Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), cujas repblicas se separaram (Rssia, Estnia,

Letnia, Litunia, Bielo-Rssia, Ucrnia, Moldvia, Gergia, Armnia, Azerbaijo,

Cazaquisto, Uzbequisto, Quirguisto, Turcomenisto e Tadjiquisto). Uma nova entidade

surgiu aps o desmanche, por assim dizer, da antiga URSS. a Comunidade de Estados

Independentes (CEI), com laos bem mais brandos e liberdade dos membros para deixar a

associao quando quiserem, mediante comunicao com um ano de antecedncia. Compem

essa entidade os seguintes pases: Armnia, Azerbaijo, Bielorssia, Cazaquisto, Moldvia,

Quirguisto, Rssia, Tajiquisto, Ucrnia e Uzbequisto). A Iugoslvia desintegrou-se em

vrios novos pases ao final do sculo XX. Hoje, em lugar desse pas, que era to complexo

em sua composio tnica e religiosa, observamos a existncia de seis pases (Eslovnia,

Crocia, Bsnia-Herzegovina, Montenegro, Srvia e Macednia) e duas regies autnomas

(Voivodina e Kosovo como provncias autnomas da Srvia). So pases territorialmente

minsculos, valendo, ainda, destacar que Montenegro tem apenas 615 mil habitantes.

Entretanto, retrocedendo s origens da federao moderna, preciso debruar-se um

pouco mais atentamente sobre a histria americana.

O federalismo americano, que acabou servindo de modelo para outras democracias

modernas, especialmente o Brasil, teve origem na independncia das 13 colnias inglesas, que

se uniram para formar os Estados Unidos da Amrica.

Essa forma de organizao do Estado foi idealizada por James Madison, Alexander

Hamilton e John Jay, autores de O Federalista, pois uma confederao teria sobrevivncia

13 difcil, por possuir elos mais instveis e frgeis. A frmula concebida por esses idelogos foi

a combinao do princpio da representao popular com uma dupla diviso de poder.

Os poderes caractersticos do Estado Legislativo, Executivo e Judicirio estariam

presentes tanto na Unio quanto nos Estados. Alm disso, as responsabilidades seriam

divididas entre a Unio e os Estados de forma que nenhum deles pudesse interferir nas

competncias do outro sem autorizao poltica ou judicial.

A Constituio elaborada logo em seguida deixou clara a superioridade da Unio

sobre as Constituies dos Estados. Cada Estado-membro abriu mo de uma parcela de poder,

repassando-a Unio e, dessa forma, ela passou a representar a coletividade dos Estados

federados.

Um dos argumentos de Hamilton, num dos textos de O Federalista, foi o seguinte:

uma Unio slida ser da mxima importncia paz e liberdade dos Estados, como uma

barreira contra faces e insurreies internas. Os autores de O Federalista, Hamilton, Jay e

Madison, tambm fazem uma defesa apaixonada e incontestvel do sistema bicameral: a

Cmara dos Deputados o local dos representantes do povo, eleitos proporcionalmente

populao; e o Senado a representao dos Estados, onde cada Estado tem igual

representao, devendo, por isso, ser considerado a Casa da Federao.

Adotou-se, ento, o sistema representativo republicano bicameral e a separao de

poderes, cabendo Corte Suprema a interpretao da competncia do poder federal.

Depois, foram sendo ampliados os poderes da Unio, principalmente nos tempos mais

recentes, mas os Estados continuam com uma autonomia significativa.

O Poder Executivo exercido pelo Presidente, podendo-se verificar que nele est

depositada uma grande capacidade de deciso.

O Poder Legislativo, bicameral, formado pelo Senado, que detm a representao

dos Estados, igualitria: dois senadores por Estado, e pela Cmara dos Deputados, em que

cada Deputado representa seu distrito, previamente delimitado pelo Poder Legislativo

estadual. A idia defendida em O Federalista torna clara a distino e a necessidade de duas

cmaras no caso da nao americana: a Cmara dos Deputados, pela sua composio de

representantes do povo, conforme proporo e princpios adotados nas representaes

14 legislativas nos Estados, uma instituio nacional; o Senado, por sua vez, representao

dos Estados dois senadores por cada ente federado , uma instituio federal.

A Constituio Federal americana estabelece que incumbe Unio: garantir a forma

republicana de governo; assegurar que a representao popular na Cmara seja respeitada e a

representatividade dos Estados federados se efetue com a participao dos Senadores; impedir

a invaso de um Estado-membro por outro.

Alm disso, a Constituio define como competncia exclusiva da Unio a defesa

nacional, a regulamentao do comrcio entre Estados, a defesa dos direitos constitucionais e

a poltica internacional. Mas aos Estados assegurada capacidade de organizao,

administrao e legislao prprias, sempre de forma subordinada Constituio federal.

A formao do Estado americano constituiu uma experincia mpar na histria da

humanidade. At ento, o termo federal, estava ligado idia daquilo que hoje entendemos

como confederao. Por isso, temos de apoiar-nos na distino que Hamilton estabeleceu ao

defender a constituio americana na forma federativa: enquanto numa confederao o

Governo central s se relaciona com Estados, que mantm sua soberania interna intocvel,

numa federao a ao do Governo central se estende aos indivduos. Nesta ltima, coexistem

dois entes estatais de amplitude diversa, sendo que a rbita de ao dos Estados definida

pela Constituio federal. So duas esferas de governo, numa complexidade muito superior

originada por liga, aliana ou confederao entre Estados soberanos.

Na poca da Independncia americana, os antifederalistas, seguindo a teoria de

Montesquieu, argumentavam que um Estado de grandes dimenses certamente apresentaria

riscos liberdade. Argumentavam tambm que um Estado desse tipo tendia a transformar-se

em monarquia militarizada e recomendavam a formao de vrias confederaes menores.

Aqui, cabe a observao de que o Brasil seguiu um caminho inverso.

Pode-se afirmar que a Federao se distingue do Estado unitrio principalmente pela

representao. A Federao pressupe uma representao dos Estados. Os representantes das

unidades federadas podem ser eleitos diretamente pela populao, como os Senadores, ou

indicados pelos governos estaduais, que a forma de composio do Conselho Federal

Alemo (Bundesrat).

15

O objeto deste trabalho, porm, estudar a pretensa construo de uma entidade

federativa adaptada s caractersticas e s condies polticas que culminaram com a criao e

o desenvolvimento do Estado brasileiro.

2 O ESTADO IMPERIAL NO BRASIL

2.1 A Monarquia como Continuidade

Quando o Brasil foi declarado independente de Portugal, ainda no havia passado

meio sculo do surgimento das primeiras constituies modernas: a americana, que data de

1787, e a francesa, datada de 1791. Os Estados se organizavam, e a representao dos

cidados ganhava corpo e significncia.

Foi nesse ambiente que surgiu o Imprio do Brasil, que se organizou conforme a

Constituio outorgada em 1824, depois da dissoluo da Assemblia Constituinte que

deveria ter elaborado a Carta em nome da soberania popular em 1823. Alis, chama a ateno

o fato de o Brasil ter se constitudo como a nica monarquia entre todas as colnias

americanas que foram se tornando independentes. E o fator que deve ser considerado decisivo

para a adoo dessa forma de governo certamente a declarao de Independncia brasileira

ter sido feita pelo herdeiro do trono portugus. O Brasil se tornou independente, mas o

controle permaneceu nas mos da mesma famlia que detinha o trono de Portugal.

Portanto, ao contrrio dos outros pases que surgiram no Novo Mundo, no houve um

rompimento, uma desvinculao completa da metrpole, mas houve, isso sim, uma

continuao dos padres anteriormente implantados desde a colnia.

Alis, uma das causas mais importantes, entre as que contriburam para o fim do

Imprio, foi, sem sombra de dvida, o descontentamento das provncias com a centralizao

estabelecida pela monarquia, que era evidente tanto no que dizia respeito poltica, quanto no

controle das finanas.

17

2.2 O Poder Moderador fator de desequilbrio entre os poderes

Contrariando a teoria de Montesquieu do Estado constitudo por trs poderes,

independentes e harmnicos entre si , a Constituio outorgada previu um quarto Poder,

tambm em mos do Imperador, alm do Poder Executivo. Esse Poder foi denominado

Moderador. O artigo 10 da Constituio de 1824 foi assim redigido: Os poderes polticos

reconhecidos pela Constituio do Imprio do Brasil so quatro: o Poder Legislativo, o Poder

Moderador, o Poder Executivo e o Poder Judicial.

