Direito - BDJur · 2.2.1 A Administração Pública: sentido objetivo ou substancial, 25 ... 3.6...

STJ00098917

MAReiO PESTANA

Direito

SÃO PAULO

I ISTR TI BR SILEIR

QUARTA EDiÇÃO

EDITORA ATLAS S.A. - 2014

STJ00098917

© 2013 by Editora Atlas SA

As três primeiras edições foram publicadas pela Editora Campus Elsevier;

4. ed. 2014

Capa: Leonardo Hermano

Composição: Formato Serviços de Editoração Ltda.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Pestana, Marcio

Direito administrativo brasileiro / Marcio Pestana. - 4. ed. -

São Paulo: Atlas, 2014.

Bibliografia.

ISBN 978-85-224-8690-8

ISBN 978-85-224-8691-5 (PDF)

1. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil I. Título.

13-12802

CDU-35(81)

índice para catálogo sistemático:

1. Brasil: Direito administrativo 35(81)

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STJ00098917

SUMÁRIO

1 O Direito Administrativo, 1

1.1 Introdução, 1

1.2 Os métodos de interpretação, 2

1.2.1 O plano de expressão, 3

a) O enunciado jurídico, 3

b) O enunciado jurídico constitutivo, 4

c) O enunciado jurídico prescritivo, 5

1.2.2 O plano do conteúdo, 5

1.2.3 O plano normativo, 6

a) As normas jurídicas, 6

b) A estrutura formal, 7

c) A disposição hierárquica, 8

1.2.4 O plano repercussional, 9

1.3 O sistema jurídico, 9

1.3.1 O sistema jurídico nacional, 10

1.3.2 O sistema administrativo positivo, 10

1.4 O Direito Administrativo, 11

1.5 O Direito Administrativo Positivo, 13

1.6 O interesse público, 14

2 A Administração Pública, 17

2.1 O Estado brasileiro, 17

STJ00098917

X DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

2.2 A Administração Pública, 23

2.2.1 A Administração Pública: sentido objetivo ou substancial, 25

2.2.2 A Administração Pública: sentido subjetivo ou formal, 27

2.2.3 A Administração Pública e a Constituição Federal, 28

2.2.4 A Administração Pública direta e indireta, 29

a) A concentração e a desconcentração, 30

b) A descentralização e a centralização, 31

2.2.5 O Direito Público e o Direito privado, 31

2.2.6 O regime jurídico da Administração Pública, 32

3 A Administração Pública Direta, 33

3.1 Introdução, 33

3.2 A Administração Pública Federal direta, 33

3.2.1 A Presidência da República, 34

3.2.2 Os ministérios, 34

a) Os ministros, 35

b) Os ministérios no Brasil, 36

Os ministérios de natureza política, 36

Os ministérios de natureza econômica, 36

Os ministérios do segmento social, 36

Os ministérios da segurança, 36

3.3 A Administração Pública direta estadual, 37

3.4 A Administração Pública direta distrital, 38

3.5 A Administração Pública direta municipal, 39

3.6 Quadro comparativo, 39

4 A Administração Pública Indireta, 40


4.2 Entidades, 40

4.3 Lei,41

4.4 Regime jurídico, 41

4.5 Atividades, 47

4.5.1 O princípio da especialização, 47

4.5.2 O princípio da racionalização, 48

4.5.3 O princípio da despolitização, 48

4.6 Patrimônio, 49

4.7 Controle ou tutela, 49

4.8 Autarquias, 51

4.8.1 Direito Público, 51

STJ00098917

4.8.2 Lei,51 4.8.3 Personalidade jurídica, patrimônio e receitas, 52

4.8.4 Serviço autônomo, 52

4.8.5 Controle, 52

4.8.6 Atos dos dirigentes, 53

4.8.7 Licitação e contratos, 53

4.8.8 Prerrogativas judiciárias, 53

4.8.9 Execuções contra as autarquias, 53

4.8.10 Imunidade tributária, 54

4.8.11 Autarquias especiais, 54

4.8.12 Finanças públicas, 55

4.8.13 Profissões regulamentadas, 56

4.8.14 Autarquias universitárias, 57

4.8.15 Agências reguladoras, 58

Autonomia, 58

Investidura dos dirigentes, 59

Licitação diferençada, 60

Agências Reguladoras atuais, 60

a) Plano federal, 61

b) Plano estadual- Estado de São Paulo, 62

4.8.16 Agências Executivas, 62

4.8.17 Consórcios Públicos, 63

Normas jurídicas, 63

Personalidade jurídica, 63

Os consorciados, 64

A Administração e as deliberações dos consorciados, 65

Ato administrativo, 65

Patrimônio e receitas, 65

Imunidade tributária, 65

Execuções contra os consórcios públicos, 66

Controle, 66

