DireitoAdministrativo DecifrandoFCC-Fabianopereira Aula 02

7/31/2019 DireitoAdministrativo DecifrandoFCC-Fabianopereira Aula 02

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O contedo deste curso de uso exclusivo de vedada, por quaisquer meios e a qualquer ttulo, a sua reproduo, cpia,divulgao e distribuio, sujeitando-se os infratores responsabilizao civil e criminal.

CURSO DE DI REI TO ADMI NI STRATI VO ( TEORI A E EXERC CI OS)DECI FRAND O A FUNDA O CARLOS CHAGAS - FABI ANO PEREI RA

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Prof. Fabiano Pereira www.pon todosconcu rsos .com.b r

ORGANI ZAO ADMI NI STRATI VAADMI NI STRAO PBLI CA DI RETA E I NDI RETA

1. Con sider aes in ic ia i s . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . .. . . 03

2 . rgos Pb l icos

2 .1 . Teor ias que buscam jus t i f i ca r a na tu reza ju r d ica da re laoent re Es tado e agent es pb l icos

2.1 .1. Teor ia do m an dat o . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. 04

2.1 .2. Teor ia da r epr esent ao .. . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . 04

2.1 .3. Teor ia do r go . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . 05

2.2 . Con ceit o de r go p bl i co . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . 05

2.3. Cr i ao e ext ino dos r gos p bl icos . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 11

2.4 . Capacid ade pr ocessual . . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. 11

2.5 . Pr in c ipa is caract er s t i cas dos r gos p bl icos . . .. . .. . .. . .. . .. 13

2 .6. Classi f icao .................................................................. 1 3

3. Cent ra l izao e descent r a l izao

3.1. Cent ra l izao e descent ra l izao po l t ica . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 16

3 .2 . Cent ra l i zao e descent ra l i zao adm in is t ra t ivas . .. .. .. .. 16

3 .2 .1 . Descent r a l i zao Adm in is t r a t iv a Ter r i t o r ia l . .. .. .. .. .. .. .. . 17

3 .2 .2 . Descen t ra l i zao adm in is t ra t i va po r serv i os ou ou t o rga 1 8

3.2.3 . Descent ra l i zao por de leg ao ou co labo r ao . . .. . .. . .. . 184 . Admin is t r ao Pb l i ca D i re ta e I nd i re t a

4.1 . Adm in ist r ao Pbl ica Dir et a . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . 20

4.2. Adm in is t rao Pbl ica I nd i r e t a . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . 20

4 .3 . Cr iao das en t idades da Adm in is t r ao I nd i r e ta . .. .. .. .. .. . 21

5. Reviso d e Vsper a de Pro va RVP ... . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. 24

6. Quest es com ent adas . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. 91


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1. Cons id eraes in ic ia is

A expresso Administrao Pblican o apresenta um sentido nico, poispode ser estudada e analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios

sentidos que podem ser atribudos referida expresso, encontram-se osen t ido ob je t i vo , m a te r i a l ou f unc iona l e, ainda, o sen t ido sub je t i vo ,f o r m a l ou orgn ico.

Em sen t ido sub j e t i vo , a Administrao Pblica pode ser entendida comoo conjunto de rgos, en t idades e agentes pb l icos encarregados doexerccio da funo administrativa. Esse um sentido que as bancasexaminadoras gostam muito de exigir em suas provas, principalmente aFun dao Car l os Chag as, portanto, necessrio ficar atento.

De outro lado, em sen t ido ob je t i vo , m a te r ia l ou func iona l, a expressoadministrao pblica (que deve ser grafada com as iniciais minsculas),consiste na prpria f u n o a d m i n i s t r a t i v a exercida pelos rgos, entidades eagentes que integram a Administrao Pblica em sentido subjetivo. Nesse caso,estudaremos as atividades finalsticas exercidas pela administrao, a exemplodo fomento, servio pblico, polcia administrativa e interveno administrativa.

A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente emseu sen t ido sub je t i vo , pois iremos restringir o nosso estudo, neste momento,aos rgos e en t idades que a integram. E os agentes pblicos, seroesquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente, em uma aula

especfica, j que tambm integram a Administrao Pblica em sen t idos u b j e t i v o.

Para respon der s qu estes da Fundao Car l os Chag as:A AdministraoPblica em seu sen t ido sub j e t i vo compreende o conjunto de agentes, rgos eentidades designados para executar atividades administrativas( FCC/ Execut ivo Pb l ico Casa Civ i l / 201 0) .

2. rgos pb l icos

Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so conhecidoscomo pessoas ou su je i tos de d i re i to , podendo estabelecer relaes jurdicascom o u t ra s pessoas ou sujeitos de direito, pois a existncia de umapersona l idade que possibilita o estabelecimento de relaes jurdicas.

O Estado considerado um ente persona l izado , ou seja, dotado depersona l idade ju r d ica . Entretanto, no possui vontade prpria, no consegue

se expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com outras pessoasou sujeitos de direito.


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Sendo assim, obrigado a manifestar a sua vontade atravs da atuao deseus agentes pb l icos, cujos atos praticados lhe so diretamente i m p u t a d o s(quando o agente pblico pratica um ato no exerccio da funo pblica comose o prprio Estado o tivesse praticado e, portanto, o ente estatal que

inicialmente dever ser responsabilizado pelos prejuzos que eventualmenteforem causados a terceiros).

Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de seatribuir a uma pessoa ju r d ica (Estado) atos praticados por pessoas f sicas(agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, so frequentes asquestes em provas sobre o tema.

2.1 . Teor ias que buscam jus t i f i ca r a na tu reza ju r d ica da re laoent re Es tado e agent es pb l icos

2 .1 .1 . Teo r ia do m anda to

Essa teoria considerava o agente, pessoa fsica, como m a n d a t r i o dapessoa jurdica. Tem origem no d i re i to c i v i l , sendo a mais antiga das teoriascriadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a umapessoa natural (agente pblico).

Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em nome

do Estado em virtude de uma supostapro curao f i c t cia que lhes havia sidooutorgada.

Vrias crticas surgiram em oposio teoria do mandato. A principal delasafirma que, como o Estado n o tem vontade prpria, no poderia outorgar umaprocurao a algum. Assim, ateoria res tou supe rada e voc precisa saber desua existncia apenas para fins de concurso pblico.

2.1 .2 . Teor ia da r epresent ao

Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos erazoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a vontadedo Estado em decor rn c ia de le i. O agente pblico seria equiparado a um t u t o r ou cu rado r e o Estado seria um incapaz.

Essa teoria tambm foi muito criticada, t endo s ido desca r tadadoutrinariamente, pois apresentava a idia de que o Estado estaria escolhendoos seus p r p r i o s representantes, o que no acontece na tutela ou curatela.Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representao e

causasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser responsabilizado, o que inadmissvel.


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2.1 .3 . Teor ia do r go

Criada pelo jurista alemo Ot to Gie rke , a teoria do rgo declara que oEstado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos pb l icos, que so

titularizados por agentes pb l icos. Os atos praticados pelos rgos soi m p u t a d o s pessoa jurdica a cu ja es t ru tu ra es to in teg rados, o que seconvencionou denominar de i m p u ta o v o l i t i v a .

A teoria do rgo distingue a en t idade , que possui personalidade jurdica,do rgo p b l i co , que desprovido de personalidade jurdica.

