INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIRETOS NO BRASIL – 2014 · Nos últimos 20 anos, regis-tram-se dois...

Brasília2015

INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIRETOS NO BRASIL – 2014

OS REGIMES E POLÍTICAS DE IED: TENDÊNCIAS RECENTES NO MUNDO E NO BRASIL

INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIRETOS NO BRASIL – 2014Os regimes e políticas de IED: tendências

recentes no mundo e no Brasil

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Diretoria de Serviços CorporativosFernando Augusto TrivellatoDiretor

Diretoria JurídicaHélio José Ferreira RochaDiretor

Brasília2015


OS REGIMES E pOLíTIcAS DE IED: TENDêNcIAS REcENTES NO MuNDO E NO BRASIL

© 2015. CNI – Confederação Nacional da Indústria.Qualquer parte desta obra poderá ser reproduzida, desde que citada a fonte.

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C748i

Confederação Nacional da Indústria. Investimentos estrangeiros diretos no Brasil – 2014: Os regimes e políticas de IED: tendências recentes no mundo e no Brasil / Confederação Nacional da Indústria. – Brasília : CNI, 2015. 64 p. : il.

ISBN 000000000

1. Investimentos. 2. América do Sul. I. Título.

CDU: 330.322

3

SuMáRIO

SUMÁRIO EXECUTIVO .......................................................................................................5

1 INTRODUÇÃO ...............................................................................................................13

2 TENDÊNCIAS RECENTES DO IED NO MUNDO: DESTINOS GEOGRÁFICOS, SETORES E MODALIDADES ................................................................15

2.1 Fluxos de IED: destinos geográficos ......................................................................19

2.2 Estoque e fluxos de IED: setores de destino e modalidades ..................................23

3 IED NO BRASIL: EVOLUÇÃO, SETORES DE DESTINO E ORIGEM GEOGRÁFICA ...........................................................................27

3.1 Fluxos de IED: evolução e composição .................................................................27

3.2 Destino setorial dos fluxos de IED ..........................................................................29

3.3. Origem geográfica dos fluxos de IED ....................................................................34

3.4. Estoque de IED e sua distribuição setorial ............................................................36

3.5. Distribuição geográfica do estoque total e industrial de IED .................................39

4 REGIMES E POLÍTICAS DE IED: TENDÊNCIAS RECENTES NO MUNDO E NO BRASIL ............................................................................43

SuMáRIO

4.1 Políticas nacionais em relação à entrada e operação dos investimentos externos ......................................................................43

4.2 Brasil: políticas nacionais e posição frente aos acordos internacionais ...............................................................................47

5 CONCLUSÕES ..............................................................................................................57

REFERÊNCIAS .................................................................................................................59

5

SuMáRIO EXEcuTIVO

IED NO MUNDO

As estimativas da UNCTAD para os fluxos globais de IED em 2014 indicam queda de 8% em relação ao ano anterior e sugerem que segue vigente o padrão de desempenho observado nos últimos anos, que alterna crescimento e retração dos fluxos. De fato, em contraste com o crescimento sustentado dos flu-xos de IED entre 1990 e 2000 – quando passam de US$ 208 bilhões para US$ 1,4 trilhão – o que se vê a partir de 2000 é um período razoavelmente longo marcado por oscilações. O ano de 2007 – que antece-deu a crise financeira internacional – foi o que registrou (de longe) o melhor desempenho dos fluxos glo-bais de IED. Mas, também, é verdade que este desempenho parece ser, em uma perspectiva mais longa, um ponto fora da curva.

A queda estimada pela UNCTAD para 2014 não chega a significar uma nítida mudança de trajetória, já que este resultado praticamente reproduz o observado em 2012. O que, sim, parece claro, é que, depois da crise, interrompeu-se o movimento de crescimento dos fluxos que se observou na década de 1990 inteira e que voltaria a ser registrado entre 2004 e 2007.

Se a evolução dos fluxos globais de IED é marcada por oscilações, muito mais nítida é a tendência de crescimento da participação dos países em desenvolvimento (PEDs) nos totais mundiais. Essa partici-pação cresce discretamente de 16,8%, em 1990, para 18,8%, em 2000. Mas é a partir da virada do século que a participação dos países em desenvolvimento no IED global aumenta de forma significativa. Em 2005, os países em desenvolvimento respondiam por 34,3% do total, participação que alcança 45,6%, em 2010, e se torna majoritária a partir de 2012, com 54,8%. Para 2014, a estimativa da UNCTAD é que os PEDs tenham recebido 53% do IED global.

SuMáRIO EXEcuTIVO

6 INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIRETOS NO BRASIL – 2014. OS REGIMES E pOLíTIcAS DE IED: TENDêNcIAS REcENTES NO MuNDO E NO BRASIL

Gráfico i – fluxos anuais de entrada de ide de Peds, Pds e Mundo (2007/2014)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

2500

2000

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Fonte: WIR 2014 e UNCTAD Global Investment Trends Monitor n. 18, 29 january 2015.

Valo

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Total PEDs Total PDs Total Mundo

O conjunto dos BRICS ganhou peso como destino dos IED globais, especialmente no período mais re-cente, alcançando 21% do total em 2013. O Brasil mantém-se, nos últimos anos, como um dos principais destinos dos IED entre os países em desenvolvimento, ocupando também posição de destaque no total mundial. Assim, em 2014, de acordo com os dados preliminares, o Brasil teria ocupado a quinta coloca-ção entre os receptores de IED no mundo, subindo duas posições em relação a 2013 e voltando à posi-ção ocupada no ranking de 2012. Além da China, o Brasil é o único dos BRICS representado entre os dez principais receptores de IED no mundo. A Rússia, que ocupava a terceira posição em 2013, não aparece no ranking de 2014.

Gráfico ii – entrada ied: 10 Maiores, 2014

1 China (2) 128

2 Hong Kong, China (5) 111

3 Estados Unidos (1) 86

4 Cingapura (8) 81

5 Brasil (7) 62

6 Reino Unido (9) 61

7 Canadá (6) 53

8 Austrália (11) 49

9 Holanda (17) 42

10 Luxemburgo (15) 36

Economias desenvolvidas

Economias em desenvolvimento

(x) = Ranking em 2013

Fonte: Global Investment Trends Monitor.

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Fluxo Anual Médio do triênio encerrado no ano

1990/1992 1995/1997 2000/2002 2005/2007 2008/2010 2011/2013

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

IED NO BRASIL

O Brasil é historicamente, entre os países em desenvolvimento, um dos principais destinos do investi-mento internacional, originado principalmente em países desenvolvidos. Nos últimos 20 anos, regis-tram-se dois ciclos de forte expansão do IED. O primeiro tem início em 1995, depois de um período de quinze anos em que o Brasil praticamente ficou fora do radar dos investimentos externos, em função da deterioração da situação econômica do país. O segundo ciclo de expansão do IED esboça-se em 2004, mas só consolida a tendência de alta a partir de 2006. A forte queda ocorrida em 2009 é rapidamente su-perada e o ciclo de expansão se estende até 2011. Os últimos três anos registram pequenas quedas nos fluxos de IED direcionados ao Brasil, mas os valores observados nesses três anos mantiveram-se acima de US$ 60 bilhões anuais, patamar que havia sido atingido apenas em 2011.

Gráfico iii – investiMento estranGeiro direto no Brasil – 1994/2014

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O ciclo de expansão acelerada observado até 2011 parece ter se interrompido, mas os ingressos anuais mantêm-se em patamar elevado tanto em relação à trajetória passada, quanto na comparação com a grande maioria de outros países em desenvolvimento. O fato é que, apesar da interrupção da trajetória de crescimento de ingresso de IED no Brasil, aumenta a participação do País nos fluxos de investimen-tos mundiais no último triênio.

Fonte: Para o período anterior a 2001: Ipeadata, “Conta financeira - investimentos diretos estrangeiros no país” a partir de dados do Balanço de Pagamentos do Banco Central; para o período 2001/2013:

Banco Central, “Indicadores econômicos consolidados. Tabela. V.2. Saldo de transações correntes e necessidade de financiamento externo”. [http://www.bcb.gov.br/?indeco].

Gráfico iv – fluxos de entrada de ide – ParticiPação do Brasil –Média anual dos triênios (1990/1992 – 2011/2013)

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%

Fonte: WIR 2014.

SuMáRIO EXEcuTIVO


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DISTRIBUIÇÃO SETORIAL

Até o início do primeiro ciclo de expansão do IED vivido pelo Brasil nos últimos 20 anos, o IED dirigia--se essencialmente ao setor industrial (indústria manufatureira). No início do segundo ciclo – triênio 2005/2007 – indústria manufatureira e serviços têm participação praticamente igual (43% cada uma) e o setor primário – petróleo e gás e extração de minerais metálicos basicamente – responde por pouco me-nos de 13% do total. A indústria de transformação teve perda discreta de participação entre os triênios 2005/2007 e 2011/2013, mas tal tendência parece ter-se acentuado a partir de 2013, quando respondeu por 33% do total de IED dirigido ao Brasil.

Gráfico v – investiMento estranGeiro direto no Brasil – ParticiPação do setor da indústria de transforMação – 2007/2014

Os setores químico e automotivo ganharam expressão como destino do IED no Brasil, representando 17% e 17,9%, respectivamente, dos investimentos recebidos pela indústria de transformação em 2014. O desempenho desses dois setores compensou, em parte, a perda de dinamismo da metalurgia, ali-mentos e bebidas, que juntos respondiam por mais de 61% dos investimentos destinados à indústria em 2011 e em 2014 representaram apenas 25% do total dirigido ao setor industrial. No período recente, observou-se, também, aumento absoluto e relativo do IED em equipamentos de informática, produtos eletrônicos e de máquinas, aparelhos e materiais elétricos.

PAÍSES DE ORIGEM

As informações disponíveis sobre a origem dos fluxos de IED têm como referência o investidor imediato, a pessoa jurídica ou física que adquiriu a participação no capital de empresa investida, que é frequen-temente subsidiária de empresa residente em um terceiro país. As informações coletadas pelo Censo Anual de Capitais Estrangeiros de 2012 permitem a identificação desse investidor final nas participações de capital em empresas brasileiras. O confronto dos montantes investidos pelos países como investidor final e como investidor imediato evidencia algumas características do fluxo de investimento estrangeiro para o País. A identificação dos países cujo estoque como investidor imediato supera significativamente o estoque como investidor final caracteriza-os como países que canalizam investimentos de empresas residentes em terceiros países para o Brasil.

É o caso, dentre os investidores de maior porte, dos Países Baixos (estoque como investidor imediato 14 vezes maior do que como investidor final), Luxemburgo cinco vezes maior) e Ilhas Cayman (que não têm aplicação como investidor final no Brasil). O estoque como investidores imediatos desses três países, em conjunto, excedia, em 2012, em US$ 200 bilhões seus estoques como investidores finais (sendo que os Países Baixos respondiam por 85% desse valor).

2007

60

Fonte: Elaborado a partir de dados do Banco Central divulgados nas “Notas econômico-financeiras para a imprensa” [http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/notas.asp?idioma=p].

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No caso específico da indústria de transformação, a distribuição do estoque de IED sob a forma de par-ticipação no capital, segundo origem do investidor final e do investidor imediato revela, como principais investidores finais em 2012 a Bélgica (26,8% do total da indústria) e os Estados Unidos (18,4%), que responderam juntos por mais de 45% do total. Seguem-se vários países-membros da União Europeia – Reino Unido, Alemanha, França e Luxemburgo – além do Japão e do próprio Brasil. Vale observar que al-guns países, como Espanha, Itália e México, aparecem com maior destaque no ranking de investidores finais no País do que no de investidores finais na indústria de transformação, sugerindo que o estoque de IED detido por estes países estaria relativamente concentrado em outros setores, como o de serviços (financeiros e de telecomunicações, por exemplo).

Já Bélgica e Alemanha são países cuja participação no estoque de IED industrial supera nitidamente aquela detida no estoque total de IED, indicando especialização industrial de tais investimentos. No que se refere aos resultados relativos à distribuição do estoque de IED na indústria de transformação segun-do a origem do investidor imediato, chama a atenção a elevada participação dos Países Baixos (49%), em evidente contraste tanto com a participação deste país como investidor final na indústria (1,9%) quanto com a sua participação como investidor imediato no Brasil – ou seja, em todos os setores, não apenas na indústria (30%).

Gráfico vii – distriBuição do estoque do ied na indústria de transforMação, seGundo a oriGeM do investiMento soB a forMa de ParticiPação nacional – País do investidor iMediato – 2012

Gráfico vi – distriBuição do estoque do ied na indústria de transforMação, seGundo a oriGeM do investiMento soB a forMa de ParticiPação nacional – País do investidor final – 2012

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Fonte: Censo de Capitais Estrangeiros no País 2012.



POLÍTICAS DE ATRAÇÃO DE IED NO MUNDO

Embora a relação dos Estados receptores com o IED tenha sofrido uma inflexão não desprezível nos últimos anos, as medidas de liberalização ainda prevalecem amplamente e a competição para atrair investimentos estrangeiros continua a ser um fenômeno relevante, nos países desenvolvidos e em de-senvolvimento. Esta competição se intensificou paralelamente à queda das barreiras ao investimento in-ternacional observada a partir dos anos 1980 e se dá principalmente por meio de incentivos fiscais e finan-ceiros oferecidos por governos nacionais e subnacionais no mundo desenvolvido e em desenvolvimento.

De acordo com os dados coletados pela UNCTAD em seu Investment Policy Monitor, entre 2004 e 2013, os incentivos representaram entre 26% e 55% do total de novas medidas de política aplicáveis ao investi-mento estrangeiro direto, sendo que essa proporção cresceu ao longo desses dez anos. Em 2013, mais da metade das medidas de liberalização e promoção de investimentos registradas pela contabilidade da UNCTAD referia-se à concessão de incentivos ao investidor estrangeiro. Mais da metade desses in-centivos tinham caráter fiscal.

Em países em desenvolvimento, os incentivos ao investimento estrangeiro estão, em geral, associados à busca por compensar deficiências no clima de investimentos no país receptor, tais como debilidade na infraestrutura ou na disponibilidade de recursos humanos qualificados, entre outras. Nesse sentido, se-gundo a UNCTAD, os incentivos ao investimento podem tornar-se um instrumento-chave na competição pela atração de investimento estrangeiro.

Uma pesquisa conduzida pela UNCTAD, entre janeiro e abril de 2014, com as Agências nacionais de Promoção de Investimentos (APIs) indicou que para 85% delas a criação de empregos está entre os cinco principais objetivos de política de atração de IED, sendo que 75% classificaram este objetivo em primeiro ou segundo lugar no ranking de prioridades. Após a criação de empregos aparecem como objetivos a transferência de tecnologia, a promoção de exportações, as interligações domésticas, a cria-ção de valor agregado doméstico e o desenvolvimento de capacidades.

Especialmente nas duas últimas décadas, a assinatura de acordos intergovernamentais de proteção de investimentos e para evitar a bitributação com países desenvolvidos foi amplamente utilizada pela grande maioria dos países em desenvolvimento como mecanismo para atrair investimentos externos. Entretanto, há dúvidas sobre a eficácia destes instrumentos para cumprir com o objetivo visado – princi-palmente no caso dos acordos de proteção de investimentos – e tais acordos têm sido crescentemente criticados, inclusive nos países desenvolvidos.

