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¹ Doutor em Administração, Professor no Programa de Pós Graduação em Estudos Marítimos da Escola de

Guerra Naval, e-mail: correa7claudio@gmail.com .

² Mestranda no Programa de Pós Graduação em Estudos Marítimos da Escola de Guerra Naval, e-mail:

jessicaleiteds@gmail.com .

³ Mestranda no Programa de Pós Graduação em Relações Internacionais da Universidade Estadual do Rio de

Janeiro, e-mail: christinemcbm@gmail.com . 4 Doutor em História das Ciências e das Técnicas e Epistemologia, Bibliotecário na Petrobrás, Professor de

Biblioteconomia e Gestão de Unidades de Informação na UFRJ, e-mail: mdfaria@hcte.ufrj.br .

5 Bacharel em Relações Internacionais, pesquisadora no Laboratório de Simulações e Cenários da Escola de

Guerra Naval, e-mail: vanessabandera@gmail.com .

MÉTODOS PROSPECTIVOS E A QUESTÃO DA SEGURANÇA NO

ATLÂNTICO SUL: CENÁRIOS COMO INSTRUMENTOS DE

CONSTRUÇÃO DE ACORDOS DE POLÍTICA INTERNACIONAL

COOPERATIVA

Claudio Rodrigues Corrêa¹

Jéssica Leite dos Santos²

Marcelle Christine Bessa de Macedo³

Mauricio Marques de Faria4

Vanessa Passos Bandeira de Sousa5

RESUMO

Além da relevância econômica e ambiental, a Segurança tem sido imperativa no interesse pelo

Atlântico Sul, apresentando-se tanto entre países limítrofes desse quanto na comunidade

marítima mundial. O presente artigo objetiva propor um arranjo metodológico de Cenários

Prospectivos para dar suporte a diálogos cooperativos entre os atores representativos dos países

supracitados de modo a fortalecer decisões comuns em temas de Defesa e Segurança Marítima

para a região. As incertezas de longo alcance incluem questões como o tráfico de armas,

petróleo e pessoas, a pirataria e a pesca ilegal, não regulada ou reportada. Em resposta à

complexidade desse ambiente e considerando possíveis ganhos, os governos, especialmente o

Brasil, estão engajados em ações de cooperação para a segurança regional. Baseado nesses tipos

de arranjos políticos e em outros argumentos, o presente artigo reforça a possibilidade de se

construir uma comunidade de práticas de segurança na região do Atlântico Sul, incluindo o

desenvolvimento de cenários como uma ferramenta de uso institucional capaz de prover a

tomada de decisão conjunta sobre o futuro. Salienta-se o papel da análise de cenários

prospectivos no planejamento da estratégia nacional e seu potencial de extensão à cooperação

regional. Para tanto, apresenta-se uma abordagem metodológica com foco na participação e na

expertise para a seleção de métodos. O Atlântico Sul é, ao mesmo tempo, uma área estratégica

e uma comunidade em concretização, portanto, melhorar os processos de tomada de decisão e

aumentar a cooperação regional são providências fundamentais para a cooperação dos países

no longo prazo.

Palavras-chave: Cenários prospectivos. Atlântico Sul. Segurança Cooperativa. Segurança

marítima. Comunidade de Segurança.

ABSTRACT

1

The South Atlantic has been an area of interest for its bordering countries but also for the world

wide maritime community for its economic and environmental relevance. Still security is an

imperative point. This paper aims to propose a methodological arrangement of scenario tools

to support cooperative talks among the representative actors of these countries in order to

strengthen their common decisions on defense and maritime security for the region. The range

of uncertainties of long range concerning includes issues as illegal trafficking of weapons, oil

and humans, piracy and illegal, unregulated and unreported fishing. In response to the

complexity of the situation and considering the possible gains, governments are engaging in

cooperative actions for the regional security, especially Brazil. Based on those types of political

choices and other arguments, the present paper ratifies the existence of the desire to build a

community of security practices in the South Atlantic region and the use of scenario planning

as a tool to provide institutional communication about the future. It highlights the role of

prospective scenario analysis in national strategy planning and its potential to be extended to

regional cooperation and we feature a suitable approach for the case, focusing on participation

and expertise in the selection of methods. The South Atlantic is, both, a strategic area and an

emerging community, therefore, improving decision-making processes and increasing regional

cooperation are fundamental assets for the involved countries.

Key words: Prospective Scenarios. South Atlantic. Cooperative Security. Maritime Security.

Security Community.

INTRODUÇÃO

O Atlântico Sul é uma área de grande valor estratégico não apenas para seus países

limítrofes, mas também para toda a sociedade internacional e Humanidade. Além de passagem

e porta de entrada para comércios altamente lucrativos, sua biodiversidade é valioso patrimônio

da humanidade e fonte de recursos para a geração de energia e de alimentação de grandes

populações. A seus atributos e relevância une-se a necessidade, por parte dos atores de interesse,

de resguardar-se e proteger-se frente aos desafios complexos de segurança, em suas diversas

facetas.

A Estratégica Nacional de Defesa do Brasil afirma que a crescente inserção

internacional do país deve ser acompanhada por uma maior preparação de sua defesa contra

ameaças e agressões e concede ao Atlântico Sul o status de área prioritária para a defesa

nacional. Nesse sentido, a postura brasileira tem sido a de agente fomentador e comprometido

com a defesa da paz e da cooperação na sociedade internacional, buscando a construção de

relações cooperativas na região sul-atlântica.

O alto grau de interesse no oceano por parte dos atores em questão, os une em prol de

demandas e objetivos que atendem tanto a questões internas quanto externas a suas fronteiras.