Para respon der s qu estes da Fun dao Car l os Chag as: A teoria do rgoteve grande aceitao doutrinria e jurisprudencial no Brasil, portanto, importante que voc se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade atravs

de seus rgos pblicos, que so ocupados por agentes pblicos e n opossuem personalidade jurdica.

2.2 . Conce i to d e rgo p b l ico

A conceituao de rgo pb l i co mais explorada pela Fundao CarlosChagas a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como cen t rosde compe t ncia institudos para o desempenho de funes estatais, a t ravsde seus agent es, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem.

Para responder s questes da Fundao Car los Chagas: Os rgospblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funesestatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica aque pertencem ( FCC/ Ana l is ta Jud ic i r io TRE AL/ 201 0) .

Antes de analisarmos as suas principais caractersticas, necessrio quevoc saiba que os rgos pblicos so consequncia da desconcent rao administrativa.

Pergun ta : Professor, o que significa desconcentrao administrativa?

A desconcentrao nada mais que a d is t r i bu i o in te rna decompetncias dentro de uma m e s m a pessoa jurdica. Trata-se da criao dergos pblicos que fazem parte de uma mesma estrutura, h ie ra rqu izada,criada com o objetivo de tornar mais g i l e e f i c ien te a execuo das finalidadesadministrativas previstas em lei.

A desconcentrao pode ser efetuada tanto pelos entes que compem aAdm in is t rao D i re ta (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal), quantopelos entes que integram a A d m i n i s t r a o I n d i r e ta (autarquias, fundaes

pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas).


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Em provas da Fundao Carlos Chagas, mais comum voc encontrarquestes afirmando que a desconcent rao ocorre no mbito de uma entidadepertencente Administrao Direta, o que no es t e r rado . Contudo,lembre-se de que tambm poder ocorrer a criao de rgos dentro dasen t idades admin is t ra t i vas, ou seja, aquelas que integram a AdministraoIndireta.

Essa a informao prevista expressamente no 2o, artigo 1, da Lei9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):

2o Para os f in s des ta Le i , cons ideram -se:

I - r go - a un i dade de a t ua o i n t eg r an t e da es t r u t u r a da A dm in i s t r ao d i r e t a e da es t r u t u r a da A dm in i s t r ao i nd i r e t a ;

A UNIO pessoa jurdica regida pelo Dire i to Pb l ico , portanto, possuipersonalidade jurdica prpria, podendo contrair direitos e obrigaes. E, parafacilitar a persecuo de seus ob je t ivos, tanto o t ex to cons t i tuc iona l quanto a l e i criaram vrios rgos dentro de sua estrutura (desconcentrao),encarregando cada um deles de funes especficas.

Todavia, os atos praticados pelos rgos pblicos federais (da Unio) seroi m p u t a d o s prpria Unio, pois eles no de tm pe rsona l idade ju r d i ca e,portanto, no podem contrair direitos e obrigaes.

Dificilmente voc encontrar uma questo em prova afirmando que aUnio criou uma lei X, a Unio julgou o processo W ou a Unio criou oPrograma de Acelerao do Crescimento (PAC). Mas, por qu? simples. Porquea Unio possui em sua estrutura vrios rgos especializados e cada um deles responsvel por uma funo especfica.

Exemp lo: No mbito da Unio, a Constituio Federal criou alguns rgospblicos, denom inados independen tes, que assumiram a responsabilidade decr ia r le is (Congresso Nacional, Cmara dos Deputados e Senado Federal), dej u lgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de Justia, JuzesFederais, etc.) e de a d m i n i s t r a r a mquina estatal (Presidncia da Repblica).

Assim, deve ficar bem claro que a Unio resolveu c r ia r cen t rosespecia l i zados de com petn c ias (rgos pblicos) para facilitar o alcance deseus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2 da CF/1988.

Para responder s ques tes da Fundao Car los Chagas : Todos essesrgos a que me referi e que esto previstos diretamente no texto constitucionalno possuem pe rsona l i dade ju r d i ca . Assim, os atos que praticam soimputados diretamente Unio, que possui personalidade jurdica e podecontrair direitos e obrigaes. Caso um servidor do Senado Federal no exerccio

de suas funes pblicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuzos a umparticular, este dever acionar judicialmente a Unio, caso queira pleitear umaindenizao por danos materiais e/ou morais, e no o Senado Federal.


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Mas, por qu? Porque o Senado Federal um rgo e, portanto, nopossui personalidade jurdica, fato que impede a sua responsabilizao pelossupostos danos materiais e/ou morais.

A desconcentrao no ocorre somente no mbito da Administrao Diretada Unio, mas tambm nas esferas es tadua l , m u n i c i p a l e d i s t r i t a l. Ademais,tambm pode ocorrer no mbito das entidades da Administrao PblicaI n d i r e t a.

Exemp los: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas asdemais secretarias de governo de um Estado, so rgos pblicos estaduais. Omesmo ocorre na esfera municipal, em relao s secretarias municipais degoverno, que tambm so rgos.

Nos mesmos moldes, como consequncia da necessidade de especializaotcnica e respeito ao princpio constitucional da eficincia, os rgos tambmpodem ser criados na estrutura de entidades integrantes da Admin is t raoPb l i ca I nd i re t a .

Exemp lo: O IBAMA, a u ta rq u i a pertencente Administrao PblicaFederal I n d i r e t a e detentora de personalidade jurdica de Direito Pblico, possuiem sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies ecompetncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, essesrgos n o atuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a

estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela prpria autarquia, o que muito lgico.

Para ficar ainda mais fcil o entendimento, vamos analisar rapidamente aorganizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista naLei Federal 10.683/03.

A Presidncia da Repblica o rgo m a i s i m p o r t a n t e dentro daorganizao administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei10.683/03, a Presidncia da Repblica possui, den t ro de sua p rp r ia

est r u t u ra , d i versosou t ros rgos, que lhe so subordinados.


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Pergun ta : Professor, d e n t ro da estrutura de um rgo independente(Presidncia da Repblica, por exemplo), seria possvel a criao de outrosrgos, subordinados ao primeiro?

Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a Presidnciada Repblica constituda, essenc ia lmente , pela Casa Civil; pelaSecretaria-Geral; pela Secretaria de Relaes Institucionais; pela Secretaria deComunicao Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de SeguranaInstitucional; pela Secretaria de Assuntos Estratgicos; pela Secretaria dePolticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela Secretariade Polticas de Promoo da Igualdade Racial; pela Secretaria de Portos; e pelaSecretaria de Aviao Civil, alm de vrios outros rg os de assessoram ent o .

Ademais, importante destacar que os Min is t r ios tambm so rgosdiretamente subordinados a outro rgo: a Presidncia da Repblica (o

Ministrio da Previdncia, por exemplo, subordinado Presidncia daRepblica).

Aprofundando um pouquinho mais, vlido destacar que os Ministriostambm podem desconcent ra r a sua estrutura administrativa, criando outrosrgos internos.

