Risco e Oportunidade:

Os últimos 25 anos testemunharam mudanças inéditas em todo o mundo, sendo muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos países enveredaram por um caminho de integração internacional, reforma econômica, modernização tecnológica e participação democrática. Como resultado, economias que ficaram estagnadas durante décadas estão crescendo, pessoas cujas famílias sofreram privações por várias gerações estão saindo da pobreza e centenas de milhões de pessoas estão aproveitando os benefícios de melhores padrões de vida e do intercâmbio cultural e científico entre os países.

À medida que o mundo muda, surgem várias oportunidades. Com elas, porém, aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doença até potenciais de distúrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam em perigo as reformas econômicas e sociais que geraram esses ganhos.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gestão de Risco para o Desenvolvimento afirma que a solução não é rejeitar as mudanças para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas mudanças acarretam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o potencial de gerar segurança e um instrumento de progresso para as pessoas dos países em desenvolvimento, entre outros.

Apesar de os esforços próprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivíduos serem fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso ficará limitado sem um ambiente social de apoio – principalmente quando os riscos são grandes ou sistêmicos por natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com êxito os riscos que estão além de seus meios, compartilhando sua gestão de riscos com outras pessoas. Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrência de sistemas sociais e econômicos que permitem superar os obstáculos que os indivíduos e grupos enfrentam, incluindo a falta de recursos e informações, problemas cognitivos e comportamentais, ausência de mercados e bens públicos, externalidades sociais e exclusão. Esses sistemas - desde a família e a comunidade até o Estado e a comunidade internacional - têm o potencial de apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.

O Relatório enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de políticas estão questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenções diretas e quando deve consistir em proporcionar um ambiente propício? Como os governos podem melhorar sua própria gestão de riscos e o que acontece quando falham ou carecem de capacidade, como ocorre em muitos países frágeis e afetados por conflitos? Por meio de quais mecanismos a gestão de risco pode ser integrada à agenda do desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ação coletiva na gestão dos riscos sistêmicos, principalmente quando houver consequências irreversíveis? O WDR 2014 fornece considerações e recomendações para os formuladores de políticas abordarem essas questões difíceis. Ele deve servir para orientar o diálogo, as operações e as contribuições dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil e os governos nacionais até a comunidade de doadores e as organizações de desenvolvimento internacional.

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2014Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de

Risco e Oportunidade: Gestão do Risco para o Desenvolvimento

Visão GeralA Publicação Principal do Grupo Banco Mundial



Visão Geral

A Publicação Principal do Grupo Banco Mundial

© 2013 Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial1818 H Street NW, Washington D.C. 20433Telefone: +1 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org

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Desenho e ilustração da capa: Heads of StateDesenho na parte interna: Debra Naylor

iii

Sumário

Prefácio vAgradecimentos vii

Visão geral

Risco e oportunidade: A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento 3

O risco é um ônus, mas também uma oportunidade 4A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento 5O que implica a gestão eficaz de riscos? 10Além do ideal: Os obstáculos à gestão de riscos 15O caminho à frente: Uma abordagem holística para gestão de riscos 18A família 21A comunidade 23O setor empresarial 25O sistema financeiro 27A macroeconomia 31A comunidade internacional 33Uma reforma institucional para integrar a gestão de riscos 36Para concluir: Cinco princípios da ação pública para a melhor gestão do risco 40Algumas considerações finais 42

Notas 43Referências 45

v

Prefácio

Nos últimos anos, o mundo passou por um grande número de crises. Distúrbios econômicos e financeiros arrasaram a economia mundial por meio da perda de renda, empregos e estabilidade social. Desastres naturais intensos devastaram comunidades inteiras do Haiti ao Japão, deixando para trás um rastro de mortes e perdas econômicas. As preocupações sobre o aquecimento global cresceram, assim como os temores sobre a propagação de doenças contagiosas mortais.

Quando viajo pelo mundo, ouço a mesma preocupação: como podemos nos tornar mais resilientes a esses ris-cos? O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gestão do Risco para o Desenvolvimento, ajuda a fornecer respostas a essa pergunta premente.

Outra preocupação são as oportunidades de desenvolvimento perdidas que surgem quando os riscos não são assu-midos. A busca de oportunidades exige assumir riscos, mas muitas pessoas, principalmente as de baixa renda, muitas vezes relutam em fazer isso por temerem possíveis consequências negativas. A falta de ação pode aprisionar as pessoas na pobreza, deixando-as vulneráveis a choques negativos e ainda menos capazes de buscar oportunidades que poderiam melhorar seu bem-estar.

A incapacidade de gerir riscos de forma adequada leva a crises e à perda de oportunidades. Isso representa um obstáculo para alcançar os dois objetivos principais do Grupo Banco Mundial: erradicar a extrema pobreza até o ano de 2030 e promover a prosperidade compartilhada pelos 40% mais pobres da população nos países em desenvolvimento. A gestão eficaz dos riscos, portanto, é totalmente fundamental para a missão do Banco Mundial. O WDR 2014 demons-tra que a gestão eficaz dos riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento – pode salvar vidas, evitar choques econômicos e ajudar as pessoas a construir futuros melhores e mais seguros.

Este relatório propõe que os indivíduos e as instituições deixem de ser “combatentes de crises” para se tornarem “ges-tores proativos e sistemáticos de riscos”. Existem evidências comprovadas de que reconhecer e se preparar para o risco pode gerar retornos enormes. Por exemplo, muitos países em desenvolvimento mostraram resiliência perante a última crise financeira global porque já tinham reformado suas políticas macroeconômicas, financeiras e sociais.

A proteção, por meio da resiliência, dos ganhos de desenvolvimento duramente conquistados é essencial para alcan-çar a prosperidade. Isso é verdade quer as pessoas estejam enfrentando desastres naturais, pandemias, crises financeiras, uma onda de crimes no nível da comunidade ou uma doença grave do principal provedor de uma família. O risco nunca pode ser totalmente eliminado. Mas as pessoas e as instituições podem criar resiliência ao risco aplicando uma abor-dagem equilibrada que inclui medidas de políticas estruturais, prevenção no nível da comunidade, seguro, educação e treinamento e regulamentações eficazes. Os países aprenderam a gerir o risco em ambientes diversos, mas, até agora, as pesquisas relativas à gestão de riscos no mundo em desenvolvimento não foram sintetizadas em uma fonte única, que seja facilmente acessível e bem documentada.

WDR de 2014 pretende preencher essa lacuna. Ele serve como um guia valioso para integrar a gestão de riscos à agen-da de desenvolvimento, e ajudar os países e as comunidades a fortalecerem seus próprios sistemas de gestão de riscos. O Relatório também oferece considerações importantes para mudar a abordagem do risco nas próprias operações do Banco Mundial. O Grupo Banco Mundial atualmente está passando por uma transformação, que exige uma mudança da cultura institucional relativa ao risco, passando de um enfoque de extrema aversão ao risco para uma posição de tomada de riscos informada. O WDR deste ano adverte que talvez o maior risco seja o de não assumir nenhum risco. Concordo totalmente com isso.

vi P R E FáC I O

Minha esperança é que o WDR 2014 conduza a políticas de gestão de riscos que nos permitam mi-nimizar o perigo de futuras crises e aproveitar todas as oportunidades de desenvolvimento. O sucesso nessa frente nos ajudará a construir o mundo que todos desejamos: um mundo sem pobreza e com prosperidade compartilhada por todos.

Jim Yong KimPresidenteGrupo Banco Mundial

vii

Agradecimentos

Este relatório foi preparado por uma equipe liderada por Norman Loayza, em colaboração com I.nci Ötker-Robe. Os

outros membros da equipe principal eram César Calderón, Stéphane Hallegatte, Rasmus Heltberg, Xubei Luo, Martin Melecky, Ana Maria Oviedo e Kyla Wethli. Completaram a equipe os analistas de pesquisa: Sebastien Boreux, Kanako Goulding-Hotta, Rui Han, Harry Edmund Moroz, Anca Maria Podpiera, Jun Rentschler, Faiyaz Talukdar e Tomoko Wada. Gilles Cols, Olga Jonas, Federica Ranghieri e Anna Reva forneceram inestimável colaboração.

O Relatório foi patrocinado pela Vice-Presidência de Economia do Desenvolvimento. A orientação geral para a preparação do Relatório ficou a cargo de Kaushik Basu, Vice-Presidente Sênior e Economista Chefe, e Asli Demirgüç-Kunt, Diretora de Pesquisa de Economia do Desenvolvimento. A equipe contou também com a participação contínua de Martin Čihák, Quy-Toan Do, Mary Hallward-Driemeier, Aart Kraay e Sergio Schmukler.

Um painel consultivo composto por Laura Alfaro, Robert Barro, Thorsten Beck, Stefan Dercon, Ibrahim Elbadawi, Rohini Pande, Klaus Schmidt-Hebbel, Hyun Song Shin e Jan Švejnar forneceu magnífico feedback e assessoramento. A equipe também se beneficiou da consultoria dos Economistas Chefes do Banco Mundial Augusto de la Torre, Shantayanan Devarajan, Marianne Fay, Ariel Fiszbein, Caroline Freund, Indermit Gill, Bert Hofman, Jeffrey Lewis e Martín Rama.

A equipe estende seus agradecimentos ao generoso apoio à preparação do Relatório prestado pela Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional, pelo Programa Conhecimento para a Mudança, pelo Fundo para o Desenvolvimento de Políticas e Recursos Humanos do Japão e pelo Orçamento de Apoio à Pesquisa do Banco Mundial. A equipe agradece também ao Ministério de Cooperação Econômica e Desenvolvimento da Alemanha e ao Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, que co-organizaram e sediaram o Workshop Internacional de Políticas do WDR em Berlim, em novembro de 2012.

Foram feitas consultas interagências com a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, várias organizações das Nações Unidas, o Fórum Econômico Mundial e órgãos de cooperação para o desenvolvimento na Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Japão, Reino Unido, Suécia e Suíça. Recebemos contribuições valiosíssimas do Instituto Banco Mundial e de todas as redes regionais que atuam como âncoras, bem como de outras partes do Grupo Banco Mundial, inclusive a Cooperação Financeira Internacional e a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.

Foram realizadas consultas aos seguintes países: Alemanha, Austrália, áustria, Bélgica, Cingapura, Chile, Dinamarca, Estados Unidos, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Indonésia, Japão, México, Noruega, Peru, Reino Unido, Ruanda, Suécia e Suíça. O grupo de pessoas consultadas era formado por acadêmicos, membros da sociedade civil, entidades públicas e governos. As consultas a pesquisadores e acadêmicos foram auxiliadas por conferências ad hoc organizadas pelo Centro para o Estudo da Economia Africana da Oxford University e pelo Centro sobre Governança Global da Faculdade de Assuntos Internacionais e Públicos da Columbia University. A equipe também recebeu valioso feedback na Conferência Econômica Africana de 2012, no Fórum de Desenvolvimento da ásia de 2013 e na Conferência da Associação Econômica da América Latina e Caribe de 2012.

O Relatório foi habilmente editado por Nancy Morrison e Martha Gottron. Bruce Ross-Larson e Gerry Quinn forneceram consultoria editorial adicional. A Divisão de Publicações e Conhecimento do Banco Mundial coordenou o projeto, a composição gráfica, a impressão e a disseminação do Relatório. Nossos agradecimentos especiais vão para Mary Fisk, Stephen McGroarty, Stephen Pazdan, Denise Bergeron, Andres Meneses, Shana Wagger e Paschal Ssemaganda, bem como para Bouchra Belfqih, Cecile Jannotin e Michael Lamm da Unidade de Tradução e Interpretação. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimento, coordenado por Timothy Herzog, contribuiu para a preparação do anexo estatístico do Relatório. A equipe agradece ainda a Merrell Tuck-Primdahl, Vamsee Krishna Kanchi e Swati P. Mishra por sua orientação em estratégia das comunicações e a Vivian Hon por sua coordenação. Barbara Cunha, Birgit Hansl e Manal Quota revisaram algumas das traduções da Visão Geral para idiomas estrangeiros.

viii AG R A D E C I M E N T O S

A produção e a logística do Relatório ficaram sob a responsabilidade de Brónagh Murphy, Mihaela Stangu e Jason Victor, com contribuições de Laverne Cook, Gracia Sorensen e Tourya Tourougui. Ivar Cederholm, Elena Chi-Lin Lee e Jimmy Olazo coordenaram a mobilização de recursos. Irina Sergeeva e Sonia Joseph foram responsáveis pela gestão dos recursos. Gytis Kanchas, Nacer Mohamed Megherbi e Jean-Pierre S. Djomalieu forneceram suporte em tecnologia da informação.

Os documentos de referência foram fornecidos por Joshua Aizenman, Phillip R. D. Anderson, Maximillian Ashwill, Emmanuelle Auriol, Ghassan Baliki, Thorsten Beck, Najy Benhassine, Nicholas Bloom, Julia K. Brown, Martin Brown, Daniel Buncic, Julio Cáceres-Delpiano, Sara Guerschanik Calvo, Olivier De Jonghe, Alejandro de la Fuente, Philippe de Vreyer, Mark A. Dutz, Maya Eden, Penelope D. Fidas, Roberto Foa, Rodrigo Fuentes, Garance Genicot, Gary Gereffi, Ejaz Ghani, Sudarshan Gooptu, Mikael Grinbaum, Federico H. Gutierrez, Ronald Inglehart, Susan T. Jackson, Olga B. Jonas, Jan Kellett, Ilan Kelman, Tariq Khokhar, Auguste T. Kouame, Aart Kraay, Sadaf Lakhani, Sylvie Lambert, Esperanza Lasagabaster, Ethan Ligon, Samuel Maimbo, William F. Maloney, Tom Mitchell, Ahmed Mushfiq Mobarak, Hernan J. Moscoso Boedo, Andrew Norton, Eduardo Ortiz-Juárez, Patti Petesch, Florence Pichon, Patrick Premand, Carlos Rodriguez Castelan, Natalia Salazar, Luis Servén, Francis J. Teal, Maarten van Aalst, Guillermo Vuletin, Koko Warner, Tetyana V. Zelenska e Nong Zhu. Os detalhes das suas contribuições encontram-se no final do Relatório.

Pelas valiosas contribuições e recomendações, a equipe agradece a Pablo Ariel Acosta, Tony Addison, Montek Ahluwalia, Ahmad Ahsan, David Aikman, Harold Alderman, Franklin Allen, Aquiles Almansi, Philippe Ambrosi, Goli Ameri, Walter J. Ammann, Dan Andrews, Paolo Avner, Edmar Bacha, Javier Baez, Hemant Baijal, Christopher Barrett, Scott Barrett, Kathleen Beegle, Tim Besley, Gordon Betcherman, Deepak Bhattasali, Indu Bhushan, Jörn Birkmann, Christiane Bögemann-Hagedorn, Uta Böllhoff, Patrick Bolton, Laura Elizabeth Boudreau, François Bourguignon, Carter Brandon, Juan José Bravo, Tilman Brück, Robin Burgess, Guillermo Calvo, Jack Campbell, Jason Cardosi, Michael R. Carter, Miguel Castilla, Michael Chaitkin, Marcos Chamon, Guang Zhe Chen, Maria Teresa Chimienti, Fredrick Christopher, Craig Churchill, Luis Abdón Cifuentes, Massimo Cirasino, Stijn Claessens, Daniel Clarke, Tito Cordella, Sarah E. Cornell, Gerardo Corrochano, Robert Cull, Julie Dana, Anis Dani, Jishnu Das, Joachim De Weerdt, Ximena Del Carpio, Jean-Jacques Dethier, Jacqueline Devine, Pierre Dubois, Patrice Dumas, Peter Ellehoj, Brooks Evans, Jessica Evans, Marcel Fafchamps, Paolo Falco, Shahrokh Fardoust, Thomas Feidieker, Wolfgang Fengler, James Fenske, Ana Margarida Fernandes, Adrián Fernández, Francisco Ferreira, Deon Filmer, Greg Fischer, James Foster, Marcel Fratzscher, Linda Freiner, Roberta Gatti, Francis Ghesquiere, Swati Ghosh, Antonino Giuffrida, David Gleicher, Markus Goldstein, George Graham, Margaret Grosh, Patricia Grossi, Mario Guadamillas, Conor Healy, Frank Heemskerk, Joachim Heidebrecht, Jesko Hentschel, Rafael Hernández, Matt Hobson, John Hoddinott, Niels Holm-Nielsen, Naomi Hossain, Andrew Hughes Hallett, Oh-Seok Hyun, Elena Ianchovichina, Ridzuan Ismail, Takatoshi Ito, Abhas K. Jha, Emmanuel Jimenez, Steen Jørgensen, Nidhi Kalra, Sujit Kapadia, Masayuki Karasawa, Corneille Karekezi, Supreet Kaur, Lauren Kelly, Igor Kheyfets, Beth King, Naohiro Kitano, Leora Klapper, Alzbeta Klein, Kalpana Kochhar, Kiyoshi Kodera, Friederike Koehler-Geib, Diane Koester, Robert Kopech, Anirudh Krishna, Jolanta Kryspin-Watson, Howard Kunreuther, Kiyoshi Kurokawa, Christoph Kurowski, Miguel Laric, Alexia Latortue, Sara Lazzaroni, Nick Lea, Daniel Lederman, Margaret Leighton, Robert Lempert, Sebastian Levine, Yue Li, Irina Likhacheva Sokolowski, Justin Yifu Lin, Kathy Lindert, Gladys Lopez, Augusto López Claros, Leonardo Lucchetti, Maria Ana Lugo, Olivier Mahul, Thomas Markussen, Will Martin, María Soledad Martínez Pería, Eric Maskin, Laura Mazal, J. Allister McGregor, Claire McGuire, Robin Mearns, Carlo Menon, Rekha Menon, Erwann Michel-Kerjan, Tim Midgley, Gary Milante, Suguru Miyazaki, Nuno Mota Pinto, Marialisa Motta, Joy Muller, Akira Murata, Lydia Ndirangu, Ha Nguyen, Giuseppe Nicoletti, Yosuke Nishii, Michel Noel, Alistair Nolan, Sharyn O’Halloran, Philip O’Keefe, Ory Okolloh, Michelle Ooi, Miguel Angel Ostos, Marcus C. Oxley, Robert Palacios, Pepi Patrón, Douglas Pearce, Brian Pinto, Russell Pittman, Jean-Philippe Platteau, Sandra Poncet, David Popp, Antonin Pottier, Prashant, John Primrose, Hnin Hnin Pyne, Ricardo Raineri, Anthony Randle, Martin Ravallion, Robert Reid, Ricardo Reis, Ortwin Renn, Changyong Rhee, Helena Ribe, Michelle Riboud, Jamele Rigolini, Dena Ringold, David Robalino, Jorge Luis Rodriguez Meza, Rafael Rofman, Jonathan Rothschild, Davinder Sandhu, Apurva Sanghi, Hans-Otto Sano, Yasuyuki Sawada, Stefano Scarpetta, Anita Schwarz, Paul Seabright, Junko Sekine, Amartya Sen, Rodrigo Serrano-Berthet, Shigeo Shimizu, Paul B. Siegel, Joana Silva, Emmanuel Skoufias, Marc Smitz, Irina Solyanik, Joseph Stiglitz, Adrian Stone, Stéphane Straub, Henriette Strothmann, Pablo Suarez, Kalanidhi Subbarao, Mark Sundberg, Olumide Taiwo, Tamanna Talukder, Kazushige Taniguchi, Finn Tarp, Gaiv Tata, Maria Hermínia Tavares de Almeida, Stoyan Tenev, Mehrnaz Teymourian, Erik Thorbecke, Klaus Tilmes, Carlos Tortola, Izabela Toth, Carolina Trivelli ávila, Yvonne Tsikata, María Cristina Uehara, Tunc Tahsin Uyanik, Renos Vakis, Dominique Van De Walle, Ashutosh Varshney, Adrien Vogt-Schilb, Eiji Wakamatsu, Sophie Walker, Simon Walley, Christine Wallich, David Waskow, Masato Watanabe, Asbjorn H. Wee, Jonathan B. Wiener, Alys Willman, Lixin Colin Xu, Mohamed Mahdi Youssouf e Asta Zviniene. A equipe também gostaria de agradecer às muitas outras pessoas de dentro e de fora do Banco Mundial que colaboraram com comentários.

VISÃO GERAL

Risco e oportunidadeA gestão de riscos pode ser um instrumento

poderoso para o desenvolvimento

2 R E L AT ó R I O S O B R E O D E S E N VO LV I M E N T O M U N D IA L D E 2 0 1 4

Gestão de riscos para uma vida

repleta de oportunidades: mãe

protege o filho contra malária

com um mosquiteiro em Gana.

FPO

© Arne Hoel/Banco Mundial

pessoas e as sociedades a conduzam de modo eficaz e como esses obstáculos

podem ser superados? O valor agre-gado do WDR 2014 está na ênfase na gestão de riscos de forma proa-tiva, sistemática e integrada. Essas características destacam a impor-tância da preparação e do planeja-

mento prospectivo em um contexto de incertezas. Também ressaltam a ne-

cessidade de abordar todos os riscos rele-vantes em conjunto, usando todas as ferra-

mentas e instituições disponíveis. Na perspectiva dos formuladores de políticas, uma abordagem proativa, sistemática e integrada da gestão de riscos envolve a obtenção do equilíbrio adequado entre a contribuição do Estado e a contribuição dos indivíduos, da socie-dade civil e do setor privado, com o objetivo de garan-tir que essas contribuições sejam coordenadas e com-plementares.

O WDR 2014 argumenta que a gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvi-mento, não somente por fortalecer a resiliência das pes-soas, reduzindo assim os efeitos de eventos adversos, mas também por permitir que elas aproveitem as opor-tunidades de melhoria. O WDR 2014 não se propõe a fazer uma análise detalhada de riscos específicos. No entanto, sua estrutura pode ser implementada para abordar conjuntos de riscos específicos e relevantes em determinados países e regiões. O enfoque no processo de gestão de riscos permite que o WDR 2014 considere as sinergias, compensações e prioridades envolvidas no tratamento de diferentes riscos em diferentes contextos com a única motivação de impulsionar o desenvolvi-mento (Box 1).

Risco e oportunidadeA gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento

Visão gerAl

3

Os últimos 25 anos testemunharam mu-danças inéditas em todo o mundo, sendo muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos países enveredaram por um caminho de integração internacional, reforma econômica, modernização tecno-lógica e participação democrática. Embora ainda existam desafios e desigualdades, as economias que ficaram estagnadas durante décadas estão crescendo, pessoas cujas famílias sofre-ram privações por várias gerações estão saindo da po-breza e centenas de milhões de pessoas estão aprovei-tando os benefícios de melhores padrões de vida e do intercâmbio cultural e científico entre os países. Con-forme o mundo muda, surgem várias oportunidades. Com elas, porém, aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doença até potenciais distúrbios sociais e danos ambientais. Se forem ignorados, esses riscos podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colo-cam em perigo as reformas econômicas e sociais que geraram tais ganhos. A solução não é rejeitar as mu-danças para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas mudanças acarre-tam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o potencial de gerar segurança e um instrumento de progresso para as pessoas dos países em desenvolvi-mento e além.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial (WDR) de 2014 enfoca o processo de gestão de riscos, abordando as seguintes questões: por que a gestão de riscos é importante para o desenvolvimento, como deve ser conduzida, que obstáculos impedem que as


O risco é um ônus, mas também uma oportunidade

Por que se preocupar com o risco? Nos últimos anos, um grande número de crises arrasou a economia mundial e teve muitas consequências negativas para o desenvolvi-mento. Devido à crise financeira global de 2008–09, a maior parte das economias do mundo passou por uma redução das taxas de crescimento, com a resultante perda de renda e emprego, bem como retrocessos nos esforços para reduzir a pobreza. Quando os preços dos alimentos atingiram o pico em 2008, houve tumultos em mais de dez países da áfrica e da ásia, refletindo o descontenta-mento e a insegurança das pessoas e causando uma in-quietação política generalizada. O tsunami de 2004 na ásia, o terremoto de 2010 no Haiti e o terremoto e tsu-nami de 2011 no nordeste do Japão, para citar apenas al-guns, deixaram um rastro de mortes e perdas econômicas que exemplificam a maior frequência e intensidade dos desastres naturais. As preocupações sobre o impacto da mudança climática em todo o mundo estão crescendo, assim como os temores quanto à propagação de doenças contagiosas mortais através de fronteiras. Na verdade, as maiores crises econômicas e desastres que ocorreram nos últimos anos e que ainda podem ocorrer no futuro ressal-tam o quanto as pessoas, as comunidades e os países estão vulneráveis a riscos sistêmicos, principalmente nos países em desenvolvimento.