Os serviços públicos, 66

Licitação e contratos, 67

4.9 Fundações públicas, 67

4.9.1 Regime jurídico, 67

4.9.2 Lei, 70

4.9.3 Atividades, 71

4.9.4 Patrimônio e receitas, 71

SUMÁRIO xi

STJ00098917

xii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA

4.9.5 Autonomia administrativa, 72

4.9.6 Controle, 72

4.9.7 Prerrogativas judiciárias, 73


4.10 Empresas públicas, 73

4.10.1 Pessoa jurídica de direito privado, 74

4.10.2 Controle societário, 74

4.10.3 Lei,75

4.10.4 Atividades, 75

4.10.5 Patrimônio, receitas e gastos, 76

4.10.6 Controle interno, societário e externo, 77


4.10.8 Aspecto judiciário, 78

4.11 Sociedade de economia mista, 79

4.11.1 Pessoa jurídica de direito privado, 79

4.1l.2 Lei,80

4.11.3 Sociedade anônima, 80

4.11.4 Controle, 81

4.1l.5 Atividades, 82

4.11.6 Patrimônio, receitas e gastos, 82

4.1l. 7 Controle interno, societário e externo, 83


4.11.9 Aspecto judiciário, 84

5 As Entidades Paraestatais, 85


5.2 Profissões regulamentadas, 86

5.3 Universidades públicas, 88

5.4 Fundações de apoio, 89

5.5 Entidades privadas de previdência social, 90

5.6 Os serviços sociais autônomos (Sistema S), 91

5.7 O Terceiro Setor, 92

5.7.1 As organizações sociais, 93

5.7.2 As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips, 94

5.7.3 As associações e entidades filantrópicas, 96

5.8 As Entidades Prestadoras de Serviços Públicos, 97

5.8.1 Os concessionários, 98 5.8.2 Os permissionários, 98 5.8.3 Os autorizatários, 99

STJ00098917

SUMÁRIO xiii

5.9 As Entidades usuárias de bens públicos, 99

6 Os Agentes Públicos, 101


6.2 Agentes públicos, 102

6.2.1 Agentes políticos, 102

6.2.2 Servidores públicos, 102

a) Estatutários, 102

b) Empregados, 103

c) Temporários, 103

6.2.3 Militares, 109

6.2.4 Particulares colaboradores com a Administração Pública, 110

6.3 Cargos ou empregos e funções, 111

6.3.1 Cargos ou empregos, 111

6.3.2 Funções, 112

6.4 Prescrições Constitucionais, 112

6.4.1 Regime jurídico, 113

6.4.2 Acesso, 113

6.4.3 Ingresso, 114

a) Cargo ou emprego público, 114

b) Funções, 116

c) Outras exceções constitucionais, 116

Ministros do Tribunal de Contas, 116

Desembargadores, 117

Ministros do Supremo Tribunal Federal, 117

Ministros do Superior Tribunal de Justiça, 117

Tribunais Regionais Federais, 117

Ministros do Tribunal Superior do Trabalho, 117

Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, 118

Tribunal Regional Eleitoral, 118

Ministros do Superior Tribunal Militar, 118

6.4.4 Estipêndios, 118

a) Remuneração ou vencimento, 119

Fixação e alteração de remuneração e vencimentos, 119

Paridade de vencimentos, 119

Revisão de remuneração ou vencimento, 120

STJ00098917

xiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

6.4.5

6.4.6

6.4.7

6.4.8

6.4.9

6.4.10

b) Subsídio, 121

Agentes públicos, 122

Fixação e alteração dos subsídios, 122

Disposições constitucionais aplicáveis às remunerações ou vencimentos e aos subsídios, 124

Irredutibilidade de remuneração ou vencimento e de subsídio, 126

Direito de greve, 128

Direito à sindicalização, 131

Acumulação de cargos, 132

Estabilidade, 133

a) Extinção do cargo ou desnecessidade (disponibilidade), 134

b) Perda do cargo, 135

6.4.11 Exercício de mandato eletivo, 136

6.4.12 Direitos sociais, 136

6.4.13 Limites de despesas com pessoal, 137

a) A expressão despesa total com pessoal, 138

b) Período de apuração, 138

c) Limites, 138

d) Repartição dentro dos limites, 138

e) Adaptações, 139

f) Sanções, 140

6.4.14 Provimento, 141

a) Aspecto material, 141

b) Aspecto temporal, 142

c) Aspecto pessoal, 142

6.4.15 Vacância, 143

6.5 Aposentadoria, 144

6.5.1 Regime Geral da Previdência Social, 145

6.5.2 Regime Previdenciário do Servidor, 146

6.6 Deveres dos agentes públicos, 148

6.7 Responsabilidades, 150

6.7.1 Responsabilidade civil, 150

6.7.2 Responsabilidade penal, 152

a) Crimes praticados por funcionários contra a Administração Pública em geral, 153

