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O DUPLO GRAU DE JURISDIO NO MBITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR*

THE DUAL DEGREE OF JURISDICTION IN THE ADMINISTRATIVE DISCIPLINARY PROCESS

Naira Neila Batista de Oliveira Norte

RESUMO

Na atualidade, no contexto do processo administrativo disciplinar, em se tratando de recurso, o entendimento prevalecente de que o mesmo no se consolida no mbito de reexame por instncia administrativa superior, no encontrando guarida nos comandos da Constituio Federal ptria, sobretudo no que concerne ao princpio do duplo grau de jurisdio, corolrio do devido processo legal, no se podendo confundir os contextos administrativo e judicial, ambos vislumbrados na Carta Magna. O princpio do duplo grau de jurisdio, ainda que no contenha previso expressa no texto constitucional brasileiro, aos olhos dos doutrinadores est implcito no ordenamento maior. Sendo ento este princpio, entendido, na concepo doutrinria, como mecanismo garantidor constitucional, com vistas proteo dos direitos suscetveis de ofensa por parte de abusos legislativos e de poder, ento dissonantes com o princpio da dignidade da pessoa humana, como estabelece o Artigo 1, inciso III da Constituio Federal de 1988. Dentre os fundamentos constitucionais, verifica-se o controle de legalidade da administrao pblica por via da inafastabilidade de controle jurisdicional do Poder Judicirio. Portanto, objetiva-se a anlise do instituto do duplo grau de jurisdio e da sua possibilidade de aplicao ou inviabilidade na esfera administrativa, a partir de uma viso prtica e efetiva que permita despertar a conscincia jurdica e do entendimento das posies adotadas por correntes tericas antagnicas, no que se refere ao duplo grau de jurisdio em matria processual administrativa disciplinar. Ao final, sero apresentadas as consideraes finais acerca do tema abordado.

PALAVRAS-CHAVES: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DUPLO GRAU DE JURISDIO. CONTROLE JURISDICIONAL.

ABSTRACT

Nowadays, in the context of administrative disciplinary process, when were talking about appeal the prevailing sense is that this doesnt consolidates by the review in a higher administrative instance, not finding garantees in commands of the Federal Constitution, especially the principle of dual degree of jurisdiction, corollary of due legal process and confuse the judicial and administrative contexts, both contemplated in the Federal Constitution. The principle of dual degree of jurisdiction, although it is not in constitutional text, for in the eyes of the and jurists this is implicit in law. Then, of

* Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em So Paulo SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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course, being this principle in doctrinaire, as a mechanism to constitutional rights susceptible of offence by legislative and power abuse, discordant with the principle of human dignity, laid down in article 1, III of the Federal Constitution of 1988. Among the constitutional foundations, the control of the legality of public administration by the judicial control. Therefore, this paper objectives analysis of the institute of dual degree of jurisdiction and their applicability in the administrative instance, from a practical and effective vision enabling legal awareness and understanding of current theoretical positions adopted by antagonistic, as regards the dual degree of administrative procedural jurisdiction disciplinary proceedings. In the end, will be presented the final thoughts by the theme.

KEYWORDS: ADMINISTRATIVE DISCIPLINARY PROCESS. DUAL DEGREE OF JURISDICTION. JUDICIAL CONTROL

1 INTRODUO

Em conformidade com os ditames da jurisprudncia atual, vem prevalecendo o entendimento de que o recurso administrativo no se traduz em garantia textualizada na Constituio Federal de 1988, dada a inexistncia de princpio ou indicativo confirmatrio do duplo grau de jurisdio na seara do processo administrativo disciplinar.

Por outro lado, em virtude de previso legal no que diz respeito aos recursos administrativos, reveste-se de fundamental importncia a reapreciao, por parte da Administrao Pblica, das decises exaradas no mbito dos processos administrativos disciplinares, posto o risco de eventuais vcios, tornando-se, ento, primordial o reexame com vistas tomada de deciso mais justa, adequada concretude do caso, de modo a refletir transparncia e interesse de resoluo perante o inconformismo do agente ou administrado.