Os riscos idiossincráticos, que são específicos de indi-víduos ou famílias, não são menos importantes para o bem-estar das pessoas. Perder o emprego ou ter dificul-dade para empregar-se por falta de qualificação ade-quada, ser vítima de doença ou crime, ou passar por uma dissolução familiar devido a problemas financeiros ou migração forçada pode ser uma experiência avassaladora, principalmente para famílias e indivíduos vulneráveis. Os domicílios da Etiópia cujos membros passaram por do-

enças graves, por exemplo, foram forçados a cortar seu consumo em quase 10% e continuaram a sofrer impactos negativos por três a cinco anos.1 Os custos da saúde devi-dos a altos níveis de crime e violência chegam a 0,3–5,0% do produto interno bruto (PIB) por ano para os países da América Latina, sem considerar o impacto do crime so-bre a perda da produção, resultante da diminuição dos investimentos e da participação da mão de obra.2 A perda de emprego em países tão diferentes como Argentina, Bulgária e Guiana não somente diminuiu a renda e o con-sumo, mas também reduziu a capacidade das pessoas de encontrar um novo trabalho, piorou a coesão social e, em alguns casos, aumentou a violência doméstica.3

Quer as consequências adversas resultem de riscos sis-têmicos ou idiossincráticos, elas podem destruir vidas, bens, a confiança e a estabilidade social. E geralmente os pobres são os mais duramente atingidos. Apesar do pro-gresso impressionante na redução da pobreza nas últimas três décadas, uma grande proporção de pessoas nos países em desenvolvimento ainda continua pobre e está vulnerá-vel a cair em uma situação de profunda pobreza ao ser atingida por choques negativos (Figura 1). A taxa de mor-talidade de adultos com menos de 60 anos por doença e lesões é duas vezes e meia maior para os homens e quatro vezes maior para mulheres em países de baixa renda do que em países de renda alta, enquanto a taxa para crianças com menos de cinco anos é quase vinte vezes mais alta.4 Um número cada vez maior de evidências mostra que os choques adversos, sobretudo choques à saúde e climáticos, além de crises econômicas, desempenham um papel im-portante em empurrar os domicílios para abaixo da linha de pobreza e mantê-los lá.5 Além disso, ao perceber que um choque negativo pode levá-las à miséria, falência ou crise, as pessoas pobres podem prender-se a tecnologias e meios de sustento que parecem relativamente seguros, mas que também levam à estagnação.

B Ox 1 Cinco consideracões importantes sobre o processo de gestão de riscos do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014

Fonte: Equipe do WDR 2014.

1. É necessário assumir riscos para buscar oportunida-des de desenvolvimento. O risco da inação pode ser a pior opção de todas.

2. Para enfrentar os riscos com sucesso, é essencial aban-donar as respostas não planejadas e ad hoc quando ocorrem crises e adotar uma gestão de riscos proativa, sistemática e integrada.

3. Não é suficiente identificar os riscos: as compensa-ções e os obstáculos à gestão de riscos também pre-cisam ser identificados, priorizados e abordados por meio de ações públicas e privadas.

4. Para os riscos que as pessoas não podem tratar sozi-nhas, a gestão de riscos exige ação e responsabili-dade conjuntas em diferentes níveis da sociedade, desde os domicílios até a comunidade internacional.

5. Os governos têm um papel fundamental na gestão de riscos sistêmicos, fornecendo um ambiente propício para a ação e responsabilidade compartilhadas e cana-lizando o apoio direto para as pessoas vulneráveis.

Risco e oportunidade 5

Sim, enfrentar o risco, assim como a possibilidade de perda, é um ônus, mas também é necessário para a busca de oportunidades. O risco e a oportunidade andam de mãos dadas na maioria das decisões e ações realizadas pelos países, pelas empresas e pelas famílias na busca por melhorar seu destino. Na verdade, o risco é intrínseco ao processo de desenvolvimento. Veja alguns exemplos. Desde a década de 1990, a maioria dos países em desen-volvimento abriu suas fronteiras em busca de integração internacional e maior crescimento econômico, mas nesse processo eles também aumentaram sua exposição aos choques internacionais. As empresas de todo o mundo fizeram investimentos para melhorar suas tecnologias e aumentar a rentabilidade, mas a dívida necessária para isso tornou-as mais vulneráveis a mudanças na demanda e nas condições de crédito. Do Brasil até a áfrica do Sul, milhões de famílias migraram para as cidades em busca de melhores oportunidades de emprego e de serviços de saúde e educação, mas também ficaram mais expostas a níveis mais altos de crime e se beneficiaram menos do apoio comunitário. A motivação por trás dessas ações é a busca por melhores condições, mas o risco surge porque raramente há garantia de resultados favoráveis.

A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento

Quer os riscos sejam sistêmicos ou idiossincráticos, impostos ou assumidos voluntariamente, o desenvolvi-mento só pode ocorrer por meio do sucesso no enfren-tamento dos riscos e na busca de oportunidades. Muitas crises e perdas de desenvolvimento são o resultado de ris-cos mal geridos. E não menos importante, muitas oportu-nidades são perdidas porque a preparação para o risco é insuficiente e os riscos necessários não são assumidos — o “risco da inação”. Portanto, quando as crises ocorrem, é essencial passar de respostas ad hoc e não planejadas para uma gestão proativa, sistemática e integrada dos riscos. Assim, a gestão de riscos pode desenvolver a capacidade de reduzir as perdas e aumentar os benefícios que as pes-soas experimentam ao conduzir suas vidas e buscar opor-tunidades de desenvolvimento (Desenho 1 e Perfil 1).

A gestão de riscos pode salvar vidas. Veja o caso de Bangladesh, onde uma melhor preparação para os de-sastres naturais reduziu drasticamente a perda de vidas devido a ciclones. Nas últimas quatro décadas, três gran-des ciclones de magnitude similar atingiram Bangladesh. O ciclone de 1970 provocou a morte de 300 mil pessoas, mas o de 1991 provocou perto de 140 mil mortes e o de

F i g u r A 1 Muitas pessoas em todo o mundo são pobres ou vivem no limiar da pobreza; elas podem empobrecer ainda mais quando são atingidas por choques negativos

Mais de 20% da população dos países em desenvolvimento vive com menos de US$ 1,25 por dia, mais de 50% com menos de US$ 2,50 e quase 75% com menos de US$ 4,00.

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados do PovcalNet (banco de dados) do Banco Mundial.Nota: US$ 1,25 por dia é uma medida de extrema pobreza amplamente usada. Entretanto, o valor de US$ 2,50 por dia é considerado uma medida de extrema pobreza mais relevante para algumas regiões, como a América Latina e o Caribe. Ver Ferreira e outros (2013).

a. Todos os países em desenvolvimento, 2010 b. Países em desenvolvimento por região, 2010

500 16

14

12

10

8

6

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2

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US$ 1,25 ao dia

US$ 2,50 ao dia

US$ 1,25 ao dia

US$ 2,50 ao dia400

300

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Dólares EUA

África SubsaarianaSul da ÁsiaLeste da Ásia e Pacífico

Oriente Médio e Norte da ÁfricaAmérica Latina e o CaribeEuropa e Ásia Central


...por meio de ação coletiva e instituições

D e s e n h O 1 Gestão de riscos para todos: uma representação visual dos principais conceitos

Desenho de Jason Victor para o WDR 2014.

Oportunidade

Risco

Para buscar uma oportunidade, as pessoas precisam enfrentar o risco

...não um só risco, mas muitos…

Doença

DesastresnaturaisCrime

Crisesfinanceiras

Perda doemprego

Perda doemprego

Doença

Crime

Desastresnaturais

Crisesfinanceiras

...e muitas vezes cheios deobstáculos para gerenciar

Perda doemprego

Doença

Crime

Desastresnaturais

Crisesfinanceiras

...e muitas vezes cheios deobstáculos para gerenciar

Família

Bancos

Comunidade

Empresas

Compartilhar o risco com outras pessoaspode ajudar a superar esses obstáculos

GovernoComunid.

internacional

A gestão de riscos pode ser uma ferramentapoderosa para o desenvolvimento

Conhecimento

Resiliência

ProteçãoSeguro

Enfrentamento


P e r F i l 1 A família Gomez: uma história moderna de risco e resiliência


Nota: Um vídeo dessa história fictícia está disponível em nove idiomas no site do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014, http://www.worldbank.org/wdr2014

A família Gomez vive em uma favela na periferia de Lima. Há apenas alguns anos, a família morava em uma aldeia rural nos Andes peruanos, onde tinham uma pequena propriedade agrícola. A região era propensa a secas e eles nunca conse-guiam uma renda suficiente para sair da pobreza. Muitos dos seus vizinhos migraram para a cidade na década de 1980, impelidos pelos conflitos civis no campo. A família Gomez se recusou a sair por medo de perder sua terra e não encontrar nada melhor na cidade. O risco era muito grande. O Peru era um lugar diferente nessa época: a inflação e o desemprego estavam desenfreados e a ameaça de distúrbios sociais estava sempre presente.

Na década de 1990, a macroeconomia foi esta-bilizada e a guerra civil terminou. Novas opor-tunidades começaram a surgir nas áreas rurais e urbanas. De início, essas oportunidades iludiram a família Gomez. Havia sido construída uma represa perto da aldeia, mas para usar a água era neces-sário recuperar os canais na sua propriedade. Eles pediram um empréstimo em um banco comercial, mas este foi negado, o que não os surpreendeu já que era sua primeira solicitação. O Sr. e a Sra. Gomez acabaram acreditando que seus filhos não teriam futuro na aldeia e decidiram migrar para a cidade. Desta vez, eles não precisavam se preocu-par com a perda da propriedade. Tinham recebido um registro de propriedade e puderam vender a propriedade para um vizinho, que tinha o capital necessário para reformar os canais. O dinheiro da propriedade proporcionaria aos Gomez uma pro-teção quando eles assumissem o importante desa-fio da migração.

Lima, com quase 10 milhões de habitantes, parecia um lugar imenso e inóspito. Foi por isso que eles decidiram se mudar para a favela para onde tinham ido vários membros da sua aldeia. Lá eles encontraram companhia, identidade cul-tural (todos os festivais da antiga aldeia eram celebrados do mesmo modo) e, naturalmente, ajuda para encontrar um emprego. O Sr. Gomez encontrou trabalho em uma construção, mas era irregular, com demissões frequentes. A Sra. Gomez tinha que colaborar e teve a sorte de encontrar trabalho como costureira em uma empresa têxtil. A avó ajudava também, tomando conta das crian-

ças quando elas voltavam da escola. Ter duas fon-tes de renda (e uma avó disposta a ajudar) tornou a família Gomez mais resiliente ao que pudesse acontecer.

E as coisas aconteceram mesmo. Mario, o filho mais velho, foi ferido em um acidente de trânsito. O carro não tinha seguro e a família tinha que arcar com os custos do tratamento médico de Mario. Eles não podiam fazer isso sozinhos, e nem precisaram. Contaram com um hospital público, administrado e financiado pelo Estado. O tratamento médico era de qualidade irregular, mas fornecia os serviços básicos. A família precisou gastar uma parte das suas economias limitadas para complementar os serviços hospitalares e comprar medicamentos, mas valeu a pena porque Mario se recuperou.

Os Gomez tiveram que recorrer aos seus bens novamente, mas dessa vez por um motivo bem diferente. Elena — a segunda filha que todos con-sideravam como o cérebro da família — chegou um dia em casa perguntando aos pais se podia estudar inglês à noite. Era uma boa ideia. O Peru havia assinado recentemente vários acordos de livre comércio (um deles com os Estados Unidos) e as empresas de exportação começaram a crescer, oferecendo emprego a pessoas jovens e qualifica-das. O inglês seria uma grande vantagem.

Alguns meses antes, contudo, seus pais have-riam recusado a sua iniciativa porque não era seguro sair à noite. A proteção policial era insu-ficiente na periferia da cidade e os criminosos se aproveitavam dessa situação. Quando uma onda de crimes finalmente atingiu a favela dos Gomez, a comunidade organizou patrulhas nas vizinhanças (eficazes, embora às vezes excessivamente duras). Quando Elena pediu para ter aulas de inglês, o risco de segurança já era menor e ela pôde sair para estudar à noite. Com o passar do tempo, ela e sua família estariam bem preparados para apro-veitar o período de estabilidade e crescimento sustentável que o Peru estava atravessando.

O enfrentamento dos riscos e o aproveita-mento das oportunidades podem ter tirado a família Gomez da pobreza, possivelmente para sempre. Foi o trabalho, a iniciativa e a responsabi-lidade deles que possibilitaram isso, mas eles não poderiam ter feito tudo sozinhos.


assim, preferiam guardar as economias como uma forma de proteção em vez de investir em produtos intermediá-rios.8 Por outro lado, os agricultores de Gana e da Índia tiveram mais disposição para assumir riscos na busca por rendimentos mais altos, aumentando os investimentos em fertilizantes, sementes, pesticidas e outros insumos, porque tinham seguro contra riscos pluviométricos.9 Quando agregados, esses ganhos podem ter efeitos muito mais amplos, contribuindo para aumentar a produtivi-dade e o crescimento do país como um todo.

As crises e perdas resultantes de riscos mal adminis-trados são dispendiosas, assim como as medidas necessá-rias para se preparar melhor para os riscos. Sendo assim, a preparação compensa? Análises de custo-benefício feitas em algumas áreas sugerem que a preparação para o risco em geral é benéfica na prevenção de custos, às vezes até de forma significativa (Figura 2). Parece haver muita ver-dade no velho ditado que diz “é melhor prevenir do que remediar”. Por exemplo, um tratamento de suplemen-tos minerais destinado a reduzir a subnutrição e os ris-cos à saúde correspondentes pode gerar benefícios pelo menos 15 vezes maiores do que o custo do programa.10 Do mesmo modo, o aprimoramento dos sistemas de pre-visão do tempo e de comunicação pública para fornecer alertas antecipados de desastres naturais nos países em desenvolvimento podem gerar benefícios estimados 4 a 36 vezes maiores que o custo.11

Comparar a relação custo-benefício de se preparar para o risco com a de enfrentar as consequências é uma

2007 cerca de 4.000. As baixas foram bastante reduzidas por meio de um programa em âmbito nacional para a construção de abrigos (de apenas 12 abrigos em 1970 para mais de 2.500 em 2007) juntamente com uma me-lhor capacidade de previsão e um sistema relativamente simples mas eficaz de alerta à população.6

A gestão de riscos pode prevenir danos e evitar obs-táculos ao desenvolvimento. Países tão diferentes como a República Tcheca, o Quênia e o Peru oferecem bons exemplos recentes em que a preparação macroeconô-mica protegeu a economia dos efeitos negativos de uma crise financeira global. Ao conseguir déficits fiscais mais baixos, uma política monetária disciplinada e déficits de conta corrente mais baixos, esses países conseguiram um declínio menor das taxas de crescimento após a crise in-ternacional de 2008 do que após a crise do Leste Asiático de 1997. Os mesmos efeitos benéficos da preparação ma-croeconômica parecem ter ocorrido em muitos outros países de renda média e baixa.7

A gestão de riscos pode desencadear oportunidades. As ferramentas de gestão de riscos, como melhoria das informações, seguro de colheitas e diversificação do em-prego, podem ajudar as pessoas a atenuar os riscos. A ca-pacidade de atenuar os riscos, por sua vez, permite que as pessoas, principalmente os pobres, superem a aversão ao risco e tenham mais disposição para realizar novos empreendimentos promissores. Alguns agricultores da Etiópia, por exemplo, optaram por não usar fertilizan-tes porque temiam a seca e outros choques potenciais e,

F i g u r A 2 As vantagens da gestão de riscos geralmente ultrapassam os custos

Fonte: Wethli 2013 para o WDR 2014.Nota: A figura mostra os coeficientes médios de custo-benefício em um conjunto de estudos em cada categoria (com um mínimo de quatro estimativas em cada uma). Acima da linha pontilhada, os benefícios previstos ultrapassam os custos previstos. A variação das estimativas em cada categoria pode ser grande, refletindo uma diversidade de tipos de intervenções e locais, bem como a sensibilidade das estimativas a variações nas premissas subjacentes. Em quase todos os casos, contudo, mesmo o 25º percentil das estimativas está acima do ponto de equilíbrio.

12

10

4

8

6

0Vacinas Melhoria

em água esaneamento

Sistemasde alerta

antecipado

Intervençõesnutricionais Terremotos Inundações

Medidas para reduzir os danos de:

Ponto de nivelamento

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B Ox 2 Um mundo arriscado: tendências do risco entre as regiões

Os riscos que as pessoas enfrentam mudaram consideravelmente com o tempo, embora essa evolução às vezes tenha variado de região para região. Os riscos foram atenuados em algumas áreas, como a de saúde materna, onde a taxa de mortalidade diminuiu em todas as regiões. Por outro lado, a incidência de crimes aumentou substancialmente na América Latina e na África Subsaariana. Inusita-

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados dos Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados) do Banco Mundial; do Banco de Dados Internacional de Desastres do EM-DAT OFDA/CRED; das Estatísticas de Homicídios (banco de dados) do Escritório das Nações Unidas contra a Droga e o Crime.

Nota: Os números mostram a média simples dos países de cada região. Os países da OCDE representados na figura são países de alta renda que foram membros da OCDE por pelo menos 40 anos. Todos os outros países estão agrupados em regiões geográficas. EAP = Leste Asiático e Pacífico; ECA = Europa e Ásia Central; LAC = América Latina e Caribe; MENA = Oriente Médio e Norte da África; SAR = Sul da Ásia; SSA = África Subsaariana.

a. Os desastres naturais incluem secas, terremotos, enchentes e tempestades tropicais.b. As grandes recessões são identificadas de acordo com Barro e Ursúa 2012 e usando como limiar uma redução de 5% no crescimento do PIB per capita do valor

máximo até o mínimo. Não houve grandes recessões no Sul da Ásia entre 1991 e 2010.

damente, a incidência de desastres naturais aumentou em todas as regiões do mundo. Por outro lado, a América Latina, o Oriente Médio e o Norte da África, e a África Subsaariana sofreram todos um número bem menor de anos de recessão do que os países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) em cada década a partir de 1980.

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0,1

0,2

0,3

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OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA

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d. Grandes recessõesb

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA0

0,51,01,52,02,53,03,54,04,5

Méd

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1990 2000 2010

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSATaxa

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a. Mortalidade materna

OCDE EAP ECA LAC MENA SAR SSA

1981–1990 1991–2000 2001–2010

1981–1990 1991–2000 2001–2010

1981–1990 1991–2000 2001–2010

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b. Homicídios

das compensações importantes que devem ser avaliadas. A escolha entre essas ações depende em parte de como os custos (certos) da preparação para o risco se comparam com os respectivos benefícios (geralmente incertos).12 Além disso, a gestão de riscos exige a consideração de diferentes riscos e da necessidade relativa de se preparar para cada um deles (Box 2). Tendo em vista os recursos li-mitados, é necessário e inevitável estabelecer prioridades e fazer escolhas. Por exemplo, uma família que mora em uma comunidade com alto nível de violência enfrenta ris-

cos de segurança, saúde e propriedade e precisa escolher como alocar seu orçamento limitado para se proteger e se garantir contra cada um desses riscos. Do mesmo modo, um pequeno país sujeito a chuvas torrenciais e também exposto a choques financeiros internacionais precisa de-cidir quanto gastar em infraestrutura de prevenção de en-chentes e quanto economizar para neutralizar os efeitos da volatilidade financeira.

Quando os riscos são assumidos voluntariamente na busca de oportunidades, surge outra compensação: os re-


crescimento da produtividade interna e a mudanças nos mercados financeiros.

A análise da escolha sob incerteza na economia e na política pública

Portanto, é natural que a análise da escolha sob incerte-zas e recursos escassos tenha estado no âmago da econo-mia e da política pública durante séculos. A abordagem básica para a decisão sob incerteza — apresentada por Daniel Bernoulli nos anos 1700 e modelada formalmente por John von Neumann e Oskar Morgenstern em 1944 — baseia-se na noção de que as pessoas otimizam a “utili-dade” esperada (ou a percepção subjetiva de bem-estar) dos resultados possíveis.18 Essa abordagem de utilidade esperada exige que as pessoas façam escolhas racionais, com base em suas preferências por riscos, e no conheci-mento dos resultados possíveis e das respectivas proba-bilidades.

Não obstante as percepções valiosas, esta aborda-gem enfrentou desafios em dois aspectos importantes. O primeiro é que os indivíduos não agem de maneira totalmente racional, talvez porque a incerteza torna o processo de decisão tão complicado que as pessoas pre-ferem regras comportamentais simples que evoluem com o tempo mas que nem sempre são ideais. O trabalho de Maurice Allais na década de 1950 e de Daniel Kahneman e Amos Tversky na década de 1970 focaram a atenção nas limitações e nas tendências naturais do comportamento humano ao enfrentar decisões sob incerteza.19

O segundo desafio da abordagem básica de utilidade esperada é que os indivíduos não tomam decisões iso-ladamente, mas em grupos, principalmente porque os resultados potenciais podem ser bastante afetados pelo modo como as pessoas agem em coordenação com ou-tras. Os trabalhos de Duncan Black na década de 1940 e de James Buchanan e Mancur Olson na década de 1960 enfatizaram os pontos fracos e os obstáculos à ação cole-tiva.20 Embora originalmente preocupada com o forne-cimento de bens públicos pelo Estado, a abordagem de escolha pública abrange as ações tomadas por qualquer grupo, desde famílias até comunidades de qualquer ta-manho. A mensagem básica é sobre o quanto a coorde-nação de uma ação coletiva pode ser valiosa e ao mesmo tempo ilusória, principalmente diante da incerteza.

Outra vertente da literatura econômica também se preocupa com os problemas da ação coletiva e ofe-rece princípios fundamentais para superá-los. Em seu trabalho pioneiro nas décadas de 1960 e 1970, Leonid Hurwicz, Roger Myerson e Eric Maskin estudaram o pro-blema da arquitetura de mecanismos para alcançar efici-ência nos mercados, nas organizações e nas instituições. A percepção crítica aqui é a de que as restrições de incen-tivos devem ser consideradas tão importantes quanto as restrições de recursos para a compreensão da tomada de decisões em um contexto de incertezas.21 Essa percepção

tornos previstos devem ser analisados em relação às per-das potenciais de um curso de ação. Essa compensação é intensificada quando um retorno mais alto só é possível se forem aceitos mais riscos. Geralmente é o caso dos investimentos financeiros, nos quais o rendimento mais baixo é característico de uma posição mais segura, e os rendimentos mais altos de posições de maior risco.13 Uma compensação de risco-retorno também pode ser perce-bida para certas ações de desenvolvimento: por exemplo, a opinião pública e alguns especialistas podem vincular a busca por maior crescimento econômico a uma menor proteção ambiental ou a uma maior desigualdade.14 Embora esta e outras compensações de risco-retorno possam não existir, a gestão de riscos exige que elas sejam abordadas como uma possibilidade legítima.

A gestão de riscos engloba não apenas a considera-ção das compensações, mas também das sinergias. Essas sinergias podem tornar tanto a preparação como as con-sequências do risco menos dispendiosas. Elas também podem diminuir os riscos e aumentar os benefícios espe-rados. Essas situações de benefício mútuo são comuns e devem ser enfatizadas – o que não é o mesmo que dizer que elas não têm custos ou que são sempre fáceis de im-plementar. Os investimentos em nutrição e em saúde pre-ventiva, por exemplo, tornam as pessoas mais produtivas e reduzem sua vulnerabilidade a doenças.15 Do mesmo modo, melhorias no ambiente de negócios, como otimi-zar as regulamentações e aumentar o acesso ao crédito, podem fazer com que o setor empresarial se torne mais dinâmico e cresça mais rapidamente, tornando-o, ao mesmo tempo, mais resiliente a choques negativos.16 No nível macroeconômico, políticas monetárias e fiscais dis-ciplinadas — refletidas em uma inflação moderada e em déficits públicos sustentáveis — aceleram o crescimento econômico e reduzem a alta volatilidade face a choques internos e externos.17

O que implica a gestão eficaz de riscos?

Como escreveu o antigo filósofo grego Heráclito, a única constante é a mudança. E com a mudança, vem a incerteza. Perante as escolhas para melhorar suas vidas, as pessoas tomam virtualmente todas as decisões em um contexto de incerteza. Os jovens decidem o que vão estudar ou aprender sem saber exatamente quais serão os empregos e os salários disponíveis quando entrarem no mercado de trabalho. Os adultos decidem quanto e como econo-mizarão para a aposentadoria frente à incerteza da renda e do retorno do investimento futuros, das condições de saúde e do tempo de vida. Os agricultores decidem o que vão cultivar e quais produtos serão usados sem saber com certeza se haverá chuva suficiente para os cultivos e quais serão a demanda e os preços dos produtos no mercado. E os governos decidem o nível de taxas de juros e déficits fiscais frente a incertezas quanto às condições externas, ao


cial (como uma família, uma comunidade ou um país). O importante é que o efeito dos choques nos resultados das pessoas também é mediado por suas ações para se preparar e enfrentar o risco.

