Tribunal de Contas da União Dados Materiais: Entidades ...Dec\19980404\GERADO_TC... · Ministério...
Transcript of Tribunal de Contas da União Dados Materiais: Entidades ...Dec\19980404\GERADO_TC... · Ministério...
Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 188/97 - Plenário - Ata 12/97
Processo nº TC 010.632/96-4
Apensos: TC 800.129/96-2 (TELEACRE)
TC 010.632/96-4 (TELESP - referente)
TC 650.310/96-9 (TELESC)
TC 275.509/96-6 (TELECEARÁ)
Interessado: Tribunal de Contas da União
Entidades: Telecomunicações Brasileiras S/A - TELEBRÁS,
Telecomunicações do Acre S/A - TELEACRE,
Telecomunicações de Brasília S/A - TELEBRASÍLIA,
Telecomunicações do Ceará S/A - TELECEARÁ,
Telecomunicações de Santa Catarina S/A - TELESC,
Telcomunicações de São Paulo S/A - TELESP
Empresa Brasileira de Telecomunicações - EMBRATEL
Relator: Ministro Fernando Gonçalves
Representante do Ministério Público: não atuou
Unidade Técnica: 9ª SECEX
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Homero dos Santos (Presidente), Fernando
Gonçalves (Relator), Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares
da Silva, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Paulo Affonso Martins
de Oliveira, Iram Saraiva, Humberto Guimarães Souto e Bento José
Bugarin.
Assunto:
Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações Brasileiro
Ementa:
Auditoria Operacional. Sistema de Telecomunicações Brasileiro.
Ministério das Comunicações, TELEBRAS, TELEBRASÍLIA, TELESP,
TELESC, TELECEARÁ, TELEACRE, EMBRATEL. Necessidade de
aperfeiçoamento do preocesso de transferência à iniciativa privada
dos serviços públicos de telecomunicações. Encaminhamento de
trabalhos visando subsidiar a avaliação de processos de
privatização e de concessão. Necessidade de se desenvolver estudos
e de adoção de diversas medidas visando a melhoria em vários
aspectos do Sistema. Determinação. Juntada as contas.
Data DOU:
28/04/1997
Página DOU:
8348
Data da Sessão:
16/04/1997
Relatório do Ministro Relator:
GRUPO I - CLASSE V - Plenário
TC 010.632/96-4
Apensos: TC 800.129/96-2 (TELEACRE)
TC 010.632/96-4 (TELESP - referente)
TC 650.310/96-9 (TELESC)
TC 275.509/96-6 (TELECEARÁ)
Natureza: Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações
Brasileiro
Entidades: Ministério das Comunicações
Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS Telecomunicações de
Brasília S.A. - TELEBRASÍLIA Empresa Brasileira de Telecomunicações
- EMBRATEL
Ementa: Auditoria Operacional no Sistema de Telecomunicações
Brasileiro. Entidades auditadas: Ministério das Comunicações,
TELEBRÁS, TELEBRASÍLIA, EMBRATEL, TELESP, TELESC, TELECEARÁ,
TELEACRE. Desempenho do Sistema TELEBRÁS, nos aspectos relativos à
qualidade dos serviços prestados, ao nível de satisfação dos
usuários, à questão tarifária, inclusive no contexto mundial;
análise econômico-financeiro; ao atendimento da demanda, à
implantação da reforma do setor de Telecomunicações, em comparação
com o ocorrido em outros países. Encaminhamento de cópia do
Relatório, Voto e Decisão ao Congresso Nacional e outros.
Determinações.
Esta Auditoria Operacional teve por objeto a avaliação do
Sistema de Telecomunicações Brasileiro como um todo, diagnóstico
importante sobretudo quando está em andamento sua abertura.
O alentado relatório da equipe de auditoria armazenou dados e
informações que poderão ser de grande relevância em futuras
avaliações, notadamente quando a exploração dos serviços de
Telecomunicações estiver em mãos exclusivamente da iniciativa
privada.
Para aferir o desempenho operacional do sistema, tendo em
vista sua elevada complexidade, foram adotados, para tanto, os
indicadores oficiais apurados pelas operadoras integrantes do STB,
os quais são medidos de forma padrão por todas elas, em
conformidade com orientações técnicas fornecidas pela TELEBRÁS.
Quando possível, foram levantadas séries históricas de dados,
de modo a evidenciar suas tendências. No caso de dados que
expressavam valores monetários em moeda nacional, foram adotados
critérios de atualização com base na variação do IGP - DI. Já para
a atualização dos valores expressos em moeda norte-americana, foram
adotados os índices de variação inflacionária obtidos, via
INTERNET, junto à universidade de Oregon dos EUA.
Em face da abrangência do trabalho realizado, da importância
de ampla divulgação dos dados coletados e da qualidade de seu
conteúdo, estou adotando o relatório da equipe como o meu próprio
Relatório.
SUMÁRIO
I - BREVE HISTÓRICO DO SETOR
II - EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES
1. França
2. México
3. Venezuela
4. Argentina
5. Chile
III - HISTÓRICO DA SITUAÇÃO BRASILEIRA
IV - SITUAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS
1. Composição Acionária
2. Análise Econômico-Financeira
3. Autofinanciamento
4. Receita de Exploração
5. Investimentos
6. Plataforma de Telecomunicações
7. Tarifas Telefônicas
8. Desempenho e Qualidade
9. Pesquisa de Opinião dos Usuários
10. Internet
11. Custos de Operação
12. Expansão do Sistema de Telefonia
13. Preparação para a Privatização
14. Programa de Desligamento Incentivado - PDI
15. Centro de Pesquisa e Desenvolvimento - CPqD
V - A REFORMA
1. Política
2. Emenda Constitucional
3. PASTE
4. Consultoria Internacional
5. Programa de Trabalho
6. Decreto nº 1.719/95
7. Lei Específica
8. Minuta do Edital
9. Projeto de Lei Geral de Telecomunicações
10 Órgão Regulador
11. Perspectivas Governamentais
VI - AUDITORIAS OPERACIONAIS REGIONAIS
VII - CONCLUSÃO
I- BREVE HISTÓRICO DO SETOR
O setor de telecomunicações foi, por muito tempo, quase
unanimemente considerado como serviço de utilidade pública sujeito
a um monopólio natural. Isso porque a estrutura de custos
decorrente da tecnologia disponível efetivamente favorecia elevados
ganhos de escala: custos médios cada vez menores quanto maiores os
níveis de produção. Assim, uma empresa só poderia ser eficiente se
dominasse todo o mercado.
Durante essa fase, o desenvolvimento das telecomunicações
visava principalmente a expansão do serviço básico, a construção de
uma rede convencional e a melhoria de performance das entidades
operadoras. As empresas não se posicionavam como prestadoras de
serviços, mas sim como empresas de engenharia, cujos principais
problemas eram tecnológicos, não havendo preocupação maior com os
usuários dos serviços de telecomunicações.
Esse quadro permaneceu estável até a década de 70, quando
iniciou-se, nos países industrializados, um período de
extraordinárias transformações e inovações tecnológicas um pequeno
grupo de áreas de intenso dinamismo tecnológico, tais como a
microeletrônica, biologia molecular, novos materiais, etc. Essas
inovações desdobraram-se em outras, revelando a diversidade e a
intensidade do processo de mutação tecnológica em curso em todo o
setor industrial, na maior parte das atividades e tecnologias
existentes.
Como efeito desse processo de inovação, as empresas se viram
forçadas a efetuar constantes mudanças para poderem continuar a
competir, seja em escala mundial, regional ou local. Para que tais
mudanças pudessem ser realizadas, as empresas necessitaram cada vez
mais de informações que viessem a possibilitar as tomadas de
decisões. O crescimento da intensidade de informação na atividade
econômica resultou em uma demanda cada vez maior por serviços de
telecomunicações diferentes, melhores e mais baratos. Com isso, o
processamento e a transmissão de informações (informática e
telecomunicações) se tornam cada vez mais interdependentes,
constituindo a base para as demais atividades.
Diante disso, pode-se dizer que, em breve, a matéria-prima de
maior demanda será a informação, que constituir-se-á não só em
fator de produção preponderante e insubstituível, mas também em
inigualável forma de poder. Isso porque o conhecimento é um bem
inesgotável, ou seja, não se consome com o uso, pode ser
compartilhado igualmente por inúmeras pessoas e, se devidamente
processado, pode gerar mais informação. Não é outra a razão de
alguns chamarem a sociedade do futuro de "sociedade da informação".
Pode-se dizer que, assim como hoje as nações se dividem em
industrializadas e as não industrializadas, dentro em breve se
encontrarão divididas entre aquelas que apresentam adequada
infra-estrutura de telecomunicações, dispondo de diversos serviços
com elevado nível de qualidade e a custos baixos, e aquelas que,
por não possuírem essa infra-estrutura, perderão a competitividade
no mercado internacional, reduzindo sua capacidade de
desenvolvimento econômico e social.
Não haverá, então, país desenvolvido que não disponha de um
sistema de telecomunicações. Esse fato, no entanto, concede aos
países em desenvolvimento uma oportunidade sem igual para acelerar
seu crescimento: a construção de uma forte infra-estrutura de
telecomunicações, essencial para assegurar um mais rápido
desenvolvimento da economia e da própria sociedade.
Cabe citar o Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial 1994 -
Infra-estrutura e Desenvolvimento, editado pelo Banco Mundial: "a
suficiência de infra-estrutura é um fator determinante do êxito de
um país e do fracasso de outro na diversificação da produção, a
expansão do comércio, a capacidade de fazer frente ao crescimento
populacional; a redução da pobreza ou melhora de condições
ambientais."