Fatores como a consolidação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS), a

diversificação dos temas abordados na Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP)

2

e a ajuda da Marinha Brasileira à Namíbia, não só constroem um espírito de cooperação, mas

também atendem aos interesses estatais de Defesa e Segurança.

Em essência, os cenários prospectivos podem ser entendidos como um conjunto de

ferramentas que fornece uma visão diversificada dos possíveis resultados de determinadas

ações. Assim, além de desafiar o senso comum, os cenários podem evitar resultados

indesejáveis, uma vez que diferentes estratégias são traçadas a partir de diferentes eventos

possíveis, o que auxilia o processo decisório dos policy makers.

Longe de ser um método preditivo, são um conjunto de ferramentas organizadas

cuidadosamente, ressaltando os relacionamentos causais dos elementos mais significativos do

ambiente (como atores, forças e lógicas) para ordenar a percepção sobre ambientes alternativos

futuros de modo que o processo de tomada de decisão atual e contínuo dos policy makers e

outros decisores (não somente, mas também) no campo das relações internacionais e da ciência

política, possa ser ampliado (SCHWARTZ, 2006; JORDAN, 2017).

Em ambientes de incerteza e complexidades consideráveis, como a área do Atlântico

Sul, o uso dessa metodologia estimula a interação entre as diferentes partes envolvidas, cada

uma com visão cultural, econômica e social própria, e participando da definição dos cenários

possíveis. Assim, pode-se dizer que um processo compartilhado de prospecção de cenários é

útil para promover intercâmbios regionais, apoiar o alcance de objetivos comuns e apresentar

uma perspectiva integrada de uma área compartilhada (NEUMANN, ØVERLAND, 2004;

CORREA, FLOR, 2014).

A partir do exposto, este artigo tem como objetivo propor um arranjo metodológico de

ferramentas de cenários prospectivos para apoiar conversações cooperativas entre os atores

representativos desses países. O objetivo é fortalecer suas decisões conjuntas sobre defesa e

segurança marítima para a região.

Este artigo está dividido em quatro seções. A primeira pretende apresentar a

importância estratégica do Atlântico Sul a nível nacional e mundial, destacando as rotas

marítimas, os recursos naturais e sua relevância para o desenvolvimento dos países vizinhos. A

segunda busca apontar as questões de Defesa e segurança marítima que se apresentam sob a

região estratégica em questão. A seção seguinte levanta e examina iniciativas de práticas de

segurança, indo de acordos e fóruns multilaterais que fomentam a cooperação e o intercâmbio

até práticas bilaterais de auxílio e troca. Busca-se indicar a dinâmica existente que busca

construir um ambiente cooperativo necessário ao manejo das questões de segurança. Por fim, a

3

quarta seção elucida o principal tema deste artigo, no qual a utilização de cenários pode auxiliar

os processos decisórios, a construção de planejamento estratégico de médio e longo prazo e

maior intercâmbio entre os agentes participantes para lidar com ameaças e adversidades, sempre

como forma de fortalecer a paz, a coordenação e a cooperação entre os países banhados pelo

Atlântico Sul.

1. A IMPORTÂNCIA ESTRATÉGICA DO ATLÂNTICO SUL

No contexto global onde, segundo Jordan (2017) se pode discernir tendências de

segurança como “rivalidade entre grandes potências, com conflito armado entre alguns; atores

não estatais armados fortalecidos por novas tecnologias; competição global por recursos

naturais; desequilíbrios demográficos e migração fluxos e riscos associados a estados frágeis”

(p. 4), o Atlântico Sul (AS) volta a despertar um interesse significativo no cenário internacional

devido à sua crescente importância política, econômica e estratégica. A descoberta de novas e

importantes jazidas de petróleo e gás natural em São Tomé e Príncipe, Angola, Venezuela,

Brasil, ao longo das Ilhas Falkland e no Golfo da Guiné, especialmente na Nigéria, com

extensões nos Camarões e no Gabão (COUTO, 2012), colocou a região no foco das atenções

estatais. A valorização de atividades como pesca e comércio marítimo, da mesma forma,

contribui para o aumento da relevância da área entre a comunidade internacional.

Segundo a FAO (ONU, 2014), países da África e o Brasil estão entre os principais

produtores mundiais de pescado. Considerado um dos produtos mais comercializados em todo

o mundo, configura com um dos principais meios de subsistência para 12% da população

mundial e responde por quase 17% do consumo global de proteína, com 11,6 milhões de

toneladas produzidas. Até 2025, o mercado mundial demandará 50 milhões de toneladas de

peixe por ano.

É importante destacar que a região possui um extenso litoral que abrange parte dos

continentes americano, africano e antártico, onde estão localizados quatro grandes arquipélagos

e ilhas de diferentes tamanhos, nacionalidades e importância estratégica. Devido à separação

geoestratégica da região sul do Oceano e da Antártida em dois subsistemas diferentes, foi

definido a latitude de 60º ao sul como limite da região do AS (HIO, 2002). A interconectividade

do Atlântico Sul com o Atlântico Norte, Pacífico Sul e Oceano Índico reforça a necessidade de

cooperação em questões de segurança a fim de manter a região livre de ameaças (PEREIRA,

2013).

4

A dificuldade enfrentada ao se tentar garantir a segurança das atividades econômicas

relacionadas ao mar, como o tráfego marítimo por exemplo, demonstra claramente a

necessidade de cooperação (PESCE, 2010). Isso se justifica porque a segurança de cada nação

está cada vez mais ligada à segurança do sistema internacional e pode ser afetada por qualquer

ameaça ao uso dos mares. Apesar de seus muitos aspectos positivos, estruturalmente falando, a

região tem significativas fragilidades políticas, principalmente na costa leste.