POLÍTICAS DE ATRAÇÃO DE IED NO BRASIL

O desempenho relativamente positivo dos fluxos de ingresso de IED no Brasil em um ambiente econô-mico menos favorável remete à discussão sobre a eficácia das políticas adotadas pelo País, relaciona-das à atração de capitais estrangeiros. Se, de um lado, o Brasil parece ter se saído melhor que outros países na competição internacional por IED, por outro lado, não se pode ignorar que a tendência de crescimento desses fluxos parece estar se revertendo no período recente.

O tratamento favorável tradicionalmente concedido pelo Brasil aos investidores estrangeiros no setor produtivo certamente contribui para a manutenção da atratividade do país como destino do IED. A esse tratamento geral, agregou-se, nos últimos anos, um conjunto de instrumentos de política industrial volta-dos para a atração de investimentos em setores específicos. Estes instrumentos foram desenhados com o objetivo primordial de aumentar o conteúdo local da produção, aumentando o valor adicionado nacional.

11

O corte setorial dos instrumentos de política também se tornou mais nítido. O exemplo mais notável é dado, como havia ocorrido nos anos 1990, pelo setor automotivo, para o qual o governo formulou um novo regime setorial (Inovar-Auto), mas o exame do conjunto de instrumentos mobilizados indica que o setor de bens de capital (incluindo-se aí veículos automotores classificados nesta categoria de bens, como caminhões), produtos de tecnologia de informação, fármacos e alguns setores intensivos em mão de obra também foram mais ativamente contemplados por mecanismos setoriais de incentivo.

Os setores contemplados por esse instrumento, de fato, mostraram crescimento absoluto e relativo como destinos do IED no Brasil. Todavia, o contexto econômico no Brasil está em processo de impor-tantes transformações. O crescimento econômico do período pós-crise esteve fortemente baseado na combinação de forte liquidez internacional – com as políticas monetárias expansionistas adotadas pelas maiores economias mundiais, preços de commodities ainda elevados e acelerada expansão do consu-mo doméstico no Brasil. A sustentação dessas condições não parece provável nos próximos anos. Não apenas o cenário internacional está em processo de mudanças, mas, também no Brasil, a fase de cresci-mento econômico baseado no consumo das famílias parece ter se esgotado.

Nesse cenário, a continuidade da atratividade de capitais estrangeiros para o setor produtivo, no Brasil, estará mais dependente de novos instrumentos de políticas públicas. Como se viu no Relatório de Inves-timentos Estrangeiros publicado pela CNI em 2014, “o tamanho do mercado interno e o crescimento da demanda doméstica nos últimos anos têm papel preponderante na atração e nas estratégias de atuação das empresas estrangeiras no Brasil”. Embora as empresas multinacionais tenham maior propensão a ex-portar do que as empresas nacionais, atuando nos mesmos setores, o relatório da CNI mostrou que o aten-dimento ao mercado doméstico é o componente central na atração do IED para o setor industrial no País.

Se o Brasil fez uso intenso de instrumentos de política industrial para atrair investimentos diretos para cumprir determinados objetivos de política, o mesmo ativismo não se observou quanto à negociação de acordos internacionais de proteção de investimentos. O País manteve-se à margem da extensa rede de acordos bilaterais e regionais criada ao longo dos últimos 20 anos. O nível de compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil no campo dos investimentos é limitado àqueles firmados no âmbito da OMC (GATS e TRIMs).

A resistência em relação aos acordos de proteção de investimentos não se manifestou com a mesma intensidade no tratamento dado pelo Brasil a outro tipo de acordo de investimentos: aqueles voltados para evitar a dupla tributação. O País tem hoje 32 acordos bilaterais em vigor. No entanto, a rede de acor-dos assinados pelo Brasil não inclui países muito relevantes como origem dos fluxos de IDE para o País, como a Alemanha, os EUA, o Reino Unido e a Suíça. Além disso, a “especificidade do modelo tributário brasileiro” cria dificuldades para a implementação dos acordos negociados.

As mudanças nos cenários internacional e doméstico aliadas às características do IED no Brasil pare-cem sugerir a conveniência de incluir outros objetivos de política nas estratégias brasileiras de atração de IED. Mas, além dos instrumentos voltados para aumentar o conteúdo local e estimular o valor adicio-nado doméstico, será conveniente incorporar instrumentos voltados para o aumento de competitivida-de e o estímulo às exportações no menu de políticas brasileiras relacionadas ao investimento estrangei-ro. Será importante também rever as estratégias brasileiras de participação em acordos internacionais de investimentos, particularmente os voltados para a eliminação da dupla tributação, buscando maior convergência com as práticas internacionais.

SuMáRIO EXEcuTIVO

13

Os ingressos líquidos de Investimento Estrangeiro Direto (IED) no Brasil, em 2014, foram equivalentes a US$ 62,5 bilhões, um pouco abaixo dos US$ 64,05 bilhões registrados em 2013. Esta queda não impe-diu que o Brasil avançasse no ranking dos países receptores de IED, passando da sétima posição, em 2013, para o quinto lugar, em 2014.

Assim, apesar da pequena redução no valor do IED recebido em 2014, quando comparado com o do ano anterior, os ingressos anuais mantêm-se em patamar elevado tanto em relação à trajetória passada, quan-to na comparação com a grande maioria de outros países em desenvolvimento. É digno de registro que os níveis de ingresso de IED tenham se mantido elevados em um período em que a economia brasileira teve taxas decepcionantes de crescimento e emitiu sinais crescentes de perda de competitividade da indústria.

No entanto, esta constatação não deve impedir que se percebam, na trajetória de evolução dos fluxos de IED dirigidos ao Brasil nos últimos três anos, os sinais da interrupção do ciclo de expansão acelerada do investimento externo recebido pelo Brasil que se observou até 2011. Desse ano até 2014, os fluxos líqui-dos de IED dirigidos ao Brasil caíram cerca de 6%, depois de praticamente duplicarem entre 2007 e 2011.

A indústria de transformação – destino historicamente majoritário do IED direcionado ao país – vem gradualmente perdendo posição, sobretudo frente ao setor de serviços. O crescimento da participação dos serviços nos fluxos de IED é uma tendência global, mas chama a atenção, no Brasil, a aceleração re-cente da queda de participação da indústria no ingresso de IED. No triênio 2011/2013, tal participação foi de 40%, reduzindo-se para 35,6%, em 2014. Em alguns setores, como metalurgia, alimentos e bebidas, a queda nos ingressos foi muito expressiva e apenas parcialmente compensada pelo crescimento dos fluxos dirigidos ao setor automotriz, químico e de equipamentos de informática.

Este quadro indica a relevância da discussão sobre políticas públicas de atração de investimentos exter-nos e, em especial, das políticas que buscam associar atração de investimentos e maior integração do País à economia mundial. Em geral, os fluxos de IED são considerados como importante vetor de indução à maior participação dos países no comércio mundial e muitos países desenvolvem políticas voltadas para a atração de investimentos com o objetivo de aumentar sua inserção na economia internacional. Uma seção

1 INTRODuÇÃO

1 INTRODuÇÃO


especial é dedicada, neste Relatório, às políticas públicas, no mundo e no Brasil, voltadas para atrair inves-timentos externos.

O trabalho está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A seção 2 apresenta a evolução dos fluxos de IED no mundo e o lugar do Brasil como receptor de investimentos estrangeiros diretos. A seção 3 traz um detalhamento dos fluxos e do estoque de capital estrangeiro na economia brasileira, in-cluindo sua distribuição setorial e por origem do investimento. A seção 4 aborda as políticas públicas de atração de IED praticadas no mundo e no Brasil. A seção 5 conclui.

15

2 TENDêNcIAS REcENTES DO IED NO MuNDO: DESTINOS GEOGRáFIcOS, SETORES E MODALIDADES

As estimativas da UNCTAD para os fluxos globais de IED recebidos em 2014 indicam queda de 8% em relação ao ano anterior e sugerem que segue vigente o padrão de desempenho observado nos últimos anos, que alterna crescimento e retração dos fluxos. De fato, em contraste com o crescimento sustenta-do dos fluxos de IED recebidos entre 1990 e 2000 – quando os fluxos passam de US$ 208 bilhões para US$ 1,4 trilhão – o que se tem a partir de 2000 é um período razoavelmente longo marcado por oscila-ções, em que os “vales” se situam no triênio 2002/2004 e os “picos” em 2007, 2008 e 2010. Se é verdade que 2007 – o ano que antecedeu a crise financeira internacional – foi o ano que registrou (de longe) o me-lhor desempenho dos fluxos globais de IED recebidos, também é que este desempenho parece ser, em uma perspectiva mais longa, um ponto fora da curva (Tabela 1).



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17

Adotando-se esta mesma perspectiva, o desempenho do IED recebido no pós-crise não parece tão negativo e chama a atenção o fato de, considerando as médias trienais para minimizar o impacto das oscilações anuais, haver uma estabilidade notável entre os resultados observados no triênio que pre-cedeu imediatamente a crise e aqueles registados nos triênios que a sucederam (Tabela 2). A queda observada em 2014 não chega a comprometer esta observação, já que o resultado estimado para 2014 pela UNCTAD praticamente reproduz o observado em 2012. O que, sim, parece claro é que, depois da crise, interrompeu-se o movimento de crescimento dos fluxos que se observou na década de 1990 intei-ra e que voltaria a ser registrado entre 2004 e 2007. Assim, por exemplo, os fluxos registrados em 2013 e estimados para 2014 distanciam-se pouco (para cima ou para baixo) daqueles que foram observados em 2000 e em 2005.

Se a evolução dos fluxos globais de IED recebidos é marcada por oscilações, muito mais nítida é a ten-dência de crescimento da participação dos países em desenvolvimento nos totais mundiais. A partici-pação dos países em desenvolvimento, de 16,8% em 1990, cresce discretamente para 18,8%, em 2000. Crescimento discreto, mas não trivial, considerando-se que esse período foi marcado por forte cresci-mento dos fluxos globais. Ou seja, os fluxos destinados a países em desenvolvimento acompanharam com sobras o dinamismo dos fluxos globais de IED.



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19

Mas é a partir da virada do século que a participação dos países em desenvolvimento no IED global aumenta de forma significativa, em função do crescimento, em termos absolutos dos fluxos a eles diri-gidos, e das oscilações observadas nos fluxos tendo os países desenvolvidos como destino. Em 2005, os países em desenvolvimento respondiam por 34,3% do total, participação que alcança 45,6%, em 2010, e torna-se majoritária a partir de 2012, com 54,8%. Para este crescimento de participação no pós--crise contribuíram tanto a expressiva queda dos fluxos dirigidos aos países desenvolvidos (-45% em 2013 em relação a 2008) quanto o crescimento dos fluxos dirigidos a países em desenvolvimento entre 2008 e 2013 (16%).

A análise dos dados pelas médias trienais confirma esta evolução: no início do século (2000/2002), a participação dos países em desenvolvimento nos fluxos globais de IED recebidos era marginalmente inferior à registrada dez anos antes (22,9% e 24,2%, respectivamente) depois de um forte crescimento observado no triênio 1995/1997. A sequência de crises que abalou as economias de países em desen-volvimento na Ásia e na América do Sul, entre 1998 e 2002, ajudam certamente a explicar a queda ob-servada entre 1995/1997 e 2000/2002. No entanto, a partir do início do século, o que se observa é uma nítida tendência de crescimento da participação dos países em desenvolvimento: 30,3%, em 2005/2007, 41,3%, em 2008/2010 e 49,8%, em 2011/2013.

2.1 FLUXOS DE IED: DESTINOS GEOGRÁFICOS

Como atestam os dados das Tabelas 1 e 2, a estabilidade dos valores globais de IED no período pos-terior à eclosão da crise – claramente perceptível quando se consideram as médias trienais – deve-se essencialmente ao dinamismo dos fluxos dirigidos aos países em desenvolvimento (e à Rússia), que têm compensado a forte queda registrada nos fluxos de IED direcionados aos países desenvolvidos. Pa-íses em desenvolvimento e Rússia responderam juntos por 59% dos fluxos globais de IED recebidos em 2013 e por 54% deste total no triênio 2011/2013.

Em termos absolutos, os fluxos dirigidos aos países em desenvolvimento mais Rússia cresceram de US$ 489 bilhões, na média do triênio 2005/2007, para US$ 663 bilhões, em 2008/2010, e para US$ 806 bilhões, em 2011/2013. Em 2014, as estimativas da UNCTAD indicam redução destes fluxos, que to-talizariam US$ 723 bilhões. Este desempenho reflete, além da tendência de queda observada para os fluxos globais de IED recebido no ano, a forte redução no ingresso de IDE na Rússia (de US$ 79 bilhões, em 2013, para US$ 19 bilhões, em 2014), associada à deterioração da situação econômica russa, aos conflitos político-militares na Ucrânia e às sanções impostas ao país pelos EUA e pela União Europeia. O desempenho do México em 2014 também gera algum impacto negativo sobre o resultado do conjunto dos países em desenvolvimento no ano. De fato, revertendo a forte tendência ao crescimento das entra-das de IED observada em 2013, o ingresso de investimentos no México caiu de US$ 38 bilhões naquele ano para cerca de US$ 20 bilhões em 2014.

Entre os países em desenvolvimento que aumentaram sua participação nos fluxos de IED recebidos, en-tre 2007 e 2014 (conforme estimativas da UNCTAD para este último ano), destacam-se a China (cuja par-ticipação passa de 4,2% para 10%), Hong Kong (de 3,1% para 8%) e o Brasil (de 1,7% para 5%). A Rússia também registrava, até 2013, aumento expressivo em sua participação, que atingiu 5,5%, naquele ano, contra 2,8%, em 2007. Como se observou, em 2014 este país reduziu sua participação nos fluxos globais de IDE recebidos a apenas 1%.

Há, ainda, alguns países que têm pequena participação nos fluxos totais, mas que registraram, entre 2007 e 2013, crescimento naquela participação: Chile, Malásia e África do Sul são exemplos de países com estas características.



O conjunto dos BRICS ganhou peso como destino dos IED globais, especialmente no período mais re-cente, alcançado 21% do total em 2013. Em 2000, a participação conjunta dos BRICS era de 5,7% e no triênio pré-crise (2005/2007) de 10,1%, em média. Apesar do crescimento estimado pela UNCTAD da participação de Brasil, Índia e China nos fluxos totais em 2014, o resultado do grupo deverá ficar abaixo do registrado em 2013, em função da forte queda de participação da Rússia.

O Brasil mantém-se, nos últimos anos, como um dos principais destinos dos IED entre os países em desenvolvimento, ocupando também posição de destaque no total mundial. Assim, em 2014, de acor-do com os dados preliminares, o Brasil teria ocupado a quinta colocação entre os receptores de IED no mundo (Gráfico 1), subindo duas posições em relação a 2013 e voltando à posição ocupada no ranking de 20121.3Além da China, o Brasil é o único dos BRICS representado entre os dez principais receptores de IED no mundo. A Rússia, que ocupava a terceira posição em 2013, não aparece no ranking de 2014 pelas razões já apontadas.

