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REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO

PERMANENTE


REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA é um procedimentoque inclui medidas jurídicas, urbanísticas, ambientaise sociais com o objetivo de integrar assentamentosirregulares à cidade formal e assegurar o direitoconstitucional à moradia e o direito à cidade aos seusocupantes, por meio da promoção da segurança naposse (titulação), do endereçamento oficial e do acessoa serviços públicos essenciais (art. 46 da Lei nº11.977/09) .


TIPOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

O Capítulo III da Lei 11.977/09 trata daregularização fundiária de assentamentos informaisurbanos e define dois TIPOS:

- Regularização fundiária de interesse social:tratamento especial na regularização de ocupações depopulação de baixa renda, que apresentam múltiplasvulnerabilidades, nos aspectos urbanísticos,ambientais, sociais e jurídicos;

- Regularização fundiária de interesse específico:tratamento normal na regularização de ocupações nãoenquadradas como de interesse social.


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Nas últimas décadas verificam-se vários avanços nosentido de garantir o reconhecimento dos direitossobre a terra por meio do seu uso e da posse, emespecial a terra urbana.

O DIREITO À MORADIA, enquanto direito social,PREPONDERA SOBRE O DE PROPRIEDADE sem acorrespondente função social.

Este princípio é tratado em inúmeras oportunidades naCF e está relacionada com a compatibilização dafruição do direito individual de propriedade – usar,gozar, dispor e reaver de quem injustamente odetenha – com os interesses públicos envolvidos.

Em uma área urbana, esta conjugação de interessesprivado e público ocorre quando o proprietário dá umaDESTINAÇÃO ÚTIL AO BEM, observando ospadrões de uso e ocupação.


A legislação atual tem uma série de elementos quepermitem, nas situações concretas, definir se háobservância ou não do princípio da FUNÇÃOSOCIAL DA PROPRIEDADE.

NÃO PODE DEIXAR O IMÓVEL OCIOSO enquanto todoo erário arca financeiramente com as despesas deinfraestrutura locais, as quais agregam valor ao bem.


A noção da FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE éuma agenda contemporânea e difícil, envolveconceitos de desenvolvimento sustentável,questões trabalhistas, preservação ambiental.

Em área urbana deve-se partir do Plano Diretor, poisfoi constitucionalmente estabelecido que é a legislaçãomunicipal responsável por definir quando umapropriedade cumpre ou não sua função social (art.182,§ 2º).


Complementando, deve-se recorrer à legislação quedefine o perímetro urbano para atestar se éefetivamente área urbana, porque ser for área rural, éo Direito Agrário que prevê os padrões para que umimóvel cumpra sua função social.

Ademais, tem-se a legislação de zoneamento de usoe ocupação do solo que traz subsídios para sedeterminar se há subutilização do bem e se os usossão compatíveis com aqueles permitidos.

No plano federal, o quadro normativo da regularizaçãofundiária conta com aproximadamente 20 (vinte) leisque tratam dos instrumentos: CUEM, DRU, DIREITODE SUPERFÍCIE, ETC.

O extenso conjunto de leis, forma um verdadeiroemaranhado legal, acarretando entraves aoandamentos dos procedimentos de regularização.

Um dos maiores destaques da Lei Federal nº11.977/2009 é a possibilidade de se promover, por decisãofundamentada, regularização fundiária em áreas depreservação permanente.

Essa possibilidade é restrita à regularização fundiária deinteresse social e somente pode ser admitida nos casosem que:

1. a ocupação da APP for anterior a 31 de dezembro de2007;

2. o assentamento estiver inserido em área urbanaconsolidada;

3. estudo técnico comprovar que a intervençãoprogramada implicará melhoria das condiçõesambientais relativamente à situação de ocupaçãoirregular anterior.

O QUE É UMA ÁREA DE PRESERVAÇÃOPERMANENTE?

Assim como fez a Lei nº 4.771/65, a Lei 12.651/12manteve no ordenamento jurídico nacional as áreas depreservação permanente como categoria de espaçoterritorial especialmente protegido, definindo-as como“área protegida, coberta ou não por vegetação nativa,com a função ambiental de preservar os recursoshídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, abiodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,proteger o solo e assegurar o bem-estar daspopulações humanas”.

Conforme salienta o Ministro do Superior Tribunal deJustiça, Antônio Herman Benjamin, a Área dePreservação Permanente (APP) “como sua própriadenominação demonstra - é área de "preservação" enão de "conservação"-, não permite exploraçãoeconômica direta (madereira, agricultura ou pecuária),mesmo que com manejo”, tudo com objetivo defavorecer sua função ambiental, qual seja, apreservação dos recursos hídricos, da paisagem,da estabilidade geológica, da biodiversidade e aproteção do solo.

“Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente,em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta lei:

I – As faixas marginais de qualquer curso d’águanatural perene e intermitente, excluídos os efêmeros,desde a borda da calha do leito regular, em larguramínima de:

a) 30 metros, para os cursos d’água de menos de 10metros de largura;

b) 50 metros, para os que tenham de 10 a 50 metrosde largura;

c) 100 metros, para os cursos d’água que tenham de 50a 200 metros de largura;

d) 200 metros, para os cursos d’água que tenham de200 a 600 metros de largura;

e) 500 metros, para os cursos d’água que tenhamlargura superior a 600 metros;

II – as áreas no entorno de lagos e lagoas naturais, emfaixa com largura mínima de:

a).....

b) 30 metros, em zonas urbanas;

III – as áreas no entorno dos reservatórios d’águaartificiais, decorrentes de barramento ou represamentode cursos d’água naturais, na faixa definida na licençaambiental do empreendimento(INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA);

IV – as áreas no entorno de nascentes ou dos olhosd’água perenes, qualquer que seja sua situaçãotopográfica, no raio mínimo de 50 metros.

O QUE É ÁREA URBANA CONSOLIDADA?

É parcela da área urbana com densidadedemográfica superior a 50 (cinqüenta) habitantes porhectare, malha viária implantada e que tenha, nomínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos deinfraestrutura urbana implantados:

a) drenagem de águas pluviais urbanas;b) esgotamento sanitário;c) abastecimento de água potável;d) distribuição de energia elétrica;e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos


ESTUDO TÉCNICO

Para fundamentar a decisão do órgão ambientalcompetente, o estudo técnico que condiciona aregularização fundiária de interesse social em APPdeve ser realizado por profissional legalmentehabilitado, estar vinculado ao projeto de regularizaçãofundiária, e:

• caracterizar a situação ambiental da área a serregularizada;

• especificar os sistemas de saneamento básico;

• propor intervenções para o controle de riscosgeotécnicos e de inundações;

• estabelecer formas de recuperação de áreasdegradadas e daquelas não passíveis deregularização;

• comprovar a melhoria das condições desustentabilidade urbano-ambiental, considerados ouso adequado dos recursos hídricos e a proteção dasunidades de conservação, quando for o caso;

• comprovar a melhoria das condições dehabitabilidade dos moradores propiciada pelaregularização proposta.

É possível fazer regularização fundiária deinteresse específico em áreas depreservação permanente?

Não. A regularização fundiária em áreas de preservaçãopermanente somente é possível nos casos deinteresse social, caracterizado pela ocupaçãopredominante de população de baixa renda e peloatendimento a, pelo menos, um dos requisitos do art.47, VII da Lei Federal nº 11.977/2009

. Para as áreas que não se enquadram nessesrequisitos, é necessário observar as restriçõesconstantes na lei federal de parcelamento do solo (LeiFederal n° 6.766/79), na legislação ambiental e nas

resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente –CONAMA, órgão ambiental do Sistema Nacional deMeio Ambiente – SISNAMA que tem como atribuição,dentre outras, estabelecer normas e critérios para olicenciamento de atividades efetiva ou potencialmentepoluidoras.


MACRO ETAPAS DO PROCEDIMENTO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

1. Diagnóstico do assentamento e definição da estratégiade regularização fundiária;

2. Regularização da gleba;

3. Regularização do parcelamento do solo;

4. Titulação dos moradores e registro dos títulos namatrícula dos lotes;

5. Gestão das áreas regularizadas.


A regularização fundiária envolve assuntos deCARÁTER MULTIDISCIPLINAR, como urbanismo,meio ambiente, registro público, processos eprocedimentos judiciais e extrajudiciais.

Cada um destes requer enfoques normativoscomplexos que, se levados às esferas da concepçãoformalista, poderão, se não inviabilizar, ao menoscomplicar o processo com a elevação dos prazos ecustos para a sua finalização.


Desse modo, dentro de suas competências funcionais,espera-se que TODOS OS ATORES ENVOLVIDOSrealizem seus misteres, quando chamados a tanto,com concepções e leituras pessoais de conceitose entendimentos normativos o MENOS FORMAISPOSSÍVEL.


Assim, não basta que o Estatuto da Cidade determineque nas ações de usucapião constitucional se devaseguir o rito sumário, onde as fases e procedimentossão racionalizados, se, na prática, os juízes quepresidem os processos continuam a impor àspartes procedimentos do rito ordinário.


Não basta que a Lei nº11.977/2009 diga que o registrodas sentenças de usucapião de um lote emloteamento irregular prescinde do registro doprojeto de regularização junto ao Cartório de Registrode Imóveis, se na prática o oficial registrário exige,preliminarmente, o registro do projeto deregularização para posterior registro da sentençade usucapião desse lote integrante do parcelamentoirregular em vias de regularização.


Outro exemplo: o caso da gratuidade do registro doprimeiro título.

