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2o. CONCURSO STN DE MONOGRAFIA

OEQUILÍBRIO

ECONÔMICO-FINANCEIRONAS

PARCERIASPÚBLICO-PRIVADAS

PorSérgio Diniz Rocha

RIO DE JANEIRO1997

1

SUMÁRIO

RESUMO, 2

INTRODUÇÃO, 3

1 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA, 6

1.1 Tendências: Respaldo para as Parcerias, 6

1.2 Parcerias na Área Pública, 10

1.3 O Equilíbrio Econômico-Financeiro, 16

2 ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DOEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO, 23

2.1 Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação, 24

2.1.1 As pseudoparcerias, 24

2.1.2 A idéia de repartição de lucros, 28

2.1.3 Compreensão do que seja benefício, 30

2.1.4 Fluxos contábeis versus fluxos de caixa, 32

2.1.5 Fluxos típicos e transações interpartes, 36

2.1.6 A questão do overhead, 45

2.1.7 O valor do dinheiro no tempo, 47

2.1.8 A questão da taxa de desconto, 50

2.1.9 O período a ser analisado, 54

2.1.10 Benefício versus redução de custos, 55

2.2 Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes, 56

2.3 Significado da Razão Benefícios/Custos, 60

2.4 Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria, 63

3 CONCLUSÕES, 71

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS, 76

2

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo propor ao administrador público

uma maneira prática de verificar o equilíbrio econômico-financeiro nas

parcerias público-privadas, mediante a análise do tipo benefícios/custos.

Além de estudar a importância do equilíbrio econômico-financeiro nas

parcerias entre o governo e o particular e um modo de verificá-lo na prática, a

pesquisa enfoca os fatores que afetam tal equilíbrio e orienta o administrador

público na comparação de projetos diversos, para fins de escolha de uma ou

mais parcerias.

A pesquisa constata que a grande importância do equilíbrio econômico-

financeiro na parceria público-privada reside na sua estreita ligação com a

estabilidade do negócio.

Através de explanações e exemplos, constatam-se certas restrições no

emprego da análise de benefícios/custos na verificação do equilíbrio

econômico-financeiro, confinando-a ao âmbito das parcerias do tipo side-by-

side.

Quanto aos fatores que afetam o equilíbrio econômico-financeiro e/ou

sua análise, são alistados, dentre outros, os seguintes: a modalidade de

3

parceria implementada; a utilização de fluxos de caixa ou fluxos contábeis; o

overhead, quando o governo lida com diversas parcerias ao mesmo tempo; o

valor do dinheiro no tempo; a taxa de desconto; as transações entre a “joint”

e o “mundo exterior”; e interpretações diferentes para um mesmo fenômeno

relacionado com a “joint”.

Na comparação de diversos projetos, com vistas à tomada de decisão

quanto à implementação de uma ou mais parcerias, a literatura consultada

aponta para o emprego da técnica do VPL, largamente utilizada em

Administração Financeira.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo apresentar ao administrador

público e estudiosos da área pública uma proposta de como efetuar a

verificação e análise do equilíbrio econômico-financeiro de projetos de

parceria que envolvam o setor público e a iniciativa privada.

As questões básicas abordadas neste trabalho dizem respeito: i) à

importância do equilíbrio econômico-financeiro numa parceria público-

privada; ii) à maneira pela qual o administrador público pode verificar, na

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prática, se um negócio em parceria com o particular encontra-se em equilíbrio

ou não; iii) aos fatores que afetam o referido equilíbrio econômico-financeiro

ou a sua análise; e iv) aos critérios que devam ser levados em consideração

diante de uma situação em que se tenha que escolher um projeto de parceria

dentre vários disponíveis.

Quanto à verificação do equilíbrio econômico-financeiro, a presente pesquisa

baseia-se na hipótese da equalização das proporções entre benefícios e

custos, de lado a lado; quanto aos critérios a serem utilizados para a escolha

de uma parceria, dentre várias disponíveis, trabalha-se com a idéia de valor

presente líquido, muito difundida no campo da Administração Financeira.

Os outros tópicos objeto de investigação são desenvolvidos a partir da

revisão bibliográfica. O auge da revisão bibliográfica dá-se com a

apresentação de um breve histórico da questão do equilíbrio econômico-

financeiro nos negócios entre o setor público e o particular, culminando com

a abordagem dos principais pontos de um trabalho apresentado pelo Prof.

Richard D. Robinson, do MIT, num seminário internacional sobre joint

ventures público-privadas.

Dando prosseguimento às investigações, o trabalho analisa criticamente

o modelo embrionário proposto por Robinson, admitindo que aquilo que fora

colocado especificamente para as joint ventures sirva também para outras

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formas de parceria público-privada. Para tanto, segue-se o “caminho das

pedras” apontado pelo próprio Robinson, com a abordagem de diversas

questões que dificultariam a aplicação da equação por ele preconizada, tais

como: as transações interpartes, o valor do dinheiro no tempo, a questão do

overhead, etc.

A estas questões são acrescentadas outras não abordadas por Robinson,

algumas encontradas em literaturas afins, outras surgidas de algumas

indagações relacionadas ao assunto, tais como: a questão dos fluxos

contábeis versus fluxos de caixa, a compreensão do que seja benefício, a taxa

de desconto a ser utilizada para trazer valores projetados para o presente, etc.

A principal limitação da presente pesquisa reside no fato de seu escopo

restringir-se à parceria público-privada classificada, no corpo do trabalho,

como side-by-side, sendo aquela em que o governo participa ativamente na

alocação de recursos quaisquer, juntamente com o parceiro particular,

abstendo-se de ficar simplesmente fora ou na retaguarda do processo, numa

simples condição de agente regulamentador e fiscalizador. Além disso, as

considerações e exemplos são todos baseados na premissa de inflação zero.

Por outro lado, não importa, para os fins a que se propõe o presente

estudo, se determinadas modalidades de parceria levadas em consideração

enquadram-se ou não em moldes juridicamente preestabelecidos, uma vez

6

que o enfoque aplicado neste trabalho relaciona-se com outras áreas do saber

humano, especificamente com as áreas do campo contábil e financeiro.

Ademais, é suposto que a própria lei seja mutável, sendo que o que hoje é

ilegal, amanhã pode tornar-se legal, pela vontade dos legisladores.

1 - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

1.1 - Tendências: Respaldo para as Parcerias

São inegáveis os benefícios advindos da política do Welfare State

implantada após a Segunda Guerra Mundial, dentre os quais se destacam: a

redução das taxas de mortalidade infantil, o aumento da expectativa de vida

dos indivíduos, o aumento do nível de escolaridade das populações, etc. —

até, porém, o advento da crise econômica mundial da década de 70, que

culminou na crise fiscal do Estado, ou seja, situação em que a arrecadação se

torna insuficiente para atender à totalidade da demanda por gastos públicos.

A crise fiscal perdura até aos dias de hoje, principalmente em função do

gigantismo do Estado. É fato, no entanto, que esta tem afetado

destacadamente os países do Terceiro Mundo, do qual o Brasil faz parte. Por

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conta disso, a qualidade dos serviços públicos prestados pelo Estado, na

média, vem declinando a cada exercício financeiro que passa.

Paralelamente ao que ocorre com a política do Welfare, mudanças no

modo de gerir negócios se fazem necessárias em função do esgotamento do

modelo de gestão da produção denominado Fordismo, que tem cedido lugar

para um novo paradigma. O novo modelo organizacional, que vem ganhando

espaço desde as décadas de 60 e 70, inspira-se, a exemplo do Fordismo, no

modo de gestão adotado por uma montadora de automóveis — desta feita a

japonesa Toyota. Tal modelo baseia-se simultaneamente na especialização e

na flexibilidade, daí chamar-se Especialização Flexível. Wood Jr.(1996)

facilitou a distinção entre os dois modelos, resumindo num quadro

comparativo as características de cada um, conforme exposto na Tabela 1.

Note-se que a sinopse de Wood Jr. já inclui a questão do papel do Estado

vista sob a ótica de cada um dos modelos. Todavia, o tópico que interessa de

perto a este trabalho é o da “gestão organizacional”, dentro da filosofia da

Especialização Flexível, em cujo cerne, opondo-se à centralização de funções

do modelo fordista, encontra-se a possibilidade de “alianças estratégicas”,

que, num sentido mais amplo, quer dizer “parcerias”.

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Tabela 1- FORDISMO VERSUS ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL

FORDISMO ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL

O mercado • Consumo em massa • Nichos de mercado, fragmentaçãoA produção • Produção em massa de bens

padronizados• Grandes estoques• Controle de qualidade no

produto final

• Produção de pequenos lotes deprodutos variados

• Estoques mínimos• Controle de qualidade no processo

O trabalho • Divisão entre trabalho mental emanual

• Tarefas fragmentadas epadroniza-

das• Divisão rígida de autoridade e

responsabilidade

• Eliminação da divisão entretrabalho mental e manual

• Multiespecialização emultifuncionali-

dade• Divisão informal do trabalho • Controle via cultura organizacional

O papeldo Estado

• Intervencionismo• Existência de políticas

nacionais regulando negociaçãoentre capital e trabalho

• Desregulamentação• Afastamento do Estado das

questões trabalhistas

A gestãoorganizacional

• Hierarquias verticalizadas • Centralização de funções

• Estruturas horizontais com célulase grupos de trabalho

• Ampla descentralização de funçõescom alianças estratégicas,subcontratações e terceirização

Fonte: Carta Capital, out/96, p.82

Em função da falência do Welfare State e do esgotamento do Fordismo,

pesquisadores da área das Ciências Sociais têm envidado esforços no sentido

da identificação, estudo e proposição de modelos de gestão de atividades

estatais que sejam menos onerosos e mais eficazes. A maioria dos estudos

recentes aponta para um paradigma em que o Estado seja menor — como

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propõem os defensores do Estado Mínimo e os do Estado Subsidiário1 — e

de atuação mais flexível, conceitos estes que já têm sido postos em prática

por alguns governantes, em algumas partes do mundo, e que apresentam

consonância com a Especialização Flexível, podendo-se inferir, então, que as

parcerias envolvendo o Estado numa das pontas tornar-se-ão cada vez mais

comuns, pois assim reza o novo paradigma que se instaura.

Em um trabalho de pesquisa que relata e analisa diferentes práticas bem

sucedidas de gestão da coisa pública, observadas basicamente nos Estados

Unidos, Osborne e Gaebler (1995) resumem em um quadro sinóptico

intitulado “Há Muitos Instrumentos à Disposição do Governo”, conforme

Tabela 2, as diversas formas alternativas de que os governos dispõem para

prestar serviços às comunidades, dentre as quais se situam, classificadas na

categoria “inovadoras”, as parcerias dos tipos “pública-privada” e “pública-

pública”. Tal constatação corrobora a assertiva de que a Especialização

Flexível tem exercido influência sobre o setor público.

1 Di Pietro (1996) esclarece a diferença existente entre os conceitos de Estado Subsidiário e EstadoMínimo, afirmando: “...não se confunde o Estado Subsidiário com o Estado Mínimo; neste, o Estado sóexercia as atividades essenciais, deixando tudo o mais para a iniciativa privada, dentro da idéia que erainerente ao período do Estado Liberal; naquele, o Estado exerce as atividades essenciais, típicas do PoderPúblico, e também as atividade sociais e econômicas que o particular não consiga desempenhar a contentono regime de livre iniciativa e livre competição;”(p. 22). Segundo a referida autora, a adoção de parceriasna esfera pública encontra maior ambiente no contexto do Estado Subsidiário, devendo ser regidas peloprincípio da subsidiariedade as seguintes atividades: educação, saúde, pesquisa, cultura, assistência eatividades industriais, comerciais e financeiras.