Na comparação entre os rankings de 2013 e de 2014, chama a atenção o fato de que a China supera os EUA, passando a ocupar a primeira posição. Além disso, Reino Unido e Canadá melhoram suas posições no ranking, ao passo que Austrália, Holanda e Luxemburgo passam a fazer parte dos dez mais em 2014.

A importância dos fluxos de IED recebidos pela economia brasileira também se expressa na participa-ção significativa destes na formação bruta de capital fixo (FBCF) do País – ou seja, em sua taxa de inves-timento (Tabela 3). Em 2013, os fluxos de IED contribuíram com 15,7% da FBCF, confirmando tendência de crescimento observável desde 2005 (quando esta contribuição era de 10,7%). Este nível de partici-pação é bastante superior ao registrado, no período mais recente, nos demais BRICS – exceção feita à Rússia, onde a contribuição do IED para a FBCF não tem diferido muito daquela registrada pelo Brasil. Além disso, a partir de 2005, a contribuição dos fluxos de IED para a taxa de investimento da economia brasileira tem superado a do conjunto de países em desenvolvimento.

1 A série de investimento estrangeiro direto (IED) no Brasil, divulgada no World Investment Report (WIR) da UNCTAD, é calculada pelo Banco Central do Brasil e corresponde à soma do ingresso líquido de recursos para participação no capital de empresas instaladas no Brasil com o saldo dos empréstimos intercompanhias. O saldo dos empréstimos intercompanhias é igual a: (1) a diferença entre desembolso e amortizações dos créditos concedidos pelas matrizes e suas subsidiárias em terceiros países a suas subsidiárias no Brasil menos (2) a diferença entre desembolso e amortizações dos créditos concedidos pelas subsidiárias no Brasil a suas matrizes e subsidiárias no exterior.

Gráfico 1 – entrada ied: 10 Maiores, 2014

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Fonte: Global Investment Trends Monitor.

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Comparados às informações relativas aos fluxos de investimentos, os dados de estoque de IED apre-sentam uma inércia muito maior e tendência de crescimento ininterrupto, embora a taxas bastante heterogêneas, segundo países e regiões, bem como segundo os períodos considerados. É nesta hete-rogeneidade que se captam os efeitos sobre o estoque de IED da crise e do ambiente de incerteza que tem caracterizado os últimos anos (Tabela 4). De fato, no período pré-crise observam-se não apenas altas taxas de expansão do estoque global de IED, mas também a aceleração deste processo – a taxa de crescimento do estoque passando de 76%, entre 1990/1992 e 1995/1997, para 95%, entre 2000/2002 e 2005/2007. Já no período que se inicia em 2008, as taxas de crescimento do estoque de IED reduzem--se, caindo para 58,4% entre o triênio 2005/2007 e o mais recente (2011/2013).

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Fonte: WIR 2014.



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23

Também no caso dos estoques, observa-se a queda de participação dos países desenvolvidos como receptores de IED, principalmente depois da crise. Mas esta queda é bem menos acentuada, no caso dos estoques, do que aquela observada nos fluxos. De fato, do início dos anos 1990 até o triênio ime-diatamente anterior à eclosão da crise, a participação dos países desenvolvidos no estoque de IED re-cebido pouco variou, registrando pequena queda, mas se mantendo próxima a ¾ do total. No período pós-crise a redução acelera até a participação daqueles países cair para 63%, no triênio 2011/2013. Simetricamente, o crescimento observado do lado dos países em desenvolvimento somente ocorre a partir do triênio 2008/2010, tendo este conjunto de países respondido, em 2011/2013, por 1/3 dos IED recebidos no mundo.

Os BRICS ainda detêm uma participação bastante limitada no estoque global de IED recebido: 10,5%, em 2011/2013. Mas tal participação representava três vezes aquela registrada pelos países do grupo no início dos anos 1990. Apenas entre 2005/2007 e 2011/2013 observou-se aumento de mais de 50% na parcela de estoque de IED recebida por este grupo de países.

2.2 ESTOQUE E FLUXOS DE IED: SETORES DE DESTINO E MODALIDADES

O estoque de IED recebido no mundo é nitidamente dominado pelos investimentos em serviços e esta característica vem se acentuando ao longo do tempo, em contraste com a perda de participação das manufaturas. Em 1990, a participação dos serviços no estoque total de IED recebido no mundo era de 46,9%, passando, em 2012, a 64,2%. Os serviços prestados às empresas – cuja participação no total mais do que triplica entre 1990 e 2012 – e os financeiros são os principais responsáveis pelo crescimen-to da participação dos serviços no total, estes dois setores respondendo juntos por 2/3 do estoque de IED recebido de serviços, em 2012. Ao mesmo tempo, a participação da indústria manufatureira reduz de 39,1%, em 1990, para 25,4%, em 2012 – uma queda de pouco mais de 35% e que afeta praticamente todos os setores manufatureiros e, em especial, aqueles que, em 1990, eram responsáveis por partici-pação significativa no estoque total de IED recebido (Tabela 5). Estas evoluções na composição seto-rial do estoque de IED recebido dizem respeito aos países desenvolvidos e em desenvolvimento, com pouca diferença entre eles.



taBela 5 – estoque estiMado de ied receBido no Mundo, Por setor de atividade, 1990 e 2012(pERcENTuAL)

Setor/indústria 1990 2012

Primária 8,7 7,5

Agricultura, caça, extração florestal e pesca 0,4 0,4

Mineração e petróleo 8,2 7,1

Não especificados 0,1 0,0

Manufaturas 39,1 25,4

Alimentos, bebidas e tabaco 4,0 2,9

Têxteis, roupas e couros 1,4 0,3

Madeira e produtos de madeira 2,0 0,5

coque, produtos de petróleo e combustíveis nucleares 2,8 1,3

Químicos e produtos químicos 8,5 4,3

produtos de borracha e plástico 0,7 0,4

produtos de minerais não metálicos 1,0 0,6

Metal e produtos de metal 3,3 1,9

Equipamentos elétricos e eletrônicos 5,0 2,3

Máquinas e equipamentos 3,1 1,2

Veículos automotores e outros equipamentos de transporte 2,8 1,9

Outras manufaturas 0,8 0,8


serviços 46,9 64,2

Eletricidade, gás e água 0,5 2,6

construção 1,0 1,3

comércio 11,3 9,1

Transporte, armazenagem e comunicações 1,5 6,2

hotéis e restaurantes 1,3 0,5

Finanças 18,9 23,2

Atividades para empresas 7,1 19,4

Administração pública e defesa 0,0 0,1

Educação 0,0 0,0

Serviços de saúde e sociais 0,0 0,1

Atividades de serviços comunitários, sociais e pessoais 0,7 0,3

Outros serviços 2,6 0,3


não especificados 5,3 3,0

Fonte: WIR 2014.

Tendência semelhante se observa a partir da análise dos fluxos de IED recebido nos triênios 1990/1992 e 2010/2012. A participação majoritária dos serviços, já identificável no primeiro triênio, reforça-se no segundo, chegando a 65,7% do total. A queda de participação da indústria ocorre, mas é um pouco menos intensa do que a observada no estoque: de 29,7%, no primeiro triênio, para 20,8%,

25

no segundo (ou seja, uma redução de 30% no período). O setor primário tem um pequeno crescimen-to em sua participação, que se mantém, em 2010/2012, abaixo de 10%. A evolução dos fluxos no setor primário reflete essencialmente a participação do IED recebido em setores de mineração e petróleo, que cresce entre os dois biênios. (Tabela 6).

taBela 6 – fluxos estiMados de ied receBidos no Mundo, Por setor de atividade (1990/1992 e 2010/2012)(pERcENTuAL)

Setor/indústria 1990/1992 2010/2012

Primária 8,2 9,7

Agricultura, caça, extração florestal e pesca 0,4 0,4

Mineração e petróleo 7,8 9,3


Manufaturas 29,7 20,8

Alimentos, bebidas e tabaco 3,8 2,4

Têxteis, roupas e couros 0,9 0,1

Madeira e produtos de madeira 1,1 0,1

coque, produtos de petróleo e combustíveis nucleares -0,5 1,1

Químicos e produtos químicos 4,5 3,3

produtos de borracha e plástico 0,3 0,3

produtos de minerais não metálicos 0,7 0,2

Metal e produtos de metal 1,8 0,9

Equipamentos elétricos e eletrônicos 1,7 1,3

Máquinas e equipamentos 2,8 0,9

Veículos automotores e outros equipamentos de transporte 1,7 1,0

Outras manufaturas 1,4 0,6


serviços 55,1 65,7

Eletricidade, gás e água 2,1 2,5

construção 0,6 1,9

comércio 10,9 8,7

Transporte, armazenagem e comunicações 2,9 3,4

hotéis e restaurantes 1,7 0,6

Finanças 16,5 30,5

Atividades para empresas 12,3 16,7

Administração pública e defesa 0,8 0,2

Educação 0,0 0,0

Serviços de saúde e sociais 0,0 0,1

Atividades de serviços comunitários, sociais e pessoais 1,4 0,2

Outros serviços 5,0 0,8


não especificados 6,9 3,8

Fonte: WIR 2014.



As informações mais recentes da UNCTAD sobre a distribuição setorial dos fluxos de IED recebidos referem-se a 2013, mas tais informações não foram consolidadas e traduzidas em dados estatísticos publicados pela instituição (WIR, 2014). Nesse ano, a UNCTAD registra crescimento (em contraste com 2012) dos fluxos de IED no setor primário, quase inteiramente atribuível aos novos projetos em países em desenvolvimento. Os setores de serviços responderam pela maior parte dos novos projetos de IED, cabendo aos serviços às empresas em países em desenvolvimento a maior parte da responsabilidade por este desempenho, o que sugere que a participação dos serviços nos fluxos de IED recebidos man-tém, em 2013, a tendência de crescimento observada ao longo das duas últimas décadas. No caso da indústria manufatureira, a evolução dos fluxos de IED recebidos em 2013 foi heterogênea segundo se-tores, destacando-se, pelo desempenho positivo, o setor de têxteis e confecções e, pelo desempenho negativo, a indústria automotriz.

27

3.1 FLUXOS DE IED: EVOLUÇÃO E COMPOSIÇÃO

O Brasil é historicamente, entre os países em desenvolvimento, um dos principais destinos do inves-timento internacional, originado principalmente em países desenvolvidos. O IED deu contribuição fundamental para a formação e a diversificação do parque industrial brasileiro a partir do final dos anos 50. Desde a década de 1990, os setores de serviços tornaram-se alvo destes investimentos. Junto com a diversificação setorial do IED ocorreu uma diversificação geográfica dos países de origem dos inves-timentos externos. Como se constatou na seção anterior, nos últimos anos o Brasil tem se mantido em posição confortável entre os maiores receptores de IED no mundo – e não apenas entre países em de-senvolvimento.

Nos últimos 20 anos, registram-se dois ciclos de forte expansão do IED. O primeiro tem início em 1995, depois de um período de 15 anos em que o Brasil praticamente ficou fora do radar dos investimentos externos, em função da deterioração da situação econômica do País. A estabilização econômica, os pro-gramas de privatização de empresas industriais e de serviços e a retomada de investimentos em setores industriais em que a presença de empresas de capital estrangeiro é forte são fatores que explicam a dinâmica deste ciclo, que se estende até o ano 2000. A ele se segue uma forte redução dos fluxos anuais de IED, entre 2001 e 2003.

O segundo ciclo de expansão do IED esboça-se em 2004, mas só consolida a tendência de alta a partir de 2006. A forte queda ocorrida em 2009 é rapidamente superada e o ciclo de expansão estende-se até 2011. Os últimos três anos registram pequenas quedas nos fluxos de IED direcionados ao Brasil, mas os valores observados nesses três anos mantiveram-se acima de US$ 60 bilhões anuais, patamar que havia sido atingido apenas em 2011. O ciclo de expansão acelerada observado até 2011 parece ter se interrompido, mas os ingressos anuais mantêm-se em patamar elevado tanto em relação à trajetória passada, quanto na comparação com a grande maioria de outros países em desenvolvimento.

3 IED NO BRASIL: EVOLuÇÃO, SETORES DE DESTINO E ORIGEM GEOGRáFIcA



Gráfico 2 – investiMento estranGeiro direto no Brasil – 1994/2014(BILhõES DE DóLARES)

Fluxo Anual Médio do triênio encerrado no ano

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

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30

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es 32,8

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25,9

66,7

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Fonte: Para o período anterior a 2001: Ipeadata, “Conta financeira - investimentos diretos estrangeiros no país” a partir de dados do Balanço de Pagamentos do Banco Central; para o período 2001/2013:

Banco Central, “Indicadores econômicos consolidados. Tabela. V.2. Saldo de transações correntes e necessidade de financiamento externo”. [http://www.bcb.gov.br/?indeco].

A modalidade de IED por participação no capital domina os fluxos de IED dirigidos ao Brasil nos últimos 10 anos, superando sempre amplamente os empréstimos intercompanhias. Mas há oscilações signifi-cativas no período, no que se refere à composição do IED por modalidade. A modalidade de participa-ção no capital perde peso entre 2005 e 2008 (de 99,9% para 66,7% do total), recupera-se e se estabiliza em torno de 82% entre 2010 e 2012, para voltar a se reduzir em 2013 e 2014, quando alcança 3/4 do total.

A recente interrupção do ciclo de expansão do IED no País está associada a uma queda mais acentuada (24%) do volume de recursos destinados à participação no capital de empresas instaladas no País nos dois últimos anos, como evidenciado pelo Gráfico 3, que apresenta a evolução dos componentes do IED a partir do início da década passada. A redução do peso da participação no capital nos fluxos totais é particularmente acentuada, nos últimos anos, na indústria de transformação.

Nesse contexto, o peso dos empréstimos intercompanhias – que fora inexpressivo até a metade da dé-cada passada, mas crescera desde então – praticamente dobra entre 2011 e 2013, quando alcança 35% do IED, mas volta a reduzir em 2014, para 24% do total.

29

50

40

30

20

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3.2 DESTINO SETORIAL DOS FLUXOS DE IED

Até o início do primeiro ciclo de expansão do IED vivido pelo Brasil nos últimos 20 anos, o IED dirigia-se essencialmente ao setor industrial (indústria manufatureira). Uma característica importante deste pri-meiro ciclo foi o crescimento dos investimentos em serviços, os quais ganharam participação relevante nos fluxos totais de IED direcionados ao Brasil.

No início do segundo ciclo – triênio 2005/2007 – indústria manufatureira e serviços têm participação praticamente igual (43% cada uma) e o setor primário – petróleo e gás e extração de minerais metálicos basicamente – responde por pouco menos de 13% do total (Tabela 7). No triênio seguinte, a participação do setor primário dá um “salto”, como resultado do aumento dos investimentos em petróleo e gás, mas nos triênios seguintes o peso deste setor recua significativamente em termos absolutos e relativos. Em 2014, o valor do IED no setor primário era praticamente a metade do registrado no “pico” de 2008/2010 e estava 35% abaixo do IED observado em 2011/2013.