A nova relevância das telecomunicações no cenário mundial
estabeleceram novos patamares de eficiência que aumentaram a
necessidade de investimentos, exigindo uma adaptação ao novo
paradigma da era da informação. O desenvolvimento de tecnologias, o
casamento da informática com as telecomunicações, o aumento da
demanda e da exigência da qualidade dos serviços prestados e a
crescente globalização da economia resultaram na mudança do perfil
das empresas de telecomunicações, até então habituadas a funcionar
em um ambiente de relativa estabilidade.
O resultado foi que, a partir de 1984, quando os EUA
reformularam o seu setor de telecomunicações aplicando a lei
antitruste ao monopólio privado da AT&T, introduzindo a competição
nos serviços de longa distância e internacionais e em mercados
internacionais e sinalizando para a possibilidade de as empresas
americanas atuarem em mercados internacionais, o já galopante
desenvolvimento e a adoção de novas tecnologias foram ainda mais
acelerados, e um novo padrão de atividade foi estabelecido para o
setor.
A pressão imposta aos demais países do mundo, a urgência da
adaptação às exigências da nova era da informação (para evitar a
redução na competitividade econômica geral), a necessidade de
comprometimento de altos recursos para financiar a modernização das
redes e o entendimento de que o conceito de monopólio natural já
não mais se adequava à totalidade do setor de telecomunicações
desencadearam uma série de reformas que vararam em forma e conteúdo
mas, de maneira geral, desoneraram o setor público da
responsabilidade exclusiva pelo setor, introduziram alguma forma de
competição, revisaram a legislação existente e tornaram mais aberto
e desregulamentado o mercado.
Na maioria dos países, exceção feita principalmente aos EUA,
Canadá e Finlândia, os serviços de telecomunicações eram fornecidos
pelo Estado, seja como um departamento, seja como empresa. Nos anos
80, no entanto, as transformações já mencionadas criaram uma onda
de liberalização e privatização em todo o mundo. A
desregulamentação americana com a divisão do sistema Bell foi
seguida pela Inglaterra, Japão, Austrália e Nova Zelândia. Já no
início dos anos 90, praticamente todos os países da comunidade
européia começaram um processo de restruturação de seus sistemas de
telecomunicações - inseridos em um contexto maior: a unificação
européia -, organizando-os de forma comercial, incrementando a
participação privada no setor, estimulando a competição e a
regulamentação.
O quadro a seguir ilustra o estado de liberalização do setor
de telecomunicações de alguns países europeus:
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
M = monopólio C = concorrência L = concorrência limitada
Fonte: Siemens 1995
Nos países em desenvolvimento, o Estado é (ou era) o
proprietário de quase toda a infra-estrutura, e os governos são
responsáveis por sua exploração e financiamento, principalmente
devido a crença tradicional de que se precisa de um monopólio - e,
portanto, do governo - para a prestação desses serviços, devido às
suas características de produção e ao interesse público. A história
de êxitos e fracassos no campo da infra-estrutura é em grande parte
a história do desempenho desses governos.
O modelo de desenvolvimento do setor de telecomunicações na
América Latina seguiu um modelo com poucas variações:
nacionalização de ineficientes empresas de propriedade privada
anteriormente à década de 70 e controle do setor de
telecomunicações por empresas ou agências do governo em regime de
monopólio a partir de então.
Apesar da existência de empresas de propriedade privada
durante as décadas de 50 e 60, a grande maioria dos países
latino-americanos nunca experimentou um regime de concorrência ou
liberalização no setor de telecomunicações, um vez que o governo
sempre desfrutou do direito de arbitrar o preço das tarifas,
definir áreas prioritárias de atuação, variar o montante de
impostos diretos e indiretos incidentes sobre o setor e outras
práticas que tornaram inviáveis investimentos na expansão das redes.
Durante a década de 80, quando a economia mundial entrou em
crise, o setor de telecomunicações da América Latina sofreu com a
política de fixação de preços em níveis artificialmente baixos,
inferiores aos custos reais, usada como tentativa de combate às
crescentes taxas inflacionárias, pois que, com tal política, não
foi possível gerar recursos suficientes para atender à demanda,
para a atualização tecnológica e até mesmo para a manutenção da
planta existente.
Alguns países da América Latina acompanharam tendência mundial
e formularam reformas para seus setores de telecomunicações, entre
eles Chile, Argentina, Venezuela e México. No entanto, como muitos
desses países já compreenderam, a reforma não é uma panacéia em si,
e precisa ser desenvolvida com profundo conhecimento das
características internas, em consonância com a demanda do setor.
Não existe uma fórmula universal, e a precipitada adoção de medidas
pouco estudadas pode, na realidade, trazer mais prejuízos que
benefícios ao setor e ao país. A possibilidade de aprender com as
reformas já realizadas ou em andamento em todo o mundo é uma
vantagem comparativa para muitos países latino-americanos que ainda
não restruturaram o setor de telecomunicações, incluindo o Brasil,
e não deve ser subestimada.
O quadro a seguir ilustra o estado das reformas em alguns
países do continente americano:
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
M = monopólio C = concorrência L = concorrência limitada
Fonte: Siemens 1995
II - EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES
O quadro a seguir apresenta, resumidamente, o resultado de
diversas reformas efetuadas em diversos continentes:
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Fonte: Telecomunicações - Passaporte para a Modernidade
1. FRANÇA
Em 1965, a França detinha um dos piores serviços telefônicos
dentre os países desenvolvidos da Europa. Porém, uma política de
priorização das telecomunicações efetuada em fins dos anos 60 e
início dos 70, sob o governo de Giscard d'Estaing, resultou em
vultosos investimentos, alteração da legislação, ampliação e
modernização das redes.
Com as reformas, a France Telecom foi desmembrada em
subsidiárias independentes, divididas por mercado, o que contribuiu
para uma maior autonomia de atuação. Mudou-se, também, a cultura
institucional existente até então. Assim, a França chegou a, no
início da década de 90, possuir a rede mais digitalizada do mundo.
Ainda assim, em 1989, a França divulgou que pretendia
restruturar, novamente, o setor, tornando-se o primeiro país na
Europa a perseguir as metas estabelecidas pelo EC Green Paper -
Compromisso assumido pelos países da Comunidade Européia no sentido
de liberalização de seus mercados de telefonia. Assim, além dos
fatores que de uma maneira geral orientaram as iniciativas de
desregulamentação do setor em todo o mundo (novas tecnologias,
globalização da economia e aumento da competição entre os
mercados), a França enfrentava o desafio adicional da unificação
econômica da Europa.
Uma das primeiras preocupações dos legisladores em relação à
reforma de telecomunicações da França foi colocar o setor em linha
com as especificações do Green Paper. Havia, no entanto, uma forte
preocupação do governo em manter as características de serviço
público da área, ao mesmo tempo em que se desenvolvia um sistema
capaz de acompanhar as rápidas transformações tecnológicas em
andamento.
Promulgou-se, assim, em dezembro de 1990, uma lei que ampliou
as possibilidades de competição e diminuiu as barreiras de entrada
no mercado francês, dividindo o setor em três segmentos: área de
monopólio; área de competição supervisionada; e área de competição
aberta. Permaneceram sob monopólio os serviços de telefonia e
telex, investimento em infra-estrutura e telefonia pública
"terrestre". Para a competição supervisionada foram abertos os
mercados se serviços de rádio, redes privadas e transporte do
dados. Os serviços de valor adicionado e fornecimento de terminais
foram totalmente abertos à competição.
Em janeiro de 1991, entrou em vigor lei que, promulgada no ano
anterior, desvinculou a ação da France Telecom do governo, passando
aquela a ser uma empresa independente com o status de corporação
pública. Com isso, a estatal passou a ter autonomia financeira para
determinar seu orçamento e investimentos, bem como liberdade para
designar seus diretores, presidente e demais executivos, o que
permitiu que a empresa não mais sofresse pressões políticas para a
tomada de decisões e deu estabilidade ao corpo executivo. No
entanto, quanto à sua política, a empresa segue, ainda, orientação
do Ministério da indústria, dos Correios e Telecomunicações e do
Comércio Exterior.
Nas áreas em que a France Telecom não detém direitos
exclusivos, fica sujeita às mesmas regras que a Direção Geral de
Regulamentação (DRG) estabelece para todos os demais provedores de
serviços de telecomunicações. Em áreas de competição aberta, fica
sujeita às mesmas regras que seus competidores, exceto no caso dos
serviços de transmissão de dados. A direção do serviço público
supervisiona a corporação a qual é caracterizada pelas funções de
proprietários e pela proteção dos interesses específicos do Estado.
Sua relação com o estado é definida contratualmente em um plano de
implementação, onde constam princípios orientadores econômicos e
financeiros estabelecendo obrigatoriedade de investimentos,
compromisso de reajustes tarifários abaixo da inflação, diminuição
do déficit, aumento da produtividade, qualidade de serviço, etc.
Vale destacar o processo que o governo seguiu para
desregulamentar as telecomunicações francesas: o diálogo. A reforma
no setor foi feita baseada em discussões entre governo e sindicato,
que por longo tempo permaneceram em um impasse, mas que resultou em
uma lista de principais itens a serem negociados durante uma outra
fase - o debate público.
Esse debate ocorreu no período de abril a junho de 1989 com os
seguintes temas: papel e mandato de um serviço público - sob o
ponto de vista dos clientes - e a perspectiva de modernização
econômica e competitividade das companhias; competição, monopólio e
controle regulador para os serviços de telecomunicações e correios.