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Tabela 2 - INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO PARAA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

HÁ MUITOS INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO

Identificamos 36 alternativas para a prestação de serviços à comunidade pelogoverno, que vão das tradicionais às de vanguarda. Elas foram distribuídasarbitrariamente em três categorias:

Tradicionais

1. Criação de normas legais com sanções2. Regulamentação ou desregulamentação3. Monitoramento e investigação4. Licenciamentos5. Política tributária

6. Doações7. Subsídios8. Empréstimos9. Garantia de empréstimos10. Contratações

Inovadoras

11. Franquias12. Parcerias públicas-privadas13. Parcerias públicas-públicas14. Empresas quase-públicas (paragovernamentais)15. Empresas públicas16. Compras17. Seguros18. Recompensas19. Alterações na política de investimento público

20. Assistência técnica21. Informação22. Recomendações23. Voluntários24. Vales25. Taxas de impacto26. Catálise de esforços não-governamentais27. Junção de esforços com líderes não-

governamentais28. Discussão

De vanguarda

29. “Semeadura” de dinheiro30. Investimentos acionários31. Associações voluntárias32. Co-produção ou auto-ajuda

33. Arranjos quid pro quod34. Gerenciamento da demanda35. Venda, troca ou uso de propriedade36. Reestruturação do mercado

Fonte: Op Cit, p. 33

1.2 - Parcerias na Área Pública

O sistema de parcerias entre os setores público e privado tem-se tornado

objeto de estudo por parte de alguns interessados e estudiosos, mais

notadamente no campo do Direito. Moreira Neto (1997), abordando o

assunto sob o enfoque do Direito Administrativo, emprega um conceito de

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parceria público-privada, que, segundo ele, deriva da linguagem de

economistas, técnicos em administração e jornalistas, qual seja:

... uma modalidade de colaboração entre o setor privado e o setor público

em que entidades não estatais participem em atividades estatais de índole

econômica auferindo lucros em sua execução. (MOREIRA NETO, 1997,

p.76).

Em seu estudo sobre as formas de parcerias na Administração Pública

brasileira, Di Pietro (1996) relaciona as seguintes modalidades: Privatização;

Concessão de Serviço Público; Concessão de Obra Pública; Permissão;

Autorização; Franquia; Terceirização; Convênio; Fomento; e outras formas.

Ao tratar de “outra formas” de parceria na área pública, a autora cita

como exemplos as “fundações de apoio a entidades públicas” e as

“cooperativas prestadoras de serviços públicos”, as quais, segundo ela, não

passam de artifícios anti-jurídicos — portanto indevidos — de utilização da

parceria com o setor privado como forma de fugir ao regime jurídico

publicístico, possibilitando a contratação de pessoal sem a realização de

concurso público, a contratação de fornecedores e prestadores de serviços

sem licitação, bem como a burla de outras normas burocráticas.

Considerando que em algumas das práticas jurídicas citadas por Di

Pietro o Estado não participa da prestação dos serviços em si, nem tampouco

12

contribui com a alocação de recursos de espécie alguma, poder-se-ia

questionar a assertiva de que tais modalidades representem parcerias público-

privadas. O que ocorre nestes casos é a mera delegação, por parte do Poder

Público, de atividades de sua alçada para o setor privado, ficando o Estado

apenas na retaguarda, regulando a matéria e fiscalizando o cumprimento de

suas normas.

A lógica empregada por Di Pietro ao considerar tais modalidades como

formas de parceria provém, obviamente, do pensamento jurídico, o qual parte

da premissa de que o que se delega nos casos acima questionados é tão-

somente a atividade, e não a responsabilidade. Por conseguinte, o Estado

torna-se parceiro do particular pelo vínculo da responsabilidade que aquele

tem, perante a coletividade, no tocante à oferta dos serviços.

Di Pietro não está sozinha ao considerar certos modelos jurídicos como

formas de parceria público-privada. Knox (1992), por exemplo, ao tratar da

privatização (do tipo total), refere-se à mesma como uma forma de

cooperação público-privada.

Autores como Knox, que não são da área jurídica, vêem o assunto sob

um ponto de vista macro-ambiental (ou macro-econômico, como preferem

alguns), não considerando tão-somente o fato de um setor privatizado

trabalhar unicamente com recursos não-governamentais, sejam estes materiais

13

ou de pessoal, mas levando em conta que por trás das atividades operacionais

e gerenciais de determinados setores da economia existe a atividade

estratégica, a qual cabe ao Estado, que, por sua vez, não a pode delegar. Daí

a idéia de parceria, mesmo que o particular empregue recursos totalmente

próprios.

Voltando à obra de Di Pietro, há que se comentar, ainda, o seguinte:

considerando que a parceria é a “reunião de pessoas que visam a interesse

comum” (FERREIRA, 1993, p.405), poder-se-ia afirmar que o conceito de

joint venture coaduna-se perfeitamente com essa definição. O termo joint

venture deixou de ser mencionado na obra de Di Pietro, talvez por ser uma

forma pouco aventada no âmbito da Administração Pública brasileira.

Também pouco utilizados no Brasil, e provavelmente por esta razão

também não tenham sido considerados por Di Pietro, são os Contratos de

Gestão e os Contratos Regulatórios.

No Brasil, a expressão Contrato de Gestão tem sido utilizada na acepção

de um contrato efetuado entre o governo e os administradores públicos que

atuam nas empresas estatais, no intuito de estipular metas a serem atingidas

pela empresa num certo período.

Alguns autores estrangeiros, porém, preferem denominar este tipo de

instrumento de “Contrato de Performance”, atribuindo o termo Contrato de

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Gestão ao tipo de contrato celebrado entre o governo e administradores

privados postos à frente de empresas estatais.

Uma definição mais elaborada de Contrato de Gestão é dada por Shirley

(1996), conforme tradução abaixo:

Um Contrato de Gestão é um acordo entre o governo e uma parte privada

para operar um negócio mediante uma remuneração; o governo não recebe

um aluguel fixo (como ocorreria num leasing); ele (o governo) fica

responsável por efetuar investimentos fixos (o que não ocorreria numa

concessão); e detém a maior participação no negócio (diferentemente de

uma joint venture). (SHIRLEY, 1996, p.8).

O Contrato de Gestão, conforme definido acima, geralmente estabelece

metas a serem atingidas, prevê recompensas, no caso de alcance das metas, e

multas e/ou outras penalidades a serem aplicadas aos administradores, caso

as metas não sejam concretizadas por culpa destes.

Quanto ao Contrato Regulatório, Shirley o define assim:

Um Contrato Regulatório define o relacionamento entre um governo e um

monopólio regulamentado. Um Contrato Regulatório pode incluir acordos

explícitos de preços ou performance, assim como expectativas implícitas

sobre, por exemplo, os poderes do regulamentador. (SHIRLEY, 1996,

p.6).

15

Com base no exposto acima, percebe-se que os Contratos de Gestão e

Regulatórios constituem formas de parceria público-privada. O mesmo,

porém, não se pode afirmar a respeito dos Contratos de Performance.

Quanto às “outras formas” de parceria entre os setores público e

privado, abordadas superficialmente na obra de Di Pietro, há que se ressaltar

que são modalidades sem fôrma legal, isto é, não previstas em lei, e, por este

motivo, muito criticadas pela autora. As críticas feitas pela referida estudiosa

fazem sentido dentro de sua obra, por esta tratar essencialmente dos aspectos

jurídicos da questão em tela. Contudo, como o presente trabalho busca

enfocar aspectos de natureza contábil e financeira, tais formas de parceria

mostram-se interessantes como objeto de estudo e pesquisa, mesmo porque, a

se confirmar o domínio da Especialização Flexível na área pública — e há

evidências de que isto esteja ocorrendo — mais cedo ou mais tarde, as leis

terão de ser mudadas, adaptando-se aos novos tempos, como já vem

ocorrendo em outros países, tornando tais formas de parceria legais e cada

vez mais difundidas.

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1.3 - O Equilíbrio Econômico-Financeiro

O conceito de equilíbrio econômico-financeiro surgiu na França, no

início deste século, e contemplava, inicialmente, os contratos de Concessão

de Serviço Público, tendo em vista assegurar que os benefícios auferidos pelo

particular, em razão do contrato de concessão, guardariam sempre a mesma

proporção em relação aos encargos por ele assumidos. Sendo assim, havendo

um aumento de encargos para o concessionário, o contrato deveria ser

revisado com o fito de encontrar uma maneira de compensar a perda

verificada, podendo resultar desta revisão um aumento de tarifas dos serviços

prestados ou alguma outra forma de benefício financeiro para o particular.

A idéia do equilíbrio econômico-financeiro tinha por objetivo garantir a

continuidade do contrato de concessão de serviço público e, por conseguinte,

da prestação do serviço. Com o tempo, o conceito de equilíbrio econômico-

financeiro passou a ser aplicado a todos os contratos administrativos. Hoje, a

idéia do equilíbrio econômico-financeiro é aceita e consagrada nos meios

jurídicos e doutrinários, tornando-se quase um princípio do Direito

Administrativo, e ainda guardando o mesmo objetivo que o motivou.

É notório o fato de o Direito Administrativo e a Doutrina apresentarem o

equilíbrio econômico-financeiro como um direito do particular, ou seja, o

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ponto de vista enfocado é sempre o da parte que contrata com o setor

público, omitindo-se que o governo também possa beneficiar-se de tal direito,

quando for o caso. É compreensível que o Direito e a Doutrina enfatizem tão-

somente o direito do particular nesta questão, uma vez que o Estado, nos

negócios envolvendo simultaneamente interesses públicos e privados, é posto

sempre como o lado mais forte, haja vista, por exemplo, a prerrogativa que

lhe é atribuída de poder até mesmo romper o contrato unilateralmente.

Além disso, poderão existir fatores sociais, estratégicos ou de política de

ação que façam com que o governo assuma perdas econômicas ou financeiras

em negócio com o particular, como em alguns casos de fomento, em que o

governo propriamente dito nada receba (pelo menos não diretamente) em

troca de benefícios concedidos a particulares.

Coadunando com essa linha de raciocínio, alguns autores defendem que

certos benefícios auferidos, não pelo governo em si, mas pelos cidadãos,

devam ser avaliados monetariamente e levados em conta na hora de se fazer a

análise do tipo custo-benefício de projetos na esfera pública. Assim, o que

antes poderia se apresentar como um negócio desfavorável ao governo, sob o

ponto de vista econômico-financeiro, pode passar a ser vantajoso, após a

consideração dos benefícios auferidos pela população atingida pelo projeto

em análise. A grande dificuldade desse procedimento reside no fato de que

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nem sempre é possível quantificar monetariamente os benefícios usufruídos

pela população em virtude da implantação de um determinado projeto.

Como se vê, existem implicações diversas a serem consideradas em

questões dessa natureza. Porém, mesmo numa situação em que o Estado,

visando a objetivos extra-negociais, assuma o ônus de um desequilíbrio

econômico-financeiro numa parceria, é necessário que a Administração

Pública tenha a noção da “distância” a que se encontra do ponto de

equilíbrio, a fim de poder avaliar se compensa persistir naquela situação e por

quanto tempo.