Exemp lo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que oMINISTRIO DA FAZENDA possui em s u a es t r u tu ra vrios outros rgos, quelhe so subo rd inados. Entre eles, podemos citar o Conselho MonetrioNacional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria, o Conselho de Recursos doSistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, oConselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de PrevidnciaPrivada Aberta e de Capitalizao, o Conselho de Controle de AtividadesFinanceiras, a Cmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o Conselhos deContribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia Exportao - CFGE, oComit Brasileiro de Nomenclatura, o Comit de Avaliao de Crditos aoExterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a Procuradoria-Geral daFazenda Nacional, a Escola de Admin is t rao Fazendr ia (ESAF) e at 05(cinco) secretarias.

No se desesper e! Voc no precisa ficar decorando todos esses rgos,pois apenas estou explicando como que se constitui a estruturao de umrgo pblico.

Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o seguinteorganograma do Ministrio da Fazenda, que indica perfeitamente como estoestruturados os rgos que integram a sua estrutura administrativa:


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Aprofundando novamente no assunto, vlido esclarecer que todos osrgos que integram a estrutura do Ministrio da Fazenda tambm podemdesconcent ra r as suas atividades administrativas, como acontece com a ESAF.

Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outrosrgos, tais como diretorias, centros regionais, gerncias e chefias e, sendoassim, todos eles so fruto da desconcent rao.

E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos osrgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando origem a novosrgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os novos rgos criadost am bm pode ro se desconcen t r a r e assim por diante.

Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentrao no

mais ser possvel, por questo de lgica.De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou do

nmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uman ica pessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os rgos queapresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a toda essadesconcentrao.

Di re to r Gera l

D i re to r -Gera l Ad jun to

D i re to r -Gera l Ad jun to

D i re to r i a de Adm in i s t rao - D irad

D i re to r i a de Atend im en to e Coordenao de P rog ram a Di ra t

D i re t or ia d e Cooper ao Tcn ica ePesquisa Dirco

D i re t or ia de Educao D i red

D i re to r i a de Rec ru tam en to e Se leo D i res

Cent ro Est r a tg ico de Form ao e Educao Perm anent e - CeforCent ro Regiona l Con j un to de Capac i tao para a Am r ica Lat in a no

Brasi l Cecab

Gerenc ia do P rog ram a deEdu cao Fiscal Geref

Gernc ia de Tecno log ia da I n fo r m ao Gerti

Chef ia do Conten c ioso de Cur sos e Concur sos Cont e

Gern c ia de Educao a D is tn c ia GEEAD

Chef ia do Cent ro de Ed i t orao e Mater ia l Didt i co Cem ad


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Para responder s questes da Fundao Car los Chagas: Quando aAdministrao Pblica, diante da complexidade das atividades por eladesenvolvidas, distribui competncias, no mbito de sua prpria estrutura, a fimde tornar mais gil e eficiente a prestao dos servios, ocorre a tcnicaadministrativa intitulada desconcent rao ( FCC/ Ana l is ta Jud ic i r io TREAL/ 2 0 10 ) .

2 .3 . Cr iao e ex t ino dos rgos p b l icos

Nos termos do artigo 61, 1, II, e, combinado com o artigo 48, XI, daConstituio Federal, os rgos pblicos somente podem ser criados ou extintosat r avs de le i.

No momento da desconcentrao, podem ser levados em conta o critriot e r r i t o r i a l ou m a te r i a l . Quando os rgos pblicos so criados em funo desua l oca l izao te r r i to r ia l, a exemplo da Superintendncia Regional da PolciaFederal em Minas Gerais, em So Paulo, na Bahia, no Amazonas e em outrosEstados, ocorre a desconcen t r ao t e r r i t o r i a l.

Por outro lado, a desconcentrao pode ocorrer em razo da na tu rezadas a t iv idades a serem exercidas pelo rgo pblico, a exemplo do Ministrioda Sade, Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes, Ministrio daPrevidncia, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada

desconcen t r ao m a te r ia l .

Apesar de a criao de rgos pblicos depender de instrumento legal, importante esclarecer que a organizao e o funcionamento desses rgos podeocorrer mediante a edio de d e c re to a u t n o m o , quando no implicaraum ento de despesa nem criao ou ext ino de rgos pblicos(artigo 84, VI,a, da CF/88).

Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da Repblica n o podecriar ou extinguir rgos pblicos, mas pode expedir decreto para organizar o

funcionamento desses rgos na Administrao Pblica Federal, desde que noimplique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa tambm deve serestendida aos demais Chefes do Executivo em mbito estadual, distrital emunicipal.

2.4 . Capac idad e pro cessual

Segundo o entendimento majoritrio da doutrina, possvel definir acapacidade processual como a capac idade de es ta r em ju zo , ou seja, a

aptido para atuar pessoa lmen te na defesa de direitos e obrigaes, deexercer, por si s, os atos da vida civil.


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O artigo 7 do Cdigo de Processo Civil declara expressamente que "t o d a pessoaque se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar emjuzo".

Pergun ta : Professor, como os rgos pblicos n o so pessoas (fsicas oujurdicas), existe a possibilidade de figurarem no plo ativo ou passivo de umarelao processual (uma ao judicial)?

Em regra, no. Entretanto, em carter excepcional, existem algumassituaes nas quais os rgos pblicos, mesmo no possuindo personalidadejurdica, poderiam integrar uma relao processual:

1 ) Pa ra a de fesa de suas p re r roga t i vas func iona is : nesse caso, assegurada capacidade processual aos denominados rgos i ndependen tes e

a u t n o m o s para ingressarem com mandado de segurana para a defesa desuas competncias, quando violada por outros rgos.

Exemp lo: Imaginemos que o Poder Executivo de ixe de repassar aoTribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazoprevisto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor um m andado de segu rana como objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito aorecebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o Tribunalde Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas bsicas defuncionamento).

2 ) Na de fesa dos in te resses e d i re i tos dos consumido res: nostermos do inciso III, artigo 82, do Cdigo de Defesa do Consumidor, algunsrgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so legitimados aingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e direitos dosconsumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.

Exemp lo: apesar de ser um rgo pblico, o PROCON tem importanteatuao em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justia, nojulgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade

processual para ingressar com ao judicial:Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de taxasindevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis. Legitimidadeat iva do PROCON - Coordenador ia de Prot eo e Defesa do Consum idor , por meioda Procuradoria Geral do Estado para ajuizar ao coletiva para proteo dedireitos individuais homogneos. Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo deDefesa do Consumidor. Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico,do Cdigo de Processo Civil. Smula n 07 da Corte.

1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor, por meio daProcuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ao coletivaem defesa de interesses individuais homogneos, assim considerados aquelesdireitos com origem comum, divisveis na sua extenso, variveis


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individualmente, com relao ao dano ou responsabilidade. So direitos ouinteresses individuais que se identificam em funo da origem comum, arecomendar a defesa coletiva, isto , a defesa de todos os que esto p resos pelamesma origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos a

inquilinos que so cobrados de taxas indevidas( STJ, Resp 2008 27 / SP, re la to r M in i st r o Ca r l os Albe r t o M enezes Di r e i t o , 3 T. , j . 26 / 08 / 2002 , D J 0 9 / 1 2 / 2 0 0 2, p . 3 3 9) .

2.5 . Pr inc ipa is carac te r st i cas dos rg os pb l icos

Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muitobem as principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes namaioria deles (no em todos):

1) Integram a estrutura de uma pessoa jurdica;

2) No possuem personalidade jurdica;

3) So resultado da desconcentrao;

4 ) Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;

5 ) Podem firmar, por meio de seus administradores, contrat os de gestocom outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art . 37 , 8 .) ;

6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica queintegram;

7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suasprerrogativas funcionais;

8) No possuem patrimnio prprio.