O debate examinou as condições para atuação de uma corporação
pública. No total, mais de duzentos mil servidores civis se
capacitaram para participar do debate em seu local de trabalho,
através de debate interno (apresentações e transmissões de vídeos),
utilizando uma rede interna de vídeo para conduzir cinco debates ao
vivo - de um centro de transmissão em Paris até seis centros
interativos e cento e cinqüenta monitores através da França e seus
territórios. Centenas de audiências públicas foram realizadas,
incluindo a visão política de parlamentares, de representantes da
indústria e finanças, bancos, federações profissionais e etc. As
conclusões obtidas foram: no todo, os usuários estavam satisfeitos
com os serviços da France Telecom e La Poste; os serviços
essenciais seriam mantidos; havia rejeição para a privatização; a
grande maioria gostaria de manter o "status" de servidores civis.
Baseado nessas conclusões, veio uma nova fase de consultas com
os sindicatos, finalizando com uma proposta ao governo de reforma
em três pontos: restruturação conduzindo à criação de duas
instituições públicas (La Poste e France Telecom); introdução de
competição livre ou regulada compatível com um forte serviço
público; e a adoção de um pacote de medidas sociais para as pessoas
das novas corporações.
2. MÉXICO
No México, em 1989, a Teléfonos de Mexico S.A. (TELMEX),
companhia cujo controle era detido pelo Estado (51%), provia os
serviços locais, de longa distância e internacionais em todo o
país. A política e a regulamentação do setor ficava a cargo da
Secretaria de Comunicaciones y Transporte (SCT). A SCT também
operava uma rede nacional de microondas, o sistema de satélite
doméstico, uma pequena rede de pacotes comutados, estações
marítimas e aeronáuticas e algumas outras instalações.
Em agosto daquele ano, publicou-se um programa de modernização
do setor. Esse trabalho identificou os principais obstáculos
estruturais a uma melhor performance do setor. O plano de
modernização visava melhorar o serviço até o atingimento de níveis
de qualidade internacionais; expandir a cobertura dos serviços;
modernizar e diversificar os serviços; estabelecer tarifas
competitivas e alcançar a auto-suficiência financeira; e promover
maior participação do capital privado e competição. Para alcançar
esses objetivos, o plano de modernização propôs um novo arcabouço
legal que pudesse promover eficiência, competição e investimento
privado; acabar com as taxas telefônicas e restruturar as tarifas;
privatizar a TELMEX e submetê-la a controle de preços e de
qualidade de serviços; introduzir competição nos serviços locais e
de longa distância, bem como nos novos serviços; e outorgar
concessões para a exploração de telefonia celular por parte de
operadoras regionais.
Essas propostas foram, quase todas, implementadas nos anos de
1990 e 1991. Tarifas foram aumentadas de modo a acabar com as
distorções tarifárias, foram concedidas duas licenças de serviço
móvel celular (TELMEX e outra) em cada uma das sete regiões, a SCT
tornou-se apenas o agente regulador e fiscalizador da comunicações,
a legislação foi amplamente revisada e diversos serviços foram
liberalizados.
O controle da Telmex foi vendido a um consórcio de
investidores nacionais e internacionais associados à France Telecom
e à Southwestern Bell que, junto com a concessão, assumiram as
seguintes obrigações: uma regulação de tarifas via sistema de
price-cap que impõe um limite, em termos reais, a um índice de
preços de uma cesta de diferentes serviços telefônicos; obrigações
de expansão da rede em áreas rurais e urbanas a uma taxa de 12% ao
ano em número de linhas telefônicas instaladas; metas progressivas
de qualidade de serviço e penalidades caso de não sejam atingidas;
disponibilização dos serviços a cada cidade acima de um certo nível
populacional até 1996. Em contrapartida, foi-lhe assegurado o
monopólio dos serviços básicos e da rede até 1996, depois do que o
mercado será aberto à competição.
3. VENEZUELA
Na Venezuela, os serviços locais e de longa distância eram
prestados pela Compañia Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela
(CANTV) na forma de monopólio estatal. Em meados de 1990, após a
troca do Ministro de Transporte e Comunicações e do Presidente da
CANTV, foi estabelecido um grupo de restruturação para dirigir a
reforma do setor e a privatização da empresa. Em 1991, consultorias
foram contratadas para analisar o regime de competição, desenvolver
nova estrutura tarifária, preparar a nova lei de telecomunicações e
sua regulamentação e desenhar o regime institucional de
regulamentação. Um consórcio de bancos de investimentos foi
contratado para preparar a venda da empresa.
Em março de 1991, o governo publicou os critérios de
pré-qualificação para a privatização. Baseados nesses critérios,
oito operadoras internacionais se qualificaram e discutiram, com o
governo, as regras de privatização. Em setembro de 91 o governo
emitiu os editais finais, estabelecendo preço mínimo de US$900
milhões para a venda de 40% das ações da CANTV. Outros 11% seriam
vendidos aos empregados da CANTV nos mesmos termos e condições. As
ações remanescentes permaneceriam com o governo e seriam vendidas
posteriormente.
O processo realizou-se em novembro de 91. Dois consórcios
participara, sendo vencedor aquele liderado pela GTE, com uma
oferta de US$ 1.885 milhões (US$2.930 por linha em serviço). A
companhia foi formalmente transferida para os novos operadores no
mês seguinte.
A privatização foi acompanhada pela preparação de uma nova lei
de telecomunicações, criação de uma nova agência regulatória
(CONATEL), reajuste tarifário e introdução de competição em
telefonia celular, redes privadas e serviços de valor adicionado.
Uma das bandas de celular foi concedida á CANTV e transferida ao
novo operador após a privatização. A outra banda foi oferecida em
licitação, tendo sido ganhador a TELCEL, consórcio da Bell-South,
que ofereceu US$100 milhões.
À nova operadora foi concedido monopólio no serviço básico,
longa distância e internacional. O período de exclusividade foi
considerado essencial para garantir suficiente incentivo financeiro
para financiar o ambicioso plano de expansão para a rede básica.
A concessão determinava a instalação de 3.000.000 novas linhas
e substituição de outras 640.000 durante os 9 anos (cerca de
400.000 linhas por ano). A concessão também incluía um número de
metas de qualidade de serviço durante o período de exclusividade.
As tarifas foram aumentadas em meados de 1991, antes da
privatização, e novamente em janeiro de 1992, após a transferência
ao operador privado. As tarifas foram agrupadas em três cestas de
preços a serem reguladas via sistema de price-cap e totalmente
indexadas à inflação até o fim de 1996, quando então serão apenas
parcialmente indexadas.
4. ARGENTINA
Em 1989, o Presidente da Argentina, Carlos Menen, anunciou sua
decisão de iniciar o processo de privatização da ENTeL, Empresa
Nacional de Telecomunicações, então estatal com monopólio no setor
de telecomunicações. Foi estabelecido um cronograma concedendo 12
meses para a criação de uma comissão, elaboração da proposta,
definição das regras, revisão da legislação e venda da ENTeL.
Resolveu-se que, como incentivo à concorrência, a ENTeL seria
dividida em duas empresas regionais, uma ao norte e outra ao sul do
país sendo que a capital Buenos Aires seria compartilhada entre as
duas empresas, cada qual com metade de sua região. Definiu-se,
também, que, a partir da privatização, cada empresa usufruiria de
um prazo de sete anos de monopólio, prorrogáveis por mais três
anos, para a prestação de serviços básicos de telefonia e
instalação de redes em sua área. Ficou determinado, ainda, que o
fornecimento de serviços de longa distância ficaria a cargo de uma
terceira companhia pertencente a ambas as empresas locais, e que os
serviços ditos "competitivos" ficaram a cargo de uma quarta
companhia igualmente compartilhada entre as duas operadoras locais.
Por fim, estabeleceu-se que o mercado de telefonia celular seria
atendido por concessões a serem outorgadas após um processo
seletivo (concorrência). A venda de terminais aos usuários, as
redes privadas e os demais serviços de valor adicionado seriam
imediatamente liberalizados. Três companhias independentes,
licenciadas no governo anterior, continuariam a desenvolver
competição em redes de dados e serviços envolvendo tecnologia de
satélites.
Em novembro de 1990, as novas operadoras assumiram as duas
companhias regionais: Telecom Argentina, ao norte daquele país,
comprada por um consórcio liderado pela France Telecom e pela STET
(italiana); Telefónica de Argentina, na região sul do país,
comprada por um consórcio liderado pela Telefónica, estatal
espanhola.
Após assumirem o controle das operadoras, as companhias
trouxeram executivos e especialistas estrangeiros, o que permitiu
um incremento de know-how e a implementação de novas políticas de
gerenciamento. Foram renegociados os contratos de trabalho e
introduzidas novas práticas, bem como o combate às fraudes. Também
os contratos de fornecimento de equipamentos foram renegociados,
atingindo-se um corte de custos de até 50%.
Após dois anos da privatização, a força de trabalho foi
reduzida em cerca de 20%, principalmente através de incentivos à
aposentadoria, o que permitiu, no primeiro ano, um aumento de
produtividade da força de trabalho de 13 a 10 trabalhadores por
1000 linhas.
Em junho de 1990 foi criada a Comisión Nacional de
Telecomunicaciones - CNT, responsável pela elaboração e divulgação
das novas regras de mercado, dos compromissos a serem assumidos
pelos novos investidores e das regras de funcionamento das empresas
de telecomunicações. A CNT seria responsável, também, pelo
acompanhamento do desempenho dessas empresas, regulamentação e
monitoração dos serviços em concorrência e estabelecimento de
preços.
No entanto, embora o cronograma indicasse que a regulamentação
do setor deveria estar pronta no momento em que fosse transferida a
propriedade das empresas operadoras, a CNT sequer estava
administrativamente constituída quando efetuou-se tal transação.
Naquele momento, a CNT era incapaz de verificar o fiel cumprimento
das obrigações das novas empresas e tampouco era capaz de atuar na
mediação de conflitos, seja entre empresas, seja entre estas e o
governo, seja em relação aos usuários. Apenas a partir de 1992 a
CNT começou, efetivamente, a regular e fiscalizar o setor.