Essa interação pode ser representada por uma cadeia de riscos (Diagrama 1), que pode ser aplicada a diferentes tipos de riscos e contextos.22 Por exemplo, a possibilidade de uma pessoa ficar doente durante uma pandemia de-pende do grau de contágio do vírus (o choque inicial); da densidade da população e das condições de vida em determinadas áreas (o ambiente externo ou a exposição); da suscetibilidade individual das pessoas (condições internas, como idade ou capacidade do sistema imu-nológico); e das medidas que ela toma para evitar ficar doente ou contaminar os outros, como lavar as mãos frequentemente ou usar uma máscara (gestão de riscos). Do mesmo modo, uma empresa só poderá aproveitar as vantagens de novas tecnologias e inovações dependendo das características da tecnologia (o choque inicial); da in-fraestrutura do país, que pode afetar o acesso da empresa à tecnologia (o ambiente externo); do nível de inovação da empresa (condições internas); do volume de capital que a empresa acumulou e do grau de informação que ela tem sobre as vantagens e possíveis desvantagens da nova tecnologia (gestão de riscos).

Neste contexto, risco é definido como a possibilidade de perda. O risco não é de todo ruim, contudo, porque é necessário assumir riscos para buscar oportunidades. Oportunidade é definida como a possibilidade de ganho, representando assim o contrário do risco. A exposição ao risco é determinada pelo ambiente externo. Por exemplo, a exposição de uma casa ao risco de inundações costei-ras depende da sua localização. A vulnerabilidade ocorre quando as pessoas são especialmente suscetíveis a perdas decorrentes de choques negativos devido a uma combi-nação de grande exposição, condições internas impró-prias e gestão de riscos deficiente. Por outro lado, uma instituição financeira com alta alavancagem que assumiu posições muito arriscadas sem contrabalançar compen-sações fica vulnerável a um choque econômico ou finan-ceiro. Do mesmo modo, uma família pobre com poucos bens e renda volátil pode ser especialmente vulnerável a aumentos nos preços dos alimentos.

Gestão de riscos é o processo de preparar-se para os riscos, enfrentá-los e lidar com seus efeitos. A resiliência se caracteriza pela capacidade das pessoas, das socieda-des e dos países de se recuperarem de choques negati-vos e, ao mesmo tempo, manterem ou melhorarem sua capacidade de desempenhar suas funções. Grande parte da literatura recente sobre o risco em um contexto de desenvolvimento enfatiza o papel importante que a gestão de riscos pode desempenhar no aumento da re-siliência a choques negativos. Contudo, para aumentar a prosperidade e o bem-estar, a gestão de riscos também tem um papel essencial em ajudar as pessoas e os países a administrarem com sucesso os choques positivos. Na

é vital para a formulação das melhores formas de coor-denar a ação coletiva de qualquer grupo, principalmente com informações assimétricas, interesses divergentes e conhecimento limitado. Ela obriga os analistas e formu-ladores de políticas a verem além dos recursos agregados, e a questionarem o que informa e motiva as ações das pessoas e organizações, inclusive as ações relativas à ges-tão de riscos.

Uma estrutura analítica para a gestão de riscos

Os princípios decorrentes da economia de decisão sob incertezas fornecem uma estrutura analítica para a gestão de riscos. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 propõe que essa estrutura consista de várias eta-pas interrelacionadas:

• Avaliação das metas fundamentais e das motivações da gestão de riscos, ou seja, resiliência frente a eventos adversos e prosperidade por meio da busca de oportu-nidades (analisadas nas duas primeiras seções acima).

• Compreensão do ambiente onde ocorrem os riscos e as oportunidades (referido a seguir como a cadeia de riscos).

• Análise das implicações da gestão de riscos, ou seja, preparação e enfrentamento dos efeitos negativos e po-sitivos (apresentados a seguir em “Os componentes da gestão de riscos”).

• Avaliação dos principais obstáculos que os indivíduos e as sociedades enfrentam na gestão de riscos, incluindo restrições de recursos, informações e incentivos (dis-cutidos a seguir na seção intitulada “Além do ideal”).

• Apresentação do papel potencial dos grupos e da ação coletiva em diferentes níveis da sociedade para superar os obstáculos que as pessoas encontram na gestão dos riscos (mostrados na seção “O caminho a seguir”).

Compreensão do ambiente onde ocorrem os riscos e as oportunidades: a cadeia de riscos

O mundo está sempre mudando e gerando choques que afetam os indivíduos e as sociedades. Os choques podem ser positivos (como uma chuva abundante ou lucros comerciais inesperados) ou negativos (doença ou guerra). Eles podem afetar grupos pequenos (como uma família ou uma comunidade rural) ou grandes (uma região ou um país). E podem ocorrer repentinamente (como os de-sastres naturais ou choques financeiros) ou gradualmente (como as transições demográficas, tendências tecnológi-cas ou mudanças ambientais). Os resultados desses cho-ques podem ser positivos ou negativos, grandes ou pe-quenos, individualizados ou generalizados dependendo da interação entre os choques e as condições internas e externas que caracterizam um sistema econômico e so-


verdade, a gestão bem-sucedida dos choques positivos é fundamental para aumentar a resiliência das pessoas aos choques negativos ao longo do tempo. Por exemplo, a ca-pacidade de um agricultor de suportar uma seca pode ser muito influenciada pelo modo como os rendimentos dos anos de chuvas suficientes foram administrados. Sendo assim, a meta da gestão de riscos é tanto diminuir as per-das como aumentar os benefícios que as pessoas obtêm quando enfrentam ou assumem riscos.

Os componentes da gestão de riscos: preparação e enfrentamento

Para atingir essa meta, a gestão de riscos precisa combi-nar a capacidade de se preparar para o risco com a habi-lidade de enfrentá-lo posteriormente, levando em conta a comparação entre os custos antecipados da preparação e os benefícios prováveis. Com base na contribuição fun-damental de Isaac Ehrlich e Gary Becker, a preparação deve incluir uma combinação de três ações que podem ser adotadas com antecedência: obter conhecimento, conseguir proteção e adquirir seguro.23 Uma vez que o risco (ou a oportunidade) tenha se materializado, as pes-soas tomam medidas para lidar com o ocorrido por meio

do enfrentamento (Diagrama 2). Uma boa estratégia de gestão de riscos deve incluir todos estes quatro compo-nentes: conhecimento, proteção, seguro e enfrentamento. Eles interagem entre si, aumentando potencialmente a qualidade uns dos outros. Por exemplo, um melhor conhecimento pode levar a decisões eficientes em rela-ção à alocação dos recursos entre seguro e proteção. Do mesmo modo, ter melhor seguro e proteção pode tornar o enfrentamento menos difícil e oneroso. No entanto, diversos obstáculos muitas vezes tornam a estratégia de gestão de riscos difícil de alcançar na prática, como está descrito em mais detalhes a seguir.

ConhecimentoA obtenção de conhecimento, reduzindo assim as incer-tezas que as pessoas enfrentam quando confrontam ris-cos e buscam oportunidades, é o primeiro componente da gestão de riscos. O conhecimento implica mais do que apenas o acúmulo de informações: embora seja necessá-rio obter informações sobre possíveis eventos e suas pro-babilidades, o conhecimento também envolve o uso des-sas informações para avaliar a exposição a esses eventos e os possíveis resultados para depois decidir como agir. O conhecimento, portanto, contém elementos de avalia-

D i Ag r A m A 1 A cadeia de riscos: a natureza e a extensão dos resultados dependem dos choques, da exposição, das condições internas e da gestão de riscos

Fonte: Equipe do WDR 2014.Nota: As setas de feedback do diagrama da cadeia de riscos representam o potencial de que os resultados dos choques anteriores afetem a exposição e a propensão a choques futuros. Do mesmo modo, a eficácia da gestão de riscos das pessoas pode afetar significativamente a propensão a choques futuros.

Ambienteexterno

Choques

Internalconditions

8 WO R L D D E V E LO P M E N T R E P O RT 2 0 1 4

Condiçõesinternas

ResultadosGestão

de riscos


ção entre os cientistas e formuladores de políticas, além de permitir que a mídia pudesse informar as pessoas mesmo nas partes mais remotas do mundo.

ProteçãoA proteção engloba todas as ações que diminuem a pro-babilidade e a dimensão dos resultados negativos ou que aumentam a probabilidade e a dimensão dos resultados positivos. Os países em desenvolvimento fizeram grandes aprimoramentos em alguns aspectos da proteção contra os riscos nas últimas décadas. O percentual de pessoas nos países de renda baixa e média que tem acesso a me-lhor saneamento, por exemplo, aumentou de 36% em 1990 para 56% em 2010; enquanto isso, a taxa de imu-nização contra sarampo dobrou de 41% para 83% entre 1985 e 2010.25 A melhoria do saneamento e o aumento das vacinações, juntamente com outras medidas de saúde preventiva, ajudaram a reduzir as taxas de mortalidade materno-infantil. Do mesmo modo, após repetidos ciclos de alta inflação durante as décadas de 1970 e 1980, mui-tos países em desenvolvimento estabeleceram estruturas sólidas de políticas fiscais e monetárias, que ajudaram a reduzir a intensidade e a incidência de grandes recessões (ver Box 2). O aumento do uso de sistemas de alarmes antecipados ajudou a proteger as populações expostas a desastres naturais, reduzindo as mortes na ocorrência de grandes eventos.

ção e julgamento. Além disso, o conhecimento das pes-soas sobre o risco depende não somente das informações que podem ser acessadas, mas também da qualidade das informações fornecidas por outros sistemas econômicos e sociais. Na verdade, a política pública tem um papel im-portante na melhoria da disponibilidade, transparência e confiabilidade das informações que podem ser impor-tantes para a preparação para o risco, incluindo contas nacionais e estatísticas sobre mão de obra, vários sinais do mercado e previsões do tempo, entre outras coisas. Além disso, o Estado pode contribuir para reduzir a in-certeza que pode ser criada por políticas erráticas, imple-mentação demorada das reformas e mudanças normati-vas frequentes.

Embora muitas vezes falte o conhecimento sobre ris-cos nos países em desenvolvimento, ele está aumentando em várias áreas-chave como tratamento de doenças, ci-clos econômicos e desastres naturais. As novas tecnolo-gias estão ajudando muito a melhorar o conhecimento de choques potenciais e fornecer respostas para eles. Os agricultores de Gana e de 15 outros países africanos, por exemplo, recebem informações específicas do mercado pelo telefone celular, o que os ajuda a melhorar sua res-posta às mudanças nos preços e nas demandas agríco-las.24 A globalização e os avanços científicos melhoraram o entendimento de muitos patógenos, inclusive de como eles podem ser detectados e diagnosticados rapidamente para permitir o controle de doenças. O aprimoramento das tecnologias também ocasionou uma maior colabora-

D i Ag r A m A 2 Os componentes interligados da gestão de riscos


SeguroTransferir recursos entre as pessoas

e ao longo do tempo, de estados de natureza bons para maus

ConhecimentoConhecer os choques, as condições internas e externas e os resultados

potenciais, reduzindo assim o nível de incerteza

EnfrentamentoRecuperar-se das perdas e aproveitar ao máximo

os benefícios

ProteçãoReduzir a probabilidade e a

extensão das perdas e aumentar os benefícios

Preparação Enfrentamento


enfrentamento O componente final da gestão de riscos é o enfrenta-mento, que abrange todas as medidas tomadas com a materialização de um risco (ou, opcionalmente, uma oportunidade). O enfrentamento, portanto, consiste na utilização dos recursos de conhecimento, proteção e se-guro que foram obtidos durante a fase de preparação. A relação entre enfrentamento e preparação torna-se bas-tante fluida no confronto com um risco em evolução. Isso inclui a atualização de um conhecimento relevante por meio do monitoramento e da avaliação dos riscos emer-gentes e da adaptação e implementação de quaisquer res-postas necessárias e disponíveis.

A escolha do grau de preparação para risco tem impli-cações para o tipo de enfrentamento necessário, o que, por sua vez, pode contribuir para círculos viciosos ou virtuo-sos na gestão de riscos. Quando uma preparação eficaz li-mita os danos de choques adversos, o enfrentamento pode ser mínimo - disponibilizando mais recursos para mais investimentos na gestão de riscos, reduzindo a vulnerabi-lidade a choques futuros, e assim por diante. Em termos de família, por exemplo, o fato de uma pessoa ter seguro de saúde pode facilitar o tratamento médico e a recupera-ção resultante, ao mesmo tempo em que reduz as despesas pagas com o próprio dinheiro, quando o membro de uma família fica doente ou sofre um acidente. No nível macroe-conômico, as evidências sugerem que, ao reduzir as perdas decorrentes de desastres naturais, por exemplo, a prepara-ção para riscos pode garantir e até acelerar o crescimento econômico.29

Por outro lado, quando a preparação é limitada ou um choque é inesperadamente grande, o enfrentamento pode ser desodernado e exigir medidas dispendiosas - deixando poucos recursos disponíveis para uma gestão de riscos futuros, agravando a vulnerabilidade a choques e enfraquecendo a capacidade das famílias de aproveita-rem novas oportunidades. Por exemplo, a perda de bens decorrente de desastres naturais em países tão diferen-tes quanto a Etiópia e Honduras - causada pelos preju-ízos diretos de um furacão ou seca, combinados à falta de seguro e venda de bens a qualquer preço - tem efeitos de curto prazo e de longo prazo: famílias pobres podem efetivamente ficar aprisionadas na pobreza, tornando-as mais vulneráveis a futuros choques negativos e menos capazes de realizar novos empreendimentos para fins de melhoria.30 Do mesmo modo, apesar de as respostas de enfrentamento por parte dos governos em todo o mundo na metade da crise de 2008-2009 — incluindo operações de resgate de grandes empresas financeiras, estímulo fiscal e grandes períodos de flexibilização monetária — terem ajudado a acalmar a crise financeira no curto prazo, essas respostas podem ter efeitos negativos de longo prazo, incluindo o aumento substancial da dívida pública e os incentivos perversos para o risco assumido das instituições financeiras.

seguro Na medida em que a proteção não pode eliminar comple-tamente a possibilidade de resultados negativos, o seguro pode ajudar a amortecer o golpe de choques adversos. Seguro inclui quaisquer instrumentos para transferência de recursos entre as pessoas ou ao longo do tempo, de estados de natureza bons para maus. Em alguns casos, o seguro contra determinados riscos é fornecido por mercados especializados no sistema financeiro. Con-tudo, uma vez que os mercados formais de seguro não estão amplamente disponíveis nos países em desenvol-vimento, uma grande parte dos recursos é direcionada para o autosseguro, geralmente procurado mediante o uso de meios relativamente dispendiosos e ineficientes, tais como a detenção de bens duráveis (como joias) que podem ser vendidos no caso de um choque. Um grande número de famílias também participa de um comparti-lhamento informal de riscos nas comunidades, sendo que os programas de microfinanciamento e microsseguro, cada vez mais, fornecem novos instrumentos que ajudam as pessoas na gestão dos riscos. Do mesmo modo, junta-mente com as redes de segurança tradicionais, as trans-ferências monetárias condicionadas e outros programas de seguro social são um meio para o Estado transferir recursos para ajudar as pessoas mais vulneráveis a lidar com circunstâncias adversas.26

Pode haver sinergias ou compensações entre seguro e proteção como estratégias para gerir riscos. Na me-dida em que o fato de ter um seguro reduz os incentivos das pessoas de evitar a ocorrência de situações de risco, o seguro e a proteção atuam como substitutos entre si. Contudo, quando as medidas que as pessoas adotam para obter proteção facilitam ou tornam mais barato um se-guro contra resultados adversos, a proteção e o seguro podem ser complementares entre si.27 O fato de ser não fumante, por exemplo, pode tornar mais fácil e menos dispendiosa a obtenção de um seguro de saúde. A pro-teção deve ser geralmente visível para que o seguro e a proteção sejam complementares. Apesar da visibilidade já ser altamente relevante para um compartilhamento informal de riscos nas comunidades, a tecnologia pode também torná-la cada vez mais relevante em termos de seguro formal. Por exemplo: novos dispositivos para carros podem permitir que as seguradoras variem os prêmios que cobram, com base na qualidade da direção das pessoas.28

Juntos, conhecimento, seguro e proteção constituem preparação. Os bens das famílias, comunidades e gover-nos, bem como os serviços prestados pelos mercados e setor público, influenciam de forma geral a preparação para riscos, o que por sua vez afeta os resultados. No geral, o nível de preparação das pessoas para riscos tende a estar correlacionado à renda nacional dos países. Con-tudo, variações interessantes dentro das regiões destacam o importante papel da política na determinação da prepa-ração para riscos, para além do acesso a recursos (box 3).


as pessoas e as sociedades não apresentam um melhor desempenho na gestão de riscos? Apesar de a resposta es-pecífica variar de caso a caso, está sempre relacionada às restrições e aos obstáculos enfrentados pelos indivíduos e sociedades, incluindo a falta de recursos e informa-ções, problemas cognitivos e comportamentais, ausência de mercados e bens públicos, e externalidades sociais e

Além do ideal: Os obstáculos à gestão de riscos

Se a gestão de riscos pode salvar vidas, evitar prejuízos econômicos e expandir oportunidades - e, além disso, se a gestão de riscos tem boa relação de custo-benefício e seus fundamentos são bem compreendidos - então, por que

B Ox 3 Como a preparação para riscos varia entre os países?

A preparação das pessoas para riscos ao nível do país inclui ações por parte de todos os grupos e instituições sociais e econômicas, além de suas contribuições, incluindo o Estado. Um índice de preparação para riscos é representado sob a forma de gráfico no mapa acima. O índice, desenvolvido para o Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2014, abrange medidas de bens e serviços em quatro categorias importan-tes - capital humano, bens físicos e financeiros, apoio social, e apoio do Estado - que influenciam a preparação para riscos. Os indicadores dos componentes para o índice incluem: média de anos do total da escolaridade para a população com idade igual ou superior a 15 anos, e a taxa de imunização contra o sarampo (capital humano); a propor-ção das famílias com menos de US$ 1.000 em bens líquidos, e um índice de acesso a financiamento (bens físicos e financeiros); o percen-tual da força de trabalho que contribui para um esquema de pensões, e a proporção de entrevistados que afirmam que “em geral, as pes-soas merecem confiança” (apoio social); e o percentual da população com acesso a melhores instalações de saneamento, e um indicador

Fonte: Foa, 2013 para o WDR 2014. Número do mapa: BIRD, 40097

a. Cada indicador é ajustado para uma faixa entre zero (0) e um (1). O índice, que é a média dos oito indicadores, mantém, portanto, as propriedades fundamentais dos indicadores, em vez de ser simplesmente uma média das classificações entre os componentes. Essa abordagem segue em parte a metodologia usada na construção dos Indicadores Mundiais de Governabilidade (WGI) (ver Kaufmann, Kraay e Mastruzzi 2010). Se necessário, cada indicador é transformado, de modo que um aumento na sua medida represente uma melhoria.

de espaço fiscal com base na dívida pública bruta como uma percen-tagem de receitas (apoio do Estado).a

Esse índice mostra que o nível de preparação das pessoas para riscos tende a estar correlacionado com a renda nacional dos países, mas somente até certo ponto. As pessoas tendem a ser mais prepara-das nos países de alta renda (principalmente na América do Norte e Europa Ocidental) e menos preparadas nos países de baixa renda (principalmente na África), em média. Contudo, existe uma variação considerável dentro das regiões. Por exemplo, o Chile está razoavel-mente bem preparado para riscos, enquanto seu vizinho ao leste, a Argentina, tem apenas preparação média em termos de riscos, ape-sar de ter nível semelhante de renda per capita. Do mesmo modo, a Etiópia tem melhor preparação para riscos do que outros países na região, com renda per capita semelhante ou relativamente mais alta. Isso ressalta a importância das políticas, para além do nível de renda e do acesso aos recursos, na determinação da preparação para riscos.

Índice da preparação para riscos entre os países

Quintil mais preparado Dados ausentesQuintil menos preparado


mentos para prepará-los para o risco. Em muitos casos, os tomadores de decisão e formuladores de políticas pa-recem ter uma memória curta referente às origens das crises de vários tipos. As crises financeiras sistêmicas, por exemplo, são quase sempre precedidas pela concentração e pelo crescimento excepcionalmente alto de crédito, e esse processo parece ser bem entendido.32 Ainda assim, os formuladores de políticas geralmente fazem pouco para controlar a expansão do crédito. Um falso senso de segu-rança pode estar subjacente à incapacidade das pessoas na gestão da preparação para riscos em tempos normais (seja guardando para um dia de chuva ou concluindo os planos de preparação para desastres, por exemplo). E um “paradoxo de proteção” pode surgir: a proteção con-tra o risco que suprime perdas por um longo período cria um falso sentido de segurança, levando a uma vigilância e uma conscientização do risco reduzidas e possivel-mente resultando em maiores perdas futuras.33 Em mui-tos casos, o que pode ser considerado comportamento irracional pode ser na verdade o resultado de incentivos distorcidos, conhecimento incorreto ou insuficiente, ou determinadas normas sociais e crenças culturais.

Obstáculos além do controle de indivíduos impedem sua gestão de riscos

Ausência de mercados e bens públicos. Os mercados em áreas críticas para uma gestão eficaz dos riscos - crédito, seguro, empregos - são deficientes ou até mesmo ausentes em muitos países em desenvolvimento. Do mesmo modo, são deficientes ou até mesmo ausentes os bens públicos e serviços essenciais para gestão de riscos - estabilidade política e econômica, ordem pública e infraestrutura bá-sica. Na verdade, os mercados bem-desenvolvidos podem estar ausentes porque os bens públicos de apoio são de-ficientes. Se, por exemplo, o sistema de justiça não fizer cumprir os contratos, não fará muito sentido contratar seguro de saúde, seguro de veículos ou seguro de residên-cia, e nem haverá tal mercado.34 Existem muitos motivos pelos quais os bens públicos estão ausentes, mas esta discussão considera apenas os motivos mais pertinentes para gestão de riscos. O primeiro motivo, já abordado, é a falta de recursos: as proteções dispendiosas contra en-chentes construídas na Holanda, por exemplo, são sim-plesmente inviáveis para muitos países em desenvolvi-mento ameaçados de modo semelhante, como Bangladesh ou Vietnã. O segundo motivo está associado à economia política de gestão de riscos. Os governos podem ficar re-lutantes em gastar em preparação para riscos, já que seus custos são imediatos e visíveis, ao mesmo tempo em que seus benefícios, mesmo quando substanciais, são de mais longo prazo e menos visíveis.

Falhas de governo. A gestão de riscos pode ser também prejudicada pelas falhas de governo provenientes da captação de políticas por parte dos grupos de interesse,

econômicas. Essa constatação resulta em uma mensagem importante. A identificação dos riscos não é suficiente: os obstáculos em termos de gestão de riscos devem ser tam-bém identificados, priorizados e abordados por meio de medidas privadas e públicas (box 4).

Considere o caso de Mumbai. Seu sistema de drena-gem tem mais de 100 anos e mal consegue lidar com as chuvas anuais das monções. Relatórios e propostas têm repetidamente explicado em detalhes como investimen-tos, tais como a instalação de estações de bombeamento e a limpeza dos detritos acumulados, são necessários para fins de expansão da capacidade do sistema de drenagem de águas pluviais. Mesmo assim, com poucas exceções, as propostas não foram colocadas em prática. Uma monção excepcionalmente grande atingiu a cidade em 2005, cau-sando mais de 400 mortes, grandes danos em edifícios e infraestrutura, e a interrupção da atividade econômica e financeira. Em seguida, um comitê de averiguação fez recomendações para reformulação do sistema de dre-nagem que eram desoladoramente semelhantes às reco-mendações feitas na década de 1990. A partir de 2013, porém, a implementação está novamente atrasada. Como resultado, a capital financeira da Índia permanece alta-mente vulnerável às chuvas das monções.

Por que as pessoas não apresentam um melhor desempenho na gestão do seu próprio risco?

Falta de recursos. Mesmo quando uma estratégia de ges-tão de riscos tem boa relação de custo-benefício, os indi-víduos e grupos podem considerá-la de difícil execução, devido à grande quantidade de custos antecipados e ao acesso limitado ao crédito. A escassez de bens e recursos financeiros, que é principalmente aguda nos países pobres e em desenvolvimento, pode tornar as compensações ine-rentes a gestão de riscos mais difíceis de administrar. Os governos podem decidir que, dado seu orçamento limi-tado, as despesas atuais de consumo são mais urgentes do que os investimentos para redução dos riscos de desastres.

Falta de informação e problemas cognitivos. Informações relevantes podem não existir ou estar disponíveis para tomadores de decisão, ou estes podem carecer da capa-cidade de entender essas informações. As deficiências cognitivas são relevantes e representam obstáculos difun-didos em termos de gestão de riscos em muitas circuns-tâncias, mesmo nos países avançados. Nos Estados Uni-dos, por exemplo, uma pesquisa mostrou que apenas 31% dos proprietários das casas nas áreas propensas a inunda-ções estavam cientes do risco.31 As repercussões dos casos extremos de falta de informação e conhecimento - deno-minados “profunda” incerteza - são exploradas abaixo.