2.6. Classi f icaoSo vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelos

doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas da Fundao Carlos Chagas, a doprofessor Hely Lopes Meirelles ainda a mais utilizada.

1 ) Quan to pos io ocupada na esca la gove rnamen ta l ouadmin is t ra t i va (quan to pos io es ta ta l ) : rgos independen tes ,au tnom os , supe r io res e suba l te rn os .


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I n d e p e n d e n te s so os rgos previstos d i re ta m e n te n o t e x tocons t i tuc iona l, representativos dos Poderes Leg is la t ivo (Congresso Nacional,Senado, Cmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Cmara deVereadores), Execut ivo (Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados,

DF e Prefeituras) e Jud ic i r io (com todos os seus rgos). possvel incluirnessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.

Destaca-se que esses rgos n o esto subordinados a quaisquer outros eso ocupados por agentes polticos.

A u t n o m o s so os rgos que se encontram d i re ta m e n tesubo rd inados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo dahierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e financeira.Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes da estrutura

administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil, Secretaria-Geral,Secretaria de Relaes Institucionais, etc), entre outros.

Os rgos supe r io res so aqueles que detm poder de direo, controle,deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica, mas sempresujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia mais alta. Nessacategoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente subordinados aosrgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos rgos independentes,tais como as gerncias, as coordenadorias, as procuradorias, os departamentos,as secretarias-gerais etc.

Os rgos suba l te rnos so aqueles que tm reduzido poder decisrio,responsveis por atribuies meramente executivas. Segundo o professor HelyLopes Meirelles, esses rgos destinam-se realizao de servios de rotina,tarefas de formalizao de atos administrativos, cumprimento de decisessuperiores e primeiras decises em casos individuais, tais como os que, nasreparties pblicas, executam as atividades-meio e atendem ao pblico,prestando-lhes informaes e encaminhando os requerimentos, como asport arias e as sees de expediente.

2 ) Qu a n to e s t r u t u ra : s i m p l e s e co m p o sto s .

Podemos entender como rgos s imp les aqueles constitudos por umn ico centro de competncia. So rgos que no possuem em sua estruturaoutros rgos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Nopossuem subdivises internas.

O nmero de agentes pblicos que compem o rgo n o relevante paraessa definio, o que interessa a inexistncia de outros rgos em suaestrutura, sendo possvel citar como exemplo uma portaria ou uma seo de

cpias de documentos.


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Os rgos compos tos so fruto da desconcentrao administrativa erenem, em sua estrutura, diversos outros rgos, que lhes so subordinados.

Podemos citar como exemplo o Ministrio da Fazenda, que possui em sua

estrutura diversos outros rgos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria doTesouro Nacional, ESAF, entre outros.

3 ) Quan t o a tuao func iona l : rgos s ingu la res ou un ipessoa ise co leg iados ou p lu r ipessoa is.

rgos s ingu la res ou un ipessoa is so aqueles cujas atuaes edecises mais importantes esto centralizadas em um n ico agen te, que oseu titular. Isso no quer dizer que o rgo tenha que ser formado por um nicoagente (na maioria das vezes, o rgo formado por diversos agentes), mas simque as decises sejam tomadas pelo seu representante mximo. Como exemplo,podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidncia da Repblica,Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses casos, as decisesso centralizadas na autoridade mxima (Chefe do Executivo),independentemente da quantidade de agentes pblicos que trabalhem no rgo.

Coleg iados ou p lu r ipessoa is so aqueles que atuam mediante amanifestao o b r i g a t r i a e c o n j u n ta de seus principais membros, mediantevotao, sendo necessria a observncia das regras previstas nos respectivos

regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, ostribunais integrantes do Poder Judicirio (o plenrio do STF um caso tpico) e osrgos que tm a denominao de comisso, conselho, turma, etc.

4 ) Quan t o s funes exe rc idas: a t i v os , consu l t i v os e de con t ro le .

rgos a t ivos so aqueles que editam atos administrativos com oobjetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com osMinistrios, por exemplo.

rgos consu l t i v os so aqueles que elaboram pareceres com o objetivode subsidiar as decises de outros rgos pblicos, a exemplo do Conselho deDefesa Nacional.

rgos de con t ro le so aqueles que exercem atribuies de fiscalizaoe controle em relao a outros rgos, a exemplo do Tribunal de Contas daUnio.


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3. Cent ra l izao e descent r a l izao

3.1 . Cent ra l i zao e descent ra l i zao po l t i ca

As expresses centralizao e descentralizao podem ser estudadastanto no mbito do Dire i to Cons t i tuc iona l quanto no mbito do Di re i toA d m i n i s t r a t i v o .

Analisando-as sob o mbito cons t i tuc iona l, a expresso cen t ra l i zao refere-se manuteno do poder po l t i co (poder de legislar) em um n iconc leo . Nesse caso, a funo leg is la t iva no repartida entre vrios entes,mas centralizada em um ente central, que o nico responsvel pela edio deleis, que so de mbito nacional. o que ocorre nos denominados EstadosUnitrios, sendo possvel citar como exemplos o Uruguai, a Frana, a Itlia,

dentre outros.Na descen t ra l i zao ocorre justamente o contrrio, pois o poder de

legislar (poder poltico) r e p a r t i d o entre vr ias pessoas ju r d icas, comoacontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso Nacional),tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os Municpios, atravs desuas respectivas casas legislativas.

A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases queadotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos EstadosUnidos.

3.2 . Cent ra l i zao e descent r a l i zao adm in is t r a t iv as

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a cen t ra l i zao ocorre quandoa Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem d i re ta m e n te , em facedos beneficirios, as atividades administrativas que esto em suas respectivascompetncias, sem in t e r fe rnc ia de outras pessoas fsicas ou jurdicas.

Nesse caso, alm de o ente estatal ser o t i t u l a r da funo administrativa,ainda ser o responsvel pela execuo de tal atividade, que ocorrer atravsde seus respectivos rgos e agentes pblicos.

Exemp lo: Na esfera municipal, o servio de ensino fundamental exercidodiretamente pelo Municpio, atravs das escolas pblicas, que so rgospblicos.

Pergun ta : Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que umestudante sofra graves leses corporais no interior da escola, causadas por umprofessor. Caso o pai decida ajuizar uma ao de reparao pelos respectivosdanos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responder judicialmente? OMunicpio, a Secretaria Municipal de Educao ou a prpria escola? Pense bem...

Tem certeza?


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claro que ser o Municpio, pois, dentre as alternativas apresentadas, on ico que possui personalidade jurdica. A Secretaria Municipal de Educao apenas um rgo inserido na estrutura administrativa do Municpio, assim comoa escola pblica tambm um rgo, nesse caso, inserido na estrutura da

Secretaria Municipal.

Por outro lado, ocorre a descen t ra l i zao adm in i s t ra t i v a quando umente estatal (Unio, Estados, DF e Municpios) t r a n s fe re a outra pessoa, pblicaou privada, o exerccio de uma determinada atividade administrativa. Nessecaso, a funo administrativa no ser executada por rgos pblicos, mas poruma o u t r a pessoa jurdica, com personalidade jurdica d i s t i n t a do ente estatalque transferiu a execuo da funo administrativa.