5. CHILE
As reformas do setor de telecomunicações no Chile foram
iniciadas em 1975 e substancialmente completadas em 1987. Antes do
início da reforma, as telecomunicações eram dominadas por duas
companhias estatais: Compania de Teléfonos de Chile (CTC) que
detinha cerca de 95% do mercado telefônico local, e a Empresa
Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL) operando a maioria dos
serviços de longa distância e todos os internacionais.
Seguindo sua estratégia, o governo criou, em 1977, a
Subsecretaria de Telecomunicaciones (SUBTEL), nova responsável pela
regulamentação técnica do setor, vinculada ao Ministério do
Transporte e das Telecomunicações,
Em 1978, o governo divulgou um decreto executivo definido as
linhas da política de desenvolvimento para as telecomunicações,
contendo, inclusive, os princípios básicos que guiaram todas as
subsequentes liberalizações e privatizações.
Em 1982, foi aprovada a nova lei de telecomunicações, o que
permitiu fortalecer ações específicas para implementar a política
do governo, eliminando os conflitos anteriormente existentes. Uma
alteração da lei em 1987 estabeleceu meios específicos para a
implementação da privatização, constituindo os mecanismos de
financiamento do investimento e um sistema para regular as tarifas
dos serviços em monopólio, a ser revisado a cada cinco anos, o que
deu a estabilidade e a transparência necessárias para atrair
investidores estrangeiros.
Antes, porém, em 1986, o governo vendeu algumas ações da CTC e
ENTEL para os empregados das companhias e ao público em geral. Até
o final de 1987, 25% da CTC estavam em mãos privadas.
Em 1987, após a provação da lei, começaram a ser avaliadas
ofertas de empresas estrangeiras para a compra definitiva da CTC, e
o investidor australiano, Alan Bond, adquiriu o controle acionário
da empresa oferecendo US$ 140 milhões por 35% das ações. Em 1990,
tendo investido US$ 100 milhões e colhido US$ 90 milhões em
dividendos, Alan Bond vendeu sua participação na CTC (agora cerca
de 50%) diretamente à Telefónica de Espana por US$ 390 milhões. A
ENTEL, por sua vez, foi vendida para vários investidores nacionais
e estrangeiros, além do público em geral. Nesse decorrer, a
Telefónica de Espanha comprou aos poucos cerca de 25% das ações da
ENTEL, tornando-se o maior investidor em telefonia no mercado
chileno. Assim, em 1993 a Corte Suprema Chilena decidiu que a
empresa poderia manter seus investimentos apenas na CTC, ou na
ENTEL.
III - HISTÓRICO DA SITUAÇÃO BRASILEIRA
Até o início da década de 1960, a exploração dos serviços de
telecomunicações, direta ou mediante outorga, cabia indistintamente
à União, aos Estados e aos Municípios, propiciando que empresas
operadoras surgissem e se expandissem de forma desordenada, com
custos onerosos e sem qualquer compromisso com a qualidade. Esses
entes também eram responsáveis, cada um, pela fixação das tarifas.
Assim, havia cerca de 1.200 empresas telefônicas no País sem
nenhuma coordenação, integração ou diretrizes comuns para o
desenvolvimento dos sistemas, apresentando grandes dificuldades
operacionais e de interligação.
O primeiro passo para o desenvolvimento ordenado das
telecomunicações no Brasil foi dado com a aprovação pelo Congresso
Nacional, em 27 de agosto de 1962, da Lei 4.117, instituindo o
Código Brasileiro de Telecomunicações, responsável pela
transformação radical do panorama do setor, disciplinando os
serviços telefônicos e colocando-os sob o controle da autoridade
federal.
O Código definiu a política básica de telecomunicações, a
sistemática tarifária e o planejamento de integração das
telecomunicações em um Sistema Nacional de Telecomunicações (SNT) e:
criou o Conselho Nacional de Telecomunicações subordinado à
Presidência da República, com as atribuições de coordenar,
supervisionar e regulamentar o setor de telecomunicações;
autorizou a criação da EMBRATEL - Empresa Brasileira de
Telecomunicações S. A. com a finalidade de implementar o sistema de
comunicações a longa distância, ligando, entre si, as capitais e as
principais cidades do País;
instituiu o FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações,
destinado a financiar as atividades da Embratel.
O problema da fragmentação do poder de outorga das concessões
foi resolvido apenas em 1967, com a edição do Decreto-lei nº 162
que o concentrou na União, o que foi posteriormente consolidado
pelas Constituições de 67 e 88. Em 1967 foi aprovado, também, o
Decreto-Lei nº 200 que, entre outros, criou o Ministério das
Comunicações.
No início da década de 70, o serviço de telefonia de longa
distância apresentava um bom nível de qualidade e a telefonia
urbana era deficiente. Como solução, foi autorizada a criação de
uma sociedade de economia mista através da Lei 5.792, de 11 de
julho de 1972. Assim surgiu a Telecomunicações Brasileiras S.A. -
TELEBRAS, vinculada ao Ministério das Comunicações, com atribuição
de planejar, implantar e operar o SNT.
Neste sentido, instituiu-se em cada Estado uma empresa-polo e
promoveu a incorporação das companhias telefônicas existentes,
mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários.
Este período foi marcado por uma expansão expressiva da planta
telefônica, passando de 1,4 milhões para 5 milhões de terminais
instalados. Foi também estabelecida uma política industrial visando
a consolidação de um parque industrial brasileiro, voltado à
demanda do SNT.
Nos anos 80, as significativas modificações no cenário
político e difícil situação econômico-social do País afetaram o
setor de telecomunicações, dificultando a sua expansão conforme o
esperado. Mesmo assim:
- consolidou-se o processo de incorporação das companhias
telefônicas, ficando a TELEBRAS responsável pela operação de mais
de 95% dos terminais telefônicos em serviço e o restante por apenas
5 empresas de serviços telefônicos não pertencentes ao Sistema
TELEBRAS;
- foram lançados os satélites de comunicações BrasilSat-I em
1985 e o BrasilSat-II em 1986, através dos quais se conseguiu a
integração total do território brasileiro, levando sinais de
telefonia, telegrafia e televisão a todas as regiões do País;
- a existência dos satélites possibilitou o lançamento do
Programa de Popularização e Interiorização das Telecomunicações,
destinado a levar ao maior número de localidades brasileiras as
facilidades de comunicações e proporcionar maior integração entre
cidadãos e suas comunidades.
Na década de 90, foi dada ênfase para a retomada do
crescimento e da qualidade na prestação dos serviços de
telecomunicações. Alcançou-se a cifra de 10 milhões de acessos
telefônicos instalados e iniciou-se as instalações do Sistema de
Telefonia Móvel Celular e de Rede Inteligente.
Os serviços públicos de telecomunicações no Brasil são hoje
explorados pelo Sistema TELEBRÁS - composto por uma empresa
"holding", a TELEBRÁS; por uma empresa "carrier" de longa distância
de âmbito nacional e internacional, que explora também serviços de
comunicações de dados e de telex (a EMBRATEL); por 27 empresas de
âmbito estadual ou local; e por quatro empresas independentes,
sendo três estatais (a CRT, controlada pelo Governo do Estado do
Rio Grande do Sul; a SERCOMTEL, pela Prefeitura de Londrina; e a
CETERP, pela Prefeitura de Ribeirão Preto) e uma privada (a Cia. de
Telecomunicações do Brasil Central, sediada em Uberlândia e que
atua no Triângulo Mineiro, no nordeste de São Paulo, no sul de
Goiás e no sudeste do Mato Grosso do Sul).
O Sistema TELEBRÁS detém cerca de 90% da planta de
telecomunicações existente no País e atua em uma área em que vivem
mais de 90% da população brasileira. A União detém o controle
acionário da TELEBRÁS, com pouco mais de 50% de suas ações
ordinárias; da totalidade do capital, entretanto, a União detém
menos de 22%. A maior parte das ações é de propriedade particular,
com cerca de 25% em mãos de estrangeiros e o restante pulverizado
entre 5,8 milhões de acionistas.
No decorrer dos últimos 20 anos, enquanto a população
brasileira aumentou em 50% e o PIB cresceu 90%, a planta instalada
de terminais telefônicos do Sistema TELEBRÁS cresceu mais de 500%,
criando uma das maiores redes telefônicas de todo o mundo,
atendendo hoje a mais de 20 mil localidades. Nesse mesmo período,
todavia, o tráfego telefônico aumentou em proporção
significativamente maior - mais de 1200% no serviço local e mais de
1800% no serviço interurbano.
O tráfego telefônico mede, entretanto, apenas a demanda por
serviços gerada pela parcela da população e das empresas que já
dispõe de acesso ao sistema. Ele não mede a demanda por novas
linhas, isto é, não indica a quantidade de pessoas e organizações
que ainda não conseguiu atendimento telefônico individualizado. A
demanda por acessos aos serviços telefônicos básicos não está hoje
adequadamente quantificada, e não há nenhum trabalho ou pesquisa
que constitua uma referência confiável para realizar projeções, mas
o Ministério das Comunicações a estima em 4 a 10 milhões de
terminais convencionais.
Por outro lado, estima-se que mais de 80% dos terminais
residenciais concentram-se nas famílias das classes "A" e "B", haja
vista o elevado custo do terminal telefônico, o que mostra que as
classes menos favorecidas não dispõem de atendimento
individualizado. Estima-se, também, que quase a totalidade dos
terminais existentes localiza-se nas áreas urbanas, sendo
extremamente reduzido o atendimento a usuários nas áreas rurais:
apenas pouco mais de 2% das propriedades rurais dispõem de
telefone. Deve-se ressaltar, porém, que a imensa maioria dessas
propriedades não dispõe nem mesmo de energia elétrica, além de
representarem pouco no total da produção nacional, o que significa
que não se trata de uma demanda efetiva.