Gráfico 3 – coMPosição do investiMento estranGeiro direto no Brasil: ParticiPação no caPital e eMPréstiMos intercoMPanhias – 2005/2014

(pERcENTuAL)

Empréstimo intracompanhia Participação no capital

Fonte: Banco Central do Brasil.

taBela 7 – investiMento estranGeiro direto no Brasil seGundo setores de atividade – 2002/2014(MéDIA DOS TRIêNIOS E 2014 – BILhõES DE DóLARES)

2002/2004 2005/2007 2008/2010 2011/2013 2014

% % % % %

Total 15,0 22,8 39,8 65,3 62,5

primário 1,1 7,5 2,9 12,7 13,7 34,3 10,7 16,4 7,0 11,3

Indústria 6,7 45,0 9,8 42,9 16,4 41,3 26,1 40,0 22,2 35,6

Serviços 7,0 47,1 9,9 43,3 10,9 27,4 30,3 46,4 31,3 50,1

Imóveis - - - - 0,1 0,2 0,2 0,3 (0,04) (0,1)

Não classificado 0,1 0,4 0,3 1,1 (1,2) (3,1) (2,0) (3,0) -




No período mais recente, o destaque é o forte crescimento do IED em serviços: de US$ 11 bilhões, em 2008/2010, para US$ 30 bilhões em 2011/2013. Em 2014, o IED em serviços ainda cresce um pouco em relação ao triênio 2011/2013, alcançando US$ 31,3 bilhões. O IED na indústria manufatureira teve um forte crescimento no triênio 2011/2013 – cerca de 60% acima do registrado no triênio anterior – mas não susten-tou o crescimento em 2014. Ao contrário, neste ano, o valor do IED dirigido à indústria de transformação caiu 15% em relação à média do triênio 2011/2013 – queda esta que já começa a se fazer sentir em 2013.

Como resultado destas evoluções, a participação dos serviços no total do IED vem crescendo nos últi-mos anos, superando 50% em 2014. A indústria de transformação teve perda discreta de participação entre os triênios 2005/2007 e 2011/2013, mas tal tendência parece ter-se acentuado em 2014, quando respondeu por 35,6% do total de IED dirigido ao Brasil. Já o setor primário também vem perdendo par-ticipação nos últimos anos, voltando a níveis comparáveis com os vigentes antes do “pico” de IED no setor observado entre 2008 e 2010.

Dentro do setor primário, a partir de 2009 – e com a exceção de 2011 – extração de petróleo e gás é o setor que mais recebe investimentos externos (Tabela 8). Na média 2012/2014, a participação deste se-tor no IED dirigido ao primário é de 59,3%, cabendo à extração de minerais metálicos – setor majoritário dentro do primário até 2008 – 21,8% do total. Na realidade, a extração de minerais metálicos vem regis-trando perda contínua de participação nos fluxos dirigidos ao setor primário desde o ano de 20112.3

No tocante à indústria de transformação, o IED esteve bastante concentrado em quatro setores, no triê-nio 2012/2014: metalurgia (16,7% do total da indústria de transformação), químicos (13,8%), alimentos (13,5%) e veículos automotores (11,8%). Juntos, estes quatro setores responderam, no último triênio, por 55,8% dos fluxos de IED dirigidos à indústria de transformação. O desempenho destes setores foi, no entanto, bastante heterogêneo, nos anos considerados na Tabela 9. Metalurgia respondia, em 2007, por quase 50% do IED dirigido à indústria, registrando, desde então e até 2013, queda em sua partici-pação. Nesse ano, esta participação atingiu seu ponto mais baixo – 11,4% – apresentando, em 2014, discreta recuperação (14,7%). A participação do setor de alimentos torna-se particularmente importante entre 2008 e 2012, quando oscila entre 17,6% e 25,3%, mas reduziu significativamente desde então, limitando-se a 8,7% da indústria, em 2014. O desempenho do setor químico também é marcado pelas oscilações ano a ano, mas se destaca a sua participação nos dois últimos anos – da ordem de 17% do total da indústria de transformação. Mas a grande novidade dentro da indústria é o crescimento do IED dirigido ao setor automotivo. A participação deste setor nos fluxos dirigidos à indústria era marginal até 2010, muda de patamar em 2011 e 2012 (situando-se entre 5,5% e 6%) e dá dois “saltos” consecutivos, em 2013 (para 12,8%) e em 2014 (para 17,9%). Neste último ano, o setor automotivo tornou-se o princi-pal setor industrial a que se destinam os fluxos de IED.

Portanto, neste subconjunto dos quatro setores mais relevantes no ranking dos receptores de IED dire-cionados à indústria, o desempenho recente dos setores automotivo e químico, de um lado, e de meta-lurgia e alimentos de outro, é marcadamente contrastante. Enquanto os dois primeiros setores ganham participação de forma significativa entre 2007/2009 (10,1% os dois setores juntos) e 2012/2014 (25,6%), o inverso ocorre com metalurgia e alimentos, cuja participação conjunta dentro da indústria cai, entre os dois triênios, de 56,2% para 30,2%.

Entre 2011 e 2014, os fluxos de IED dirigidos à indústria de transformação caíram cerca de 30% e esta queda é atribuível em mais de 100% ao desempenho de três setores: metalurgia, alimentos e bebidas, que respon-deram, juntos, por mais de 61% (US$ 19,3 bilhões) dos fluxos de IED dirigidos à indústria em 2011. Em 2014, estes três setores responderam por apenas US$ 5,6 bilhões, ou seja, apenas 25% do total da indústria.

2 A distribuição do IED segundo a CNAE 2.0 só está disponível a partir de 2007.

31

Além do crescimento recente do IED dirigido aos setores automotivo e químico, vale registrar, nos últi-mos anos, o aumento absoluto e relativo do IED em equipamentos de informática, produtos eletrônicos e de máquinas, aparelhos e materiais elétricos. O desempenho destes dois setores na atração de IED é, no último triênio, bastante superior ao observado no período anterior.

Nas atividades terciárias, o setor de comércio destaca-se por seu desempenho recente, recebendo 23,2% do IED dirigido a serviços no triênio 2012/2014. Telecomunicações ocupam a segunda posição, no triênio, com 12,7%, percentual bem inferior aos registrados nos anos de 2010 e 2011. Serviços finan-ceiros responderam por 10,2% do total de serviços no triênio 2012/2014, de tal forma que estes três seto-res representaram juntos, no último triênio, 46,1% do IED dirigido a serviços.



2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

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3.3. ORIGEM GEOGRÁFICA DOS FLUXOS DE IED

A distribuição dos fluxos de IED segundo sua origem se refere, nos dados divulgados pelo Banco Central do Brasil, ao país de origem imediata dos recursos aplicados, que não corresponde necessa-riamente ao país da matriz da empresa investidora (Tabela 9). De fato, Países Baixos e Luxemburgo res-ponderam juntos, nos três triênios compreendidos entre 2005 e 2013, por 21,6% a 32% do investimento realizado. As Ilhas Cayman representaram, nos triênios 2005/2007 e 2008/2010, praticamente 6% dos fluxos de IED dirigidos ao Brasil. A participação destes três países explicita o viés decorrente da utiliza-ção do país investidor imediato como referência da origem dos fluxos de IED.

Os Estados Unidos e a Espanha têm aumentado significativamente seus investimentos diretos no Brasil nos últimos anos. No caso dos EUA, os fluxos de IED passam de US$ 3,5 bilhões, no triênio 2005/2007, para US$ 9,3 bilhões, em 2011/2013, mantendo tendência de crescimento em 2014, quando alcançam US$ 10,2 bilhões (16% do total, na primeira posição no ranking de países investidores). A Espanha multi-plica por oito o valor de seus fluxos de IED dirigidos ao Brasil entre 2005/2007 e 2014, passando de US$ 0,7 bilhão a US$ 5,7 bilhões. Sua participação nos fluxos cresce no período, passando de 3,11% em 2005/2007, para 9%, em 2014. Neste último ano, a participação conjunta dos Estados Unidos e da Espa-nha chega a 25% contra apenas 15% no triênio da crise internacional (2008/2010).

Depois de crescerem significativamente entre 2005/2007 e 2011/2013, os IED provenientes dos dois únicos países latino-americanos que aparecem na Tabela 9 sofreram forte queda em 2014. De fato, em 2011/2013, Chile e México responderam juntos por pouco mais de 8% do IED recebido pelo Brasil, per-centual que cai para 4%, em 2014.

A posição relativa dos demais países varia de forma significativa. No entanto, exceto por ocorrências pontuais, o volume de investimento de todos os países selecionados cresce até 2011/2013. Em 2014, os desempenhos são bastante heterogêneos segundo países: crescem os fluxos originados nos Estados Unidos, na Espanha e na Alemanha, caem os provenientes dos Países Baixos, do Chile e do México.

35

taBela 9 – investiMento estranGeiro direto no Brasil seGundo Países de oriGeM selecionados (1) (2005/2014)

(BILhõES DE DóLARES)

2005/2007 2008/2010 2011/2013 2014

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Estados unidos 3,52 15,4% 4,11 10,3% 9,27 14,2% 10,23 16%

Luxemburgo 2,07 9,1% 4,98 12,5% 6,47 9,9% 7,26 12%

Espanha 0,70 3,1% 1,99 5,0% 4,72 7,2% 5,67 9%

Japão 0,49 2,2% 2,82 7,1% 3,94 6,0% 3,56 6%

França 0,92 4,0% 2,45 6,1% 3,37 5,2% 3,88 6%

Suíça 0,92 4,0% 2,64 6,6% 3,24 5,0% 2,33 4%

México 0,57 2,5% 0,95 2,4% 3,02 4,6% 1,47 2%

chile 0,33 1,4% 0,98 2,5% 2,40 3,7% 1,38 2%

Reino unido 0,59 2,6% 1,33 3,3% 2,32 3,5% 1,84 3%

canadá 1,19 5,2% 0,89 2,2% 1,46 2,2% 1,80 3%

Alemanha 1,07 4,7% 1,27 3,2% 1,38 2,1% 2,62 4%

Noruega 0,40 1,7% 0,72 1,8% 0,75 1,1% 0,51 1%

Bélgica 0,49 2,1% 1,57 3,9% 0,68 1,0% 1,56 2%

áustria 0,04 0,2% 1,24 3,1% 0,65 1,0% 0,30 0%

Austrália 0,53 2,3% 0,85 2,1% 0,54 0,8% 0,35 1%

portugal 0,07 0,3% 0,12 0,3% 0,42 0,6% 0,48 1%

Ilhas cayman 1,35 5,9% 2,30 5,8% 0,39 0,6% 0,45 1%

Bermudas 0,80 3,5% 0,87 2,2% 0,33 0,5% 0,25 0%

Bahamas 0,27 1,2% 1,01 2,5% 0,24 0,4% 0,36 1%


(1) Os países selecionados são aqueles que, em algum dos triênios consiedrados, estão incluídos entre os responsáveis por 80% do IED no Brasil. Os países estão ordenados segundo

o volume de seus investimentos no triênio 2011/2013. Os valores sublinhados indicam que o país, naquele triênio, não estava entre aqueles responsáveis por 80% do IED.



3.4. ESTOQUE DE IED E SUA DISTRIBUIÇÃO SETORIAL

O Censo Anual de Capitais Estrangeiros no País de 2012 identificou 18.623 empresas nas quais ao me-nos um investidor não residente possui, individualmente, 10% ou mais do poder de voto nas delibera-ções sociais e na eleição dos administradores da empresa, estimando em US$ 737,27 bilhões o estoque do investimento estrangeiro direto realizado nessas empresas – 84% sob a forma de participação no capital e 16% como empréstimos intercompanhias (Tabela 10). O estoque de IED em 2012 representou 27,5% do PIB daquele ano3.

taBela 10 – estoque de caPital estranGeiro eM 2012(BILhõES DE DóLARES)

Nº empresas US$ milhões Percentagens

Investimento Estrangeiro Direto (1) 18.623 737.274 100%

participação no capital 617.384 84%

Empréstimos intercompanhias 119.890 16%

Estoque IED - participação no capital / pIB 27,5%


(1) Ao menos um investidor não residente possui, individualmente, 10% ou mais do poder de voto.

(2) Não há investidor não residente que possua, individualmente, 10% ou mais do poder de voto

A distribuição setorial do estoque de IED sob a modalidade de participação no capital (Tabela 11) mos-tra, para o ano de 2012, uma participação bastante equilibrada dos serviços (46%) e da indústria de transformação (43%). O setor primário tem participação bem mais modesta, da ordem de 12%, metade da qual concentrada em atividades de extração de petróleo e gás.

3 O Banco Central tem realizado, desde 1996, Censos quinquenais de Capitais Estrangeiros no Brasil, com o objetivo de mensurar o estoque de investimentos estrangeiros diretos, identificando sua origem geográfica e alocação setorial. Em 2011, o censo foi objeto de mudanças metodológicas significativas, sendo ainda introduzida uma pesquisa anual (Censo Anual), realizada no intervalo entre dois censos quinquenais, cuja coleta de informações se concentra nos maiores investidores. A mudança de metodologia compromete a comparação dos resultados de 2010 com os computados nos censos de 1995, 2000 e 2010, uma vez que diferem a caracterização do universo da pesquisa e o critério de aferição do valor do IED. Por outro lado, o estoque de IED computado no Censo difere também do estoque correspondente ao fluxo acumulado de IED ajustado pela variação cambial, uma vez que incorpora também a variação do valor de mercado ou do valor patrimonial da empresa investida.

37

Dentro da indústria de transformação, o que mais chama a atenção é a grande participação (30%) do setor de bebidas no estoque industrial (Tabela 12). Esta participação é muito superior àquela registrada por este setor nos fluxos de IED dos últimos anos. Como se viu na Tabela 8, o setor de bebidas represen-tou menos de 5% dos fluxos dirigidos à indústria de transformação no triênio 2011/2013.

As diferenças entre valores de estoques e fluxos (anuais ou acumulados) são normais, dada a meto-dologia utilizada – conforme a nota de rodapé número 4 – e elas também se observam, embora em dimensões muito menos significativas nos demais setores com participação expressiva no estoque de IED dirigido à indústria. É o caso dos setores químico, automotivo, metalúrgico e de alimentos, todos com participação significativa no estoque, mas com peso ainda maior nos fluxos de IED registrados nos últimos anos (ao contrário do verificado com o setor de bebidas ou ainda com o de fumo). Outros setores com participação maior nos fluxos recentes de IED do que no estoque são os de equipamento de infor-mática eletrônicos, bem como o de máquinas, aparelhos e materiais elétricos.

No setor de serviços, o estoque de IED apresenta maior concentração, com os quatro principais setores, respondendo por 70% do investimento no setor (na indústria de transformação, os quatro maiores so-mam juntos 58% do total). Serviços financeiros respondem por 31% do estoque de IED no setor, segui-dos por telecomunicações (17%), comércio (12%) e eletricidade, gás e outras utilidades (10%). Também em serviços, não há correspondência estrita entre participação nos fluxos e estoques. O comércio lidera o ranking dos fluxos no período mais recente, posição que é ocupada, no caso do estoque de IED pelos serviços financeiros.