Conforme declara o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, na

descentralizao, o Estado atua i n d i r e t a m e n te , pois o faz atravs de outraspessoas, seres jur idicament e distint os dele, ainda quando sejam criatu ras suas epor isso mesmo se constituam, como ao diante se ver, em parcelaspersonalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.

Na descentralizao administrativa, existir uma pessoa in te rpos ta entre o Estado e o beneficirio da atuao estatal, que ser denominadaent idade descent ra l i zada . Esta ser responsvel por desempenhar a atividadeadministrativa, ou seja, prestar o servio pblico, exercer o poder de polciaadministrativa ou praticar atividades de fomento pblico.

A doutrina majoritria apresenta trs espcies de descentralizaoadministrativa: a descen t ra l i zao te r r i t o r i a l (ou geogrfica); adescent ra l i zao por serv ios ou ou to rga (descentralizao funcional outcnica); descent ra l i zao por co labor ao ou de legao .

3 .2 .1 . Descen t ra l i zao Adm in is t ra t i va Te r r i t o r i a l

Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a ex t ino doste r r i t r i o s , existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ougeogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um t e r r i t r i o (que terpersonalidade jurdica de Direito Pblico interno) e a ele concedida capac idadea d m i n i s t r a t i v a genrica.

A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados Un i t r ios,como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, n o temos esse tipo dedescentralizao, pois a Constituio Federal de 1988 determinou atransformao dos antigos t e r r i t r i o s de Roraima e do Amap em Estados daFederao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo territrio deFernando de Noronha foi i nco rpo rado ao Estado de Pernambuco, nos moldes do

artigo 15 do ADCT da CF/88.


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Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo 18da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e suacr iao,transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladasem lei complementar.

Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pelacriao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizaoadministrativa da Unio , integrando a sua estrutura.

3 .2 .2 . Descen t ra l i zao adm in is t ra t i va po r serv i os ou ou t o rga

Na descentralizao por o u to rg a , uma ent idade po l t i ca (Unio,Estados, DF e Municpios) cr ia ou au to r i za a criao, em ambos os casosatravs de le i espec f ica , de entidades administrativas (autarquias, fundaespblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista) que recebero at i t u l a r i d a d e e a responsabilidade pela execuo de uma determinada atividadeadministrativa.

Exemp lo: O inciso VI, do artigo 23, da CF/1988, declara expressamenteque competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicpios protegerem o m eio ambiente e combat erem a poluio em qualquerde suas formas. Sendo assim, na es fe ra federa l , a Unio poderia exercerd i re ta m e n te essa atribuio administrativa de proteger o meio ambiente,

criando um rgo pblico especfico para tal.

Entretanto, com o objetivo de d i m i n u i r o excesso de atividadesadministrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito aoprincpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descent ra l i za r essaatividade, criando o IBAMA.

O IBAMA foi criado sob a forma de uma a u ta rq u i a e recebeu, atravs dele i espec f ica , a t i t u l a r i d a d e e a execuo , em todo o territrio nacional, dopoder de polcia administrativa na rea ambiental, por prazo inde te rm inado .

vlido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA ser uma pessoajurdica de Direito Pblico, ou seja, ter persona l i dade ju r d i ca p rp r ia e,portanto, estar apto a contrair direitos e obrigaes em seu prprio nome.

3.2 .3 . Descent ra l i zao por de legao ou co laborao

Na descentralizao por delegao, uma entidade po l t i ca (Unio,Estados, DF e Municpios) ou a d m i n i s t r a t i v a, atravs de c o n t ra to

a d m i n i s t r a t i v o ou a to un i l a te ra l , transfere o exercc io de determinadaatividade administrativa a uma pessoa f s ica ou j u r d ica, que j atuavaanteriormente no mercado.


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Algumas diferenas existentes na descentralizao por o u t o r g a edelegao so muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as principais:

1) Na outorga ocorre a transferncia da t i t u l a r i d a d e e da execuo do

servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da execuo , ouseja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal.

Exemp lo: Em mbito municipal, muito comum a contratao deem presas p r i vadas para a prestao do servio pblico de transporte coletivourbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88como de competncia do Municpio.

Isso ocorre em virtude da descent ra l i zao por de legao , quepossibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concesso de

servio pblico, atravs do qual ser transferida ao particular apenas aexecuo do servio e n o a titularidade.

Apesar da delegao do servio, compete ao Municpio exercer uma amplafiscalizao dos servios que esto sendo prestados pela concessionria,garantindo-se, assim, a qualidade, a eficincia e a satisfao dos usurios.

2) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo dos serviosocorre at ravs de le i , enquanto, na delegao, ocorre atravs de c o n t ra toa d m i n i s t r a t i v o ou a to un i l a te ra l (nos casos das autorizaes de serviospblicos, por exemplo).

3) Em regra, a o u t o r g a ocorre por prazo i n d e te rm i n a d o , enquanto adelegao tem prazo d e te rm i n a d o em co n t ra to .

4) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo do servio feita apenas por uma ent idade po l t i ca (Unio, Estados, DF e Municpios). Poroutro lado, na delegao possvel que tenhamos no plo ativo da transfernciada execuo do servio tanto uma ent idade po l t i ca quanto uma en t idadea d m i n i s t r a t i v a, apesar de esta ltima hiptese no ser muito comum. No setorde telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao efetuada por umaentidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia, transferiu para osparticulares apenas a execuo dos servios de telecomunicaes,permanecendo com a titularidade.

4 . Admin is t r ao Pb l i ca D i re ta e I nd i re t a

So muito comuns as questes em provas da Fun dao Car los Chagasdiferenciando Administrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certezade que voc j am ais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudar

profundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que integrama Administrao Pblica, principalmente a indireta.


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4.1 . Adm in is t rao Pb l ica D i re t a

O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declaraexpressamente que a Administrao Pblica Federa l compreende a

Admin is t rao D i re ta , que se constitui dos servios integrados na estruturaadministrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda aAdministrao Indireta.

Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta estprevisto diretamente no t ex to l ega l , no comportando maiores dvidas oudiscusses. Na es fe ra federa l , composta pela Unio (que detmpersonalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram aestrutura da Presidncia da Repblica, previstos na Le i 1 0 .6 8 3 / 0 3 : Ministrios,Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, Secretaria de

Comunicao Social, entre outros.Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito Federal

e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem. Entretanto,o que se observa na prtica que todos os entes polticos estaduais e municipaistm seguido a estrutura administrativa estabelecida no mbito da Unio.

4 .2 . Adm in is t rao Pb l i ca I nd i re t a

Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao Direta, oDecreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a AdministraoPblica Federal Indireta compreende as a u ta rq u i a s, empresas pb l icas,soc iedades de economia mis ta e fundaes pb l icas, todas dotadas depersonalidade jurdica prpria.

Todavia, importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispe sobre osconsrc ios pb l icos, estabelece expressamente em seu artigo 6, 1, que oconsrcio pblico com personalidade jurdica de Dire i to Pb l ico integra aadministrao indireta de t odos os entes da Federao consorciados.

Assim, alm das entidades previstas no Decreto-Lei 200/67, temos queincluir ainda os consrc ios pb l icos de D i re i to Pb l ico no mbito daAdministrao Indireta.