No artigo 98, estava definido esse Poder: O Poder Moderador a chave de toda a

organizao poltica e delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da

nao e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da

Independncia e harmonia dos mais poderes polticos.

Entre as atribuies do Poder Moderador elencadas na Constituio, encontramos:

nomear os Senadores;

sancionar os decretos e resolues da Assemblia Geral para que tenham fora de

lei;

nomear e demitir livremente os Ministros de Estado;

suspender os magistrados nos casos previstos;

conceder anistia;

aprovar e suspender interinamente as resolues dos Conselhos Provinciais;

prorrogar ou adiar a Assemblia Geral e dissolver a Cmara dos Deputados, nos

casos em que o exigir a salvao do Estado, convocando imediatamente outra que

a substitua.

Como se pode inferir, o Poder central recebeu prerrogativas que garantiam uma

supremacia que o aproximava deveras das monarquias absolutistas, ainda que mascarado por

uma Constituio.

18

Uma comprovao de que o Poder Moderador podia servir ao uso pessoal do

Imperador ocorreu com a eleio de 1860, em que Tefilo Ottoni, desafeto, mesmo sendo o

primeiro da lista trplice para compor o Senado, foi preterido pela segunda vez pelo

Imperador. Apesar de ser uma prerrogativa do Imperador nomear qualquer dos trs

integrantes da lista trplice, era de praxe que o primeiro colocado fosse nomeado Senador.

Portanto, mesmo o Imperador tendo exercido a opo que lhe permitiam as atribuies do

posto, os partidrios de Tefilo Ottoni entenderam que ele estaria menosprezando uma figura

pblica de grande importncia.

As discusses sobre o papel do monarca j se vinham acentuando na Europa. Na

Inglaterra, a regra era The king cannot do wrong, traduzida para o francs por Thiers como

O rei reina, mas no governa. Dessa forma, os Ministros de Estado que seriam

responsveis pelos atos de governo. Seria o mesmo que completar a frase inglesa com a

assertiva because he does nothing. Nesse caso, a monarquia se torna apenas representativa.

No caso brasileiro, porm, h um questionamento interessante produzido por Tobias

Barreto, reproduzindo parte de uma opinio de Zacarias de Gis e Vasconcelos (apud Paim

(1982)6:

O primeiro princpio da monarquia representativa a inviolabilidade do monarca. A inviolabilidade do monarca supe que ele s pode fazer o bem e nunca o mal. O pressuposto de fazer o rei s o bem e no o mal uma fico do sistema representativo. Essa fico legal da monarquia representativa implica necessariamente a idia de serem os agentes do prncipe responsveis pelo mal que aparea em qualquer ato da realeza... Basta, basta; a vem a mesma petio do princpio.

O que se questiona , por certo, se a inviolabilidade do monarca brasileiro implica necessariamente a idia de serem os seus agentes responsveis pelo mal que aparea nos atos do Poder Moderador. Bem entendido; no caso de admitir-se que o mal possa aparecer, pois que para alguns isso mesmo constitui uma questo.

Em seguida diz ainda: Agentes responsveis na monarquia constitucional so essencialmente os ministros, etc.

6 PAIM, Antnio. A discusso do Poder Moderador no Segundo Imprio. Curso de Introduo ao

Pensamento Poltico Brasileiro, unidade III e IV, p. 11-65. Braslia: Ed. UnB, 1982 (p. 59).

19

Pode-se inferir, dessa passagem, que, no Brasil, mesmo o Imperador acumulando o

Poder Moderador e o Poder Executivo, ainda havia uma tendncia de se consider-lo

irresponsvel no exerccio do governo.

2.3 Os ideais do Partido Republicano no Imprio

As idias republicanas se disseminaram durante cerca de duas dcadas, ao final do

Imprio. Cumpre destacar que, mesmo com a reconhecida incompatibilidade entre a

monarquia, o sistema vigente, e o iderio republicano, o movimento se avolumou, inclusive

com a devida estruturao partidria, e culminou com a instalao do regime republicano e o

fim da monarquia no pas. O movimento contou com a adeso de federalistas, abolicionistas e

positivistas, que desaprovavam o excesso de centralizao de poder e se inclinavam para uma

soluo republicana para a organizao poltica do Pas.

O Brasil j havia passado por experincias frustrantes na primeira metade do sculo

XIX, as quais expressavam a demanda pela implantao de um modelo republicano

(Revoluo Pernambucana de 1817, Revoluo Pernambucana de 1824, e Revoluo

Farroupilha, com o Manifesto da Repblica de Piratini, datado de 1838). Esses movimentos

foram simplesmente sufocados, mantendo-se o regime monrquico sobre toda a extenso

territorial brasileira. Assim, ficou demonstrada a fora do poder central. A prpria

Inconfidncia Mineira, que precedeu a Independncia em trs dcadas, caracterizava-se como

um movimento republicano.

O Manifesto Republicano de 1870, publicado no Rio de Janeiro no jornal A Repblica,

em 5 de dezembro de 1870, continha crticas contundentes monarquia vigente no Brasil. o

que se pode depreender do seguinte trecho de Rodrigues (1982)7, que trata desse assunto:

O principal sofisma do Imprio consistiu, assim, em ter substitudo a vontade coletiva do povo brasileiro pela infalibilidade do arbtrio pessoal. Em relao com a questo da representatividade, o manifesto frisa que ela no existe nas instituies imperiais. A respeito, afirma: Temos representao nacional? Seria esta a primeira condio de um

7 RODRIGUES, Ricardo Vlez. A Propaganda Republicana. Curso de Introduo ao Pensamento

Poltico Brasileiro, unidade III e IV, p. 68-133, Braslia: Ed. UnB, 1982 (p. 75).

20

pas constitucional representativo. Uma questo preliminar responde interrogao. No h nem pode haver representao nacional onde no h eleio livre, onde a vontade do cidado e a sua liberdade individual esto dependentes dos agentes imediatos do poder que dispe da fora pblica.

(...)

Ainda quando no prevalecessem essas condies, ainda quando se presumisse a independncia e a liberdade na escolha dos mandatrios do povo, ainda quando ao lado do poder que impe pela fora no existisse o poder que corrompe pelo favoritismo, bastava a existncia do poder moderador, com as faculdades que lhe d a Carta, com o veto secundado pela dissoluo, para nulificar de fato o elemento democrtico.

Uma Cmara dos Deputados demissvel vontade do soberano, e um Senado vitalcio escolha do soberano, no podem constituir de nenhum modo a legtima representao do pas.

Tambm o Manifesto do Congresso do Partido Republicano Federal, de 1887, que foi

assinado por Saldanha Marinho, Quintino Bocaiva e Campos Salles, entre outros, faz duras

crticas ao regime ento vigente. Assim a coloca o mesmo Rodrigues (1982)8:

Encontramos no manifesto do Congresso Republicano Federal de 1887 tanto a influncia positivista, quanto a liberal. Em relao primeira, expressivo o seguinte trecho, que lembra a preocupao comteana com a crise mental e moral, fruto da permanncia dos estdios teolgico e metafsico: A experincia da instituio monrquica est feita. Um longo e estril reinado de quase cinqenta anos, que no pde produzir outro fruto mais do que a anarquia moral das conscincias e anarquia mental dos espritos; que apesar das virtudes pessoais e das boas intenes atribudas ao soberano no pde impedir a corrupo dos costumes nem obstar a runa moral e a decadncia do pas, basta, na nossa opinio, para demonstrar que a instituio monrquica impotente para produzir o bem e radicalmente to infensa aos interesses elementares das sociedades modernas quanto contrria aos princpios da cincia poltica e aos estmulos da prpria dignidade dos cidados. Todas as instituies sociais, diz um publicista notvel, devem ter por fim melhorar a sorte moral, intelectual e fsica da classe mais numerosa e mais pobre de um pas.

8 Id., ibid. (p. 81-82)

21

(...)

O manifesto de 1887 adere tambm viso federalista da Repblica. Como sublinhou Clio Debes, a adeso dos republicanos paulistas ao iderio federativo era mais de carter livresco: O separatismo aqui pregado, como de resto o era pelos demais adeptos da idia, tinha o cunho eminentemente terico. A federao, para esses espritos livrescos, no poderia surgir pela simples eliminao dos princpios centralizadores que predominavam na estrutura poltica e administrativa da nao. Era preciso que unidades separadas se congregassem, para constituir a federao. Os exemplos histricos invocados pelo manifesto (a Confederao Helvtica, as primitivas Colnias inglesas transformadas nos Estados Unidos da Amrica) denotam essa preocupao de carter formal.