Peculato, 153

Inserção de dados falsos em sistema de informações, 153

Modificação ou alteração não autorizada de sistema de informações, 153

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SUMÁRIO XV

Extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento, 154

Emprego irregular de verbas ou rendas públicas, 154

Concussão, 154

Excesso de exação, 154

Corrupção passiva, 154

Facilitação de contrabando ou descaminho, 154

Prevaricação, 155

Condescendência criminosa, 155

Advocacia administrativa, 155

Violência arbitrária, 155

Abandono de função, 155

Exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado, 155

Violação de sigilo funcional, 155

b) Crimes contra as finanças públicas, 156

Contratação de operação de crédito, 156

Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar, 156

Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura, 156

Ordenação de despesa não autorizada, 156

Prestação de garantia graciosa, 156

Não cancelamento de restos a pagar, 156

Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura, 157

Oferta pública ou colocação de títulos no mercado, 157

c) Crimes por abuso de autoridade, 157

d) Crimes envolvendo licitação ou contratação, 157

Violação do sigilo e proposta de concorrência, 157

Dispensa ou inexigência de licitação, 158

Frustrar caráter competitivo, 158

Ardillicitatório ou contratual, 158

Vantagens indevidas ao adjudicatário ou preterição de ordem cronológica, 158

Interferência indevida na licitação, 158

Devassar sigilo da proposta, 159

Afastar licitante, 159

Condutas nocivas à licitação e ao contrato, 159

Licitante ou contratado inidôneo, 159

Obstáculos ou dificuldades, 159

6.7.3 Responsabilidade político-administrativa, 159

STJ00098917

xvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA

6.7.4 Responsabilidade administrativa ou funcional, 163

a) Processo administrativo disciplinar, 164

Comissões, 164

b) Sindicância ou processo administrativo, 165

Instauração, 166

Instrução, 167

Defesa, 167

Relatório, 167

Julgamento, 168

6.7.5 Comunicabilidade de instâncias, 169

a) Sentença penal condenatória, 169

b) Sentença penal absolutória, 169

Sentença penal absolutória com repercussões no processo administrativo, 170

Sentença penal absolutória sem repercussões no processo administrativo, 170

7 Os Princípios Constitucionais no Direito Administrativo, 172

7.1 Princípios jurídicos, 172

7.2 Princípios jurídicos constitucionais do Direito Administrativo, 173

7.3 Princípio da segurança jurídica, 174

7.4 Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, 176

7.5 Princípio da indisponibilidade dos interesses públicos, 179

7.6 Princípio da igualdade, 181

7.7 Princípio da isonomia das pessoas constitucionais, 183

7.8 Princípio confirmador do direito de propriedade, 185

7.9 Princípio da legalidade, 187

7.10 Princípio da irretroatividade das leis, 189

7.10.1 Direitos adquiridos, 190

7.10.2 Ato jurídico perfeito, 191

7.10.3 Coisa julgada, 192

7.11 Princípio da finalidade, 193

7.12 Princípio da razoabilidade, 195

7.12.1 Função legislativa, 196

a) Endonorma, 197

b) Perinorma, 198

c) Meios e fins na norma jurídica, 198

7.12.2 Função administrativa, 199

a) Relação entre a realidade e os valores, 199

STJ00098917

b) A qualificação do motivo, 199

c) Seleção do conteúdo da premissa maior, 200

d) Finalidade e a realidade, 200

e) Os fins e os meios, 201

7.13 Princípio da proporcionalidade, 202

7.14 Princípio da motivação, 205

7.14.1 Fato jurídico, 205

7.14.2 Fundamento jurídico, 206

7.14.3 Peso e importância, 207

7.15 Princípio da impessoalidade, 207

7.16 Princípio da publicidade e transparência, 210

7.17 Princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, 214

7.18 Princípio do devido processo legal e da ampla defesa, 215

7.18.1 Devido processo legal, 215

7.18.2 Direito ao contraditório e à ampla defesa, 217

7.19 Princípios da moralidade e da probidade administrativa, 218

7.20 Princípio da eficiência, 220

7.21 O princípio da confiança legítima, 222

7.21.1 O compromisso estatal, 224

SUMÁRIO xvii

7.21.2 Os instrumentos jurídicos veiculadores do compromisso estatal, 224

7.21.3 Os veículos jurídicos que frustram as legítimas expectativas, 225

7.21.4 Compromisso e nova determinação estatal que atinjam os mesmos destinatários, 226

7.21.5 A idoneidade e boa-fé do administrado, 227

7.21.6 O desfavor ou prejuízo, 227

7.21. 7 A relevância da construção e intervenção jurisprudencial, 228

7.21.8 Repercussões concretas da aplicação do princípio, 229

a) Indenização, 229

b) Transição da passagem de regime jurídico, 230

c) Manutenção dos efeitos jurídicos do regime anterior, 231

d) Mantença da validade dos atos praticados, mesmo em decorrência do ato viciado, 231