Problemas comportamentais. Mesmo que haja informa-ções, os tomadores de decisão podem não conseguir transformar o conhecimento em medidas e comporta-


B Ox 4 Integração dos fundamentos e obstáculos para a gestão de riscos na definição de políticas

Essa abordagem prática fornece duas mensagens importantes para o desenho das políticas de gestão de riscos:

Seja realista. Os instrumentos de uma gestão de riscos simples devem ser preferidos quando a capacidade for baixa. Os formuladores de políticas devem se concentrar em soluções acessíveis e benéficas. Medidas suaves que alteram os incentivos (como a melhoria das regu-lamentações de zoneamento para áreas costeiras) são preferíveis como um ponto de partida a medidas de engenharia (como diques para evitar inundações). Além disso, é particularmente custo-eficiente fortalecer as capacidades úteis na gestão de riscos de diferentes natu-rezas, tais como a capacidade de realizar evacuações em larga escala (o que pode ser útil no caso de um furacão ou acidente nuclear, por exemplo). As opções políticas realistas devem garantir que a gestão de riscos evite as consequências indesejadas da política negativa, for-neça os incentivos certos para aproveitar as melhores capacidades de todas as pessoas e proteja os mais vulneráveis, que são geralmente menos capazes de implementar soluções ideais, mas dispendiosas.

Crie uma base forte para uma melhor gestão de riscos ao longo do tempo. Geralmente faz sentido criar dispositivos institucionais quando a necessidade deles é óbvia, tal como depois de um evento de desastre, e que não possam ser revertidos facilmente, uma vez desaparecida a memória do evento. Essa irreversibilidade institucio-nal deve ser combinada com uma implementação flexível e uma aprendizagem contínua. Os formuladores de políticas devem visar

A definição de políticas públicas eficazes deve ser mais do que simplesmente identificar possíveis riscos, e conter também uma análise dos obstáculos à gestão de riscos. O diagrama abaixo apre-

políticas robustas que podem não ser ótimas no futuro mais prová-vel, mas que levam a resultados aceitáveis em uma grande variedade de cenários e que são fáceis de revisar quando novas informações se tornam disponíveis. Começar com uma base sólida para gestão de riscos requer uma perspectiva de longo prazo; cria os incentivos ade-quados; e minimiza o risco de efeitos negativos indesejados. Tam-bém ajuda a garantir que as políticas sejam suficientemente flexíveis para serem ajustadas quando novas informações forem disponibili-zadas (para mais detalhes sobre essas duas percepções, veja a dis-cussão denominada “Cinco princípios de ação pública para uma melhor gestão de riscos” no final desta visão geral).

Os componentes fundamentais e os obstáculos à gestão de ris-cos, com essas lições em mente, podem ajudar a identificar quais políticas específicas são mais relevantes em diferentes contextos. Por exemplo, os países com recursos limitados ou capacidade institucio-nal deficiente devem focar as políticas fundamentais, ao mesmo tempo em que os países que já possuem bases sólidas para gestão de riscos implementadas podem visar políticas mais avançadas (diagrama b). Essa estrutura é usada em todo o Relatório de Desenvol-vimento Mundial de 2014 para organizar e priorizar as políticas de gestão de riscos entre os quatro principais componentes de gestão de riscos (conhecimento, proteção, seguro e enfrentamento) para diferentes sistemas sociais e econômicos, desde a família até a comu-nidade internacional (e que são resumidos nas tabelas correspon-dentes para cada um desses sistemas).

senta um conjunto de aspectos para auxiliar na tomada de decisões, ajudando a identificar as lacunas críticas e mostrando as interven-ções eficazes e de baixo custo.

a. Um conjunto de telas para ajudar na gestão de riscos


b. Uma estrutura para prioridades da política pública

POlíticAs PArA APOiAr gestãO De riscOs

FunDAmentAis AvAnçADAs

Conhecimento

Proteção

Seguro

Enfrentamento

Qual o tamanho do risco que estamos enfrentando?

Maus incentivos estão levando a assumir riscos de mais ou de menos?

Os recursos e o acesso aos recursos são limitados demais?

Que políticas devem ser implementadas?

Devido a falhasde mercado?

Devido a falhasde governo?

Definição de políticas

Avaliação de recursos

Avaliação de comportamento

Avaliação de informações

Avaliação de incentivos Avaliaçãode riscos

Os tomadores de decisão estão mal informados?

Os vieses cognitivos e comportamentais estão impedindo a gestão de riscos?


nalidades e as falhas em termos de ações coletivas podem ser os motivos pelos quais a obtenção de um acordo in-ternacional de caráter vinculativo sobre emissões de gases do efeito estufa se tem revelado tão evasiva.

Incerteza profunda e soluções robustas

A “incerteza profunda” é um obstáculo à gestão de ris-cos que merece atenção especial. Também conhecida como incerteza knightiana nos círculos econômicos,37 a incerteza profunda refere-se a uma situação na qual até os especialistas não conseguem concordar com os mo-delos apropriados para seu entendimento, os possíveis resultados e probabilidades de sua ocorrência, e o nível de importância a ser atribuído a ela. Em uma ampla pers-pectiva, a diferença entre incerteza profunda e incerteza comum é uma questão de grau, de fluidez e de evolução. A obtenção do conhecimento ajuda a reduzir o grau de incerteza. A história da ciência é repleta de casos onde a incerteza profunda tornou-se gradualmente uma incer-teza comum, passível de gestão e controle. Mas enquanto isso ocorre, o que deve ser feito na presença do “desco-nhecimento sobre o que não conhecemos”?

Sob condições de incerteza profunda, é preferível implementar políticas e ações adaptadas e robustas que levem a resultados aceitáveis em uma grande variedade de cenários e que podem ser revisadas com a disponibi-lidade de novas informações e com a mudança do con-texto.38 Para a política monetária e financeira, uma prática promissora é o uso do teste de estresse dos bancos e de outras instituições financeiras que usam uma grande va-riedade de situações, incluindo cenários prospectivos de crise.39 Acima de tudo, os planos criados para os resulta-dos mais prováveis, mas que aumentam a vulnerabilidade para eventos menos prováveis, devem ser evitados. Por exemplo, os sistemas de diques construídos apenas para tempestades e marés regulares podem na verdade au-mentar a vulnerabilidade, mediante a criação de um falso senso de segurança e um drástico aumento dos danos no caso de uma inundação.

O caminho à frente: uma abordagem holística para gestão de riscos

Os indivíduos podem por si só superar os obstáculos à gestão de riscos que enfrentam? Apesar de os esforços próprios, iniciativa e responsabilidade dos indivíduos serem fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso ficará limitado sem um ambiente externo de apoio. Ape-sar de os indivíduos por si só terem a capacidade de lidar com muitos riscos, eles estão inerentemente mal prepa-rados para enfrentar grandes choques (como o chefe de uma família que adoece), choques sistêmicos (como um desastre natural ou uma crise financeira internacional) ou múltiplos choques que ocorrem de forma simultânea ou

corrupção das autoridades governamentais e políticas geradoras de distorções. Na captação de políticas, as em-presas e as pessoas negativamente afetadas por determi-nadas medidas de gestão de riscos tendem naturalmente a se opor a tais medidas e a alertar sobre tal possibilidade, ao mesmo tempo em que as pessoas protegidas por essas medidas geralmente não estão cientes disso (e, por isso, não as apoiam) ou carecem da influência comensurá-vel dos lobbies ativos. Os poderosos lobbies de tabaco e amianto, por exemplo, podem bloquear as regulamenta-ções benéficas de saúde, mesmo na presença de evidên-cias científicas bem definidas. Nas políticas geradoras de distorções, às vezes até as medidas bem intencionadas podem afetar a gestão de riscos ao distorcer os incentivos das pessoas para gerir seus próprios riscos. Um exemplo é o apoio pós-desastre mal elaborado que cria um risco moral e desestimula a gestão de riscos por parte de indi-víduos e empresas. Do mesmo modo, redes de segurança ou operações de resgate do setor financeiro extrema-mente generosas podem prejudicar os incentivos à pre-paração para riscos.

Externalidades sociais e econômicas. As medidas de ges-tão de riscos tomadas por algumas pessoas ou países podem impor perdas a outras pessoas ou outros países Por exemplo, o uso exagerado de antibióticos está criando bactérias cada vez mais resistentes a medicamentos. Do mesmo modo, a exploração exagerada de recursos natu-rais comuns, tais como oceanos, florestas e a atmosfera — um fenômeno conhecido na literatura como “a tragé-dia dos comuns” — está levando à degradação ambien-tal, mudança climática e futura queda no crescimento econômico.35 Em uma esfera diferente, uma expansão na oferta de dinheiro para estimular a economia nacional nas grandes economias avançadas está criando influxos desestabilizadores de capital para os países em desenvol-vimento e também corroendo a riqueza dos poupadores e contribuintes nacionais. Do mesmo modo, a instituição de barreiras comerciais para proteger os produtores na-cionais durante as desacelerações econômicas impõe um aumento do custo para os parceiros comerciais e pode levar a uma retaliação comercial, possivelmente trans-formando uma desaceleração em uma recessão mundial prolongada.36 Outras medidas de gestão de riscos podem gerar benefícios para pessoas que não sejam as que arcam com seu custo, criando portanto incentivos para as pri-meiras “se aproveitarem da situação”. Esse é o caso, por exemplo, dos países que adotam medidas dispendiosas para reduzir as emissões de gases do efeito estufa, que podem beneficiar o restante do mundo. Tanto as externa-lidades negativas quanto as positivas podem complicar o processo de gestão de riscos, tornando-o menos previsí-vel e distorcendo seus incentivos. A solução é uma coor-denação e uma ação coletiva, que podem ser de difícil ob-tenção quando existem grandes diferenças em termos de preferências, valores e exposições. Por exemplo, as exter-


guro das famílias. As empresas dependem da estabilidade macroeconômica, dos serviços públicos e dos produtos fi-nanceiros para permanecerem dinâmicas e continuarem a fornecer renda e emprego para as pessoas. O sistema fi-nanceiro pode fornecer ferramentas de seguro, poupança e crédito somente se um número suficiente de famílias e empresas conseguir participar do sistema, e se a econo-mia apresentar um determinado nível de estabilidade e previsibilidade. Os mercados, em geral, podem fornecer ferramentas e recursos para a gestão de riscos em uma escala crescente, se os serviços públicos necessários, tais como o Estado de direito e uma sólida estrutura norma-tiva, estiverem implementados e em vigor. A comunidade internacional conta em parte com os governos responsá-veis que desejam cooperar para enfrentar os riscos glo-bais; por sua vez, a comunidade internacional pode ajudar os governos e os países com carência de recursos e capaci-dade para a gestão de riscos.

A importância relativa desses sistemas varia de acordo com o nível de desenvolvimento. Nos países menos avançados e, principalmente, nos países frágeis e afetados por conflitos, os mecanismos informais tendem a ser mais prevalecentes e os papéis relativos da família e da comunidade são maiores. Para esses países, a comu-

sequencial (por exemplo, uma seca seguida de um cho-que dos preços dos alimentos e insegurança alimentar).

As pessoas podem enfrentar com êxito os riscos além de seus meios compartilhando sua gestão de riscos com outras pessoas. Elas podem combinar os riscos coletiva-mente por meio de vários agrupamentos sociais e eco-nômicos (sistemas). Na verdade, a necessidade de gerir riscos e buscar oportunidades de forma coletiva pode ser geralmente um motivo importante pelo qual esses grupos ou sistemas são inicialmente formados.40 Esses sistemas variam em tamanho e complexidade - desde a família até a comunidade internacional. Eles têm o poten-cial para apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos diferentes, mas complementares (diagrama 3). Seus dife-rentes âmbitos podem permitir que administrem os cho-ques e as exposições compatíveis com a sua escala (box 5).

• A família é o principal exemplo de apoio, combinando recursos, protegendo seus membros - principalmente as pessoas vulneráveis - e permitindo o investimento deles no futuro.

• As comunidades fornecem redes informais de seguro e proteção, ajudando as pessoas a lidar com riscos idios-sincráticos e combinando recursos para enfrentar os riscos comuns.

• As empresas podem ajudar a absorver choques e explo-rar o lado da oportunidade do risco, contribuindo para um emprego mais estável, aumento de renda, além de maior inovação e produtividade.

• O sistema financeiro pode facilitar ferramentas de ges-tão de riscos úteis, tais como poupança, seguro e cré-dito, ao mesmo tempo em que gere seus próprios riscos com responsabilidade.

• O Estado tem a escala e as ferramentas para gerir riscos sistêmicos nos níveis nacional e regional, fornecer um ambiente propício para o funcionamento de outros sis-temas, além de fornecer apoio direto às pessoas vulne-ráveis. Essas funções podem ser realizadas por meio do fornecimento de proteção social (seguro e assistência social), bens públicos (defesa nacional, infraestrutura, ordem pública) e política pública (sólida regulamenta-ção, gestão econômica).

• A comunidade internacional pode oferecer competên-cia, facilitar a coordenação da política internacional, além de reunir recursos quando os riscos excederem a capacidade nacional ou cruzarem as fronteiras nacio-nais e geracionais.

Esses sistemas têm interações mútuas, geralmente complementando e às vezes substituindo as funções de gestão de riscos uns dos outros. Por exemplo, vários me-canismos de proteção e seguro fornecidos pelas comu-nidades, empresas, sistema financeiro e Estado podem complementar e melhorar a autoproteção e o autosse-

D i Ag r A m A 3 Importantes sistemas sociais e econômicos podem contribuir com a gestão de riscos de formas complementares

O Estado

Proteção social• Seguro de saúde, de

velhice e desemprego• Assistência e auxílio

Bens públicos• Infraestrutura• Ordem pública• Defesa nacional

Política pública• Gestão

macroeconômica• Estrutura normativa

Sociedade civil e o setor privado

Família• Vínculos familiares

Comunidades• Ação coletiva

Setor empresarial• Empregos e renda

Sistema financeiro• Seguro e crédito

Comunidade internacional• Recursos, competência, regras globais e coordenação

Gestão de riscos das pessoas



mútua entre o Estado, a sociedade civil, o setor privado e a comunidade internacional, à medida que os países se desenvolvem (ver abaixo).

O Estado, a sociedade civil e o setor privado: Ajuda mútua para gerir riscos

Nenhum dos sistemas sociais e econômicos acima apre-sentados funciona perfeitamente. Na verdade, em certos casos, eles dificultam, mais do que ajudam, a gestão de ris-

nidade internacional também pode desempenhar um papel maior por meio de assistência financeira e capa-citação. À medida que os países se desenvolvem, sendo que os mecanismos informais abrem caminho para os mecanismos formais, a importância relativa das con-tribuições do setor empresarial e do sistema financeiro aumenta. O papel potencial do Estado é maior nos países menos desenvolvidos, mas, nesses casos, o Estado tende a sofrer restrições mais severa de capacidade e de recur-sos. Essas limitações preconizam uma relação simbiótica

B Ox 5 Que sistemas para quais riscos?

Os indivíduos enfrentam um grande número de riscos, sendo que vários sistemas sociais e econômicos podem ajudá-los a gerir os ris-cos que estão além de seus meios. Mas que sistemas seriam os mais apropriados para quais riscos? Dois importantes princípios fornecem um modo de priorizar a gestão de riscos por meio de sistemas:

1. O princípio da subsidiariedade sugere que os riscos devam ser tra-tados no nível mais baixo da sociedade que seja capaz de tratá-los, para tirar proveito da proximidade de agentes e do maior conheci-mento dos agentes mais diretamente afetados pelo risco, bem como da capacidade de monitorar esses agentes e os riscos por eles enfrentados.

2. O princípio da vantagem comparativa sugere que os riscos devem ser geridos por um sistema com capacidade para tratá-los com mais eficácia.

Os indivíduos e as famílias têm boas condições para lidar com riscos idiossincráticos (tais como danos menores ou insuficiência de renda), desde que as possíveis perdas continuem relativamente pequenas. Eles têm uma vantagem na gestão desses tipos de risco devido à sua proximidade com o nível em que o principal impacto ocorre e devido à sua capacidade de monitorar as condições e os esforços dentro da família.

Com o aumento do tamanho das possíveis perdas, as ferramen-tas que os indivíduos têm à sua disposição podem ser rapidamente esgotadas. A empresa e os sistemas financeiros podem portanto fornecer ferramentas e mecanismos eficazes (abordados em mais detalhes nas seções abaixo) aos indivíduos para gerir possíveis per-das decorrentes de grandes choques idiossincráticos (tais como, a


perda do emprego pelo chefe de família ou uma casa incendiada). O Estado deve às vezes providenciar substitutos para essas funções, quando os mercados estiverem ausentes ou não disponíveis para algumas delas.

Uma vez que os riscos sistêmicos afetam grandes grupos de pes-soas, eles dificilmente podem ser geridos por indivíduos apenas. As comunidades têm uma vantagem na gestão de pequenos riscos sis-têmicos (tais como violência local ou inundação), devido à sua proxi-midade com os grupos de pessoas afetadas e sua possível vanta-gem no monitoramento e na resolução de tensões locais. O Estado também tem uma vantagem na gestão de pequenos riscos sistêmi-cos (tais como, flutuações moderadas em preços agregados ou escassez de alimentos em nível regional), devido à sua capacidade de controlar a macroeconomia nacional e transferir recursos entre diferentes partes de um país.

Pelo fato de muitos agentes dentro de um país serem bastante afetados pela ocorrência de grandes choques sistêmicos, tais como crises bancárias econômicas de modo geral ou desastres naturais, o apoio cruzado que podem oferecer entre si é limitado. Em outras palavras, é difícil para o setor privado sozinho estabelecer uma asso-ciação e proteger via seguro contra um risco sistêmico. Assim, o Estado tem um papel singular na gestão de grandes riscos sistêmi-cos, uma vez que tem a escala e as ferramentas de preparação aos níveis nacional e regional. O apoio e a coordenação por parte da comunidade internacional são necessários, quando grandes riscos sistêmicos cruzam as fronteiras nacionais ou subjugam os recursos nacionais. Os destaques no WDR 2014 apresentam os estudos de caso de gestão de riscos por diferentes sistemas de apoio.

Tipos de risco que podem ser administrados por diferentes sistemas e exemplos mostrados nos destaques do WDR 2014

Pequeno risco idiossincrático

Grande risco idiossincrático

Pequeno risco sistêmico

Grande risco sistêmico

Sistema em melhor posição para gerir risco

Indivíduos e famílias

O setor empresarial e o sistema financeiro

A comunidade e o Estado

O Estado e a comunidade internacional

Exemplos de destaques

Riscos de saúde (Turquia e República do Quirguistão)

Perda de emprego e renda (Índia)

Violência urbana (Brasil e África do Sul)

Escassez de alimentos (Etiópia e El Salvador)

Desastres naturais (Filipinas e Colômbia)

Crises financeiras (República Tcheca, Peru e Quênia)

Pandemias (global)


importantes para riscos idiossincráticos e, ainda mais re-levantes, quando existe falta de seguro social ou de mer-cado. A proteção contra choques adversos é bastante im-portante para as pessoas vulneráveis dentro da família: os jovens, os idosos e os doentes. Para isso, as famílias podem tirar proveito dos recursos disponíveis na sociedade — ainda mais, se esses recursos estiverem aumentando e melhorando. Desse modo, por exemplo, rendas mais altas e um melhor acesso aos serviços de saúde aumentaram as taxas de imunização contra o sarampo para mais de 70% em todas as regiões do mundo, apesar de a áfrica Subsaariana ainda ter bastante espaço para melhorias (Figura 3a).

Além disso, o compartilhamento de momentos ruins (e momentos bons) ocorre naturalmente na família. Na verdade, a combinação de riscos dentro e entre as gerações da família tem sido uma forma de seguro desde tempos imemoriais. A família expandida desempenha um papel ativo, principalmente nos países em desenvolvimento. Por exemplo, as evidências provenientes de Bangladesh, Etiópia, Índia, Mali e México mostram que os membros das famílias expandidas intervêm para ajudar de forma substancial quando seus parentes adoecem.44 Do mesmo modo, as evidências provenientes de vários países em todo o mundo indicam que os membros da família que migram ajudam suas famílias com remessas de dinheiro quando choques negativos ocorrem no local de origem.45

Permissão para que seus membros, principalmente os jovens, realizem investimentos para o futuro. O papel das famílias estende-se muito além do seguro e da proteção de seus membros contra eventos negativos. As famílias investem no capital humano e nas aptidões sociais de seus membros, principalmente os jovens, preparando as futuras gerações para gerir os riscos e as oportunidades que terão pela frente. A educação escolar é um importante exemplo onde progresso tem ocorrido nas últimas déca-das. O número médio de anos completos de educação aumentou desde 1960 em todas as regiões, mais substan-cialmente nas regiões que inicialmente apresentaram o nível mais baixo de desempenho educacional (Figura 3b). Contudo, a qualidade da educação, conforme medida pelos exames internacionais em termos de ciência, mate-mática e aptidões de leitura, ainda está ficando para trás em muitos países de baixa renda e de renda média, sem sinais de convergência.46

Que características melhoram a contribuição da família em termos de gestão de riscos?

As famílias são unidades pequenas, mas complexas. As motivações de seus membros podem variar desde altru-ísmo até interesses individuais, as relações intrafamiliares podem ter por base os objetivos comuns ou o poder rela-tivo de negociação, e as conexões da família com a socie-dade podem ser fluidas ou remotas. Essas características

cos das pessoas. Esses sistemas têm o potencial, contudo, para se tornarem sistemas de apoio eficazes, quando seus pontos fracos forem resolvidos. O Estado, portanto, tem um importante papel potencial a desempenhar na com-plementação e no suporte às funções a que as famílias, comunidades, empresas e o setor financeiro podem exer-cer. Desse ponto de vista, o papel do Estado ultrapassa a limitada finalidade de correção das falhas de mercado e estende-se até o enfrentamento dos riscos sistêmicos, a criação de instituições que aumentam cada componente da gestão de riscos, além do fornecimento de apoio direto às populações vulneráveis.

Seria ingenuidade, porém, ignorar o fato de que o Es-tado geralmente não consegue cumprir plenamente sua função potencial. Historicamente e em todo o mundo, exemplos de falhas de governo são infelizmente abun-dantes.41 Isto se aplica de modo especial aos países frá-geis e afetados por conflitos. O que fazer então? A socie-dade civil, o setor privado e a comunidade internacional podem fornecer os bens e serviços públicos tão neces-sários - ainda que de forma imperfeita. Sobretudo, mas não só, nas sociedades democráticas, esses atores podem também ajudar a melhorar a governança e a prestação de serviços públicos gerando mecanismos para tornar o Es-tado atento às necessidades da população e responsável por suas ações.42

A discussão a seguir avalia a possível contribuição de cada um dos grandes sistemas e sugere maneiras de melhorar seu desempenho, de modo individual ou com-binado com outros sistemas. A possível contribuição do Estado é apresentada em conexão com cada sistema, re-fletindo seu papel de caráter abrangente e permitindo a elaboração de recomendações específicas para a política pública, bem como uma discussão sobre seu fundamento lógico e compensações.

A família

Como a família pode incentivar a resiliência e a prosperidade?

Para a maioria das pessoas, a família - definida como o grupo de indivíduos aparentados entre si por vínculos familiares - constitui a principal fonte de apoio mate-rial e emocional para confrontar riscos e buscar opor-tunidades. Com a ampliação do campo da metáfora de Gary Becker em A Treatise on the Family (Tratado Sobre a Família), as famílias são “pequenas fábricas”, onde bens e serviços de conhecimento, proteção e seguro são produ-zidos, usando tanto “insumos intermediários” obtidos do restante da sociedade quanto a combinação de esforços e aptidões fornecida pelos membros da família.43 De que forma a família pode contribuir?

Proteção e combinação de riscos para seus membros. Pro-teção e seguro em nível de família são particularmente


toras. Muitas vezes, porém, o abuso e a discriminação ocorrem dentro da família, tornando-a uma fonte de risco e não uma solução para o risco. Provas convin-centes mostram que o aumento do poder econômico e social das mulheres pode influenciar bastante o fato de que a alocação de recursos dentro da família beneficia as crianças, além de promover a igualdade de gênero.49 Uma avaliação de um programa de transferência mo-netária na áfrica do Sul, por exemplo, descobriu que as pensões recebidas pelas mulheres melhoraram a saúde e o estado nutricional das meninas, mas que as transfe-rências recebidas pelos homens não apresentaram ne-nhum efeito nos meninos ou nas meninas.50 Um ponto importante para o aumento do poder econômico das mulheres é o acesso ao mercado de trabalho, o que em diversos contextos é limitado pela infraestrutura inade-quada de assistência infantil e por normas sociais restri-tivas. Alguns países e regiões têm bastante espaço para melhorias: as taxas de participação de mão de obra fe-minina são de apenas 20-30% no Oriente Médio, Norte da áfrica e Sul da ásia. Já na maior parte do restante do mundo, as taxas estão bem acima de 50%.51

Como o governo pode contribuir?

O Estado tem um papel importante a desempenhar na pres-tação de serviços sociais e no combate às normas sociais prejudiciais. As políticas que dão poder ás famílias como

podem ter uma grande influência sobre o modo pelo qual a família funciona como uma primeira linha de apoio para enfrentar riscos e oportunidades.