O problema do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias tem sido

enfatizado por alguns autores em publicações recentes, embora, às vezes,

considerado num sentido mais amplo. Grant (1996), falando especificamente

das parcerias público-privadas, assevera que a essência de tais parcerias são

os benefícios mútuos proporcionados pelas mesmas, os quais devem ser

vislumbrados desde a fase de projeto. Woodward (1994) afirma que o que

existe em comum em todas as parcerias bem-sucedidas entre o setor público e

a iniciativa privada é o reconhecimento e a sincera crença de que a

cooperação possa gerar grandes dividendos para ambas as partes,

especialmente quando vista sob o enfoque do longo prazo. George (1994) diz

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acreditar que uma parceria forte deve refletir de modo justo os interesses

tanto do setor público quanto do setor privado.

Em todas essas colocações, percebe-se, de modo implícito ou explícito,

a questão do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias público-privadas.

Mas, partindo para o campo prático, como verificar se uma parceria público-

privada encontra-se em equilíbrio econômico-financeiro?

Robinson (1979), Professor do MIT (Massachussetts Institute of

Tecnology), defende a aplicação de uma equação bastante simples para se

obter o ponto de equilíbrio de uma joint venture. A equação é a seguinte:

Onde:

⇒ “BenefitsA” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo

parceiro “A”;

⇒ “CostsA” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro

“A”;

⇒ “BenefitsB” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo

parceiro “B”; e

⇒ “CostsB” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro

“B”.

Benefits A=Costs A

Benefits B

Costs B À

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Robinson chama atenção para o fato de que em cada lado da equação

entrarão valores percebidos pelo parceiro correspondente, ou seja, o lado

esquerdo da equação representa a razão entre benefícios e custos do parceiro

“A”, percebidos pelo próprio parceiro “A”, assim como o lado direito

representa a razão entre os benefícios e custos do parceiro “B”, percebidos

pelo próprio. Tal observação é de fundamental importância, indicando que

deva existir um perfeito consenso entre as partes envolvidas no projeto sobre

o que cada uma delas considera como custo ou benefício, a fim de que a

análise do equilíbrio econômico-financeiro seja possível. Em uma parceria

que pretenda ser de longo prazo deverá haver total transparência quanto aos

números a serem aplicados na equação acima, sob pena de haver conflitos e

descontentamentos, que poderão culminar no rompimento do negócio

conjunto. Obviamente, se não houver transparência, os parceiros, ao

analisarem o equilíbrio do negócio separadamente, poderão estar aplicando

números completamente diferentes, obtendo, assim, resultados díspares.

Apesar da aparente simplicidade, a aplicação da equação de Robinson

encontra problemas em algumas situações, por vezes complexas, que

requererão certos conhecimentos e habilidade quanto ao uso de determinadas

técnicas para a sua solução. Segundo Robinson, um destes problemas diz

respeito à necessidade de isolar os gastos e os benefícios relacionados

21

exclusivamente com o negócio da parceria de outros que não tenham relação

com o empreendimento conjunto.

Robinson enumera, ainda, uma série de outras situações que tornam

complicada a determinação dos valores a serem levados à equação por ele

proposta, tais como: um dos parceiros efetua vendas de produtos para o

empreendimento conjunto, auferindo lucro da transação; um dos parceiros

compra produtos do empreendimento conjunto, transação esta que propicia

lucro para a parceria; um dos parceiros paga royalties ao outro participante

da parceria pelo uso de marcas, patentes, know-how, direitos de cópia, etc;

um dos parceiros efetua pagamentos ao outro pela utilização de serviços, tais

quais: marketing, treinamento de pessoal, processamento de dados,

assistência técnica, gerenciamentos diversos, etc; um dos parceiros efetua

pagamento de juros ao outro, em razão de empréstimo que lhe possibilitou a

entrada no negócio; um dos parceiros arrenda bens de sua propriedade para o

empreendimento conjunto; um dos parceiros reembolsa o outro pela

utilização de recursos antes ociosos; uso sem ônus, por um dos parceiros, de

facilidades da parceria; uso sem ônus, por um dos parceiros, de novas

tecnologias e de pessoal treinado, frutos da parceria;

Além das questões acima, outro aspecto complicador citado por

Robinson é o tempo. Uma unidade monetária hoje vale mais do que uma

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unidade monetária no futuro, porquanto uma dada quantia em dinheiro hoje

pode ser investida (ou aplicada) em algo que produza mais dinheiro.

Se o período a ser considerado for relativamente curto, a equação

sugerida será perfeitamente aplicável sem maiores problemas, senão os já

mencionados. No entanto, se o período considerado for longo, há que se

raciocinar em termos de fluxo de caixa descontado, que são as entradas e

saídas de dinheiro ao longo tempo, devidamente trazidas a valor presente,

mediante o emprego de uma taxa de juros, comumente denominada taxa de

desconto.

A taxa de desconto a ser utilizada, a rigor, não há que ser a mesma para

ambos os lados da equação, pois tal taxa destina-se a expressar um dos

fatores condicionantes abaixo relacionados:

a) o custo de oportunidade2 do ente envolvido na parceria;

2 Mark Skousen aborda o termo “custo de oportunidade” da seguinte maneira: “Dadas as

limitações de tempo e recursos, sempre há a possibilidade de opções e substituições (trade-offs). Quandose quer fazer algo, deve-se renunciar a fazer outras coisas que se gostaria igualmente de fazer. O preço quese paga para realizar-se uma atividade é igual ao custo de outras atividades que devem ser sacrificadaspara que a primeira se torne possível.” (extraído de um artigo da revista The Freeman, de jan/97,traduzido pelo Instituto Liberal do Rio de Janeiro e transcrito no Tablóide IL Notícias, de abr/97). O custode oportunidade, que pode ser expresso através de uma taxa de juros, representa, portanto, o ganhopraticamente certo que o empreendedor teria auferido se tivesse investido em outro negócio, preterido emfunção do empreendimento atual, por achar o agente empreendedor que esta opção, mesmo que apresentealgum risco, poderá ser mais lucrativa do que aquela. Um bom exemplo de custo de oportunidadeevidencia-se na seguinte situação: um funcionário estável de um órgão estatal adere a um plano dedemissão voluntária, tendo recebido uma razoável indenização; este cidadão tem a garantia de que seinvestir o dinheiro numa caderneta de poupança, por exemplo, terá ao final de um ano o seu valorcorrigido pela inflação mais 6% (seis por cento) de juros, mas resolve aplicar o capital na compra de umtáxi, acreditando que possa auferir um lucro bem maior do que o rendimento da caderneta. Neste caso, ocusto de oportunidade do referido empreendedor é de 6% ao ano.

23

b) o custo de financiamento (taxa de juros cobrada sobre

empréstimos tomados);

c) o ganho médio habitual auferido em negócios; ou

d) uma taxa de retorno limite3, que expresse o ganho mínimo

necessário para que o empreendedor se aventure no negócio.

Infere-se, portanto, que cada um dos parceiros poderá determinar a sua

própria taxa de desconto, conforme qualquer um dos fatores determinantes

acima citados, de acordo com a sua própria realidade.

2 - ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DE EQUILÍBRIOECONÔMICO-FINANCEIRO

A equação proposta por Robinson (Equação 1), não passa de um

exemplo simplório de aplicação de “regra de três simples”. Porém, sua

aplicação na prática não é tão simples quanto parece. Robinson, ao propor a

referida equação matemática, e tendo, posteriormente, identificado as

principais dificuldades encontradas na sua aplicação, praticamente apontou o

“caminho das pedras” para se chegar a um modelo aplicável mais completo,

deixando, no entanto, que outros o desenvolvessem.

3 Esta taxa varia em função do risco apresentado pelo negócio; quanto maior o risco do negócio, maiorserá a taxa de retorno exigida pelo aplicador.

24

O que se quer dizer é que a referida equação representa uma idéia

básica, conceitual, sobre a qual supõe-se que seja possível trabalhar a fim de

se chegar a algo mais elaborado, ou seja, uma metodologia ou um roteiro para

apuração do ponto de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio em

parceria, sendo esta a proposta deste trabalho.

Os comentários a seguir relacionam-se com as possíveis dificuldades ou

situações que requeiram tomada de decisão que o administrador público

poderá encontrar quando da análise do equilíbrio econômico-financeiro de

uma parceria público-privada (ou projeto de), mediante o emprego da

equação de Robinson.

2.1 - Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação

2.1.1 - As pseudoparcerias

Na parte da revisão bibliográfica, questionou-se o porquê de algumas

espécies de acordo entre o setor público e o setor privado — aquelas espécies

em que o governo não aloca recursos para que a atividade econômica se

concretize — serem consideradas modalidades de parceria.

Na oportunidade em que a questão foi abordada, foram levantados

alguns argumentos que justificam a qualificação de tais formas de contrato

25

como modalidades de parceria público-privada. Tais justificativas, no entanto,

não extinguem o fato de o governo não participar com recursos para a

realização da atividade econômica resultante de ação unicamente privada.

Como, pois, avaliar se uma das partes está alocando proporcionalmente mais

recursos ou auferindo proporcionalmente mais benefícios que a outra se não

há conjugação de esforços no sentido da atividade econômica?

Partindo da hipótese de que a pergunta acima não tenha resposta, isto é,

de que não seja possível fazer esse tipo de avaliação nos casos enquadrados

na situação questionada, depara-se com a necessidade de se fazer a distinção

dos casos em que tal avaliação seja possível.

Desta forma, considerando que mesmo os modelos de acordos

questionáveis sejam modalidades de parceria entre o setor público e o setor

privado, poder-se-ia classificar a todos conforme abaixo:

1.1 Quanto ao modo de atuação:

1.1.1 tandem; e

1.1.2 side-by-side4.

1.2 Quanto ao aspecto jurídico:

1.2.1 “com fôrma jurídica”; e

1.2.2 “sem fôrma jurídica”.

4 Tandem e side-by-side são termos utilizados em aviação militar para designar aeronaves do tipo bi-place(ou seja, as de dois lugares) como sendo, respectivamente, as com assentos posicionados um na frente eoutro atrás e aquelas cujos assentos situam-se um do lado do outro.

26

Procedendo-se à análise das diversas modalidades de contrato entre o

governo e o particular, segundo a sistemática proposta acima, obtém-se o

quadro constante da Tabela 3. Tal classificação presta-se aos propósitos do

presente trabalho, por se entender que sejam possíveis de serem analisadas

mediante a aplicação da equação das razões benefícios/custos somente as

parcerias do tipo “side-by-side”, independentemente do fato de serem “com”

ou “sem fôrma jurídica”, visto que as duas classificações não guardam

qualquer relação de interdependência uma com a outra, uma vez que tanto as

parcerias “side-by-side” quanto as do tipo “tandem” podem ser “com” ou

“sem fôrma jurídica”.

Desta forma, o escopo do presente trabalho fica reduzido ao universo

das parcerias “side-by-side”, conforme classificação ora elaborada.