E o autor mencionado ainda se permite citar um trecho do livro A Ptria Paulista, de

Alberto Salles, em que este considera a federao como a panacia que eliminar os males do

pas, pondo fim s diferenas econmicas, pois cada provncia ou circunscrio, mantendo a

sua autonomia na esfera mais ampla de sua competncia, viver dos seus prprios recursos e

encontrar, na amplitude dos seus poderes, meios seguros de dar maior expanso ao seu

progresso, aos seus elementos peculiares de riqueza e prosperidade. Eis a mais uma

incontestvel aplicao da doutrina positivista.

O Imprio j vinha passando por um grande desgaste com a questo religiosa dos

maons, na qual D. Pedro II mandou suspender uma determinao dos principais bispos do

Brasil proibindo a participao de maons em confrarias e irmandades religiosas. Em

conseqncia dessa medida, perdeu o apoio da Igreja. A monarquia viu seus alicerces ainda

mais minados com a adeso da famlia real causa da abolio da escravatura, em que se

esfacela o apoio dos proprietrios de terras. Em So Paulo, os industriais reivindicavam a

diminuio das importaes, proposta que no tinha acolhida no Parlamento, dominado pela

aristocracia agrria. As camadas mdias da populao urbana reivindicavam maior

representao social e poltica.

Em 1889, o movimento republicano assim demonstrava a sua fora: 273 clubes e 77

publicaes espalhadas pelo Pas. Entre os veculos de comunicao, destacam-se os

seguintes jornais: A Repblica, no Rio de Janeiro; A Federao, no Rio Grande do Sul; A

22 Provncia de S. Paulo (atual O Estado de S. Paulo) e O Radical Paulistano, no Estado de So

Paulo.

O projeto federalista acabou por unir as provncias, diante da idia de que a autonomia

poltica poria fim ao controle que o Poder central exercia sobre as eleies locais. Com a

repblica, os ento chamados presidentes de provncia passariam a ser eleitos. Devido

extenso do territrio nacional e fraqueza do Estado brasileiro, a forma considerada mais

adequada para o controle do sistema poltico pela monarquia revelou-se a nomeao do

presidente de provncia pelo Poder Central.

O historiador Hlio Silva considera que a Monarquia decorreu de um artificialismo

que gerou uma exceo no continente, o Brasil copiando a Europa e de costas para o que se

passava na Amrica. Alm disso, segundo o mesmo autor, o Estado monrquico representava

os interesses dos grandes proprietrios de terras, empenhados na explorao de produtos

agrcolas, utilizando-se de mo-de-obra escrava. Mas a implantao da cultura de caf, com

mo-de-obra assalariada, que apresentava maior produtividade, transfere para So Paulo a

fora da economia brasileira, aumentando seu poder de influncia no cenrio nacional.

Na realidade, segundo Jos Murilo de Carvalho, a Repblica, no Brasil, no resultou

em correntes ideolgicas prprias ou novas vises estticas, porm misturavam-se vrios

ramos do pensamento europeu na justificao de sua implantao. Pode-se destacar, desde o

Imprio, o liberalismo e o positivismo, a que depois se juntaram o socialismo e o anarquismo.

Alguns republicanos histricos se filiavam corrente liberal spenceriana, como Alberto Sales

e os paulistas em geral; outros adotaram os ideais da Revoluo Francesa e se inspiravam na

viso roussoniana do pacto social, como Silva Jardim, Lopes Trovo e Joaquim Serra. E

havia, ainda, os positivistas, uma corrente muito em voga no perodo e que exerceram grande

influncia nos acontecimentos que desembocaram na Proclamao da Repblica, com

especial destaque para Benjamin Constant. Alis, inequvoca a influncia dos positivistas na

implantao da Repblica no Brasil, tanto que fizeram constar em nossa bandeira o lema

Ordem e Progresso, baseado numa mxima do pensamento de Auguste Comte: O Amor

por princpio e a Ordem por base; o Progresso por fim.

23

3 A REPRESENTAO POLTICA NO IMPRIO

A Constituio imperial estabelecia que a representao poltica do pas se faria pelo

sistema bicameral. A Assemblia Geral reuniria os deputados, eleitos para cargos com

mandato temporrio, e o Senado congregaria os senadores, vitalcios.

Considerando-se a representao elitista que participava da poltica do Imprio,

devido s exigncias que incluam necessidade de renda elevada na qual seria impossvel

imaginar-se a ascenso de pessoas de origem humilde, como possvel nos dias atuais ,

evidente que os problemas sociais ou polticos sempre levariam em conta os interesses dessa

elite formada pelos setores mais representativos da sociedade poca, ou seja, proprietrios

rurais, representantes do comrcio, da indstria e do servio pblico.

E, aps o perodo inicial do Imprio, efervescente e pleno de revoltas, a partir da

dcada de quarenta, pode-se perceber que a elite poltica passar a dedicar-se ao

aperfeioamento da representao, assim como dos mecanismos moderadores, tendo como

objetivo fundamental impedir o reaparecimento dos conflitos armados.

Alis, necessrio destacar que a Constituio de 1824 tinha consagrado o princpio

denominado censitrio, segundo o qual, o corpo eleitoral era qualificado de acordo com as

posses, que autorizavam o exerccio de determinadas atribuies.

Dessa forma, para o acesso a um cargo de Senador, era necessria a renda anual de

oitocentos mil-ris, alm de outros pr-requisitos estampados na Constituio: idade de

quarenta anos para cima; pessoa de saber, capacidade e virtudes, com preferncia os que

tivessem feito servios ptria; etc. Para os deputados, uma exigncia simples: renda anual

de quatrocentos mil-ris.

Os eleitores, por sua vez, estavam organizados em dois nveis: colgio eleitoral

primrio, para cujos componentes era exigida uma renda mnima de cem mil-ris, e os

eleitores de segundo grau, escolhidos pelos primeiros e dos quais se exigia renda mnima de

duzentos mil-ris, sendo que a estes incumbia eleger os representantes para as Assemblias.

24

Apesar de o Brasil ter adotado o sistema bicameral para o Parlamento, toda a

representao estava vinculada simplesmente ao nmero de eleitores, sem nenhuma

caracterstica que fizesse valer o aspecto das partes em que se subdividia o Imprio, isto ,

que demonstrasse a influncia das provncias no poder central.

A Constituio de 1824, em seu artigo 41, estabelecia que o nmero de Senadores

seria metade do nmero de deputados gerais, arredondando-se para baixo no caso de nmero

mpar de deputados. Por exemplo, a provncia que tivesse 11 deputados teria 5 senadores.

Mas a Constituio remetia para uma lei regulamentar a competncia de definir o nmero de

deputados que caberia a cada provncia.

Em 1872, quando do primeiro recenseamento realizado no Brasil, havia 122 deputados

e 58 senadores. Essa relao era definida simplesmente pelo nmero de eleitores, de forma

que as provncias mais populosas e mais ricas obtinham maior representao nas duas Casas,

o que lhes assegurava prerrogativas importantes para a defesa dos interesses que lhes diziam

respeito, ficando as mais pobres e menos populosas merc das mais fortes. Sem dvida, esse

sistema favorecia a concentrao de renda e de poder, como conseqncia da forma de

constituio do Estado brasileiro e do sistema de representao vigente.

25

4 A IMPLANTAO DA REPBLICA

Divide et impera, o perverso axioma dos tiranos , sob certas condies, a nica poltica pela qual pode uma

repblica ser administrada por princpios justos..

James Madison

4.1 Dificuldades do governo centralizado no Brasil

necessrio reconhecer as dificuldades de se governar um pas com as dimenses que

apresenta o territrio nacional durante o Imprio: mais de oito milhes de quilmetros

quadrados. Durante o perodo colonial, o monarca portugus j havia comprovado a

impossibilidade de controlar o territrio como um todo, o que o levou a dividi-lo em

capitanias hereditrias. Era como implantar o sistema de feudos no Brasil. Os nobres

contemplados se incumbiam de administrar essas terras, prestando contas ao rei. Essa foi

praticamente a origem da diviso territorial brasileira.

s capitanias, sucederam-se as provncias, durante o perodo imperial, que depois

foram transformadas em Estados com a proclamao da Repblica.

A extenso territorial e a disperso da populao levaram o poder central, durante o

perodo monrquico, a contar com a ajuda dos potentados locais, os coronis, para manter a

ordem e a unidade territorial.