Pode-se, contudo, afirmar que mesmo com 20 anos de operação, o
STB não conseguiu atender à demanda telefônica no País. Tal
situação é resultado da manutenção, pelas empresas de controle
acionário estatal, de um nível de investimentos insuficiente para
fazer com que a taxa de crescimento da planta ao menos se igualasse
ao crescimento da demanda, e muito menos para proporcionar o
atendimento à demanda reprimida.
Tais razões são, no entanto, em grande parte exteriores ao
sistema. Uma razão expressiva para justificar essa incapacidade de
investimentos certamente é a questão tarifária, que tem recebido,
ao longo dos anos, tratamento inadequado. Com o Sistema TELEBRÁS
constituído, as tarifas eram definidas pelo Governo Federal, como
autoridade econômica, com preocupação maior centrada na contenção
do processo inflacionário, e não na prestação dos serviços em si,
ou em sua compatibilidade com os custos.
O Executivo tem apontado, também, como razão a justificar o
atual estado das comunicações, a acomodação resultante do
monopólio, da ausência de competição. A necessidade de conquistar e
manter clientes, em ambiente de competição, funcionaria como
poderoso estimulante à busca de soluções inovadoras para o melhor
atendimento à demanda, para a redução de custos e para a melhoria
da qualidade.
Embora seja um argumento verdadeiro, deve-se ressaltar que o
maior desestímulo aos investimentos foram decorrentes não do
monopólio em si, mas da incapacidade dos governos anteriores em
efetivamente implantar uma política de expansão em telecomunicações.
O Governo tem apontado, como outra razão, as restrições à
gestão empresarial impostas às empresas estatais de modo geral,
notadamente a partir de 1988, que acabaram equiparando essas
empresas à administração pública, disciplinando-as por mecanismos
de controle de meios, que limitam a flexibilidade operacional
indispensável à atuação empresarial, particularmente em ambiente
competitivo, ao invés de controlá-las por meio de uma exigência de
resultados no cumprimento de sua missão.
Convém destacar, ainda, a submissão de seu orçamento de
investimentos à aprovação da lei orçamentária pelo Congresso
Nacional, e ao contingenciamento do Poder Executivo, o que, muitas
vezes, ocasionou cortes de investimentos em função da política de
combate à inflação via contenção dos gastos públicos.
Releva notar que uma melhor compreensão da situação atual do
Sistema Telebrás só pode ser obtida efetuando-se um grande
levantamento de suas características e ações ao longo dos últimos
anos, somente após o que seria possível um retrato fiel do sistema.
Esse levantamento é o que se pretende demonstrar a seguir.
IV - SITUAÇÃO DO SISTEMA TELEBRÁS
1. COMPOSIÇÃO ACIONÁRIA
Os quadros seguintes evidenciam a composição do capital social
da "holding" TELEBRÁS em 28/06/96, de acordo com informações
obtidas junto à Diretoria Econômico-Financeira da empresa, e
mostra, ainda, os dez maiores acionistas, em quantidade de ações.
CAPITAL SOCIAL AUTORIZADO: R$ 22.986.000.000,00
CAPITAL SOCIAL SUBSCRITO: R$ 10.034.456.205,04
CAPITAL SOCIAL INTEGRALIZADO: R$ 10.034.456.205,04
ORDEM ORDINÁRIAS NOMINATIVAS %
ACIONISTA QUANTIDADE DE AÇÕES
1 UNIÃO FEDERAL 62.227.527.795 50,03
2 PREVI 6.736.205.336 5,42
3 BNDES 1.625.165.000 1,31
4 SISTEL 1.618.590.000 1,30
5 TEMPLETON 738.109.194 0,59
6 STATE STREET 514.972.266 0,41
7 LATINVEST FUND 440.104.700 0,35
8 LATIN AMÉRICA 416.520.268 0,33
9 GENESIS ASSET 400.942.584 0,32
10 OUTROS 49.650.893.389 39,92
TOTAL 124.369.030.532 100,00
ORDEM ORDINÁRIAS NOMINATIVAS %
ACIONISTA QUANTIDADE DE AÇÕES
PREFERENCIAIS
1 BANK OF N.Y 74.593.192.000 38,00
2 PREVI 11.770.693.296 6,00
3 FUND.MUTUO INV 8.662.100.000 4,41
4 UNIÃO FEDERAL 6.551.310.671 3,34
5 FUNCEF 4.331.852.536 2,21
6 PETROS 2.476.792.732 1,26
7 MERRILL LYNCH 1.509.000.000 0,77
8 STATE STREET 1.494.885.012 0,76
9 SISTEL 1.285.167.600 0,65
10 OUTROS 83.636.647.071 42,60
TOTAL 196.311.647.918 100,00
ORDEM PREFERENCIAIS TOTALIDADESS %
ACIONISTA QUANTIDADE DE AÇÕES
1 BANK OF N.Y. 74.593.192.000 23,26
2 UNIÃO FEDERAL 68.778.838.466 21,45
3 PREVI 18.506,898.632 5,77
4 FUND.MUTUO INV 8.662.100.000 2,70
5 FUNCEF 4.331.852.536 1,35
6 SISTEL 2.903.757.600 0,91
7 PETROS 2.476.792.732 0,77
8 STATE STREET 2.009.857.278 0,63
9 BNDES 1.625.165.000 0,51
10 OUTROS 136.792.224.206 42,66
TOTAL 320.680.678.450 100,00
2. ANÁLISE ECONÔMICO-FINANCEIRA
Far-se-á a avaliação do Sistema TELEBRÁS utilizando índices
que estabelecem a relação entre contas ou grupo de contas dos
Demonstrativos Financeiros, evidenciando aspectos
econômico-financeiros. Os índices utilizados para essa análise
estão divididos em quatro grupos:
a) Índices de Estrutura de Capital - avaliam a segurança
oferecida pela empresa aos capitais de terceiros e revelam a
política de obtenção de recursos e de alocação dos mesmos nos
diversos itens do Ativo;
b) Índices de Liquidez - medem a posição financeira da
empresa, em termos de sua capacidade de pagamento;
c) Índices de Rentabilidade (ou Resultado) - avaliam o
desempenho global da empresa, em termos de sua capacidade de gerar
lucros;
d) Necessidade de Capital de Giro - mostra a carência ou não
de capital de giro da empresa.
2.1. ÍNDICES DE ESTRUTURA DE CAPITAL
1 - Participação de Capitais de Terceiros (Endividamento)
- símbolo: CT/PL
- fórmula:
Capitais de Terceiros x 100
Patrimônio Líquido
- indica: Quanto a empresa tomou de capitais de terceiros para
cada $ 100 de capital próprio.
2 - Composição do Endividamento
- símbolo: PC/CT
- fórmula: Passivo Circulante x 100
Capitais de Terceiros
- indica: Qual o percentual de obrigações a curto prazo em
relação às obrigações totais.
3 - Imobilização do Patrimônio Líquido:
- símbolo: AP/PL
- fórmula: Ativo Permanente x 100
Patrimônio Líquido
- indica: Quantos $ a empresa aplicou no Ativo Permanente para
cada $ 100 de Patrimônio Líquido.
4 - Imobilização dos Recursos não Correntes:
- símbolo: AP/(PL + ELP)
- fórmula: Ativo Permanente x 100
Patrimônio Líquido + Exigível a Longo Prazo
- indica: Que percentual dos Recursos não Correntes foi
destinado ao Ativo Permanente.
2.2. ÍNDICES DE LIQUIDEZ
1 - Liquidez Geral:
- símbolo: LG
- fórmula: Ativo Circulante + Realizável a Longo Prazo
Passivo Circulante + Exigível a Longo Prazo
- indica: Quanto a empresa possui de disponibilidades e
direitos a curto e longo prazo para cada $ da dívida total.
2 - Liquidez Corrente:
- símbolo: LC
- fórmula: Ativo Circulante
Passivo Circulante
- indica: Quanto a empresa possui de disponibilidades e
direitos a curto prazo para cada $ de obrigações exigíveis a curto
prazo.
3 - Liquidez Seca:
- símbolo: LS
Disponível + Títulos a Receber + Outros
- fórmula: Ativos de Rápida Conversibilidade
Passivo Circulante
- indica: Quanto a empresa possui de Ativo Líquido para cada $
de obrigações exigíveis a curto prazo.
2.3. ÍNDICES DE RENTABILIDADE (OU RESULTADOS)
1 - Giro do Ativo:
- símbolo: V/AT
- fórmula: Vendas Líquidas x 100
Ativo Total
- indica: Quanto a empresa vendeu em serviços para cada $ 100
de investimento total.
2 - Margem Líquida:
- símbolo: LL/V
- fórmula: Lucro Líquido x 100
Vendas Líquidas
- indica: Quanto a empresa obtém de lucro para cada $ 100 de
serviços vendidos.
3 - Rentabilidade do Ativo:
- símbolo: LL/AT
- fórmula: Lucro Líquido x 100
Ativo Total
- indica: Quanto a empresa obtém de lucro para cada $ 100 de
investimento total.
4 - Rentabilidade do Patrimônio Líquido:
- símbolo: LL/PL
- fórmula: Lucro Líquido x 100
Patrimônio Líquido Médio
- indica: Quanto a empresa obtém de lucro para cada $ 100 de
capital próprio investido, em média, no exercício.