27

Tabela 3 - MODALIDADES DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS(CLASSIFICAÇÕES)

DENOMINAÇÃO MODO DE ATUAÇÃO ASPECTO JURÍDICO

Privatização Total tandem com fôrma jurídica

Privatização Parcial side-by-side com fôrma jurídica

Concessão de Serviços Públicos tandem com fôrma jurídica

Concessão de Obras Públicas tandem com fôrma jurídica

Permissão tandem com fôrma jurídica

Autorização tandem com fôrma jurídica

Franquia side-by-side com fôrma jurídica

Terceirização side-by-side com fôrma jurídica

Convênio side-by-side com fôrma jurídica

Fomento side-by-side com fôrma jurídica

Joint Venture side-by-side sem fôrma jurídica

Contrato de Gestão5 side-by-side sem fôrma jurídica6

Contra Regulatório tandem sem fôrma jurídica7

outras formas tendem a ser do tipo

side-by-side

sem fôrma jurídica

5 Conforme acepção utilizada por Shirley (1996).6 Sem fôrma jurídica no Brasil.7 Sem fôrma jurídica no Brasil.

28

2.1.2 - A idéia de repartição de lucros

A primeira noção que ocorre a respeito da equação do equilíbrio

econômico-financeiro aplicada a um empreendimento em parceria é a idéia de

repartição do lucro apurado no negócio. De fato, numa parceria em que as

partes visem tão-somente ao lucro, a referida equação poderá prestar-se

perfeitamente a esse fim.

Ocorre, porém, que, na prática, os negócios nem sempre funcionam de

forma tão simplista. Uma parte do lucro, por exemplo, pode ser retida para

reaplicação no negócio. Tal situação, na verdade, em nada complica o

procedimento; basta usar o mesmo raciocínio elementar que se utilizaria no

caso anterior, levando à equação o valor correspondente à parcela do lucro a

ser distribuída.

Uma outra questão aparentemente mais complicada, porém de fácil

solução algébrica, seria a que diz respeito a uma parceria envolvendo mais de

um parceiro. Neste caso, poder-se-ia raciocinar com quotas de participação

no negócio, que dariam direito a quotas correspondentes de participação nos

lucros, tal como ocorre nas empresas de capital aberto.

A análise do equilíbrio econômico-financeiro muitas vezes extrapola a

simples questão da repartição de lucros. É possível que o Estado faça parte

29

de uma parceria com o particular sem necessariamente participar

especificamente dos “lucros” do negócio e, ainda assim, auferir benefícios.

Considere-se, por exemplo, o caso de um programa de parcerias

implementado por um governo estadual, com vistas à implantação, pela

iniciativa privada, de empresas dentro das prisões, empregando capital misto

(público-privado) e mão-de-obra carcerária. Suponha que o governo não

participe dos lucros do negócio conjunto, os quais fluem integralmente para o

empreendedor privado. Tal informação poderia induzir ao pensamento

imediato de que haja um desequilíbrio no negócio. No entanto, o Estado

poderá perceber outras vantagens financeiras advindas do negócio, tais como

a) receita de aluguel do espaço físico ocupado pela empresa; b) encargos

sociais descontados da folha de pagamento dos detentos empregados pela

empresa; e c) reembolso, pelos mesmos detentos, das despesas de

alimentação e alojamento que o Estado tenha com eles.

Tal exemplo torna clara a necessidade de se estender o conceito de

benefícios (tradução de benefits, termo utilizado por Robinson em seu

trabalho) para algo além do que seja o lucro.

30

2.1.3 - Compreensão do que seja benefício

Reconhecer e medir benefícios nem sempre é uma tarefa fácil de se levar

a efeito. Mais difícil ainda, em certas situações, é avaliá-los monetariamente.

A atividade estatal se reveste de certa peculiaridade que a torna mais

complexa do que a atividade privada no tocante à verificação e à análise de

custos e benefícios de projetos a serem implementados. A referida

peculiaridade tem a ver com o fato de nem sempre um projeto público

objetivar tão-somente resultados econômicos para o governo.

Um programa de geração de empregos nas prisões, como o do exemplo

anterior, pode gerar outros benefícios monetariamente quantificáveis que

favoreçam a terceiros, tais como: deduções dos salários dos detentos para o

pagamento de indenizações destinadas às vítimas de crimes cometidos por

eles; descontos dos salários dos detentos para auxílio a suas próprias famílias

(uma espécie de pensão); tributos federais retidos na fonte.

Insistindo neste exemplo, outros benefícios possíveis de serem

quantificados monetariamente podem ser atribuídos ao Estado como resultado

de um programa do tipo em tela, porém a longo prazo. Por exemplo: para

estimular o interesse dos presos, suponha que o governo estipule que os

detentos que participarem do programa terão suas penas reduzidas, conforme

31

algum critério predeterminado. Ocorrerá, conseqüentemente, que os tais

presos sairão mais cedo da prisão, cedendo, assim, vagas para futuros

condenados, reduzindo a necessidade de o Estado construir novas prisões, o

que acarretará uma economia em relação à situação vigente anteriormente.

Acrescentem-se ao exposto acima certos benefícios de difícil

quantificação e avaliação em termos monetários, como a aquisição, por parte

dos presidiários participantes do programa, de habilidades profissionais que

irão facilitar sua colocação no mercado de trabalho quando retornarem à

Sociedade, o que irá diminuir a probabilidade de os mesmos tornarem a

cometer crimes, o que representa um benefício à Sociedade.

A mesma linha de raciocínio usada para definir benefícios aplica-se ao

caso dos custos, ou seja, o projeto de um programa que implique aumento de

custos para os cidadãos usuários deveria computar, na medida do possível, o

montante total relativo à referida diferença de custos numa análise do tipo

benefícios/custos.

32

2.1.4 - Fluxos contábeis versus fluxos de caixa

Um outro cuidado que deve ser tomado quando da aplicação da equação

do equilíbrio econômico-financeiro de um empreendimento em parceria diz

respeito a que tipo de valores serão levados à equação, situando a escolha

entre valores contábeis e valores reais.

A diferença entre valores contábeis e valores reais reside no fato de que,

por força de certos princípios contábeis, aos valores contábeis incorporam-se

os chamados itens não-monetários, representados, via de regra, pelas

despesas e receitas virtuais, ou seja, aquelas que não se traduzem

efetivamente em saídas e entradas, respectivamente, de dinheiro. Tais itens

não-monetários seriam, por exemplo, as depreciações do imobilizado e as

receitas de vendas a prazo, cujo recebimento não tenha sido ainda efetivado.

A utilização de valores reais (fluxo de caixa) em vez de valores

contábeis (fluxo contábil) se mostra como sendo a escolha mais apropriada

para este tipo de análise, por ser mais simples quanto ao trato e entendimento.

Freqüentemente, a literatura apresenta tais fluxos por meio de gráficos8,

conforme os apresentados no Quadro 1.

8 Nesse tipo de gráfico, a linha horizontal representa a linha do tempo, os numerais acima da linhahorizontal indicam o final de cada período unitário (que poderá ser dia, mês, bimestre, semestre, ano, etc.,o que for mais conveniente), as setas apontadas para baixo representam saídas de valores (contábeis ou de

33

As duas abordagens, via de regra, propiciam resultados ou fluxos

totalmente diversos, conforme exemplo a seguir.

Exemplo: Suponha um empreendimento em parceria cujo investimento

conjunto seja da ordem de $1.000, totalmente convertido em ativo

imobilizado depreciável em cinco anos, após o que não haverá valor residual,

tendo sido pago à vista. Utilizando a representação gráfica comumente

adotada na Matemática Financeira, evidencia-se no quadro abaixo como

seriam os fluxos contábil e de caixa da situação descrita acima.

As ilustrações contidas no Quadro 1 mostram que, na representação dos

fluxos contábeis, o investimento inicial de $1.000 é distribuído ao longo do

tempo de vida econômica do ativo imobilizado, ao passo que, no enfoque de

fluxo de caixa, considera-se apenas uma saída no início da vida econômica do

ativo, uma vez que o pagamento tenha sido à vista. (FIM DO EXEMPLO).

caixa, conforme o enfoque), as setas para cima representam as entradas de valores (da mesma forma,contábeis ou de caixa, conforme o enfoque) e os números abaixo da linha horizontal, acompanhados ounão do símbolo designativo da unidade monetária, representam os montantes correspondentes às entradasou às saídas de valores, conforme estejam mais próximos de uma seta para cima ou para baixo,respectivamente. O tamanho das setas não guarda, necessariamente, proporcionalidade com o valorcorrespondente. A convenção que estipula que as entradas e saídas de dinheiro sejam tratadas comoocorridas no final do período unitário pode diminuir a precisão dos resultados, uma vez que as despesas ereceitas provenientes de um negócio fluem dia a dia e não no fim do período. Os estudiosos do assuntocomentam que a referida diminuição de precisão não invalida o resultado, desde de que se tenha escolhidoa unidade de tempo mais adequada ao problema, por exemplo, despesas e receitas mensais em vez deanuais. Como a convenção é aplicada tanto para as saídas quanto para as entradas, ao longo de todo operíodo considerado, ocorre que as imprecisões de umas compensam as imprecisões das outras, fazendocom que o resultado seja pouco afetado.

34

Quadro 1 - EXEMPLO DE FLUXOS CONTÁBIL E DE CAIXA

FLUXO CONTÁBIL

0 1 2 3 4 5

$200 $200 $200 $200 $200

FLUXO DE CAIXA

0 1 2 3 4 5

$1.000

A diferença na distribuição dos valores ao longo do tempo, associada a

outras diferenças metodológicas existentes entre os dois enfoques (o contábil

e o financeiro), sobretudo em função do conflito “regime de competência

versus regime de caixa”, determinarão a disparidade de resultados

encontrados em função da aplicação da equação do equilíbrio econômico-

financeiro sob um enfoque em relação ao outro.

Se o valor do dinheiro se mantivesse o mesmo ao longo do tempo, os

resultados tenderiam a ser iguais a longo prazo, independentemente do tipo

35

de fluxo utilizado, contábil ou real. Mas, como isso não ocorre na prática, os

resultados tendem mesmo a ser diferentes.

É nítida a percepção de que o enfoque relacionado a fluxo de caixa lida

com a realidade, enquanto o enfoque de fluxo contábil constitui-se numa

ficção, levando à conclusão de que o fluxo de caixa seja mais pragmático em

relação ao fluxo contábil, o qual, por sua vez, possui características mais

dogmáticas.

Para os propósitos deste trabalho, defende-se a utilização do raciocínio

básico de fluxos de caixa. Raciocinar, porém, estritamente com fluxos de

caixa, ou fluxos reais, poderá fazer com que se deixe de fora do cômputo

certos benefícios resultantes de economias proporcionadas pelo

empreendimento em parceria em relação à situação anterior a sua

implementação, o que, a rigor, não corresponde a uma entrada de caixa, mas

sim a uma saída menor de dinheiro.

Pelo motivo acima exposto, é preciso que as partes definam quais sejam

os fluxos típicos do empreendimento em parceria, ou seja, aqueles almejados

pelos parceiros quando da conjugação de esforços. Para tanto, faz-se

necessário distinguir os fluxos típicos de outros fluxos gerados por transações

entre as partes que nada têm a ver com os propósitos da parceria.

36

Essa definição dos fluxos típicos é que irá dizer se apenas as entradas e

saídas efetivas de dinheiro serão computadas ou se serão considerados

benefícios que não representam na realidade uma entrada efetiva de dinheiro,

como o da economia relativa à situação anterior, conforme exemplificado

anteriormente.