A reapreciao poder ocorrer atravs de recurso hierrquico prprio, interposto perante autoridade ou instncia superior, no mbito do mesmo rgo administrativo. Ainda, atravs de recurso hierrquico imprprio pelo qual o recorrente se reporta a autoridade ou rgo diverso da repartio signatria do ato. Elenca-se, tambm, o pedido de reconsiderao que consiste no requerimento feito autoridade prolatora da deciso, para o exerccio de reexame da matria punitiva, objetivando-se a modificao ou invalidao do ato. Por fim, tem-se a reviso destinada ao reexame, desde que se carregue consigo fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada.

O controle da legalidade do processo administrativo poder ocorrer de forma intrnseca, por via de recurso administrativo, vislumbrada a possibilidade de reexame a qualquer tempo, e extrnseca, pelo Poder Judicirio, atravs de via ordinria ou mandado de segurana, podendo acarretar a anulao, a retificao ou a manuteno do ato administrativo. Ressalte-se, porm, que no cabe ao Judicirio o exame acerca da

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sano imposta, de modo a substitu-la, agravar ou abrandar o ato punitivo. Poder to-somente decidir pela manuteno ou anulao do processo administrativo.

O presente trabalho abordar a questo da aplicabilidade ou no do princpio do duplo grau de jurisdio no campo do processo administrativo disciplinar.

A abordagem ter incio com uma anlise do processo administrativo disciplinar atravs da definio do que vem a ser esse instituto, sua contextualizao no ordenamento jurdico administrativo, bem como sua aplicao efetiva na prtica, tomando-se como base o exemplo do processo administrativo disciplinar regido pela Lei n 8.112/90, que institui o Regime Jurdico nico dos servidores federais.

Aps, tratar-se- do princpio do devido processo legal como mecanismo protetivo da liberdade e dos bens dos administrados, em especial dos processados, coibindo perdas sumrias no mbito dos seus direitos, bem como abusos do poder estatal.

Em seguida, ser realizada uma anlise acerca da ampla defesa e do contraditrio enquanto garantia constitucional que comporta como destinatrio o acusado judicial ou administrativamente.

Abordar-se- o recurso administrativo, vislumbrando-se de modo sucinto os recursos criminais e cveis como forma de estabelecimento de uma noo comparativa desse instituto processual.

Na seqncia, ser realizada uma anlise acerca do duplo grau de jurisdio, contemplada a necessidade e a utilidade de sua aplicao em sede de processo administrativo disciplinar.

O trabalho ser baseado em pesquisa bibliogrfica e ao longo de todo o estudo sero apresentados os entendimentos de doutrinadores sobre a matria, seguindo-se a necessria reflexo acerca do tema.

2 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

A administrao pblica, com vistas na regulao de conduta de seus agentes, bem como no registro dos atos em geral, buscando soluo para as divergncias apresentadas, socorre-se do processo administrativo, o qual composto de diversas etapas as, quais, tal como em um processo judicial, so denominadas de procedimento.

De acordo com MEIRELLES:

Processo o conjunto de atos coordenados para a obteno de deciso sobre uma controvrsia no mbito judicial ou administrativo; procedimento o modo de realizao do processo, ou seja, o rito processual.[1]

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De seu turno, ROCHA menciona que em nosso sistema jurdico as noes de processo e procedimento encontram-se por vezes to prximas que em alguns casos fica difcil distinguir as duas figuras. Prossegue o autor mencionando que ainda no fazemos a perfeita distino perifrica entre estes fenmenos, como ocorre no direito Portugus e cita J. J. Gomes Canotilho, para o qual em termos genricos o procedimento a transformao em acto do poder legislativo (e tambm administrativo) ou, se se quiser, a concretizao da competncia legislativa (e administrativa), enquanto o processo o modo de desenvolvimento da funo jurisdicional (ou, noutra perspectiva, a concretizao da competncia jurisdicional.[2] possvel, portanto, se estabelecer distino entre processo (judicial ou administrativo) de mero procedimento, sendo que este ltimo no culmina em conseqncias jurdicas tais como decises ou aplicao de sanes, que afetem a esfera do investigado, ao contrrio do processo administrativo disciplinar, como se ver adiante.