Acesso e participação. As comunidades, a mão de obra e os mercados financeiros, além das instituições públicas, fornecem os “insumos intermediários” que as famílias utilizam para gerir seus riscos. O acesso contínuo a esses mercados e instituições e sua respectiva participação são fundamentais para as famílias serem gestoras de riscos bem-sucedidas (tanto que em vista do Relatório de De-senvolvimento Mundial de 2014, as quatro seções a seguir são voltadas para a avaliação do possível modo de contri-buição). Como exemplo: as evidências de 59 países suge-rem que o acesso a programas que limitam despesas com saúde pagas com o dinheiro próprio, tais como seguro so-cial e seguro de saúde privada, reduz consideravelmente a incidência de despesas médicas decorrentes de desastres naturais, principalmente para famílias de baixa renda.47 Dada a fundamental importância da saúde em relação a tudo o que as pessoas fazem, existe na verdade uma grande necessidade de seguro de saúde e bastante espaço para melhorias: apenas 17% dos adultos nos países em desenvolvimento relatam ter contribuído para o seguro de saúde, sendo que essa parcela representa 2% em alguns países de baixa renda.48

Equidade dentro da família. Todas as pessoas gostariam de pensar nas famílias como unidades coesas, prote-

F i g u r A 3 Os resultados de educação e saúde nos países em desenvolvimento estão melhorando, mas de modo desigual

Fonte: Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados) (painel a); e Barro e Lee, 2010 (painel b).Nota: Os países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) na figura são países de alta renda e membros da OCDE há pelo menos 40 anos. Todos os demais países são agrupados em regiões geográficas.

a. Taxa de imunização contra o sarampo b. Desempenho educacional entre 15 e 24 anos de idade

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África SubsaarianaSul da ÁsiaOriente Médio e Norte da África

OCDE Leste da Ásia e Pacífico América Latina e o CaribeEuropa e Ásia Central


A comunidade

Como a comunidade pode promover resiliência e prosperidade?

Comunidades são grupos de pessoas que interagem fre-quentemente e compartilham um local ou identidade. Grupos de vizinhos, grupos religiosos e grupos de paren-tesco são alguns exemplos. Eles trabalham por meio de redes informais com base na confiança, reciprocidade e normas sociais — o que James Coleman e Robert Put-nam chamam de “capital social.”57 Desse modo, as comu-nidades podem ajudar seus membros compartilhando riscos idiossincráticos e confrontando riscos e oportuni-dades comuns.

Compartilhar riscos idiossincráticos. O seguro informal é especialmente importante para famílias de baixa renda e, às vezes, é sua única rede de segurança real. Por exemplo, na aldeia de Nyakatoke na Tanzânia, com uma popula-ção de apenas 120 famílias, há cerca de 40 diferentes es-quemas de seguro (sociedades funerárias, associações de poupança rotativa e combinações para compartilhar mão de obra e pecuária).58 Essas práticas também são rele-vantes no âmbito nacional. As famílias da Indonésia, por exemplo, têm seguro informal contra 38% dos custos eco-nômicos de graves choques de saúde e 71% dos custos de doenças secundárias.59 Na Nigéria, o crédito e a assistên-cia informais correspondem a 32% de todas as respostas de enfrentamento identificadas pelas famílias (figura 4).

Confronto de riscos e oportunidades comuns. Quando as comunidades canalizam seu capital social para a ação coletiva, podem fornecer alguns serviços públicos (trans-porte básico ou infraestrutura para irrigação) para pro-teção contra eventos adversos comuns (como epidemias, catástrofes naturais, crime e violência) e para aproveitar oportunidades comuns (como novos mercados e tecnolo-gias).60 Essa ação coletiva pode ser especialmente impor-tante quando a capacidade do governo é baixa. O assen-tamento informal de Orangi no Karachi, Paquistão, por exemplo, financiou e organizou seu próprio saneamento, vacinação, microfinanciamento, planejamento familiar e prevenção contra violência, ajudado por uma organização não governamental local.

Que características melhoram a contribuição da comunidade para a gestão de riscos?

Coesão. Comunidades com fortes laços entre seus mem-bros — ou seja, comunidades dotadas de alto capital social de “vínculos” — são mais capazes de organizar ação coletiva em nome do grupo.61 Na verdade, para problemas locais cuja solução ilude mercados e gover-nos, uma comunidade coesa pode ser a peça que falta no quebra-cabeças. Contudo, não é fácil obter coesão

uma unidade e as políticas que dão poder aos indivíduos dentro das famílias são necessárias.

Fornecimento de serviços sociais essenciais. O acesso a serviços de boa qualidade, mesmo quando básicos, edu-cacionais e médicos pode preparar as pessoas para en-frentar os principais riscos de saúde, lidar com as transi-ções do ciclo de vida e tirar proveito das oportunidades de trabalho. Nesse sentido, o apelo para “igualdade de oportunidades” pode também gerar resiliência para as famílias e os indivíduos.52 Os esforços da Tailândia e Tur-quia para oferecer acesso universal a um seguro de saúde de qualidade merecem uma menção especial. O acesso universal ao sistema de saúde provavelmente exigirá uma parceria entre os setores público e privado para garantir tanto a sustentabilidade fiscal quanto recursos humanos suficientes.53 Para os mais vulneráveis, as redes de segu-rança direcionadas a eles podem ter um drástico impacto em previnir respostas para enfrentamento de riscos que incorrem em custos de longo prazo, tais como a redução do consumo básico, a retirada das crianças da escola, a venda de bens produtivos a qualquer preço ou o apelo ao crime. O Programa de Redes de Segurança Produti-vas da Etiópia é um exemplo bem-sucedido de proteção das pessoas mais vulneráveis contra a insegurança ali-mentar, ao mesmo tempo em que cria bens comunitá-rios para melhor gerir os riscos climáticos e aumentar a produtividade.54

Aumentar o poder da mulher na família. Isso pode ser feito primeiro pelo aumento do poder econômico; en-corajando a participação da mulher na força de traba-lho e, em famílias pobres, aumentando diretamente seu poder de compra. Um exemplo do último caso são os programas de transferência monetária condicionada que fazem pagamentos diretamente a mulheres; avalia-ções de impacto mostraram que esses programas me-lhoram a família e, em especial, o desenvolvimento das crianças, incluindo saúde e desenvolvimento cognitivo.55 Uma segunda via é por meio do empoderamento social e jurídico: reforçando medidas legais contra o abuso e a violência doméstica, eliminando regulamentos que dis-criminam as mulheres quanto à propriedade de bens ou à atividade econômica e realizando campanhas educacio-nais para combater normas sociais que toleram violência ou discriminação contra mulheres e crianças. As cam-panhas devem ser direcionadas tanto a homens como a mulheres: mais de 20% das mulheres em todas as regiões, exceto na América Latina e Caribe, acreditam que o ma-rido tem direito de bater na esposa por motivos como sair sem avisá-lo e discutir com ele.56


bons serviços públicos essenciais e promovendo inclusão e respeito pela diversidade.

Prestando serviços públicos essenciais, como infraestrutura e regime de direito. Mecanismos autônomos de enfren-tamento e seguro não constituem uma gestão de risco adequada; eles precisam de governos nacionais e locais para complementar seus esforços. Por exemplo, comu-nidades vizinhas são potencialmente capazes de manter seus próprios sistemas de drenagem, mas a prevenção de enchentes urbanas requer drenagem por toda a cidade e o planejamento do uso da terra, que somente governos mu-nicipais podem fornecer. Do mesmo modo, comunidades vizinhas podem patrulhar criminosos comuns, mas são impotentes diante do crime organizado.

Promovendo inclusão e respeito pela diversidade. As co-munidades não são necessariamente justas ou confiáveis e podem ser marcadas por fortes desigualdades em ma-téria de poder e riqueza.62 Elas podem excluir pessoas vulneráveis (doentes crônicos, viúvos), novos moradores (migrantes, refugiados) ou aqueles que são diferentes (minorias étnicas). O governo pode ajudar introduzindo leis antidiscriminatórias, realizando campanhas educa-cionais e incentivando interações que promovam coesão frente à diversidade.

Não apenas os governos podem apoiar as comunida-des, mas a participação da comunidade pode aumentar a qualidade do processo de governança e melhorar o de-

quando os membros da comunidade têm valores e identidades culturais diferentes, como ocorre cada vez mais em comunidades urbanas. Além disso, a coesão da comunidade é seriamente comprometida quando as pessoas são excluídas ou discriminadas.

Conectividade. As comunidades também precisam co-municar-se com outras comunidades e com mercados; sem essas conexões elas permanecem pequenas e isola-das, sem influência política e incapazes de realizar qual-quer coisa em escala. As comunidades que mantêm fortes laços umas com as outras, ou seja, comunidades com alto capital social de “ligação” são mais propensas a colaborar entre si em projetos de gestão de riscos mutuamente be-néficos e coexistir pacificamente. Geralmente as cidades com alto índice de violência devido a motivos étnicos e religiosos não têm interação cotidiana entre membros de grupos diferentes e são caracterizadas por mídia, quadri-lhas criminosas e líderes locais desagregadores.


A confiança nas interações entre pessoas e os meios in-formais de cumprimento da lei é a base da força das co-munidades, mas é também a fonte de sua vulnerabilidade. As comunidades lutam com o risco sistêmico e fracassam quando a gestão de risco requer preparação complexa e de longo prazo. Os governos podem ajudar prestando

F i g u r A 4 As pessoas respondem aos choques por conta própria e combinando riscos com outros

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base em dados de levantamentos de domicílios, vários anos 2004–11.

Malawi

Uganda

Tadjiquistão

Uzbequistão

Afeganistão

Iraque

Maldivas

Sudão

Nigéria

0 20 40

% de todas as respostas de enfrentamento quando confrontados com um choque

60 80 100

Assistência e crédito informaisPoupanças e venda de ativos

Redução do consumoAssistência e crédito formaisEmprego ou migração


Compartilhamento de riscos. As empresas possibilitam o compartilhamento de riscos entre os empregados por meio de colaboração; entre os empregadores de firmas por meio da diversificação de investimentos; e entre empregados e empregadores por meio de acordos con-tratuais (formais ou informais). Para compartilhar riscos em determinada empresa, é vantajoso alcançar um certo tamanho. Os setores empresariais de muitos países em desenvolvimento, contudo, são dominados pelo traba-lho autônomo (figura 5). As taxas de trabalho autônomo ficam em torno de 70% no Sul da ásia e ultrapassam os 80% na áfrica Subsaariana e também são elevadas nos países em desenvolvimento em outras regiões. Essas taxas elevadas de trabalho autônomo sugerem que as rendas de um grande número de empregados nos países em desen-volvimento são vulneráveis a diversos choques — uma criança doente, um equipamento quebrado ou uma mu-dança no clima podem significar a perda de uma renda diária ou mais. Elas também sugerem que o setor empre-sarial não está se beneficiando da especialização e do au-mento de produtividade que empresas de várias pessoas obtêm.

Inovação e realocação de recursos. Quando impulsionado pela competição, o setor empresarial pode promover inovação adotando novas tecnologias e realocando re-cursos. Em algumas instâncias, isso pode exigir a saída e a entrada de empresas na economia. Este processo de “destruição criativa,” como foi denominado pela primeira vez por Joseph Schumpeter,66 pode gerar custos de ajuste substanciais, mas pode ser a única forma de uma econo-mia permanecer resiliente e próspera frente às condições de constante mudança. Melhorar o processo dinâmico pode ter efeitos significativos, tanto na redução do risco de recessões prolongadas como no aumento da produ-tividade agregada. Por exemplo: uma estimativa conclui que fazer alocação de recursos de modo tão eficiente na China e na Índia quanto nos Estados Unidos aumenta-ria a produtividade total dos fatores em mais de 50% na China e 60% na Índia.67 Contudo, esses aumentos signi-ficativos também necessitariam do desenvolvimento de instituições e de um ambiente de negócios que pudessem suportar um alto grau de dinamismo no setor empresa-rial — uma tarefa difícil.

Empregado, consumidor e proteção ambiental. Motivado pelas considerações à reputação e devidamente regulado pelo governo, o setor empresarial pode contribuir para a gestão de risco de pessoas fornecendo segurança no local de trabalho, proteção para o consumidor e salvaguardas ambientais. Porém, essas proteções não são garantidas; e, em alguns casos, as empresas prejudicam e geram perdas à sociedade. Essas práticas prejudiciais podem ser corrigi-das pela a gestão do governo, das comunidades e das em-presas. Com os incentivos adequados, as firmas que fazem dessas proteções sociais uma prioridade podem obter be-

sempenho dos programas do governo. Talvez as pessoas não prestem atenção ao chamado de evacuar quando o governo aciona o alarme de desastre, mas elas correrão quando alertadas por um membro confiável da comuni-dade. Mobilizar a voz, energia e ação coletiva das comuni-dades pode ajudar a superar alguns dos obstáculos à me-lhoria da gestão de riscos nos países e regiões com pouca capacidade governamental. Por exemplo, o objetivo do Programa de Solidariedade Nacional do Afeganistão é construir uma infraestrutura rural com a participação da comunidade e também estabelecer alicerces para uma melhor governança local. Na Índia e em Uganda, a divul-gação de informações sobre direitos à saúde e educação e seus resultados por meio de reuniões públicas promo-vidas pela comunidade melhoraram os serviços públicos e a participação da comunidade, gerando mais vacinas, mas suplementos pré-natais e menos mensalidades esco-lares com preços elevados.63

O setor empresarial

Como o setor empresarial pode promover resiliência e prosperidade?

O setor empresarial compreende os empregados e em-pregadores; os acordos que organizam suas relações; e as tecnologias que transformam fatores de produção em bens e serviços. Empresa é a unidade que define o setor empresarial. Vai de informal a formal; do trabalho autô-nomo às parcerias e às corporações multinacionais gigan-tescas; e da agricultura à fabricação e serviços. Enquanto o proprietário de uma única empresa busca maximizar seus lucros, o setor empresarial como um todo engloba os interesses de trabalhadores, proprietários e consumi-dores. Apesar das possíveis compensações importantes entre esses interesses, o setor empresarial pode ajudar as pessoas a gerenciarem riscos por meio de vários canais, conforme descrito abaixo.

Para empregados e empregadores, ser parte de uma empresa de várias pessoas — ou seja, uma firma — ofe-rece a possibilidade de compartilhar os benefícios e per-das da especialização, colaboração e inovação. De fato, este é um dos principais motivos por trás da formação de firmas. Como Frank Knight e Ronald Coase argu-mentaram em seus primeiros estudos, as firmas têm uma vantagem institucional ao fornecer meios econômicos de lidar com a incerteza e superar os custos das transações.64 Enquanto a maior parte das pessoas individualmente é naturalmente avessa ao risco e, portanto, relutante em as-sumir novos empreendimentos, em grupos essas pessoas tornam-se mais dispostas a buscar projetos que envolvam mais risco, mas que também prometam retornos mais elevados. Portanto, as firmas podem funcionar como ve-ículos naturais para explorar a vantagem do risco, com consequências benéficas para a resiliência e prosperidade dos indivíduos.65


25% no início de 2013, mostrou poucos sinais de redução desde o início da crise. A diferença é justificadamente ex-plicada pela rigidez do setor empresarial na Espanha, em contraste com o ambiente de negócios propício da Dina-marca. Esta situação iniciou um sério debate e propostas de reforma recentes na Espanha para remediar a situação. De modo geral, as evidências indicam que os países com menos flexibilidade em seus setores empresariais sofrem recessões mais profundas e prolongadas quando ocorrem choques negativos.69

Formalidade. Para empresas, a formalidade é definida como o cumprimento de leis e regulamentos. Se a forma-lidade é benéfica (para as empresas e para a economia) ou não, depende da qualidade das normas ditadas pelo Es-tado e da qualidade dos serviços públicos que ele oferece. Quando essas normas e serviços são sólidos, o setor em-presarial é caracterizado por menos trabalho autônomo e firmas maiores, mais estáveis e mais formais. Essas ca-racterísticas estão todas relacionadas. Os mecanismos in-formais podem ser eficazes para pequenas firmas e tran-sações simples, mas são insuficientes para firmas maiores e relações complexas com empregados e mercados. Com regulamentos e serviços públicos adequados, as firmas formais podem beneficiar-se de melhor proteção jurídica (como cumprimento de contratos) e melhor uso de infra-estrutura pública (como portos para o comércio interna-

nefícios substanciais. Uma meta-análise recente concluiu que os programas de bem-estar no ambiente de trabalho reduzem os custos médicos e os custos gerados pelo ab-senteísmo — ganhos que beneficiam tanto os empregados como as firmas.68

Que características melhoram a contribuição do setor empresarial para a gestão de riscos?

Duas características aumentam a capacidade do setor em-presarial de contribuir para a resiliência e prosperidade das pessoas flexibilidade e, com o tempo, formalidade.

Flexibilidade. Flexibilidade é a capacidade de todo o setor empresarial (empregadores, empregados, tecnologias) de adaptar-se a condições em evolução. Não deve ser con-fundida com a facilidade de demitir empregados. Um setor empresarial flexível é mais apto a responder a cho-ques alocando recursos para as empresas e entre elas, pro-movendo o compartilhamento de riscos e inovando em um mundo em constante transformação. Na recente crise financeira global, por exemplo, a Dinamarca e a Espanha foram duramente atingidas, mesmo assim os resultados do mercado de trabalho foram significativamente dife-rentes. Na Dinamarca, a perda de empregos foi alta, mas os períodos de desemprego foram curtos. Em contra-partida, na Espanha, a taxa de desemprego, que ficou em

F i g u r A 5 O trabalho autônomo é mais predominante nos países em desenvolvimento, especialmente na África Subsaariana e no Sul da ÁsiaTrabalho autônomo, como percentual do total de empregos, média 2004–06

100Máximo75° percentilMediana

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Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.Nota: Os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) na figura são os países de renda alta que são membros da OCDE há pelo menos 40 anos. Todos os outros países são agrupados em regiões geográficas.


sólidos e executáveis são necessários para garantir a segu-rança do local de trabalho, proteção ao consumidor e pre-servação ambiental. Os fracassos do mercado derivados de externalidades e informações assimétricas são eleva-dos nessas áreas, exigindo intervenção direta do governo. O desabamento fatal de uma fábrica de roupas em Ban-gladesh em 2013 — que custou a vida de mais de 1.100 trabalhadores — é uma triste lembrança da importância do monitoramento e execução dos regulamentos pelo go-verno que não podem ser supervisionados apenas pela população. Esses regulamentos são importantes, especial-mente em Estados cuja capacidade institucional requer que eles priorizem suas intervenções cuidadosamente.

O sistema financeiro

Como o sistema financeiro pode promover resiliência e prosperidade?

Com o fornecimento de ferramentas financeiras úteis e uma gestão responsável de seus próprios riscos, o sistema financeiro pode proteger as pessoas do impacto de cho-ques negativos e posicioná-las melhor para buscar opor-tunidades. Instrumentos de poupança (como depósitos bancários e títulos líquidos) permitem que as pessoas acumulem reservas para os dias de dificuldade. Instru-mentos de crédito (como empréstimos educativos e hipo-tecários) aliviam as restrições de financiamento, ajudando as pessoas a suavizar variações de consumo após choques negativos, mas também a explorar oportunidades com maior flexibilidade. Finalmente, o mercado de seguros (como o seguro saúde e o residencial) fornece um meio para cobrir os custos de eventos adversos danosos.

Que características melhoram a contribuição do sistema financeiro para a gestão de riscos?

Inclusão e profundidade. Como Merton Miller e vá-rios seguidores argumentaram de forma convincente, quando os mercados financeiros são competitivos e funcionam sem distorções, podem fornecer com efici-ência mais e melhores ferramentas e serviços para mais pessoas.74 De fato, os mercados financeiros podem for-necer instrumentos e serviços que ajudam as pessoas a enfrentarem riscos de frequência, intensidade e natureza variados, sejam idiossincráticos ou sistêmicos. Contudo, cerca de 70% da população dos países de baixa e média renda não usam nenhum tipo de ferramenta financeira essencial, em comparação com 40% nos países de renda alta. Os dados nos portfólios financeiros dos indivíduos mostram que economias financeiras e seguro financeiro são usados apenas por cerca de 17% da população dos países de renda baixa e média (em comparação com os 45% das pessoas em países de renda alta), e o crédito é usado por cerca de 8% (em comparação com 14% nos

cional). Isso, por sua vez, pode promover o compartilha-mento de riscos e a inovação entre as empresas. Ademais, tem mais facilidade para tornar as empresas responsáveis por seu impacto sobre a segurança do empregado e sobre o bem-estar ambiental e do consumidor.70

Há sinergias e compensações entre flexibilidade e for-malidade. Em países com instituições governamentais efetivas, a formalidade aumenta a flexibilidade. No en-tanto, em países com instituições governamentais frágeis e regimes regulatórios onerosos, o custo da formalidade também pode ser muito grande para a maioria das em-presas e trabalhadores. Nesse caso, a informalidade é um meio pelo qual a economia obtem certo grau de flexibi-lidade e para os trabalhadores terem acesso a uma rede de segurança prática.71 A Figura 6 mostra uma tipologia de países baseados na flexibilidade e formalidade de seus mercados de trabalho e de produtos.


A política pública para setor empresarial requer reformas que equilibrem a necessidade de flexibilidade da econo-mia com a necessidade de proteções jurídicas e regulató-rias da sociedade.

Um ambiente de negócios melhor. Várias das formas pelas quais o governo pode contribuir para a produtividade e inovação também podem aumentar a resiliência derivada do setor empresarial. Um clima melhor de investimentos pode melhorar a gestão de riscos no setor empresarial encorajando a adesão a regras e regulamentos sensatos e aumentando a capacidade do setor de ajustar-se a novas condições. De forma mais básica, direitos de propriedade seguros e certeza regulatória, juntamente com custos bai-xos para a entrada e saída de firmas, são essenciais. Além disso, apesar de as reformas no mercado de trabalho iso-ladamente não terem chances de serem bem-sucedidas, a redução da carga de impostos trabalhistas e a agilização de regulamentos são componentes críticos de um con-junto abrangente de reformas — no qual o efeito global é maior do que a soma de suas partes.72 Juntamente com essas reformas complementares, uma evidência recente da comparação entre os países concluiu que mudar um país do quintil com a maior rigidez trabalhista para um com a menor rigidez aumenta a velocidade do ajuste a choques e eleva o crescimento da produtividade em até 1,7 pontos perecentuais.73 Além disso, é necessário um seguro social sólido e inclusivo, de modo a que a flexibi-lidade no setor empresarial não seja conquistada à custa do bem-estar dos trabalhadores, suas famílias ou suas co-munidades (box 6).

Regulamentos mais sólidos e executáveis para o trabalha-dor, o consumidor e a segurança ambiental. Embora em muitas áreas os regulamentos possam ser excessivos e nocivos para as forças de mercado, regulamentos mais


o seguinte: a perda cumulativa média de produção nos primeiros três anos de crises foi de 33% do PIB nas eco-nomias avançadas e 26% nos mercados emergentes.76

Ambas as sinergias e as compensações podem existir entre inclusão, profundidade e estabilidade financeira. Ao disponibilizar para os bancos poupanças internas maio-res e mais diversificadas (reduzindo assim a confiança no capital estrangeiro reversível), uma maior inclusão e profundidade financeira seria capaz de aumentar a esta-bilidade do sistema financeiro.77 Mas uma inclusão finan-ceira excessiva e um rápido aprofundamento podem co-locar a estabilidade em risco. Isso se aplica especialmente aos mercados de crédito. Por exemplo, as crises bancárias na Tailândia (1997), Colômbia (1982) e Ucrânia (2008) foram precedidas por um crescimento excessivo do cré-dito anual de 25%, 40% e 70%, respectivamente. Fornecer

países de renda alta) — embora exista ampla heteroge-neidade entre os países.

Estabilidade. O calcanhar de Aquiles do sistema finan-ceiro é sua tendência à crise. Como observado no tra-balho original de Douglas Diamond e Phillip Dybvig, a incompatibilidade entre a duração dos ativos dos bancos (longo prazo) e os passivos (curto prazo) torna o sistema financeiro inerentemente instável.75 Se o sistema finan-ceiro deixar de gerir o risco que retém, ele pode preju-dicar as pessoas — diretamente ao impedir seu acesso a financiamento ou indiretamente ao obstruir o crédito disponível para empresas e pressionar as finanças públi-cas, contribuindo desse modo para a perda de empregos, renda e riqueza. A experiência de 147 crises bancárias que atingiu 116 países de 1970 a 2011 (mapa 1) expressa

F i g u r A 6 Os países variam amplamente em termos da flexibilidade e formalidade de seus mercados de trabalho e de produtos

Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados de Aposentadorias e Pensões do Banco Mundial e nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial; Fórum Econômico Mundial 2012; Schneider, Buehn e Montenegro 2010.Nota: As economias na linha superior são altas (acima do valor médio), tanto em flexibilidade de mercado de produtos como mercado de trabalho; as da linha do meio são altas em um dos dois mercados; e as da linha inferior são baixas (abaixo do valor médio) em ambos os indicadores de flexibilidade. Do mesmo modo, as economias da primeira coluna à esquerda são baixas em produção formal e mão-de-obra formal; na coluna do meio são altas em um dos dois indicadores de forma-lidade; e as da última coluna são altas em ambos os indicadores de formalidade. Somente economias com dados de todos os quatro indicadores são consideradas e os valores médios são calculados dentro desta amostra.