7.22 Princípios infraconstitucionais do Direito Administrativo, 232

Os Poderes Administrativos, 234

8.1 Poder político e poder administrativo, 234

8.2 Os poderes administrativos: aspecto da conduta, 235

8.2.1 Poder vinculado, 236

8.2.2 Poder discricionário, 236

STJ00098917

xviii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

8.3 Os poderes administrativos: o aspecto substancial, 237

8.3.1 Poder regulamentar, 237

8.3.2 Poder normativo, 238

8.3.3 Poder regulador, 239

8.3.4 Poder hierárquico, 240

a) Avocação, 240

b) Delegação, 240

8.3.5 Poder disciplinar, 241

8.3.6 Poder de polícia, 242

8.3.7 Poder interferente, 242

9 O Ato Administrativo, 243

9.1 Conceito, 243

9.1.1 Manifestação, 243

9.1.2 Estado ou delegados, 244

9.1.3 Regime jurídico de direito público, 244

9.1.4 Concretude de comandos previstos na lei ou regulamento, 245

9.1.5 Administração Pública, 246

9.2 Atos "não administrativos", 246

9.2.1 Atos submetidos a outros regimes jurídicos, 246

9.2.2 Atos substanciais ou materiais, 247

9.2.3 Atos de governo ou políticos, 247

9.3 Ato administrativo: validade, eficácia e vigência, 248

9.4 Pressupostos do ato administrativo, 249

9.4.1 Conteúdo ou objeto, 249

9.4.2 Forma, 251

a) Suporte físico, 251

b) Designação, 252

c) Comunicação, 252

d) Procedimento, 253

e) Motivação, 253

9.4.3 Sujeito, 255

9.4.4 Motivo, 256

9.4.5 Finalidade, 257

9.5 Silêncio ou omissão, 258

9.5.1 Repercussões concretas estimuladoras da via judicial, 259

9.5.2 Repercussões concretas vinculando a Administração Pública, 259

9.5.3 Repercussões concretas atingindo o agente público, 259

STJ00098917

9.6 Características, 260 9.6.1 Presunção de legitimidade, 260

9.6.2 Imperatividade, 262

9.6.3 Exigibilidade, 262

9.7 Atos administrativos vinculados e discricionários, 262

9.8 Atos administrativos: formas de expressão, 264

9.8.1 Decreto,264

9.8.2 Instrução, 265

9.8.3 Portaria, 266

9.8.4 Circulares, 266

9.8.5 Ordem de serviço, 266

9.8.6 Avisos, 267

9.8.7 Comunicados, 267

9.8.8 Edital,267

9.8.9 Certidões, 267

9.8.10 Regimento, 267

9.8.11 Resolução, 268

9.8.12 Parecer, 268

9.8.13 Ofício,270

9.8.14 Despachos, 271

9.8.15 Admissão,271

9.8.16 Concessão,271

9.8.17 Permissão,271

9.8.18 Autorização, 271

9.8.19 Licença ou alvará, 272

9.8.20 Homologação, 272

9.9 Extinção dos atos administrativos, 272

9.9.1 Revogação,272

a) Competência, 273

b) Discricionariedade, 273

c) Motivo, 274

d) Efeitos, 274

e) Indenização,274

9.9.2 Atos inválidos, 275

a) Atos nulos, 276

b) Atos anuláveis, 277

c) Atos convalidáveis, 279

d) Atos releváveis, 279

SUMÁRIO xix

STJ00098917

XX DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

10 O Processo Administrativo, 280

10.1 Conceito, 280

10.2 Aspectos, 281

10.2.1 O aspecto pessoal, 281

10.2.2 A finalidade: a decisão, 283

10.2.3 O motivo, 284

10.2.4 Os efeitos, 285

10.2.5 O competitivo, 286

10.3 Espécies de processo administrativo, 286

10.4 Princípios jurídicos relevantes para o processo administrativo, 287

10.4.1 Os princípios constitucionais, 287

a) O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, 288

b) O princípio do contraditório, 288

c) O princípio da ampla defesa, 289

d) O princípio de devido processo legal, 291

10.4.2 Os princípios jurídicos infraconstitucionais, 292

a) O princípio da acessabilidade à informação, 292

b) O princípio da ampla instrução, 294

c) O princípio da verdade material, 294

d) O princípio da revisibilidade, 295

e) O princípio da oficialidade, 296

f) O princípio do formalismo moderado, 297

g) O princípio da legalidade objetiva, 298

10.5 Procedimentos, 299

10.6 Normas básicas do processo administrativo federal, 299

10.6.1 Princípios, 300

10.6.2 Direitos e deveres dos administrados, 302

10.6.3 Os interessados, 304

10.6.4 O tempo e o espaço no processo administrativo, 305

10.6.5 Comunicação, 306

10.6.6 Fases do processo, 308

a) Formação do processo, 308

b) A instrução, 308

c) A decisão, 310

d) O recurso, 311

11 A Licitação, 313

11.1 Conceito, 313

STJ00098917

11.2 Plano constitucional, 314