O processo administrativo, ento, deflagrado com a finalidade de se alcanar os fins inerentes ao interesse pblico do Estado, tendo como fundamentos os princpios que o norteiam, quais sejam os princpios da moralidade, da lealdade e da boa f, da eficincia, da tica e da verdade material.

O processo, portanto, poder tomar diferentes caminhos legalmente previstos, ou seja, adotar diversos procedimentos conforme a necessidade da pretenso a ser litigada e os resultados de sua deciso jurisdicional.[3]

No campo prtico administrativo, toda sequncia de atos destinados justa composio, por um rgo imparcial de autoridade, de um conflito de interesse ou litgio, recebe o nome de processo, seja ele ou no revestido de natureza jurisdicional. Distinguindo-se os processos administrativos prprios dos imprprios, tem-se que estes se constituem em simples expediente rotineiro, enquanto aqueles se voltam resoluo de um litgio entre a administrao e o servidor ou o administrado. Em regra, a sua tramitao oficial e pblica, somente se admitindo o carter sigiloso em exclusiva exceo, nos casos pertinentes segurana nacional.

No contexto das modalidades do processo administrativo, tem-se o processo administrativo disciplinar, o qual comporta fundamentao constitucional no princpio da moralidade, em virtude da obrigao de agir da autoridade administrativa que tome cincia de infrao funcional, no sentido de instaurao do atinente procedimento administrativo para apurao da falta disciplinar cometida. Tem-se, ento, que o processo administrativo disciplinar espcie do gnero processo administrativo.

O processo de punio aquele promovido pela administrao pblica com o objetivo de apurar infrao lei ou contrato, cometida por servidor, administrado, contratado ou por quem esteja submetido a vnculo especial de sujeio, e aplicar a correspondente penalidade,[4] observados o contraditrio, a ampla defesa e o devido processo legal, sob pena de nulidade da punio imposta.

O processo administrativo disciplinar constitui, portanto, o instrumento disposio da administrao pblica com o fito de apurao de falta e consequente penalizao de seus agentes. Observa-se que o processo administrativo muitas vezes denominado

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tambm de processo disciplinar ou inqurito administrativo, sendo considerado imprprio o ltimo termo, j que o inqurito administrativo representa um elemento formador do processo disciplinar, mas este no comporta a feio de mero procedimento inquisitorial, devendo submeter ao crivo do contraditrio e da ampla defesa, enquanto que o inqurito administrativo possui as mesmas caractersticas do inqurito policial, comportando este natureza jurdica eminentemente inquisitria.

No mbito da Unio, tem-se a definio de processo disciplinar na redao do Art. 148 da Lei 8.112/90, a qual estabelece o Regime Jurdico nico dos Servidores Federais. Referido dispositivo diz, ipsis verbis:

O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontra investido.

O Art. 146 do mesmo diploma legal, por sua vez, estabelece que:

Sempre que o ilcito ensejar a imposio de penalidade de suspenso por mais de 30 dias, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de processo disciplinar.

Observa-se, assim, que a instaurao de um processo disciplinar mostra-se imprescindvel nos casos em que couber a imposio de penalidade mais severa, caso da suspenso por mais de trinta dias, demisso, cassao da aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso, nesse ltimo caso, para efeito de apurao da infrao, j que o cargo em comisso em de nomeao e exonerao ad nutum, mas o ocupante equipara-se ao servidor efetivo em suas obrigaes, sendo considerado servidor pblico lato sensu.

A conduo de um processo disciplinar se dar atravs de comisso composta de trs servidores estveis, designados pela autoridade competente que indicar dentre eles o seu presidente, devendo este ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.[5]

O desenvolvimento de processo disciplinar, de acordo com o Art. 151 da Lei 8.112/90, ocorrer nas seguintes fases:

I Instaurao, com a publicao do ato que constituiu a comisso;

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II - Inqurito administrativo, que compreende instruo, defesa e relatrio;

III - Julgamento.

de salientar que h previso legal de prazo para a concluso do processo disciplinar, conforme prev o Art. 152 da Lei n. 8.112/90, no podendo este exceder os sessenta dias, contados da publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.