O AS também passou a ser visto como uma alternativa de exploração e comercialização

de petróleo para além do Oriente Médio, reduzindo a dependência dessa região. Assim, após a

crise do petróleo na década de 1970, este oceano passou a ser valorizado e tornou-se um campo

de intensificação dos fluxos econômicos uma vez que o crescimento econômico dos países da

costa impulsionou o aumento das exportações e, conseqüentemente, do fluxo comercial

(SOARES, 2017).

Outro aspecto importante a ser destacado é o fato da Antártida servir de cenário para

uma corrida extrarregional em busca de novas fontes energéticas e minerais (NEVES, 2013).

Suas ilhas também são usadas como bases militares para países aos quais pertencem, como por

exemplo Estados Unidos, Inglaterra e França. Esta posse lhes permite acessar também as Zonas

Econômicas Exclusivas (ZEE), recursos naturais, bem como permite o acesso e controle de

algumas das principais rotas marítimas, como a Rota do Cabo, a passagem do Atlântico-

Pacífico ou rotas alternativas à Antártica, tanto por meios navais e quanto aéreos (SOARES,

2017).

No século XXI, o surgimento de novas potências e do multilateralismo após o fim da

Guerra Fria trouxe preocupações para os países que historicamente controlavam a região. Os

Estados Unidos, por exemplo, aumentaram o número de suas bases militares mundiais através

do projeto "Integrated Global Presence" e, através dos Comandos Unificados Combatentes,

criaram o "Africom", restabeleceram o "Southcom" e sua quarta Frota. Os objetivos oficiais

eram promover a segurança no Atlântico Sul e a cooperação com os países costeiros, mas essas

ações também ajudam a garantir sua supremacia na região contra ameaças como a presença

chinesa, por exemplo (SOARES, 2017).

Depois de elevar-se ao status de grande potência econômica, a China procurou aumentar

sua influência no Atlântico Sul. A intensificação das relações comerciais com os países

costeiros, especialmente Brasil, Nigéria e Angola, demonstra o desejo não só de fidelizar o

mercado consumidor de matérias-primas e exploração de recursos energéticos, mas também

fortalecer os laços de cooperação em áreas como tecnologia e exercícios militares (SOARES,

5

2017). A estratégia "Going Out", usada pela China desde os anos 1990 com o objetivo de obter

e controlar recursos energéticos e naturais em prol da segurança energética e alimentar do país

e da diversificação dos mercados consumidores e fornecedores, é responsável por direcionar

seus esforços para além da Ásia, alcançando assim a América do Sul e a África (NEVES, 2013).

O impulso comercial deu à China maior autonomia econômica e política em relação aos Estados

Unidos e às principais potências europeias, colocando em risco a influência desses países na

região (ATLANTIC FUTURE, 2013).

Além dos Estados Unidos, a Grã-Bretanha, principalmente o Reino Unido, possuidor da

marinha mais forte do mundo, também busca manter sua presença no Atlântico Sul, onde não

só tem acesso às principais rotas marítimas, mas também utiliza suas ilhas que chegam à costa

africana, como apoio para bases militares, explorando também suas águas jurisdicionais

(SOARES, 2017). Em relação à presença francesa, que ocorre tanto na América do Sul quanto

na África em função das ex-colônias, pode-se destacar como objetivos "a aquisição de matérias-

primas e a obtenção de consumidores" (HORING, WEBER, CLOSS, 2014). Desta forma,

percebe-se que a importância estratégica do Atlântico Sul se estende muito além dos países

banhados por ele.

2. DEFESA E SEGURANÇA NO ATLÂNTICO SUL

Uma vez que consideremos o Atlântico Sul como área estratégica, a manutenção de sua

estabilidade e o controle das ameaças fazem-se fundamentais aos agentes nele atuantes. Essas

questões referem-se à temática de Defesa e, especificamente, de Segurança marítima.

A conceituação da palavra Segurança apresenta-se de forma complexa, sendo aquela

variável de acordo com o contexto sob o qual aplica-se. A importância de delimitar

conceitualmente a palavra em questão antes de iniciar a análise de caso concreto é destaque nos

estudos de segurança (DALBY, 1997). Para autores como Bueger (2015), o termo segurança

marítima não apresenta uma conceituação una, variando de acordo com o contexto e atores que

o empregam. Seria segurança marítima uma buzzword, capaz de abarcar diversas abordagens e

interesses. No que se trata das condições de variação e largo escopo, Smith (2005) afirma que

the concept of security is now genuinely contested: as part of this contestation, it

requires that concepts, such as the state, community, emancipation, as well as the

relationships, such as those between the individual and their society and between

economics and politics, are also subject to contestation (SMITH, 2005, p. 55).

6

Alguns dos principais conceitos sob o termo segurança marítima segundo Christian

Bueger, são os seguintes: maritime environment (marine safety como subconceito), marine

safety (seapower como subconceito), desenvolvimento econômico (economia azul como

subconceito) e human security (resiliência como subconceito). O autor ilustra em sua matriz de

segurança marítima (BUEGER, 2015, p. 161) - figura 1 - a correlação entre conceitos,

subconceitos e ameaças. As ameaças são - entre outras possíveis em situações reais: acidentes,

mudanças climáticas, atos terroristas, proliferação de armas, disputas interestatais, poluição,

contrabando, pirataria, IUU fishing e tráfico de seres humanos.

