UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

Gestão de Compras na Administração Pública: Uma análise

das potencialidades e deficiências da utilização do Pregão

Eletrônico no processo de obtenção do setor público.

Por: Felipe Rangel Kopanakis

Orientador

Prof. JORGE TADEU VIEIRA LOURENÇO

Rio de Janeiro

2015

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

2

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

Gestão de Compras na Administração Pública: Uma análise

das potencialidades e deficiências da utilização do Pregão

Eletrônico no processo de obtenção do setor público.

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do

grau de especialista em Gestão de Compras e

Suprimentos.

Por: Felipe Rangel Kopanakis

3

AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, meus familiares,

parentes, amigos e companheiros de

trabalho, pelo apoio, pela ajuda e pela

compreensão.

4

DEDICATÓRIA

À minha família, pelo apoio eterno e

incondicional. Aos meus colegas de

profissão, pelo zelo, pela competência e

principalmente pela incessante

empolgação em buscar formas mais

eficientes para o aprimoramento do que

deve ser feito.

5

RESUMO

A presente monografia tem como objetivo apresentar, em termos gerais,

as principais potencialidades do pregão eletrônico: principalmente no que

concerne a sua capacidade de promover a transparência nos gastos públicos e

a ampla concorrência; bem como avaliar suas principais deficiências: como a

dificuldade de se conseguir adquirir o produto mais adequado através da

utilização desta modalidade licitatória, e a recente utilização de softwares

dotados de inteligência artificial, por parte dos fornecedores, que prejudicam a

igualdade de concorrência no decorrer do processo. Nos capítulos seguintes, a

maior capacidade do Pregão de trazer transparência e competitividade para as

contratações públicas será exposta e exemplificada, bem como será

apresentada uma solução ao atual problema da utilização de softwares de

lances automáticos por parte dos licitantes. Devido à crescente utilização do

Pregão Eletrônico, que já é hoje a modalidade licitatória mais utilizada e

conhecida, torna-se de extrema importância a pesquisa de métodos para

tornar esta ferramenta mais eficiente. Os esforços aplicados neste sentido, se

concretizados, possibilitarão uma considerável economia de tempo e recursos.

Este trabalho é um produto deste esforço.

6

METODOLOGIA

O presente trabalho foi realizado através de pesquisas bibliográficas

pautadas por estudos da literatura específica, bem como por análises das

estatísticas dos processos licitatórios disponíveis no sistema COMPRASNET.

Foram consideradas também a legislação comentada da matéria em

questão, publicações e artigos sobre o tema.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I – O Pregão Eletrônico 10

CAPÍTULO II – Das Vantagens 17

CAPÍTULO III – Das Desvantagens 26

CAPÍTULO IV – Contagem Regressiva por Lances 33 CONCLUSÃO 37

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 39

ÍNDICE 40

8

INTRODUÇÃO

As compras e contratações no setor público representaram, apenas

em 2013, um montante de R$ 68,4bilhões, gastos por meio de 223,2 mil

processos, conforme dados extraídos do Balanço do Portal de Compras do

Ministério do Planejamento.

Diante da obrigatoriedade do processo licitatório para a realização de

aquisições na Administração Pública, torna-se indispensável envidar esforços

para ampliar o estudo e a disseminação de boas práticas de gestão no

processo de obtenção do Estado.

Entre todas as modalidades de licitação, uma especificamente chama a

atenção por sua maior agilidade, transparência, potencialidade de abrangência

e por representar, no ano de 2013, 87% dos gastos com aquisições

governamentais: o Pregão Eletrônico.

Soma-se a sua inquestionável importância econômica o fato do Pregão

ser uma ferramenta ainda em ascensão, tendo seu uso incentivado por

diversas instituições públicas, e um número cada vez maior de fornecedores

interessados em ter o governo como cliente.

Dessa forma, com o objetivo de Demonstrar em linguagem clara quais

os méritos e deméritos do atual sistema de pregões eletrônicos do Governo

Federal, o presente estudo leva em consideração as deficiências do atual

processo, trazendo sugestões de novos procedimentos e alternativas de

melhoria, bem como busca demonstrar as principais potencialidades do

pregão, tornando-o mais atrativo e acessível para o mercado.

9

A presente monografia traz, no capítulo I, uma breve descrição do

histórico e da utilização do pregão Eletrônico no Brasil. No capítulo II, são

apresentados exemplos da maior capacidade do Pregão em trazer

competitividade para as contratações públicas, e dos benefícios de sua

utilização para o incremento da segurança da informação. O capítulo III

demonstra os detalhes das principais discrepâncias e falhas que foram

identificadas ao longo de sua utilização.

Como solução para as principais falhas apontadas, o capítulo IV

apresenta a proposta de utilização de um novo sistema, em substituição a fase

de ‘’ encerramento eminente’’ atualmente utilizada. Conclui-se que o emprego

desta nova fase, denominada Contagem Regressiva por Lances, eliminaria a

vantagem indevida oferecida pela utilização dos softwares de lances

automáticos por parte dos licitantes, além de possibilitar que, em todos os

certames licitatórios, a Administração Pública possa contratar o fornecedor que

se dispõe a ofertar o objeto pelo menor custo.