11.3 plano legislativo, 315

11.4 Princípios, 317 11.4.1 Princípio da igualdade entre os licitantes, 317

11.4.2 Princípio da vinculação ao instrumento convocatório, 318

11.4.3 Princípio do julgamento objetivo, 319

11.4.4 Princípio da preferência nacional, 319

11.5 Modalidades, 320

11.5.1 Concorrência, 320

11.5.2 Tomada de preços, 321

11.5.3 Convite, 322

11.5.4 Concurso, 322

11.5.5 Leilão, 323

11.5.6 Pregão, 323

11.6 Registro de preços, 323

11.7 Registro cadastral, 324

11.8 Pessoal responsável pela condução da licitação, 325

11.8.1 Comissão de licitação, 325

11.8.2 Pregoeiro e equipe de apoio, 326

11.8.3 Leiloeiro, 326

11.9 Licitantes, 326

11.9.1 Empresas consorciadas, 327

11.9.2 Microempresas e empresas de pequeno porte, 328

Regularidade fiscal, 329

Empate ficto, 330

Licitações diferenciadas, 331

11.10 Hipóteses que admitem a não realização de licitação, 331

11.10.1 Dispensa de licitação, 332

11.10.2 Licitação dispensável, 335

11.10.3 Licitação inexigível, 338

11.11 Obrigatoriedade da licitação, 340

11.12 Tipos de licitação, 341

11.12.1 Licitação de menor preço, 341

SUMÁRIO xxi

11.12.2 Licitação de melhor técnica ou de melhor técnica e preço, 341

11.12.3 Maiorlance, 342

11.13 Processo licitatório - fases, 342

11.13.1 As fases na Lei nQ 8.666/1993,342

a) Formação do processo administrativo, 343

STJ00098917

xxii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

b) Audiência pública, 343

c) Instrumento convocatório, 344

d) Aviso, 346

e) Documentos e propostas, 347

f) Habilitação,347

Habilitação jurídica, 348

Regularidade fiscal e trabalhista, 348

Qualificação técnica, 349

Qualificação econômico-financeira, 350

Regularidade do menor trabalhador, 352

g) Habilitação ou inabilitação de licitantes, 352

h) Julgamento das propostas, 352

i) Homologação, anulação, nulificação, convalidação ou relevação, 355

j) Adjudicação, 356

11.13.2 As fases na Lei nº 10.520/2002 - O pregão, 357

a) A formação do processo, 357

b) O edital, 358

c) Convocação, 358

d) Propostas e ofertas, 358

e) Ordenação das propostas, 359

f) Habilitação, 359

g) O vencedor, 360

h) Adjudicação, 360

i) Homologação, anulação, nulificação, convalidação ou relevação, 361

11.14 Anulação e revogação, 361

11.15 Recursos administrativos, 363

11.15.1 Impugnação,363

11.15.2 Recursos, 364

a) Recurso, em sentido estrito, 364

b) Representação,364

c) Pedido de reconsideração, 364

11.15.3 Representação,364

11.16 O Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, 365

11.16.1 Objeto das contratações pelo RDC, 365

11.16.2 Objetivos, 367

11.16.3 Regimes de contratação, 368

11.16.4 Princípios, 368

STJ00098917

11.16.5 Diretrizes, 369

11.16.6 O orçamento e o sigilo, 371

11.16.7 Aquisição de bens, 371

11.16.8 Execução indireta de obras e serviços de engenharia, 372

a) A contratação integrada, 373

11.16.9 Remuneração variável, 374

11.16.10 Pluralidade de contratados, 375

11.16.11 Meios físicos de realização da licitação, 375

11.16.12 Fases do processo licitatório, 375

a) Preparatória, 375

b) Habilitação, 376

c) Publicidade do ato convocatório, 377

d) Prazos de apresentação das propostas, 377

e) Disputa aberta e fechada, 377

f) Critérios de julgamento, 378

Menor preço ou maior desconto, 378

Técnica e Preço, 379

Melhor técnica ou melhor conteúdo artístico, 379

Maior oferta, 380

Maior retorno econômico, 380

g) Desclassificação de propostas, 381

h) Empate de propostas, 381

11.16.13 Recursos, 382

11.16.14 Procedimentos auxiliares das licitações, 384

a) Pré-qualificação, 384

b) Cadastramento, 384

c) Sistema de registro de preços, 385

d) Catálogo Eletrônico de Padronização, 385

11.16.15 Comissão de licitação, 386

11.16.16 Dispensa e Inexigibilidade de Licitação, 386

SUMÁRIO xxiii

11.16.17 Condições específicas para participação nas licitações e contratações doRDC, 387

11.16.18 Regime de preferências, 387

11.16.19 Contratos no RDC, 387

11.16.20 Esclarecimentos, impugnações, recursos e representações, 388

11.16.21 Controle, 389

11.16.22 Sanções administrativas, 390

STJ00098917

..

xxiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

12 Os Contratos Administrativos, 391


12.1.1 Competência legiferante, 391 12.1.2 Contratação de obras, serviços, compras e alienações, 391

12.1.3 Concessão e permissão de serviços públicos, 392

12.1.4 Monopólio da União, 392

12.1.5 Contrato de gestão, 392

12.1.6 Consórcios públicos ~ convênios de cooperação, 393

12.2 Plano infraconstitucional, 393 12.3 Contratos Administrativos e Contratos da Administração Pública, 395

12.4 Características peculiares do Contrato Administrativo, 396

12.4.1 Presença da Administração Pública, 396

12.4.2 Interesse público, 397

12.4.3 Condições precedentes, 397

a) Licitação, 397 b) Recursos orçamentários (contratação onerosa), 398

12.4.4 Forma prescrita em lei, 398

12.4.5 Cláusulas exorbitantes, 399

a) Garantia, 399

b) Alteração unilateral, 400

c) Extinção unilateral, 401

d) Fiscalização, 402

e) Imposição de sanções, 403

f) Anulação, 406

g) Exceptio non adimpleti contractus peculiar, 408

12.5 O conteúdo necessário do Contrato Administrativo, 409

12.6 A forma do Contrato Administrativo, 410

12.7 A duração do Contrato Administrativo, 411

12.8 A celebração do Contrato Administrativo, 413

12.9 A alteração do Contrato Administrativo, 413

12.10 Responsabilidades no Contrato Administrativo, 415

12.11 O recebimento do objeto do Contrato Administrativo, 416

12.12 Rescisão amigável ou judicial do Contrato Administrativo, 417

12.13 Contratos em espécie, 418

12.13.1 Contrato de obra pública, 418

12.13.2 Contrato de prestação de serviços, 419

12.13.3 Contrato de gerenciamento, 422

12.13.4 Contratos de compra e fornecimento, 422

r

STJ00098917

12.13.5 Convênio, 425

12.13.6 Consórcio público, 425

a) protocolo de intenções, 426

b) Contrato de consórcio público, 427

c) Contrato de rateio, 428

d) Contrato de programa, 428

12.13.7 Contratos de gestão, 429

a) Contrato de gestão e as organizações sociais, 429

b) Notas peculiares do contrato de gestão, 430

12.13.8 Contratos de parceria, 431

12.13.9 Contratos de franquia, 432

Os Serviços Públicos, 434

13.1 Conceito e características, 434

13.1.1 Exercício da atividade, 434

13.1.2 Regime de direito público, 435

a) Princípio da inafastabilidade da prestação, 435

b) Princípio da contemporaneidade, 435

c) Princípio da universalidade, 435

d) Princípio da impessoalidade, 435

e) Princípio da continuidade, 436

f) Princípio da modicidade, 436

g) Princípio da cortesia, 437

13.1.3 Utilidades e comodidades, 437

13.1.4 Valores coletivos, 438

Competência, 438

13.2.1 União, 439

13.2.2 Estados, 439

13.2.3 Municípios, 440

13.2.4 Competência comum, 441

Destinatários, 442

13.3.1 Serviços gerais, 442

13.3.2 Serviços individuais, 443

.4 Prestação dos serviços públicos - aspecto subjetivo, 444

13.4.1 Administração Pública direta, 444

13.4.2 Administração Pública indireta, 444

13.4.3 Pessoas físicas e pessoas jurídicas, 445

13.4.4 Entes federados, 446

SUMÁRIO XXV

STJ00098917

xxvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

13.5 Serviços concedidos, permitidos e autorizados, 446

13.6 Concessão e permissão, 447

13.6.1 Forma de contratação, 447

13.6.2 Cláusulas essenciais, 449

13.6.3 Serviço adequado, 450

13.6.4 Direitos e obrigações dos usuários, 450

13.6.5 Política tarifária, 451

13.6.6 Licitação,454

13.6.7 Contrato,457

a) Garantia, 457

b) Alteração unilateral, 457

c) Intervenção, 458

d) Extinção unilateral, 458

e) Fiscalização,459

f) Imposição de sanções, 459

g) Anulação, 459

h) Exceptio non adimpleti contractus peculiar, 459

13.6.8 Responsabilidade, 460

13.6.9 Contratação com terceiros, 461

13.6.10 A transferência, 461

13.6.11 Encargos do poder concedente, 461

13.6.12 Encargos da concessionária, 462

13.6.13 Intervenção, 463

13.6.14 Extinção da concessão, 464

a) Advento do termo contratual, 464

b) Encampação, 465

c) Caducidade, 465

d) Rescisão, 466

e) Falência, extinção, falecimento ou incapacidade, 466

f) Anulação, 467

13.6.15 Efeitos da extinção, 467

13.7 Autorização, 467

13.8 Quadro comparativo, 469

13.9 A Parceria Público-Privada (PPP), 470

13.9.1 Espécies de concessões, 470

a) A concessão patrocinada, 471

b) A concessão administrativa, 471

13.9.2 Restrições à parceria, 471

STJ00098917

13.9.3 Princípios e diretrizes, 472

13.9.4 O contrato da Parceria Público-Privada, 472

a) A contraprestação, 475

b) As garantias, 475

13.9.5 Sociedade de Propósito Específico (SPE), 476

13.9.6 A licitação - Concorrência, 476

a) Fase precedente ao processo licitatório, 477

b) O edital- as garantias jurídicas e econômicas, 478

c) Os critérios de julgamento, 479

d) As propostas, 480

e) A habilitação e o julgamento, 481

13.9.7 A PPP e a União Federal, 481

a) O órgão gestor, 481

SUMÁRIO xxvii

b) O Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), 482

c) As garantias do FGP, 484

d) Os limites, 485

13.9.8 Restrições adicionais a créditos e garantias, 485

13.10 Gestão associada, 486

13.10.1 Consórcios públicos, 486

a) Objeto, 487

b) A expressão "consórcio público", 488

c) A constituição do consórcio e os contratos instrumentais, 488

Protocolo de intenções, 489

A ratificação legal, 490

O contrato de consórcio público, 490

O contrato de rateio, 491

O contrato de programa, 491

d) O controle, 492

e) O direito de retirada, 493

13.10.2 Convênio, 494

13.10.3 Contratos de gestão, 495

13.10.4 Parceria de cooperação, 496

13.11 Franquia, 497

Os Bens Públicos, 498

14.1 Regime jurídico, 498

14.2 Classificação, 498

14.2.1 Natureza jurídica, 499

STJ00098917xxviii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

14.2.2 Destinação, 499

14.2.3 Titularidade, 500

14.3 Características, 501