Figura 1. Matriz de segurança marítima, de Christian Bueger (BUEGER, 2015)

O maritime environment refere-se ao meio marinho no sentido de resguardo da boa

condição de circulação e integridade das pessoas que por ele passam ou nele atuam, abrange a

marine safety, traz a ideia de salvaguarda. A national security trata-se da projeção de poder

estatal nos mares e da guarda de suas fronteiras. O economic development estabelece a ideia de

uso dos recursos do mar para o desenvolvimento, abrangendo o termo blue economy1,

apontando para a sustentabilidade nesse processo. A human security trata das questões

concernentes ao resguardo das pessoas a nível de seguridade, abrange as questões da crise

alimentar e de desemprego que podem ser reflexo da pesca ilegal.

1 O termo citado passou a se estabelecer com o advento da publicação do livro “Blue Economy”, de Gunter

Pauli, em 2010, do relatório final da Rio + 20 e do lançamento dos ODS da ONU, em especial o de número 14.

7

Concebe-se, então, que a segurança marítima abarca questões de diversas searas,

abrangendo temas tradicionais de segurança e outras que vêm se consolidando, como a

preservação dos recursos marinhos e seu uso sustentável. Sendo assim, o Atlântico Sul é região

que pode ilustrar a efervescência e a conectividade dessas problemáticas em um alto nível de

complexidade.

A riqueza de recursos da região e sua localização geoestratégica atreladas aos novos

usos do mar, devido aos avanços tecnológicos e a ratificação gradual da lógica da Economia

Azul, fazem com que diversos agentes sejam atraídos para os oceanos. A cobiça pelos mares se

faz a cada dia mais intensa, assim como os desafios que devem ser enfrentados pelos Estados.

Nesse mesmo sentido, entendem Medeiros e Moreira (2017) ao afirmarem que a complexidade

do atual contexto dos mares faz surgir uma maior necessidade de controle:

A growing population in a globalised world puts pressure on the oceans, as the

demands for energy, food, raw materials, transport, and security increase.

Consequently, more actors are becoming involved in deploying oil and gas rigs, sea

mining exploration platforms, fishery control systems, communication cables, ships

of all kinds, and so on. Such an increase creates a need for improved control.

(MEDEIROS, MOREIRA, 2017, p. 282)

Frente a isso, as possibilidades de conflito e de esbulho à soberania vêm sendo

potencializadas no Atlântico Sul. Os países banhados por ele, portanto, precisam estar atentos

a incursões em suas águas e no alto mar, mantendo capacidade fiscalizatória e sabendo

aproveitar o potencial dos recursos naturais marinhos.

Ameaças usualmente estudadas e debatidas como a pirataria, o roubo armado e os

tráficos de drogas, armas, petróleo e pessoas continuam a afetar a segurança do mar sul-

atlântico, tanto em níveis regional e mundial quanto a nível de segurança nacional, exigindo

ações tanto nas águas jurisdicionais quanto no alto mar - as ameaças perpassam diversas

fronteiras marítimas. A primeira e a segunda ameaças merecem especial atenção.

Segundo dados aferidos pela International Maritime Organization (IMO, 2017) acerca

da ocorrência de pirataria e de roubo armado, a costa oeste africana é uma das áreas que mais

tem sofrido com essas ameaças, tendo aferido segundo maior índice em 2016.

A pesca merece, igualmente, atenção. Apresentando-se como atividade comercial de

grande importância local e global, alguns dos maiores produtores do mundo estão na região. A

abundância desse recurso faz com que a presença de embarcações pesqueiras ilegais seja um

dos problemas a ser enfrentado pelos países lindeiros e pelos agentes de incentivo ao uso

8

sustentável e regulamentado dos mares, dentre eles a UN Food and Agricultural Organization

e a IMO. Alguns autores analisam o problema da IUU fishing como uma ameaça mais

importante para o Atlântico Sul do que a pirataria e o roubo armado, considerando

principalmente o argumento econômico.

As ameaças referentes às questões ambientais estão entre as que causam preocupação

e têm aumentaram substancialmente sua incidência. A mudança climática tem causado

gradativamente a elevação dos níveis oceânicos, o que perturba a segurança na navegação e a

segurança das pessoas que vivem em ilhas ou áreas litorâneas. Os novos usos ou relações com

os mares também trazem algumas das ameaças ambientais.

Para além do tradicional recurso da indústria pesqueira e das reservas de

hidrocarbonetos (fonte de petróleo), as possibilidades no que se refere à produção de energia

renovável e à ideia de uma fronteira agrícola marinha fazem-se robustas sob a região do

Atlântico Sul. Conforme for se intensificando a lucratividade dos novos negócios da Economia

Azul, a tendência é que os investimentos privados no setor aumentem, levando mais empresas

estrangeiras a fazerem-se presente nas águas do sul atlântico. Mesmo movimento pode vir a ser

observado sobre os Estados externos, que podem instalarem-se nessas águas com mais

frequência sob o auspício da pesquisa científica, por exemplo.

A questão da segurança no Atlântico Sul torna-se ainda mais sensível uma vez que

grande parte dos países da margem africada não apresentam poder naval que atenda às

demandas de fiscalização e repressão necessárias à estabilidade do seu entorno. Esse fato acaba

funcionando como porta de entrada para atuação de países como os Estados Unidos da América,

presente no Golfo da Guiné, por exemplo, sob justificativa de manter a segurança da área, rica

em petróleo, contra ataques piratas (PENNA FILHO, 2015).