O fato autorizador de instaurao de processo administrativo disciplinar pela administrao pblica comporta sua base em dois fundamentos: um constitucional, com guarida no Art. 5, LV da CF/88, o qual garante aos acusados o contraditrio e a ampla defesa, bem como no Art. 41, 1, II da CF/88, que determina a instaurao de processo administrativo para a demisso de servidor estvel, sendo-lhe assegurada ampla defesa. Outra determinao, desta feita de ordem supraconstitucional, a consolidada no Art. 143 da lei 8.112/90, o qual prescreve que a autoridade que tiver cincia de irregularidades no servio pblico obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.

3 O DEVIDO PROCESSO LEGAL

O Devido Processo Legal tambm conhecido como Due Process of Law[6] constitui o princpio consagrado constitucionalmente que inspira a obrigatoriedade de condutas formais para a garantia dos acusados serem processados sob a gide de normas processuais prvias cabveis a cada caso,[7] assegurando-lhes a observncia do rito procedimental legalmente prescrito, previsto com o objetivo de propiciar a plena defesa ao processado.

Destarte, o Devido Processo Legal consiste no princpio mais importante do direito constitucional brasileiro, dele decorrendo os demais princpios, conforme Nelson Nery Jnior, que acrescenta:

Em nosso parecer, bastaria a norma constitucional haver adotado o princpio do due process of law para que da decorressem todas as conseqncias processuais que garantiriam aos litigantes, o direito a um processo e a uma sentena justa. ,por assim dizer, o gnero do qual todos os demais princpios constitucionais do processo so espcie.[8]

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Saliente-se que o princpio se aplica tanto ao processo judicial, quanto ao processo administrativo, no permetro administrativo, farta e pacfica a jurisprudncia a respeito, sendo possvel apresentar a seguinte aresta do Supremo Tribunal Federal

Ementa: policial militar. Praa. Punio disciplinar. Licenciamento "ex officio", a bem da disciplina. Necessidade de observncia, pelo poder pblico, da garantia do "due process of law". Nulidade do ato punitivo que no respeitou essa garantia constitucional. Recurso improvido.[9]

Pelo devido processo legal todas as formalidades processuais devero ser observadas, devendo se garantir ao acusado, o contraditrio e a ampla defesa de modo a inexistir dvidas quanto ao seu estado de defesa. possvel se notar que o princpio do devido processo legal encontra-se, de forma substancial, presente em todos os ramos do direito, como forma de garantia da legalidade e dos administrados contra os abusos do poder governamental.[10]

4 CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA NO CAMPO ADMINISTRATIVO

A partir Constituio Federal de 1988, possvel se verificar que o contraditrio e a ampla defesa,[11] como corolrios do devido processo legal, na condio de garantias constitucionais processuais, se estenderam ao processo administrativo, determinando-se assim, Administrao Pblica o cumprimento do rito assegurador ao acusado de infrao o direito ao pleno exerccio de defesa em face das alegaes contra si impostas.

As decises do Supremo Tribunal Federal de forma pacfica apontam nesse sentido, como no exemplo a seguir:

Por garantia de defesa deve-se entender no s a observncia do rito adequado como a cientificao do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusao, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instruo e utilizar-se dos recursos cabveis. A cientificao deve ser pessoal, sendo admitida a feita mediante publicao oficial (Dirio Oficial) nas hipteses em que a parte interessada estiver em lugar incerto e no sabido (Art. 26 4 da Lei 9.784/99), sob pena de leso ao contraditrio e ampla defesa.[12]

O princpio do contraditrio, tambm conhecido como audincia bilateral, aquele que permite s partes contrapor as acusaes contra si imputadas, visando estabelecer igualdade entre as partes na relao processual. O contraditrio prev a defesa o direito de oposio a todos os atos produzidos pela acusao, apresentando verso ou entendimento jurdico diverso da pretenso do autor.

A ampla defesa permite ao acusado a utilizao de todos os meios processuais disponveis para provar o que se alega, produzindo uma defesa a seu favor, ou seja, so as condies que possibilitem ao ru carrear ao processo o conjunto probatrio em busca da verdade, sendo-lhe permitido, ainda, caso seja necessrio, calar-se ou omitir, no intuito de ver respeitado o seu direito de defesa no mbito dos atos processuais.