ArmêniaAzerbaijãoCambojaPeru

AlbâniaCazaquistãoChina

ArgentinaCroáciaGréciaRep. Islâmica do IrãRomênia

Flex

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dade

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mer

cado

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Formalidade da mão de obra e produçãoMenos formal

Menosflexível

Mais formal

Maisflexível

AlgériaEquadorFederação

RussaÍndia

LesotoLíbiaMéxicoRepública Árabe

do Egito

República Dominicana

Rep. do IêmenTrinidad e

Tobago

BangladeshBolíviaBósnia e

HerzegovinaBurundiChadeColômbia

FilipinasGanaHaitiHondurasJamaicaMaliNepal

NicaráguaPaquistãoRepública da

VenezuelaSenegalSierra LeoaZimbábue

BeninBotsuanaBurkina FasoCamarõesCosta do MarfimEl Salvador

GâmbiaGeórgiaGuatemalaGuinéLíbanoMadagascar

MarrocosSri LankaTailândiaTanzâniaUgandaZâmbia

África do SulBrasilBulgáriaIndonésia

MongóliaNamíbiaQuêniaRepública da

Macedônia

República do Quisguistão

UcrâniaUruguaiVietnã

AlemanhaAustráliaÁustriaBélgicaCanadáChileCingapuraCosta RicaDinamarcaEstados UnidosEstônia

FinlândiaFrançaHolandaHong Kong,

ChinaIrlandaIsraelJapãoLetôniaLituâniaMalásia

MaurícioNoruegaPolôniaReino UnidoRep. da CoréiaRepública TchecaSuéciaSuíça

EslovêniaEspanhaHungria

ItáliaJordâniaPortugal

República da Eslováquia

Turquia


autorizaram as operadoras de rede móvel a assumir mui-tas operações bancárias.79 Além disso, para promover in-clusão financeira, o governo deve servir de exemplo ao usar práticas inovadoras. Um caso interessante é o da Lei Nacional da Garantia de Emprego Rural da Índia, que ampliou o alcance de serviços aos pobres que vivem nas áreas rurais por meio da introdução de transferências de governo a pessoas utilizando uma conta bancária.80

Instituindo regulamentação macroprudencial para riscos sistêmicos. Para lidar melhor com o potencial de crises financeiras, os países devem estabelecer sólidas estru-turas regulatórias macroprudenciais — estruturas que consideram a interconexão entre instituições financeiras e mercados e que tratam o sistema financeiro como um todo.81 Tornar reguladores macroprudenciais indepen-dentes, possivelmente colocando-os sob o controle do

a quantia certa de crédito — nem mais nem menos — é uma grande preocupação para todos os países.


Fornecer uma infraestrutura financeira sólida. Uma infra-estrutura financeira consiste em instituições que facilitem a intermediação financeira, incluindo sistemas de paga-mentos, cadastros de informações de crédito e registros de colaterais. A infraestrutura financeira também inclui uma estrutura regulatória que estimule tanto a proteção ao consumidor como a competição entre as instituições financeiras. México e áfrica do Sul, por exemplo, apro-varam estruturas de proteção ao consumidor eficientes, que incluem ouvidorias para resolver disputas em finan-ciamento ao consumidor.78 A competição pode levar à inovação na inclusão financeira, como nas Filipinas, que

B Ox 6 O acesso ao seguro social deve estar vinculado à situação do trabalho?

A prestação de um seguro básico contra os riscos associados à doença e à idade avançada — especialmente para os vulneráveis — é justifica-damente uma meta fundamental da política pública. Mas como o seguro social é financiado e quem se beneficia? Tradicionalmente, ele tem sido financiado por meio de encargos obrigatórios na folha de pagamento, cobrados de empregados e empregadores, e tem benefi-ciado os trabalhadores contribuintes. O problema com esta aborda-gem é sua cobertura limitada: na maioria dos países em desenvolvi-mento, os trabalhadores formais (que contribuem e beneficiam-se do seguro social) compõem menos da metade da força de trabalho (e bem menos na África Subsaariana e Sul da Ásia). A abordagem tradi-cional termina excluindo muitos trabalhadores — principalmente os de baixa renda, desempregados ou que trabalham na agricultura.a

Para reduzir o hiato da cobertura, vários países implementaram sistemas sem contribuição para seguro de pensão por idade. É uma boa ideia combinar sistemas sem contribuição e sistemas com con-tribuição obrigatória? Se os benefícios da contribuição para o seguro social forem incertos e o cumprimento dos pagamentos obrigatórios for ineficiente, ter esses sistemas paralelos pode prejudicar os incen-tivos dos empregadores de contratarem formalmente e dos empre-gados de buscarem emprego formal. Poderia iniciar-se um círculo vicioso: a informalidade gera baixa cobertura, e a resposta à baixa cobertura gera mais informalidade.b

Uma possibilidade que merece discussão é a desvinculação do seguro social da situação do trabalho. Essa desvinculação envolve-ria a seguinte ação pública:


a. Ribe, Robalino e Walker 2012.b. Evidências do Chile, Colômbia e México mostram que a interação de sistemas com contribuição e sistemas sem contribuição levaram a declínios no emprego

formal, e há uma evidência disseminada de que firmas informais menores tendem a ser menos produtivas e a pagar salários mais baixos. Ver Levy e Schady 2013; Pagés-Serra 2010; ILO 2009; La Porta e Shleifer 2008.

c. Países em desenvolvimento, como Ilhas Maurício e África do Sul, já baseiam-se principalmente em sistemas sem contribuição para aposentadorias e pensões, enquanto vários outros países — incluindo China, Índia, Tailândia, Turquia e Vietnã — também começaram a oferecer acesso universal a seguro saúde. Ver Holzmann, Robalino e Takayama 2009.

• Permitirqueaspessoasparticipemdosegurosaúdeedaaposen-tadoria por idade independentemente da situação do trabalho (empregado ou desempregado, e formal ou informal), requerendo curtos períodos de investimento e benefícios portáteis.

• Fazercontribuiçõesadicionaisparaesquemasdesaúdeepensãovoluntários e claramente vinculados a benefícios previsíveis que estão além das provisões básicas concedidas pelo governo. Envol-ver o setor privado na gestão e provisão da parcela voluntária das contribuições e benefícios do seguro social.

• Fornecercuidadosdesaúdebásicoseaposentadoriaspor idadefinanciados pelo governo e direcionados a populações vulnerá-veis, mas potencialmente abertos a qualquer um (pelo menos para os cuidados de saúde).c

• Financiar esta provisão básica por meio de receitas gerais dogoverno e pagamentos de usuários (para cuidados de saúde) em um nível consistente com a sustentabilidade fiscal.

• Informar claramente à população as características e limitaçõesdas provisões básicas, os custos adicionais e os benefícios das con-tribuições voluntárias.

• Promover instruçãofinanceiraeconfiançanosistemafinanceirocom relação a sua função de seguro com ações macroprudenciais e certeza política.

Muito ambicioso ou de longo alcance? Talvez — mas vale o debate.


Levando em conta de modo explícito as compensações e sinergias entre inclusão, profundidade e estabilidade. As evidências sugerem que em 90% dos casos, as estratégias do setor financeiro nacional não abordam compensações específicas entre metas de desenvolvimento financeiro e a gestão do risco sistêmico, embora mais de dois terços dos países comprometam-se a alcançar ambas as metas den-tro de suas estratégias.82 Um comitê de política financeira pode fornecer um meio para que o país leve em conta compensações e sinergias no setor financeiro e melhore a coordenação política. Um exemplo interessante a ser analisado é o da Malásia, onde o banco central assume a liderança em promover a participação dos principais partes interessadas na política do setor financeiro, in-cluindo o ministro de finanças e peritos do setor privado. O objetivo desta participação é preparar uma estratégia do setor financeiro nacional na qual a Malásia considere as compensações entre promover o desenvolvimento e inclusão financeira e gerenciar o risco sistêmico no setor financeiro.

banco central, é a primeira etapa nesta direção — como na República Tcheca, que em 2006 deu ao banco central a responsabilidade explícita de promover a estabilidade financeira. Desse modo, os governos podem buscar su-pervisão macroprudencial proativa e intervir com ferra-mentas políticas oportunas e robustas, como a República da Coreia fez em 2011 após a crise financeira internacio-nal ao impor um imposto sobre passivos financeiros não essenciais para gerenciar fluxos de capital especulativos.

Idealmente, a regulamentação macroprudencial evi-taria crises financeiras. Contudo, algumas crises são inevitáveis, então, é necessário que exista um sistema de resolução de crises. Como lidar com as perdas? Ao resol-ver crises, os países devem buscar transferir as perdas do banco para acionistas e gerentes e, em alguns casos, cre-dores não segurados — minimizando os custos para os contribuintes, ameaças à estabilidade fiscal e risco moral futuro. Para facilitar a recuperação de crises, os governos e a comunidade internacional podem contribuir reduzindo a incerteza regulatória por meio de decisões oportunas e coordenação global efetiva.

Fonte: Cálculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados Findex do Banco Mundial e dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.Nota: O índice de inclusão financeira é calculado com base nos dados da Global Findex sobre o uso de poupanças (porcentagem de adultos que pouparam dinheiro em uma instituição financeira no ano passado); crédito (porcentagem de adultos que pediu emprésti-mo de uma instituição financeira no ano passado); e seguro (porcentagem de adultos que pagaram pessoalmente pelo seguro saúde e a porcentagem de adultos que trabalharam na agricultura e que adquiriram um seguro agrícola). RNB = Rendimento Nacional Bruto.

F i g u r A 7 Inclusão financeira em economias, crédito e seguro nos países em desenvolvimento com diferentes níveis de renda

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PIB per capita em 2011, em logarítmo natural

África SubsaarianaSul da ÁsiaLeste da Ásia e Pací�co

Oriente Médio e Norte da ÁfricaAmérica Latina e o CaribeEuropa e Ásia Central


da volatilidade não têm origem nas flutuações modera-das, mas na inflação elevada e nas mudanças abruptas que ocorrem na atividade econômica. Esses efeitos per-meiam toda a economia — reduzindo a oferta de empre-gos, interrompendo o crédito e adiando investimentos — e geram perdas que levam a um declínio no cresci-mento econômico de longo prazo. De fato, uma análise em vários países desenvolvidos e em desenvolvimento nas últimas quatro décadas sugere que um aumento na volatilidade do PIB de níveis normais a relacionados a crises pode reduzir o crescimento do PIB per capita no longo prazo em cerca de 2 pontos percentuais por ano.84

Fornecimento contínuo de bens e serviços públicos. Parte da razão pela qual as crises têm um impacto no cresci-mento de longo prazo é que elas podem resultar em uma interrupção ou deterioração no fornecimento de bens e serviços públicos essenciais. Essas interrupções ocorrem especialmente quando os governos são forçados a realizar cortes drásticos nas despesas durante períodos de desace-lerações. Foi o que aconteceu em vários países da América Latina durante as décadas de 1980 e 1990, com mais da metade do ajuste fiscal consistindo em cortes nas despesas com investimento em infraestrutura.85 Do mesmo modo, a despesa com seguro social caiu quase pela metade nos países do Oriente Médio e Norte da áfrica após as crises na região.86 Durante a última crise financeira global, os

A macroeconomia

Como a macroeconomia pode promover resiliência e prosperidade?

A macroeconomia é a plataforma onde toda a atividade econômica acontece: desde o consumo às poupanças das famílias, desde o investimento até a produção das em-presas e desde tomar empréstimos até conceder emprés-timos nos mercados financeiros. A gestão macroeconô-mica sólida pode fornecer um ambiente onde famílias, comunidades e empresas são capazes de planejar para o longo prazo e realizar sua própria gestão de riscos. Além disso, a política macroeconômica pode lidar com os grandes riscos sistêmicos, com os quais os domicílios e outros sistemas socioeconômicos não estão equipados para lidar. Como Robert Barro, entre outros, observou, as crises macroeconômicas, com grandes custos para o bem-estar, marcaram a economia mundial durante dé-cadas — visivelmente desde 2007.83 Os formuladores de políticas têm um papel essencial a desempenhar na pre-venção dessas crises ou pelo menos na redução de seus efeitos.

Estabilidade macroeconômica. Os ciclos de negócios são intrínsecos às economias modernas, e algum grau de vo-latilidade nos preços agregados, produção e emprego é normal. As evidências indicam que os efeitos prejudiciais

m A PA 1 Crises bancárias no mundo inteiro, 1970–2011

Fonte: Cálculos do WDR 2014 com base no banco de dados dos Laeven e Valencia 2012. Número do mapa: BIRD 40098.

Uma criseNenhuma crise bancária Duas crises Três ou quatro crises Nenhum dado


inerentemente mais complexa, tem vários objetivos e instrumentos e está imersa no processo político. Com respeito à gestão de riscos, a política fiscal nos países em desenvolvimento tem demonstrado uma tendência procíclica que amplia a recuperação econômica e piora as recessões.92 Nas duas últimas décadas, contudo, vários países em desenvolvimento no mundo inteiro prioriza-ram a transparência e a disciplina fiscal, desenvolvendo amortecedores durante o período positivo com um olho em futuras desacelerações. Essas melhorias institucionais explicam a recente habilidade de uma grande fração de países em desenvolvimento de conduzir uma política fis-cal contracíclica, principalmente direcionando as despe-sas com investimentos e consumo na direção oposta à do ciclo da atividade econômica geral (o mapa 2 dá enfoque às despesas de consumo contracíclico). Os conselhos fis-cais independentes podem fornecer um meio importante para institucionalizar essa disciplina (box 7).

Por que a política fiscal contracíclica é útil? Primeiro, ela permite que os governos continuem a fornecer pro-dutos e serviços e a manter seus programas de investi-mentos públicos de modo estável, mesmo que as receitas públicas caiam (como é normal no período negativo do ciclo de negócios). Em segundo lugar, ela fornece recur-sos para aumentar a assistência social e o seguro social para mais pessoas carentes que sofrem com as condições macroeconômicas cíclicas adversas. Esses dois mecanis-mos fazem uma contribuição significativa, não somente durante a parte de recessão do ciclo, mas também para o bem-estar de longo prazo da população e da economia.93 Uma terceira possível razão é a de estimular a econo-mia. Há poucas evidências, contudo, de que o estímulo fiscal cíclico baseado no estímulo ao consumo funcione. Ao contrário, estimativas do multiplicador fiscal keyne-siano — o aumento do PIB para cada dólar da despesa adicional do governo — variam somente entre 0,4 e 0,6 para a maior parte dos países em desenvolvimento e entre 0,6 e 1,2 para a maior parte dos países desenvolvidos.94 Quando o custo do aumento da receita adicional neces-sária para financiar essa despesa (em termos de impostos, dívida e burocracia) é calculado, o multiplicador líquido tende a ser quase zero ou negativo.

Finalmente, a partir de uma perspectiva de gestão de risco, a sustentabilidade fiscal requer estar ciente das responsabilidades contingentes. Algumas delas são legí-timas, como a reconstrução e a assistência após um de-sastre natural e os gastos elevados necessários para cobrir seguridade social e tratamento médico para uma popula-ção em processo de envelhecimento. Outras responsabi-lidades contingentes são mais controversas; operações de resgate financeiro, por exemplo, podem representar um grande ônus para o Estado: cerca de 50% do PIB da Indo-nésia e Tailândia após a crise de 1997 no Leste Asiático e mais de 40% do PIB da Islândia e Irlanda durante a crise de 2008-2009.95 A abordagem de responsabilidades con-tingentes requer uma combinação de medidas: primeiro,

orçamentos destinados à educação caíram drasticamente na maioria dos países da Europa Oriental: por exemplo, até 25% na Sérvia e 10% na Hungria.87

Que políticas contribuem mais para a gestão de riscos?

Os peritos argumentaram que as políticas macroeconô-micas devem ser confiáveis, previsíveis, transparentes e sustentáveis. Esta é uma recomendação sensata. Tam-bém podem ser apresentadas de forma mais concreta em termos de gestão de riscos: os formuladores de políticas devem comportar-se de modo prudente durante o perí-odo de recuperação para evitar enfrentamentos onerosos durante as desacelerações.

Política monetária transparente e confiável. Dotadas de independência e busca pela transparência e credibili-dade, as autoridades de política monetária têm reduzido a inflação com sucesso no mundo inteiro nos últimos 25 anos: embora 34 países tenham tido uma inflação anual superior a 50% de 1990 a 1994, somente um país, o Zimbábue, registrou essa taxa no final da década de 2000. Adotar uma estrutura de política monetária que crie in-centivos à estabilidade de preços de longo prazo, levando em conta o ciclo de negócios, tem sido crucial para com-bater a inflação.

A crise financeira internacional de 2008 e a recessão resultante nos países desenvolvidos testaram as melho-rias feitas na política monetária nos países em desen-volvimento. No final das contas, a política monetária demonstrou ser resiliente. Uma questão importante a ser considerada após a crise é se a estabilidade financeira deve ser incluída como um objetivo direto da política monetária. A questão ainda está em aberto, mas é pos-sível argumentar que a estabilidade financeira seja mais facilmente alcançada por meio de instrumentos macro-prudenciais — direcionados a desequilíbrios financeiros e fluxos de capital voláteis — do que por meio de política monetária.88

Regimes de taxas de câmbio flexíveis. Embora em debate há muito tempo, as taxas de câmbio flexíveis provaram ser absorvedores eficazes de choques. Isso é verdade, tenha o choque origem dentro ou fora da economia na-cional. Os países com taxas de câmbio flexíveis tendem a ajustar-se melhor — recuperando-se de forma mais rápida e sólida — à deterioração em suas relações comer-ciais,89 riscos naturais como terremotos e temporais,90 e outros choques que podem gerar desequilíbrios internos ou externos.91

Política fiscal contracíclica e sustentável. No mundo in-teiro, a política fiscal não progrediu tanto quanto a po-lítica monetária em termos de processo eficaz e resul-tados positivos. Isso não é surpresa: a política fiscal é


fronteira nacional. Depois de desencadeadas, as pande-mias e as crises financeiras ou econômicas podem circu-lar rapidamente em um mundo cada vez mais interligado. Conflitos armados podem destruir pessoas e propagar-se para países vizinhos. Desastres naturais podem arruinar um país ou uma região inteira. A mudança climática pro-vavelmente intensificará todos esses riscos. Obviamente, os riscos que se disseminam e afetam muitos países ou gerações exigem atenção internacional.

A comunidade internacional é uma fusão de agentes bastante diferentes, tais como governos soberanos, or-ganizações internacionais, a comunidade científica glo-bal e a mídia, além da sociedade civil. Ela pode oferecer competência e conhecimento; proporcionar proteção por meio de regras e normas globais, formulação de capaci-dade e coordenação internacional; e unir recursos nacio-nais para preparar países melhor para o risco e aliviar as situações de crise.

Riscos que ultrapassam a capacidade nacional. A partici-pação da comunidade internacional pode ser necessária

os governos devem fornecer os incentivos adequados à autoconfiança – por exemplo, substituindo os sistemas de desconto em folha por sistemas de aposentadoria por ida-de totalmente capitalizados e deixando que aqueles que assumem riscos nos mercados financeiros arquem com todo o prejuízo de empreendimentos mal-sucedidos. Se-gundo, as soluções de mercado devem ser estimuladas, por exemplo, permitindo-se a emissão de títulos catás-trofe nos mercados internacionais para oferecer seguro contra os riscos de desastres naturais. Em terceiro lugar, deveria haver provisões de recursos para passivos residu-ais com os quais o governo possa ter que arcar.

A comunidade internacional

Quando a comunidade internacional pode promover a resiliência e a prosperidade?

Os riscos não gerenciados não respeitam fronteiras e ne-nhum país ou agente que atue de forma independente pode efetivamente lidar com um risco que atravessa uma

m A PA 2 O consumo do governo tornou-se contracíclico em mais de um terço dos países em desenvolvimento na última década

Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em Frankel, Végh, e metodologia Vuletin 2013. Número do mapa: BIRD 40099.Observação: O mapa mostra a evolução da posição cíclica da política fiscal de 1960 a 1999 e de 2000 a 2012. A posição cíclica é medida em uma regressão do com-ponente cíclico (Hodrick-Prescott) das despesas de consumo geral do governo sobre seu próprio valor defasado e o componente cíclico do PIB real. O sinal do coeficiente sobre o componente cíclico do PIB real indica se as despesas de consumo do governo são procíclicas (sinal positivo) ou contracíclicas (sinal negativo). O coeficiente sobre o componente cíclico do PIB real foi estimado separadamente para os períodos 1960 a 1999 e 2000 a 2012. Depois, os países são classificados como “sempre contracíclicos” (em ambos os períodos); “tornando-se contracíclicos” em 2000 a 2012); “tornando-se procíclicos” (“somente procíclicos” em 2000 a 2012); e “sempre procíclicos” (em ambos os períodos). A provável endogeneidade do componente cíclico do PIB real foi controlada usando como instrumentos o componente cíclico (valor atual e defasado) do PIB real dos principais parceiros comerciais do país e os preços internacionais do petróleo, assim como o valor defasado do componente cíclico do PIB real do próprio país.

Sempre contracíclico Tornando-se contracíclico Sempre procíclico Tornando-se procíclico Nenhum dado


reduzir as tensões sociais e econômicas que despertam e propagam o conflito e, ao mesmo tempo, promovem oportunidades.

O apoio internacional também é necessário quando choques muito grandes, tais como desastres naturais e crises financeiras, resultam em prejuízos que impedem o crescimento econômico de um país. Isso pode ocorrer até mesmo em países grandes e mais desenvolvidos, como demonstra claramente a crise da Zona do Euro, embora os países de baixa renda sejam desproporcionalmente afetados por riscos e desastres econômicos. Por exemplo: a província de Aceh, na Indonésia, enfrentou o impacto de um violento terremoto e tsunami em 2004, que deixou mais de 500 mil pessoas desabrigadas e um prejuízo eco-nômico estimado em 97% do PIB de Aceh. A comunidade internacional criou um fundo especial de vários doadores para apoiar a reconstrução e estabelecer sistemas de alerta antecipado, iniciativas que, quase 10 anos após a tragédia demonstraram ser um sucesso.99 Entretanto, o sucesso

quando os países enfrentam graves restrições de capaci-dade e têm governos frágeis ou disfuncionais.96 É o que ocorre especialmente nos países frágeis e afetados por conflitos, onde as pessoas enfrentam os mais elevados ris-cos e obstáculos à gestão de riscos, com acesso limitado a mercados, comunidades e instituições públicas que fun-cionem. Em 2010, as pessoas que viviam em países frágeis e afetados por conflitos representavam 15% da população mundial, todavia, respondiam por cerca de um terço das pessoas que viviam em pobreza extrema.97 Os conflitos podem transcender as fronteiras nacionais, resultando no aumento das populações refugiadas, disseminação de doenças transmissíveis e crescente pressão sobre os bens públicos dos países vizinhos que absorvem as populações afetadas. O compartilhamento de uma fronteira com um país frágil pode reduzir o crescimento econômico de um país em 0,4% ao ano.98 Ao melhorar as perspectivas eco-nômicas e o ambiente para a saúde, segurança e educa-ção, a participação da comunidade internacional pode

B Ox 7 Um conselho fiscal independente pode ajudar a superar o viés procíclico fiscal

Qual é o problema? As autoridades fiscais de todo o mundo repeti-damente se afastam de planos sustentáveis e sofrem de um viés” procíclico”: tendem a executar déficits orçamentários e a acumular dívidas em tempos favoráveis e depois carecem da flexibilidade e dos recursos adequados (“espaço para políticas”) para estabilizar o produto em épocas desfavoráveis.