A conjuntura apresentada pela região sul-atlântica é diversificada em termos de ameaças

tanto quanto é na quantidade de países lindeiros. Sendo os fenômenos de interesse à segurança

marítima dotados de complexidade singular, todos eles atingem interesses nacionais dos

Estados e, analisando em termos específicos de Defesa, demandam uma atuação enérgica e

cooperativa para que tenham os efeitos controlados, os impactos diminuídos e a repetição

dizimada.

3. INICIATIVAS DE PRÁTICAS DE SEGURANÇA

9

A extensão do Atlântico Sul, suas dinâmicas e ameaças exigem dos países de sua

região ações conjuntas que visem a sua Defesa e a segurança marítima, no geral. Os países

banhados pelo oceano Atlântico Sul têm se mostrado dispostos a manter um ambiente

cooperativo para a região em temas de Defesa e Segurança.

A intensificação da interação e empreitadas cooperativas no âmbito da região sul-

atlântica deu-se apenas após o fim da Guerra Fria e com a descolonização. Quando o Brasil

propôs a criação de uma zona livre de ameaças nucleares belicosas em 1985 iniciou-se um bem-

sucedido processo de aproximação pacífica entre os países envolvidos. No espectro multilateral,

iniciativas de ação conjunta contribuem para a promoção da defesa e segurança marítima contra

possíveis ameaças no Atlântico Sul, como a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul

(ZOPACAS), a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), a Declaração de Belém

e a Área Marítima do Atlântico Sul - Coordenação da Área Marítima do Atlântico Sul

(CAMAS).

A ZOPACAS estabelece que seus países membros não podem possuir armas nucleares

ou de destruição em massa, tornando a região do Atlântico Sul livre de ameaças desse gênero.A

Organização tem 24 membros banhados pelo oceano estudado.

Em 2007, uma nova agenda concentrou-se em questões de preservação ambiental e

sociais como o combate à pobreza, desenvolvimento sustentável e pesquisa, além de reforçar

objetivos convencionais como combater a pirataria, tráfico de pessoas, armas e drogas e

promover a paz e a estabilidade na região com ações voltadas à prevenção de conflitos

(ABDENUR E NETO, 2014).

A ZOPACAS representa um escopo no qual o Brasil procurou se projetar para exercer

sua governança no Atlântico Sul, a fim de proteger os recursos energéticos, buscando afastar

da região de qualquer liderança externa. Como resultado, a região deixou de se concentrar

apenas na produção de petróleo para promover a cooperação na área de Defesa e tecnologia e

uma maior integração comercial (CARVALHO E NUNES, 2014).

Em 1995, a CPLP foi criada com o objetivo de promover a aproximação entre os países

lusófonos. Já nos anos 2000, houve um esforço da diplomacia brasileira para fortalecer suas

relações com a África por meio de ações na área de Defesa, Diplomacia e cooperação técnica,

principalmente com países de origem lusófona.

Em 2007, a CPLP promoveu uma estratégia focada no Atlântico Sul com o objetivo

de promover a integração e o desenvolvimento sustentável dos países da região pertencentes à

instituição. Nesse contexto, em 2009, na XI Reunião de Ministros da Defesa da CPLP, o Brasil

10

defendeu que os países membros da CPLP estabelecessem políticas relacionadas ao direito do

mar, por meio de um acordo político entre eles sobre a definição do limite de sua plataforma

continental. Esse encontro enfocou a segurança marítima no Atlântico Sul, e os representantes

dos países membros concordaram com a necessidade de estabelecer laços de cooperação mais

fortes para combater as novas ameaças no Atlântico Sul, principalmente no Golfo da Guiné.

Tal questão que ganhou mais destaque no III Simpósio da Marinha da CPLP em 2012

(ABDENUR E NETO, 2014).

Em suma, a institucionalização da CPLP foi responsável pela cooperação entre os

países de língua portuguesa de 4 continentes, principalmente no Atlântico Sul, contribuindo

para a promoção e consolidação de valores comuns e de Defesa entre os países da região,

especialmente nas questões de segurança marítima.

A Declaração de Belém, assinada em julho de 2017 pela União Européia, África do

Sul e Brasil, visa promover a pesquisa no Atlântico Sul em relação ao aprofundamento de

estudos na área de segurança alimentar, mudanças climáticas e correntes oceânicas. Desta

forma, aspectos do Oceano Atlântico que antes não eram alvo de preocupação passaram a ser

cruciais para a preservação e proteção desse espaço, como por exemplo o fato desta região ser

um ponto de virada na circulação oceânica global, mecanismo que, além de ligar os oceanos,

influencia os climas regionais. Tal mecanismo corre o risco de desaparecer ou ser alterado

bruscamente por conta das mudanças climáticas, acarretando consequências drásticas para o

clima mundial e tornando estes estudos como de suma importância. A declaração promove a

observação, a conjugação de recursos e conhecimentos sobre o Atlântico Sul, a fim de proteger

os ecossistemas ali presentes e a cooperação marítima em relação à ciência, pesquisa e inovação

(DECLARAÇÃO DE BELÉM, 2017).

O Espaço Marítimo do Atlântico Sul (AMAS), o CAMAS ou a Coordenação do

AMAS, é uma iniciativa valiosa e bem-sucedida para a segurança e a integração na região. Com

base na cooperação em questões de Defesa e segurança marítima, algumas das práticas são as

seguintes: “aquelas focadas no benefício da integração de sistemas nos níveis regional e extra-

regional” - sistemas de controle de tráfego -; o Exercício de Informação Trans-Regional; e o

Exercício Transoceânico como Controle Naval do Trânsito Marítimo (CNTM).