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Existem entendimentos, contudo, de que no prevalece a completa inafastabilidade do contraditrio, enquanto completa audincia contraditria, no processo administrativo, mas to-somente de um de seus elementos, que o exerccio do direito de defesa. o que observa, por exemplo, no Acrdo da 7 CDPb. do TJSP, no julgamento da AC 130.183-5/6-00, da Relatoria o Desembargador SRGIO PITOMBO, de cujo teor se extrai a seguinte passagem:

"No se afirma, pois, a inafastabilidade do contraditrio, nos processos e procedimentos administrativos; mas, a exigncia de uma de suas peas, a saber: o exerccio do direito de defesa, sempre que ocorra uma imputao qualquer. Dizendo de outro modo: o contraditrio - dito princpio da audincia contraditria, - contm, por necessrio, a ampla defesa. Ela, contudo, de modo prevalecente, nos procedimentos administrativos, que precedem a ao, ou a preparam, deve exercitar-se; seja, a tempo e a hora, sabendo-lhe de atos e termos; seja impugnando; seja, ainda, pleiteando, ou seguindo a colheita e a produo de meios de prova. A amplitude de defesa modula-se pela increpao. Vige, pois, a regra da proporcionalidade...".

No que se refere defesa da aplicao do contraditrio e como seu corolrio, da ampla defesa faz-se relevante transcrever a opinio de ROGRIO LAURIA TUCCI:

Ora, tratando-se de procedimento administrativo, e como qualquer outro da mesma natureza, inclui-se a sua realizao na previso contida no inciso LV do art. 5 da mesma CF. E isso significa, obviamente, que no pode ser constitudo e desenvolvido sem conhecimento e participao da pessoa fsica ou jurdica que deva, eventual e oportunamente, sofrer os efeitos da propositura da ACP a que dirigido: inibe-o, por certo, no s o enftico enunciado do colacionado preceito constitucional, como do antecedente inciso LIV, que, regrando a inafastabilidade, em situaes que tais, do devido processo legal, exige a paridade de armas entre os litigantes e, por via de conseqncia, o contraditrio nsito ampla defesa do agente ao qual imputado o fato ou os fatos objeto da investigao prvia. [13]

O autor menciona no haver dvida sobre a inafastabilidade de contraditrio e da ampla defesa, com todos os meios e recursos dela integrantes, em qualquer processo judicial, ou administrativo, em virtude da acepo ampla que o preceito constitucional citado encerra do que possa ser considerasado acusado, para efeitos da proteo ali garantida.

5 OS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

O recurso, em sede administrativa, se perfaz atravs da manifestao do inconformismo do interessado ante uma deciso administrativa, objetivando uma tomada de deciso revestida de segurana, sobretudo quanto motivao e os fundamentos do ato, de modo a torn-lo cristalino, com a serenidade e a imparcialidade que espera da administrao pblica no que tange resoluo de litgios envolvendo os seus agentes e administrados.

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No que concerne ao processo administrativo disciplinar, o recurso consolida o seu fundamento no gravame experimentado pelo acusado cuja deciso foi imposta contrariamente sua pretenso, consistindo, assim, no instrumento dotado de habilidade propiciadora ao reexame do decisum, no mbito interno, pela prpria via administrativa.

Segundo CARVALHO FILHO:

Recursos administrativos so os meios formais de controle administrativo atravs dos quais o interessado postula, junto a rgos da Administrao, a reviso de determinado ato administrativo.[14]

O direito ao recurso se embasa no direito de petio previsto no texto constitucional.[15] A esse respeito, CARVALHO FILHO menciona, ainda, que:

A noo que encerra o direito de petio ampla e logicamente abrange tambm os pedidos revisionais como so os recursos administrativos. Podemos, assim, concluir que os recursos so uma forma de exercer o direito de petio, no podendo os indivduos, em conseqncia, encontrar bices para sua interposio.[16]

No campo criminal, no quando a parte vencida no se conformar com a deciso proferida em seu desfavor, poder pedir instncia superior o reexame da matria, pedido esse constitudo em recurso no qual ao julgador a quem se recorre, caber retroceder, examinando o processo em ordem cronolgica decrescente para que possa prolatar a manuteno ou a nova deciso.