No entanto, inegvel que havia mais um fator a ser considerado: a diversidade de

caractersticas e do estgio de desenvolvimento entre as regies, destacando-se, j poca da

proclamao da Repblica, as provncias de So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul,

que mostravam um enriquecimento bastante superior aos demais e, por isso, empenhavam-se

em exercer maior influncia junto ao poder central.

26

Aliado a essas caractersticas importantes, encontrava-se o Partido Republicano, que,

institucionalizado ainda durante o Imprio, muito contribuiu para o sucesso do movimento

republicano.

O Imprio se encontrava bastante debilitado em 1889 e uma das causas que pesaram

consideravelmente para o seu enfraquecimento foi a Abolio da Escravatura, em 13 de maio

de 1888.

Antes disso, porm, j vinha demonstrando importncia e ganhando fora a idia de

que a autonomia das provncias resultaria em maior equanimidade na distribuio dos

recursos financeiros e em maior eqidade poltica, levando diminuio da acentuada

preponderncia dos Estados mais ricos e mais influentes.

4.2 A Primeira Repblica

Aps o 15 de novembro de 1889, que ps fim ao regime monrquico, era preciso

implantar a Repblica brasileira, apostando na reivindicao do movimento republicano, que

pleiteava uma organizao federativa para o pas.

Mas no havia Estados a serem unidos em torno de uma causa comum! O Estado

brasileiro, desde sua Independncia, havia se organizado em torno de um poder unitrio. Na

verdade, a diviso territorial teve incio com as 12 capitanias hereditrias, sistema implantado

em 1532, as quais sobreviveram at a vinda do Prncipe-Regente D. Joo ao Brasil, em 1808.

Com a elevao do Brasil a reino unido, foram criadas as provncias, diviso que continuou

vigorando no Imprio.

O jeito encontrado, com a Proclamao da Repblica, foi transformar as provncias do

Imprio em Estados. Entretanto, o peso da histria, que apresentava todo o pas sempre

submetido a um poder central, tornava difcil a implantao de uma nao que se pudesse

caracterizar incontestavelmente como uma federao.

No perodo imperial, as provncias elegiam assemblias que s dispunham de

autonomia para legislar sobre assuntos estritamente provinciais, como educao, transportes,

administrao dos municpios, etc.

27

E a reforma eleitoral de 1881 tratou de tornar altamente elitizada a funo de eleitor,

que j tinha suas limitaes, quando introduziu o voto direto em um turno, mas, sob pretexto

de moralizar as eleies, exigia do eleitorado saber ler e escrever. Como conseqncia, o

eleitorado, que era de 10% da populao, caiu para menos de 1%, numa populao que,

poca, era de 14 milhes. O objetivo evidente dessa reforma foi dificultar a incorporao dos

escravos libertos, cujo nmero vinha aumentando sensivelmente.

Portanto, apesar do nome repblica, a cidadania no Brasil tinha grandes limitaes

poca de sua implantao.

A Repblica Federativa foi instalada no Brasil, provisoriamente, pelo Decreto n 1, de

15 de novembro de 1989, com base nos princpios defendidos pelo Manifesto Republicano de

1870. E, no mesmo ano da proclamao, Quintino Bocaiva, ao ser eleito presidente do

Partido Republicano Brasileiro, deu a pblico um manifesto-sntese das resolues emanadas

do Congresso Federal Republicano, de que marcante o seguinte trecho (apud Silveira,

1978)9:

Administrativamente, o regime republicano federal demonstra-se e afirma-se pelo seguinte modo: no governo da nao pelo congresso dos estados, o qual faz as leis gerais, e pelo delegado executivo que as observa e faz observar, pela autonomia e independncia dos poderes locais, soberanos dentro de sua circunscrio, em tudo quanto fere a constituio geral e os interesses da comunho nacional, finalmente, pela eficincia e pela intensidade da vida municipal, clula matriz da organizao poltica dos estados livres.

O municpio, o estado, a nao eis os trs grandes rgos administrativos pelos quais se subdividem e agem a opinio nacional e a vontade popular.

Percebe-se, no trecho citado, uma confuso terminolgica que hoje deveria ser

corrigida, e quando menciona pela autonomia e independncia dos poderes locais,

soberanos dentro de sua circunscrio. Seguindo entendimento que, hoje em dia,

consensual, se os Estados mantm soberania, o que se observa uma confederao; na

9 SILVEIRA, Rosa Maria Godoy. Republicanismo e Federalismo 1889-1902. Coleo Bernardo Pereira de Vasconcelos

Srie Estudos Histricos, vol. 4. Braslia: Senado Federal, co-edio com Ed. Universitria da Universidade Federal da Paraba, 1978.

28 federao, o nico ente que dispe de soberania a Unio, inclusive para poder intervir no

caso de conflito entre seus Estados-membros.

O Governo nomeou uma comisso de notveis para elaborar um projeto de

Constituio para a Repblica. Esse projeto previa a eleio indireta do Presidente, como se

fazia nos Estados Unidos, mas a Assemblia Constituinte o modificou e estabeleceu a eleio

direta para esse cargo, assim como a eleio para os senadores.

A primeira Constituio republicana, promulgada em 24 de fevereiro de 1891,

estabeleceu que o Brasil, na forma de Federao, se compunha de 20 Estados-membros,

sucessores das provncias, das quais herdaram a denominao, e a cidade do Rio de Janeiro

instituda como Distrito Federal, sediando a primeira capital da Repblica.

Haveria trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio, independentes e harmnicos

entre si. O Poder Executivo era exercido pelo Presidente da Repblica. O Poder Legislativo,

exercido pelo Congresso, era formado por dois ramos, Cmara dos Deputados e Senado.

A Cmara, Casa dos representantes do povo eleitos pelos Estados e pelo Distrito Federal,

tinha o nmero de representantes fixado em lei, numa proporo que no poderia exceder de

um por 70.000 habitantes. O Senado era formado por trs representantes de cada Estado e do

Distrito Federal, com mandato de nove anos, mas eleitos alternadamente a cada trs anos. Os

deputados eram eleitos para um mandato de trs anos, e o Presidente da Repblica, para

quatro anos. O Poder Judicirio, compunha-se do Supremo Tribunal Federal e de juzes e

tribunais distribudos pelo pas.

E a idia de fazer de cada provncia um Estado criando uma federao de Estados

com autonomia reunidos sob um Estado soberano era to forte, que at os chefes de Poder

Executivo dos Estados foram chamados de presidentes. Ento, havia o Presidente do Pas e os

vinte Presidentes de Estados.

A descentralizao importante no regime federativo. Assim, como a competncia da

Unio em matria eleitoral s valia para os cargos federais, conforme o inciso 22 do artigo 34

da Constituio: regular as condies e o processo da eleio para os cargos federais em todo

o pas, as eleies para os demais cargos, ficaram dependentes de legislao estadual,

gerando abusos de todo tipo. Alis, a idia de implantao do federalismo, de incio, mostrou-

se to forte, que os Estados, consentaneamente autonomia recebida, tinham de prover, a

29 expensas prprias, as necessidades de seu Governo e administrao. A Unio tinha a

faculdade de prestar socorro aos Estados que passassem por calamidade pblica e, ainda

assim, se eles solicitassem auxlio.

Alm disso, com a autonomia que lhes foi atribuda para a organizao interna, catorze

Estados adotaram o sistema unicameral para o seu Poder Legislativo. Os outros seis possuam

tambm um Senado prprio, e eram: Alagoas, Bahia, Minas Gerais, Par, Pernambuco e So

Paulo.

As disparidades chegaram a tal ponto, que algumas constituies (Piau, So Paulo,

Paran e Santa Catarina) declaravam a soberania dos Estados. Outras, como as da Paraba e

da Bahia, previam a suspenso das garantias constitucionais. Havia outras peculiaridades

como conceder anistia, levantar foras militares e at declarar estado de stio.

Entretanto, a centralizao de mando foi mantida, conforme se depreende da

observao de um dos mais importantes estudiosos da poltica brasileira, o que pode ser

comprovado no seguinte trecho (Paim, 1998)10:

Assim, a Repblica no distinguiu, no regime anterior, o que era prprio do sistema representativo (a ser preservado) ou de sua forma monrquica (a ser eliminado). A tendncia predominante consistia na condenao em bloco do conjunto das instituies imperiais.

A luta que se estabeleceu entre o Executivo e o Parlamento, numa circunstncia em que haviam sido desativados os mecanismos moderadores, propiciou a ascendncia simultnea do republicanismo autoritrio e do autoritarismo doutrinrio, este tomando por base as idias de Comte, aquele atropelando a representao em prol da centralizao do poder me mos do Presidente da Repblica.