É importante ratificar que o animus cooperativo sobre a segurança marítima não é

observado apenas através de altas ações políticas - como acordos, convenções, criação de OI.

As práticas dos pequenos agentes públicos e setores, como a Marinha e órgãos públicos, são

responsáveis pela construção de laços cooperativos (BUEGER, 2015).

11

No ambiente do Atlântico Sul, as práticas de menor nível são fenômenos relevantes

em segurança e defesa. A Marinha do Brasil, por exemplo, lançou um acordo de apoio com o

governo da Namíbia em 1993 com o objetivo de ajudar na construção da Marinha da Namíbia.

A relação entre esses países torna-se mais forte ao longo do tempo e a área atlântica tem agora

mais um poder militar disponível. É um jogo positivo. Além disso, as forças armadas brasileiras

atuam de maneira proativa na IMO, contribuindo para a regulamentação e fiscalização dos

mares.

A conjectura criada pelas práticas cooperativas de segurança entre os países do

Atlântico Sul tem suscitado discussões sobre a aplicação do status de comunidade de segurança

para a região. Não há consenso sobre essa questão, alguns autores afirmam o status e outros

negam ou acreditam que há o surgimento de uma comunidade.

Para que uma região seja considerada uma Comunidade de Segurança, segundo

Magalhães (2012), é necessário que exista uma relação de promoção da segurança entre os

Estados, bem como o sentimento de pertencimento a essa comunidade representada por meio

de elementos materiais tais como: como cultura ou símbolos em que os valores são perpetuados.

Além disso, a Comunidade de Segurança gera a expectativa de que conflitos ou

desentendimentos possam ser resolvidos de forma pacífica, excluindo a violência, para que os

Estados não tenham que se preparar para guerrear uns contra os outros.

O conceito de integração poderia ser entendido como alcançar um "senso de

comunidade" e instituições e práticas fortes e difundidas para garantir, por um período de tempo

"longo", expectativas confiáveis de "mudança pacífica" entre sua população. O “sentimento de

comunidade” poderia se referir ao consenso obtido parcialmente em um grupo de indivíduos

sobre a seguinte afirmação: problemas sociais comuns devem e podem ser resolvidos por

processos de “mudança pacífica”. A "mudança pacífica" significa a resolução de problemas

sociais, geralmente através de procedimentos institucionalizados, sem o uso de força física em

larga escala (MAGALHÃES, 2012).

Com foco específico nas práticas de segurança dos agentes de segurança nacional de

menor porte, Medeiros e Moreira (2017) defendem a existência de uma comunidade particular

de segurança no Atlântico Sul. As práticas feitas pelas Forças Armadas Nacionais,

especificamente as Marinhas, como as do CAMAS, IMO e acordos bilaterais de ação conjunta,

representam um contexto regional baseado em ações coordenadas e preocupações

compartilhadas. Os laços construídos a partir dessas práticas podem apontar a disposição e as

ações no caminho para uma comunidade de prática de segurança no Atlântico Sul.

12

Abdenur e de Souza Neto (2014) argumentam sobre os pontos desfocados observados

no que alguns autores afirmam sobre a existência de uma identidade regional nas fronteiras do

Atlântico Sul. Considerando a área de defesa e segurança marítima, eles raciocinam sobre o

interesse primordial dos estados em práticas cooperativas e na real capacidade de coordenação

dos países. A identidade não poderia existir tão facilmente, uma vez que a diversidade de

antecedentes econômicos, políticos e militares dos Estados torna complexa a concretização.

Há fortes evidências que indicam um animus de troca e cooperação e, diante de muitas

abordagens possíveis para o tema, o presente artigo aponta que as práticas de segurança são

sinais para os interesses do Estado no presente e, superficialmente, no futuro. A vontade de

cooperar, coordenar, agir em conjunto é proeminente. Uma comunidade de segurança marítima

parece estar se delineando nos limites do Atlântico Sul.

4. CENÁRIOS COMO FERRAMENTAS PARA O DESENVOLVIMENTO DE

ESTRATÉGIAS

Os cenários prospectivos fazem parte de um conjunto maior de métodos de estudos de

futuro e foram usados pioneiramente nos jogos de guerra e na empresa Shell Oil e vem sendo

há algumas décadas utilizados por Estados e empresas. Por seu uso, os decisores podem ter uma

visão diversificada dos potenciais resultados de uma ação possível sua ou de outros agentes,

bem como das opções de ação em circunstâncias estimadas. Esse método é, antes de tudo, uma

abordagem qualitativa para estruturar informações e abrir o modelo mental de quem deseja

pensar a longo prazo, sem desmerecer o processo histórico (POPPER, 2008; ROXBURGH,

2009).

Han (2011), ao introduzir a metodologia de cenário no campo da Relações

Internacionais (RI) de forma sistemática, argumentar que se trata de um dos métodos mais

eficazes para conectar a teoria à prática, levando a uma melhor compreensão dos futuros

eventos mundiais pois se baseia em informações críticas sobre como decisores políticos

identificados se comportam e quão influentes são esses formuladores de políticas em termos de

mudança e modelagem de resultados na resolução de problemas em um mundo real de

formulação de políticas.