14.3.1 Afetação e desafetação, 501

14.3.2 Restrições à alienação de bens públicos, 501

14.3.3 Bens não usucapíveis, 501

14.3.4 Penhora, 502


14.4 Formas de aquisição, 505

14.4.1 Compra e venda, 505

14.4.2 Doação,505

14.4.3 Dação em pagamento, 506

14.4.4 Permuta, 506

14.4.5 Usucapião, 506

14.4.6 Sucessão, 506

14.4.7 Desapropriação, 507

14.4.8 Desapropriação indireta, 507

14.4.9 Obra pública, 507

14.4.10 Loteamento, 507

14.4.11 Confisco de bens, 508

14.4.12 Arrecadação, 508

14.5 Uso de bens públicos por particulares, 509

14.5.1 Autorização de uso, 509

14.5.2 Permissão de uso, 509

14.5.3 Concessão de uso, 510

14.5.4 Quadro comparativo entre autorização, permissão e concessão, 510

14.5.5 Concessão de direito real de uso, 511

14.5.6 Concessões e autorizações especiais de uso, 511

14.5.7 Locação,512

14.5.8 Cessão de uso, 513

14.5.9 Arrendamento,513

14.5.10 Aforamento ou enfiteuse, 513

a) Enfiteuses anteriormente constituídas, 514

b) Enfiteuse em terrenos de marinha e acrescidos, 514

14.5.11 Direito de superfície, 516

a) Direito de superfície de imóvel urbano, 516

b) Direito de superfície de imóvel rural, 517

STJ00098917

14.6 Alienação de bens públicos, 517

14.6.1 Condições precedentes, 517

a) Desafetação, 517

b) Lei autorizadora, 518

c) Interesse público, 519

d) Avaliação prévia, 519

e) Licitação, 519

Imóveis, 519

Móveis, 520

14.6.2 Modalidades de alienação, 521

a) Investidura, 521

Espécies de bens públicos, 521

14.7.1 Terras públicas, 522

a) Terras devolutas, 522

b) Plataforma continental, 522

c) Terrenos de marinha, 523

d) Terrenos acrescidos de marinha, 523

e) Terras ocupadas por índios, 523

f) Terras públicas e a Reforma Agrária, 524

g) Terrenos marginais ou reservados, 524

h) Ilhas, 525

i) Logradouros e vias públicas, 526

j) Álveos abandonados, 527

14.7.2 Águas públicas, 527

a) Águas internas, 528

Política Nacional de Recursos Hídricos, 528

Águas minerais, 530

Rios e lagos, 530

b) Águas externas, 531

Mar territorial, 531

Zona contígua, 531

Zona econômica exclusiva, 531

14.7.3 Recursos fósseis e minerais, 532

SUMÁRIO xxix

a) Recursos fósseis e minerais em regime de monopólio, 533

Petróleo, 534

Minérios nucleares, 535

14.7.4 Espaço aéreo, 536

14.7.5 Floresta, 536

STJ00098917

XXX DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

14.7.6 Fauna, 538

14.7.7 Meio ambiente, 538

15 As Restrições à Propriedade e a Interferência na Ordem Econômica, 541


15.1.1 Função social, 541

15.1.2 Riqueza tributável, 542

15.1.3 Atividade econômica, 542

15.1.4 Política urbana, 543

15.1.5 Política rural, 544

15.1.6 Restrições à nacionalidade, 544

15.1. 7 O devido processo legal, 545

15.2 Restrições administrativas à propriedade, 546

15.3 Limitação administrativa, 546

15.4 Ocupação temporária, 547

15.5 Requisição administrativa, 547

15.6 Tombamento, 548

15.6.1 Competência, 549

15.6.2 Conceito, 550

15.6.3 Formas de constituição do tombamento, 550

15.6.4 O motivo do tombamento e o controle judicial, 552

15.6.5 As espécies de tombamento, 554

a) Tombamento voluntário ou compulsório, 554

b) Tombamento de ofício, 555

15.6.6 Tombamento provisório e definitivo, 556

a) Tombamento provisório, 556

b) Tombamento definitivo, 558

15.6.7 Efeitos do tombamento, 559

15.6.8 A averbação dos bens imóveis tombados, 561

15.6.9 A conservação do bem tombado, 562

15.6.10 O entorno do imóvel tombado, 563

15.6.11 A indenização, 564

15.7 Servidão administrativa, 565

15.7.1 Servidão de aqueduto, 566

15.7.2 Servidão sobre terrenos marginais, 566

15.7.3 Servidão nas fontes de água, 567

15.7.4 Servidão de cabos e tubulações, 567

15.7.5 Servidão de energia elétrica, 567

STJ00098917

15.8 Encampação, 568

15.9 Confisco, 569

15.10 Desapropriação, 569

15.10.1 Forma originária de aquisição, 570

15.10.2 Fundamentos na desapropriação, 570

a) Necessidade pública, 570

b) Utilidade pública, 571

c) Interesse social, 571

Interesse social rural, 572

Interesse social urbano, 574

15.10.3 Bens não expropriáveis, 576

a) Bens públicos, 576

b) Propriedade rural, 576

c) Direitos da personalidade, 577

15.10.4 Desapropriação por zona, 577

15.10.5 Desapropriação indireta, 577

15.10.6 Indenização, 579

a) Modalidades de pagamento, 579

b) Indenização justa, 580

c) Valor real do bem, 580

d) Benfeitorias, 580

e) Danos emergentes e lucros cessantes, 580

f) Juros compensatórios, 581

g) Juros moratórios, 582

h) Correção monetária, 582

i) Custas, despesas processuais e honorários, 583

15.10.7 Competência na desapropriação, 583

15.10.8 Caducidade, 584

15.10.9 Retrocessão, 584

15.10.10 Desistência da desapropriação, 585

15.10.11 Anulação da desapropriação, 585

15.10.12 Aspectos específicos, 586

a) A medida judicial, 586

b) Defesa do desapropriado, 587

c) Imissão provisória na posse, 587

d) Pagamento, 587

e) Sentença, 588

Direito de preempção, 588

SUMÁRIO xxxi

STJ00098917

xxxii DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. PESTANA

15.12 Outorga onerosa do direito de construir, 590

15.13 Operações urbanas consorciadas, 591

15.14 Transferência do direito de construir, 592

15.15 A interferência do Estado na ordem econômica, 593

a) A atividade econômica, 593

15.15.1 Atuação do Estado na ordem econômica, 595

a) O Estado interferindo na ordem econômica, 595

b) O Estado intervindo na ordem econômica, 597

Repressão a infrações à ordem econômica, 598

Controle de abastecimento, 599

Tabelamento de preços, 600

c) O exercício efetivo de atividades econômicas, pelo Estado, 601

Segurança nacional e relevante interesse coletivo, 601

O monopólio estatal, 602

O exercício pela empresa pública, sociedade de economia mista ou subsidiárias, 604