Torna-se visvel, portanto, que a idia de formao de uma repblica federativa

enfrentou srios contratempos desde o incio de sua implantao.

Apesar disso, a Constituio de 1891 at foi generosa com os Estados, permitindo que

eles legislassem sobre todo assunto que no fosse de competncia exclusiva da Unio, como

poltica externa, controle da moeda, foras armadas, etc.

30

Os municpios, por sua vez, seriam organizados pelos Estados, garantindo-lhes a

autonomia em tudo que fosse de seu peculiar interesse.

Essa Carta Magna tambm concedia aos Estados o controle do imposto sobre

exportaes. Esse imposto era mais um fator a acentuar o desequilbrio dos Estados que j

eram grandes, como So Paulo e Minas Gerais, exportadores de caf, em relao aos outros.

Certamente, faltou primeira Constituio republicana a preocupao com o

desenvolvimento da nao como um todo.

Os dois Estados mais ricos passaram a se revezar na Presidncia da Repblica,

estabelecendo a poltica que acabou conhecida por caf-com-leite, os produtos mais

importantes das duas economias.

Fato normativo importante que marcou a Primeira Repblica foi a instituio do

Cdigo Civil de 1916, com abrangncia nacional, o qual representou um direito substantivo

nico, apesar de o direito processual configurar competncia de cada unidade federada.

Outro aspecto da poltica da Primeira Repblica, que no se pode desdenhar que os

partidos no conseguiam alcanar uma abrangncia nacional, o que, por um lado, indicava a

existncia de foras estaduais, mas, por outro lado, impossibilitava a reunio em torno de

nomes de significao nacional que disputassem o governo central, facilitando a

predominncia poltica dos Estados mais populosos e desenvolvidos: Minas Gerais e So

Paulo.

Segundo Afonso Arinos de Melo Franco, a mentalidade republicana era federal em

primeiro lugar; em segundo, anti-partidria, no sentido nacional (Franco, 1980)11. Como os

partidos no conseguiam uma abrangncia nacional para se constiturem em instrumentos de

governo, o poder federal criou a famigerada poltica dos governadores, que Campos Sales,

considerado seu criador, preferia chamar poltica dos Estados. Alis, so desse perodo os

famosos Partidos Republicanos (PRs), que tinham sua existncia vinculada ao Estado:

Partido Republicano Paulista, Partido Republicano Mineiro, etc. Foi dessa forma que os

Partidos Republicanos Mineiro e Paulista passaram a ser peas importantssimas do jogo

10 PAIM, Antonio. A querela do Estatismo. Braslia: Senado Federal, 1998 (p. 78-79) 11 FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Historia e Teoria dos Partidos Polticos no Brasil. 3 ed. So Paulo: Alfa-mega,

1980.

31 poltico, e os governadores deles se utilizaram para deter o governo por muitos anos e

propiciar um surto de progresso material e cultural a seus Estados.

Ao mesmo tempo, a estrutura partidria levou formao de oligarquias que

ocupavam e mantinham o poder aproveitando-se das brechas de um sistema ineficiente. O

exemplo mais marcante o do Rio Grande do Sul, onde Borges de Medeiros se perpetuava.

Ele s apeou do poder com a Reforma Constitucional de 1926, que proibiu uma nova

reeleio, impedindo sua permanncia por tempo indefinido no governo.

O desenvolvimento histrico depois da Primeira Repblica servir para demonstrar,

porm, que, desde a instalao do sistema republicano, o Brasil no logrou consolidar-se nem

como Repblica, nem como Federao.

4.3 Alternncia de Descentralizao e Autoritarismo

De acordo com os analistas que explicaram a democracia brasileira como de sstoles e

distoles, ocorre uma alternncia desses movimentos, que mostram que est difcil para o pas

estabilizar-se como verdadeira repblica e, mais ainda, como uma federao.

Depois do perodo de 1889 a 1930, em que se podia observar uma razovel autonomia

na poltica estadual, sobreveio a concentrao de poder nas mos de Getlio Vargas entre

1930 e 1945, mormente aps 1937, com o fechamento do Congresso Nacional e a decretao

do Estado Novo. Os Estados passaram a ser governados por interventores nomeados pelo

poder central.

Depois, o Pas atravessou um curto perodo de normalidade constitucional, uma

distole, que no chegou a duas dcadas e, mesmo durante esse perodo, o funcionamento

federativo deixava a desejar. O Brasil continuava com a diviso em 20 Estados e o Distrito

Federal, acrescidos dos Territrios Federais. Em 1960, com a transferncia do Distrito Federal

para o Planalto Central, tivemos a elevao da antiga Capital ao status de Estado, com a

denominao de Guanabara. Em 1962, o Territrio Federal do Acre foi elevado a Estado.

32

Em 1964, tem incio uma nova fase de concentrao do poder, um novo movimento de

sstole, com governadores de Estados eleitos indiretamente e prefeitos de Capitais e de alguns

Municpios de carter estratgico nomeados.

importante destacar que foi a Constituio de 1967, implantada durante um regime

autoritrio, que passou a utilizar a expresso Repblica Federativa. Como o Brasil de

desligou da denominao que copiava os Estados Unidos da Amrica, pode ser assim

explicado (Jacques, 1977)12:

A Constituio de 1967, suprimindo a denominao Estados Unidos do Brasil que vinha da Constituio de 1891 (art. 1), mantida nas posteriores (Constituio de 1934, art. 1; Carta de 1937, Emenda; Constituio de 1946, art. 1) de cunho acentuadamente norte-americano, que no encontrava razes na nossa tradio poltica, restaurou, em boa hora, a terminologia da Colnia, do Vice-Reino, do Reino Unido e do Imprio, que era Colnia do Brasil (1500 a 1640), Vice-Reino do Brasil (1640 a 1808), Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves (1808-1815 a 1822) e Imprio do Brasil (1822 a 1889). O art. 1 da Constituio de 1967 no deixa dvida a respeito, pois, na prpria ementa l-se Constituio do Brasil e, no seu art. 1, o Brasil uma Repblica Federativa.

Portanto, uma demonstrao inequvoca de que o Brasil se inspirou no modelo

americano, tendo copiado mesmo sua denominao, ainda que com forte tendncia de

concentrao de poder no governo central, ao contrrio da grande repblica da Amrica do

Norte, em que se nota que cada Estado realmente tem grande autonomia para sua organizao,

produo de normas e funcionamento.

12 JACQUES, Paulino. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1977 (p. 177).

33

5 A FEDERAO APS A CONSTITUIO DE 1988

A Constituio Cidad, como foi chamada pelo grande lder e Presidente da

Assemblia Nacional Constituinte, Deputado Ulisses Guimares, no logrou melhor resultado

no arranjo institucional que poderia transformar o Brasil numa verdadeira federao, com os

Estados resolvendo e administrando seus interesses de acordo com as caractersticas

regionais, e a Unio transformando-se especificamente em um ente criado para coordenar um

conjunto de Estados e cuidar dos interesses comuns a todos eles.

5.1 Como se Distribuem Competncias

A distribuio de competncias dessa mais recente Carta Magna do Estado brasileiro

demonstra inequivocamente que continua a haver uma ingerncia fortssima nos interesses e

nas possibilidades de organizao interna dos entes federados, ou, no mnimo, que a Unio

extrapola daquilo que seria de esperar-se para seu papel de poder central da Federao.

A Constituio define, logo no art. 1, a forma do Estado brasileiro: A Repblica

Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito

Federal, constitui-se em estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I a

soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do

trabalho; V o pluralismo poltico.

E, no inciso III do art. 3, o desenvolvimento nacional aparece como um dos objetivos

fundamentais da Repblica. Portanto, um papel fundamental que deve ser exercido pelo

governo central o de garantir que o Pas cresa em sua totalidade, e no apenas que os Estados

mais ricos e populosos utilizem sua autonomia para se distanciar ainda mais dos que no

possuem uma populao numerosa ou ainda apresentem atividade econmica incipiente.