Ateno: No conceito de Admin is t rao descen t ra l i zada ,anteriormente estudado, esto includas t o d a s as entidades que integram aAdministrao Indireta, ou seja, as autarquias, empresas pblicas, sociedadesde economia mista e fundaes pblicas, que recebem a incumbncia deexecutarem uma determinada funo administrativa mediante o u to rg a .


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Alm disso, vlido lembrar que t a m b m se incluem nesse conceito aspessoas fsicas ou jurdicas privadas que executam atividades administrativasmediante delegao , a exemplo dos concessionrios, permissionrios eautorizatrios de servios pblicos.

Para responder s questes da Fundao Car los Chagas: Fique atento spegadinhas de prova, pois as expresses Administrao Descentralizada eAdministrao Indiretano so sinn im as. Nesta ltima, no se incluem osconcessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos.

4 .3 . Cr iao das en t idades in t eg ran tes da Adm in is t rao I nd i re t a

As regras constitucionais para a criao das entidades integrantes daAdministrao Pblica Indireta esto previstas no inciso XIX, artigo 37, daConstituio Federal de 1988:

XIX - somente por lei especfica poder ser c r iada autarquia eau to r i zada ainstituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,cabendo lei complementar , neste lt im o caso, definir as reas de sua atuao.

Como possvel observar, algumas entidades sero cr iadas diretamentepor le i espec f ica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outrastero a sua criao au to r i zada por lei especfica (fundaes pblicas de Direito

Privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, poisessas peculiaridades so muito cobradas nas provas da Fundao Car losChagas.

Para respon der s qu estes da Fun dao Car l os Chag as: Somente por LeiEspecfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresapblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo leicomplementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao( FCC/ Ana l i sta Jud ic ir i o TRE AL/ 2010 ) .

Caso a entidade seja cr iada diretamente por lei especfica, ser institudacom personalidade jurdica de d i re i to pb l i co . Entretanto, se a criao forapenas au to r i zada por lei especfica, ser regida pelo direito p r i v a d o.

Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que pareceter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se existncia de duasespcies de fun daes pb l icas: de Dire i t o Pb l ico e de Di re i to P r i vado .

A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda constitucional19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundaes pblicas n o podiamter a criao autorizada por lei especfica, somente podiam ser cr iadas por leiespecfica. O texto anterior era o seguinte:


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X IX - somen te po r l e i espec f i ca pode ro se r c r i adas empresas pb l icas, sociedades de econom ia m is ta , au ta r qu ias ou fun daes pb l i cas .

O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no sentidode que existem du as espc ies de fundaes pblicas: as de Dire i t o Pb l ico eas de Di re i to P r i vado . As primeiras so cr iadas por lei especfica, nos mesmosmoldes das autarquias e, portanto, so regidas pelo Direito Pblico. A segundaespcie ter a criao au to r i zada por lei especfica e, portanto, ser regida peloDireito Privado.

Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou privado),as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas em l e ic o m p l e m e n ta r , que, at o momento, ainda no foi criada.

No processo de criao de autarquias e fundaes pblicas de Di re i toPbl ico , a prpria le i espec f ica ser responsvel por conceder personalidadejurdica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus atosconstitutivos nos rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicasou Junta Comercial, por exemplo).

Em relao s entidades que tm a criao apenas au to r i zada em leiespecfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas esociedades de economia mista), a personalidade jurdica s o m e n te serassegurada com a edio de dec re to pelo chefe do Poder Executivo (que ser

responsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o respectivo registrode seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartrio de Registro Civil dasPessoas Jurdicas.

Nas pessoas jurdicas de Direito Pblico, a prpria lei c r iado ra concedeex is tn c ia ju r d ica entidade, ou seja, personalidade jurdica que culmina napossibilidade de contrair direitos e obrigaes em nome prprio.

Em relao s entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade decontrair direitos e obrigaes somente ocorrer com a publicao da lei especfica

au to r i zando a criao e, na sequncia, com a elaborao e registro do atoconstitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos rgos competentes.

Outro dispositivo que merece destaque o inciso XX, do artigo 37, daConstituio Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criao desubs id i r ias de empresas pblicas e sociedades de economia mista:

XX depende de au to r i zao leg is la t i va , em cada caso , a c r iao de subs id i r ias das en t idades m enc ionadas no inc iso an t e r io r , assim comoa par t i c ipao de qua lquer de las em em presa p r i vada .

Inicialmente, vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias, n oexiste a necessidade de lei especfica, mas somente autor izao leg is la t iva (qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos constitucionais, a


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autorizao legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cadacriao de uma n o v a subsidiria.

Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a

necessidade de autorizao legislativa para cada caso , o Supremo TribunalFederal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativaespecfica para a criao de empresas subsidirias d ispensve l nos casos emque a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou empresapblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.

"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI9478 / 97 . AUTORI ZAO PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDI RI AS.OFENSA AOS ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL.INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no autorizou ainstituio de empresa de economia mista, mas sim a criao de subsidiriasdistint as da sociedade-m atr iz, em consonncia com o inciso XX, e no com o XI Xdo artigo 37 da Constituio Federal. 2. dispensvel a autorizao legislativapara a criao de empr esas subsidirias, desde que haj a previso para esse fim naprpria lei que instit uiu a empr esa de economia m ista m atriz, tendo em vista quea lei criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta deinconstitucionalidade j ulgada im procedente."

Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos pblicos o deque a autorizao para a criao de subsidirias pode ser genrica (conforme oentendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida autorizao legislativaem cada caso (quando a questo cobrar o texto literal do inciso XX, do artigo37, da CF/1988).

Fique atento ao modelo de questo, pois podem ser cobrados os doisentendimentos. Todavia, voc saber identificar a resposta facilmente, pois aFundao Carlos Chagas no apresentar as duas possibilidades na mesmaquesto (pelo menos eu ainda no vi!).

Ultrapassada esta parte introdutria sobre a Administrao Pblica,comearemos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que integrama Administrao Pblica I n d i r e t a, com as suas respectivas peculiaridades. Por

serem vrias as entidades (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas,sociedades de economia mista e consrcios pblicos de Direito Pblico),procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me s informaes que sorealmente importantes para as provas da FCC.


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REVI SO DE VSPERA DE PROVA - R.V.P.

1. Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que a oEstado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos, que so compostos deagentes pblicos. Sendo assim, a vontade do rgo imputada pessoa jurdicaa cuja estrutura est integrado, o que se convencionou denominar de imputaovolitiva;

2. No confunda desconcent rao e descent ra l i zao. A primeira nada mais que a distribuio interna de competncias dentro de uma mesma pessoajurdica, ou seja, a criao de rgos pblicos que fazem parte de uma estruturahierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo dasfinalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre quando a Unio,DF, Estados ou Municpios desempenham algumas de suas funes por meio de

outras pessoas jurdicas. A descentralizao pressupe a existncia de duaspessoas jurdicas distintas: o Estado e a entidade que executar o servio, por terrecebido do Estado essa atribuio;

3. As principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes namaioria deles (no em todos), so: integram a estrutura de uma pessoa jurdica;no possuem personalidade jurdica; so resultado da desconcentrao; algunspossuem autonomia gerencial, oramentria e financeira; podem firmar, pormeio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou compessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.); no tem capacidade para representar em

juzo a pessoa jurdica que integram; alguns tem capacidade processual para adefesa em juzo de suas prerrogativas funcionais e no possuem patrimnioprprio.