Fonte: Censo de Capitais Estrangeiros no País 2012 e Balanço de Pagamentos.

taBela 11 – investiMento estranGeiro direto no Brasil – ParticiPação no caPital (2012)DISTRIBuIÇÃO DO ESTOQuE pOR SETOR DE ATIVIDADE EcONôMIcA DA EMpRESA RESIDENTE NO BRASIL

2012

valor (us$ milhões) %

Agricultura, pecuária e extrativa mineral 72.030 11,7

Indústria 264.100 42,8

Serviços 281.254 45,6

total 617.384 100,0



taBela 12 – distriBuição do estoque do ied na forMa de ParticiPação no caPital, seGundo a divisão da cnae.2 eM que está classificada a eMPresa investida – 2012


Valor %

agricultura, pecuária e extrativa mineral 72.030 100,0

Extração de petróleo e gás natural 36.367 50,5

Extração de minerais metálicos 20.891 29,0

Extração de minerais não metálicos 6.800 9,4

indústria 264.100 100,0

Bebidas 79.003 29,9

produtos químicos 25.904 9,8

Veículos automotores, reboques e carrocerias 24.232 9,2

Metalurgia 23.768 9,0

produtos do fumo 18.430 7,0

produtos alimentícios 17.983 6,8

Máquinas e equipamentos 11.491 4,4

produtos farmoquímicos e farmacêuticos 9.673 3,7

produtos de metal 7.448 2,8

produtos de borracha e de material plástico 7.092 2,7

celulose, papel e produtos de papel 6.615 2,5

Máquinas, aparelhos e materiais elétricos 4.481 1,7

produtos minerais não metálicos 5.268 2,0

Equipamentos de informática, produtos eletrônicos e ópticos 4.165 1,6

coque, derivados de petróleo e biocombustíveis 5.534 2,1

serviços 281.254 100,0

Serviços financeiros e atividades auxiliares 88.305 31,4

Telecomunicações 48.734 17,3

comércio, exceto veículos 33.350 11,9

Eletricidade, gás e outras utilidades 28.672 10,2

Atividades imobiliárias 17.090 6,1

Seguros, resseguros, previdência complementar e planos de saúde 16.502 5,9


39

3.5. DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA DO ESTOQUE TOTAL E INDUSTRIAL DE IED

Como observado anteriormente, as informações disponíveis sobre a origem dos fluxos de IED têm como referência o investidor imediato, a pessoa jurídica ou física que adquiriu a participação no capital de em-presa investida, que é frequentemente subsidiária de empresa residente em um terceiro país. As infor-mações coletadas pelo Censo Anual de Capitais Estrangeiros de 2012 permitem a identificação desse investidor final nas participações de capital em empresas brasileiras (mas não no caso do empréstimo intercompanhias). A Tabela 13 apresenta a distribuição do estoque de IED fazendo essa distinção.

Sob a ótica do investidor final, Estados Unidos (20,3%), Espanha (11,5%) e Bélgica (11,4%) respondiam, em 2012, por 43,2% do estoque de capital estrangeiro investido em empresas do país (Tabela 13). O ranking dos principais investidores, pelo critério de investidor final, inclui ainda diversos países da União Europeia, como Reino, Unido, França, Alemanha, Itália, Países Baixos e Luxemburgo. Juntos, os países da UE respondem por 47,1% do estoque de IED, pelo critério de investidor final. Japão (com 6%), Ca-nadá (2,4%) e México (2,2%) são países não europeus com participação não marginal no estoque de IED no País. A sétima posição do ranking (com 4,2% do total) é ocupada pelo Brasil, correspondendo a investimento cujo investidor imediato é um empresa localizada em outro país que tem como controlador final uma pessoa jurídica ou física residente no Brasil.

Na distribuição do estoque segundo o critério de investidor imediato, ganham peso, como na participa-ção nos fluxos, os Países Baixos (com quase 30% do total) e Luxemburgo (5,8%), países que, ao se ado-tar o critério de investidor final, têm participação reduzida (em torno de 2% do total). Os três principais investidores segundo o critério de investidor imediato, respondem por 57,6% do estoque total.

O confronto dos montantes investidos pelos países como investidor final e como investidor imediato evidencia algumas características do fluxo de investimento estrangeiro para o país. A identificação dos países cujo estoque como investidor imediato supera significativamente o estoque como investidor final os caracteriza como países que canalizam investimentos de empresas residentes em terceiros países para o Brasil. É o caso, dentre os investidores de maior porte, dos Países Baixos (estoque como investi-dor imediato 14 vezes maior do que como investidor final), Luxemburgo (5 vezes maior) e Ilhas Cayman (que não tem aplicação como investidor final no Brasil). O estoque como investidores imediatos desses três países, em conjunto, excedia, em 2012, em US$ 200 bilhões seus estoques como investidores finais (respondendo os Países Baixos por 85% desse valor).

No tocante aos empréstimos intercompanhias, a distribuição do estoque revela a importância de Lu-xemburgo, Áustria e três “paraísos fiscais” (Cayman, Bermudas e Ilhas Virgens Britânicas), em relação à modalidade de participação no capital. Os países europeus com participação em posições relevantes no ranking de investidores finais na modalidade participação no capital (Bélgica, Reino Unido, França) perdem aqui participação, o mesmo ocorrendo com o Japão e a Espanha.



taBela 13 – distriBuição do estoque do ied seGundo a oriGeM do investiMento – 2012(BILhõES DE DóLARES)

Participação no capital Empréstimo intercompanhia

País do investidor final País do investidor imediato País do credor

valor % valor % valor %

total 617,4 100,0 total 617,4 100,0 total 119,9 100,0

Estados unidos 125,4 20,3 países Baixos 183,4 29,7 Estados unidos 17,2 14,3

Espanha 71,3 11,5 Estados unidos 97,8 15,8 países Baixos (holanda) 16,0 13,3

Bélgica 70,7 11,4 Espanha 74,6 12,1 Luxemburgo 13,4 11,2

Reino unido 46,9 7,6 Luxemburgo 36,0 5,8 Espanha 6,8 5,7

França 36,9 6,0 França 31,8 5,2 Suíça 6,6 5,5

Japão 32,1 5,2 Japão 31,3 5,1 Ilhas cayman 6,1 5,1

Brasil 26,0 4,2 Reino unido 21,4 3,5 áustria 6,1 5,1

Alemanha 24,5 4,0 canadá 14,8 2,4 México 4,9 4,1

Itália 18,2 3,0 Alemanha 13,8 2,2 Alemanha 4,4 3,6

Suíça 18,2 2,9 México 12,9 2,1 Bélgica 3,4 2,9

Luxemburgo 15,1 2,4 Suíça 10,9 1,8 França 2,8 2,4

canadá 14,6 2,4 Ilhas cayman 9,8 1,6 Reino unido 2,7 2,3

México 13,4 2,2 chile 8,4 1,4 portugal 2,5 2,1

países Baixos 13,3 2,2 Bermudas 7,9 1,3 Ilhas Virgens Britânicas 2,4 2,0

Bermudas 12,3 2,0 Itália 7,9 1,3 Japão 2,2 1,8

china 4,7 0,8 portugal 5,5 0,9 Bermudas 1,4 1,2


41

No caso específico da indústria de transformação, a distribuição do estoque de IED sob a forma de par-ticipação no capital, segundo origem do investidor final e do investidor imediato revela, como principais investidores finais em 2012 a Bélgica (26,8% do total da indústria) e os Estados Unidos (18,4%), que responderam juntos por mais de 45% do total (Tabela 14). Seguem-se vários países-membros da União Europeia – Reino Unido, Alemanha, França e Luxemburgo – além do Japão e do próprio Brasil. Vale ob-servar que alguns países, como Espanha, Itália e México, aparecem com maior destaque no ranking de investidores finais no País do que no de investidores finais na indústria de transformação, sugerindo que o estoque de IED detido por estes países estaria relativamente concentrado em outros setores, como o de serviços (financeiros e de telecomunicações, por exemplo). Já Bélgica e Alemanha são países cuja participação no estoque de IED industrial supera nitidamente aquela detida no estoque total de IED, indicando especialização industrial de tais investimentos. No que se refere aos resultados relativos à distribuição do estoque de IED na indústria de transformação segundo a origem do investidor imediato, chama a atenção a elevada participação dos Países Baixos (49%), em evidente contraste tanto com a participação deste país como investidor final na indústria (1,9%) quanto com a sua participação como investidor imediato no Brasil – ou seja, em todos os setores, não apenas na indústria (30%).

taBela 14 – distriBuição do estoque do ied na indústria de transforMação, seGundo a oriGeM do investiMento soB a forMa de ParticiPação nacional – 2012


País do investidor final País do investidor imediato

valor % valor %

total 261,8 100,0 total 261,8 100,0

Bélgica 70,2 26,8 países Baixos 128,2 49,0

Estados unidos 48,1 18,4 Estados unidos 21,4 8,2

Reino unido 22,2 8,5 Japão 16,9 6,5

Alemanha 18,0 6,9 Espanha 15,5 5,9

Japão 17,1 6,5 França 13,4 5,1

França 12,0 4,6 Luxemburgo 12,6 4,8

Luxemburgo 11,7 4,5 Alemanha 9,6 3,7

Bermudas 9,9 3,8 canadá 5,8 2,2

Brasil 7,9 3,0 Suíça 4,7 1,8

Suíça 6,9 2,6 Bermudas 4,3 1,7

Itália 5,3 2,0 Itália 4,1 1,6

países Baixos 5,0 1,9 Reino unido 2,5 1,0

Espanha 2,7 1,0 Suécia 2,4 0,9

Suécia 1,7 0,7 áustria 1,5 0,6



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Os fluxos de IED expandiram-se consideravelmente nos últimos 30 anos, passando de US$ 40 bilhões, no início da década de 80, a US$ 1,45 trilhão, em 2013. Um dos fatores que contribuíram para este crescimento foi a liberalização dos regimes nacionais de regulação aplicados aos fluxos de IDE pelos países receptores. Para este resultado também contribuiu a eliminação ou mitigação de restrições aos investimentos no exterior de empresas de países desenvolvidos e em desenvolvimento e, mais além, a adoção, por vários destes países, de políticas de apoio aos investimentos externos de suas empresas4.3 O crescimento exponencial dos investimentos externos também desencadeou, entre os países poten-cialmente receptores destes fluxos – e dentro deles –, uma intensa competição para atrair tais investi-mentos, que acompanhou os movimentos de liberalização das políticas nacionais.

4.1 POLÍTICAS NACIONAIS EM RELAÇÃO à ENTRADA E OPERAÇÃO DOS INVESTIMENTOS EXTERNOS

A UNCTAD faz, em seus World Investment Reports, uma avaliação anual das principais tendências de evolução das políticas nacionais de investimentos. Esta avaliação classifica as medidas nacionais ado-tadas no ano segundo sua tendência: liberalização/promoção ou restrição/regulação de IED.

DA LIBERALIzAÇÃO DOS ANOS 1990 AO RETORNO DAS RESTRIÇÕES NO PóS-CRISE

Entre 1992 e 2000 (inclusive), a UNCTAD contabilizou 991 medidas de políticas nacionais aplicáveis a investimentos externos nos países que as adotaram. Destas, 929, ou seja, 94%, corresponderam a medidas de liberalização e promoção de IED, enquanto 6% se referiam a medidas de restrição e regulação destes fluxos. De 2001 a 2007 (ano anterior ao de eclosão da crise), foram registradas 829 medidas alterando regulações nacionais de IDE, sendo que 699 (84%) se referiam a medidas de liberalização e promoção e 112 (14%) a restrições e regulações, sendo as demais classificadas

4 CNI. Relatório dos investimentos brasileiros no exterior 2013: recomendações de políticas públicas para o Brasil. Brasília: CNI, 2013a.

4 REGIMES E pOLíTIcAS DE IED: TENDêNcIAS REcENTES NO MuNDO E NO BRASIL



como neutras ou indeterminadas. Esta tendência ao crescimento da participação de medidas restri-tivas e de regulação se acentua a partir de 2008, já que entre este ano e 2013, das 530 medidas intro-duzidas, 373 (70%) eram de natureza liberalizante ou promotora e 138 (26%) eram de tipo restritivo ou de regulação. O ano de 2010 foi aquele em que o peso de medidas restritivas e de regulação foi o mais elevado, atingindo quase 1/3 do total.

Estes dados revelam que, ao longo da última década e dos primeiros anos da corrente, as medidas libe-ralizantes e de promoção do IDE mantiveram-se amplamente majoritárias nas políticas nacionais, mas que, ao mesmo tempo, cresceu significativamente o peso das medidas de restrição e de regulação, ten-dência já perceptível antes da crise, mas que se acentua após a eclosão desta.

Portanto, sem ter havido reversão da tendência de liberalização, as políticas nacionais passaram cres-centemente a introduzir algumas “qualificações” à tendência dominante (a liberalização), reveladoras de uma visão governamental que já não percebe no IED um fluxo portador apenas de benefícios poten-ciais. A eclosão da crise acentuou esta percepção, embora esta não tenha se desdobrado, ao menos com a intensidade e o grau de difusão que se temia em 2008 e 2009, no que se poderia chamar de “pro-tecionismo de investimentos”. De fato, o World Investment Report de 2010 – que se refere a desempenho e políticas de IED em 2009 – registrava como “notável” a tendência de aprofundamento da liberalização, da facilitação e da promoção do IED à luz da “crise financeira em curso”.

Apesar disso, nas respostas dos países à crise, a preocupação com as empresas nacionais de setores considerados “estratégicos” e argumentos de segurança nacional foram utilizados para justificar um maior grau de intervenção estatal no controle das condições de entrada e operação de empresas estran-geiras. Isso ocorreu com alguma intensidade em países desenvolvidos, preocupados com o “risco” de que empresas nacionais em dificuldades fossem alvo de aquisições de empresas – especialmente esta-tais – de países em desenvolvimento e, em particular, da China.

Já entre as medidas liberalizantes, o WIR 2010 registrava, especialmente em países em desenvolvimen-to na Ásia e na África, a abertura de setores anteriormente fechados ao capital estrangeiro, a privatização de empresas estatais e a flexibilização de regras restritivas quanto à participação estrangeira no capital de empresas nacionais (estatais ou não). Apesar das restrições fiscais impostas pelo enfrentamento da crise desencadeada em 2008, em diferentes países, o uso de incentivos fiscais e financeiros para atrair IED mantinha-se. Nos países desenvolvidos, a redução da alíquota do imposto de renda das empresas configurava-se – desde antes da crise, é verdade – como um dos principais instrumentos de atração de investimentos externos.