A lista de competncias da Unio previstas constitucionalmente muito extensa,

algumas delas, de caractersticas incontestveis vinculadas ao poder central; outras, ou no

configuram atribuies do poder central, ou, certamente nem precisariam estar na

34 Constituio, mas, como sabido que nossa Carta Magna peca pelo detalhismo, considerando

que o Brasil optou pelo modelo da Constituio de Weimar (alem), promulgada em 1917, a

qual inaugurou a presena de disposies de ordem econmica e social na carta constitutiva,

ento temos de conviver com esse ordenamento bsico que adotamos. Mesmo assim, a

Constituio de 1988, como j foi dito anteriormente, muito provavelmente por ter

estabelecido um novo ordenamento para o Pas aps um perodo duro de autoritarismo,

exagerou na constitucionalizao de itens que poderiam perfeitamente ser objeto de normas

infraconstitucionais.

Nesse aspecto, as competncias da Unio poderiam ater-se ao mnimo necessrio,

priorizando-se aquelas que caracterizam os deveres de um Estado soberano: atuar e decidir

em todos os aspectos que envolvam relacionamento com Estados estrangeiros; assegurar a

defesa nacional; emitir moeda e estabelecer uma poltica monetria geral internamente;

organizar e manter em funcionamento os trs Poderes da esfera federal (Legislativo,

Executivo e Judicirio); e conceder anistia. Essas competncias e outras que o constituinte

houve por bem incluir esto inscritas no art. 21 da Carta Magna.

Em seguida, no art. 22, a Constituio enumera os temas sobre que s a Unio tem

competncia legislativa. Tambm a se encontra um rol extenso distribudo pelos 29 incisos,

dos quais, certamente, alguns no precisariam configurar matria constitucional.

Nos artigos 23 e 24, esto os temas de legislao concorrente. O art. 23 relaciona os de

responsabilidade das trs esferas, sem dvida, do geral para o particular. O art. 24 traz os

temas de responsabilidade comum da Unio e dos Estados e do Distrito Federal.

A Constituio demonstra, ainda, cabalmente, a forma impositiva que originou a nossa

federao: Art. 25. Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que

adotarem, observados os princpios desta Constituio.

Pode ser at sutil, mas a comprovao de que primeiramente surgiu a Unio, para

que depois possam organizar-se os componentes. No se trata, como o comprova at nossa

Carta mais recente, de uma confluncia de vontades para formar um Estado que exera a

soberania do todo, mas de um todo repartido, dando-se s partes algumas competncias, como

a lhes conferir autonomia.

35

E a interferncia continua, pois no existe liberdade de organizao interna: Art. 27.

O nmero de Deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao

do Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de

tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.

Alis, a Lei Maior tambm estipula os limites para os subsdios das Assemblias

Legislativas e por correspondncia, das Cmaras Municipais. Ora, amplamente conhecido

que a Cmara Municipal de um Municpio como So Paulo exige muito mais trabalho e

empenho, devido populao e complexidade dos problemas, do que mesmo Estados como

Amap, Roraima ou Acre. Alm disso, Estados mais ricos, com um oramento muito maior,

certamente poderiam oferecer melhores condies aos seus representantes. Est ai,

provavelmente, a igualdade que significa discrepncia.

esclarecedor conhecer o que diz a Constituio dos Estados Unidos da Amrica

(pas de que adotamos inclusive a denominao at a Constituio de 1946: Estados Unidos

do Brasil):

ARTIGO I, Seo 4: A poca, os locais e os processos de realizar eleies para Senadores e Representantes, sero estabelecidas, em cada Estado, pela respectiva Assemblia; mas o Congresso poder, a qualquer tempo, fixar ou alterar, por meio de lei, tais normas, salvo quanto ao local de eleio dos Senadores.

Esse apenas um dos aspectos que demonstram cabalmente a diferena entre uma

Unio de Estados para formar uma federao e a federao que supostamente copiamos para

implantar aqui, implantao que pode ser considerada capenga, mas que atendeu a viso da

classe dominante que ascendeu ao poder com a implantao da Repblica. Esse modelo se

mantm at os dias atuais, dando continuidade a uma centralizao de poder que vem desde

os primeiros dias da colonizao portuguesa. Nos Estados Unidos, por sua vez, cada Estado

dispe de ampla liberdade, mesmo quanto forma de eleio dos representantes federais.

A interveno federal, no Brasil, est prevista no art. 34 da Constituio e demonstra,

em mincias, situaes em que a autonomia dos Estados no se sustenta. A Lei Maior assim

determina:

Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I manter a integridade nacional;

36

II repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra;

III pr termo a grave comprometimento da ordem pblica;

IV garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao;

V reorganizar as finanas da unidade da Federao que:

a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior;

b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial;

VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.

e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 29, de 2000)

Essas disposies constitucionais se justificam pela necessidade de manter o pacto

federativo e algumas visam a resguardar princpios bsicos do Estado brasileiro, como o que

trata da preservao dos direitos da pessoa, da forma republicana, sistema representativo e

regime democrtico. Essa uma competncia de que a Unio no pode abrir mo, sob pena de

ver esboroar-se todo o edifcio que, mesmo aos trancos e barrancos, foi possvel erigir para a

democracia e o Estado brasileiros.

Mas, no que diz respeito a servidores pblicos, por exemplo, nota-se, mais uma vez, a

imposio centralizada de diretrizes que talvez no sejam as mais convenientes, em razo das

acentuadas diversidades entre os Estados que compem a Federao. O art. 39 da

Constituio Federal interfere na poltica de recursos humanos, que poderia ser da

convenincia de cada ente da federao, estabelecendo que a Unio, os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao de pessoal,

integrado por servidores designados pelos respectivos poderes. Por mais louvvel que seja a

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc29.htm#art34viiehttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc29.htm#art34viie

37 inteno do legislador constituinte, mais uma invaso da autonomia dos membros da

federao, que deveriam ter maior liberdade para a estruturao e procedimentos

administrativos.

E, na seqncia, no 2 do mesmo artigo, mais uma norma que seria melhor para o

estabelecimento de uma Federao, com tudo que lhe caracterstico, se estivesse ausente da

Carta Magna, pois reza o seguinte: A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero

escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos,

constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira,

facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados.

Nesse aspecto, a instituio de uma escola de governo pode ser interessante at a

determinados Municpios, como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador,

Porto Alegre, Curitiba, e mesmo outros que no so capitais de Estado, mas com nvel de

desenvolvimento e populao que justifiquem uma escola desse tipo, como Guarulhos,

Campinas, Santo Andr, no Estado de So Paulo, e Duque de Caxias e Nova Iguau, no

Estado do Rio de Janeiro, entre outras. No entanto, pode no ser interessante para os Estados

com populao pouco numerosa, que no exigem grande estrutura do governo. A esses, muito

provavelmente, bastariam os contratos e convnios, pois a implantao de uma escola pode

ser dispendiosa e injustificvel em razo da pequena demanda, pelo fato de contarem com um

quadro reduzido de servidores na rea administrativa. O detalhismo na elaborao da Carta,

nesse caso, levou em conta apenas necessidades e capacidade especficas de Estados mais

ricos, desenvolvidos e populosos, quando evidente que se torna anti-econmica a

implantao de uma escola desse tipo nos Estados menos populosos e menos desenvolvidos.

E essa determinao pode ser considerada mais uma ingerncia indevida na autonomia

organizacional e administrativa das unidades federadas.

5.2 A Representao na Cmara dos Deputados

sabido que a Cmara dos Deputados configura mais um fator de desequilbrio

federativo. E no se consegue transform-la em uma Casa que realmente represente os

interesses da populao brasileira. Muito j se tem escrito sobre a distoro da representao

das unidades federadas na Cmara dos Deputados. A democracia representativa se baseia no

38

princpio de que o voto de cada pessoa deve ter o mesmo peso eletivo. Ento, se alguns

Estados esto super-representados, isso configura uma distoro sria, porque altera

indevidamente o seu peso poltico nas decises, j que o equilbrio deve ser dado pelo

Senado, Casa da Federao, em que cada Estado tem o mesmo peso. O excesso de peso de

alguns Estados na Cmara pode enviesar alguns embates, distorcendo o resultado da deciso

democrtica.

Segundo afirma Octaciano Nogueira (apud Oliveira, 2004)13, essa distoro

no obra do regime militar, que, na verdade, se utilizou desse expediente, como de inmeros outros, para reforar a ARENA, durante o bipartidarismo; sua origem remonta Constituinte de 1890, quando, por sinal, o problema foi exaustivamente debatido; a partir da, incorporou-se tradio de nosso Direito Constitucional legislado, em todas as subseqentes Constituies; e o princpio, portanto, estabelecido durante as fases democrticas sob as quais viveu o Pas e mantido sempre que se restaurou o livre debate, subseqente aos regimes de exceo, foi invariavelmente preservado, como ocorreu em 1946 e 1988. Logo, a manuteno ou a revogao do piso e do teto nada tem a ver com casusmos e o entulho autoritrio.