4. Independentes so os rgos previstos diretamente no texto constitucional,representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Cmarados Deputados, Assemblias Legilativas e Cmara de Vereadores) Executivo(Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) eJudicirio (com todos os seus rgos). possvel incluir nesta classificaotambm o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas;

5. Fique atento para no confundir descentralizao por outorga edescentralizao por delegao. Na outorga ocorre a transferncia datitularidade e da execuo do servio, enquanto na delegao ocorre apenas atransferncia da execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com oente estatal;

6. Algumas entidades administrativas sero criadas diretamente por leiespecfica (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) e outras tero asua criao autorizada por lei especfica (fundaes pblicas de direito privado,empresas pblicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas

peculiaridades so muito cobradas em provas;


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curso de uso exclusivo de vedada, por quaisquer meios e a qualquer ttulo, a sua reproduo, cpia,divulgao e distribuio, sujeitando-se os infratores responsabilizao civil e criminal.


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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duasespcies de fundaes pblicas, as de direito pblico e as de direito privado. Asprimeiras so criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,sero regidas pelo direito pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei

e, sendo assim, sero regidas pelo direito privado.

8. vlido esclarecer que para a criao de subsidirias no existe a necessidadede lei especfica, mas somente autorizao legislativa (qualquer espcielegislativa). Alm disso, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cadacaso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria. Contudo, apesar do textoconstitucional ser expresso ao afirmar a necessidade de autorizao legislativapara cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI1649, decidiu que a autorizao legislativa especfica para a criao de empresassubsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da

empresa de economia mista ou empresa pblica matriz tambm previu aeventual formao das subsidirias.


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ENTI DADES DA ADMI NI STRAO PBLI CA I NDI RETA

1. Con sider aes in ic ia i s . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . .. . . 27

2 . Espcies de en t idades in t egran tes da adm in is t r ao pb l ica ind i r e ta

2.1 . Aut ar qu ias . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . 27

2.1.2 . Aut arq u ias em reg im e espec ia l . . .. . .. . .. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. 38

2.1 .3. Aut ar qu ias pr of iss ion ais . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . 38

2.2 . Fund aes p bl i cas . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. 39

2 .3 . Em presas pb l icas e sociedades de econom ia m is ta . .. .. 43

2.4 . Con sr cios p bl icos . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . 53

3. Reviso de vsp er a de pr ov a RVP .. . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . 58

4. Quest es com ent adas . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. 91

5. Quest es par a f i x ao do con t e do .. . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . 13 5


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1. Cons id eraes in ic ia is

De incio, importante que voc saiba diferenciar algumas expresses queso muito comuns em provas da Fundao Car los Chagas: entidades ou

entes polticos, entidades ou entes estatais e entidades ou entesadministrativos.

As expresses entidades ou entes polticos, bem como entidades ouentes estatais, so expresses s inn imas, utilizadas para se referir Unio,Estados, Municpios e Distrito Federal. De outro lado, as expresses entidadesou entes administrativos so utilizadas para designar as autarquias, fundaespblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrciospblicos de Direito Pblico.

Os ent es po l t i cos ou esta t a is sempre sero pessoas jurdicas de DireitoPblico interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem serinstitudas sob a forma de pessoas jurdicas de Dire i to Pb l ico (autarquias,fundaes de direito pblico e consrcios pblicos) ou de Di re i to P r i vado (fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades deeconomia mista).

Para responder s questes da Fundao Car los Chagas: As entidadesestatais so pessoas jurdicas de direito pblico que integram a estrutura

constitucional do Estado e tm poderes polticos e administrativos, como, porexemplo, os Estados-membros ( FCC/ Ana l is ta Jud ic i r io TRE AP/ 201 1) .

2 . Espcies de en t idades in tegr an t es da Adm in is t r ao Pb l ica ind i r e ta

2 .1 . Au t a rqu ias

Conforme nos informa o saudoso professor Digenes Gasparini, o vocbuloautarquia, de origem helnica, significa comando prprio, autogoverno.Entretanto, conforme veremos mais adiante, no conveniente que se faa umaestrita ligao entre o vocbulo autarquia e governo prprio, pois o u t ra s entidades administrativas tambm possuem essas caractersticas e, nem porisso, so denominadas autarquias.

Cuidado! No cor re to afirmar que as autarquias possuem autonomiapoltica (autonomia de governo), pois essa uma caracterstica inerente sentidades estatais (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal). As autarquiassomente possuem a t r i bu i es admin is t ra t i vas e, para exerc-las com maioreficincia, possuem au toadmin is t rao .


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A principal caracterstica das autarquias est relacionada na tu reza dasatividades que desenvolvem: at iv idades t p icas de Es tado , em regr a. Estoincludas no mbito das atividades tpicas de Estado segurana pblica,diplomacia, arrecadao e fiscalizao de tributos e contribuies

previdencirias, vigilncia sanitria, fiscalizao e proteo ao meio ambiente,entre outras.

Apesar do que acabei de afirmar, importante esclarecer que n ems e m p re as autarquias exercero atividades tpicas de Estado, a exemplo daUFMG (au ta rqu ia fede ra l), que desempenha atividades de pesquisa, ensino eextenso universitrios, que no so tpicas de Estado, j que tambm sorea l izadas por par t i cu la res.

2.1.1 . Concei t o

As autarquias possuem personalidade jurdica de Dire i to Pb l ico eintegram a A d m i n i s t r a o I n d i r e ta e Descent ra l i zada , sendo criadas por l e iespecf ica para o exerccio de funes administrativas tpicas de Estado, taiscomo previdncia e assistncia social (INSS), polcia administrativa (IBAMA),regulao de determinados setores da economia (Banco Central e Comisso deValores Mobilirios - CVM), assistncia social (INCRA) e at mesmo atuao narea de sade, em situaes excepcionais.

O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5, I, conceitua autarquia como oservio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio ereceita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica, querequeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeiradescentralizada.

Doutrinariamente, interessante o conceito formulado pela professoraMaria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia uma pessoa jurdica deDireito Pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para odesempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle

administrat ivo exercido nos limit es da lei.As autarquias se caracterizam por serem um brao do prprio Estado,

sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas at i t u l a r i d a d e e a execuo de atividades administrativas especficas.

Para responder s questes da Fundao Car los Chagas : Caso vocencontre a expresso funo tpica de Estado ou funo tpica do PoderPblico em uma questo de prova sobre Administrao Indireta, provavelmente

a resposta estar relacionada com a a u ta rq u i a. Moleza!


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2.1 .2 . Natu reza ju r d ica

As autarquias possuem personalidade jurdica de Dire i to Pb l ico ,podendo contrair direitos e obrigaes em nome prprio, pois so entidades

distintas daquelas responsveis pela sua criao.

Exemp lo: O IB A M A , que uma au ta rqu ia fede ra l , foi criado pelaUnio , mediante lei especfica, para o exerccio do poder de polciaadministrativa na rea ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidadejurdica prpria, d i s t i n t a da Unio e, portanto, deve atuar de maneira autnomano exerccio de suas funes administrativas. O mesmo ocorre com o BANCOCENTRAL, que tambm uma autarquia federal e, portanto, possuipersonalidade jurdica distinta da Unio.