Quanto ao processo civil, a parte vencida, o terceiro prejudicado e o Ministrio Pblico, tanto como parte quanto fiscal da lei, podem interpor recurso. O terceiro prejudicado demonstrar o nexo de interdependncia entre o seu interesse de intervir e a relao jurdica submetida apreciao judicial.[17]

Em sede de processo administrativo disciplinar o recurso hierrquico constitui instrumento pelo qual o servidor pblico para submete autoridade superior da prpria administrao o reexame da deciso que lhe desfavorvel, proferida por outra autoridade, subordinada hierarquicamente primeira. Esse recurso, em regra, tem efeito devolutivo, podendo, excepcionalmente, ser-lhe conferido o efeito suspensivo, desde que seja previsto de forma expressa em lei ou regulamento ou ainda no despacho de recebimento do recurso.

Torna-se necessrio ento, vislumbrar a classificao dos recursos hierrquicos que se dividem em prprios e imprprios, constituindo-se este no pedido de reexame dirigido autoridade superior de seo diversa daquela signatria do ato recorrido. Devendo esta autoridade julgadora comportar competncia expressada legalmente para tal mister. Enquanto que aquele consiste no pedido de reexame dirigido autoridade superior quela, porm da mesma repartio, daquela que exarou o ato punitivo.

Conforme MEIRELLES:

Recurso hierrquico prprio o que a parte dirige autoridade ou instncia superior do mesmo rgo administrativo, pleiteando reviso do ato recorrido. Este recurso consectrio da hierarquia e da gradao de jurisdio que se estabelece normalmente

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entre autoridades e entre uma instncia administrativa e sua imediata; por isso mesmo, pode ser interposto ainda que nenhuma norma o institua expressamente, porque, como j disse, nosso ordenamento jurdico-constitucional no admite decises nicas e irrecorrveis. Recurso hierrquico imprprio o que a parte dirige autoridade ou rgo estranho repartio que expediu o ato recorrido, mas com competncia julgadora expressa, como ocorre com os tribunais administrativos e com os chefes do Executivo federal, estadual e municipal.[18]

Verifica-se, ainda, no ordenamento jurdico ptrio, o pedido de reconsiderao consiste no requerimento feito autoridade prolatora da deciso, para o exerccio de reexame da matria punitiva, com a finalidade de modificao ou invalidao do ato. O pedido de reconsiderao, uma vez deferido ou indeferido, total ou parcialmente, inadmite novo pedido, nem possibilita modificao pela autoridade reexaminadora do ato. [19]

Verifica-se ainda, o instituto da reviso que se traduz no instrumento utilizado para reexame do ato punitivo destinado ao servidor ou administrado, a pedido ou de ofcio, desde que se aduzam fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada.[20]

Cabe ressaltar que a reviso pode ser requerida, a qualquer tempo, sendo processada em autos apartados, apensada aos autos principais com instruo e deciso que poder elidir a pena ou minorar o seu rigor,[21] sendo vedado o agravamento da sano, ou seja, o reformatio in pejus.

6 O DUPLO GRAU DE JURISDICO NO MBITO ADMINISTRATIVO

Dentre os princpios constitucionais corolrios do devido processo legal est o duplo grau de jurisdio, o qual viabiliza parte inconformada, o direito ao reexame da deciso proferida.

O princpio do duplo grau de jurisdio objetiva alcanar a segurana jurdica no mbito das decises, com vistas possibilidade de aperfeioamento da prestao jurisdicional do Estado-Juiz.

No mbito administrativo, tem prevalecido o entendimento jurisprudencial no sentido de que o duplo grau de jurisdio administrativo no se traduz em garantia constitucional, logo, no sendo possvel se considerar nula uma deciso administrativa sancionatria que no tenha sido submetida a reexame por autoridade de nvel superiora autoridade prolatora do ato punitivo.