2.4. ÍNDICES ECONÔMICOS E FINANCEIROS (consolidado)
Os dados financeiros relativos aos Balanços Patrimoniais de
1990 a 1995, utilizados para o cálculo desses índices, encontram-se
às fls. 138/143 do Vol. I do anexo.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
2.5. AVALIAÇÃO QUANTO À ESTRUTURA DE CAPITAL
O STB vem, periodicamente, reduzindo os empréstimos contraídos
com terceiros em relação ao capital próprio investido. Em 1990,
para cada Cr$ 100 de capital próprio (Patrimônio Líquido), a
TELEBRÁS tomou Cr$ 45 de capitais de terceiros, já em 1995, para
cada R$ 100 próprios, tomou R$ 26 emprestados. Depreende-se que a
empresa vem diminuindo sua dependência a terceiros, utilizando de
recursos próprios para financiar suas atividades. Tal situação
aponta no sentido de que a empresa possui, aparentemente, solidez.
Contudo, do ponto de vista de obtenção de lucro, pode ser vantajoso
para a TELEBRÁS trabalhar com uma parcela maior de capitais de
terceiros, desde que a remuneração a ser paga por eles for inferior
ao lucro a ser obtido com a sua aplicação no negócio da empresa
(modernização operacional, ampliação da planta de telefonia etc.),
além do mais, levando-se em consideração a existência de demanda
telefônica reprimida.
No primeiro semestre do corrente ano, a receita operacional
líquida do STB cresceu 66% em relação ao mesmo período de 1995,
saltando de R$ 3,6 bilhões para R$ 6 bilhões. Esse crescimento da
receita operacional, motivado pelo reajuste tarifário concedido ao
final de 1995, provocou um crescimento, ainda maior, do lucro
líquido, que alcançou R$ 1,3 bilhões no primeiro semestre deste
ano, significando uma elevação da ordem de 336% em relação a igual
período do ano anterior.
Observa-se, mediante à análise do índice "Composição do
Endividamento", que em 1995 a TELEBRÁS possuía 60% de suas dívidas
com vencimento a curto prazo. De 1991 a 1994 esse perfil da dívida
era melhor, pois que em 1991 esse índice atingia apenas 39%.
Por meio do índice "Imobilização do Patrimônio Líquido",
percebe-se que o capital próprio da TELEBRÁS é insuficiente para
cobrir a aplicação realizada no Ativo Permanente, fazendo com que
essa se utilize de recursos de terceiros para complementar o
financiamento do Ativo Permanente. A conta "Imobilizado" consome a
maior parcela das aplicações de recursos, especificamente na
rubrica "Bens e Instalação em Serviços". Nota-se, ainda, que de
acordo com o quadro contendo valores consolidados e corrigidos pelo
IGP-DI para Dezembro de 1995, constante às fls. 138/143 do Vol. I
do anexo, a supracitada conta registra valores ligeiramente
crescentes, contrastando com o decréscimo do índice analisado,
demonstrando, assim, que a empresa está aumentando seu Patrimônio
Líquido em proporção maior que o crescimento do valor do
Imobilizado, provavelmente em face dos lucros líquidos obtidos
ultimamente. O STB financia seu Ativo Circulante com capitais de
terceiros, o que, para as atividades inerentes ao setor de
telecomunicações, parece-nos adequado.
As conclusões da análise do índice "Imobilização dos Recursos
não Correntes" corroboram o entendimento exposto no parágrafo
anterior no sentido de que o Ativo Permanente é financiado também
com recursos de terceiros. Em 1995, por exemplo, a TELEBRÁS
destinou ao Ativo Permanente 100% dos recursos não correntes
(Patrimônio Líquido + Exigível a Longo Prazo). Observa-se, ainda,
que esse índice tem permanecido praticamente estável desde 1991,
com pequena variação em 1993, quando chegou a 104%.
Acreditamos que a permanência desse índice no patamar de 100%
não é bom para o sistema, mesmo que a TELEBRÁS quase não tenha
necessidade de Ativo Circulante, visto que o Capital Circulante
Líquido (CCL= Ativo Circulante menos Passivo Circulante) nessa
circunstância tende a zero, indicando que a empresa não possui
folga financeira a curto prazo. Tal situação, porém, não significa
obrigatoriamente que a empresa possui complicações financeiras. A
falta de CCL, derivada do financiamento de parte do ativo
permanente por capital de curto prazo, pode ser suprimida com
adequado financiamento de longo prazo, bastando, para tanto, que a
empresa consiga gerar recursos suficientes para o pagamento desses
financiamentos. No caso da TELEBRÁS, que se encontra em processo de
expansão de sua planta telefônica, é admissível o CCL ficar nesse
patamar próximo de zero, inclusive podendo assumir valores
negativos, desde que os respectivos projetos estejam perfeitamente
concatenados com o retorno do investimento (lucro), de modo a serem
suficientes para atender a demanda das dívidas de longo prazo
contraídas.
2.6. AVALIAÇÃO QUANTO À LIQUIDEZ
A análise do índice de "Liquidez Corrente" revela que os
investimentos no Ativo Circulante não são suficientes para cobrir
as dívidas de curto prazo (Passivo Circulante), fazendo com que o
sistema não possua folga financeira a curto prazo. Em 1990, esse
índice era de 50% (as empresas possuíam, em média, Cr$ 50,0 no
Ativo Circulante para cada Cr$ 100,0 no Passivo Circulante), já em
1995 era de 94%, demonstrando a preocupação da empresa em atingir o
ponto de equilíbrio entre Ativo Circulante e Passivo Circulante, ou
seja, buscar uma base financeira sólida para a empresa. Apesar de a
TELEBRÁS não ter conseguido, ainda, elevar essa relação a nível
superior a 100%, significando, com isso, o surgimento de Capital
Circulante Líquido, a sua Liquidez Corrente em 1995 era 88%
superior a verificada em 1990, sendo mais significativo esse
crescimento nos últimos 3 anos, com possibilidades de, já em 1996,
ser alcançado um CCL positivo. Isso se deve ao fato de a TELEBRÁS
ter alcançado, já nos primeiros seis meses deste ano, um índice de
139%, acenando positivamente para o surgimento de folga financeira
a curto prazo.
O índice de "Liquidez Seca" revela que, em 1992, a TELEBRÁS
conseguia liquidar 35% de suas dívidas de curto prazo utilizando
somente o seu Ativo Líquido (Disponível + Aplicações Financeiras +
outros ativos de Rápida Conversibilidade em Dinheiro). Já nos anos
seguintes, 1993 a 1995, nota-se um melhor desempenho da empresa no
que se refere a essa situação financeira. Em 1995, a TELEBRÁS
poderia quitar 57% de suas dívidas constantes do Passivo Circulante
com recursos do Ativo Líquido, confirmando as conclusões delineadas
na análise do índice de Liquidez Corrente.
Deve-se ressaltar que o Sistema TELEBRÁS possui reduzido
endividamento e de 1994 para 1995 houve redução desse, ou seja, em
1994 o Passivo Exigível Total representava 18,51% do Ativo daquele
ano, já em 1995, esse percentual baixou para 17,95%. Esse
endividamento é formado, basicamente, por passivo de funcionamento,
pois apenas 2,68% e 1,82% do Ativo Total , respectivamente, em 1994
e 1995, era decorrente do passivo de financiamento
(Empréstimos/financiamentos, Debenturistas e Títulos de renda).
2.7. AVALIAÇÃO QUANTO À RENTABILIDADE (RESULTADO)
Analisar-se-á a rentabilidade dos capitais investidos, ou
seja, quanto renderam os investimentos e, portanto, qual o grau de
êxito econômico da empresa. Para se formar opinião acerca do
montante das vendas de uma empresa, é necessária uma análise
conjunta das Vendas Líquidas com o Ativo Total. Em 1990, o Sistema
TELEBRÁS vendeu em serviços de telecomunicações Cr$ 42 para cada
Cr$ 100 investido, isto é, o volume de vendas atingiu 42% do volume
de investimentos. No ano seguinte, o STB passou a vender menos de
50% que vendia em 1990. De 1993 a 1995 era de 24%, apresentando um
ligeiro aumento se comparado a 1992.
Pelo índice "Margem Líquida" obtém-se a variação da margem de
lucro do Sistema TELEBRÁS de 1990 a 1995. Em 1991, o sistema
apresentou Prejuízo Líquido no exercício, já em 1992 era de 6,5% a
margem de lucro da empresa, atingindo em 1993 seu melhor desempenho
no período analisado (22,3%). Em 1995, para cada R$ 100 vendidos
obteve-se R$ 9,40 de lucro. Há expectativas de que em 1996, devido
ao último reajuste das tarifas dos serviços de telecomunicações,
aliado à colocação em serviço de novos acessos ao SMC, essa margem
de lucro apresente um aumento considerável. O cálculo desse índice
para o primeiro semestre de 1996 já mostra uma margem de lucro para
o STB de 22,4%, superando, assim, o alcançado no ano de 1993, que
correspondia ao melhor resultado dos últimos 6 anos.
No tocante ao índice "Rentabilidade do Ativo", verifica-se que
o STB alcançou seu melhor resultado no período em apreciação, no
ano de 1990, quando, para cada Cr$ 100 investidos, a empresa ganhou
Cr$ 6,30. Já no ano imediatamente seguinte - 1991 - em face do
prejuízo líquido no exercício, houve significativa queda desse
índice, que ficou negativo em 0,7, representando que não houve
rentabilidade alguma do ativo. Depois de continuar em níveis baixos
no ano de 1992, o sistema conseguiu elevar a rentabilidade do Ativo
para o índice de 5,3 em 1993. No entanto, nos anos que se seguiram,
1994 e 1995, tornou a apresentar redução. Com a expectativa de
obtenção de um expressivo lucro em 1996, pode-se estimar que o STB
elevará a rentabilidade do seu Ativo.