Essa previsão está presente hoje em três leisdiferentes e, ainda assim, continua a se revelar dedifícil aplicação e, sobretudo, de desconhecimento damaior parcela da população, inclusive dos gestorespúblicos.


As dificuldades serão superadas a partir da melhorcompreensão dos agentes estatais que, nesses casosde regularização fundiária, o Estado deve ser vistocomo o AGENTE INDUTOR e até mesmoCOORDENADOR DOS PROCEDIMENTOS, quedeverão ser concebidos de FORMA UNA E NÃOSECTARIZADA, como histórica e ordinariamente vemsendo concebida por seus agentes, quer sejam elesjuízes, promotores, escriturários etc.


Além da vontade política do poder municipal, que é oente condutor de todo o processo, em realizar todos osprocedimentos pedidos pela legislação vigente,também se faz necessário que os demais entespúblicos envolvidos (os membros do PoderLegislativo municipal, do Ministério Público e, emespecial, do Poder Judiciário e todo o aparato estatala este ligado, como os serventuários forenses e ooficialato do Cartório de Registro de Imóveis)tenham a CONCEPÇÃO DA EXATA MAGNITUDE DOPROBLEMA E DAS DIFICULDADES QUE OSCERCAM.


Este é um momento não apenas de desenvolvimentoe consolidação de práticas de atuação técnica noâmbito da regularização fundiária, mas também deconsolidação de uma nova cultura jurídica queincorpore os avanços normativos recentes deforma objetiva e eficiente.

É visível a percepção de que, na maioria dasautoridades, o conceito de direito de propriedadeainda é muito ligado a uma concepçãoindividualista e formal.


Tal concepção ainda forma a cultura geral dosoperadores do direito, em total contraponto aosnovos contornos socializantes que o direito depropriedade vem demonstrando desde o advento daCarta Constitucional, do Estatuto da Cidade e doPMCMV.


OUTRA PREMISSA: nas ocupações irregulares, nãopode o Estado impor unilateralmente providências eusar desmedidamente a força para que sejamcumpridas.

É necessário que ouça as partes, respeite suasnecessidades e não atue contra a integridade dosseres humanos.

É preciso ter sensibilidade acerca das demandas edireitos envolvidos e criar uma cultura daNEGOCIAÇÃO-CONSTRUÇÃO.


É preciso que se reconheça que o Direito brasileirotem um papel central no processo de exclusãosocial e nos processos de segregação territorial. ALei 6.766/79 tem muitas exigências, burocracia,ineficácia.

Para que possamos avançar, é preciso compreendercomo o Direito pode ser um fator e um processo detransformação social e reforma urbana.


DESAFIOS

1) viabilizar a implementação da regularização fundiáriadas diversas e tão diferentes ocupações irregulares(os números divergem, não há um levantamentounificado);

2) fazer com que a regularização fundiária realmentemelhore as condições de vida dos moradoresdesses assentamentos;


DESAFIOS

3) criar mecanismos que garantam a permanência dapopulação original nos assentamentosregularizados, em especial em áreas fortementevisadas pelo mercado imobiliário formal;

4) Agilizar o licenciamento dos novosparcelamentos urbanos, contribuindo para aumentara oferta de lotes legalizados, bem localizados e maisbaratos, para habitações de IS e garantindo suaadequação urbanística e ambiental.


CONCLUINDO

1) NÃO SÃO LEIS E SIM POLÍTICAS PÚBLICAS DEGESTÃO QUE IRÃO GARANTIR A EXECUÇÃO DAREGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.

2) Os programas de regularização fundiária não devemse restringirem a ter um caráter meramente curativo,sendo necessário estarem sempre associados aoutras políticas públicas, assim como por políticaspreventivas, que possibilitem a oferta de outrasformas de acesso à moradia digna que nãoexclusivamente pela autoconstrução em loteamentosilegais.


CONCLUINDO

3) É preciso que todos os envolvidos sejamsensibilizados para dar uma parada e conclamar osdiversos segmentos da sociedade na reconstrução dascidades.

4) (...) “É preciso que seja superado o discursotradicional da ilegalidade e da inconstitucionalidade eque sejam construídos argumentos consistentesque validem essa nova ordem jurídica eurbanística” (FERNANDES, EDÉSIO, 2006, p. 22-23).


Enquanto nas sociedades desenvolvidas osprincipais “debates nos tribunais” é a garantia dodireito à propriedade imaterial (direitos autorais),no Brasil ainda estamos nos esforçando para garantiro DIREITO FUNDAMENTAL DE MORADIA.

“(...) enquanto o 'bem-estar' de alguns continuar sendoconquistado à custa do 'não-estar' em relação àmaioria pobre do Brasil, será impossível evitar o 'mal-estar' de toda(o)s” (JACQUES TÁVORA ALFONSIN)

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