2.1.5 - Fluxos típicos e transações interpartes

Dentro do universo que envolve uma parceria público-privada,

verificam-se alguns possíveis fluxos de valores e transações entre as partes

envolvidas, sob certos aspectos diferentes entre si, e que poderão confundir o

usuário da equação do equilíbrio econômico-financeiro quando de sua

aplicação. Em função dessa diversidade de fluxos de custos e benefícios, faz-

se necessária a elaboração de um esquema gráfico do negócio em parceria e

dos fluxos de valores, bens ou serviços a que este provavelmente estará

sujeito, para uma melhor compreensão de alguns possíveis problemas.

Os dois próximos quadros ilustram graficamente, segundo a lógica ora

adotada, o que ocorre, ou poderá ocorrer, numa parceria público-privada. No

Quadro 2, os retângulos, conforme as indicações constantes em seu interior,

representam:

37

a) o setor público;

b) o setor privado;

c) o empreendimento conjunto em si (ora tratado pelo termo

inglês “JOINT”, bastante utilizado no jargão dos negócios,

significando “união”); e

d) o mundo exterior.

É importante frisar que, para fins de sistematização, facilitação da

visualização e compreensão das interrelações contidas num processo de

parceria, é particularmente útil considerar-se a “joint” como uma entidade à

parte, desvinculada de seus patrocinadores, como se vê no esquema ora

proposto.

Quadro 2 - ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (FLUXOS TÍPICOS)

MUNDOEXTERIOR

A“JOINT”

SETORPÚBLICO

SETORPRIVADO

6 5

4

2

3

1

38

As setas que ligam as entidades umas às outras representam, neste

gráfico, os fluxos típicos de valores entre elas. Assim, as setas 1 e 2

representam os dispêndios tidos pelos setores público e privado,

respectivamente, em função da “joint”. Tais dispêndios são alocações de

recursos necessários à existência e ao funcionamento do negócio que possam

ser mensurados e expressos em termos monetários, os quais, dentro da lógica

ora aplicada, representam preferencialmente fluxos de caixa. Sendo assim, no

modelo ora preconizado, o termo “costs”, utilizado na equação de Robinson,

abarcará os custos, em seu sentido estrito, assim como todo e qualquer

investimento relacionado com a parceria que possa ser expresso

monetariamente. Há que se destacar, ainda, que tais custos reportam-se às

entidades patrocinadoras da “joint”, e não à “joint” propriamente. Os custos

da “joint” serão tratados em separado.

As setas 3 e 4 representam, respectivamente, as despesas e as receitas

da “joint”, originadas a partir de sua interação com o mundo exterior. A

diferença entre o somatório das despesas e o somatório das receitas é que

determinará o resultado (lucro ou prejuízo) do empreendimento num certo

período. Os custos da “joint” propriamente dita estão embutidos dentro das

despesas supracitadas.

39

As setas 5 e 6 representam os benefícios monetariamente exprimíveis

auferidos pelas partes em razão da existência da “joint”, em função dos quais

a mesma tenha sido criada. Tais benefícios podem ser:

a) lucros distribuídos;

b) “royalties” pagos pela “joint”;

c) aluguéis pagos pela “joint”;

d) juros pagos pela “joint”; e

e) outros benefícios porventura previstos no contrato ou

decorrentes de lei (ex.: encargos sociais e tributos recolhidos

ao Estado).

Há que se frisar que o modelo raciocina basicamente com fluxos de

caixa, mas poderão existir benefícios resultantes de economias, bem assim

custos representativos de perdas, ambos em relação à situação anterior. Neste

instante, o da definição dos benefícios e custos do projeto, há que se ter

cuidado para não se computar valores em duplicidade.

Além dos fluxos de valores tidos como típicos, é possível identificar

outros tipos de interação entre as partes que compõem o universo de uma

parceria público-privada. Tais interações, que serão ora chamadas de

transações interpartes, podem causar transtornos ao processo de verificação

do equilíbrio econômico-financeiro, se não forem tratadas adequadamente.

40

Tais transações encontram-se representadas graficamente no quadro a

seguir.

Quadro 3: ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA(TRANSAÇÕES INTERPARTES)

As setas 1 e 2, no esquema acima, representam as transações porventura

efetuadas entre o setor público e a “joint”, tais como as transações comerciais

de compra e venda de produtos ou de serviços. Tais setas podem também

significar prestações mútuas, sem ônus para a parte recebedora.

As setas 3 e 4, por sua vez, representam as transações efetuadas entre o

setor privado e a “joint”. Da mesma forma, tais transações podem ser do tipo

comercial ou “sem ônus”.

A“JOINT”

SETORPÚBLICO

SETORPRIVADO

2 3

41

5

6

41

Por fim, as setas 5 e 6 indicam as transações porventura ocorridas

diretamente entre o setor público e a entidade privada, sejam estas transações

“com” ou “sem ônus” para a parte beneficiária.

O exemplo a seguir destina-se a tornar claras as colocações sobre os

esquemas propostos.

Exemplo: Dando continuidade a um exemplo já citado anteriormente, o da

criação de empresas nas prisões, suponha que o negócio criado dentro de uma

determinada prisão, com recursos públicos e privados e emprego de mão-de-

obra carcerária, seja uma fábrica de bonés. Acrescente-se a isto o fato de o

grupo empresarial privado envolvido na parceria atuar, fora da prisão, no

ramo de confecção de uniformes profissionais, exceto bonés.

Partindo dessa simulação, é possível supor que o Estado, em dado

momento, efetue uma transação com o grupo privado fabricante de uniformes,

visando ao fornecimento de calças e jaquetas para o seu Corpo de

Bombeiros. Para complementar o uniforme, o Estado adquire da “joint”

bonés feitos do mesmo tecido das calças e das jaquetas.

Seria possível, ainda, imaginar que o grupo empresarial que fabrica

uniformes pudesse adquirir bonés produzidos pela fábrica operada pelos

presos, a fim de complementar uma encomenda de uniformes feita por uma

outra indústria qualquer, situada na mesma praça. Da mesma forma, a fábrica

42

de bonés, que é a “joint”, poderia adquirir uniformes do grupo privado para

serem usados por seus operários, no caso, os presos.

Tais exemplos de transações genuinamente comerciais configuram as

chamadas transações interpartes. Mas o exemplo não termina por aqui;

faltam, ainda, as ora chamadas prestações “sem ônus”. As prestações “sem

ônus” ocorrem em função do estreitamento das relações entre os participantes

desse universo.

No contexto ora considerado, poderia ocorrer o seguinte tipo de

situação: o gerente da pequena indústria de bonés localizada dentro da prisão

manda pintar o local ocupado pela fábrica, autorizando a pintura de outras

dependências do presídio próximas à área da fábrica, a fim de aproveitar uma

sobra de tinta. Pode ser que a administração do presídio, por sua vez,

mantenha um serviço interno de limpeza de suas dependências, incluindo no

roteiro da faxina as dependências onde funciona a fábrica de bonés.

Quais seriam, pois, os efeitos dessas diversas transações e respectivos

fluxos de valores sobre o equilíbrio econômico-financeiro da parceria?

Analisando o esquema do Quadro 2, é fácil perceber que as transações

efetivadas diretamente entre o setor público e o grupo privado, sejam elas

“com” ou “sem ônus”, em nada influenciam o equilíbrio econômico-

financeiro da parceria, pois não interferem no resultado da “joint”. Vale

43

lembrar que tais transações não fazem parte dos objetivos da criação da

parceria.

A facilidade de percepção dessa não-interferência no resultado da

“joint” é fruto da desvinculação do empreendimento conjunto (a “joint”) de

seus patrocinadores (o governo e o particular). Sem essa percepção, a

existência de transações dessa natureza poderia causar uma certa confusão

por ocasião da aplicação da equação do equilíbrio.

Já as transações genuinamente comerciais nas quais a “joint” seja parte,

tanto as realizadas entre esta e o setor público, quanto as realizadas com o

grupo privado, interferem no resultado da “joint”, por implicarem despesas ou

receitas para esta entidade. Com a ajuda do esquema proposto, torna-se fácil

visualizar os efeitos de tais transações, ficando igualmente fácil dar um

adequado tratamento à situação gerada.

É possível concluir que tais transações devam ser tratadas como outras

transações de mesma natureza efetuadas com o mundo exterior, uma vez que

se tenha assumido que a parceria não fora criada por causa das mesmas, e

que elas tenham acontecido após a instalação da “joint”, como uma

conseqüência natural das necessidades mútuas, de vender e de comprar, das

entidades componentes do universo em questão, verificadas no curso normal

de suas existências, e que poderiam ter sido efetuadas com agentes exteriores.

44

As prestações “sem ônus” envolvendo a “joint” configuram, por sua

vez, um caso à parte, porquanto as mesmas poderão influenciar ou não no

resultado da “joint”, em função de provocarem ou não custos ou economias

para a referida entidade.

Nos dois casos de prestações “sem ônus” citados como exemplo,

verificou-se o seguinte:

a) No caso que diz respeito à pintura de dependências vizinhas às ocupadas

pela “joint”, pode ter havido um custo extra para a “joint”, se for

considerado que o preço cobrado pela firma contratada para realizar a

pintura estivesse relacionado com a metragem quadrada de parede pintada.

Neste caso, tal custo incorpora-se às despesas administrativas da “joint”,

reduzindo, por conseguinte, o seu lucro do período, penalizando o parceiro

privado, que em nada se beneficiou com isso e teve a sua parte nos lucros

reduzida;

b) No caso da limpeza feita pelo presídio, incluindo no roteiro da faxina as

dependências utilizadas pela “joint”, verifica-se que a “joint” se beneficia

disso, uma vez que não precisará contratar esse tipo de serviço, tendo, por

via de conseqüência, o seu lucro “aumentado”, o que poderá reverter-se

em favor do próprio setor público, se este vier a participar dos lucros,

como poderá também desequilibrar a equação contra o próprio setor

45

público, se este não participa dos lucros. Nessas duas possibilidades

aventadas, o setor privado se beneficiaria com a prestação “sem ônus”.

Embora os exemplos dados sejam bastante simples, a partir dos mesmos

é possível ter-se uma idéia de quão grande confusão as transações interpartes

podem causar ao equilíbrio de uma parceria, quando praticadas de maneira

desmesurada. Melhor seria que fossem evitadas. Porém, quando praticadas

em pequena escala, incorrendo em custos diminutos, comparativamente aos

valores dos fluxos típicos, poderão ser simplesmente ignoradas, por não

causarem maiores conseqüências sobre o ponto de equilíbrio da parceria.

É importante que as entidades que patrocinem uma parceria do tipo

público-privada estejam de acordo quanto ao que será considerado transação

interpartes ou fluxo típico da parceria, a fim de que não haja discrepâncias

nas contas tendentes à verificação ou à estipulação do ponto de equilíbrio

econômico-financeiro, efetuadas pelas partes, conjunta ou separadamente.

2.1.6 - A questão do overhead

Uma das questões que afetam os valores a serem aplicados na equação

do equilíbrio econômico-financeiro relacionado a um negócio em parceria é a

questão dos custos indiretos. O overhead, conforme terminologia empregada

46

pelos autores americanos, é de fácil verificação. O grande problema

relacionado com o overhead, porém, é a sua alocação. A alocação, ou

apropriação, dos custos indiretos tem sido motivo de polêmicas, porquanto

implica a eleição de um método de rateio, o qual, se não for adequadamente

escolhido, poderá causar distorções na distribuição dos custos.

Freqüentemente, a Administração Pública incorrerá em custos

indiretamente relacionados a mais de uma parceria com a iniciativa privada,

os quais deverão ser rateados de alguma forma entre as mesmas.