Em 2013, a adoção de medidas liberalizantes ainda prevalecia amplamente, na contabilidade da UNC-TAD, mas as medidas restritivas ainda respondiam por cerca de 26% do total. A esta altura já ficara claro que a crise não desencadeara uma corrida protecionista, mas – no conjunto de medidas de políticas re-lacionadas a IED – se consolidara a tendência a restringir o investimento externo em terras e em setores de defesa e relacionados à segurança nacional, bem como em monitorar de perto a entrada de investi-mentos de empresas estatais. Setores como mineração e eletricidade, gás e água também passaram a receber, em alguns países em desenvolvimento, tratamento de setores sensíveis, do ponto de vista da entrada de capital estrangeiro. De maneira geral, fusões e aquisições lideradas por firmas estrangeiras nestes setores passaram a ser objeto de screening prévio à autorização para a realização das opera-ções. Tais evoluções não necessariamente remetem às reações nacionais à crise, muitas vezes se ex-plicando pela trajetória política doméstica dos países. É o caso notadamente da América do Sul, onde a Venezuela e a Argentina adotaram crescentemente medidas de restrição – incluindo a expropriação de ativos – ao capital estrangeiro por razões relacionadas às opções domésticas de política econômica.

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A tendência liberalizante volta a manifestar-se com maior força em 2014. De acordo com o monitoramen-to da UNCTAD5,3entre março e dezembro de 2014 a participação das medidas liberalizantes e de pro-moção no total de medidas aplicáveis aos investimentos estrangeiros foi de 82%, acima da média dos anos anteriores. Entretanto, novas medidas restritivas foram impostas relacionadas principalmente aos setores de produção de petróleo, comunicação de dados e empresas de mídia.

COMPETIÇÃO POR ATRAÇÃO DE INVESTIMENTOS: INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Embora a relação dos Estados receptores com o IED tenha sofrido uma inflexão não desprezível nos últi-mos anos, as medidas de liberalização ainda prevalecem amplamente e a competição para atrair investi-mentos estrangeiros continua a ser um fenômeno relevante, nos países desenvolvidos e em desenvolvi-mento. Esta competição se intensificou paralelamente à queda das barreiras ao investimento internacional observada a partir dos anos 1980 e dá-se principalmente por meio de incentivos fiscais e financeiros ofere-cidos por governos nacionais e subnacionais no mundo desenvolvido e em desenvolvimento.

A relevância dos incentivos fiscais e creditícios em políticas de atração de IED de países em desenvol-vimento é confirmada por estudo recente (VCC, 2013), que atesta que, em certos países africanos, os incentivos aos investimentos externos correspondem a cerca de um terço da receita tributária. Além dos impactos fiscais produzidos pela concessão de incentivos ao IDE, esta prática – associada essencial-mente a grandes projetos e a setores específicos – levanta preocupações de accountability por parte de diversos setores da sociedade civil em diferentes países6.4

De acordo com os dados coletados pela UNCTAD em seu Investment Policy Monitor, entre 2004 e 2013, os incentivos representaram entre 26% e 55% do total de novas medidas de política aplicáveis ao inves-timento estrangeiro direto, tendo essa proporção crescido ao longo desses dez anos. Em 2013, mais da metade das medidas de liberalização e promoção de investimentos registradas pela contabilidade da UNCTAD referiam-se à concessão de incentivos ao investidor estrangeiro. Mais da metade destes incen-tivos tinha caráter fiscal.

Nos dez anos entre 2004 e 2013, a Ásia foi a região que implementou o maior número de medidas rela-cionadas a incentivos ao investimento estrangeiro, com 30% do total, sendo a China e a Coreia os países mais ativos nessa região. A África vem em segundo lugar com 23%, enquanto a América Latina e Caribe foram origem de 13% das medidas. É curioso notar que 21% das medidas de incentivos implementadas nesse período foram adotadas por países desenvolvidos, indicando que mesmo estes países estão na competição por atração de investimentos estrangeiros diretos.

Uma pesquisa conduzida pela UNCTAD7,5entre janeiro e abril de 2014, junto a agências de promoção de investimentos (APIs) revelou que os incentivos fiscais são, atualmente, o principal instrumento de política utilizado para a atração de investimentos, particularmente por países em desenvolvimento e economias em transição. Os incentivos financeiros e regulatórios são considerados pelas APIs menos relevantes como instrumentos de política para atrair investimentos estrangeiros.

5 UNCTAD. Investment policy monitor. n. 13, Jan. 2015.6 A única regulação internacional que busca restringir a competição via incentivos estatais para atrair IDE é a legislação aplicável a Ajudas de Estado (State Aids) no âmbito da União Europeia. Segundo o estudo do VCC (2013), esta legislação tem sido eficaz em coibir a competição entre países para atrair investimentos, mas é um fato que se deu, especialmente, depois de 2008, esforços de governos nacionais para ajudar empresas e setores em dificuldades nos países europeus têm colocado as regras de Ajudas do Estado sob intenso estresse. 7 Ver UNCTAD (2014a).



Em países em desenvolvimento, os incentivos ao investimento estrangeiro estão, em geral, associados à busca por compensar deficiências no clima de investimentos no país receptor, tais como debilidade na infraestrutura ou na disponibilidade de recursos humanos qualificados, entre outras. Nesse sentido, se-gundo a UNCTAD, os incentivos ao investimento podem tornar-se um instrumento-chave na competição pela atração de investimento estrangeiro.

Perguntadas sobre as motivações para a concessão de incentivos, 85% das APIs indicaram que a criação de empregos está entre os cinco principais objetivos de política de atração de IED, sendo que 75% delas classificaram este objetivo em primeiro ou segundo lugar no ranking de prioridades. Após a criação de empregos aparecem como objetivos a transferência de tecnologia, a promoção de exportações, as inter-ligações domésticas, a criação de valor agregado doméstico e o desenvolvimento de capacidades.

Apenas 40% dos respondentes afirmaram que decisões de localização de investimentos e competição internacional estão entre os cinco principais objetivos de suas políticas de incentivos. Entretanto, mais de metade das APIs de países desenvolvidos colocou esses objetivos entre as cinco principais priorida-des, indicando que tais mecanismos tornam-se relevantes para a disputa por atração de IED.

Muitas vezes, a concessão de incentivos ao IED está condicionada ao cumprimento de requisitos de de-sempenho pelo investidor estrangeiro. A pesquisa da UNCTAD mostra que as exigências mais comuns são, pela ordem: (i) mínimo de empregos criados; (ii) treinamento e transferência de tecnologia; (iii) in-vestimento mínimo; (iv) localização do investimento; e (v) desempenho exportador.

Também é comum que os incentivos busquem atrair investimentos para setores específicos. Os seg-mentos de tecnologia da informação (TI) e serviços empresariais são os mais comumente visados. Em seguida aparecem agricultura e hotéis e restaurantes.

Do ponto de vista da eficácia dos instrumentos utilizados, mais de dois terços das APIs consideram que frequentemente seus programas atingem os objetivos esperados, enquanto 11% afirmam que os objeti-vos sempre são alcançados.

ACORDOS INTERNACIONAIS DE INVESTIMENTOS: DESCONTENTAMENTO CRESCENTE

Ao lado dos incentivos fiscais e financeiros – ou em lugar deles, em certos casos – alguns países em de-senvolvimento propõem aos investidores externos “contratos de estabilização” como instrumentos de proteção contra mudanças regulatórias domésticas no país receptor que possam gerar novos custos ou aumentar a carga tributária do investidor. Especialmente nas duas últimas décadas, a assinatura de acordos intergovernamentais de proteção de investimentos e para evitar a bitributação com países de-senvolvidos foi amplamente utilizada pela grande maioria dos países em desenvolvimento como meca-nismo para atrair investimentos externos. Há dúvidas sobre a eficácia destes instrumentos para cumprir com o objetivo visado – principalmente no caso dos acordos de proteção de investimentos – e tais acor-dos são crescentemente criticados, inclusive nos países desenvolvidos.

O engajamento dos países em desenvolvimento na utilização desses instrumentos gerou um emara-nhado de acordos bilaterais e regionais: ao final de 2014, havia 3.262 acordos internacionais de investi-mentos em vigência, dentre os quais 2.916 eram acordos bilaterais de proteção de investimentos. Além destes, a proteção dos investimentos estrangeiros tem sido incorporada em acordos de livre-comércio ou de integração econômica mais profunda. Há ainda compromissos relacionados aos investimentos estrangeiros diretos estabelecidos em acordos negociados no âmbito da Organização Mundial do Co-

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mércio (OMC) – o Acordo Geral de Comércio de Serviços (GATS, na sigla em inglês) e o Acordo de Medi-das de Investimentos Relacionadas ao Comércio (TRIMs, também na sigla em inglês).

Apesar do impressionante número de acordos bilaterais em vigência, observa-se uma crescente dicoto-mia no mundo desses acordos. De acordo com a UNCTAD (2014a), observam-se movimentos de países em direções opostas: enquanto alguns países têm optado pelo “desengajamento” da rede de acordos, outros têm negociado compromissos mais profundos e mais abrangentes.

Em 2013, alguns acordos bilaterais de proteção e promoção de investimentos (APPIs) foram denuncia-dos unilateralmente por países em desenvolvimento – é o caso da África do Sul e da Indonésia. Em geral, quando terminados, esses acordos deixam de ser aplicados aos novos investimentos, mas aqueles realizados antes da terminação do acordo continuam protegidos por um período que varia entre 10 e 20 anos, dependendo dos termos do acordo negociado. Embora até o momento a iniciativa de denunciar acordos de proteção de investimentos tenha partido de países em desenvolvimento, são crescentes as críticas de segmentos da sociedade civil em países desenvolvidos quanto às implicações desses compromissos. As insatisfações em relação a esses acordos são motivadas por razões variadas, que incluem, dentre outras: (i) as dúvidas quanto à sua eficácia para a efetiva atração de investimentos es-trangeiros diretos; (ii) a limitação dos graus de liberdade dos países recipientes para adotar políticas industriais e de desenvolvimento; (iii) as experiências negativas de alguns países com o mecanismo de solução de controvérsias entre investidores e Estados incorporado nesses acordos; e (iv) a complexi-dade de lidar com essa extensa rede de acordos, que seguem padrões variados e que não contam com uma instituição guarda-chuva que os coordene e supervisione.

Neste ambiente, enquanto alguns poucos países começaram a denunciar os acordos de que são partes, ou-tros se engajaram em processos de revisão de seus modelos de acordos, buscando soluções negociadas.

Outra família de acordos relacionados aos investimentos estrangeiros sob crescente pressão interna-cional são os acordos para evitar a dupla tributação. Estes acordos têm o objetivo de eliminar a dupla tri-butação sobre rendas ou ganhos gerados (como serviços, lucros e dividendos) em determinado país e que são pagos a residentes de outros países. É o caso da renda gerada por investimentos diretos estran-geiros. Há atualmente mais de 3.000 acordos deste tipo, sendo que a grande maioria segue o modelo elaborado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Associada à difusão de uma visão crítica aos acordos internacionais de investimentos – ela mesma po-tencializada pelos efeitos da crise internacional – encontra-se a crescente prioridade concedida interna-cionalmente ao tema da “erosão da base tributária” dos países. Esta seria gerada pelas estratégias de empresas transnacionais e grandemente facilitada pela existência dos chamados “paraísos fiscais” e, em menor medida, por mecanismos de política adotados inclusive por países europeus e voltados para a atração de investimentos de filiais de transnacionais com propósito específico (as special purpose enti-ties). O tema entrou na agenda intergovernamental global pelo G20 e vem sendo debatido em diferentes reuniões do Grupo, nos últimos anos. A própria OCDE vem promovendo uma revisão de seu modelo ge-ral de acordos para evitar a dupla tributação, buscando incorporar as preocupações com a “erosão da base tributária” (BEPs, na sigla em inglês).

4.2 BRASIL: POLÍTICAS NACIONAIS E POSIÇÃO FRENTE AOS ACORDOS INTERNACIONAIS

Os investimentos estrangeiros diretos (IED) desempenharam, nas últimas décadas, papel de grande relevância na industrialização brasileira, atraídos principalmente pelo grande mercado doméstico – mas



também por políticas governamentais – e direcionados preferencialmente a setores industriais (e depois de serviços) intensivos em capital e tecnologia.

Apesar de ser um dos principais receptores do IED no mundo, o Brasil não tem em vigor nenhum acor-do de investimentos não multilateral. Seus únicos compromissos nesta área são o GATS e o Acordo de TRIMs. Acordos bilaterais de investimentos assinados ao longo dos anos 1990 não foram ratifica-dos pelo Congresso. O consenso político pró-IED tem, como contrapartida, uma bastante difundida visão crítica em relação a acordos ambiciosos de investimentos.

REFORMAS NO REGIME BRASILEIRO DE IED

O regime de IED no Brasil é bastante liberal desde a década de 1960 e o capital estrangeiro é visto com simpatia pela grande maioria das correntes e partidos políticos, pois é percebido como fonte de em-prego e de modernização da economia. Além de pouco restritivo quanto às condições de acesso ao mercado doméstico e ao tratamento nacional dos investimentos externos, o regime de IDE brasileiro caracterizou-se por notável estabilidade, sendo regido por regras constitucionais e por uma lei básica (a de nº 4.131) do início dos anos 1960.

Os mecanismos de regulação estabelecidos pela Lei nº 4.131 – controles cambiais, regime tributário, etc. – visavam principalmente a desestimular as saídas dos capitais externos já investidos no País e a incentivar o reinvestimento. As restrições à entrada, quando existiam, envolviam setores específicos da indústria (como a mineração), mas foram particularmente relevantes e duradouros nos serviços. No caso dos setores manufatureiros, a entrada de investimentos estrangeiros praticamente não en-frentava limitações absolutas, submetendo-se, em setores considerados estratégicos pelo Governo, a certas condicionalidades, como exigências de associação com empresas brasileiras ou de transfe-rência de tecnologia.

No entanto, a Constituição de 1988 reforçou as restrições existentes até então, ao introduzir, em seu artigo 171, a distinção jurídica entre “empresa brasileira de capital nacional” e “empresa brasileira de ca-pital estrangeiro”, o que criava a base jurídica para a discriminação entre os dois tipos de empresas, em termos regulatórios e de política. A Constituição também manteve os monopólios estatais no setor de petróleo e gás, em telecomunicações e serviços postais, além de reservar às “empresas brasileiras de capital nacional” a exploração de recursos minerais e hídricos, a navegação de cabotagem, o transporte aéreo doméstico, as atividades de mídia. Restrições à atuação de empresas estrangeiras nos setores prestadores de serviços financeiros e de seguros foram igualmente mantidas. Além disso, a nova Car-ta Magna não alterou a regulação setorial mais restritiva ao capital externo existente no Brasil, a Lei de Informática, adotada em 1984 e que reservava a produção doméstica de equipamentos de hardware a empresas de capital nacional.

No âmbito das reformas liberalizantes que marcaram a década de 90, assistiu-se à reversão do movi-mento esboçado pela Constituição de 1988: eliminaram-se, em 1991, as restrições à entrada e ope-ração de empresas estrangeiras no setor de informática, removeram-se alguns dos mecanismos que restringiam a saída de capitais, implementou-se a liberalização parcial dos fluxos financeiros. Mais além, uma série de emendas à Constituição, adotadas sobretudo entre 1995 e 1996, eliminou a distin-ção constitucional entre empresas nacionais e estrangeiras, bem como o monopólio estatal no petró-leo e gás e nas telecomunicações.