O índice "Rentabilidade do Patrimônio Líquido" apresentou o
melhor resultado, no período em comento, no ano de 1990, vindo,
depois, em face da diminuição do Lucro Líquido do sistema, a
apresentar resultados inferiores, com uma razoável recuperação no
ano de 1993. Em 1995 esse índice de rentabilidade representava
apenas 24,17% do alcançado em 1990. A exemplo de outros índices de
rentabilidade, espera-se que em 1996 a rentabilidade do Patrimônio
Líquido também se eleve significativamente.
A TELEBRÁS divulga anualmente alguns indicadores do desempenho
econômico-financeiro. Alguns desses estão na tabela a seguir.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
onde:
DFI - Taxas de despesas financeiras
GAF - Grau de alavancagem financeira
GRE-1 - Grau de endividamento de empréstimo e financiamento
(oneroso)
GRE-2 - Grau de endividamento total
J - Taxa de juros média
RAO - Rotação do ativo operacional
TBA - Taxa de bens em andamento
TRI/G - Taxa de retorno do investimento/gerencial
RAO = Receita de Exploração x 100
Ativo Operacional Médio
TRIG-G = Lucro Líquido Operacional Ajustado x 100
Ativo Operacional Médio
DFI = Despesa Financeira Operacional x 100
Lucro Líquido Operacional Ajustado
GRE-1 = Empréstimo/financiamento x 100
Patrimônio Líquido + Rec. Capital
GRE-2 = Emp. Financeiro. + Contas a Pagar e Outras Obrigações
x 100
Patrimônio Líquido
TBA = Ativo em Formação x 100
Ativo Operacional
A TELEBRÁS praticamente manteve constante a sua rotação do
ativo operacional no período de 1993 a 1995, indicando que a
geração de receita por unidade monetária investida na empresa neste
período é a mesma. Espera-se, devido ao significativo aumento do
valor das tarifas, concedido ao final de 1995, o qual influi
diretamente na receita de exploração, que o RAO de 1996 seja maior
que a dos três últimos anos. Deve ser ressaltado que, em 1995, a
TELESP e a TELEBAHIA , empresas de relevante importância no
contexto do STB, tiveram uma RAO de 28%, contribuindo, desse modo,
para redução desse índice no consolidado do sistema. Por outro
lado, foi a TELEPARÁ que naquele ano obteve a maior RAO (48%).
A taxa de retorno do investimento, que expressa o resultado
obtido pela atividade operacional relativamente aos capitais
aplicados em ativos pela empresa, apresentou um resultado mais
favorável em 1993, quando esse índice atingiu 5,7%. No ano
seguinte, a Taxa de Retorno ficou menos atrativa que no período
anterior, tendo diminuído para 2,7%. Já em 1995, voltou a
apresentar uma pequena elevação, alcançando 3,7%. O STB obteve uma
receita operacional líquida no 1º semestre de 1996 de 66,15%
superior àquela obtida no mesmo período do ano de 1995, de modo que
o lucro líquido do 1º semestre/96 do sistema foi de R$ 1.343,0
milhões, superior em R$ 1.034,6 milhões (335,5%) ao lucro líquido
do mesmo período do ano anterior (R$ 308,4 milhões). Isso se
verificou, principalmente, em razão da recomposição tarifária
ocorrida em dezembro de 1995, do crescimento do tráfego telefônico
(2,9% no tráfego local e 11,7% no tráfego interurbano) e, também,
em face da expansão da Planta Telefônica em Serviço. Tudo isso
aponta para que em 1996 a Taxa de Retorno do investimento se
apresente ainda mais atraente. A TELEGOIÁS e a TELEMIG, ambas com
TRI-G de 10%, foram as operadoras que apresentaram o melhor índice
em 1995, enquanto que a TELERJ, TELAIMA e TELEACRE apresentaram
índices negativos, -1%,-1% e -2% respectivamente, naquele mesmo
exercício.
Observa-se, pelo índice DFI, que em 1990 71,2% de cada unidade
gerada de Receita de exploração estava comprometida com o pagamento
dos encargos provenientes da utilização do Capital de Terceiros. Já
em 1991, esse índice foi negativo (118,0) devido ao prejuízo
líquido daquele exercício. No ano de 1994 obteve-se o melhor
resultado para esse índice no período analisado (9,6%), enquanto
que no ano seguinte o STB voltou a comprometer uma parcela maior de
sua receita de exploração com o pagamento dos encargos da dívida
contraídas com terceiros (15,5%). A perspectiva para 1996 é de que
haja diminuição desse índice, principalmente porque as despesas
financeiras tiveram reduções significativas no 1º semestre de 1996
se comparado ao mesmo período de 1995, fato esse decorrente de uma
política implementada pela empresa no sentido de mudar o perfil da
dívida, substituindo-se parte de empréstimos por outros com taxas
menores e prazos mais longos, aliado a um ganho de 61,5% com
receitas financeiras em relação ao mesmo período do ano anterior.
Ressalta-se, ainda, que corroborando para esse entendimento, o
lucro líquido Operacional de 1996, como já dito, será bem superior
ao obtido em 1995.
A situação patrimonial revela um grau de endividamento oneroso
(empréstimos e financiamentos) e total decrescente nos últimos três
anos, significando que o STB vem reduzindo a utilização de capitais
de terceiros onerosos e total, GRE-1 e GRE-2 respectivamente, em
relação ao volume de capitais próprios aplicados, melhorando o
perfil da dívida. O endividamento do Sistema TELEBRÁS no 1º
semestre de 1996 manteve-se no mesmo nível do período anterior,
apresentando um passivo circulante e exigível a longo prazo de R$
6.472 milhões, perfazendo 20,5% do Patrimônio Líquido (incluindo os
recursos capitalizáveis e participações minoritárias). Ressalta-se
que, em 1995, obtiveram os maiores graus de endividamento oneroso e
total, respectivamente, a TELAMAZON (42% e 54%), TELEBAHIA (32% e
53%), TELASA (27% e 46%), TELEMIG (27% e 52%), e TELERJ (24% e
36%), enquanto que os menores foram observados na TELMA (1% e 16%),
TELEAMAPÁ (1% e 8%) e TELEACRE (1% e 7%).
A Taxa de Bens em Andamento do STB foi reduzida de 35,8%, em
1990, para 21,4% em 1995, indicando uma diminuição contínua do
volume de recursos aplicados na expansão do sistema e que ainda não
estão gerando receita.
3. A UTOFINANCIAMENTO
O setor de telecomunicações demanda grandes investimentos com
o objetivo de acompanhar a crescente evolução tecnológica, que tem
sido mais evidenciada nos últimos anos. Parte desses investimentos
são provenientes do chamado autofinanciamento, que se trata da
capitalização de recursos pelas empresas com a comercialização de
terminais antes de estarem os mesmos disponíveis ao usuário.
A Portaria nº 86, de 17 de julho de 1991, aprova a Norma nº
03/91, do extinto Ministério da Infra-Estrutura - que aborda
aspectos sobre o autofinanciamento - dentre outros temas, dispõe em
seu item 5.1.1 que "a capitalização deverá ser efetuada com base no
valor patrimonial da ação, apurado no primeiro balanço elaborado e
auditado após a integralização da participação financeira". Já em
seu item 6.1 está estabelecido que "os recursos arrecadados a
título de participação financeira, inclusive juros, sob as
disposições desta Norma, ficarão vinculados em conta contábil,
específica e somente poderão ser movimentados para aplicação na
expansão e melhoramento do serviço". A partir da emissão da
Portaria nº 1.028, de 20 de agosto de 1996, foi facultado às
Companhias de capital aberto efetuar a capitalização com base no
valor de mercado da respectiva ação quando este for superior ao
valor patrimonial.
A receita do Sistema TELEBRÁS proveniente do autofinanciamento
em 1994 totalizou R$ 485.279.000, sendo que a TELERJ foi
responsável por aproximadamente 18,1% desse valor. Em 1995 essa
receita foi de R$ 542.994.000, apresentando um aumento de 11,9% em
relação ao ano anterior, sendo que somente a TELESP contribuiu com
42,94% desse montante. No quadro a seguir tem-se o demonstrativo da
participação do autofinanciamento no total de Recursos
Capitalizáveis e na soma do Patrimônio Líquido mais Recursos
Capitalizáveis no período de 1991 a 1995 no Sistema TELEBRÁS.
PARTICIPAÇÃO DO AUTOFINANCIAMENTO EM %
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Ano 1991 1992 1993 1994 1995
Patromônio Líquido + Recursos 2,66 3,74 2,73 3,71 4,32
capitalizáveis
Recursos capitalizáveis 40,97 89,73 89,26 90,68 92,87
Observa-se pelo quadro exposto que a participação do
autofinanciamento, tanto nos Recursos capitalizáveis como no
somatório do Patrimônio Líquido com esses, permanece, praticamente,
constante no período em referência. Ressalta-se, ainda, que em
valores nominais o autofinanciamento cresceu, aproximadamente,
27,18% de 1994 (R$ 864.226.000) para 1995 (R$ 1.099.156.000).
4. RECEITA DE EXPLORAÇÃO
RECEITA DE EXPLORAÇÃO (REX) - É a receita própria das empresas
integrantes do STB, uma vez que nela não estão embutidos valores de
terceiros, como impostos e outros. A REX também é denominada
Receita Operacional Líquida.
No Brasil, sobre as tarifas e preços dos serviços de
telecomunicações, são cobrados os seguintes impostos/encargos
sociais:
ICMS: 25,00% - na maioria dos estados da federação;
PASEP: 0,65% - em nível nacional;
COFINS: 2,00% - em nível nacional.
A aplicação desses impostos sobre o valor das tarifas
definidas pelo Ministério das Comunicações é efetuada "por dentro",
do seguinte modo:
ICMS + PASEP + COFINS = 25,00 + 0,65 + 2,00 = 27,65%
Multiplicador = 1/(1-0,2765) = 1,38217
Desse modo, para se obter a tarifa final paga pelo usuário,
deve-se aplicar sobre a tarifa definida pelo Ministério o fator
1,38217.