15.15.2 A distinção entre exercício de atividade econômica e prestação de serviço público, 604

16 Poder de Polícia, 606

16.1 Conceito, 606

16.2 Valores jurídicos tutelados, 606

16.2.1 A liberdade, 607

16.2.2 A propriedade, 607

16.2.3 A liberdade e a propriedade, 608

16.3 Características, 608

16.3:1 Regime jurídico específico, 608

16.3.2 Discricionariedade ou vinculabilidade, 612

16.3.3 Autoexecutoriedade, 613

16.3.4 Coercibilidade, 613

16.3.5 Sancionamento, 614

16.3.6 Proporcionalidade, 614

16.4 Aspecto pessoal, 615


a) União, 616

b) Competência concorrente, 617

c) Estados, 617

d) Municípios, 618

STJ00098917


16.4.3 As empresas privadas, 620

a) Nexo relacional, 621

b) Impessoalidade e igualdade na atuação, 621

c) Ato sobre a propriedade e não sobre a liberdade, 622

16.5 Formas de exercício do poder de polícia, 623

16.5.1 Atos genéricos ou normativos, 623

16.5.2 Atos individualizados ou concretos, 623

16.6 Prescrição, 624

SUMÁRIO xxxiii

16.7 Situações distintivas envolvendo os atos de polícia administrativa, 625

16.7.1 Polícia administrativa e polícia judiciária, 625

16.7.2 Discrímen em relação aos demais atos administrativos, 626

16.7.3 Polícia administrativa extraordinária, 626

16.8 Áreas de atuação, 628

17 A Responsabilidade Extracontratual do Estado, 629


17.2 Aspecto pessoal, 630

17.2.1 Pessoas jurídicas de direito público e certas pessoas jurídicas de direito privado, 630

17.2.2 As demais pessoas jurídicas de direito privado, 631

17.3 Princípios, 632

17.4 Teoria da responsabilidade objetiva, 632

17.5 Teoria da responsabilidade subjetiva, 634

17.6 O agente causador do dano, 638

17. 7 Casuísticas, 639

17.7.1 Fatodaobra,639

17.7.2 Fatodamultidão,640

17.8 Reparação do dano, 640

17.8.1 Procedimento administrativo, 640

17.8.2 Processo judicial, 641

17.8.3 A ação regressiva contra o agente, 642

17.9 Exclusão da responsabilidade, 643

17.9.1 Ausência de nexo causal, 643

17.9.2 Caso fortuito ou força maior, 644

17.9.3 Culpa exclusiva do prejudicado, 645

17.10 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais, 645

17.11 Responsabilidade do Estado por atos legislativos, 647

17.11.1 Leis inconstitucionais, 647

STJ00098917

xxxiv DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

17.11.2 Leis individualizadoras, 648

17.11.3 Medidas Provisórias, 648

18 O Controle da Administração Pública, 650


18.2 Controle e seus aspectos, 651

18.2.1 Aspecto material, 651

18.2.2 Aspecto temporal, 651

a) Controle prévio, 652

b) Controle concomitante, 652

c) Controle posterior, 652

18.2.3 Aspecto espacial, 652

a) Controle interno, 652

b) Controle externo, 653

18.2.4 Aspecto pessoal, 654

18.3 Controle na Administração Pública, 654

18.3.1 Formas de controle, 655

18.3.2 Fiscalização hierárquica, 656

18.3.3 Supervisão ministerial, 656

18.3.4 Controle corregedor, 657

18.3.5 Recursos administrativos, 658

a) Impugnação, 660

b) Representação, 660

Abuso de autoridade, 660

Tribunal de Contas, 661

Licitação, 661

c) Reclamação, 661

Sentido amplo, 661

Prestação de serviços, 662

Ouvidoria e atendimento, 662

d) Pedido de reconsideração, 662

Servidores públicos, 663

Licitação, 663

Processo administrativo, 663

e) Recursos hierárquicos, 664

18.4 Controle no Poder Legislativo, 664

18.4.1 Controle político, 665

a) Comissões parlamentares, 665

STJ00098917

b) Comissão Parlamentar de Inquérito, 666

c) Requisição de informação, 667

d) Controle de segurança, 668

e) Aprovação e nomeação, 668

f) Julgamento, 669

g) Sustação de atos do Poder Executivo, 669

h) Fiscalização de atos da Administração Pública, 670

i) Aprovações e autorizações, 670

18.4.2 Controle financeiro, 670

a) Objeto, 670

b) Critérios, 671

c) Pessoas submetidas ao controle, 671

d) Espaço, 671

18.5 Controle no Tribunal de Contas, 672

18.5.1 Os ministros, 672


18.5.3 Comissão permanente do Congresso Nacional, 676

18.5.4 Tribunais de Contas nos Estados e Municípios, 676

18.6 Controle no Ministério Público, 677

18.7 Controle judicial, 678

18.7.1 Atos de governo, 679

18.7.2 Mérito administrativo, 679

18.7.3 Esgotamento da esfera administrativa, 680

18.7.4 Atos interna cOl'paris, 681

18.8 Medidas judiciais de controle da Administração Pública, 682

18.8.1 Habeas corpus, 682

a) Ato coator, 682

b) Sujeito ativo, 683

c) Sujeito passivo, 683

d) Gratuidade, 683

18.8.2 Habeas data, 684

a) Condição precedente - pleito administrativo, 684

b) Sujeitos, 685

c) Petição inicial, 685

d) Informações, 685

e) Audiência de exibição, 686

f) Recursos, 686

g) Competência, 686

h) Gratuidade, 687

SUMÁRIO XXXV

STJ00098917

xxxvi DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO· PESTANA

18.8.3 Mandado de Segurança, 687

a) Direito líquido e certo, 687

b) Ato de autoridade ou de agente, 688

c) Ilegalidade ou abuso de poder, 689

18.8.4 Mandado de injunção, 690

a) Ausência de norma regulamentadora, 692

b) Inviabilidade do exercício, 693

Direitos e liberdades constitucionais, 694

Prerrogativas: nacionalidade, soberania e cidadania, 694

18.8.5 Ação popular, 694

a) Partes, 695

b) Objeto da ação, 695

c) Objeto lesionado, 696

Patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, 696

Moralidade administrativa, 696

Meio ambiente, 696

Patrimônio histórico e cultural, 697

d) Custas judiciais e sucumbência, 697

18.8.6 Ação civil pública, 697

a) Motivos da sua propositura, 698

Meio ambiente, 698

Consumidor, 699

Bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, 699

Outros interesses difusos ou coletivos, 699

Infração da ordem econômica e da economia popular, 699

Ordem urbanística, 700

b) Objeto, 700

c) Modalidades, 701

d) Partes, 702

e) Sentença, 702

f) Custas e sucumbência, 702

18.8.7 Súmula vinculante, 703

a) A iniciativa, 703

b) O ato administrativo desconforme - Reclamação, 704

c) A legitimidade ativa, 704

d) O quórum e os efeitos, 704

STJ00098917

18.9 Administração em JUÍzo, 705


18.9.2 Foro, 705

a) União, 706

b) Estados e Municípios, 706

18.9.3 Representação processual, 706

18.9.4 Prazos, 707

18.9.5 Duplo grau, 707

18.9.6 Pagamentos, 708

a) Alimentos, 709

b) Débitos de pequeno valor, 709

c) O Poder Judiciário, 710

d) A compensação, 711

e) A atualização monetária, 711

f) A cessão de crédito, 712

SUMARIO xxxvii

18.9.7 O casuísmo constitucional: a Emenda Constitucional nº 30/2000, 712

18.9.8 Novo casuísmo constitucional: a Emenda Constitucional nº 62/2009, 712

a) A parcial imputação de pagamento, pelo devedor, 714

b) As repercussões do inadimplemento, 715

c) Os calotes anteriores, 715

18.9.9 A Emenda Constitucional Inconstitucional nº 30/2000 e o STF, 715

18.9.10 Despesas processuais, 718

18.9.11 Liminares, 718

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