Na realidade, a principal mudança ocorrida nos anos 1990 envolveu o regime de investimentos enquan-to tal, e não especificamente o regime aplicável ao IED. A mais relevante mudança no tratamento conce-

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dido ao IED foi a eliminação do artigo 171 da Constituição, que estabelecia distinção entre empresas de capital nacional e estrangeiro. A mudança no regime de investimentos em geral implicou a “abertura” a investimentos privados de setores até então reservados ao investimento estatal, como os de presta-ção de serviços públicos de infraestrutura, petróleo e gás8.3Combinada à eliminação da discriminação constitucional até então prevista pelo artigo 171, esta mudança permitiu às empresas estrangeiras com investimentos no Brasil participar dos processos de privatização, das licitações para concessão de ser-viços públicos etc.

O Brasil ensaiou, nas duas últimas décadas, algumas iniciativas institucionais na área de promoção de investimentos, por meio do Ministério das Relações Exteriores e da criação de uma agência especifica-mente voltada àquele fim – a Investe Brasil, estabelecida em 2002 – cujas funções foram posteriormente transferidas à APEX.

Mas tais iniciativas tiveram alcance limitado. Neste período, a política brasileira de atração de IED foi, na prática, a resultante de uma combinação de elementos:

• regras liberais e bastante estáveis de admissão e tratamento no mercado doméstico;

• medidas de redução ou eliminação da restrição à participação privada em setores antes reservados à atuação estatal; e

• regimes de incentivos especificamente desenhados para certos setores onde as empresas transna-cionais dominam grande parte ou a totalidade da produção doméstica – ou seja, regimes de facto voltados para atrair IDE9.4

As principais regulações setoriais de investimento adotadas ao longo dos anos 1990, sem serem políti-cas de atração de IED de jure, tiveram impacto particularmente forte sobre os investimentos externos, na medida em que se aplicaram ao setor automotivo – totalmente controlado por empresas transnacionais – aos setores de informática e de equipamentos eletrônicos e de comunicações e aos provedores de serviços de infraestrutura (mais petróleo), que se tornaram os principais destinatários dos investimentos dos grandes newcomers estrangeiros no final da década.

Estes elementos de política, gerenciados em âmbito nacional, foram ainda complementados por “paco-tes” de incentivos oferecidos pelos governos subnacionais para atrair grandes investimentos, a maioria dos quais levados a cabo por empresas transnacionais.

8 Vale ressaltar que uma longa polêmica acerca da legislação relacionada à compra e ao arrendamento de terras por estrangeiros motivou a elaboração de sucessivos pareceres da Advocacia Geral da União. Um desses pareceres (de 1999) foi motivado pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995, que revogou o art. 171 da Constituição Federal, eliminando a distinção entre “empresa brasileira” e “empresa brasileira de capital nacional”. Segundo Hage et alli (2012), “diante do advento da referida emenda constitucional, admitiu-se que lei futura viesse a estabelecer limitações ao capital estrangeiro no país, em face do art. 172 da Constituição Federal, que disciplina os investimentos de capital estrangeiro. Esse parecer foi aprovado pela Presidência e publicado no DOU, o que estendeu seus efeitos para toda a Administração Pública Federal”. Parecer posterior, de 2010, “estendeu às pessoas jurídicas brasileiras com a maioria do capital social detida por estrangeiros – sejam estes pessoas físicas residentes no exterior ou pessoas jurídicas com sede no exterior – as mesmas limitações impostas às pessoas jurídicas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil. O parecer foi aprovado e publicado no DOU, criando restrições a vários outros setores (como saúde, comunicações, mineral etc.)”. 9 O Regime Automotriz, adotado em 1995, é o melhor exemplo deste tipo de política.



LIBERALIzAÇÃO DO REGIME CAMBIAL

Outro componente importante da política brasileira aplicada a capitais estrangeiros se refere à libera-lização cambial, que foi sendo gradualmente ampliada por sucessivas medidas tópicas introduzidas sobretudo na primeira década do século, no período anterior à eclosão da crise internacional. Assim, o Banco Central reduziu a complexidade e as restrições impostas pela legislação cambial brasileira, abo-lindo “o mercado dual de câmbio, a obrigação de repatriar divisas e a proibição de usar a moeda nacio-nal em transações cambiais” (ARAÚJO JR., 2009). Ao cabo deste processo, um estudo sobre o tema observava que, “apesar de não ser um país com liberdade cambial total, devido ao registro centralizado do câmbio exercido pelo BACEN e à proibição de contas em moedas estrangeiras para residentes no País no sistema financeiro nacional, o regime cambial brasileiro vem se liberalizando de forma que todo tipo de transferência do e para o exterior encontra uma forma de ser cursada. A atual regulamentação cambial mantém as premissas previstas em lei, quais sejam: curso forçado da moeda nacional, opera-ções sujeitas a registro no BACEN e formalização de operações via contrato de câmbio” (SILVA, 2013).

Na realidade, o início do processo de liberalização cambial no Brasil remete ao final dos anos 1980 e início dos 1990, quando se instituiu o chamado “mercado de taxas livres de câmbio”, com “a permissão para a negociação de divisas a taxas de câmbio livremente pactuadas entre os agentes; eliminação do sistema de repasses e coberturas e a possibilidade de o Banco Central fixar o câmbio não mais de forma administrada, mas por meio de operações de compra e venda no mercado interbancário”. Entre as ope-rações do mercado de taxas livres incluíam-se “as contratações de câmbio do comércio exterior (...), os principais movimentos de capitais, tais como investimentos diretos, em bolsas e empréstimos; e paga-mentos dos principais itens de serviços, como juros e royalties” (SILVA, 2013).

As restrições para envio de recursos ao exterior por parte de não residentes somente foram eliminadas em 2005, mas foram sendo gradualmente flexibilizadas gradualmente ao longo dos anos 90 e da pri-meira metade dos anos 2000. Também em 2005, o Banco Central “unificou os mercados de câmbio, consolidou as regras em um regulamento único e ampliou a liberdade de compra e venda de moeda, implantando uma nova filosofia cambial em relação à regulamentação e aos procedimentos operacio-nais. Dessa forma, todas as operações de câmbio passaram a ser permitidas, desde que observada a legalidade da transação” (SILVA, 2013).

A estabilização macroeconômica, a liberalização do regime de comércio e investimentos – inclusive com a privatização de serviços de infraestrutura – e a formação do Mercosul concorreram, juntamente com os re-gimes setoriais de investimentos, para que, sobretudo a partir de meados dos anos 1990, o Brasil voltasse a aparecer no “mapa” dos destinos relevantes do IED no mundo. Entre 1990 e 1995, o Brasil recebeu cerca de US$ 2 bilhões anuais em IDE, o que correspondeu a 0,9% dos fluxos mundiais de IDE e a 2,7% dos flu-xos direcionados a países em desenvolvimento. Em 1998, os fluxos de IDE chegaram a US$ 28,9 bilhões, ou seja, 4,2% dos fluxos mundiais de IED e 15,4% dos fluxos dirigidos aos países em desenvolvimento.

O cenário econômico difícil enfrentado pelo Brasil nos últimos anos também produziu “contramarchas” (SILVA,, 2013) no processo de liberalização cambial em curso há duas décadas. Foram adotadas, a par-tir do final de 2010, medidas de controle dos fluxos de capital direcionados ao Brasil, com o objetivo de mitigar as tendências à apreciação do real, associada pelo Ministro da Fazenda à “guerra cambial” entre os principais atores da economia mundial e então identificada pelos formuladores de política econômica como a causa principal dos problemas enfrentados pela indústria doméstica10.3

10 O Ministro da Fazenda apresentou proposta de incorporação no Plano de Ação do G20 do direito de os emergentes imporem controles de capital para se protegerem de “enormes” influxos de capitais.

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Assim, entre outubro de 2010 e julho de 2011, o governo brasileiro anunciou diversas inciativas com o objetivo de conter a valorização do real, como aumentos sucessivos na alíquota do imposto sobre ope-rações financeiras (IOF) incidente sobre a entrada de capital estrangeiro, além de decisões de política monetária e da entrada em operação do Fundo Soberano do Brasil (FSB).

À medida que o debate sobre as razões das dificuldades enfrentadas pela indústria evoluía, com a apreciação cambial perdendo o protagonismo que lhe era atribuído no diagnóstico dominante no início de 2011, as medidas de controle dos fluxos de capitais começaram a ser flexibilizadas. O ano de 2013 foi, então, caracterizado, nesta área, pela reversão das tendências que haviam dominado o ano de 2011.

AUMENTO DE CONTEúDO LOCAL: PRIORIDADE NAS POLÍTICAS DE ATRAÇÃO DE IED NOS ANOS 2000

Nenhuma das medidas liberalizantes introduzidas nos anos 1990 ao regime brasileiro de IED foi reverti-da sob o Governo eleito em 2002, embora o quadro institucional em que operam investidores nacionais e estrangeiros em setores de infraestrutura se tenha fragilizado, a partir da redução da autonomia das agências reguladoras setoriais e das frequentes críticas, de setores próximos ao novo Governo, contra dispositivos – relacionados a critérios de reajustes de tarifas – dos contratos de concessão das empre-sas de energia e de telecomunicações.

Embora não tenha promovido alterações significativas no regime de investimentos estrangeiros diretos, o Governo Lula demonstrou, desde o início, maior disposição para utilizar requisitos de desempenho como contrapartida para acesso a mercado ou para que os investidores – nacionais ou externos – tenham acesso a algum benefício público. A postura brasileira na Rodada Doha da OMC, na primeira metade dos anos 2000 – de defesa da flexibilização do acordo de TRIMs quando aplicado a países em desenvolvimento – sanciona-va, no plano internacional, esta orientação doméstica que se traduzia, num primeiro momento, nos critérios adotados para concessão de áreas para investimentos em exploração e produção de petróleo.

A tendência de condicionar benefícios concedidos a investimentos – externos ou não – à realização no País de certas etapas de produção, avaliadas sob a ótica do Processo Produtivo Básico (PPB), tal como definido em regras específicas por produto ou à geração doméstica de um percentual mínimo do valor adicionado do bem final ganhou fôlego, gradativamente, a partir de meados da década passada, embora critérios deste tipo já fossem adotados pela política industrial brasileira há mais tempo.

Estes mecanismos não discriminam contra investimentos estrangeiros, pois pretendem beneficiar a produ-ção doméstica, independente da origem do investidor, mas eles podem ter impactos sobre as estratégias comerciais dos investidores, ao incentivar a verticalização, em âmbito doméstico, da produção de bens e insumos. A resposta brasileira à crise internacional e as políticas industriais adotadas nos anos recentes intensificaram o recurso a este tipo de instrumento, dele fazendo um elemento central na estratégia governa-mental de luta contra os riscos de “desindustrialização”.

Assim, ao longo dos anos de 2011 e 2012, foram-se definindo os contornos de uma estratégia cujo eixo cen-tral é o aumento do “conteúdo nacional” dos bens fabricados no Brasil. O corte setorial dos instrumentos de política também se tornou mais nítido. O exemplo mais notável é dado, como havia ocorrido nos anos 1990, pelo setor automotivo, para o qual o governo formulou um novo regime setorial, mas o exame do conjunto de instrumentos mobilizados indica que o setor de bens de capital (incluindo-se aí veículos automotores classificados nesta categoria de bens, como caminhões), de fármacos e alguns setores intensivos em mão de obra também foram mais ativamente contemplados por mecanismos setoriais de incentivo.



Como nos anos 1990 os regimes setoriais de investimentos não se voltam especificamente para a atra-ção de IDE, seus impactos potenciais sobre estes dependendo da participação atual ou potencial das empresas transnacionais nos setores visados pelas políticas. Observe-se que os mais relevantes regi-mes setoriais de investimento implementados durante o governo Dilma Rousseff voltam-se para setores ou linhas de produtos dominados por empresas de origem estrangeira, ou seja, acabam sendo regimes de atração de investimentos externos, focados em setores específicos.

É o caso, por exemplo, do regime definido em junho de 2011 para a produção de tablets no país, pela regu-lamentação do Processo Produtivo Básico para estes bens, estabelecendo percentuais crescentes anuais de nacionalização para os seus componentes – variando de 20% a 80% (95% para placa-mãe) até 2014 e estendendo os incentivos fiscais da Lei de Informática (redução do IPI) para a sua produção no Brasil.

O exemplo mais completo de regime setorial de investimento adotado no governo Dilma é o novo regi-me automotivo (Inovar-Auto). O novo regime para o setor define a concessão de benefícios tributários aos produtores nacionais a vigorar no período 2012/2017, condicionada ao cumprimento de exigências de conteúdo local e realização de dispêndios e atividades de pesquisa tecnológica.

A comparação das estratégias brasileiras com as tendências internacionais no que se refere às políticas de atração de investimentos sugere que, embora haja coincidência quanto aos objetivos gerais – atrair investimentos para determinadas indústrias ou setores ou determinadas regiões –, há diferenças quanto aos objetivos prioritários. Enquanto a pesquisa conduzida pela UNCTAD revela que o principal objetivo das agências de promoção de investimentos tem sido a criação de empregos, ficando o valor adicionado local em quarto lugar, no caso brasileiro o conteúdo local tem ocupado o primeiro lugar no ranking das prioridades, sendo os instrumentos de política desenhados especialmente para atingir este objetivo.

Outra diferença de ênfase relaciona-se aos setores/segmentos contemplados com incentivos: na pes-quisa da UNCTAD, os setores mais visados são os de tecnologia da informação e serviços empresariais, embora produtos farmacêuticos, automóveis e outros veículos, equipamentos elétricos e eletrônicos e máquinas e equipamentos também se encontrem entre os dez principais setores-alvos. Já no Brasil, o programa de atração de investimentos mais abrangente foi desenhado para o setor automotivo, embora outros setores, como máquinas e equipamentos, produtos de TI, fármacos, entre outros, também te-nham sido contemplados.

Embora seja muito difícil atribuir o desempenho global dos IED no Brasil às políticas de atração de inves-timentos, a análise do desempenho setorial parece confirmar que, ao menos no caso da indústria auto-motiva, os programas de incentivo tiveram algum impacto. Como mencionado anteriormente, a partici-pação deste setor nos fluxos dirigidos à indústria de transformação, que era marginal até 2010, muda de patamar em 2011 e 2012 (situando-se entre 5,5% e 6%) e dá dois “saltos” consecutivos, em 2013 (para 12,8%) e em 2014 (para 17,9%). Neste último ano, o setor automotivo tornou-se o principal setor indus-trial a que se destinam os fluxos de IED.

Confirmando o efeito positivo das políticas setoriais de atração de investimentos, o IED em equipamen-tos de informática, produtos eletrônicos e de máquinas, aparelhos e materiais elétricos foi, no último triê-nio, bastante superior ao observado no período anterior.

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BRASIL NA REDE DE ACORDOS DE INVESTIMENTOS

O nível de compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil no campo dos investimentos é bas-tante limitado, restringindo-se àqueles firmados no âmbito da OMC (para bens e para serviços), já que acordos bilaterais e sub-regionais assinados pelo País ainda não foram ratificados ou ainda não entra-ram em vigor.