Uma proposta de solução. A criação de um conselho fiscal inde-pendente pode oferecer os incentivos adequados para o governo acumular recursos para enfrentar as desacelerações cíclicas e as contingências de longo prazo. O conselho fiscal administraria um conjunto de regras fiscais flexíveis exigidas por lei: decidir a aloca-ção de déficits ao longo do tempo, sinalizar quando a ação contra-cíclica se justifica e monitorar a sustentabilidade da dívida pública. A plena delegação de formulação de políticas para um conselho fiscal independente é irreal em virtude da natureza política e redistribu-tiva da política fiscal. O governo, em cumprimento de seu mandato político, manteria o controle sobre a distribuição das despesas e a estrutura da tributação. Contudo, isolar do processo político alguns aspectos da implementação da política fiscal e delegá-los a um conselho independente pode aumentar a credibilidade fiscal e a responsabilização.a

Como essa solução pode ser implementada? Os conselhos fiscais devem ser estruturados de maneira a evitar a apropriação política, o aumento dos incentivos do governo para ignorar a recomendação do conselho ou a possibilidade de ser desmontado quando houver conflitos dentro do governo. Um conselho fiscal eficaz requer inde-


a. Debrun, Hauner e Kumar 2009.b. Calmfors e Wren-Lewis 2011. c. FMI 2013. d. Banco Mundial 2013.

pendência do processo político – inclusive designação competitiva e longa permanência no cargo dos membros da diretoria do conselho, independência orçamentária e sólidos mecanismos de responsabi-lização (tais como ser avaliado por conselhos de pares ou organiza-ções internacionais).b

Essa solução já foi implementada em algum lugar? Até 2012, 22 gover-nos nacionais (até agora) haviam criado conselhos fiscais, com dife-rentes características e graus de relevância.c O Centraal Planbureau da Holanda e o Conselho de Políticas Fiscais da Suécia são os mais próximos de conselhos fiscais amadurecidos. No Chile, dois órgãos consultivos independentes fornecem informações-chave para a pro-jeção da receita “estrutural”, a qual, por sua vez, determina a despesa pública por meio de uma regra fiscal. Atuando como órgãos consulti-vos, os conselhos fiscais do Marrocos, Quênia e Uganda fornecem ao Parlamento avaliação ex-ante e ex-post das políticas fiscais.

Se a criação de um conselho não for viável, existe alguma alternativa? A criação de um conselho fiscal independente requer o apetite polí-tico para instituições autônomas e sólidas bases de governança e, portanto, talvez não seja viável em todos os países. Quando não for possível criar um conselho independente, um bom fundamento para a sustentabilidade fiscal seria a adoção de estruturas fiscais transpa-rentes e abrangentes, inclusive abordagens de cima para baixo na elaboração do orçamento. Desde a década de 2000, a Armênia, por exemplo, formulou uma estrutura orçamentária contínua com tetos de gastos e a integrou à lei orçamentária.d


Quais características melhoram a capacidade da comunidade internacional de gerir riscos?

A eficácia da comunidade internacional depende de quão bem ela consegue preencher as lacunas de conhecimento e competência, estabelecer regras e padrões que orientem as nações na gestão de seus riscos, e facilitem e coorde-nem a ação coletiva para gerir riscos que transcendam as fronteiras nacionais. Por sua vez, a ação coletiva é fa-cilitada quando os agentes da comunidade internacional estão unidos por preferências e objetivos compartilha-dos, ou quando determinados atores têm a capacidade de mobilizar recursos e fazer cumprir acordos — mesmo quando não há coesão ou unidade entre as nações.

Coesão por intermédio de preferências e objetivos compar-tilhados. O reconhecimento mútuo da necessidade de enfrentar riscos habilita a comunidade internacional a preparar-se melhor para os riscos que ultrapassem a capa-cidade nacional — tais como os acordos de fornecimento de empréstimos de emergência a países que enfrentem graves deficiências de financiamento e apoio a fundos de seguros regionais, como o Mecanismo de Seguro contra Riscos de Catástrofes no Caribe.103 Da mesma forma, a cooperação multilateral para lidar com riscos que trans-

nem sempre se repete, como demonstraram os desalen-tadores resultados da intervenção da comunidade inter-nacional no Haiti após um violento terremoto em 2010.100

Riscos que transpõem as fronteiras nacionais. A abertura e a modernização tornaram os sistemas econômicos, so-ciais e ecológicos cada vez mais interligados (Figura 8). Junto com as oportunidades de crescimento e alívio da pobreza, essa interligação criou também um conjunto de riscos que atravessam fronteiras nacionais e exigem a gestão de riscos críticos por parte da comunidade internacional, inclusive organizações regionais.101 O maior número de viagens aéreas e o comércio de bens e serviços, por exemplo, podem oferecer caminho livre para patógenos que causam doenças infecciosas. Alguns desses agentes patogênicos podem dar a volta ao mundo em menos de 36 horas.102 Da mesma forma, as crises financeiras podem espalhar-se por uma rede cada vez mais complexa de ligações entre sistemas financeiros de todo o mundo. O rápido crescimento econômico que se alicerçou intensamente na energia baseada no carbono também está relacionado com riscos que evoluem lenta-mente, tais como mudança climática e degradação am-biental, com consequências potencialmente irreversíveis para as gerações futuras.

F i g u r A 8 As interligações econômicas, financeiras e sociais estão aumentando

Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados), Dados Estatísticos Bancários Consolidados do Banco de Compensações Internacionais (banco de dados) e Anuário Estatístico de Turismo da Organização Mundial de Turismo (banco de dados).Nota: Todas as séries são indexadas para 100, tendo 2000 como ano base.

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Razão dos pedidos de indenização do exterior dos bancos internacionais em todos os países no PIB

Razão do comércio total no PIBChegada de turistas per capita Usuários da Internet per capita (eixo direito)


de cada país para monitorar e conter os riscos em seus próprios territórios. Por exemplo: enquanto 36 doadores forneceram apoio para que mais de 100 países em desen-volvimento se preparassem para uma possível pandemia de gripe aviária (H5N1) entre 2005 e 2010, o monitora-mento local foi essencial para conter o vírus. É preciso de-dicar mais recursos ao apoio à capacitação de sistemas de alerta antecipado, monitoramento e comunicação, bem como para planejar soluções de associação de riscos que contemplem a preparação.

Se os incentivos não estiverem alinhados: Usar abordagens graduais para soluções globais. Quando os incentivos não estão alinhados, os principais países soberanos não estão totalmente envolvidos e as consequências da inér-cia podem ser catastróficas – como no caso da mudança climática e outros riscos ambientais, como a perda da biodiversidade – a comunidade internacional deve ado-tar abordagens graduais, capazes de acelerar o progresso em direção a soluções globais (box 8). Contudo, para pre-servar a participação total como objetivo primordial, é preciso dedicar atenção especial a medidas que sejam ca-pazes de alinhar os incentivos na direção de um objetivo comum, mesmo que o alinhamento pareça muito difícil de alcançar. Para riscos ambientais, esse esforço pode con-sistir na disseminação do conhecimento e promoção de ideias que podem aproximar opiniões divergentes, trans-ferências financeiras e de tecnologia para os países em desenvolvimento para medidas como prevenção do des-matamento, incentivo ao uso de tecnologias mais limpas e investimentos em pesquisa e desenvolvimento, por exem-plo, para criar métodos de combate à concentração de gases do efeito estufa na atmosfera.105 Dentro do mesmo pensamento, o Novo Plano de Participação em Estados Frágeis (Parceria Busan) reconhece que o risco da não par-ticipação pode superar a maioria dos riscos da participa-ção em países frágeis; ele descreve uma estrutura na qual a comunidade internacional pode trabalhar para ajudar esses países a fortalecerem instituições cruciais e políticas que reduzam o risco de retornar à situação de conflito.106

uma reforma institucional para integrar a gestão de riscos

O Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2014 oferece dezenas de recomendações específicas de políticas desti-nadas a aprimorar a gestão do risco em níveis diferentes e complementares da sociedade (o Box 9 apresenta um resumo dessas políticas). Seu conselho geral, entretanto, é que as recomendações sejam implementadas de ma-neira proativa, sistemática e integrada para otimizar sua eficácia. Para isso, o Relatório do Desenvolvimento Mun-dial de 2014 defende a criação de uma junta nacional de riscos, capaz de contribuir para integrar a gestão do risco à agenda de desenvolvimento. Pode ser um órgão novo ou resultar da reforma de órgãos existentes: o mais im-

ponham fronteiras funciona melhor quando os interesses de várias nações estão bem alinhados e não são anulados por prioridades de políticas internas conflitantes. Ao aju-dar a alinhar interesses nacionais, o acordo quase univer-sal para eliminar a varíola facilitou sua erradicação. Em contrapartida, nos casos em que há divergência entre os interesses nacionais, como a resolução dos riscos da mu-dança climática e o alívio das condições das pessoas que vivem em países frágeis e afetados pelo conflito, o pro-gresso pode ser lento.

Capacidade para mobilizar recursos e fazer cumprir acordos. A comunidade internacional pode ter um im-pacto substancial sobre a gestão de riscos quando há um objetivo claro em torno do qual mobilizar recursos. Por exemplo: com o apoio da comunidade internacio-nal, os sistemas de alerta antecipado têm ajudado a re-duzir mortes decorrentes de muitos tipos de desastres.104 De forma semelhante, mesmo que não haja consenso internacional, a comunidade internacional pode fazer progresso acerca de riscos que cruzem fronteiras caso possa criar mecanismos para fazer cumprir acordos. Essa capacidade depende em muito da competência da comunidade internacional para realinhar incenti-vos em torno de objetivos compartilhados e de atrair a participação de importantes atores. Um elemento-chave para o sucesso do Tratado de Não Proliferação Nuclear e do Protocolo de Montreal acerca da proteção da camada de ozônio, por exemplo, foi a ameaça de sanções à segu-rança e ao comércio, respectivamente, o que ajudou a re-alinhar os interesses nacionais e a facilitar a participação e a ação.

Como a comunidade internacional pode aumentar sua contribuição?

As percepções extraídas do trabalho de Leonid Hurwicz, Roger Myerson e Eric Maskin sobre o arquitetura de me-canismo para as instituições são extremamente impor-tantes para uma coletividade tão fluida, diversificada e complexa quanto a comunidade internacional. Levando em conta as restrições de incentivo (e não apenas as res-trições orçamentárias e de informações), é fundamental elaborar mecanismos eficazes para que a comunidade internacional contribua para a gestão do risco apesar dos seus múltiplos atores, estruturas de poder complicadas e objetivos divergentes.

Se os incentivos estiverem alinhados: Buscar intervenções proativas e bem alinhadas. Quando os incentivos estão alinhados e o curso da ação é claro, a intensificação da gestão do risco exige intervenções proativas e bem co-ordenadas por parte da comunidade internacional. Quando se lida com riscos como pandemias ou crises financeiras em um mundo interligado, a eficácia dessas ações depende substancialmente do apoio à capacidade


tros riscos) porque não são coordenadas entre todas as partes interessadas importantes para a política. A gestão do risco de maneira proativa e integrada tem vantagens nítidas: pode ajudar a definir prioridades, assegurar que todas as contingências sejam levadas em conta e evitar o excesso de gastos para gerir um risco isoladamente em detrimento de outros. Alguns países realizam avaliações de riscos nacionais que envolvem equipes compostas por várias partes interessadas de diversos ministérios e frequentemente incluem o setor privado e a sociedade civil. A Holanda, o Reino Unido e os Estados Unidos rea-lizaram esse exercício e outros países, como o Marrocos, iniciaram um processo para fazer o mesmo. Entretanto, esse exercício é geralmente executado por um grupo temporário, específico para esse fim, que existe apenas enquanto a avaliação é realizada. Outros países criaram órgãos formados por vários ministérios e responsáveis pela troca de informações e coordenação da gestão de riscos, mas esses órgãos geralmente lidam com um único risco — na maioria das vezes desastres naturais, como no

portante é uma mudança de abordagem — que caminhe para uma avaliação de riscos coordenada e sistemática em nível agregado. A implementação dessa recomenda-ção pode exigir uma mudança substancial na maneira como os governos desenvolvem e implementam seus planos gerais, passando do planejamento em condições de certeza para a consideração da mudança e da incer-teza como características fundamentais das economias modernas. Uma junta nacional de riscos pode ajudar os governos a superarem os obstáculos da economia política que enfrentam quando administram riscos no âmbito nacional ou internacional.

Criar uma junta nacional de riscos para administrar os riscos de maneira proativa, sistemática e integrada

Qual é o problema? Com demasiada frequência, as es-tratégias de gerenciamento de riscos e suas implemen-tações demonstram ser ineficazes (ou introduzem ou-

B Ox 8 Para determinados riscos globais, tais como a mudança climática, a comunidade internacional deve adotar abordagens graduais capazes de produzir soluções globais

Qual é o problema? A gestão dos riscos globais exige ação proativa coordenada por parte das nações soberanas. Mas o progresso limi-tado em algumas áreas lançou dúvida acerca da possibilidade de promover a ação coletiva entre países com interesses divergentes, limitações de capacidade e incentivos para tirar proveito da situação. As negociações globais para garantir acordos com participação total estão paralisadas – de maneira mais evidente para a mudança climá-tica, onde a persistência da inércia pode ter consequências catastró-ficas e irreversíveis. Algumas ações internacionais potencialmente úteis – inclusive a cooperação para o desenvolvimento e comparti-lhamento de tecnologias e dos instrumentos financeiros existentes – foram adiadas na expectativa de que venham a fazer parte de um acordo global “a ser assinado em breve”.

A solução proposta. Para determinados riscos globais, como a mudança climática, a comunidade internacional deve adotar abor-dagens graduais capazes de aumentar o avanço no sentido de solu-ções globais. Quando os incentivos estão desalinhados, os principais países soberanos não estão totalmente comprometidos e as conse-quências da inércia são desastrosas, ainda assim é possível fazer pro-gresso fora de um tratado multilateral. Negociações e ações graduais por parte de um grupo inicialmente pequeno de participantes podem servir de elementos de base para acordos globais. Com a demonstração dos benefícios da ação, a expectativa é que o grupo inclua gradualmente mais países participantes ao longo do tempo.


a. UNEP 2007.b. Falkner, Stephan e Vogler 2010; Goldin 2013; Hale 2011.

Existem exemplos de sucesso? Há alguns exemplos notáveis. O Proto-colo de Montreal de proteção à camada de ozônio foi assinado originalmente por 24 países, mas obteve ratificação universal durante a década de 1990 com os esforços combinados de governos, organizações internacionais, organizações não governamentais e cientistas.a Da mesma forma o Tratado de Proibição Limitada de Testes Nucleares, cujos signatários passaram de 3 para 119 entre 1963 e 1992, abriu caminho para o amplo Tratado de Não Prolifera-ção Nuclear.

Como isso pode ser implementado? Governos nacionais, organizações internacionais e entidades especializadas podem formar uma “coali-zão de interessados” para coordenar, defender e adotar medidas relacionadas à mudança climática.b A coalizão pode criar incentivos para que outros adiram a ela ao longo do tempo mediante a promo-ção da mudança tecnológica e do financiamento, que reduz os cus-tos de participação (maneiras mais econômicas de reduzir as emis-sões, os subsídios ou transferências de tecnologia). Pode também associar-se a cientistas, à sociedade civil e à mídia, para induzir os participantes a cumprir e os não participantes a juntarem-se a ele. Instituições internacionais, inclusive uma junta internacional de ris-cos, podem fornecer plataformas para o debate sobre políticas e monitorar, relatar e reunir ações para garantir que os esforços gradu-ais estejam no caminho certo. Estrategicamente, a coalizão poderia alicerçar suas ações nas estruturas globais existentes para demons-trar que negociações graduais e globais podem estar interligadas.


os riscos e entre as políticas de gestão de riscos; analisar e publicar avaliações das práticas de gestão de riscos no país; definir prioridades na gestão de riscos e fazer re-comendações sobre as políticas apropriadas para serem implementadas. A institucionalização da junta nacional de riscos deve agregar valor possibilitando que a gestão de riscos seja integrada a todos os setores; desafiando a inércia resultante de interesses políticos e introduzindo

Peru, ou a segurança nacional, como em Israel. Poucos países realmente têm um órgão de gestão de riscos inte-grado e permanente que lide com vários riscos.

Qual é a solução? Para facilitar a gestão proativa e inte-grada de riscos no nível de país, uma junta nacional de riscos pode ser criada como uma comissão permanente. Ela pode analisar riscos, inclusive as compensações entre

B Ox 9 Algumas recomendações sobre políticas do WDR 2014

O Estado tem uma função importante no apoio às contribuições de todos os sistemas econômicos e sociais para a gestão de risco das pessoas. As observações a seguir resumem algumas recomendações sobre políticas do WDR 2014 organizadas por sistema, conforme são discutidas no Relatório:

Para as famílias:

• Segurodesaúdepública,administradoemparceriacomosetorprivado, com ênfase nos cuidados preventivos e tratamento de doenças contagiosas e acidentes

• Educaçãopública,administradaemparceriacomosetorprivado,com foco em habilidades flexíveis, adaptáveis à mudança dos mer-cados de trabalho

• Redesdesegurançavoltadasparaospobrescomo,porexemplo,transferências monetárias condicionadas com pagamentos direta-mente às mulheres

• Leis aplicáveis contra a violência doméstica e discriminação degênero, acompanhadas de campanhas educacionais

Para a comunidade:

• Infraestrutura pública para a mitigação de riscos de desastres,criada em colaboração com as comunidades vizinhas

• Infraestrutura de transportes e comunicações, principalmentepara integrar e consolidar comunidades isoladas

• Proteçãopolicial contrao crimecomumeorganizado, especial-mente voltada para as comunidades ameaçadas

• Leisaplicáveiscontraadiscriminaçãoracialouétnica,acompanha-das de campanhas educacionais

Para o setor empresarial:

• Direitosdepropriedadeprivadaasseguradoserespeitados• Regulamentaçõeságeiseprevisíveisparatributação,mercadode

trabalho e ingresso e desligamento de empresas• Regulamentaçõesaplicáveisparaasegurançadoambientedetra-

balho, proteção ao consumidor e preservação ambiental• Considerar a possibilidadededissociar o seguro social (ou seja,

saúde e aposentadoria por idade) da situação de trabalho

Para o sistema financeiro:

• Sólidainfraestruturafinanceira(sistemasdepagamento,informa-ções de crédito) para facilitar a inclusão financeira e aprofunda-mento


• Regulamentaçõesaplicáveisquepromovamaproteçãodoconsu-midor e a competição entre instituições financeiras

• Regulamentação macroprudencial para o sistema financeirocomo um todo, a fim de reduzir as crises financeiras e evitar opera-ções de resgate

• Umaestratégiafinanceiranacionalque tratedas compensaçõesentre inclusão financeira, aprofundamento e estabilidade

Para a macroeconomia:

• Políticamonetáriatransparenteeconfiável,voltadaparaaestabili-dade de preços e executada por um banco central autônomo.

• Paraamaioriadospaíses,umregimedetaxadecâmbioflexível,em um contexto de política monetária transparente e confiável.

• Políticafiscalcontracíclicaesustentável,auxiliadaporumconse-lho fiscal independente

• Provisão para responsabilidades contingentes, tais como desas-tres naturais, crises financeiras e aposentadorias para uma popula-ção em processo de envelhecimento

Para a comunidade internacional:

• Participaçãoemacordosbilaterais,regionaiseglobaisparacom-partilhar os riscos com os países, aumentar a capacidade nacional de confrontar riscos comuns, favorecendo intervenções proativas e bem coordenadas

• Para os riscos globais indefinidos, como a mudança climática, a formação de uma “coalizão de interessados” com governos de países com ideias afins, criando incentivos para outros países participarem

O WDR 2014 defende que essas recomendações sejam implementa-das de maneira proativa, sistemática e integrada. Para tanto, propõe a criação de uma junta nacional de riscos para ajudar a integrar a ges-tão de riscos aos programas de desenvolvimento do país e sugere a possibilidade de uma junta internacional de riscos para apoiar a “coa-lizão de interessados.”


sistema de Gestão de Crises Internas inclui uma comis-são ministerial presidida pelo Ministro de Assuntos In-ternos e apoiada pelo Grupo Executivo da Crises Inter-nas, formado por autoridades dos ministérios e órgãos governamentais. A estrutura multi-risco é complemen-tada por órgãos focados em riscos específicos, tais como a Secretaria de Coordenação da Segurança Nacional. A estrutura institucional de Cingapura para a gestão de risco integrada envolve muita especialização e um pro-cesso de coordenação complexo que vem evoluindo ao longo do tempo. Para os países em desenvolvimento, uma estrutura mais simples, cujo projeto institucional envolva menos especificidade e especialização (e que requeira mecanismos de coordenação menos exigentes) pode ser um bom ponto inicial.

Finalmente, é preciso abordar duas questões im-portantes: primeiro, o que pode motivar um governo a instituir uma junta de risco nacional? É necessário um impulso inicial para os líderes superarem incentivos con-trários e estabelecerem uma instituição de longo prazo. Esse impulso pode vir de dentro do país, por intermédio de líderes políticos e tecnocratas reformistas ou do ex-terior, mediante o incentivo e apoio da comunidade in-ternacional. Depois de criada, a junta nacional de riscos pode desafiar a inércia ou práticas precárias introduzindo mecanismos de responsabilização claros para a gestão do risco. Um governo reformista interessado na continuação do seu legado benéfico pode querer que os futuros gover-nos sejam responsáveis por suas ações ou por sua falta de ação.

mecanismos claros de responsabilização para imple-mentar as medidas acordadas de gestão de riscos.107

Como ela pode ser implementada? A junta nacional de riscos deve reunir uma ampla gama de partes interessa-das. Ela pode fazer parte do governo ou ser um órgão autônomo. A composição da junta deve incluir formula-dores de políticas (para refletir as prioridades políticas) e peritos independentes (para incorporar conhecimento técnico e perspectivas do setor privado). Ter poder para emitir recomendações de “atuar ou justificar-se” às auto-ridades relevantes responsáveis pela implementação da política — ou seja, as autoridades relevantes teriam que agir com base em recomendações ou justificar por que decidiram descartá-las. Embora o projeto institucional apropriado dependa do contexto político e institucional do país, a composição e os poderes da junta devem ten-tar alcançar o equilíbrio adequado entre competência, credibilidade, relevância e legitimidade — isto é, ficar na região “equilibrado” do diagrama 4.

Os formuladores de políticas da junta poderiam ser indicados pelo poder executivo do governo, e os peritos independentes poderiam ser acadêmicos, membros da comunidade empresarial e de organizações da sociedade civil. A competência da junta abrangeria as áreas de riscos militares, de segurança e terrorismo; risco econômico; risco ambiental, à saúde e tecnológico, além de risco social. Para evitar tornar-se um organismo sem poder, a junta deveria ter importância suficiente aos olhos da opinião pública. E deveria ter a responsabilidade de pu-blicar regularmente suas recomendações, acompanhadas de análise e declarações de prioridades políticas e deveria estar sujeita a audiências anuais perante uma comissão legislativa.

Embora a junta de risco nacional autônoma possa ter certas vantagens, ela também pode funcionar como parte do governo. Na realidade, países tão diferentes como Jamaica, Mali, México, Marrocos e Ruanda estão consi-derando a possibilidade de criar uma função de gestão integrada de riscos na estrutura do governo — seguindo, em parte, uma proposta feita pelo Fórum Econômico Mundial — e definir um administrador de riscos do país, semelhante ao cargo de administrador-chefe de riscos que foi criado por muitas empresas multinacionais.108 Esse modelo institucional pode ser prático em países com uma estrutura forte para um serviço público eficaz e independente, em que os membros da junta nacional de riscos sejam nomeados como tecnocratas especialistas com cargos garantidos por períodos superiores ao ciclo político.

A estrutura da Gestão de Risco Integrada para todo o Governo de Cingapura é um exemplo de abordagem que superou os “silos” dentro do governo.109 A base da estrutura é a Comissão de Estratégia, composta de se-cretarias permanentes de vários ministérios públicos e presidida pelo Chefe do Serviço Público. Além disso, o

D i Ag r A m A 4 Equilíbrio das compensações do projeto institucional de uma junta nacional de riscos


Menor credibilidade

Peritos independentes

Menor legitimidade

Menor relevância

Função consultiva

Função de implementação

Formuladores de políticas

Menor competência

Região equilibrada


Terceiro, um governo fragmentado internamente que não disponha de organização e coordenação pode acabar com políticas ambivalentes ou implementação ineficaz. Isso pode ocorrer, por exemplo, em consequência de um processo de descentralização imperfeito, no qual os go-vernos locais e regionais não disponham dos recursos e capacidades necessários para desempenhar suas respon-sabilidades, não compartilhem das prioridades e prefe-rências do governo nacional, ou tentem se aproveitar de outros governos locais e regionais.

Finalmente, ao enfrentar problemas difíceis e verda-deiros, o governo pode ser orientado pela ideologia, pen-samento ilusório ou simples desespero em vez de con-fiar em medidas baseadas em evidências e análises. Um exemplo comum são as regulamentações do mercado de trabalho que se consideram capazes de defender os in-teresses dos trabalhadores, mas acabam protegendo ape-nas alguns e contribuindo para a criação de um grande setor informal. O financiamento inflacionário de déficits orçamentários ou políticas macroeconômicas variáveis e contraditórias diante da crise são outros exemplos: em pouco tempo, ambos os caminhos levam ao aumento da incerteza, instabilidade macroeconômica e possivelmen-te até recessões prolongadas.

2. Fornecer os incentivos corretos para que pessoas e instituições façam seu próprio planejamento e preparação e, ao mesmo tempo, ter cuidado para não impor riscos ou prejuízos a outras pessoas

O desafio para a política pública é criar incentivos para as pessoas fazerem seu próprio planejamento e preparação contra o risco, evitando circunstâncias nas quais os bene-fícios sejam de propriedade privada, mas os prejuízos se-jam impostos a outras pessoas.