De acordo com Oliveira (2004)14, a Constituio brasileira (art. 45, caput) determina

que a representao dos Estados na Cmara dos Deputados proporcional populao.

Entretanto, a seguir, estabelece piso e teto dessa representao (oito e setenta deputados,

respectivamente), que implicam negao dessa proporcionalidade.

A desproporo entre o peso do voto do eleitor mais flagrante quando se compara a

representao de Roraima com a de So Paulo. A populao de Roraima elegia, na poca do

estudo de Oliveira, um Deputado para cada 40.549 habitantes; a populao de So Paulo, um

para cada 529.034 habitantes. O voto de cada eleitor de Roraima tem o peso de 13 eleitores de

So Paulo.

Se nos basessemos em dados estatsticos oficiais, de acordo com o censo de 2000

(ltimo realizado), para uma eleio igualitria entre os 513 deputados, cada um deles deveria

representar 330.093 habitantes. Ento, So Paulo deveria ter 111,8 deputados e Roraima

13 OLIVEIRA, Arlindo Fernandes de. Sobre a Representao dos Estados na Cmara dos Deputados. Col. Textos para Discusso da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, abr. 2008 (p. 3).

39

apenas 1 deputado. Essa seria a verdadeira democracia representativa, contrabalanada pela

representao igual para todos os Estados no Senado Federal.

Essa representao desproporcional na Cmara dos Deputados, sem sombra de dvida,

altera o equilbrio federativo, nas decises do Poder Legislativo, em favor dos Estados menos

populosos.

14 Id. ib. (p. 3).

40

6 A EXCESSIVA CENTRALIZAO DOS RECURSOS ARRECADADOS COM A TRIBUTAO

As competncias para tributar esto reguladas na Constituio Federal no Captulo I

do Ttulo IV. o captulo denominado Do Sistema Tributrio Nacional. nesse captulo,

que abrange os artigos 145 a 162, que, alm de tratar dos princpios aplicveis tributao, a

Magna Carta define as competncias tributrias de cada esfera: Unio, Estados e Municpios.

Dos tributos mais importantes arrecadados pela Unio Imposto de Renda (IR) e Imposto

sobre Produtos Industrializados (IPI) , saem os recursos para compor os fundos a serem

distribudos: FPE = Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e FPM = Fundo

de Participao dos Municpios.

6.1 Arrecadao dos Estados e do Distrito Federal

A Constituio estabelece como competncia dos Estados e do Distrito Federal o que

segue:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)

I - transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)

II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3,

de 1993)

III - propriedade de veculos automotores. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)

Alm dessas receitas, os Estados contam com a repartio do Fundo de Participao

dos Estados e do Distrito Federal (FPE), segundo critrios que envolvem populao e nvel de

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc03.htm#art155

41 desenvolvimento. Esse Fundo acaba sendo um importante instrumento de distribuio de

renda, pois transfere parte importante dos recursos arrecadados para as regies menos

desenvolvidas. Do total do FPE, 85% destinam-se s Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

A Regio Norte fica com 25,37% dos recursos do fundo; a Nordeste, com 52,46%; e a

Centro-Oeste, com 7,17%. As Regies Sul e Sudeste, mais desenvolvidas, apesar de mais

populosas, acabam ficando com apenas 15%: para a Regio Sul, 6,52%; e, para a Regio

Sudeste, 8,48%.

importante fazer aqui a ressalva de que a Unio fica com a maior parte dos recursos.

O FPE composto de 21,5% da arrecadao lquida (arrecadao bruta deduzida de

restituies e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza

(IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Somando-se os 23,5 desses tributos

que vo para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e os 3% destinados

constitucionalmente a programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte,

Nordeste e Centro-Oeste, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, chega-se a

48% desses dois importantes impostos distribudos aos entes que compem a Federao.

Mesmo levando-se em conta uma parcela de 10% do IPI, a ser repassada, com base na

exportao, s unidades federadas de onde saram os produtos, percebe-se que a Unio tende

a ficar com mais de metade dos tributos a que nos estamos referindo, invertendo a lgica de

que a Federao deveria ser mantida para as funes bsicas que dela se esperam.

No bastassem esses recursos, a Unio ainda responsvel pela arrecadao dos

impostos: de Importao; de Exportao; sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou

relativas a ttulos ou valores mobilirios; sobre propriedade territorial rural; e sobre grandes

fortunas (nos termos de lei complementar at hoje, no aprovada). E a Unio ainda detm a

prerrogativa, de acordo com o inciso I do art. 154 da Constituio, de instituir, mediante lei

complementar, impostos no previstos no artigo anterior, desde que sejam no-cumulativos e

no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados nesta Constituio.

Ainda h mais: O art.149 da Constituio Federal reza: Compete exclusivamente

Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das

categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas

reas, observado o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art.

195, 6, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo. (EC n 33/2001, EC n 41/

42 2003, e EC n 42/2003). O inciso III do art. 146 diz respeito s contribuies de melhoria; o

inciso I do art. 150 prev a obrigatoriedade de lei para implantao de tributo; e o inciso III

do mesmo artigo define o ponto inicial do tributo (de forma alguma, sobre fatos geradores

anteriores existncia da lei; o princpio da anualidade; e a necessidade de decorrerem no

mnimo 90 dias antes da aplicao da lei); e o art. 195 diz respeito ao financiamento da

seguridade social.

O Governo Federal utilizou larga essa prerrogativa de criar contribuies, no esforo

de anular o dficit fiscal federal, pois elas tecnicamente no so consideradas imposto.

Como esclarece Marcos Mendes (Mendes, 2004)15, o governo federal criou e ampliou tais

contribuies para no ter de dividir a sua arrecadao com os Estados e Municpios.

Para os Estados e o para Distrito Federal, a Constituio reservou a competncia de

instituir impostos apenas sobre: I transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou

direitos; II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de

transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as

prestaes se iniciem no exterior; e III propriedade de veculos automotores.

A ttulo ilustrativo, por se afastar do foco deste trabalho, vale mencionar que a

competncia dos Municpios para instituir impostos, com base no art. 156 da Constituio

Federal, se d sobre: I propriedade predial e territorial urbana; II transmisso inter vivos,

a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de

direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos sua

aquisio; III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos

em lei complementar. guisa de esclarecimento, cabe acrescentar que o inciso II do art. 155

diz respeito ao ICMS um imposto estadual.

Pela anlise da definio de competncias tributrias, j se pode perceber o forte poder

centralizador da Unio, que retm parte substantiva da arrecadao, alm do que detm

extraordinria capacidade para tributar. Constata-se, dessa forma, a grave distoro que

desfigura a Federao brasileira, em que, o Poder Central, ao invs de ser sustentado pela

contribuio dos membros, age, ele prprio, como arrecadador, grande controlador e

distribuidor dos recursos. Essa situao vem se mostrando amplamente favorvel aos

43

membros mais pobres. Dessa forma, as unidades da federao que se beneficiam com esse

modelo distributivo podem ser induzidas acomodao, tornando vagaroso o seu prprio

desenvolvimento em razo da falta de estmulo.

Ademais, o governo federal tem a seu favor a possibilidade de utilizar-se de um

mecanismo de grande importncia: as transferncias voluntrias a Estados e Municpios, que

permitem elevado grau de discricionariedade, recebendo, por isso mesmo, crticas

contundentes de adversrios do Governo, ou dos meios de comunicao.

o que se pode ver em matria de autoria de Janana Vilella, do jornal Valor

Econmico de 17 de maio de 2007, com o ttulo Aliados de Lula recebem mais repasses da

Unio Transferncias voluntrias da Unio beneficiam mais Estados aliados.

Sem dvida, mais essa possibilidade de distoro surge exatamente porque a Unio

dispe de recursos desmesurados. Se a sua arrecadao se destinasse to-somente a manter o

poder central da Federao e administrar a distribuio dos Fundos Constitucionais,

certamente haveria o aperfeioamento do sistema poltico para o funcionamento mais

democrtico e equnime da repblica.

A matria citada relata o seguinte: Os cinco Estados governados por petistas (Acre,

Bahia, Par, Piau e Sergipe) foram contemplados com 15% das transferncias da Unio, no

primeiro trimestre deste ano. No mesmo perodo de 2006, as transferncias para estes mesmos

Estados no chegaram a 0,5%. Apenas Acre e Piau eram governados pelo PT, na poca.