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CAPÍTULO I

O PREGÃO ELETRÔNICO

1.1 – Breve Histórico do Pregão

O termo ‘’Pregão’’ teve sua origem na Europa, e já era utilizado, na

Idade Média, para definir determinado método de compras no setor público,

relacionado com a ideia de lances sucessivos e decrescentes.

Os itens eram ofertados pelos fornecedores, durante um determinado

período de tempo. Como no procedimento atual, transcorrido este período, o

lance de menor custo para o governo era o vencedor.

Conforme Meirelles, a origem do termo remonta à denominação ‘’vela e

pregão’’. Ele diz:

Nos Estados medievais da Europa usou-se o sistema denominado ´vela e pregão´, que consistia em apregoar-se a obra desejada e, enquanto ardia uma vela os construtores interessados faziam suas ofertas. Quando extinguia a chama adjudicava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preço.” (MEIRELLES, 2002, p.27).

Etimologicamente, o termo deriva do latim “praeconari’’, que significa

‘’anunciar’’. Desse modo, faz referência ao anúncio realizado em viva voz ao

público, marca característica do processo.

No Brasil, o Pregão foi instituído através do Decreto nº 3.555, de 08 de

setembro de 2000, que aprovou ‘’o Regulamento para a modalidade de

licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns’’, em

conjunto com a Medida Provisória nº 2.026 de 2000, convertida na Lei nº

10.520 de 17 de julho de 2002, que isntitui:

11

No âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências’’. Ressalta-se que, mesmo com o advento desta nova legislação, as

normas para licitações e contratos da Administração Pública federal existentes,

previstas nos termos da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 continuam vigentes.

A concomitância das duas normas é esclarecida pelo jurista Justen

Filho:

A MP 2.026 é uma lei especial em relação à Lei no 8.666 porque disciplina uma matéria específica e delimitada no âmbito de licitações: o pregão. No entanto, as normas contidas nessa Lei especial são gerais porque destinam-se a reger amplamente toas as relações jurídicas e todas as hipóteses nascidas a propósito de licitações. (JUSTEN FILHO, 2000, p.09).

Nota-se que, a primeira citação à utilização do Pregão para o processo

de compras no setor público é anterior à lei que o institui.

A legislação cita a modalidade licitatória pela primeira vez na Lei de

criação da Agencia Nacional de Telecomunicações – ANATEL.

A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 ‘’ Dispõe sobre a organização dos

serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão

regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda

Constitucional nº 8, de 1995.’’ e em seus artigos 54, 55, 56 e 57 diz que:

Art. 54. A contratação de obras e serviços de engenharia civil está sujeita ao procedimento das licitações previsto em lei geral para a Administração Pública. Parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, a Agência poderá utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta e pregão.

12

Art. 55. A consulta e o pregão serão disciplinados pela Agência, observadas as disposições desta Lei e, especialmente: (Vide Lei nº 9.986, de 2000) I - a finalidade do procedimento licitatório é, por meio de disputa justa entre interessados, obter um contrato econômico, satisfatório e seguro para a Agência; II - o instrumento convocatório identificará o objeto do certame, circunscreverá o universo de proponentes, estabelecerá critérios para aceitação e julgamento de propostas, regulará o procedimento, indicará as sanções aplicáveis e fixará as cláusulas do contrato; III - o objeto será determinado de forma precisa, suficiente e clara, sem especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição; IV - a qualificação, exigida indistintamente dos proponentes, deverá ser compatível e proporcional ao objeto, visando à garantia do cumprimento das futuras obrigações; V - como condição de aceitação da proposta, o interessado declarará estar em situação regular perante as Fazendas Públicas e a Seguridade Social, fornecendo seus códigos de inscrição, exigida a comprovação como condição indispensável à assinatura do contrato; VI - o julgamento observará os princípios de vinculação ao instrumento convocatório, comparação objetiva e justo preço, sendo o empate resolvido por sorteio; VII - as regras procedimentais assegurarão adequada divulgação do instrumento convocatório, prazos razoáveis para o preparo de propostas, os direitos ao contraditório e ao recurso, bem como a transparência e fiscalização; VIII - a habilitação e o julgamento das propostas poderão ser decididos em uma única fase, podendo a habilitação, no caso de pregão, ser verificada apenas em relação ao licitante vencedor;

13

IX - quando o vencedor não celebrar o contrato, serão chamados os demais participantes na ordem de classificação; X - somente serão aceitos certificados de registro cadastral expedidos pela Agência, que terão validade por dois anos, devendo o cadastro estar sempre aberto à inscrição dos interessados. Art. 56. A disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns poderá ser feita em licitação na modalidade de pregão, restrita aos previamente cadastrados, que serão chamados a formular lances em sessão pública. (Vide Lei nº 9.986, de 2000) Parágrafo único. Encerrada a etapa competitiva, a Comissão examinará a melhor oferta quanto ao objeto, forma e valor. Art. 57. Nas seguintes hipóteses, o pregão será aberto a quaisquer interessados, independentemente de cadastramento, verificando-se a um só tempo, após a etapa competitiva, a qualificação subjetiva e a aceitabilidade da proposta: (Vide Lei nº 9.986, de 2000) I - para a contratação de bens e serviços comuns de alto valor, na forma do regulamento; II - quando o número de cadastrados na classe for inferior a cinco; III - para o registro de preços, que terá validade por até dois anos; IV - quando o Conselho Diretor assim o decidir. Art. 58. A licitação na modalidade de consulta tem por objeto o fornecimento de bens e serviços não compreendidos nos arts. 56 e 57.) Parágrafo único. A decisão ponderará o custo e o benefício de cada proposta, considerando a qualificação do proponente. (BRASIL, Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, 1997).

14

Posteriormente, com o sucesso da aplicação desta modalidade por

partes das Agencias Reguladoras, o Pregão Presencial passou a ser

empregado em todos os demais órgãos da Administração Pública, figurando

como principal modalidade para compra de bens e serviços comuns, até o

advento do Pregão eletrônico.

1.2 – O Surgimento do Pregão Eletrônico

A forma eletrônica do Pregão trouxe para a Administração Pública

Federal a capacidade de estender, a todos os fornecedores do território

nacional, a possibilidade de participação simultânea em um processo licitatório,

através de um ambiente virtual.

A principal diferença entre o Pregão presencial e o Pregão em sua

forma eletrônica, está na completa ausência, neste segundo, da presença

física dos interessados, tanto dos representantes da Administração Pública

(pregoeiros), quanto dos licitantes (fornecedores).

A realização de um processo licitatório à distancia foi possibilitada pela

criação de uma plataforma virtual, denominada COMPRASNET, que permitiu a

interação entre os pregoeiros do governo e as empresas e profissionais

interessados em fornecer seus produtos.

Desta forma, todas as atividades previstas para a execução e

desenvolvimento do certame passam a ser realizadas através da interação dos

envolvidos com o canal eletrônico, por meio da Internet.

15

Sua aplicação foi regulamentada pelo Decreto nº 5.450, de 31 de maio

de 2005, que ‘’Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de

bens e serviços comuns, e dá outras providências’’.

O decreto ainda cita, em seu parágrafo segundo:

‘O pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação do tipo menor preço, realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet. (BRASIL, Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, 2005)

Neste sentido, o pregão eletrônico é, sobretudo, uma modalidade legal

de licitação, que se utilizada da tecnologia da informação para tornar sua

atividade mais rápida, barata e abrangente.

No ano de 2014, o Ministério do Planejamento divulgou em seu balanço

que, dentre todas as modalidades licitatórias, o Pregão Eletrônico permanece

sendo a mais utilizada pelos órgãos do governo:

O pregão eletrônico responde hoje por um gasto de R$ 41 bilhões. Na

comparação entre os anos de 2012 e 2013, as licitações por meio dessa

modalidade cresceram 6% em número de processos e 22% em valores

monetários. ’’ (MPOG, 2014)

É importante ressaltar que o Pregão permanece sendo a modalidade de

licitação mais utilizada, mesmo sendo aplicado somente para a aquisição e

contratação de bens e serviços comuns.

Enquanto nas outras modalidades licitatórias a modalidade é definida de

maneira quantitativa, ou seja, para cada faixa de valor estimado para cada

contratação é prevista uma modalidade específica, no caso do Pregão a

limitação quanto a sua aplicação é definida de maneira qualitativa, ou seja, só

é permitida a sua utilização para a contratação de bens e serviços comuns.

16

Conforme o art. 1º caput e § único da Lei nº 10.520/02:

Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (BRASIL, Lei 10.520 de 17 de julho de 2002, 2002)

Nos capítulos seguintes, serão apresentadas as principais vantagens e

desvantagens desta ferramenta.

17

CAPÍTULO II

Pregão Eletrônico

Das Vantagens

Como já visto no capítulo anterior, entende-se por Pregão Eletrônico a

licitação pública realizada através da modalidade ‘’Pregão’’, em seu modo

eletrônico, que consiste na participação dos envolvidos através da rede de

computadores mundial; a internet.

As características específicas desta modalidade trazem consideráveis

vantagens ao processo de obtenção no setor público, as quais serão objetos

de estudos neste capítulo.

Dentre os pontos positivos percebidos pela utilização do pregão

eletrônico, podemos citar:

2.1 – Melhora nos Processos de Segurança da Informação

O sistema eletrônico utiliza dados criptografados em sua execução, e

exige do licitante uma chave de acesso pessoal e intransferível para a

participação no certame.

Deste modo, ao prever e possibilitar o emprego da Tecnologia de

Informação para a prevenção de fraudes, o Pregão em sua modalidade

eletrônica possibilita um emprego de técnicas de segurança mais avançadas

que aquelas disponíveis em sua modalidade presencial, que consiste na

entrega de envelopes e análise documental.

A identificação de todos os usuários do sistema é realizada através de

prévio cadastro, composto de senha e do número CPF.

18

Deste modo, aqueles que tentam ‘’fraudar’’ um processo, podem ser

rapidamente detectados.

Sobre a questão, o Decreto nº 5,450 de 31 de maio de 2005 prevê:

Art. 1o A modalidade de licitação pregão, na forma eletrônica, de acordo com o disposto no § 1o do art. 2o da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, destina-se à aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito da União, e submete-se ao regulamento estabelecido neste Decreto. Parágrafo único. Subordinam-se ao disposto neste Decreto, além dos órgãos da administração pública federal direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União. Art. 2º O pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação do tipo menor preço, realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet. § 1º Consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do mercado. § 2º Para o julgamento das propostas, serão fixados critérios objetivos que permitam aferir o menor preço, devendo ser considerados os prazos para a execução do contrato e do fornecimento, as especificações técnicas, os parâmetros mínimos de desempenho e de qualidade e as demais condições definidas no edital. § 3º O sistema referido no caput será dotado de recursos de criptografia e de autenticação que garantam condições de segurança em todas as etapas do certame.

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§ 4º O pregão, na forma eletrônica, será conduzido pelo órgão ou entidade promotora da licitação, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que atuará como provedor do sistema eletrônico para os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG. § 5º A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação poderá ceder o uso do seu sistema eletrônico a órgão ou entidade dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, mediante celebração de termo de adesão. Art. 3º Deverão ser previamente credenciados perante o provedor do sistema eletrônico a autoridade competente do órgão promotor da licitação, o pregoeiro, os membros da equipe de apoio e os licitantes que participam do pregão na forma eletrônica. § 1º O credenciamento dar-se-á pela atribuição de chave de identificação e de senha, pessoal e intransferível, para acesso ao sistema eletrônico. § 2º No caso de pregão promovido por órgão integrante do SISG, o credenciamento do licitante, bem assim a sua manutenção, dependerá de registro atualizado no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF. § 3º A chave de identificação e a senha poderão ser utilizadas em qualquer pregão na forma eletrônica, salvo quando cancelada por solicitação do credenciado ou em virtude de seu descadastramento perante o SICAF. § 4º A perda da senha ou a quebra de sigilo deverá ser comunicada imediatamente ao provedor do sistema, para imediato bloqueio de acesso. § 5º O uso da senha de acesso pelo licitante é de sua responsabilidade exclusiva, incluindo qualquer transação efetuada diretamente ou por seu representante, não cabendo ao provedor do sistema ou ao órgão promotor da licitação responsabilidade por eventuais danos decorrentes de uso indevido da senha, ainda que por terceiros.

20

§ 6º O credenciamento junto ao provedor do sistema implica a responsabilidade legal do licitante e a presunção de sua capacidade técnica para realização das transações inerentes ao pregão na forma eletrônica. III - para o registro de preços, que terá validade por até dois anos; ’’ (BRASIL, Decreto nº 5,450 de 31 de maio de 2005, 2005)

Fica evidente, no texto do decreto ao Pregão Eletrônico, a preocupação

do legislador em incluir a intenção de promover a segurança, na sua utilização.

2.2 – Redução dos Preços Ofertados

Uma das maiores vantagens percebidas é a capacidade do Pregão

Eletrônico em reduzir o preço dos itens ofertados.

A figura 1 – Evolução da Economia do Pregão Eletrônico, apresenta os

índices de economicidade percebidos entre os anos de 2007 e 2012:

21

Figura 1 - Evolução da Economia do Pregão Eletrônico (adaptada de MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO,

ORÇAMENTO E GESTAO, 2013)

Para a confecção do gráfico, o MPOG levou em consideração os valores

de referência dos produtos e bens adquiridos, a partir de dados do Portal de

Compras do Governo Federal.

A capacidade de o Pregão Eletrônico gerar economia para a

Administração Pública deve-se, fundamentalmente, a possibilidade prevista no

processo, de que os fornecedores possam propor novos preços.

22

Assim sendo, um fornecedor pode, ao se deparar com uma proposta

oferecida por um concorrente, em valor mais baixo do que o incialmente

propôs, ofertar seu produto novamente, agora a um custo ainda mais baixo

para Administração Pública.

Ao trazer a busca pelo menor lance, o processo estimula a competição

saudável entre os fornecedores.

Com concorrentes distintos disputando o fornecimento de um mesmo

item e um mesmo canal, existe grande potencialidade para diminuição dos

preços previamente orçados. Tal potencialidade fica claramente evidenciada

na figura 1.0.

2.3 – Simplicidade do Procedimento

Outra vantagem a qual cabe destaque é a simplicidade, celeridade e

agilidade que o Pregão Eletrônico traz para o processo licitatório.

Para execução do processo o Pregão Eletrônico exige, em quase todos

os momentos, apenas um servidor responsável: o pregoeiro.

Não só pela considerável redução dos recursos humanos necessários (e

de sua consequente redução de custos de mão-de-obra), a simplicidade do

procedimento ainda pode ser evidenciada pela diminuição dos prazos do

processo.

Conforme esclarecido por Bezerra (1998):

23

É comemorada também a agilidade dos prazos de realização da licitação a partir da publicação. O pregão eletrônico, por exemplo, leva de 12 a 33 dias para acontecer. A modalidade convite, apesar de levar de 12 a 29 dias, não pode ser comparada porque não tem a mesma abrangência do pregão; a tomada de preço leva de 17 a 101 dias e a concorrência, de 32 a 131 dias. (BEZERRA, 1998, p. 52)

Em comparação às outras modalidades de licitação, o Pregão Eletrônico

prevê prazos mais curtos para a publicação dos avisos, para entrada de

recursos e para as impugnações.

O sistema eletrônico também prevê a proposição aleatória de lances,

ou seja, qualquer fornecedor pode incluir seu lance a qualquer momento, não

havendo uma ordenação para tanto.

Tal fato também atribui mais celeridade ao processo, diminuindo o

tempo necessário para sua correta execução.

2.4 – Interação Virtual e a Distância

Talvez o principal avanço oferecido pela utilização do Pregão Eletrônico

seja a possibilidade de, em um mesmo ambiente, reunir licitantes interessados

de todas as regiões do Brasil.

Os recursos da tecnologia da informação permitem a reunião de

interessados que, nos processos de licitação tradicionais, precisariam estar

fisicamente presentes em uma mesma sala, ou fazendo-se representar por

procuradores.

Mesmo no caso da empresa estar apta a fornecedor os itens no local

informado no edital, o não comparecimento de seu representante legal na data

e local do certame acarreta sua desclassificação.

24

Deste modo, é normal em processos licitatórios presenciais, a

participação apenas das empresas que se localizem geograficamente próximas

do local do certame.

Tal barreira é quebrada com a utilização da internet como ambiente

comum entre todos os licitantes.

O encurtamento das distâncias entre os fornecedores está diretamente

relacionado com o aumento da competitividade, o que gera, por consequência,

aumento no numero de lances, diminuição no preço final do item, e maior

economicidade para o governo.

O ambiente virtual, através da internet, utilizado para a execução do

processo licitatório no pregão eletrônico, oferece ainda maior transparência

para os atos do Estado.

Depois de encerrado o Pregão, ficam disponíveis em um mesmo local,

todas as informações referentes ao certame licitatório, incluindo o histórico de

lances e a negociação entre o fornecedor vencedor e o pregoeiro.

A disponibilização das atas e dos históricos das licitações para qualquer

cidadão, licitante ou não, contribui de maneira ímpar para o incremento da

publicidade das atividades da gestão pública.

Para os procedimentos de tomadas de contas, sejam estes efetuados

por órgãos de controles internos ou externos, as informações disponibilizadas

diretamente nos sistemas satisfazem por si só, muitas vezes, as necessidades

de dados exigidas para sua execução.

25

Além da facilidade oferecida aos órgãos de controle, o acesso a estas

informações estende também o acesso aos dados à toda a população, sendo

possível que qualquer cidadão possa acompanhar e fiscalizar os atos da

gestão pública de seu interesse.

26

CAPÍTULO III

Pregão Eletrônico

Das Desvantagens

O Pregão Eletrônico trouxe diversas vantagens para a Administração

pública, conforme apresentado no Capítulo II.

Entretanto, com o aumento de sua utilização, diversos estudos

versaram sobre algumas desvantagens desta modalidade.

O presente capítulo examinará essas desvantagens e, quando possível,

apresentará possíveis soluções para as falhas apontadas.

Primeiramente, abordaremos a dificuldade percebida por parte dos

órgãos solicitantes em detalhar, de forma suficiente, as especificações dos

itens que desejam licitar.

Em um segundo momento, abordaremos o problema da utilização de

softwares dotados de inteligência artificial que permitem, aos licitantes que os

utilizam, aproveitar de uma vantagem desproporcional que fere a

competitividade e a igualdade no certame licitatório.

27

3.1 – A Dificuldade de Especificação do Produto

O início do processo dá-se em sua fase interna, ou seja, quando o órgão

responsável pelo certame inicia a preparação necessária para o Pregão

internamente, sem nenhuma divulgação ou contato com qualquer ente externo.

Sobre o assunto, o artigo 3º da lei 10.520 nos traz o seguinte:

Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte: I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento; II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição; III - dos autos do procedimento constarão a justificativa das definições referidas no inciso I deste artigo e os indispensáveis elementos técnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o orçamento, elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou serviços a serem licitados; e IV - a autoridade competente designará, dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja atribuição inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a análise de sua aceitabilidade e sua classificação, bem como a habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao licitante vencedor. (BRASIL, Lei 10.520 de 17 de julho de 2002, 2002)

No texto, a exigência da legislação é que a descrição do item seja

precisa e suficientemente clara, porém, sem conter detalhes desnecessários

que possam vir a prejudicar a competitividade do processo, por reduzirem o

número de fornecedores capazes de ofertar os itens demandados.

28

O detalhamento do item a ser licitado exige atenção e planejamento por

parte do gestor.

Caso sua descrição deixe incontestavelmente clara as especificações do

objeto desejado, todo o esforço empregado no decorrer do certame poderá ser

desperdiçado, pois o objeto licitado final poderá não atender as necessidades

do solicitante.

Por outro lado, o excesso de detalhes em sua descrição também poderá

se tornar inviável, caso comprometa a competitividade entre os fornecedores,

tornando a licitação mais restrita e, consequentemente, ferindo o disposto na

legislação vigente.

Com relação à descrição do objeto, Santana (2010) esclarece:

Pela própria característica do documento, que deve conter informações variadas do objeto, não nos parece recomendável determinar a uma única pessoa a confecção do termo de referência. Se ele fosse delegado ao setor requisitante, o responsável poderia se deparar com dificuldade na elaboração de determinados assuntos, como, por exemplo, definir deveres e obrigações do contratado. Até mesmo especificações técnicas do objeto podem ser difíceis para o órgão requisitante, em determinadas situações (SANTANA, 2010, P.22)

Assim sendo, o órgão deverá elaborar a descrição do objeto no limiar

entre o excesso de detalhes, pois este prejudica a competitividade do

processo, e a excessiva falta destes, que poderá gerar insuficiência dos

requisitos mínimos necessários para se julgar as ofertas.

Mesmo sendo está uma desvantagem presente também no Pregão

Presencial, em sua modalidade eletrônica ela é agravada pela inviabilidade de

se solicitar amostras dos produtos para aferição.

29

Como já visto, uma das principais vantagens e características do pregão

Eletrônico é sua ambientação virtual, que permite a participação de

fornecedores de locais afastados.

Caso a Administração opte por realizar um Pregão Eletrônico prevendo

a necessidade da entrega de amostras dos produtos pelo fornecedor, o

certame se torna em parte real, e em parte virtual, desapropriando o processo

de sua principal vantagem.

3.2 – A Utilização de Softwares para Lances Automáticos

A migração do procedimento licitatório para o ambiente virtual trouxe

diversos benefícios, como visto nos capítulos anteriores.

Porém, o sistema COMPRASNET, onde são realizados os pregões

eletrônicos, está sujeito a uma manipulação, que se dá pela utilização de

softwares específicos para este propósito por parte de alguns fornecedores.

A manipulação acontece na fase de “encerramento aleatório’’, que

consiste em um determinado período de tempo, definido de maneira aleatória

pelo sistema e que, ao se esgotar, a proposta de valor mais baixo no momento

é considerada.

Os “robôs’’, como vem sendo comumente chamados, atuam gerando

lances automáticos de forma extremamente rápida – em menos de um

segundo – a cada novo lance dado pelos concorrentes.

Desta forma, a proposta do fornecedor que utiliza um destes programas

permanece sempre em primeiro lugar, como a mais barata, sendo as demais

propostas vencidas em milésimos de segundo.

30

Em uma tentativa de coibir a utilização destes Softwares, a Secretaria

de Logística e Tecnologia da Informação, subordinada ao Ministério do

Planejamento, Orçamento e Gestão, publicou a Instrução Normativa nº 3, de

16 de dezembro de 2011, versando o seguinte:

Estabelece procedimentos para a operacionalização do pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG, bem como os órgãos e entidades que firmaram Termo de Adesão para utilizar o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG.

O SECRETÁRIO DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 28 do Anexo I ao Decreto nº 7.063, de 13 de janeiro de 2010, e tendo em vista o disposto no art. 3º do Decreto nº 1.094, de 23 de março de 1994, e no art. 31 do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, resolve: Art. 1º Subordinam-se ao disposto nesta Instrução Normativa os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG, bem como os órgãos e entidades que firmaram Termo de Adesão para utilizar o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG. Art. 1º-A O instrumento convocatório poderá estabelecer intervalo mínimo de diferença de valores entre os lances, que incidirá tanto em relação aos lances intermediários quanto em relação à proposta que cobrir a melhor oferta. (Incluído pela Instrução Normativa nº 3, de 4 de outubro de 2013) Art. 2º Na fase competitiva do pregão, em sua forma eletrônica, o intervalo entre os lances enviados pelo mesmo licitante não poderá ser inferior a vinte (20) segundos e o intervalo entre lances não poderá ser inferior a três (3) segundos. Art. 3º Os lances enviados em desacordo com o artigo 2º desta norma serão descartados automaticamente pelo sistema. § 1º Em caso de falha no sistema, os lances em desacordo com a norma deverão ser desconsiderados pelo pregoeiro, devendo a ocorrência ser comunicada imediatamente à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação.

31

§ 2º Na hipótese do parágrafo anterior, a ocorrência será registrada em campo próprio do sistema. (Incluído pela Instrução Normativa nº 3, de 4 de outubro de 2013) Art. 3º- O instrumento convocatório deverá estabelecer o prazo mínimo de 2 (duas) horas, a partir da solicitação do pregoeiro no sistema eletrônico, para envio de documentos de habilitação complementares, por fax ou outros meios de transmissão eletrônica, conforme prevê o § 2º do art. 25 do Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005. (Incluído pela Instrução Normativa nº 1, de 26 de março de 2014) Art. 4º Esta Instrução Normativa entra em vigor em 17 de janeiro de 2012.§ 3º O sistema referido no caput será dotado de recursos de criptografia e de autenticação que garantam condições de segurança em todas as etapas do certame.’’ (SLTI – MOPG, Instrução Normativa nº 3, de 16 de dezembro de 2011, 2011)

Fica explicito, no texto da Instrução Normativa, a preocupação da

Administração com a utilização destes programas, sobretudo por se considerar

que ferem o princípio da isonomia, ao favorecer os fornecedores que os

utilizam.

No entanto, a principal dificuldade encontrada para coibir a utilização

destes programas, esta na impossibilidade de se saber, com certeza, que o

fornecedor em questão está utilizando o programa.

Ao se definir, por lei, um tempo mínimo para a oferta de novos lances,

os usuários dos bots podem facilmente superar este mecanismo de controle

simplesmente alterando o tempo pré-determinado no programa para a emissão

dos valores.

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No intuito de prevenir esta prática de maneira mais eficiente e, ao

mesmo tempo, contribuir ainda mais para a eficiência e economicidade do

processo licitatório, é apresentada como solução a criação de uma nova fase

denominada: ‘’contagem regressiva por lances’’.

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CAPÍTULO IV

SOLUÇÃO

4.1 – A Contagem Regressiva por Lances

A Contagem Regressiva por lances é uma Proposta de alteração na

sistemática de encerramento aleatório do Pregão Eletrônico, que visa extrair

maior eficiência, garantir a economicidade para a Administração Pública e

combater a utilização de softwares de lances automáticos.

Atualmente, no Pregão Eletrônico, esgotado o tempo determinado pelo

pregoeiro para realização de lances, o sistema emite o aviso de encerramento

iminente, quando então transcorrerá aleatoriamente um período de tempo de

até 30 minutos, findo qual será automaticamente encerrada a recepção de

lances, sendo considerada vencedora a proposta de menor valor no momento.

Esta dinâmica, afetada pelo inexorável avanço dos sistemas de

informação, tem se mostrado especialmente vulnerável a ação de dispositivos

eletrônicos que buscam garantir ao licitante alguma vantagem indevida,

impedindo que os competidores se apresentem em igualdade de condições de

competição.

É notável também a intensa disputa de preços que ocorre durante a

etapa de encerramento randômico.

Sendo impossível prever o momento exato no qual o certame será

encerrado, o licitante não necessariamente ofertará seu melhor lance possível

antes do término do procedimento, ganhando, por vezes, uma proposta de

valor superior àquela que o mesmo estaria disposto a ofertar.

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Neste sentindo, a intenção da implementação da Contagem Regressiva

por Lances, é possibilitar que sempre seja descoberto o licitante com a

proposta menos onerosa para os cofres públicos.

Após o término da etapa de lances, com duração indicada pelo

pregoeiro, o sistema passaria a etapa de ‘’Contagem Regressiva’’, em

substituição ao atual encerramento randômico.

4.2 – A Contagem Regressiva por Lances – Funcionamento e

Exemplificação

A ‘’Contagem Regressiva por Lances’’ é executada da seguinte forma:

Primeiramente, o sistema abre uma janela, para todos os licitantes

presentes na sessão, informando o valor do menor lance ofertado até o

momento, e uma contagem regressiva de um tempo determinado.

O licitante, caso queira ofertar uma proposta menor do que a atual,

lança seu valor em um campo específico. Esse lance atualiza automaticamente

as janelas dos demais licitantes presentes, reiniciando a contagem regressiva

e modificando o valor da menor proposta.

A fim de evitar que o pregão demore um tempo excessivo para chegar

ao seu término, após um período inicial, taxas percentuais gradativas serão

requeridas para a diferença entre a menor proposta atual e a proposta a ser

ofertada.

No intuito de melhor ilustrar a modificação sugerida, consideremos o

caso hipotético das empresas A, B e C, participando do pregão eletrônico

00001.

35

O objeto é o fornecimento do item Z, o tempo da contagem regressiva

estipulado em 45 segundos, e a taxa gradativa de percentuais mínimos para

lances de: 0% até os primeiros 2min após o prazo estipulado pelo pregoeiro;

0,1% de 2min a 4min; 0,2% de 4min a 5min; 0,3% de 5min a 6min; e 0,4% de

6min em diante.

Findo o tempo determinado pelo pregoeiro, como ocorre atualmente no

pregão Eletrônico, a proposta de menor valor é a de R$ 1.000,00, feita pela

empresa A.

Automaticamente abrirão janelas para as empresas A, B e C,

informando o valor de R$ 1.000,00, o tempo de 45 segundos (decrescendo a

cada segundo), e um campo para novas propostas para a empresa B e C.

A empresa B, faltando 27 segundos para o fim da contagem regressiva,

lança uma proposta de R$ 999,99.

Automaticamente as janelas são atualizadas, mostrando a nova

proposta de R$999,99, e nova contagem regressiva de 45 segundos.

Passados 2 min, a proposta de menor valor é a da empresa C, de

R$900,00.

Agora, o sistema passará também a informar, na janela com a

contagem regressiva e o valor da proposta, o valor do lance mínimo a ser

aceito: 0,1% abaixo do valor presente (no caso deste exemplo, R$ 899,10), e

assim sucessivamente.

36

Desta forma, esta nova etapa possibilita a identificação do fornecedor

que de fato se dispõe a ofertar o item pelo menor preço, inviabilizando a

utilização dos softwares de lances automáticos, e contribuindo sobremaneira

para a redução de custos nos processos de compras da Administração

Pública.

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CONCLUSÃO

A crescente utilização do Pregão Eletrônico, na realização dos

processos licitatórios, fornece à Administração Pública uma série de vantagens

e desvantagens, as quais foram explicitadas ao longo do presente trabalho.

A preferência pela sua utilização foi apresentada através de dados

extraídos do próprio sistema COMPRASNET, ferramenta pública responsável

pelo gerenciamento e controle das licitações realizadas por Pregão Eletrônico.

Os próprios dados gerenciais extraídos dos sistemas governamentais

comprovaram o mérito do Pregão como a modalidade licitatória atual mais

eficiente para compras e contratações de bens e serviços comuns.

A maior competitividade proporcionada pela utilização desta modalidade

trouxe avanços significativos para o sistema de compras públicas, fato que se

deve, principalmente, pela utilização de um ambiente virtual comum entre

todos os licitantes, reunindo, em um mesmo local, fornecedores de todo o

território nacional.

Outros fatores relacionados à utilização do Pregão Eletrônico também

se mostraram vantajosos para o governo, como o aumento na segurança das

informações, a maior transparência para os atos da gestão pública, e a

simplificação do processo administrativo.

No que tange as principais desvantagens do instrumento, diante da

importância da definição das especificações técnicas do objeto, foi identificada

a dificuldade na elaboração da descrição do item a ser licitado, como também

apresentada o problema da utilização de softwares dotados de inteligência

artificial para a oferta automática de lances.

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Para o problema dos programas automatizados, a solução formulada

pela proposta da nova sistemática, pela Contagem Regressiva por Lances,

atende de forma satisfatória o problema apresentado e, além disso, apresenta

um grande potencial para aperfeiçoar a eficiência e a economicidade das

atividades de obtenção no setor público.

39

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

BERLOFFA, Ricardo Ribas da Costa. A Nova Modalidade de Licitação:

Pregão. Porto Alegre: Síntese, 2002.

BEZERRA. Jonas Emídio V. O Pregão Eletrônico como Base para Minimizar

Custos da Gestão Pública. João Pessoa: UNIPÊ, 2008.

BRASIL, Decreto nº 3.555, de 08 de setembro de 2000. Brasília-DF: 2000.

______, Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005. Brasília-DF: 2005.

Congresso Nacional, Lei nº 9.472 de 16 de julho de 1997. Brasília-DF: 1996.

______, Lei nº 10.520 de 17 de julho de. Brasília-DF: 1996.

JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: Nova Modalidade Licitatória. Rio de Janeiro:

Renovar, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contratos Administrativos. São Paulo:

Malheiros, 2002.

MINISTÉRIO DO ORÇAMENTO, PLANEJAMENTO E GESTÃO – MPOG,

Balanço 2013. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/conteudo

.asp?p=noticia&ler=10910>. Acesso em: 03 JAN. 15.

SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO. Instrução

Normativa nº 3, de 16 de dezembro de 2011. Brasília-DF: 2011.

SANTANA, Jair Eduardo. Termo de Referência: valor estimado na licitação.

Curitiba: Negócios Públicos, 2010.

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ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 8

CAPÍTULO I

O PREGÃO ELETRÔNICO

1.1 – Breve Histórico do Pregão 10

1.2 – O Surgimento do pregão Eletrônico 14

CAPÍTULO II

DAS VANTAGENS

2.1 – Melhora nos Processos de Segurança da Informação 17

2.2 – Redução dos Preços Ofertados 20

2.3 – Simplicidade do Procedimento 22

2.4 – Interação Virtual e a Distância 23

CAPÍTULO III

DAS DESVANTAGENS

3.1 – A Dificuldade de Especificação do Produto 27

3.2 – A Utilização de Softwares para Lances Automáticos 29

CAPÍTULO IV

SOLUÇÃO

4.1 – Solução: A Contagem Regressiva por Lances 33

4.2 – Funcionamento e Exemplificação 34

CONCLUSÃO 37

41

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 39

ÍNDICE 40