Suponha, por exemplo, que o programa de parceria para a criação de

empresas nas prisões, conforme exemplos citados anteriormente, abarque

diversos negócios, em vários presídios, envolvendo parceiros diferentes —

não seria surpresa alguma se o governo estadual decidisse criar um órgão

especial (uma comissão, uma secretaria, um departamento, ou algo do tipo) a

fim de negociar os termos dos contratos, auxiliar na implementação e

monitorar o funcionamento dos negócios em parceria nas prisões.

Por certo, tal órgão especial precisará ocupar um espaço físico, com

móveis e utensílios de escritório, computador, linha telefônica, etc., além de

contratar pessoal qualificado para o serviço. Tudo isso implicará custos, os

quais estarão indiretamente relacionados com as diversas parcerias

implementadas. Tais custos deverão ser rateados entre as parcerias em

47

funcionamento ou em fase de implantação, conforme algum critério

preestabelecido, para que a Administração Pública, apropriando a cada

parceria a parcela que lhe seja devida, possa, então, levar o referido valor à

equação do equilíbrio econômico-financeiro, juntamente com outros valores

que se façam necessários, e efetuar os cálculos que verificarão se os diversos

negócios com os particulares estão em equilíbrio ou não.

Muito se tem escrito sobre os sistemas de custos e os métodos de rateio

porventura associados aos tais. Foge ao escopo deste trabalho discutir se este

ou aquele método é o mais adequado ou não, mas vale frisar que, como a

lógica ora adotada parte da premissa de que se deva trabalhar com fluxos de

caixa, o método de custeio a ser utilizado para determinação da parcela de

custos indiretos que caberá a uma parceria específica, dentre várias, deverá

seguir a mesma linha de raciocínio, ou seja, não trabalhar com diferimentos,

mas sim com valores reais.

2.1.7 - O valor do dinheiro no tempo

Conforme mencionado anteriormente, uma unidade monetária hoje vale

mais do que uma unidade monetária no futuro, devido ao fato de o dinheiro

poder gerar mais dinheiro, através de aplicações ou investimentos. Este fato

48

torna inviável a simples soma algébrica das diversas entradas e saídas geradas

por um negócio num longo período de tempo.

Há que se considerar o efeito do tempo sobre o valor monetário antes de

se efetuar a soma de valores, e, para tanto, é preciso definir a taxa de juros

com a qual se vai operar. Tal taxa de juros é também chamada de taxa de

desconto, por ser esta o principal fator determinante do quantum a ser

descontado da unidade monetária futura para se obter o seu valor presente

correspondente.

A operação de trazer valores futuros para o presente é sobejamente

conhecida no campo das finanças e é feita através da aplicação da seguinte

fórmula matemática:

VP =

Onde:

⇒ VP = valor presente;

⇒ C = valor que se quer trazer ao presente;

⇒ i = taxa de desconto relativa a um período ;

⇒ n = número de períodos.

( 1+ i)n

CÁ

49

Exemplo: Qual o valor presente dos fluxos de caixa abaixo representados,

considerando-se uma taxa de desconto de 10% ao período? (Obs.: o presente

é a data zero).

0 1 2 3 4 5

Solução:

1o. passo — trazer a valor presente o fluxo do final de cada período;

2o. passo — somar os resultados encontrados acima.

Assim procedendo, obtém-se um valor total presente igual a $316,99. O

resultado obtido é bem diferente da simples soma algébrica dos valores

iniciais, o que daria $400,00. (FIM DO EXEMPLO).

Aplicando o conceito de trazer fluxos futuros a valores presentes à

Equação 1, chega-se a uma equação do tipo abaixo:

Onde:

⇒ “Ó (VPB)A” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do

parceiro A, à taxa de desconto considerada;

Ó (VPB)A

=Ó (VPC)A

Ó (VPB)B

Ó (VPC)BÂ

$ 100 $ 100$ 100$ 100

50

⇒ “Ó (VPC)A” representa o somatório dos valores presentes dos custos do

parceiro A, à taxa de desconto considerada;

⇒ “Ó (VPB)B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do

parceiro B, à taxa de desconto considerada;

⇒ “Ó (VPC)B” representa o somatório dos valores presentes dos custos do

parceiro B, à taxa de desconto considerada;

2.1.8 - A questão da taxa de desconto

No tocante à equação do equilíbrio econômico-financeiro proposta pelo

Prof. Robinson, é provável que se trabalhe com mais de uma taxa de desconto

ao mesmo tempo — uma para cada entidade que componha a parceria, ou

seja, uma para cada lado da equação.

Conforme visto anteriormente, a taxa de desconto será uma taxa de juros

determinada por um dos seguintes fatores: o custo de oportunidade, o custo

de financiamento, o ganho médio auferido nos negócios ou o retorno mínimo

exigido pelo empreendedor. Quanto maior a exigência quanto ao retorno do

dinheiro empregado pelo empreendedor no negócio, maior será a taxa de

desconto utilizada. Partindo dessa premissa, é de se esperar que a taxa de

desconto do particular seja maior que a taxa de desconto do setor público,

51

visto que aquele, em princípio, visa a lucro, enquanto este não (pelo menos

não necessariamente).

Dentre as opções de taxa de desconto apresentadas, é possível ao setor

privado raciocinar com qualquer uma delas. É de se esperar que o

administrador privado opte, em grande parte dos casos, pela alternativa que

resulte na taxa de juros mais elevada, devido à busca da maximização de

lucros, característica inerente à iniciativa privada.

Por outro lado, dada a característica marcante do setor público, qual

seja, a de não visar a lucro, ficam descartadas duas das alternativas

mencionadas: a do ganho médio nos negócios e a do retorno mínimo exigido,

restando as opções referentes ao custo de oportunidade e ao custo de

financiamento.

Raciocinar em termos de custo de oportunidade no setor público, a

despeito do que dizem alguns economistas, é um tanto quanto inexeqüível na

prática, haja vista que uma das condições elementares na apuração do custo

de oportunidade é a autonomia quanto ao uso do dinheiro, o que praticamente

inexiste na esfera pública, uma vez que toda aplicação de recursos está

vinculada ao Orçamento, que é uma lei.

Isto quer dizer que o administrador público não possui a mesma

liberdade que o particular para empregar os recursos financeiros de que

52

dispõe, inviabilizando, assim, a aplicação da teoria do custo de oportunidade,

a não ser em nível de planejamento estratégico efetuado pelo governo central,

antes da elaboração da proposta orçamentária.

O critério de escolha da taxa de desconto que se mostra mais viável ao

setor público é, pois, o do custo de financiamento. O custo de financiamento

geralmente é constituído por dois componentes distintos, quais sejam: o custo

de capital próprio e o custo de capital de terceiros.

O custo de financiamento, quando se empregam mais de uma fonte de

capital a custos diferentes, será o custo médio ponderado de capital (CMPC),

calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:

k = wt kt + wpkp

Onde :

⇒ “k” representa a taxa de desconto ou, neste caso, o CMPC;

⇒ “kt” e “kp” representam o custo do capital de terceiros e o custo do capital

próprio, respectivamente;

⇒ “wt” e “wp” representam as proporções de capital de terceiros e de capital

próprio, respectivamente, na composição do capital total, sendo que:

wt + wp = 1

Ã

Ä

53

Exemplo: Suponha que de um total de $520.000 que o governo estadual

tenha investido no programa de parcerias para a criação de empresas nas

prisões, uma parte, no valor de $130.000, tenha sido obtida mediante

empréstimo bancário, a uma taxa de 8% ao ano, e o restante, ou seja,

$390,000, tenha origem na arrecadação de tributos estaduais. Suponha, ainda,

que os custos da “máquina fazendária” do estado representem 15% de toda a

arrecadação.

Pergunta: Que taxa de desconto deverá o governo estadual empregar para

trazer a valores presentes os fluxos de caixa relacionados com o programa de

parcerias?

Solução: Como a parcela tomada emprestada junto ao banco representa 25%

do total investido no programa, deve-se multiplicar a taxa de juros do

empréstimo por 0,25; em seguida, multiplica-se o custo do capital próprio por

0,75 (que é o resultado de 1 menos 0,25); e, por fim, somam-se os resultados

obtidos. Empregando a fórmula do CMPC, fica assim:

K = (0,25 x 8%) + (0,75 x 15%)

⇒ K = 2% + 11,25%

⇒ K = 13,25% (FIM DO EXEMPLO)

2.1.9 - O período a ser analisado

54

A literatura pesquisada não estipula uma regra quanto ao tamanho do

período a ser analisado, nem quanto à unidade de tempo que se deva utilizar

numa análise desse tipo. Pela lógica, porém, deduz-se que, em se tratando de

um empreendimento com tempo certo de duração, devam-se fazer as

projeções dos fluxos de caixa cobrindo todo o período estipulado, para,

então, proceder-se à análise do equilíbrio econômico-financeiro do negócio

em parceria, aplicando a equação de “benefícios sobre custos”.

Como todos os negócios na área pública são, via de regra, regidos por

contrato, o qual geralmente contém uma cláusula estipulando o seu prazo de

vigência, após o que o negócio é dado por encerrado ou é renovado,

recomenda-se fazer a análise do equilíbrio econômico-financeiro com base na

vigência contratual.

Havendo a necessidade de dividir o período total em unidades menores

de tempo, o que ocorrerá sempre que se queira trazer fluxos futuros a valores

presentes, a escolha da unidade de tempo deve levar em consideração o fato

de que períodos unitários menores aumentam a precisão dos cálculos, mas

dão mais trabalho, porquanto produzem um número maior de parcelas a

serem trazidas a valores presentes.

55

Tem sido uma praxe, conforme constatado na literatura especializada, a

utilização da unidade temporal “ano” nos exemplos de análise de projetos ou

negócios de longa duração (geralmente acima de cinco anos). Evidentemente,

a taxa de juros a ser utilizada para o desconto dos fluxos deverá observar a

mesma unidade de tempo na qual o período total for dividido.

Há que se ter cuidado, quando do acompanhamento do equilíbrio de

negócios de longa duração, quanto à mudança significativa de certos fatores

inicialmente estimados na projeção dos fluxos, tais como a taxa de juros do

mercado e o nível de oferta e procura dos bens ou serviços resultantes do

negócio em parceria. Tais mudanças poderão repercutir, por exemplo, nas

taxas de desconto a serem utilizadas pelas partes contratantes.

2.1.10 - Benefício versus redução de custo

A grande vulnerabilidade do tipo de análise proposto por este trabalho

reside no fato de que uma economia de recursos tanto pode ser considerada

um aumento de benefícios como uma redução de custos, ensejando resultados

completamente díspares.

Exemplo: Na análise de um empreendimento, computou-se como benefício

uma economia da ordem de $50, chegando-se, por conta disso, a uma relação

56

“benefícios sobre custos” igual a 150/100, ou seja, 1,5. Se, na referida

análise, o usuário da equação, em vez de somar o valor aos benefícios,

subtrair o mesmo valor dos custos, a relação “benefícios sobre custos” será

100/50, ou seja, 2. (FIM DO EXEMPLO).

Convencionar, por exemplo, que um fluxo que não configure entrada ou

saída efetiva de dinheiro seja sempre somado ao numerador da equação ou

deduzido do mesmo pode diminuir a confusão provocada por uma situação

desse tipo, mas isso não elimina por completo a vulnerabilidade do modelo.

2.2 - Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes

Uma preocupação surge com respeito à equação proposta por Robinson

para a verificação do equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria. É a de

saber se ela apresenta o mesmo resultado quando aplicada em épocas

diferentes, ao longo do período de abrangência do empreendimento. Em

outras palavras, a pergunta que se faz é a seguinte: será que a aplicação da

equação apresenta o mesmo resultado no início, no meio e no fim do período

analisado?

A pergunta acima está-se referindo, logicamente, à equação de Robinson

adaptada à necessidade de trazer fluxos futuros a valores presentes, qual seja,

57

a Equação 3. Para responder à pergunta formulada, há que se levar em conta

as seguintes considerações:

a) a equação em questão (Equação 3) destina-se a analisar o empreendimento

conjunto na “data zero”, ou seja, no início do período, por isso ela traz ao

presente todos os valores posteriores àquela data e soma-os aos valores

atuais, isto é, aos fluxos verificados naquela época;

b) para verificar o equilíbrio econômico-financeiro no meio do período,

haverá necessidade de projetar os valores anteriores e trazer os posteriores

para aquela data, somando-os aos valores atuais;

c) para verificar o equilíbrio econômico-financeiro no final do período, haverá

necessidade de projetar todos os valores anteriores para aquela data,

somando-os aos valores atuais.

Para projetar valores para o futuro, utiliza-se a seguinte fórmula

matemática:

VF = C (1+ i)n

Onde:

⇒ VF = valor futuro;

⇒ C = valor que se quer projetar;

⇒ i = taxa de juros relativa a um período;

⇒ n = número de períodos adiante.

Å

58

Considerando que o fator (1+i)n é tanto o que divide um número

posicionado “n” períodos no futuro para trazê-lo ao presente, como o que

multiplica um número no presente para projetá-lo “n” períodos no futuro, a

uma dada taxa de juros “i”, é possível vislumbrar que a razão “benefícios

sobre custos” não sofrerá alteração ao longo de todo o período sob análise.

Tal assertiva pode ser comprovada através do exemplo a seguir.

Exemplo: Suponha um empreendimento projetado para durar quatro anos que

apresente custos e benefícios conforme ilustração abaixo:

0 1 2 3 4

Supondo, ainda, que a taxa de juros utilizada, tanto para desconto como

para projeção, seja de 10%, verifica-se que a relação benefícios/custos é a

mesma nas datas 0, 2 e 4, conforme demonstrado abaixo:

$ 200 $ 300$ 100

$ 300$ 200

59

Tabela 4 - BENEFÍCIOS/CUSTOS EM ÉPOCAS DIFERENTES (EXEMPLO)

DATA 0 DATA 1 DATA 2 DATA 3 DATA 4 Ó B Ó C Ó B/Ó C

Projeção -200,00 -300,00 100,00 200,00 300,00

VP0 -200,00 -297,03 98,03 194,19 288,29 580,51 497,03 1,168

VP2 -204,02 -303,00 100,00 198,02 294,09 592,11 507,02 1,168

VP4 -208,12 -309,09 102,01 202,00 300,00 604,01 517,21 1,168

Notas sobre a tabela:

⇒ “Projeção” representa os fluxos projetados de custos e benefícios ao longo

do tempo;

⇒ “VP0” representa os valores presentes na data 0 (início do período), à taxa

de 10% ao ano;

⇒ “VP2” representa os valores presentes na data 2 (meio do período), à taxa

de 10% ao ano;

⇒ “VP4” representa os valores presentes na data 4 (final do período), à taxa

de 10% ao ano;

⇒ “Ó B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios nas

respectivas datas;

⇒ “Ó C” representa o somatório dos valores presentes dos custos (em valores

absolutos, isto é, não considerando o sinal) nas respectivas datas;

⇒ “Ó B/Ó C” representa a razão benefícios/custos (em valores absolutos).

(FIM DO EXEMPLO).

60

Conclui-se, portanto, que a equação para a verificação do equilíbrio

econômico-financeiro de um negócio em parceria pode ser empregada a

qualquer tempo, e não apenas na fase de planejamento.

2.3 - Significado da Razão Benefícios/Custos

Na verificação da razão benefícios/custos de um dos participantes de um

negócio, os seguintes resultados são possíveis, de acordo com as situações a

seguir indicadas:

⇒ B/C = 1, quando os benefícios empatam com os custos;

⇒ B/C < 1, quando os custos superam os benefícios — o negócio não

produz retornos suficientes para cobrir os custos incorridos;

⇒ B/C > 1, quando os benefícios superam os custos — situação

desejável para o empreendedor;

⇒ B/C = 0, quando o benefício é nulo — o empreendedor só tem

custos, não tem retorno.

Neste ponto do trabalho, percebe-se com mais clareza por que

determinadas modalidades de parceria público-privada não se encaixam neste

estudo. As parcerias público-privadas do tipo tandem, conforme classificação

constante da Tabela 3, foram deixadas fora do escopo do presente trabalho

em função de apresentarem uma relação benefícios/custos impossível de ser

61

verificada para o setor público, uma vez que se constata que o seu

denominador é igual a zero.

Se o setor público tiver alguma participação econômica, em termos de

custo, numa parceria inicialmente tida como do tipo tandem, essa parceria

deixa de ser tandem e passa a ser do tipo side-by-side, independentemente da

denominação dada a ela, podendo, segundo a lógica ora empregada, ser

avaliada sob o ponto de vista do equilíbrio econômico-financeiro.

Evidentemente, uma parceria ideal seria aquela que apresentasse

resultados iguais para ambos os lados da equação, cujo valor se mostre maior

do que um. Pode ser, porém, que na prática outros resultados ocorram.

A Tabela 5 apresenta algumas situações possíveis de serem verificadas

numa análise de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio conjunto e

sua provável implicação sobre a estabilidade da parceria:

62

Tabela 5 - Equilíbrio e Estabilidade nas Parcerias

A B A x B QUANTO AOEQUILÍBRIO

QUANTO ÀESTABILIDADE

> 1 > 1 A = B Situação ideal. Parceria estável

> 1 > 1 A > BA leva vantagem em relação a B, mas

B também aufere benefícios nonegócio.

Parceria pouco estável

< 1 > 1 A < BA está em desvantagem em relação a

B, tendo perdas no negócio.Parceria altamente

instável

< 1 < 1 A = BEmbora o negócio esteja em equilíbrio,

ambas as partes sofrem perdas. Parceria instável

< 1 < 1 A > BHá desequilíbrio no negócio; ambas as

partes sofrem perdas, mas umarelativamente mais do que a outra .

Parceria altamenteinstável

Notas sobre a tabela:

⇒ As colunas “A” e “B” apresentam supostos resultados da relação

benefícios/custos dos parceiros A e B, respectivamente;

⇒ A coluna “A x B” apresenta hipóteses relativas à comparação dos

resultados da coluna “A” com os da coluna “B”;

⇒ As duas colunas restantes são auto-elucidativas.

As situações descritas na tabela acima são básicas, as outras, que

porventura possam existir, são variações em termos de: grau de intensidade

do desequilíbrio; grau de intensidade da situação de ganho ou de perda na

parceria em equilíbrio, tornando-a mais ou menos estável ou mais ou menos

instável, respectivamente; e inversão de posição dos partícipes no contexto

dos resultados comparativos.

63

2.4 - Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria

Abstraindo-se da subjetividade gerada por fatores outros que não os

econômico-financeiros que possam porventura estar associados à escolha,

pelo administrador público, de apenas uma entre duas ou mais opções de

parcerias público-privada, e considerando que a estabilidade do acordo entre

as partes seja uma condição desejada e que haja recursos financeiros no setor

público para atender aos custos de qualquer um dos projetos, é possível

estabelecer um raciocínio lógico de decisão para as seguintes situações:

• Caso A - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que

apresentem razões benefícios/custos iguais;

• Caso B - dois ou mais projetos de parceria em equilíbrio que

apresentem razões benefícios/custos diferentes; e

• Caso C - projetos heterogêneos — uns em equilíbrio, outros não;

alguns com razões benefícios/custos iguais, outros não.

A primeira situação mencionada acima, o Caso A, pode parecer, à

primeira vista, difícil de ser levada a efeito, mas resolve-se facilmente quando

se tem em mente a noção de valor presente líquido (VPL). Diferentemente da

razão benefícios/custos, que se traduz pelo valor presente dos benefícios

dividido pelo valor presente dos custos, o VPL é dado pela subtração de um

64

pelo outro, ou seja, o valor presente dos benefícios menos o valor presente

dos custos, podendo ser negativo, se o último for maior que o primeiro, ou

nulo, se ambos forem iguais.

Matematicamente, o VPL pode ser expresso da seguinte maneira:

Onde:

⇒ “VPL” é o valor presente líquido;

⇒ “Ó (VPB)” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios, à

taxa de desconto considerada; e

⇒ “Ó (VPC)” representa o somatório dos valores presentes dos custos, à taxa

de desconto considerada.

O VPL possui significado auto-elucidativo. Uma vez que se tenha a

noção de que quanto maiores os benefícios sobre os custos, tanto melhor,

tem-se, automaticamente, a idéia de que quanto maior o VPL, melhor é o

projeto para o seu implementador.

Assim, se a decisão tem de ser feita entre projetos em equilíbrio e com a

mesma razão benefícios/custos, opta-se por aquele que apresentar o maior

VPL.

Exemplo: Três projetos de parceria apresentam equilíbrio econômico-

financeiro entre os partícipes e a mesma razão benefícios sobre custos. Tem-

VPL = Ó (VPB) Ó (VPC) Æ

65

se que B/C é igual a 2 em todos os projetos e que os benefícios dos três

projetos (denominados X, Y e Z) foram avaliados a valores presentes em

$1.000, $1.500 e $2.000, respectivamente.

Pergunta: Qual o melhor projeto?

Solução: Se a razão B/C é igual a 2 nos três projetos, e os seus benefícios são

$1.000, $1.500 e $2.000, isto implica dizer que os seus custos são: $500,

$750 e $1.000, respectivamente. Tendo-se os benefícios e os custos a valores

presentes, é possível calcular o VPL, assim:

• VPLX = $1.000 - $500 = $500;

• VPLY = $1.500 - $750 = $750; e

• VPLZ = $2.000 - $1.000 = $1.000.

Conclui-se, pois, que o melhor projeto é o Z, por apresentar o maior

valor presente líquido. (FIM DO EXEMPLO).

A situação seguinte, ou seja, o Caso B — opção entre dois ou mais

projetos de parceria em equilíbrio que apresentem diferentes relações

benefícios/custos — pode ensejar equívoco na hora da escolha de um projeto.

Uma vez que se tenha a noção de que quanto maiores os benefícios sobre os

custos, tanto melhor, pode-se concluir que o melhor projeto numa situação

desse tipo seja aquele que apresente a maior razão benefícios/custos. Tal

raciocínio é correto quando se comparam projetos com custos presentes

66

iguais. Porém, quando os custos são diferentes, a decisão se torna mais

complicada.

Estudos mostram que tal critério (o da razão benefícios/custos) sozinho

pode ser distorcivo e que o critério do maior VPL9 é o que deverá

primeiramente nortear a decisão também neste caso. O critério da razão

benefícios/custos deverá ser usado em casos de empate — projetos com o

mesmo VPL.

O Caso C, situação na qual se depara com projetos heterogêneos, sendo

alguns de parceria em equilíbrio, enquanto outros em desequilíbrio, e, entre

eles, alguns com relações benefícios/custos iguais, enquanto outros com

razões diferentes, é o caso mais complexo de ser resolvido.

Nestes casos, esforços deverão ser feitos para se enquadrar a situação

em um dos dois casos anteriores. Para tanto, os negociadores deverão

implementar ajustes nas parcerias em desequilíbrio a fim de que as mesmas se

tornem equilibradas.

Tais ajustes podem ser feitos adotando-se uma das seguintes medidas:

a) compartilhamento dos benefícios da parte relativamente mais

favorecida com o parceiro em desvantagem;

9 Um outro método, chamado Método da Razão (benefício/custo) Incremental, conduziria aos mesmos resultados dométodo do VPL, no entanto o mesmo tem sido preterido por ser mais trabalhoso. Outro método que poderia seraventado é o da Taxa Interna de Retorno (TIR), mas a literatura mostra que ele sozinho também é distorcivo.

67

b) transferência de uma parcela dos custos do parceiro mais

onerado para o outro partícipe; ou

c) uma combinação das duas medidas acima.

Após terem sido feitos os ajustes necessários para que haja equilíbrio em

todos os projetos, depara-se com uma das situações anteriores, Caso A ou

Caso B, sempre lembrando que o primeiro critério para escolha do melhor

projeto é o do VPL, seguido da razão benefícios/custos nos casos de empate.

As considerações acima foram feitas para a escolha de somente um

dentre dois ou mais projetos analisados, porém a técnica ora preconizadas

permite também classificar projetos por ordem de prioridade, no caso de

haver recursos disponíveis e interesse na implantação de mais de um projeto

A Tabela 6 esquematiza as diversas situações possíveis quando se tem

de escolhar uma parceria dentre várias opções disponíveis, com a indicação

da decisão a ser tomada ou dos procedimentos a serem observados, conforme

a lógica ora adotada.

68

Tabela 6 - TABELA DE DECISÃO PARA ESCOLHA DE UMA PARCERIA

Situação Econômico-

Financeira das Parcerias

Razões

Benefícios/Custos

Valores Presentes

Líquidos

Decisão ou Procedimentos

Escolha indiferente

Quaisquer quesejam

Quaisquer quesejam

Primeiro: equilibrar asparcerias, aplicando os

ajustes necessários;Segundo: reconhecer

uma das situaçõesacima e proceder de

acordo com a mesma.

Exemplo: Suponha que o governo local tenha que decidir que projetos deverá

implementar dentre sete projetos de empreendimentos em parceria com a

iniciativa privada. Acrescentem-se as seguintes informações:

⇒ As parcerias visam à prestação de serviços à comunidade;

⇒ Todos os projetos apresentam equilíbrio econômico-financeiro;

⇒ O total de recursos de que o governo dispõe é de $3.800.

⇒ A taxa de desconto utilizada nos cálculos do governo é de 8%.

⇒ O valor residual de todos os projetos é zero.

⇒ Os dados de cada projeto constam da Tabela 7.

Tabela 7 - DADOS DO PROBLEMA PROPOSTO

Iguais

Iguais

Diferentes

DiferentesIguais

Diferentes

Equilíbrio

Desequilíbrio

O projeto de maiorVPL

O projeto de maiorB/C

O projeto de maiorVPL

69

Projeto no. Custo Inicial(Em $)

VidaEconômica

Mudança estimada emcustos de manutenção

(Em $)

Mudança esperada paracustos dos usuários

(Em $)

01 1.800 30 anos - 10 - 18002 400 15 anos - 55 - 1003 600 30 anos - 60 004 400 20 anos 0 - 5005 1.100 30 anos 0 - 10006 300 15 anos + 30 - 11007 500 30 anos + 5 - 100

Fonte: Adaptação de PUCCINI, 1969, p.111.

Notas sobre a tabela:

⇒ O sinal negativo representa uma poupança adicional em relação à situação

anterior; e

⇒ O sinal positivo representa um custo adicional em relação à situação

anterior.

Desenvolvimento: Calculando o VPL e a razão B/C de cada projeto, obtém-

se a Tabela 8.

Tabela 8 - VPL E B/C COM BASE NOS DADOS FORNECIDOS

PROJ. Nº VPL (Em $) B/C

01 338,98 1,1902 156,37 1,3903 75,47 1,1204 90,91 1,2305 25,78 1,0206 384,76 2,2807 569,49 2,14

Solução: Como os projetos de parceria estão todos em equilíbrio, as razões

benefícios/custos são todas diferentes e os valores presentes líquidos também,

70

decorre que a prioridade será dos projetos com maiores VPL. Logo, a ordem

de prioridade fica sendo a ordem decrescente dos VPL, portanto: projetos de

n.º 07, 06, 01, 02, 04, 03 e 05. Mas como não há dinheiro suficiente para

implementar todos os projetos, pois para isso seria necessário um aporte de

$5.100, os projetos de n.º 05 e 03 ficam descartados por ora, sendo levados a

efeitos os demais: 07, 06, 01, 02 e 04. (FIM DO EXEMPLO10).

Embora tenha sido apresentado como o método mais indicado para as

situações abordadas, o método do VPL mostrar-se-á fraco quando o interesse

do setor público for implementar o maior número possível de parcerias em

equilíbrio, mediante a utilização de um determinado montante total de

recursos financeiros, e os custos dos projetos disponíveis forem muito

discrepantes entre si. Poderá ocorrer, neste caso, de os projetos com os

maiores VPL serem aqueles que também apresentem os maiores custos,

fazendo com que a escolha dos mesmos acarrete o abandono de várias outras

parcerias de menor custo, reduzindo, assim, a quantidade total de negócios a

serem implementados com os recursos previstos.

10 O exemplo acima, além de ilustrar o assunto que o motivou, é interessante também por simular uma situação naqual o setor público insere nos seus cálculos valores referentes a redução de custos para os usuários dos serviços,computando-os como benefícios, o que dá uma idéia da elasticidade do conceito de benefícios, conforme já discutidoanteriormente.

71

3 - CONCLUSÕES

O fim do modelo de gestão pública reinante no período do Welfare

State, no qual o Estado exerceu o papel de provedor direto dos bens e

serviços públicos demandados pela Sociedade, é uma verdade inexorável.

Propostas de novos paradigmas tendem a flexibilizar as relações entre a

Administração Pública e seus administrados, conferindo à iniciativa privada

um papel mais atuante no tocante ao fornecimento de bens e na prestação de

serviços públicos à população.

No contexto que se vislumbra, as atuações governamentais em conjunto

com agentes da iniciativa privada serão cada vez mais freqüentes, e a

expressão público-privado tornar-se-á lugar-comum. Embora esta seja a

tendência, na maioria das vezes, porém, será preferível não começar um

negócio em parceria a começar e interrompê-lo antes de seu prazo de duração

esperado.

O equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria não confere à mesma

garantia absoluta de que ela será duradoura, mas constitui fator relevante para

que a estabilidade desejada ocorra. Por outro lado, pode-se depreender da

72

pesquisa feita que o desequilíbrio não deliberado e não corrigido a tempo em

uma parceria é causa quase certa de rompimento do negócio.

O trabalho apresentado por Robinson (1979) propõe uma equação

matemática bastante simples para a verificação do equilíbrio econômico-

financeiro, baseada na razão benefícios/custos. Tal equação, por ser muito

simples, não atende a todas as situações possíveis, mas pode ser facilmente

aperfeiçoada se combinada a algumas técnicas de uso freqüente na área da

Administração Financeira.

A análise do equilíbrio econômico-financeiro de uma “joint” público-

privada, mediante a aplicação da equação proposta por Robinson, combinada

a algumas das técnicas utilizadas em Administração Financeira, pode ser um

instrumento útil e prático na escolha e no acompanhamento de projetos de

natureza conjunta que se enquadrem na categoria de parcerias denominada

neste trabalho de “side-by-side”. Ficou demonstrado que a equação de

Robinson, devidamente adaptada para cada situação, poderá ser empregada

em qualquer fase de um projeto em parceria: no planejamento, durante e após

a execução.

Quanto aos valores que devam ser levados à equação de Robinson,

preconiza-se a adoção do conceito de fluxos de caixa, em vez de fluxos

contábeis, por serem aqueles mais condizentes com a realidade. Não

73

obstante, haverá situações em que raciocinar somente em termos de fluxos de

caixa, no sentido de entradas e saídas efetivas de caixa, poderá fazer com que

fiquem de fora da equação certos benefícios oriundos de economias

verificadas em relação à situação anteriormente vigente, as quais não

constituem entradas efetivas de dinheiro, mas saídas menores de recursos

financeiros. O administrador público deverá estar atento a este tipo de

situação. Daí a importância do conceito de benefício, conforme salientado

neste trabalho, cuja linha de raciocínio no sentido de uma definição mais

elástica deve ser estendida também no caso dos custos.

Outro cuidado a ser tomado pelo administrador público quando de uma

análise de equilíbrio econômico-financeiro é o de não ater-se tão-somente à

questão da repartição do lucro do negócio, quando for o caso, incorrendo,

assim, na confusão entre lucro e benefício.

A literatura aponta como sendo uma grande fragilidade da análise do

tipo “benefícios sobre custos”, no qual a equação de Robinson se enquadra, o

fato de interpretações aparentemente intercambiáveis entre si — referindo-se

às reduções de custos que poderiam ser interpretadas como benefícios, ou

vice-versa — levarem a resultados completamente diferentes. Esta falha do

modelo é irrefutável, podendo ser amenizada (mas não eliminada) por meio

de convenções entre as partes. Tais convenções, porém, deverão ser

74

cuidadosamente estudadas antes de sua adoção, pois poderão beneficiar a

uma das partes em detrimento da outra.

A esquematização das transações que ocorrem ao redor de um negócio

público-privado, conforme visto nos Quadros 2 e 3, com a discriminação dos

fluxos típicos e das chamadas “transações interpartes”, mostra-se bastante

didática e elucidativa, levando à percepção de que o projeto de uma “joint”

deva preocupar-se com o levantamento dos tipos de transações que poderão

surgir com a implementação da parceria e suas repercussões sobre o

equilíbrio econômico-financeiro do negócio.

Levando-se em consideração que os projetos devam apresentar

equilíbrio e que não haja outras injunções que não as de ordem econômico-

financeira, conclui-se, ainda, que a equação de Robinson, combinada à

técnica do VPL, é útil na determinação do melhor projeto de parceria público-

privada, dentre vários que se apresentem.

É possível concluir, ainda, que, para se alcançar o equilíbrio econômico-

financeiro numa parceria público-privada, é necessário todo um processo de

negociação entre as partes; para que tal negociação seja coroada de êxito, é

preciso haver total transparência de parte a parte; o grau de transparência

demonstrado pelas partes será um dos fatores determinantes da confiança

75

mútua, quiçá o principal; a confiança mútua, por sua vez, tem relação

intrínseca com a estabilidade da “joint”.

Por fim, é possível que o governo, em determinadas situações, premido

por fatores outros que não os de ordem econômico-financeira, firme acordo

de parceria em posição de desvantagem frente ao particular. Contudo, o

administrador público deve ter em mente que tal situação só deve ser

admitida, ou tolerada, se o referido negócio público-privado trouxer

benefícios sociais que sejam relevantes e que não possam ser traduzidos em

termos monetários.

76

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