Na esfera multilateral, os compromissos brasileiros foram assumidos por meio da assinatura dos Acordos de TRIMs e de Comércio de Serviços (GATS), ambos adotados na Rodada Uruguai, em 1994. O Acordo de TRIMs disciplina medidas de investimentos relacionadas a comércio, proibindo a adoção pelos governos receptores de investimentos externos de requisitos de desempenho relacionados a conteúdo nacional e à balança comercial dos investimentos como condicionantes de acesso a mercados ou a benefícios e estí-mulos governamentais. Já as disposições do Acordo de Comércio de Serviços (GATS) cobrem os investi-mentos diretos em setores de serviços (o chamado Modo 3 de prestação internacional de serviços), mas os governos nacionais mantêm, graças à arquitetura deste acordo, ampla margem para oferecer proteção a seus setores de serviços e para impor restrições contra investimentos estrangeiros nestes setores.

De maneira geral, a arquitetura do GATS e sua metodologia de assunção de compromissos incentiva-ram os Estados-membros a adotar uma estratégia de consolidar o status quo das regulações nacionais aplicáveis ao comércio e aos investimentos de serviços, evitando comprometer-se com liberalizações adicionais. A estratégia de negociação brasileira privilegiou uma linha defensiva, utilizando toda a flexibi-lidade do GATS para minimizar compromissos de abertura adicional do mercado doméstico aos prove-dores externos de serviços.

A rejeição de acordos de investimentos ambiciosos tem sido uma característica marcante no posiciona-mento brasileiro nas negociações internacionais. No início dos anos 1990, o Brasil negociou acordos de investimentos no Mercosul que seguiam, em vários aspectos, o modelo dos acordos bilaterais de pro-teção e promoção de investimentos que então proliferavam: mecanismos de solução de controvérsias investidor-Estado, conceito amplo de investimento e, no caso do protocolo de investimentos intraMerco-sul, extensão do tratamento nacional à fase de pré-estabelecimento. Por outro lado, o Executivo assinou diversos acordos bilaterais, a maioria dos quais com países desenvolvidos, que também se vinculavam, por seu escopo e grau de ambição, ao modelo dos acordos de investimentos típicos dos anos 1990. Em parte por resistências que se manifestaram no Congresso (caso dos acordos bilaterais) e em parte por falta de interesse do próprio Executivo (caso dos acordos do Mercosul), nenhum destes acordos foi rati-ficado e eles foram retirados da pauta do Congresso Nacional.

Esta postura se acentuou no governo brasileiro ao longo da primeira década do século XXI. De fato, re-gistrou-se, a partir de 2003, nas negociações preferenciais com países desenvolvidos, a “radicalização” da posição defensiva do Brasil em relação à negociação de regras e disciplinas em temas não direta-mente comerciais, entre as quais aquelas aplicáveis a investimentos. Este e outros temas de negociação – serviços e compras governamentais, especialmente – são considerados sensíveis na tradição nego-ciadora brasileira, pelas potenciais implicações da adoção de regras negociadas sobre as margens de liberdade para a formulação de políticas industriais, mas o Governo Lula enrijeceu esta posição, defen-dendo a exclusão de certos temas – investimentos entre eles – da agenda de negociação. Tal postura impactou de forma especialmente intensa as negociações com países desenvolvidos (na ALCA e nas negociações com a União Europeia), para os quais acordos abrangentes e ambiciosos de investimen-tos fazem parte do menu prioritário das negociações comerciais.



Além disso, e como mais uma expressão da posição brasileira em relação ao tema, o Brasil é hoje o úni-co país com algum peso econômico no mundo que não tem acordos de proteção de investimentos em vigor. Isso não impediu o País de receber, desde meados dos anos 1990, volumes muito expressivos de investimentos externos e essa constatação serviu, aos olhos de muitos, para justificar a irrelevância dos APPIs como instrumento de atração de investimentos estrangeiros. A estabilidade da legislação domés-tica aplicada aos IED no Brasil, a liberalização do regime de investimentos implementada unilateralmen-te nos anos 1990 e a adoção de incentivos fiscais e financeiros foram, em geral, percebidos no Brasil como fatores suficientes para a atração de investimentos externos.

A postura de rejeição aos acordos de proteção de investimentos passou a ser alvo de questionamentos a par-tir de meados dos anos 2000 por empresas brasileiras com investimentos diretos em países em desenvolvi-mento mais sujeitos à instabilidade de regras – particularmente países da África e da América do Sul. Embora estes questionamentos sejam limitados a um pequeno número de empresas, em geral com inversões em se-tores mais sensíveis às regulações domésticas (setores intensivos em recursos naturais e de serviços de en-genharia e construção civil), eles parecem ter gerado algum eco entre os formuladores de política. Em 2014, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) iniciou a discussão de propostas que poderão dar lugar a um novo modelo de acordos de investimentos (Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos) a ser negociado pelo governo brasileiro inicialmente com países africanos. De acordo com informações do MDIC, a proposta já foi apresentada à África do Sul, Moçambique, Angola, Malaui e Nigéria.

A resistência em relação aos acordos de proteção de investimentos não se manifestou com a mesma intensidade no tratamento dado pelo Brasil a outro tipo de acordo de investimentos: aqueles voltados para evitar a dupla tributação. Assim como os acordos de proteção de investimentos, aqueles voltados para evitar a dupla tributação se difundiram pela via bilateral, acompanhando a expansão dos fluxos de investimentos internacionais nas últimas décadas.

Nos últimos anos, o setor empresarial brasileiro vem demonstrando renovado interesse pelo tema dos acordos para evitar a dupla tributação. Essa tendência apoia-se na constatação de que o Brasil não tem este tipo de acordo com alguns dos mais relevantes países de origem dos fluxos de IDE direcionados ao Brasil. Isso poderia inibir a expansão dos fluxos de investimentos externos, sobretudo daqueles gerados por empresas de médio e pequeno porte.

Além disso, o interesse do setor empresarial brasileiro pelos acordos para evitar a dupla tributação tam-bém reflete a nova dinâmica de internacionalização de empresas nacionais, que tende a reduzir a assime-tria entre os fluxos de investimento dirigidos ao Brasil e aqueles que nele se originam – assimetria decorren-te do fato de o Brasil ter sido historicamente um país receptor de capitais externos. Com a expansão dos investimentos brasileiros no exterior, as preocupações governamentais com a perda de receita gerada por acordos de dupla tributação aplicados a fluxos assimétricos de investimento tendem a se atenuar.

O primeiro ABT assinado pelo Brasil data de 1967: trata-se do acordo com o Japão. O País tem hoje 32 acordos bilaterais em vigor, sendo a maioria com países europeus11,3cinco com países asiáticos (inclu-sive China e Índia) e outros seis com países latino-americanos (Argentina, Chile, México, Equador, Peru e Venezuela). Há ainda acordos em negociação ou pendentes de ratificação (como é o caso do acordo com a Rússia). No entanto, a rede de acordos assinados pelo Brasil não inclui países muito relevantes como origem dos fluxos de IDE para o país, como a Alemanha, os EUA, o Reino Unido e a Suíça.

O modelo de acordo adotado pelo Brasil baseia-se no modelo OCDE, mas inclui elementos do modelo ONU. No entanto, a aplicação dos acordos, pelo Brasil, influenciada pela legislação tributária interna,

11 O Acordo entre Brasil e Alemanha foi revogado em abril de 2005.

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distancia-se de sua inspiração original. Nesse sentido, a característica principal do “modelo brasileiro” de acordos para evitar a bitributação refere-se à prática (doméstica) de aplicação deles. Esta caracterís-tica reduz a eficácia dos acordos assinados pelo Brasil, tanto no que se refere ao objetivo de reduzir ou eliminar a dupla tributação quanto no que diz respeito à geração de um ambiente fiscal previsível e está-vel para os investidores estrangeiros (brasileiros no exterior e estrangeiros no Brasil).

Portanto, na administração dos acordos assinados pelo Brasil, o principal problema gerado pela “espe-cificidade brasileira” decorre das interpretações unilaterais dos dispositivos dos acordos levadas a efei-to pela autoridade tributária brasileira. Embora o Brasil tenha assinado cerca de três dezenas de acordos para evitar a dupla tributação, este arcabouço institucional não é capaz de por si só garantir às empresas brasileiras a segurança jurídica e a previsibilidade de regras que se espera que este tipo de acordo ga-ranta as suas transações internacionais.

As discussões no âmbito da OCDE e do G20 sobre os riscos de “erosão da base tributária” podem levar a mudanças nos modelos de acordos para evitar a dupla tributação. É importante que o governo e as empresas brasileiras estejam engajados neste debate, buscando maior convergência do modelo tribu-tário brasileiro aos padrões vigentes nas maiores economias emissoras e receptoras de investimentos diretos. Tal convergência facilitaria não apenas a negociação de acordos bilaterais com países que ain-da não constam da rede de acordos negociados pelo Brasil, mas também facilitaria a implementação destes acordos, mitigando os problemas relacionados à chamada “especificidade brasileira”.


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5 cONcLuSõES

Apesar de ter registrado pequena redução em 2014 (-2,4%), em comparação com os resultados de 2013, os ingressos anuais de investimento estrangeiro direto no Brasil mantêm-se em patamar elevado tanto em relação à trajetória passada, quanto na comparação com a grande maioria de outros países em desenvolvimento. A queda registrada, não impediu que o Brasil avançasse no ranking dos países recep-tores de IED, passando da sétima posição, em 2013, para o quinto lugar, em 2014. Segundo estimativas da UNCTAD, os fluxos globais de IED apresentaram contração de cerca de 8% no ano passado.

O desempenho brasileiro como polo de atração de IED é digno de nota, particularmente em um período em que a economia brasileira esteve estagnada, emitiu sinais crescentes de perda de competitividade e enfrentou concorrido processo eleitoral. Apesar disso, não se pode ignorar que há sinais evidentes de desaquecimento nos fluxos de entrada de IED no Brasil: de 2011 a 2014, os fluxos líquidos de IED dirigi-dos ao Brasil caíram cerca de 6%, depois de praticamente duplicarem entre 2007 e 2011.

Outro sinal preocupante é a perda de participação da indústria como destino do ingresso de IED no Brasil. Até o início do primeiro ciclo de expansão do IED vivido pelo Brasil nos últimos 20 anos, o IED dirigia-se essencialmente ao setor industrial (indústria manufatureira). No início da década passada, a participação da indústria era de cerca de 45%. Esse percentual foi-se reduzindo nos últimos dez anos, até chegar a 33% em 2013 e recuperar-se ligeiramente, em 2014, para 35,6%.

Os setores químico e automotivo ganharam expressão como destino do IED no Brasil, compensando, em parte, a perda de dinamismo da metalurgia, alimentos e bebidas, que juntos respondiam por mais de 61% dos investimentos destinados à indústria em 2011 e em 2014 representaram apenas 25% do total dirigido ao setor industrial. No período recente, observou-se também aumento absoluto e relativo do IED em equipamentos de informática, produtos eletrônicos e de máquinas, aparelhos e materiais elétricos.

O desempenho relativamente positivo dos fluxos de ingresso de IED no Brasil em um ambiente econô-mico menos favorável remete à discussão sobre a eficácia das políticas adotadas pelo País relacionadas à atração de capitais estrangeiros. Se, de um lado, o Brasil parece ter se saído melhor que outros países na competição internacional por IED, por outro lado, não se pode ignorar que a tendência de crescimen-to desses fluxos parece estar se revertendo no período recente.

5 cONcLuSõES


O tratamento favorável tradicionalmente concedido pelo Brasil aos investidores estrangeiros no setor produtivo certamente contribui para a manutenção da atratividade do País como destino do IED. A esse tratamento geral, agregou-se, nos últimos anos, um conjunto de instrumentos de política industrial vol-tados para a atração de investimentos em setores específicos. Estes instrumentos foram desenhados com o objetivo primordial de aumentar o conteúdo local da produção, aumentando o valor adicionado nacional. Como se viu na análise aqui desenvolvida, os setores contemplados por esse instrumento, de fato, mostraram crescimento absoluto e relativo como destino do IED no Brasil.

Todavia, o contexto econômico no Brasil está em processo de importantes transformações. O cresci-mento econômico do período pós-crise esteve fortemente baseado na combinação de forte liquidez in-ternacional – com as políticas monetárias expansionistas adotadas pelas maiores economias mundiais, preços de commodities ainda elevados e acelerada expansão do consumo doméstico no Brasil. A sus-tentação dessas condições não parece provável nos próximos anos. Não apenas o cenário internacio-nal está em processo de mudanças, mas, também no Brasil, a fase de crescimento econômico baseado no consumo das famílias parece ter se esgotado.

Nesse cenário, a continuidade da atratividade de capitais estrangeiros para o setor produtivo no Brasil estará mais dependente de novos instrumentos de políticas públicas. Como se viu em CNI (2013b)12,3“o tamanho do mercado interno e o crescimento da demanda doméstica nos últimos anos têm papel pre-ponderante na atração e nas estratégias de atuação das empresas estrangeiras no Brasil”. Embora as empresas multinacionais tenham maior propensão a exportar do que as empresas nacionais, atuando nos mesmos setores, o relatório da CNI mostrou que o atendimento ao mercado doméstico é o compo-nente central na atração do IED para o setor industrial no País.

Se o Brasil fez uso intenso de instrumentos de política industrial para atrair investimentos diretos para cumprir determinados objetivos de política, o mesmo ativismo não se observou quanto à negociação de acordos internacionais de proteção de investimentos. O país manteve-se à margem da extensa rede de acordos bilaterais e regionais criada ao longo dos últimos 20 anos. O nível de compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil no campo dos investimentos é limitado àqueles firmados no âmbito da OMC (GATS e TRIMs).

A resistência em relação aos acordos de proteção de investimentos não se manifestou com a mesma in-tensidade no tratamento dado pelo Brasil a outro tipo de acordo de investimentos: aqueles voltados para evitar a dupla tributação. O País tem, hoje, 32 acordos bilaterais em vigor. No entanto, a rede de acordos assinados pelo Brasil não inclui países muito relevantes como origem dos fluxos de IDE para o País, como a Alemanha, os EUA, o Reino Unido e a Suíça. Além disso, a “especificidade do modelo tributário brasileiro” cria dificuldades para a implementação dos acordos negociados.

As mudanças nos cenários internacional e doméstico aliadas às características do IED no Brasil pare-cem sugerir a conveniência de incluir outros objetivos de política nas estratégias brasileiras de atração de IED. Mas, além dos instrumentos voltados para aumentar o conteúdo local e estimular o valor adicio-nado doméstico, será conveniente incorporar instrumentos voltados para o aumento de competitivida-de e o estímulo às exportações no menu de políticas brasileiras relacionadas ao investimento estrangei-ro. Será importante também rever as estratégias brasileiras de participação em acordos internacionais de investimentos, particularmente os voltados para a eliminação da dupla tributação, buscando maior convergência com as práticas internacionais.

12 CNI. Relatório de investimentos estrangeiros no Brasil 2013: fluxos recentes de IED e sua contribuição para o comércio exterior no Brasil. Brasília, CNI: 2013b.

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REFERêNcIAS

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Sandra RiosPedro da Motta VeigaElaboração

Brasília2015


OS REGIMES E POLÍTICAS DE IED: TENDÊNCIAS RECENTES NO MUNDO E NO BRASIL

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