Considere as operações de resgate financeiro. Elas são prejudiciais não apenas porque podem produzir um grande ônus fiscal, mas também porque geram incenti-vos para a tomada de riscos excessivos. Todavia, algumas vezes, as operações de resgate são necessárias para evitar um colapso sistêmico da intermediação financeira. As operações de resgate devem ser evitadas — principal-mente com o emprego de políticas macroprudenciais bem definidas, claras e transparentes — mas se essas ope-rações ocorrerem, elas devem ser projetadas para evitar a criação de incentivos distorcivos para o futuro. É difícil encontrar bons exemplos de operações de resgate finan-ceiro ordenadas, mas a experiência turca após a crise do setor bancário de 2000-01 (e especialmente a posição ina-balável dos órgãos reguladores e de resoluções bancárias do país) representa um caso a ser analisado e seguido.110

Em um ambiente muito diferente, a proteção social pode ser criticada por não estimular a autoconfiança das pessoas e por ser um ônus insustentável para o país. As

A segunda questão é se é possível criar um órgão se-melhante no âmbito global — uma junta internacional de riscos — para ajudar a abordar os riscos que cruzam as fronteiras nacionais. Uma junta internacional de riscos pode envolver a comunidade científica e de especialistas de todo o mundo para reunir todo o conhecimento dis-ponível para identificar, avaliar e gerir importantes riscos globais. Sua principal desvantagem seria que, na ausên-cia de um órgão deliberativo no nível internacional, ela poderia carecer de relevância para a implementação. Isso poderia ser corrigido, contudo, se a junta internacional de riscos trabalhasse em colaboração com a “coalizão de interessados” (ver box 8), definindo prioridades para as questões a serem abordadas com urgência e oferecendo credibilidade e legitimidade a seus esforços.

Para concluir: cinco princípios da ação pública para a melhor gestão do risco

A análise feita em todo o Relatório do Desenvolvimento Mundial de 2014 sugere que, para melhorar a qualidade e o acesso à proteção social, bens públicos e política pú-blica que são essenciais para apoiar a gestão de riscos das pessoas, a ação pública pode ser orientada de maneira útil por alguns princípios-chave. Os cinco princípios a seguir refletem as lições obtidas com melhores práticas em todo o mundo e que são relevantes para diferentes tipos de ris-cos e países. Sua aplicação, no entanto, deve ser ajustada a contextos específicos. Embora à primeira vista esses princípios possam parecer pouco controversos, na prá-tica eles envolvem tensões e compensações que tornam sua implementação um desafio.

1. Não gerar incerteza ou riscos desnecessários

As políticas e ações do Estado devem esforçar-se para re-duzir riscos e diminuir a incerteza. No mínimo, o Estado não deve torná-los piores. Como ou por que um governo faria isso? Em primeiro lugar, por meio de suas políticas, pode perpetuar normas sociais que discriminem certos grupos e os tornem mais vulneráveis. Por exemplo: polí-ticas de Estado que promovam desigualdade de gênero ou preferência étnica prejudicam, em vez de ajudar, a re-siliência das famílias e das comunidades.

Segundo, o governo pode favorecer o grupo que o apoie politicamente, seja ele uma pequena elite ou um grande círculo de eleitores, contra os interesses legítimos de outros. Por exemplo: os Estados que desapropriam ati-vos financeiros (como poupança e fundos de pensão) ou infraestrutura privada (como prédios residenciais ou fá-bricas) de algumas famílias podem obter ganhos de curto prazo, mas acabam por impedir a capacidade do setor financeiro e do setor empresarial de crescerem, desenvol-verem-se e fornecerem os recursos para gestão de riscos de toda a população.


4. Promover a flexibilidade dentro de uma estrutura institucional clara e previsível

A flexibilidade e o ajuste às novas circunstâncias são es-senciais para promover a resiliência e aproveitar ao máxi-mo as oportunidades. Os exemplos mais importantes in-cluem a migração de famílias em resposta à mudança de tendências econômicas, adaptação das comunidades ru-rais à mudança climática, e renovação das empresas dian-te dos choques tecnológicos e de demanda. A flexibilida-de, porém, não deve significar critério arbitrário ou respostas casuais. A promoção da flexibilidade preser-vando, ao mesmo tempo, uma estrutura sensível, transpa-rente e previsível são desafios para o Estado.

Para as empresas, o modelo dinamarquês de “flexi-se-gurança” oferece esse equilíbrio, associando a facilidade de contratar e demitir funcionários com uma forte rede de se-gurança social e políticas de reemprego. O resultado é uma economia dinâmica com alta rotação de empregados, mas poucos períodos de desemprego. Para a macroeconomia, os regimes de metas de inflação com taxas de câmbio flu-tuantes oferecem um bom modelo de política monetária flexível embora sólida do ponto de vista institucional. Em 2012, 27 países já haviam adotado um regime de metas de inflação. Com o início da União Monetária Europeia em 1999, muitos países que haviam praticado metas de infla-ção na década de 1990, abandonaram o regime. Diante da recessão prolongada e da incerteza na Zona do Euro, a fle-xibilidade monetária poderia ter sido uma ferramenta útil que esses países não possuem mais.

5. Proteger os vulneráveis e, ao mesmo tempo, incentivar a autoconfiança e preservar a sustentabilidade fiscal

A dura realidade é que muitas pessoas em todo o mundo não têm os recursos materiais e as informações necessá-rias para combater os riscos com que se deparam. A luta diária para ganhar a vida pode tornar o planejamento do futuro difícil para as pessoas de baixa renda. O desafio para o Estado é proteger as pessoas vulneráveis e, ao mes-mo tempo, preservar a sustentabilidade fiscal — além de incentivar a autoconfiança.

Para as famílias que continuam altamente vulneráveis aos choques, o Estado pode fornecer redes de segurança para substituir os dispendiosos mecanismos de enfren-tamento que solapam o consumo, o capital humano e os ativos produtivos. As redes de segurança são viáveis mesmo em países de baixa renda, desde que o apoio seja direcionado para as populações vulneráveis e seja proje-tado para incentivar o trabalho. O Sistema de Redes de Segurança Produtivas da Etiópia, por exemplo, demons-tra de que maneira uma rede de segurança bem projetada pode proteger milhões de famílias contra a insegurança alimentar enquanto investe em bens comunitários.

evidências, entretanto, demonstram que esses problemas podem ser evitados por meio de um projeto que leve diretamente em conta os incentivos às pessoas. As redes de segurança bem planejadas — tais como transferências monetárias condicionadas ou programas de incentivo ao trabalho, implementadas em Bangladesh, Brasil, Índia e México, para citar apenas algumas — estão promovendo melhores práticas familiares nas áreas de educação, saúde e até empreendedorismo, enquanto permanecem susten-táveis do ponto de vista fiscal.111

Em todos os casos, para gerir riscos com eficácia, duas mudanças na mentalidade das pessoas com relação à res-ponsabilidade individual e social são fundamentais: pas-sar da dependência para a autoconfiança e do isolamento para a cooperação. O fornecimento dos incentivos ade-quados pode contribuir em ambos os aspectos.

3. Manter uma perspectiva de longo prazo para a gestão de riscos mediante a criação de mecanismos que transcendam os ciclos políticos

Um importante desafio para a ação pública é a criação de mecanismos institucionais que induzam o Estado a man-ter uma perspectiva de longo prazo que sobreviva às mu-danças voláteis da opinião pública ou alianças políticas. Por exemplo, o fornecimento de serviços de educação e saúde do Estado é um grande investimento na prepara-ção das famílias e comunidades para o enfrentamento dos riscos que devem ser financiados de forma contínua e sustentável para serem bem-sucedidos: isso implica pla-nejamento de longo prazo. No caso dos serviços de saúde, a Tailândia e a Turquia oferecem exemplos de sucesso com sua recente mudança para programas de seguro de saúde universal.

Vale considerar também os dois exemplos a seguir em termos de política financeira e macroeconômica. Para que o sistema financeiro apoie a gestão de riscos, é es-sencial encontrar o equilíbrio entre a inclusão e a esta-bilidade. Esse equilíbrio só pode ser avaliado mediante planejamento abrangente e de longo prazo, como o que está sendo realizado na Malásia, onde a estratégia para o setor financeiro é preparada pelo banco central em cola-boração com o Ministério das Finanças e o setor privado. As políticas monetárias e fiscais contracíclicas também requerem uma perspectiva de longo prazo, que lhes per-mita gerenciar o ciclo de negócios usando recursos acu-mulados durante um longo período de tempo e em cená-rios diferentes. As melhores práticas sugerem projetar um equilíbrio orçamentário de longo prazo, como o Chile, a Colômbia e a Noruega, entre outros, estão fazendo. Os mecanismos institucionais que transcendem o ciclo polí-tico — como uma junta nacional de riscos e um conselho fiscal independente — podem ajudar a manter um foco de longo prazo na gestão do risco.


riscos e oportunidades que estão no âmago da vida mo-derna. Da mesma forma, o destino das comunidades e dos países pode melhorar se eles compartilharem a responsa-bilidade contínua necessária para gerir o risco com êxito.

“Eu cresci em um ambiente de guerra. E aprendi que é pos-sível planejar nosso destino, pelo menos até certo ponto, se avaliarmos os riscos e fizermos alguma coisa a respeito.”

— Klaus Jacob, perito em gestão de riscos de desastres naturais da Columbia University e sobrevivente da Segunda Guerra Mundial112

“Houve uma época em que eu ia a pé para o trabalho todos os dias. O caminho que eu tinha que fazer era perigoso e muitas pessoas eram vítimas de roubo e abusos físicos. Portanto, sim, eu superei o risco em busca da oportunidade.”

— Kariuki Kevin Maina, estudante, Quênia Contribuição para o site do WDR 2014

A comunidade internacional também pode dar apoio às populações vulneráveis com recursos e capacidade técnica. Embora muito criticada, a ajuda externa tem sido bem-sucedida quando é fornecida em coordenação com instituições locais responsáveis. Foi o que aconteceu quando a ajuda externa auxiliou a reconstrução da infra-estrutura e o estabelecimento de sistemas de alerta ante-cipado na Indonésia após o tsunami de 2004.

No final das contas, a proteção das pessoas vulnerá-veis implica a adoção das medidas necessárias ao desen-volvimento sustentável — desenvolvimento que elimina a pobreza extrema e permite que as pessoas saiam da condição de vulnerabilidade por intermédio do cresci-mento sustentado que a gestão do risco pode oferecer.

Algumas considerações finais

O destino das pessoas e das famílias pode mudar para me-lhor se elas planejarem e se prepararem para enfrentar os


da coordenação bem-sucedida feita pela comunidade in-ternacional — em contraste com as políticas comerciais “beggar-thy-neighbor”, já conhecidas, que exacerbaram a Grande Depressão (Eichengreen e Irwin 2010). Contudo, a comunidade internacional foi menos bem-sucedida em evi-tar as restrições de exportação durante as crises dos preços dos alimentos nos últimos anos (Martin e Anderson 2012).

37. Knight, 1921.38. Hallegatte e outros 2012. 39. Čihák e outros 2012.40. Para obter uma análise da literatura sobre compartilha-

mento de riscos e formação de família e rede, consulte Fafchamps 2011.

41. Acemoglu e Robinson (2012) compilam muitos exemplos de tais falhas.

42. Reinikka e Svensson 2005; Speer 2012; Devarajan, Khemani e Walton 2011.

43. Becker 1993.44. Oviedo e Moroz 2013 para o WDR 2014.45. De Weerdt e Hirvonen 2013 para Tanzânia; Yang e Choi 2007

para Filipinas; Paulson 2000 para Tailândia. 46. Equipe do WDR 2014, com base no Programa da OCDE

para Avaliação de Estudantes Internacionais (PISA).47. Xu e outros 2003.48. Demirgüç-Kunt e Klapper, 2012.49. Duflo 2003; Thomas 1990.50. Duflo 2003; ver também Thomas 1990, e Lundberg, Pollak;

e Wales 1997. 51. Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desen-

volvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados).52. Banco Mundial 2005.53. Thoresen e Fielding (2011) mostram como a expansão da

cobertura do sistema de saúde pode exercer uma pressão considerável na sustentabilidade, não somente de recursos fiscais, mas também de recursos humanos.

54. Premand 2013 para o WDR 2014.55. Paxson e Schady 2007 e referências do documento; Macours,

Schady e Vakis 2008; ver também referências em Fiszbein e Schady 2009.

56. Equipe do WDR 2014 com base em Pesquisas Demográficas e sobre Saúde.

57. Coleman 1988; Putnam 1993.58. De Weerdt 2001.59. Gertler e Gruber 2002.60. Por exemplo, Aldrich 2011 mostra que o capital social de-

sempenha um papel importante na capacidade das comuni-dades de se recuperarem de desastres naturais.

61. Alesina, Baqir e Easterly 1999.62. Narayan, Pritchett e Kapoor 2009; Bowles e Gintis 2002.63. Bjorkman e Svensson 2009; Pandey e outros 2007.64. Knight 1921; Coase 1937. 65. Para consultar documentos originais sobre o tema, ver

Baily 1974 e Azariadis 1975.66. Schumpeter 1942. 67. Hsieh e Klenow 2009.68. Baicker, Cutler, and Song 2010.69. Bergoeing, Loayza e Repetto 2004.70. Um exemplo interessante de formalização que gera uma

maior proteção ambiental e rendas mais altas ocorreu re-centemente no Peru. Nos últimos anos, surgiram minas informais no Peru em resposta à alta dos preços do ouro. Ao ignorar os regulamentos existentes, essas minas infor-mais causaram um significativo desmatamento. O mercúrio

notas

1. Dercon, Hoddinott e Woldehanna 2005. 2. Buvinić e Morrison 2000. 3. Banco Mundial 2012d. 4. OMS 2013. 5. Baulch 2011 oferece uma boa revisão da literatura. 6. Paul 2009. 7. Didier, Hevia e Schmukler 2012. 8. Dercon e Christiaensen 2011. 9. Ver Karlan e outros 2012 para Gana; e Cole, Giné e Vickery

2013 para a Índia.10. Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.11. Hallegatte 2012a.12. Enquanto os custos da preparação para o risco devem ser

incorridos predominantemente de forma antecipada, os benefícios tendem a se acumular com o tempo e, portanto, são mais incertos. Assim, a probabilidade de um risco se materializar é essencial para qualquer avaliação de uma pos-sível intervenção. Nas análises formais de custo-benefício, essa probabilidade geralmente é considerada de modo im-plícito (ao basear os cálculos dos custos evitados em dados históricos médios) ou explícito (ao considerar os benefícios potenciais de uma intervenção de gestão de riscos no caso de um choque pela probabilidade de esse choque ocorrer). Ver Wethli 2013 para o WDR 2014.

13. Ver, por exemplo, Bodie, Kane e Marcus 2011. 14. Ver Kuznets 1955 e Dasgupta e outros 2002. As compensa-

ções mencionadas no texto são percebidas como existentes por alguns especialistas e uma grande parte do público, con-forme refletido em pesquisas de opinião, mas podem não existir na realidade. Análises recentes constatam, por exem-plo, que o crescimento econômico e a proteção ambiental, bem como a inclusão social, geralmente são complementares. Ver Banco Mundial 2012b.

15. Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.16. Dethier, Hirn e Straub 2011; Kehoe e Prescott 2007.17. Bruno e Easterly 1998.18. Bernoulli 1738; von Neumann e Morgenstern 1944.19. Allais 1953; Kahneman e Tversky 1979.20. Black 1948; Buchanan e Tullock 1962; Olson 1965.21. Hurwicz 1960; Myerson 1979; Maskin 1999.22. O conceito de cadeia de riscos é analisado e ilustrado em

Alwang, Siegel e Jørgensen 2001. Ver também Barrett 2002; Heltberg, Siegel e Jørgensen 2009.

23. Ehrlich and Becker (1972). Ver também a extensão em Muermann e Kunreuther (2008) e as aplicações em Gill e Ilahi 2000; Holzmann e Jørgensen 2001; e Packard 2002.

24. Khokhar 2013 para o WDR 2014.25. Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados).26. Banco Mundial 2012c.27. Para uma discussão detalhada da possível complementari-

dade entre seguro e proteção, consulte Erlich e Becker 1972. 28. Economist 2013.29. Hallegatte 2012b.30. Carter e outros 2007.31. FEMA 2010. 32. Gourinchas e Obstfeld 2012; Schularick e Taylor 2012.33. Hallegatte 2012b.34. La Porta e outros 1998.35. Veja, por exemplo, Tornell e Velasco 1992.36. Esse tipo de retaliação comercial foi evitada durante a

crise financeira global de 2008-2009, em parte por causa


92. Kaminsky, Reinhart e Végh 2005.93. Parker 2011.94. Ver Kraay 2012 e Ilzetzki e Vegh 2008 para pesquisas da lite-

ratura sobre países em desenvolvimento; e Barro e de Rugy 2013 e Ramey 2011 para pesquisas da literatura sobre países desenvolvidos.

95. Laeven e Valencia 2012.96. DFID 2005; OCDE 2011a, 2012; Banco Mundial 2011. 97. OCDE 2012.98. DFID 2005.99. Consultar “Resilience Stories” (Histórias de resiliência)

no site do Diálogo de Sendai em https://www.gfdrr.org/node/1308.

100. Larrimore e Sharkey 2013.101. Nem todos os riscos que atravessam fronteiras nacionais são

realmente globais. Alguns riscos, como o conflito armado entre países vizinhos ou disputas relacionadas a recursos naturais, podem afetar apenas alguns países. Esses riscos podem ser geridos de maneira mais apropriada ou eficaz por instituições regionais.

102. Jonas 2013 para o WDR 2014.103. Mahul e Cummins 2009.104. Banco Mundial e Nações Unidas 2010.105. Royal Society 2009. 106. OCDE 2011b.107. Graham e Wiener 1995; Fórum Econômico Mundial 2007.108. Fórum Econômico Mundial 2007.109. OCDE 2009.110. Damar 2007; Ersel e Ozatay 2008.111. Fiszbein e Schady 2009; Alderman e Yemtsov 2012.112. Citado em Eric Klinenberg, “Adaptation: How Can Cities be

‘Climate-proofed’?” (Adaptação: como as cidades podem ser à prova do clima?) The New Yorker, 7 de janeiro de 2013, 33.

usado no processo de extração contaminou rios e a atmos-fera e ameaçou a saúde humana. Na região La Libertad, a Companhia de Mineração Poderosa adotou uma abordagem inovadora para o problema depois que mineiros informais invadiram uma de suas concessões de mineração. A compa-nhia começou a formalizar os mineiros invasores, assinando acordos que permitiam que continuassem com mineração sob sua gerência. Os acordos, que atenderam as normas de qualidade internacional para gestão ambiental, aumentaram a renda dos pequenos mineiros e diminuíram o risco de des-matamento e contaminação por mercúrio. UNEP 2012.

71. Banco Mundial 2012d; Loayza e Rigolini 2011.72. Calderón e Fuentes 2012.73. Caballero e outros 2013.74. Miller 1986.75. Diamond e Dybvig 1983.76. Laeven e Valencia 2012.77. Han e Melecky 2013 do WDR 2014; Cull, Demirgüç-Kunt,

e Lyman 2012.78. Brix e McKee 2010.79. Gupta 2013.80. Banco Mundial 2012a.81. Borio 2003 apresenta uma discussão sobre as diferenças

entre uma estrutura regulatória tradicional e micropruden-cial e uma abordagem regulatória macroprudencial.

82. Maimbo e Melecky 2013 para o WDR 2014.83. Barro 2009.84. Hnatkovska e Loayza 2005.85. Easterly e Servén 2003.86. Prasad e Gerecke 2010.87. Educação Internacional 2009.88. Svensson 2012; Bruno e Shin 2013. 89. Edwards e Levy Yeyati 2005.90. Ramcharan 2007.91. Edwards 2004; Lane e Milesi-Ferretti 2012; Ghosh, Qureshi

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Sumário do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014

Prefácio Agradecimentos

Visão geral Risco e oportunidade: A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento

Parte 1 Fundamentos da gestão de riscos

Capítulo 1 A gestão de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento

Destaque 1 Preparação para o inesperado: Uma abordagem integrada da gestão de riscos de desastres nas Filipinas e na Colômbia

Capítulo 2 Além do ideal: Obstáculos à gestão de riscos e formas de superá-los

Destaque 2 Proteção do consumo de alimentos das populações de baixa renda: O papel das redes de segurança na Etiópia e em El Salvador

Parte 2 O papel dos principais sistemas sociais

Capítulo 3 Os domicílios são a primeira linha de apoio para enfrentar riscos e buscar oportunidades

Destaque 3 Migração para cobertura universal de saúde na Turquia e na República do Quirguistão

Capítulo 4 Comunidades coesas e conectadas criam resiliência

Destaque 4 Quando a justiça penal não é suficiente: prevenção integrada contra a violência e a criminalidade urbana no Brasil e na áfrica do Sul

Capítulo 5 Promoção da resiliência e prosperidade por meio de um setor empresarial dinâmico

Destaque 5 Migração para uma maior flexibilidade do mercado de trabalho: o caminho irregular da Índia

Capítulo 6 O papel do sistema financeiro na gestão de riscos: Mais ferramentas financeiras, menos crises financeiras

Destaque 6 Geração de resiliência a choques econômicos globais na República Tcheca, no Peru e no Quênia

Capítulo 7 Gestão do risco macroeconômico: Criação de instituições mais sólidas para melhores resultados de políticas

Destaque 7 Doenças sem fronteiras: Gestão do risco de pandemias

Capítulo 8 O papel da comunidade internacional: Quando os riscos excedem a capacidade nacional

Foco na reforma das políticas Integração da gestão de riscos na agenda de desenvolvimento: Reformas institucionais selecionadas

AnexosAbreviações e notas sobre dadosDocumentos sobre antecedentesIndicadores selecionadosÍndice

EcoauditoriaDeclaração de Benefícios Ambientais

O Banco Mundial está comprometido com a preservação das florestas em perigo de extinção e dos recursos naturais. A Divisão de Publicações e Conhecimento decidiu imprimir a Visão Geral do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014: Risco e Oportunidade — Gestão do Risco para o Desenvolvimento em papel reciclado com 50% de fibra pós-consumo, de acordo com os padrões recomendados para o uso de papel, estabelecidos pela Iniciativa Verde para Impressão, um programa sem fins lucrati-vos que apoia editores no uso de fibra não proveniente de florestas em perigo de extin-ção. Para obter informações mais detalhadas, visite o site www.greenpressinitiative.org.

Foram salvos:• 37 árvores • 17 milhões de BTUs

de energia total• 1.422 quilogramas líqui-

dos de gases causadores do efeito estufa

• 64.337 litros de águas residuais

• 516 quilogramas de resíduos sólidos

Os últimos 25 anos testemunharam mudanças inéditas em todo o mundo, sendo muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos países enveredaram por um caminho de integração internacional, reforma econômica, modernização tecnológica e participação democrática. Como resultado, economias que ficaram estagnadas durante décadas estão crescendo, pessoas cujas famílias sofreram privações por várias gerações estão saindo da pobreza e centenas de milhões de pessoas estão aproveitando os benefícios de melhores padrões de vida e do intercâmbio cultural e científico entre os países.

À medida que o mundo muda, surgem várias oportunidades. Com elas, porém, aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doença até potenciais de distúrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam em perigo as reformas econômicas e sociais que geraram esses ganhos.

O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gestão de Risco para o Desenvolvimento afirma que a solução não é rejeitar as mudanças para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas mudanças acarretam. A gestão responsável e eficaz dos riscos tem o potencial de gerar segurança e um instrumento de progresso para as pessoas dos países em desenvolvimento, entre outros.

Apesar de os esforços próprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivíduos serem fundamentais para a gestão de riscos, o seu sucesso ficará limitado sem um ambiente social de apoio – principalmente quando os riscos são grandes ou sistêmicos por natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com êxito os riscos que estão além de seus meios, compartilhando sua gestão de riscos com outras pessoas. Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrência de sistemas sociais e econômicos que permitem superar os obstáculos que os indivíduos e grupos enfrentam, incluindo a falta de recursos e informações, problemas cognitivos e comportamentais, ausência de mercados e bens públicos, externalidades sociais e exclusão. Esses sistemas - desde a família e a comunidade até o Estado e a comunidade internacional - têm o potencial de apoiar a gestão de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.

O Relatório enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de políticas estão questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenções diretas e quando deve consistir em proporcionar um ambiente propício? Como os governos podem melhorar sua própria gestão de riscos e o que acontece quando falham ou carecem de capacidade, como ocorre em muitos países frágeis e afetados por conflitos? Por meio de quais mecanismos a gestão de risco pode ser integrada à agenda do desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ação coletiva na gestão dos riscos sistêmicos, principalmente quando houver consequências irreversíveis? O WDR 2014 fornece considerações e recomendações para os formuladores de políticas abordarem essas questões difíceis. Ele deve servir para orientar o diálogo, as operações e as contribuições dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil e os governos nacionais até a comunidade de doadores e as organizações de desenvolvimento internacional.

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Visão GeralA Publicação Principal do Grupo Banco Mundial

Risco e Oportunidade:

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