Dessa forma, pretende-se, considerando que existe mais de um futuro possível,

tencionar mapas mentais para se tomar as decisões estratégicas mais robustas para o maior leque

13

de enredos futuros e ser capaz de, a partir do conhecimento e acompanhamento dos fatores

críticos que formarão o povir, evitar as ameaças e obter o maior proveito das oportunidades

(SCHWARTZ, 2006; JORDAN, 2017), bem como estar atento e se preparar para ocorrências

de eventos considerados de alguma forma imprevisíveis, sejam eles Cisnes Negros, eventos

imprevisíveis e de alto grau de impacto mas explicável retrospectivamente (TALEB, 2008),

Flamingos cor-de-rosa, acontecimentos previsíveis mas ignorados por problemas de viés

cognitivo de lideranças envolvidas por poderosas forças institucionais (HOFFMAN, 2015) ou

até um Rei Dragão, eventos extremos que levam a instabilidade e ruptura, reconhecidos e

previsíveis por sinais de alerta precoces mas negligenciados pelo seu lento desenvolvimento

não linear em direção ao momento crítico (SORNETTE, 2009).

Todos esses eventos tendem a ser ignorados pelo viés da confirmação, pelo qual a

mente humana busca confirmar seus pressupostos e teorias através de observação dos fatos que

os reforcem, ignorando aqueles que os contradizem, induzindo ao erro coletivo da cegueira

estratégica dos decisores, que passam a ler incorretamente os sinais fracos de desenvolvimento

ou alteração de tendências sendo então surpreendidos por mudanças que supostamente eram

imprevisíveis.

Correa e Flor (2014) e Corrêa e Cagnin (2016) já sugerem cenários prospectivos, em

conjunto com os jogos de guerra, com o intuito de promover a cooperação e interação entre

atores no nível político estratégico e para a manutenção da paz no Atlântico Sul uma vez que,

dentre outros benefícios, melhoram a cultura de cooperação entre civis e militares dentro de

cada Estado e entre eles pelo compartilhamento de informações e práticas de interesse comum.

Popper (2008) pesquisou os atributos fundamentais dos métodos de previsão e suas

ligações com as fases principais dos processos multi-fatoriais de prospecção que podem ter

natureza qualitativa, quantitativa ou semi-quantitativa. Entende-se capacidade, seu potencial de

coletar ou processar informações com base em evidências, perícia, interação ou criatividade:

● Evidência - explicação de fenômenos com o apoio de documentação confiável e por meio

de análise de estatísticas e vários tipos de indicadores de medição.

● Perícia - habilidades e conhecimentos tácitos de indivíduos em uma determinada área, com

privilegiado acesso a informações relevantes ou conhecimento acumulado de vários anos de

experiência.

14

● Interação - a experiência é desafiada a articular-se com outros conhecimentos de outros

pontos de vista intervenientes não-especialistas por intermédio de processos participativos.

● Criatividade - mistura de pensamento original e capacidade imaginativa que surge de grupos

de pessoas (incluindo artistas ou gurus de tecnologia) envolvidas em sessões de

brainstorming por exemplo.

Os métodos de estudo de futuros são tomados por empréstimo e adaptação daqueles

utilizados em outras disciplinas como gestão, planejamento e ciências sociais. Sua

singularidade reside na combinação de pensamento prospectivo, networking e elaboração de

políticas (POPPER, 2008).

Essa proposta de processo de cenários prospectivos para o futuro da segurança

marítima no Atlântico Sul consiste nas seguintes ações (aqui agrupadas em fases) a serem

desempenhadas por um grupo de controle (GC, sugere-se que seja constituído por cinco

membros) representantes dos Estados lindeiros do Atlântico Sul que vai se incumbir de fazer

fluir a captação, troca e disseminação de dados e informações, transformando-os em

conhecimento a partir de consultas aos nacionais desses países e dos organismos regionais

comuns a vários deles, das suas comunidades acadêmicas, diplomáticas, industriais, comerciais,

sociais e culturais, bem como de fontes confiáveis, prioritariamente as ligadas ao setor

marítimos, fora dessa região (GODET, 2001; POPPER, 2008; HAN, 2011; CORREA,

CAGNIN, 2016):

1 - Para melhorar o conhecimento existente e compartilhar entre os membros da

comunidade de forma a gerar confiança mútua, ampliação dos modelos mentais e profundidade

de informações: Oficinas de Revisão da literatura e Benchmarking (avaliação comparativa) em

documentos, artigos e bases de dados dos países lindeiros e de outros países sobre as questões

relevantes e tendências de impacto no futuro do Atlântico Sul. O produto principal dessa fase é

um conjunto de dezenas fatores importantes o futuro da região.

2 - Para reunir conhecimento tácito: pesquisas de qualitativas e entrevistas abertas;

sessões de brainstorming com integrantes (políticos, líderes de movimentos sociais e culturais,

acadêmicos, diplomatas, militares, empresários por exemplo) de diversos grupos de diversos

países; consultas a especialistas nas áreas específicas do conhecimento com impacto direto ou

indireto no setor marítimos por método de consultas Delphi. Dessa fase, o principal produto é

uma lista entre os (aproximadamente) vinte fatores chave para formação dos futuros possíveis.

15

3 - Para criação de novos conhecimentos e ampliação dos existentes: seleção e

priorização de fatores chave por método de impactos cruzados e por matriz de motricidade e

dependência; e confirmações e geração de consenso por método Delphi tomando como

especialistas específicos de segurança marítima dos países lindeiros do Atlântico Sul. Dessa

fase, emerge uma lista de cinco incertezas críticas priorizadas.

4 - As duas primeiras incertezas críticas serão usadas como eixos para montar uma

matriz onde seus estados de máxima e mínima ocorrência formam os polos de orientação para

os cenários e, pelo método de análise morfológica, todas as cinco incertezas são consideradas

quanto à consistência e robustez, para descrever os quatro cenários.