Acerca do temo, exemplifica-se com a seguinte ementa, que reflete o entendimento do Supremo Tribunal Federal:

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EMENTA: Multa por degradao do meio ambiente. Exercida defesa previa homologao do auto de infrao, no padece de vcio de inconstitucionalidade a legislao municipal que exige o depsito prvio do valor da multa como condio ao uso de recurso administrativo, pois no se insere, na Carta de 1988, garantia do duplo grau de jurisdio administrativa. Precedentes: ADI 1049, sesso de 18-5-95, RE 210.246, 12-11-97. Contrariedade no configurada, do disposto nos incisos XXXV, LIV e LV do art. 5 da Constituio. Recurso extraordinrio de que, por esse motivo no se conhece. RE 169077 / MG - MINAS GERAIS. RECURSO EXTRAORDINRIO. Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI Julgamento: 05/12/1997.

No entanto, apesar da prevalncia do entendimento majoritrio do no reconhecimento da necessidade de aplicao do duplo grau de jurisdio nos limites do processo administrativo, parte da doutrina vislumbra que nada obsta o exerccio de reapreciao da conduta dos subordinados, agentes e administrados, por parte de autoridade ou rgo administrativo hierarquicamente superior.

De acordo com MELLO:

O processo administrativo disciplinar pode ser a qualquer tempo revisto, de ofcio ou a pedido, perante fatos novos ou elementos no apreciados no processo suscetveis de judtificar seja a inocncia do punido ou a inadequao da penalidade aplicada.[22]

importante frisar que inexiste qualquer aspecto legal impeditivo de propositura do recurso administrativo, devendo este ser sempre manejado de modo a propiciar a responsvel atuao da administrao pblica, ressaltando-se a possibilidade de trmite pelos rgos componentes do sistema organizacional administrativo, onde o pedido se veja resolvido, ou seja, exaurido na senda administrativa.

Segundo os defensores do duplo grau de jurisdio no mbito administrativo, esse instituto no consiste exatamente numa garantia constitucional, mas sendo equiparado garantia prevista nos processos judiciais, figura como princpio implicitamente acostado ao texto da Constituio, autorizador da reapreciao das decises exaradas pela administrao pblica nos processos administrativos.

Todavia, no se pode descartar o fato de que a Administrao Pblica, em razo do princpio da autotutela, legalmente competente para rever seus prprios atos, sendo-lhe possvel a anulao dos atos ilegais e a revogao dos atos inoportunos, independentemente de controle do Poder Judicirio.

7 CONCLUSO

A questo da aplicao do duplo grau de jurisdio em sede de processo administrativo constitui tema palpitante, gerador de inmeras discusses doutrinrias e jurisprudenciais, embora haja corrente dominante em nosso pas pela sua no incidncia, com fundamento na inexistncia de previso constitucional.

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Em conformidade com o entendimento jurisprudencial ptrio possvel se verificar a no obrigatoriedade do duplo grau de jurisdio no contexto administrativo, ou seja, a prescindibilidade do recurso administrativo perante as decises administrativas com resoluo em instncia nica sem que reste ferido qualquer dispositivo constitucional. Significa dizer que a via administrativa restar exaurida tanto pelo interessado que percorrer todas as instncias, como por aquele que usando somente uma delas, deixe transcorrer in albis o prazo para recurso ou que renuncie sua interposio, demonstrando que no deseja continuar utilizando a via administrativa.[23]

Acrescenta a corrente terica de defesa do duplo grau de jurisdio administrativo, que o mesmo, ainda que no seja vislumbrado em forma de garantia constitucional propriamente dita, dever ser enxergado na condio de princpio reflexo, pois, se pela prpria Constituio o processo originrio do Supremo Tribunal Federal, quer dizer, ele comea naquele rgo de mxima hierarquia, no existe outro grau de jurisdio para reform-lo. Com isso no haveria um duplo grau de jurisdio possvel.[24]

Portanto, conclui-se, ainda que presentes todas as possibilidades legais de interposio de recurso no processo administrativo, a no ocorrncia do duplo grau de jurisdio no patamar da administrao pblica, no acarretar a invalidao do ato punitivo decorrente de deciso prolatada em instncia administrativa nica, isso, em virtude do princpio constitucional de inafastabilidade de controle do Poder Judicirio,[25] mecanismo protetivo de que dever se valer o servidor ou o administrado que, tomado pelo inconformismo, vislumbre a contrariedade dos seus interesses perante algum ato da administrao pblica.