A personalidade jurdica de Dire i to Pb l ico , atribuda s autarquias, consequncia direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a suaresponsabilidade. Em regra, como exercem funes tpicas de Estado, nada maiscoerente do que atribuir s autarquias todas as p re r ro g a t i v a s provenientesdo regime jurdico-administrativo, assim como acontece com as entidadesestatais (que tambm so regidas pelo Direito Pblico).

No mesmo sentido, como consequncia da autonomia e independnciaautrquica, perfeitamente possvel que a Unio , por exemplo, ajuze uma aojudicial em face do IB A M A , ou vice e versa, pois ambas as entidades tmpersonalidade jurdica prpria.

Para responder s questes da Fundao Car los Chagas: Para os fins doDecreto-Lei n 200/67, autarquia o servio autnomo, criado por lei, compersonalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividadestpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhorfuncionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada( FCC/ Ana l i sta Jud ici r i o TRT 14 Reg io / 2011 ) .

2 .1 .3 . Cr iao e ex t ino

Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituio Federal de 1988,somente por le i espec f ica, poder ser cr iada uma autarquia, seja ela federal,estadual, municipal ou distrital.

A personalidade jurdica de uma autarquia t em in cio com a v ign c ia dalei responsvel pela sua criao, contrariamente ao que ocorre em relao spessoas jurdicas de Direito Privado, que so regidas pelas regras constantes noartigo 42 do Cdigo Civil Brasileiro, que assim dispe:


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Art. 45. Comea aex is tnc ia lega l das pessoas jurdicas de Di re i to P r i vado com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quandonecessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se noregistro todas as alteraes por que passar o ato constitutivo.

A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigaes em nomeprprio i ndepende do registro de seus atos constitutivos perante os rgoscompetentes. A sua ex is tn c ia lega l t e r in cio com a publicao do texto dal e i c r iadora no Dirio Oficial, que assegurar o incio de sua vigncia e, ainda,da personalidade jurdica da autarquia.

Em regra, a i n ic ia t iva leg is la t iva para a criao de autarquias privativado Chef e do Execu t ivo (artigo 61, 1, II, e, da CF/88), em todos os nveisfederativos (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).

Depo is de criada por lei, est autorizado o Chefe do Poder Executivo aeditar dec re tos que tenham por objetivo organizar e estruturar o funcionamentoda autarquia. O Presidente da Repblica, por exemplo, poder editar um decretocom a finalidade de aprova r o regimento interno ou o estatuto de uma autarquiarecm-criada.

Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser possvela criao de autarquias vinculadas ao Poder Judicirio e, ainda, ao PoderLegislativo. Nesses casos, a apresentao do projeto de lei de criao dependeriade cada Poder especfico, e n o do Chefe do Executivo.

Art. 37. A administrao pblica direta ei nd i re t a de qua lquer do s Poderes da Unio, dos Estados, do Distr it o Federal e dos Municpios obedecer aos princpiosde legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]

Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Jud ic i r io , podemoscitar o Instituto Pedro Ribeiro de Administrao Judiciria IPRAJ, criada juntoao Tribunal de Justia do Estado da Bahia (atravs da Lei Estadual n4.348/84), com o objetivo de planejar , coordenar, dirigir, executar e controlaras atividades de apoio administrativo em matria financeira, de pessoal, desuprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais,

assistncia e previdncia social do Tribunal.

Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justia - CNJ, em decisoproferida no processo administrativo n 337.015, ter sido contrrio existnciade autarquia vinculada ao Poder Judicirio, constata-se que, em tese, possvela criao de tais entidades vinculadas ao Poder Judicirio e Legislativo (anliseextrada do artigo 37 da CF/88).

Em respeito ao pr inc p io do p a ra le li smo das fo rm as, como se exige leiespecfica para criao de autarquia, da mesma forma, exige-se le i espec f icapa ra a sua ex t i no . Desse modo, uma autarquia jamais poder ser extinta porDecreto editado pelo Chefe do Executivo, pois no fo i c r i ada po r Dec re to , massim por lei especfica.


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Para que voc consiga visualizar o processo de criao de uma autarquia,basta efetuar uma leitura do artigo 2 d a Le i 7 .7 3 5 / 8 9 , alterado pela lei11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos RecursosNaturais Renovveis IBAMA:

Art. 2 cr iadoo I nstit ut o Brasileiro do Meio Ambient e e dos Recursos NaturaisRenovveis IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurdica deDireito Pblico, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministrio doMeio Ambiente, com a finalidade de:

I - exercer o poder de polcia ambiental;

II - executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, referentes satribuies federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle daqualidade am biental, aut orizao de uso dos recursos natu rais e fiscalizao,

ao monit oram ento e ao cont role ambien tal, observadas as diret rizes emanadas doMinistrio do Meio Ambient e; e (I ncludo pela Lei n . 11.516, 2007) .

I I I - executar as aes supletivas de competncia da Unio, de conform idade coma legislao ambiental vigente.

2.1 .4 . Responsab i l idade civ i l peran te t e rce i ros

As autarquias respondero o b j e t i v a m e n te pelos danos que seus agentes,

nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o d i re i to de reg resso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa, nos termos do 6, artigo 37,da Constituio Federal de 1988.

Como as autarquias possuem personalidade jurdica p r p r i a ,respondemc i v i l m e n te pelos danos que seus agentes, no exerccio de funo pblica,causarem a terceiros. O ente estatal responsvel pela criao da autarquiasomente ser acionado para cumprir a obrigao quando a au ta rqu iato rn a r - s e i n a d i m p l e n te .

Entende a doutrina majoritria que os entes estatais respondem

subs id ia r iamen te pelos danos a terceiros causados em virtude de aes ouomisses de agentes das autarquias. O ente criador (Unio, Estados, Municpiose DF) somente pode ser acionado aps a exaus to dos recursos financeiros daautarquia e, portanto, no correto falar-se em responsabilidade solidria, massim subs id i r ia , j que as autarquias possuem persona l i dade ju r d i ca ep a t r i m n i o p r p r i o s,

Somente se a autarquia no possu i r r ecursos f inance i ros su f ic ien tespara cobrir os prejuzos causados a terceiros que o ente estatal poder seracionado, subsidiariamente.


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2 .1 .5 . Pa t r im n io

O patrimnio de uma autarquia constitudo por bens mveis e imveis,que so considerados integralmente bens pb l icos, no existindo participao

da iniciativa privada em sua constituio.

Nos termos do artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnionacional pert encentes s pessoas jurdicas deDi re i to Pb l i co i n t e rno ; todos osoutros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencem.

Pergun ta : Professor, como esses bens mveis e imveis passam aintegrar o patrimnio de uma autarquia?

Esses bens podem ser transferidos atravs da prp r ia l ei responsvel pelacriao da autarquia ou, ainda, atravs de lei posterior, que ir agregar novosbens ao patrimnio original.

Exemp lo: No momento da criao do IBAMA, a prpria Lei 7.735/89, emseu artigo 4, declarou expressamente que os bens que iriam integrar opatrimnio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades extintas.

Art. 4O p at r i m n i o , os recursos oramentrios, extr a-oramentrios efinanceiros, a competncia, as atribuies, o pessoal, inclusive inativos epensionistas, os cargos, funes e empregos da Superintendncia daBorracha - SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvo

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