5 - Esses cenários serão escritos de forma compartilhada por representantes desses

grupos citados, condensados pelo CG e apresentados em oficinas presenciais ou a distância para

os decisores nesses países. Nelas, se mapeará por brainstorming as oportunidades e ameaças

consideradas, bem como as decisões estratégicas e ações de médio e longo prazo para aproveita-

las e mitiga-las respectivamente.

Considerando o conceito de estratégia como algo polissêmico e, de uma forma global,

como um conjunto de decisões tomadas no presente com vistas a alcançar resultados favoráveis

aos tomadores de decisão e sabendo-se que é amplo o conjunto de incertezas e a complexidades

das relações e do espaço do Atlântico Sul, o uso de cenários pode cooperar para construção de

um maior intercâmbio regional, facilitando interesses em comum e apresentando uma

perspectiva integrada para um espaço compartilhado.

Esta proposta aponta para que, em lugar de acolherem “visões de mundo” e

“direcionamentos estratégicos” de outras origens e interesses geopolíticos, os tomadores de

decisão da segurança marítima no espaço sul-atlântico se reúnem para o debate e a prospecção

de cenários para seu próprio espaço. Assim, os Estados que são banhados pelos dois lados do

Atlântico Sul e os organismos regionais comuns a vários deles, como a CPLP, a ZOPACAS, a

União Africana, os Estados do MERCOSUL, os Estados caribenhos e as ilhas e províncias

europeias, bem como outras tantas organizações como as empresas transportadoras que utilizam

o Atlântico Sul como rota comercial podem intercambiar diferentes visões culturais,

econômicas e sociais na construção de cenários prospectivos para um espaço comum a todos.

16

Esses atores podem ser envolvidos para na identificação e manutenção de estratégias

políticas, econômicas, ambientais, sociais e militares, reduzindo, contudo, as desconfianças e

fortalecendo políticas de médio e longo prazo.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O dinamismo e complexidade com que os ambientes geopolítico e tecnológico

avançam e o impacto que exercem sobre os Estados nacionais exigem uma grande capacidade

de antecipação, aprendizagem e velocidade de decisão, pois eventos interdependentes ocorrem

em circunstâncias cada vez mais distantes da relação de causa e efeito, afetando atores distantes

entre si de forma oblíqua e não linear (WAYLAND, 2015).

A complexidade das ameaças da região do AS, que compreende as diferentes vertentes

do que podemos identificar como segurança marítima, sugere que ações cooperativas são as

melhores providências para lidar com as problemáticas de interesse comum da região e manter

a estabilidade almejada. Frente a isso, o emprego por parte dos atores regionais de instrumentos

que ajudar a sistematizar pensamentos sobre o futuro que produzam a interação e a produção

de conhecimento conjunto necessários ao planejamento de políticas, ao planejamento

estratégico e à tomada de decisão mostra-se de grande valia. Salienta-se, portanto, a utilidade

da metodologia de construção de cenários prospectivos como linguagem de construção

compartilhada de futuro comum na comunidade de Relações Internacionais, ferramenta

utilizada para mapear e lidar com incertezas em relação ao futuro e facilitar a definição de

estratégias em um mundo cada vez mais dinâmico e interconectado. Cenários prospectivos

trabalham com uma visão global abordando variáveis predominantemente qualitativas que

podem conduzir as instituições a desenvolverem atitudes pró-ativas em relação a um futuro

desejado, sem tentar fazer mera previsão pela quantificação e extrapolação de tendências

(HEIJDEN, 2004; NEUMANN, ØVERLAND, 2004).

Trazendo esse ponto para a questão da segurança no Atlântico Sul, observa-se que,

com o retorno do interesse na região tanto pelos países lindeiros quanto pela comunidade

Internacional, seja por sua relevância ambiental ou por seu potencial econômico, os governos

dos Estados em seu entorno devem se engajar em ações de cooperação para segurança regional,

apontando para a necessidade da construção de uma comunidade de práticas de segurança na

região do Atlântico Sul lastreada pelo uso de cenários prospectivos como ferramenta de

planejamento.

17

Desde as primeiras discussões malsucedidas em torno de esquemas de segurança e

cooperação regional a partir da década de 1950 até acordos como a ZOPACAS, CPLP e

CAMAS e, mais recentemente, um novo caminho de dissenso com as mudanças de matiz

política em alguns países da região levando algumas iniciativas como a União das Nações Sul-

Americanas (UNASUL) a uma situação de crise, fica claro a necessidade de uma visão de

Estado independente do viés político.

Não faltam razões para que se forme uma consciência regional na necessidade de um

olhar próprio e conjunto para as possíveis ameaças à paz na região: aumento do interesse no

comércio internacional derivado da crise econômica mundial do final da década de 2000; o

crescente interesse nos recursos econômicos da região, aumentando em decorrência de vastas

reservas petrolíferas distantes de Chokepoints” (estreitos marítimos de intensa movimentação

nas rotas mercantis navais, cuja interrupção de trânsito pode causar sérios impactos ao

comércio); a atual viabilidade técnica de exploração de outros recursos minerais no leito

oceânico; a histórica presença de potências estrangeiras ocidentais extra regionais e a

participação intensiva de novos atores como a China, aliados as fraquezas e vulnerabilidades

políticas de vários países localizados em ambas as margens do Atlântico Sul.

Assim, a utilização de cenários pode contribuir fortemente no processo de decisão para

construção de uma visão de planejamento e políticas regionais de médio e longo prazo,

permitindo uma maior interação entre os atores locais no estudo e tratamento de ameaças e

desafios, criando um clima de paz, coordenação e cooperação entre os países banhados pelo

Atlântico Sul.

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