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TUCCI, Rogrio Lauria. Ao Civil Pblica: abusiva utilizao pelo ministrio pblico e distoro pelo poder judicirio. In: Revista Sntese de Direito Civil e Processual Civil n 18 - JUL-AGO/2002, pg. 5.

[1]MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. atual. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 664.

[2]ROCHA, Ibraim. Natureza jurdica do inqurito civil pblico: um breve estudo do seu ocaso e o ministrio pblico do trabalho. In: Juris Sntese n 31 - SET/OUT de 2001.

[3]Cf. MEIRELLES. Eis a opinio do autor: afaste a errnea idia de que deciso jurisdicional ou ato de jurisdio privativo do Judicirio. No assim. Todos os rgos e Poderes tm e exercem Jurisdio, nos limites de sua competncia institucional, quando aplicam o Direito e decidem controvrsia sujeita sua aplicao. Privativa do Judicirio somente a deciso judicial, que faz coisa julgada em sentido formal e material, erga omnes. Mas a deciso judicial espcie do gnero jurisdicional, que abrange toda deciso de controvrsia no mbito judicirio ou administrativo. In: MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 664.

[4]GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 10. ed. rev.. e atual. So Paulo: saraiva, 2005, p. 872.

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[5]Artigo 149 da Lei 8.112/90.

[6]Cf. Nelson Nery Jr., devido processo legal significa, na verdade, devida adequao ao direito, traduo de contedo mais aproximado clusula oriunda do direito constitucional anglo-saxnico. A traduo, maleita, da expresso due process of law como sendo devido processo legaltem levado o intrprete a enganos, dos quais o mais significativo o erro de afirmar-se que a clusula teria contedo meramente processual. A clusula se divide em dois aspectos: o devido processo legal substancial (substantive due process clause) e o devido processo legal processual (procedural due process clause). In: NERY JNIOR, Nelson e NERY Rosa Maria de Andrade. Cdigo de processo civil comentado. 9. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: RT, 2006, p. 1146.

[7]O Artigo 5, LIV da CF/88 estabelece: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal.

[8]NERY JNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 6. ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: RT, 2000, p. 31.

[9]BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. 306.626. Relator Ministro Celso de Melo, 27 de novembro de 1996.

[10]CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1980, p. 1201, vol. II, n. 446.

[11]Artigo 5, LV da CF/88 aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

[12]BRASIL. Supremo Tribunal Federal. pleno. REsp. 157.905-6. RT 759/151. Ag. 306.626. Informativo 253, com ampla citao de precedentes. Relator Ministro Celso de Melo, 27 de novembro de 1996. In: MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 669.

[13]TUCCI, Rogrio Lauria. Ao Civil Pblica: abusiva utilizao pelo ministrio pblico e distoro pelo poder judicirio. In: Revista Sntese de Direito Civil e Processual Civil n 18 - JUL-AGO/2002, pg. 5.

[14]CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 14. ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 763.

[15]O Artigo 5 da CF/88 estabelece: Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...) XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder.

[16] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. op. cit., p. 764.

[17] Artigo 499 do CPC.

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[18]MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit., p. 659/660.

[19] Pode haver situaes e, que o recurso venha a possibilitar o juzo de retratao, caso em que a mesma autoridade que proferiu poder rever a deciso, modificando-a ou anulando-a.

[20] Artigos 174 a 182 da Lei 8.112/90.

[21]GASPARINI, Diogenes. op. cit., p. 887.

[22] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. atual. So Paulo: Malheiros, 2008.

[23] CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. op. cit., p. 773.

[24]Nesse sentido Carlos Alberto de Salles em palestra proferida no I Seminrio de Direito Administrativo TCMSP, Processo Administrativo, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2003.

[25] O Art. 5, XXXV da CF/88 prev: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito