“O papel dos consultores de gestão no processo de adoção do Balanced Scorecard no setor público”

Vera Borges, veraborges.1@hotmail.com

Patrícia Gomes, pgomes@ipca.pt

Maria José Fernandes, mjfernandes@ipca.pt

Área temática: Contabilidade Pública

Metodologia de investigação usada: empirical

Palavras-Chave: Balanced Scorecard, consultores de gestão, contabilidade de gestão, New

Public Management

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

         

O papel dos consultores de gestão no processo de adoção do Balanced Scorecard no setor público

Resumo

Este artigo pretende contribuir para o conhecimento sobre o papel dos consultores de

gestão acerca da implementação do Balanced Scorecard (BSC) no setor público, bem como a

sua perspetiva em relação às motivações para implementar esta ferramenta no setor público e

as principais dificuldades sentidas neste processo. Mais em concreto, com este artigo

pretende-se analisar a perspetiva dos consultores de gestão em relação às seguintes questões:

1) qual o papel dos consultores de gestão na implementação do BSC no setor público; 2) quais

as motivações e benefícios para a adoção do BSC no setor público; e 3) quais as

dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do BSC no setor público. Esta

abordagem permite contribuir para o aumento da eficácia na adoção e continuidade do BSC

nos organismos públicos, assim como conhecer os benefícios do recurso aos consultores de

gestão.

Para a concretização dos objetivos definidos recorreu-se ao método de investigação

qualitativa com base em entrevistas. Os entrevistados são os consultores de gestão com

experiência em consultoria no setor público, nomeadamente na construção e na

implementação do BSC. Foram realizadas entrevistas a 7 consultores de gestão pertencentes a

empresas de consultoria em Portugal. As entrevistas foram efetuadas entre Fevereiro e Março

de 2013. Os resultados obtidos permitiram concluir que o recurso a consultores externos pode

ser útil na adoção do BSC uma vez que estes trazem experiências de outras organizações que

podem ser aproveitadas para introduzir melhorias na organização onde se inserem. Por outro

lado, os consultores de gestão adotam uma posição de isenção o que tende a facilitar as

discussões de propostas e pontos de vista que, internamente, poderiam ficar bloqueados. Os

resultados mostram ainda que existem algumas dificuldades na construção e continuidade do

BSC no setor público. As condições facilitadoras sugeridas pelos consultores de gestão

podem ajudar a ultrapassar estas limitações.

1. Introdução

As mudanças na sociedade e a complexidade crescente que envolve as organizações da

Administração Pública, têm levado ao aumento do conhecimento e expectativas dos cidadãos

em relação aos serviços públicos, uma vez que estes exigem melhores serviços com maior

qualidade, eficiência, disponibilidade e acessibilidade. Como forma de responder a este nível

de exigência, os serviços públicos têm sofrido uma elevada pressão para melhorar a eficiência

na utilização dos recursos públicos e, simultaneamente, não aumentar a despesa pública.

O paradigma da New Public Management (NPM) marca o ponto de partida de um

conjunto de reformas que têm sido introduzidas na Administração Pública (Hood, 1991 e

1995), nomeadamente a adoção de modelos de gestão por objetivos e a quantificação de

resultados. Estas iniciativas têm conduzido à necessidade da adoção de ferramentas de

contabilidade de gestão estratégica, desenvolvidas e utilizadas primeiramente na esfera

privada, como é o caso do BSC.

Para melhor compreender este processo de mudança no contexto do setor público,

vários estudos têm focado o papel dos consultores de gestão como verdadeiros agentes de

mudança (Lapsley and Oldfield, 2001, Lapsley, 2009). Segundo Lapsley (2009) a presença de

atividade de consultoria de gestão no setor público é anterior à chegada da NPM. No entanto,

a NPM deu um novo impulso para as atividades de consultoria de gestão. Num estudo

realizado pelo Comitê de Contas Públicas do Reino Unido (Lapsley, 2009), sobre o uso dos

consultores de gestão nos serviços públicos, foi possível concluir que cerca de 40 % das

organizações recorreram a consultores de gestão sem terem necessidade, sendo este aspeto

justificado pelo facto de o uso de consultores de gestão por agências governamentais é

defendido como uma espécie de escudo de defesa caso o desempenho do projeto seja inferior

do que o pretendido.

Apesar da importância crescente do papel dos consultores de gestão como agentes de

mudança do setor público, tal como se pode verificar pelo aumento das despesas públicas com

estudos e projetos de consultoria (Lapsley e Oldfield, 2001), existe ainda pouca investigação

desenvolvida nesta área. No contexto português este será mesmo o primeiro trabalho a estudar

este fenómeno. Assim, este artigo pretende contribuir para o conhecimento sobre o papel dos

consultores de gestão no processo de implementação do BSC no setor público, a sua

perspetiva em relação às motivações para implementar esta ferramenta no setor público e as

principais dificuldades na sua implementação. Mais em concreto, com este artigo pretende-se:

(1) compreender a importância/contributo dos consultores de gestão na adoção do BSC no

setor público; (2) compreender as principais motivações/razões para a adoção do BSC no

setor público; (3) compreender as dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do

BSC no setor público.

Para a concretização dos objetivos deste artigo recorreu-se ao método de investigação

qualitativa baseada em entrevistas realizadas a consultores de gestão com experiência no setor

público, nomeadamente na construção e na implementação do BSC. Os resultados obtidos

permitiram concluir que o recurso a consultores externos pode ser útil na adoção do BSC uma

vez que estes trazem experiências de outras organizações que podem ser aproveitadas para

introduzir melhorias na organização onde se inserem. Por outro lado, os consultores de gestão

adotam uma posição de isenção o que tende a facilitar as discussões de propostas e pontos de

vista que, internamente, poderiam ficar bloqueados. Os resultados mostram ainda que existem

algumas dificuldades na construção e continuidade do BSC no setor público, onde os

consultores de gestão assumem o papel de agentes de mudança.

O artigo encontra-se estruturado em cinco secções. Inicialmente expõem-se os aspetos

teóricos que justificam a adoção do BSC no setor público e o contributo dos consultores de

gestão neste processo de mudança. De seguida, a terceira secção desenvolve a metodologia de

investigação usada no estudo. Na secção quatro apresentam-se os principais resultados

obtidos. Por fim, apresentam-se as principais conclusões e limitações do estudo, bem como as

sugestões para investigações futuras.

2. Revisão da Literatura

2.1 A New Public Management e a Teoria Institucional

O fenómeno da NPM surge a partir da década de 80 como um dos modelos propostos

para a reforma da Administração Pública, que foi introduzido pelos governos de vários países

da OCDE (Hood, 1995). Este modelo de reforma tem motivado a aplicação em instituições

públicas de conceitos e ferramentas de gestão, desenvolvidas anteriormente e utilizadas na

esfera privada.

A introdução da contabilidade de gestão no setor público é uma consequência das

reformas que se pretendem implementar no modelo de gestão pública. Neste contexto, a

evolução da contabilidade de gestão no setor público constitui uma das áreas de investigação

que mais interesse tem suscitado nos investigadores da contabilidade e gestão pública (ter

Bogt, 2008; van Helden e Northcott, 2010).

Esta mudança no sistema de informação contabilística revela-se fundamental para o

processo de tomada de decisões estratégicas, para o desenvolvimento de uma gestão mais

eficiente e produtiva, para uma maior responsabilização pelos resultados alcançados e para a

introdução do conceito do value for money (Osborne e Gaebler 1993, Lapsley, 1999). Na

perspetiva de Hood (1995), representam alguns dos princípios básicos da NPM a redução das

diferenças entre os modelos de gestão do setor público e do setor privado e um maior foco na

responsabilidade baseada nos resultados, em vez da preocupação com os inputs e os

processos.

Para Gomes (2010), a cultura das organizações do setor público tem mudado

gradualmente desde as reformas da NPM, notando-se uma melhoria das estruturas de

accountability e na forma de prestar o serviço ao cliente. Assim, surge um novo conceito de

responsabilidade e uma linguagem de racionalidade económica, onde os métodos de gestão

privada assumem um papel importante. Nos últimos anos, a Contabilidade Pública em

Portugal sofreu profundas alterações, resultantes da Reforma Administrativa e Financeira do

Estado (RAFE) e da implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e

planos setoriais públicos, tendo em vista uma maior normalização e harmonização

contabilística. No seguimento destes acontecimentos verifica-se um aumento da autonomia

dos serviços públicos e a introdução de mudanças no sistema de informação contabilística, de

forma a aumentar o rigor e a transparência das contas públicas, o que proporcionou uma

melhoria nos índices de eficiência, eficácia e economia. Assim, com o desenvolvimento da

contabilidade de gestão e sua aplicação ao setor público, novos sistemas de controlo de gestão

surgiram no setor público como o Benchmarking, o Activity-Based Costing, a Total Quality

Management e o BSC.

Após o reconhecimento da importância do meio envolvente para as organizações, a

teoria institucional ganhou um papel de extrema importância para a compreensão dos

fenómenos existentes na vida das organizações e explicação das mudanças contabilísticas nas

organizações do setor público (Major e Vieira, 2009 e Gomes, 2010). Os autores Burns e

Scapens (2000) destacam três diferentes vertentes desta teoria que podem ser observados na

literatura sobre a contabilidade de gestão:

a) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE);

b) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE) e

c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS)

A OIE concentra-se nas pressões existentes dentro da organização, enquanto que a

NIE se concentra nas pressões externas de natureza económica e a NIS nas pressões externas

de natureza institucional. De acordo com a revisão de literatura efetuada a corrente mais

utilizada no estudo da adoção do BSC nas organizações do setor público é a vertente teórica

da Nova Sociologia Institucional. Segundo Moll, Burns e Major (2006), para a corrente NIS

as estruturas e procedimentos desenvolvidos pelas organizações, incluindo as práticas da

contabilidade e controlo de gestão, são influenciadas por fatores externos e não tanto por

critérios racionais ou técnicos, como a minimização de custos ou a eficiência. Assim, as

organizações ao adotarem os comportamentos apercebidos pela sociedade como sendo certos,

procuram conferir legitimidade às suas ações. Por outras palavras, para ganhar aceitação, as

organizações adotam posições, políticas, programas e procedimentos, que estão

institucionalizados na sociedade e que são entendidos como apropriados, adequados e

racionais (Burns e Scapens, 2000).

De acordo com Rossetto e Rossetto (2005), as organizações respondem de maneira

similar a outras organizações, porque consideram que é uma autodefesa para evitarem

problemas que não conseguiriam combater com ideias próprias. Deste modo, passam a

incrementar métodos idênticos aos observados em outras organizações e a fim de facilitar as

suas relações, de forma a favorecer o seu funcionamento através da utilização de regras

socialmente aceites.

Decorrente do exposto, a corrente que melhor explica o processo da adoção e uso do

BSC é o isomorfismo. Existem dois tipos diferentes de isomorfismo: o isomorfismo

competitivo e o isomorfismo institucional (DiMaggio e Powell, 1983). O isomorfismo

competitivo é aquele que se rege pela concorrência livre do mercado. Por sua vez, o

isomorfismo institucional tem em conta fatores como as relações sociais, culturais e

regulamentares a que uma organização se encontra sujeita. Nas organizações do setor público

o isomorfismo institucional ganha maior importância, uma vez que estas não se regem pelas

leis do mercado e do lucro, mas pelas regras da eficiência, eficácia e economia.

Segundo os autores DiMaggio e Powell (1983), o isomorfismo institucional pode ser

classificado de três formas, designadamente:

a) Isomorfismo coercivo – consiste na pressão exercida por autoridades externas,

grupos políticos e outros grupos de interesse bem como a publicação de legislação que, de

forma impositiva, conduz à decisão de adotar uma determinada prática;

b) Isomorfismo mimético – ocorre quando uma organização, por razões diversas,

adota os procedimentos e práticas que já foram desenvolvidos e experimentados em outras

organizações que pertencem ao seu ambiente específico. Assemelha-se, em certa medida, à

prática do benchmarking;

c) Isomorfismo normativo – consiste na influência da legislação, regulamentação e

recomendações de organizações profissionais que tendem a influenciar comportamentos.

De acordo com Simões e Rodrigues (2011), para a NIS a adoção do BSC é o meio

através do qual as organizações se conformam às exigências e expectativas das instituições

externas e, assim, asseguram a sua sobrevivência. Deste modo, pode acontecer que o BSC

seja adotado e usado por motivos de legitimidade e suporte externo, visando apenas dar uma

imagem externa de racionalidade (Carruthers, 1995). Isto acontece especialmente nas

organizações públicas que necessitam de obter suporte das autoridades superiores estatais para

sobreviverem. Assim, a Teoria Institucional tem assumido um papel preponderante no estudo

das mudanças do sistema de contabilidade pública, uma vez que as pressões miméticas,

coercivas e normativas podem influenciar a predisposição para a adoção de novas ferramentas

de gestão.

2.2 - O Balanced Scorecard e a sua aplicação no setor público

O BSC é uma ferramenta estratégica de medição e gestão do desempenho,

desenvolvida essencialmente no início dos anos 90. A sua filosofia e linguagem foram

apresentadas em 1992 pelo professor Robert Kaplan, da Universidade de Harvard, e David

Norton, consultor da zona de Boston, através da publicação na revista norte-americana

Harvard Business Review (Janeiro-Fevereiro) do artigo “The Balanced Scorecard –

Measeures That Drive Performance”.

Sendo um modelo idealizado para o setor privado, este teve de sofrer ajustamentos

para poder ser utilizado no setor público (Silva, 2009). Uma vez que não é possível tentar

enquadrar o BSC em normas, este deve ser construído e pensado de acordo com as

especificidades e características distintas de cada entidade. Assim, o BSC não deve ser

copiado mas deve de ser adaptado á organização e não o inverso (Kaplan e Norton, 1993;

Lewy e Du Mee, 1998; Ramos, 2002; Pedro, 2004; Gomes, 2006; Caldeira, 2009).

A migração do BSC do setor privado para o setor público ocorre a partir da segunda

metade dos anos 90 (Pinto, 2007). Pode-se identificar três fatores que justificam o uso do

BSC, designadamente (Kaplan e Norton, 1996a; Rodrigues & Sousa, 2002; Gomes, 2006;

Pinto, 2007; Cruz, 2009):

a) a alteração do ambiente operacional das organizações;

b) a crescente importância dos valores intangíveis face aos tangíveis e

c) a utilização exclusiva dos indicadores financeiros para a medição do desempenho.

É neste contexto, e com o objetivo de resolver estas dificuldades, que surge o BSC.

O estudo da utilidade e da implementação do BSC tem crescido significativamente nos

últimos anos, existindo já várias investigações sobre a sua aplicação ao setor público (Ho e

Chan, 2002; Kaplan 2001; Aidemark, 2001; Johnsen 2001; Carmona e Grönlund, 2003; Niven

2003; Askim, 2004; Greatbanks e Tapp, 2007). Em Portugal existem vários estudos sobre a

aplicação do BSC no setor público, designadamente, em Municípios, Institutos Politécnicos,

Universidades, Segurança Social, Polícia e Hospitais.

Desde a sua introdução, o conceito do BSC esteve em constante evolução, devido à

aprendizagem e aos novos conhecimentos adquiridos da sua implementação nas mais diversas

organizações. As quatro perspetivas do modelo inicial desenvolvido por Kaplan e Norton,

como a financeira, os clientes, os processos internos e a aprendizagem/crescimento,

continuam a ser a base do BSC aplicado ao setor público, havendo algumas adaptações

introduzidas. Assim, o BSC não é um conceito fechado e por isso admite adaptações a outras

realidades e necessidades. Como por exemplo, a perspetiva ambiental, a perspetiva social, a

perspetiva do utilizador final, a perspetiva da sustentabilidade. No entanto, o importante é que

represente corretamente a realidade da organização.

O BSC fixa os objetivos para cada perspetiva, mas assume que as pessoas definem as

ações necessárias para os atingir. Os seus objetivos e indicadores permitem clarificar a visão,

de forma a mobilizar e concentrar os esforços de toda a organização na concretização da

estratégia global, possibilitando, deste modo, que os indivíduos nos diversos setores da

organização compreendam como as peças se encaixam e como o seu papel influencia o papel

de outras pessoas (Kaplan e Norton, 1996b).

Ao combinar as quatro perspetivas, o BSC permite compreender muitas inter-relações,

que podem ajudar os gestores na tomada de decisões e na resolução de problemas. Apesar de

o BSC ser caracterizado como um importante sistema de gestão estratégica, a análise custo-

benefício da sua implementação é um fator a ponderar quando se decide pela sua adoção,

dado que a implementação de qualquer modelo numa organização origina mudanças, pelo que

será normal a existência de algumas restrições e dificuldades na implementação do BSC.

Assim, como qualquer outro sistema, o BSC também tem limitações, pondo em causa, muitas

vezes, a sua implementação com sucesso. Deste modo, vários pesquisadores têm investigado

as dificuldades e os fatores críticos sobre sua implementação e uso no setor público, pelo que

essas limitações devem ser tidas em conta no processo de decisão de implementação do BSC .

De um modo geral, as dificuldades na implementação do BSC no setor público

residem essencialmente, na falta de recursos, na ausência de apoio dos executivos, na

reduzida participação dos cidadãos, na necessidade de um sistema de informação

desenvolvido, na resistência à mudança, na falta de iniciativa política, na falta de tempo para

o seu desenvolvimento e acompanhamento, na ausência de recompensas associadas ao

desempenho dos trabalhadores e na necessidade de formação dos recursos humanos (Gomes

et al., 2007; Quesado, Guzmán e Rodrigues, 2012).

Antes de se tomar a decisão de implementar o BSC os executivos devem ser capazes

de saber a que problema o BSC irá responder (Niven, 2003), sendo crucial que não se comece

a sua implementação sem que se saiba o que se pretende alcançar (Lewy e Du Mee, 1998).

Deste modo, implementar o BSC significa usá-lo no dia a dia, no processo de tomada de

decisão. Assim, o ambiente organizacional deve estar pronto ou aberto a mudanças para

atender a este pré-requisito para o sucesso (Del Carpio e Rocha-Pinto, 2011). Por outro lado,

para proceder à adoção do BSC as organizações necessitam de dispor dos recursos técnicos e

humanos necessários. Neste sentido, no ponto seguinte deste trabalho abordamos o papel dos

consultores de gestão como agentes de mudança das entidades públicas.

2.3 - O papel dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público

Devido às restrições na contratação de novos profissionais para os quadros de pessoal,

impostas pela necessidade de redução da despesa pública e equilíbrio da contas públicas, as

organizações têm optado pela contratação de empresas de consultoria para poderem usufruir

de um consultor de gestão com um alto nível de formação e experiência, sem ter de aumentar

os custos fixos com pessoal (Lapsley, 2009; Lapsley e Oldfield, 2001).

Kaplan e Norton (1996b) defendem que o uso de consultores externos parece ser uma

prática comum entre as organizações que adaptam o BSC. Na visão de Pedro (2004:15) “o

BSC é uma construção interativa feita pelos gestores da própria organização orientados por

consultores externos experientes”. Segundo Lapsley (2009) e Lapsley e Oldfield (2001) a

presença de atividade de consultoria no setor público é anterior à chegada da NPM. No

entanto, a NPM deu um novo impulso para as atividades de consultoria de gestão.

Para melhor compreender este processo de mudança no contexto do setor público,

vários estudos têm focado o papel dos consultores de gestão como verdadeiros agentes de

mudança (Lapsley e Oldfield, 2001, Lapsley, 2009). De acordo com Hirschle e Siqueira

(2006) e Del Carpio e Rocha-Pinto (2007) é possível dizer que os consultores assumem

diferentes papéis, designadamente:

a) árbitros - por serem contratados pela sua independência;

b) psicólogos - no sentido de estarem abertos a escutar as necessidades dos seus

clientes;

c) facilitadores - na medida em que auxiliam a ação dos colaboradores internos e

facilitam a mudança;

d) observadores - porque procuram entender o ambiente organizacional;

e) educadores - na medida em que promovem o know how e os conhecimentos

escassos internamente;

f) psicanalistas - pois estabelecem um contrato com o cliente, semelhante ao

terapêutico, no qual o cliente solicita ajuda e assume o compromisso de cooperar e,

g) eternos aprendizes - no âmbito da experiência em novos projetos.

Por outro lado, no estudo de Del Carpio (2011: 322), que teve como principal objetivo

de pesquisa identificar os fatores críticos de sucesso para a implantação do BSC a partir da

perspetiva de consultores, concluíram que “o mais expressivo papel do consultor é ser um

agente de mudança, e é em função desse papel que os consultores podem ser considerados

como um fator crítico para o sucesso.” Também Crocco e Guttmann (2005) referem um

conjunto de vantagens em contratar um consultor externo à organização para apoiar na

implementação das mudanças, devido a:

a) maior experiência e conhecimento diversificado, porque pode realizar o mesmo tipo

de trabalho em diferentes ramos de atividade e em várias empresas;

b) poder correr riscos diferentes;

c) ter um maior acesso a diferentes pessoas e níveis hierárquicos da empresa, uma vez

que não faz parte do seu quadro funcional e

d) maior imparcialidade e possibilidade de crítica, dado que não está envolvido na

rotina do cliente.

Lapsley (2009) refere que as organizações tendem a recorrer a consultores de gestão

devido à falta de conhecimento dentro da organização e para ultrapassar este obstáculo, estas

recorrem à experiência dos consultores, uma vez que estes têm conhecimento do setor privado

e do público. Outro motivo, está relacionado com a insegurança da gestão, pelo que os

consultores fornecem a confiança e o sentido de organização que os gestores públicos

precisam. O autor referiu, ainda, que o recurso a consultores pode estar relacionado com a

perspetiva de mimetismo, ou seja, a administração acredita que é o procedimento certo,

porque os concorrentes também estão a recorrer a consultores externos.

Segundo Hirschle e Siqueira (2006), aquando da contratação dos serviços de uma

consultora, a experiência do consultor de gestão é um aspeto bastante valorizado, uma vez que

os consultores mais experientes tendem a ter mais conhecimentos, mais maturidade

profissional e uma visão mais ampla de mercado. Ainda na opinião de Rodrigues (2002), o

processo de contratação dos consultores de gestão tem em conta a experiência na área, as

indicações de pessoas internas ou que tenham sido referenciados em trabalhos, artigos, livros

publicados, apresentações pessoais, cursos, apresentações públicas ou por outros meios, as

competências técnicas e o preço. Deste modo, é natural que os gestores procurem

profissionais capacitados, como é o caso dos consultores de gestão, quando decidem adotar o

BSC.

No estudo de Prieto et al. (2006) os consultores destacaram algumas situações que

podem comprometer o sucesso na implementação do BSC, tais como:

a) o BSC ser visto como um único evento e não como um processo contínuo;

b) a falta de divisão de funções e responsabilidades;

c) a falta de compromisso da alta administração;

d) as discussões não claras e pouco frequentes;

e) as quatro perspetivas não balanceadas;

Os autores Kaplan e Norton (2001), referem como possíveis falhas para o sucesso na

implementação do BSC os seguintes aspetos:

a) a falta de compromisso da alta administração;

b) o envolvimento de poucas pessoas;

c) a manutenção do scorecard no topo;

d) os processos de desenvolvimento muito longos,

e) o BSC como projeto de medição única;

f) o tratamento do BSC como projeto da área de sistemas;

g) a contratação de consultores inexperientes e;

h) a implementação do BSC apenas para fins de compensação.

Em suma, para a adoção do BSC é importante que a organização esteja disposta a

colaborar com o trabalho do consultor e esteja aberta às suas sugestões de melhoria. Para isso

é preciso que esta relação de trabalho seja marcada pela confiança mútua e transparência

(Hirschle e Siqueira, 2006). Deste modo, o consultor e a organização devem estar cientes de

que o trabalho só terá sucesso se existir a soma de informações e compromisso de ambas as

partes. Apesar da importância crescente do papel dos consultores de gestão como agentes de

mudança do setor público, este estudo permite contribuir para o conhecimento nesta área dada

a pouca investigação desenvolvida até agora.

3. Metodologia

3.1 Método de investigação qualitativa com base em entrevistas

Com base na revisão de literatura efetuada e nas entrevistas realizadas aos consultores

de gestão de empresas de consultoria que operam em Portugal, pretende-se dar respostas às 3

perguntas investigação formuladas: 1) qual a importância dos consultores de gestão na adoção

do BSC no setor público; 2) quais as motivações e benefícios da adoção do BSC no setor

público; e 3) quais as dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do BSC no

setor público. Pretende-se investigar a perspetiva dos consultores de gestão em relação a estas

questões.

Para se compreender a importância do papel do consultor de gestão e as suas

perspetivas relativamente à adoção do BSC no setor público, escolheu-se o método de

investigação qualitativa com base em entrevista. O recurso à entrevista, nomeadamente a

entrevista semiestruturada, enquanto técnica qualitativa de recolha de dados, deveu-se ao

facto de esta melhor se adaptar aos objetivos do estudo, na medida em que permite obter

informação, sobretudo relativamente às perceções dos consultores sobre a implementação do

BSC no setor público. A entrevista semiestruturada, com perguntas abertas e fechadas,

permitiu uma organização flexível e o desenvolvimento de questões à medida que os

consultores foram respondendo.

Esta escolha foi uma mais-valia para a investigação, pelo facto de os entrevistados

poderem exprimir sobre as suas experiências com elevado grau de profundidade e

autenticidade, dado que ao longo das entrevistas foi surgindo a oportunidade destes

acrescentarem informações relevantes, que não estavam presentes no guião.

Para a seleção da amostra de consultores a entrevistar foi feita uma pesquisa via

internet, a fim de obter informação sobre empresas que implementam o BSC no setor público.

No decorrer da pesquisa foram consultadas 20 empresas de consultoria, das quais 4 não

tinham experiência no setor público, 5 não tinham disponibilidade, no curto-prazo, para

colaborar no estudo e 4 não responderam o nosso pedidos. Deste modo, obtemos resposta de 7

empresas de consultoria com experiência de aplicação do BSC no setor público.

Para Rosa e Arnoldi (2008), na pesquisa qualitativa não é relevante a quantidade de

sujeitos que irão prestar informação, mas, sim, a capacidade que os sujeitos têm para

responder ao que se procura com a pesquisa. Numa primeira fase efetuou-se um contacto com

cada uma destas empresas, via telefone, a fim de obter informação sobre a experiência no

setor público. Pretende-se, desta forma, assegurar que os consultores dispõem de informação

e experiência suficientes, tendo em conta que o grande objetivo é conhecer as suas opiniões

acerca da construção e implementação do BSC no setor público. Posteriormente, enviou-se

um e-mail com o objetivo do estudo, a fim de a empresa analisar a sua disponibilidade em

colaborar. A todos os consultores disponíveis em colaborar no estudo, foi disponibilizado, via

e-mail, o guião da entrevista. A Tabela I apresenta o guião das entrevistas utilizado neste

estudo que está estruturado de acordo com os objetivos formulados para este estudo..

Tabela I: Guião das entrevistas

Objetivos Questões

1 – Importância dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público

Quais os motivos para as empresas de consultoria apostarem no setor público? Que tipo de pessoa é um consultor de gestão no setor público? São os consultores de gestão que se deslocam aos organismos para incentivar o uso de novas ferramentas de gestão, ou são os organismos que procuram a resposta às suas necessidades? Quais são os motivos para as entidades públicas recorrerem aos serviços dos consultores de gestão? Quais são os critérios de seleção dos consultores de gestão pelas entidades públicas? Qual é o papel dos consultores de gestão na adoção do BSC nas entidades Públicas?

2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC no setor público

Quais são os motivos que estão na base da adoção do BSC no setor público?

Quais os benefícios/vantagens da adoção do BSC no setor público?

3- Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no Setor Público

Quais são os principais problemas que se deparam na implementação do BSC no setor público e que não se verificam no setor privado? Quais são as razões para a reduzida implementação do BSC no setor público?

Quais são as condições facilitadoras que o setor público deve seguir para a adoção do BSC? Após o abandono do processo tem conhecimento do feedback da continuidade do processo?

De acordo com a disponibilidade dos consultores, as entrevistas foram realizadas no

ambiente de trabalho dos entrevistados, via telemóvel ou no local exterior ao seu ambiente de

trabalho. Mediante a prévia autorização dos participantes, procedeu-se à realização das

entrevistas, gravadas em áudio, sendo que aos participantes foi assegurada a

confidencialidade e a não divulgação das gravações depois da sua transcrição. Todas as

entrevistas foram realizadas de 25 de Fevereiro a 27 de Março de 2013. Relativamente à

duração, não foi estipulado um limite de tempo, sendo que as entrevistas tiveram uma duração

entre 30 a 60 minutos. No total, a gravação das entrevistas teve uma duração de 4 horas e 10

minutos e a transcrição integral corresponde a 58 páginas.

3.2 Caracterização da Amostra

A amostra incidiu sobre sete empresas de consultoria que prestam serviços de

consultoria ao nível da construção/implementação do BSC no Setor Público.

A amostra é constituída por sete consultores, dos quais apenas um é do sexo feminino.

Todos os consultores da amostra possuem experiência em consultoria de gestão no setor

público há mais de 4 anos, sendo que dois consultores têm experiência no setor público e

privado há 25 anos. Apenas dois consultores possuem mais tempo de experiência no setor

privado comparativamente com o setor público. Da amostra, cinco dos consultores são os

próprios administradores da empresa de consultoria e os outros são consultores sugeridos pela

administração para colaborar no estudo. Quatro consultores são licenciados, um tem o grau de

mestre e dois têm o grau de doutor. Em geral todos os consultores têm formação na área da

gestão e/ou economia. A Tabela II apresenta a da caracterização da amostra, nomeadamente

as habilitações por consultor, assim como o tempo de experiência dedicado a esta atividade e

o distrito de localização da empresa de consultoria.

Tabela II: Caracterização da Amostra

Consultor/

Género Habilitações Função

Distrito da Empresa

Tempo de prestação de serviços:

Empresa Setor Público

Setor Privado

C1 Masc. Licenciatura em Gestão Consultor Lisboa 13 anos 10 anos 13 anos

C2 Masc. Licenciatura em Economia e Mestrado em Ciências Empresariais

Administrador Lisboa 25 anos 25 anos 25 anos

C3 Masc. Licenciatura em Organização e Gestão de Empresas

Administrador Lisboa 20 anos 25 anos 25 anos

C4 Masc. Engenheiro Químico, Mestre em Matemática e Doutor em Física

Consultor independente Lisboa 5 anos 5 anos (não

aplicável)

C5 Masc.

Licenciatura em Economia, Mestrado em Filosofia, Doutoramento em Gestão e MBA.

Administrador Setúbal 8 anos 8 anos 18 anos

C6 Masc.

Licenciatura em Engenharia Mecânica, Pós-graduação em Engenharia da Soldadora e Engenharia da Qualidade e Especialização em Controlo de Gestão

Administrador Leiria 6 anos 12 anos 12 anos

C7 Fem. Licenciatura em Gestão de Recursos Humanos Consultora Porto 5 anos 4 anos 4 anos

4. Análise e discussão dos resultados

4.1 Importância dos Consultores de gestão na adoção do BSC

Na opinião dos entrevistados, a necessidade de as empresas de consultoria de gestão

apostarem na construção e implementação do BSC no setor público teve por base as

alterações do contexto das organizações públicas, a formação dos dirigentes em BSC e a

pedido das entidades públicas. As empresas de consultoria prestam diversos serviços nos setor

público, entre os quais a articulação do BSC com o Sistema Integrado de Avaliação de

Desempenho na Administração Pública - SIADAP.1

Para a adoção do BSC os organismos têm recorrido aos serviços dos consultores

externos, de forma a dar resposta à falta de recursos internos competentes e para procurarem

alguma legitimidade interna para a adoção do BSC, de forma a validar as decisões e o

cumprimento dos prazos. Neste sentido, para os entrevistados o consultor é visto como um

elemento neutro dentro da organização, o que permite facilitar a aceitação do BSC e atenua

eventuais problemas, uma vez que os consultores transmitem mais confiança, devido à sua

experiência e conhecimento do setor privado e público. Assim, as organizações vêm o

consultor como facilitador e dinamizador, uma vez que este proporciona o debate no sentido

de todos estarem envolvidos nas soluções e conclusões, e permite o cumprimento do

planeamento dos prazos.

Assim, os resultados obtidos mostram que os aspetos que motivam os gestores

públicos a recorrerem a consultores de gestão vão de encontro à literatura revista que

identifica a experiência e o conhecimento dos consultores de gestão como fatores facilitadores

para moderador conflitos e para aumentar a credibilidade (ver por exemplo, Ferreira, 2000;

Rodrigues,2002; Hirschle e Siqueira, 2006; Rosário, 2009; Crocco e Guttmann, 2005;

Lapsley, 2009).

Todavia, os consultores não referiram que o recurso aos seus serviços servia para

colmatar os custos com pessoal, ao contrário do que se verificou no estudo de Lapsley (2009)

que defende que o recurso a consultores de gestão é utilizado para suprimir os custos com o

recurso à contratação de novos profissionais, ou seja, para contornar os cortes da contração de

pessoal interno.

Os resultados mostram ainda que o conhecimento e a contratação dos serviços de BSC

das empresas de consultoria pelas organizações públicas têm por base (1) a experiência dos

                                                                                                                         1 O SIADAP foi introduzido no sector público Português pela Lei n.º 66-B/2007 de 28 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro e 66-B/2012, de 31 de dezembro.

consultores, (2) o custo do serviço, (3) a indicação/referência de outras organizações, (4) a

participação de elementos da organização em ações de formação ou eventos realizados pela

empresa de consultoria, (5) o desenvolvimento de outros serviços dentro da organização e (6)

a iniciação da construção do BSC por um elemento da organização. Algumas consultoras

deslocam-se às organizações no sentido de dar a conhecer as potencialidades do BSC no setor

público.

Para a prestação de serviços no setor público, o consultor de gestão tem de ter o

conhecimento da realidade do setor e das suas especificidades legais e uma forte capacidade

de gerir os conflitos imprevistos e ambiguidades. Para tal é importante que tenha uma postura

de sobriedade, humildade, maturidade e que seja um bom comunicador e dinamizador, a fim

de poder concretizar os prazos estipulados inicialmente. Sobre este aspeto os resultados são

coerentes com o estudo de Lapsley e Oldfield (2001) que conclui que os consultores de gestão

têm as seguintes competências no setor público: objetividade, conhecimento, experiência,

contribuição com novas ideias, honesto, capacidade de gerar empatia, concentração e tem uma

visão comparativa do setor público e privado.

Por fim, para que haja um contributo efetivo do trabalho do consultor de gestão na

mudança da organização, é fundamental o compromisso dos dirigentes em todo o processo.

Por sua vez, é necessário ainda que o consultor transfira aos profissionais da organização o

seu know how e experiências das melhores práticas e procedimentos que estão a ser realizados

em outras organizações a fim de criar as condições necessárias para a continuidade do BSC,

sendo este contributo essencial para facilitar a mudança nas organizações públicas. Só deste

forma os consultores de gestão podem assumir o papel de facilitadores e dinamizadores da

mudança organizacional e da adoção do BSC.

4.2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC

Na opinião dos entrevistados as motivações para a adoção do BSC no setor público

estão associadas à necessidade das organizações disporem de informação não financeira para

além da informação financeira, como é o caso da legalidade, legitimidade, transparência e a

igualdade de tratamento. Neste seguimento, o BSC é encarado como um meio de

comunicação da missão, visão e iniciativas a todos os membros da organização. Por sua vez, o

BSC é visto como um reforço à implementação do SIADAP e à construção dos objetivos do

Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR), ou seja, tem como principal finalidade

dar cumprimento a uma obrigação legal e prestar um suporte externo. A opção pelo BSC

decorre ainda da recomendação efetuada pelas entidades formadoras, como é o caso do

Instituto Nacional de Administração (INA) e do Centro de Estudos de Formação Autárquica

(CEFA). Estas formações dirigidas especialmente aos dirigentes das organizações públicas

constituem, por sua vez, um fator importante na decisão da adoção do BSC.

De acordo com a revisão da literatura e a perspetiva dos consultores, é possível

associar a adoção do BSC nas organizações públicas à Teoria Institucional, designadamente

ao isomorfismo mimético, uma vez que os consultores defendem que muitas das organizações

optam pelo BSC porque outras organizações também o fizeram. Assim esta ferramenta não é

encarada como uma necessidade de gestão mas como um fator “moda”, o que pode

posteriormente por em causa a sua continuidade na organização.

As respostas dos consultores associadas ao isomorfismo mimético são consistentes

com as conclusões de vários autores. Assim, o estudo de Lapsley e Oldfield (2001) refere, que

no setor público tem havido uma tendência para copiar práticas do setor privado sem entender

as razões ou as implicações de fazê-lo. Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) referem que quando

uma organização opta por adotar o BSC está a seguir essencialmente uma “moda” o que pode

contribuir para o isomorfismo mimético.

Em suma, a revisão de literatura e os resultados revelam que existem vários benefícios

e motivações para a adoção do BSC no setor público, essencialmente na comunicação da

missão e da visão e na medida dos resultados alcançados. Contudo, o efeito do isomorfismo

mimético e mesmo normativo (por força da obrigatoriedade da aplicação do SIADAP e do

QUAR) parecem ter um peso determinante na decisão de adotar e implementar o BSC o que

confirma a perspetiva dos institucionalistas em relação às razões de legitimidade e de

obtenção de suporte externo associadas a estas mudanças organizacionais.

4.3 - Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no setor público

Para além dos benefícios na adoção do BSC há também algumas dificuldades que

complicam a sua adoção e a continuidade no setor público. A perspetiva dos consultores ajuda

a compreender as condições facilitadoras que podem conduzir ao sucesso na implementação

da ferramenta.

Os entrevistados apontaram como principais dificuldades na adoção do BSC a

alternância da gestão de topo e a burocratização do processo de tomada de decisão resultante

do excesso de intervenientes e da falta de autonomia da gestão. Estes constrangimentos

podem levar ao atraso da implementação do BSC nas organizações públicas. Foi possível

verificar uma dependência do BSC em relação ao SIADAP, dado que este tem caracter legal,

o que pode também dificultar a eficácia da sua implementação. À semelhança do que

concluíram Lapsley e Oldfield (2001), os resultados deste estudo mostram também que o

tempo que demora o processo de tomada de decisão dificulta seriamente o trabalho dos

consultores de gestão. Na opinião dos entrevistadores, este fator é um dos principais

causadores da ineficiência na administração Pública.

Outro aspeto que pode dificultar a continuidade do BSC reside em associá-lo a um

evento único, ou seja, pensar que depois de implementado o processo está terminado, o que

pode levar à falta de monitorização e ao abandono do processo porque a organização não vê

vantagem na sua continuidade. Neste sentido, põe-se em causa a essência do conceito do

BSC, sendo este um processo continuo e de constante monitorização. Uma outra dificuldade

reside no facto de algumas organizações comprarem um sistema informático e interpretarem

que ele é por si só o BSC.

Sendo a adoção do BSC na Administração Pública uma realidade recente é natural a

resistência das pessoas à mudança, a que acresce a falta de necessidade e o desconhecimento

da metodologia BSC, assim como a ausência de profissionais capacitados para sustentar esta

ferramenta. Por outro lado, no setor público verifica-se uma falta de cultura orientada para os

resultados o que dificulta a promoção da accountability. Contudo, verifica-se a existência de

poucos estudos na Administração Pública que sirvam de base ao desenvolvimento do modelo.

Estas constatações coincidem com o que se verificou na literatura, pelo que Lapsley e

Oldfield (2001) defendem que os profissionais e a gestão do setor público são mais resistentes

à mudança do que no setor privado.

Para colmatar eventuais problemas decorrentes da adoção e continuidade do BSC os

consultores referiram algumas condições facilitadoras, tais como:

a) A colaboração dos profissionais com o consultor. Só através desta colaboração é

possível a aquisição do know how pelas equipas internas, a fim de possibilitar a

continuidade do BSC após o abandono do consultor.

b) A vontade e o compromisso dos líderes e a manutenção dos gestores de topo. O

sucesso do BSC depende da vontade e compromisso dos líderes e do empenho da

gestão de topo e da equipa que lidera o processo, uma vez que o poder de tomada

de decisão está nas “mãos” dos gestores. Deste modo, os consultores sugerem que

a gestão de topo se mantenha mais 2 ou 3 anos, após a sua implementação e para

evitar a resistência na adoção do BSC.

c) A capacidade de comunicação dos elementos que constituem a equipa. Compete à

equipa que acompanha o desenvolvimento dos trabalhos comunicar e perceber os

receios dos profissionais, assim como garantir que todos os profissionais

obtenham a formação para que estejam envolvidos no processo. Esta comunicação

é essencial para que todos os níveis da hierarquia estejam envolvidos no processo

e compreendam os objetivos a adquirir.

d) A avaliação das políticas públicas. A obrigatoriedade da avaliação das políticas

públicas é essencial para se criarem as condições de adoção e continuidade do

BSC e começar a desenvolver uma cultura com vista à avaliação e melhoria

contínua.

Depois de terminarem o processo de implementação do BSC no terreno, os

consultores procuram tomar conhecimento da sua continuidade fazendo um acompanhamento

direto ou mesmo prestam outros serviços na mesma entidade. No entanto, os consultores estão

cientes de que quando abandonam a entidade pública o BSC deixará de ser monitorizado o

que leva à desistência da sua continuidade. É neste contexto que Lapsley e Oldfield (2001)

referem que os benefícios que os consultores de gestão trazem para o setor público são

transitórios, não produzindo os efeitos esperados.

CONCLUSÃO

O presente estudo demonstrou a importância do contributo dos consultores de gestão,

uma vez que estes são os únicos elementos que têm experiência na perspetiva de

implementação do BSC no setor privado e no setor público.

Na adoção do BSC no setor público os consultores de gestão podem contribuir na

transferência do conhecimento e experiência adquirida em outras organizações públicas e

privadas, o que permite transmitir as melhores práticas/ procedimentos na adoção do BSC e

ao mesmo tempo confiança, sendo este contributo essencial para impulsionar/facilitar a

mudança nas organizações públicas. Assim, os consultores atuam como facilitadores e

dinamizadores. No entanto, é crucial existir um empenho e vontade interna da organização

para que facilite essa mesma mudança e permita a continuidade do BSC na organização.

De acordo com a perspetiva dos consultores, e com a revisão da literatura efetuada, é

possível associar a adoção do BSC nas organizações públicas à Teoria Institucional,

designadamente ao isomorfismo mimético, dado que muitas das organizações optam pelo

BSC porque outras organizações também o fizeram.

A adoção do BSC em organismos públicos é vantajosa, o qual permite facilitar a tarefa

de responder às exigências legais decorrentes da legislação vigente no âmbito da avaliação

dos Organismos, designadamente na articulação do BSC com o SIADAP e o QUAR.

Apesar das vantagens na adoção do BSC foi possível identificar algumas dificuldades

com que os consultores não se deparam com regularidade no setor privado. De uma forma

geral os consultores indicaram que no setor público verifica-se uma menor autonomia da

gestão e alternância da mesma o que proporciona um processo de adoção do BSC mais lento.

Paralelamente a esta situação verifica-se a insuficiência do know how interno o que pode por

em causa a continuidade da ferramenta.

As dificuldades com as quais as organizações se deparam são comuns à grande

maioria. No entanto, não derivam apenas do modelo em si. Muitas vezes o próprio modelo de

organização e a estrutura constituem as principais barreiras no sucesso da implementação do

BSC, através da sua resistência à mudança, da cultura existente e da desconfiança do modelo.

Da análise das respostas dos consultores, tendo em conta a sua experiência e conhecimento,

conclui-se que os consultores estão conscientes dos principais problemas que levam algumas

organizações públicas a não dar continuidade ao BSC, após o apoio/colaboração dos

consultores.

Face às dificuldades na adoção e continuidade do BSC, os consultores de gestão

mencionaram algumas condições facilitadoras para a adoção do BSC que passa pelo

envolvimento, compromisso, motivação e a vontade dos líderes e da gestão de topo e dos

profissionais. Deste modo, é importante o conhecimento da necessidade do BSC e onde se

pretende chegar. Ou seja, saber a que problemas o BSC vem dar resposta. Estes aspetos são

importantes para garantir a monitorização do BSC e para que esta ferramenta possa fazer

parte da rotina da organização. Caso contrário o BSC será encarado como um projeto isolado

e como um fator “moda”, o que põe em causa a continuidade da ferramenta. Assim, se as

organizações públicas tiverem em atenção estas condições facilitadores pode ser o “caminho”

para o sucesso e continuidade do BSC nas organizações públicas.

Como conclusão final, o artigo pretendeu apresentar a perspetiva dos consultores de

gestão em relação ao seu papel no processo de mudança organizacional e de adoção do BSC

nas organizações públicas e às principais motivações e dificuldades no processo de

implementação. Contudo, o estudo apresenta algumas limitações que devem ser mencionadas.

Por um lado, o recurso ao método qualitativo com base em entrevistas não permite generalizar

os resultados numa área onde existe ainda uma elevada falta de investigação. Por outro lado, o

consumo de tempo na elaboração das entrevistas pode condicionar a disponibilidade em

participar no estudo.

Para futuras investigações seria interessante saber os motivos que levam as

organizações públicas a recorrer aos serviços dos consultores de gestão na adoção do BSC, de

acordo com a perspetiva dos gestores das organizações. Esta abordagem permitiria ter a

percepção do ponto de vista de quem procura e usa os serviços de consultoria. Por outro lado,

seria pertinente estudar os casos de insucesso na adoção do BSC no setor público e procurar

compreender os principais motivos.

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