Vale a pena ressaltar, ainda, que as transferncias voluntrias so recursos financeiros

que a Unio pode repassar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios em virtude da

celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos semelhantes, com vistas

realizao de obras ou outros tipos de servios de interesse comum das diferentes esferas de

governo.

Trata-se de um mecanismo que estimula a ambio e d margem a ampla atuao dos

lobbies, dos governos descentralizados ou de empreiteiras e outras empresas que se

empenham para que a liberao desses recursos se faa de forma direcionada.

15 MENDES, Marcos. Federalismo Fiscal, in Mendes Marcos (org.) Economia do Setor Pblico no Brasil. Rio de

Janeiro: Campus, 2004 (p. 441)

44

Alis, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de

2000) define transferncia voluntria como a entrega de recursos correntes ou de capital a

outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no

decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade.

Mais adiante, na mesma matria do Valor Econmico, pode-se ler: O excesso de

medidas provisrias para a liberao do Oramento d ao Governo Federal um poder

imperial de liberar dinheiro para quem quiser. Com essas MPs, o Presidente descaracteriza o

Oramento, faz o que quer, e fica com um forte poder para cooptar polticos. Nessa

passagem, a autora apenas reproduz declarao do Deputado Rodrigo Maia, Presidente

Nacional do Partido Democratas.

Alm das crticas de que o Presidencialismo j objeto, por mostrar-se um regime

muito semelhante Monarquia, se o titular dispe de mecanismos como esse das

transferncias voluntrias, mais descaracterizada se faz a democracia como um governo de

iguais e a Federao fica comprometida por ser tratada como um governo para os aliados.

6.2 Sobreposio de atividades em mais de uma esfera de governo

A falta de uma definio clara sobre a quem cabem as diversas aes ou servios ao

pblico continua sendo um dos fatores que no permitem ao Brasil funcionar como uma

verdadeira federao, desde seu incio.

A concentrao do poder de legislar na esfera federal d uma mostra indiscutvel dessa

descaracterizao de nossa organizao federativa, que nunca conseguiu distribuir mais

razoavelmente as competncias, de modo a permitir aos Estados-membros exercer

verdadeiramente a sua autonomia. Ficariam para a Unio aquelas reas de carter

indiscutivelmente nacional.

A Unio tambm continua responsvel por atividades que os entes descentralizados

executariam com muito maior eficincia. Ao governo federal no cabe o atendimento bsico

de sade, mas apenas os programas de alcance geral e de mbito nacional, como as

campanhas de preveno e erradicao de doenas que constituem problemas de sade

45 pblica. No que se refere ao ensino, que um servio direto ao cidado, no faz sentido a

participao do governo federal, inclusive mantendo escolas de ensino mdio (Sua

participao no ensino superior, a rigor, j seria discutvel, para dizer o mnimo.), O governo

federal, no Brasil, atua em vrias reas que no esto relacionadas com o que diz respeito

organizao e manuteno da federao, na busca de um desenvolvimento do todo e na defesa

do territrio, alm do relacionamento com outros pases.

46

7 ATUAO DOS GOVERNADORES DE ESTADO APS A CONSTITUIO DE 1988

Da forma como funciona a Federao brasileira atualmente, o que se pode observar

que, para o Governo central aprovar as medidas que se dispe a adotar, principalmente em

funo do sistema eleitoral e partidrio vigente, depende de formar uma coalizo que lhe

garanta maioria. Para que essa maioria seja alcanada, torna-se fundamental a participao

dos governadores de Estado, em vista de cuja atuao, Fernando Abrucio to bem os chamou

bares da federao.

O Governo Militar, anterior nova Constituio, tentava controlar a esfera estadual

por meio das eleies indiretas para o cargo de Governador, vencidas, de modo geral, pelo

partido da situao. ( importante lembrar que o Pas vivia um momento de bipartidarismo.)

Observou-se o fortalecimento dos governadores quando o Pas passou pela

redemocratizao, que o afastaria do modelo centralizador e unionista implantado durante o

regime militar. Nesse regime, interessava centralizar ao mximo o poder poltico e as decises

econmicas, acumulando o mximo possvel de atribuies no Governo central.

A partir das eleies diretas para governadores de Estado em 1982 primeira ocasio

em que ocorreram aps 1964 , quando vrios oposicionistas conseguiram eleger-se, apesar

de ainda vigorar o regime militar, comeou a se fazer sentir a importncia desse cargo na

histria recente do Brasil.

Os Governadores eleitos pela oposio passaram a controlar trs quartos do PIB e do

ICM (Imposto sobre Circulao de Mercadorias hoje, denominado ICMS, porque incide

tambm sobre alguns tipos de servios) recolhido pelos Estados e administravam unidades da

Federao que somavam mais de 55% da populao brasileira.

Na realidade, abordagens recentes do assunto nos levam a retroagir a influncia dos

chefes estaduais aos primrdios da Repblica, conforme comenta Abrucio, analisando a falta

de estudos a respeito:

47

A lacuna torna-se ainda mais grave dado o papel central desempenhado pelos governadores junto aos outros atores polticos desde a Primeira Repblica at hoje. No por acaso, a cpula instalada no Poder Central nos dois regimes autoritrios deste sculo16 - o Estado Novo e o regime militar buscou acabar com todo o poder poltico concentrado nas governadorias, seja nomeando interventores, seja extinguindo as eleies diretas para os governos estaduais (Abrucio, 1998)17.

Os Governadores eleitos em 1982 atuaram decididamente na campanha Diretas-J, em

1984, e na eleio indireta de Tancredo Neves para a Presidncia da Repblica. Sem dvida,

o modelo centralizador do Regime Militar estava se desmanchando, e os Governadores

ganharam muita importncia a partir de ento.

Os Estados, que, na Reforma Tributria de 1966, tinham ficado extremamente

dependentes da Unio, foram contemplados pela Constituio de 1988 com uma

redistribuio financeira que no se fez acompanhar de uma correspondente distribuio dos

encargos, se bem que o aumento dos recursos se deveu, em grande parte, ao FPE, e no

propriamente ao exerccio de competncias descentralizadas de arrecadao tributria.

Mesmo assim, como se no bastasse o aumento dos recursos colocados disposio, os

Estados descumpriram os compromissos dos passivos financeiros com a Unio, dando origem

a relaes que podemos chamar de predatrias, como ficou bem demonstrado no desfecho

dado situao catica dos bancos estaduais.

A crise financeira do Governo federal no incio da dcada de oitenta, a conquista dos governos estaduais pela oposio, o papel dos governadores na transio e, por fim, as regras estabelecidas pela Constituio de 1988 destruram o antigo modelo de federalismo. Em seu lugar, surgiu um federalismo estadualista, que tornou os governadores bares da Federao, com forte influncia no plano nacional, graas ao controle exercido sobre as bancadas estaduais na Cmara Federal. O fortalecimento dos governadores se expandiu tambm em razo do enfraquecimento do Presidente da Repblica no sistema poltico brasileiro (Abrucio, 1998)18.

16 Quando o livro foi escrito, ainda era o sculo XX. 17 ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao. So Paulo: Hucitec e Departamento de Cincia Poltica, USP,

1998 (p. 19). 18 Id. ibid. (p. 107)

48

Mesmo assim, esse poder dos governadores deve ser considerado inferior ao existente

na Segunda Repblica e, principalmente, na Primeira Repblica. O poder dos governadores se

expande na ltima redemocratizao, enquanto se observa um enfraquecimento do Poder

Central. Ao contrrio da poltica dos governadores da Primeira Repblica, nenhum conjunto

de Estados consegue formar um grupo hegemnico suficientemente forte para comandar o

Pas. Por isso, temos de considerar que a Unio se mostra atualmente muito mais forte do que

na Repblica Velha.

Abrucio discorre tambm sobre o que denomina o ultrapresidencialismo estadual

brasileiro, no qual o Executivo detm um grande domnio do processo de governo, incluindo

o controle sobre os rgos que deveriam fiscaliz-lo, modelo que se aplica inclusive ao

Estado mais rico da Federao.

A Constituio de 1988 introduziu mudanas na estruturao do Estado brasileiro que

redundaram em fortalecimento do Poder Legislativo, principalmente no que diz respeito

fiscalizao do Poder Executivo. Mas, nos Estados, ao invs de equipotncia entre os Poderes,

verificou-se uma hipertrofia do Executivo segundo Abrucio. Esse autor afirma que o Poder

Executivo (mais especificamente, o Governador) passou a controlar os outros poderes e toda a