Isso posto, serão apresentados, a seguir, o detalhamento e a
evolução das receitas de exploração do sistema, contando,
inclusive, com a participação da Embratel.
4.1. EVOLUÇÃO DA REX DO STB
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
fonte: TELEBRÁS (Valores Históricos)
Obs.: valores atualizados com base nos índices obtidos, via
INTERNET, junto ao Deptº de Ciência Política da Universidade do
Estado de Oregon - EUA.
A receita relativa ao ano de 1996 se refere ao valor acumulado
até julho, o que projeta para este ano uma REX total que poderá
alcançar um montante da ordem de US$ 13.000 milhões, representando,
assim, um crescimento de 45,23% em relação ao ano anterior, a
preços atualizados.
Considerando o fator multiplicador de 1,38217, a receita bruta
com serviços de telecomunicações em 1996 poderá atingir a cifra de
US$ 17.968,21 milhões, fazendo com que o STB contribua, a título de
impostos e de encargos sociais, com a expressiva soma de US$
4.968,21 milhões.
EVOLUÇÃO DA REX (em valores atualizados)
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como se pode verificar, após uma queda na geração de receita
ocorrida durante o exercício de 1991, o sistema tem conseguido
obter receitas sempre crescentes, com acentuado grau de evolução
neste ano.
Esse significativo crescimento da receita que se observa neste
ano tem como razões principais o reajuste tarifário ocorrido no
final do exercício passado e, portanto, com reflexos a partir deste
ano, além do próprio incremento de novos acessos telefônicos
colocados em serviço, com destaque para os da telefonia móvel
celular, cuja REX média proporcionada por acesso é 82% superior à
proveniente do terminal de telefonia fixa.
No período de janeiro a julho de 1996, a REX média da
telefonia móvel celular foi de US$ 106,52, enquanto a da telefonia
fixa ficou em US$ 58,33 (fls. 196/197 do Vol. III do anexo).
4.2. PARTICIPAÇÃO DAS EMPRESAS DO SISTEMA NA REX
Quanto à participação das empresas na REX do STB, verifica-se
que, somente a TELESP, EMBRATEL, TELERJ, TELEMIG e TELEPAR,
conjuntamente, foram responsáveis em 1995 por 68,69% , enquanto
todas as demais contribuíram apenas com 31,31%.
US$ milhões
REX Valores PARTICIPAÇÃO NA REX DO
Históricos STB
TELESP 2.450,75 28,19%
EMBRATEL 1.426,16 16,40%
TELERJ 881,61 10,14%
TELEMIG 705,11 8,11%
TELEPAR 508,66 5,85%
DEMAIS 2.722,77 31,31%
TOTAL 8.695,06 100,00%
fonte: TELEBRÁS
4.3. COMPOSIÇÃO DA REX
A Receita de Exploração do STB é formada, basicamente, pelo
resultado da exploração dos serviços de telefonia fixa e do móvel
celular, os quais, no presente exercício, até o mês de julho,
representaram 87,6% do total das receitas do ano.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
fonte: TELEBRÁS
* - valores computados até julho/96.
Conforme se depreende do quadro a seguir, a participação do
serviço móvel celular na composição da receita total do sistema
cresceu de forma significativa em 1995, passando de 4,68% em 1994
para 12,29%. Com isso, foi possível evitar a ocorrência de prejuízo
operacional em pelo menos quatro empresas do sistema: TELEACRE,
TELAMAZON, TELMA e TELEPISA, conforme demonstrativo contido às fls.
198 do Vol. III do anexo. No caso específico da TELEAMAPÁ, não foi
possível se chegar a uma conclusão a esse respeito, uma vez que
aquela operadora não apresentou nas notas explicativas de seu
balanço auditado o demonstrativo da exploração do Serviço Móvel
Celular, de acordo com orientação fixada pela Portaria nº 7, de
03.11.92, do Ministério das Comunicações.
Já a TELERJ, TELERON e TELAIMA, mesmo com a participação do
SMC, apresentou resultado negativo (prejuízo), tendo sido as únicas
empresas do sistema que não obtiveram lucro no exercício de 1995.
Para se ressaltar a importância da telefonia móvel celular na
saúde financeira das operadoras, basta dizer que, em 1995, embora
participando com 12,29% das receitas de exploração do sistema, esse
serviço contribuiu com cerca de 51,5% de todo o lucro operacional
(fls. 198 do Vol. III do anexo). Essa importância fica ainda mais
evidenciada quando se verifica que esses resultados foram obtidos
com um número de acessos em serviço correspondente a apenas 10,9%
do total de terminais de telefonia convencional em serviço (posição
em 31.12.95: celular - 1.316.898 acessos; convencional - 12.082.572
terminais).
4.4. PARTICIPAÇÃO DOS SERVIÇOS NA COMPOSIÇÃO DA REX
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
fonte: TELEBRÁS
* valores computados em outros ** acumulado até jul/96
Como se depreende desse quadro, a participação do interurbano
e da telefonia internacional na composição da REX do STB vem a cada
ano se reduzindo e, em contrapartida, o SMC está tendo cada vez
mais relevância. Já a assinatura básica, em virtude do expressivo
reajuste de mais de 500% ocorrido ao final do ano anterior, teve a
sua participação um pouco elevada.
5. INVESTIMENTOS
A partir da criação da TELEBRÁS em 1972, o STB realizou até o
momento investimentos que variaram entre 0,39% e 1,08% do PIB,
sendo que a média anual nesse período de 23 anos foi de 0,64%.
Considerando o longo período de avaliação dos investimentos no
setor de telecomunicações (1973-1995) frente à moeda
norte-americana, necessário se torna atualizar todos os valores a
preços de 1996, a fim de se ter uma visão mais próxima da efetiva
realidade. Desse modo, pode-se perceber que os investimentos
realizados no ano de 1976 foram, em termos do real poder de compra
da moeda, os mais elevados até o momento, chegando a representar
1,08% do PIB.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
fontes: Revista Conjuntura Econômica da FGV:
TELEBRÁS:
Obs.: Fator de Conversão obtido via INTERNET junto ao Deptº de
Ciência Política da Universidade do Estado de Oregon - EUA.
Os elevados investimentos que se verificaram nos primeiros
anos após a implantação do STB se justificaram, no sentido de se
buscar reverter, num curto espaço de tempo, a péssima situação em
que se encontrava o setor de telecomunicações no Brasil, com
baixíssimos níveis de qualidade operacional e de densidade
telefônica (cerca de 1 terminal para cada 100 habitantes).
Muito se precisava fazer àquela época, tendo em vista que, no
ano de criação da TELEBRÁS, havia no País, nada menos do que 919
operadoras telefônicas independentes, oriundas de concessões dos
serviços de telecomunicações que eram distribuídas indistintamente
pelos governos federal, estaduais e municipais, propiciando, desse
modo, o surgimento e expansão de forma desordenada de inúmeras
operadoras, com custos onerosos e sem qualquer compromisso com a
qualidade, já que não havia um padrão de interconexão entre elas e
a fiscalização ocorria de forma precária.
Com o objetivo de ordenar os serviços de telecomunicações no
Brasil, a TELEBRÁS instituiu em cada estado uma empresa-polo,
promovendo a incorporação das companhias telefônicas existentes,
mediante aquisição de seus acervos ou de seus controles acionários.
Passada a fase inicial, que coincidiu justamente com o período
de elevado crescimento da economia brasileira, quando se tornaram
comuns expressões do tipo "o milagre brasileiro", "este é um País
que vai para frente", o setor de telecomunicações se deparou com
algumas dificuldades na década de 80, quando, então, o Brasil
experimentou elevadas taxas de inflação e períodos de estagnação
econômica, década essa também conhecida como "a década perdida".
Foi exatamente nessa década que se verificaram os mais baixos
investimentos do sistema.
Já na década atual, o setor, a exemplo do próprio País,
sinaliza que volta a crescer, principalmente após a estabilização
da economia e o fim do período de elevados índices inflacionários,
haja vista os atuais níveis de investimentos realizados e
propostos, os quais poderão atingir em 1997 patamares próximos a 1%
do PIB, retornando, assim, aos níveis iniciais verificados na
década de 70.
Para o ano em curso, estão previstos investimentos da ordem de
R$ 6.700 milhões de reais, enquanto que para 1997 a TELEBRÁS já
consolidou sua proposta orçamentária no total R$ 7.900 milhões de
reais, de acordo com demonstrativos constantes às fls. 131 do Vol.
I do anexo, o que poderá significar 50% da previsão de
investimentos de todas as estatais.
EVOLUÇÃO DOS INVESTIMENTOS EM VALORES ATUALIZADOS
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Apesar das inúmeras dificuldades enfrentadas pelo Brasil,
pode-se afirmar que o setor de telecomunicações, ainda assim, foi
um dos menos afetados, se comparado, por exemplo, a outro setor
importante da infra-estrutura básica, como o de transportes, que
sofreu uma drástica redução de seus investimentos, a ponto de terem
representado em 1993 menos de 10% do total de recursos que se
aplicava no início da década de 80 naquele setor.
Em que pese esse fato de o setor de telecomunicações ter sido
um dos menos afetados pela redução do nível de investimento no
passado, o crescimento em 10 vezes da densidade telefônica nos
últimos 23 anos, além da própria melhoria da qualidade dos
serviços, muito ainda resta a ser feito no sentido de proporcionar
a uma grande parcela da população brasileira algum tipo de acesso
aos meios de telecomunicações.
Convém aqui destacar que, apesar da redução dos níveis de
investimento, foi possível, ainda, ao setor apresentar esse nível
de crescimento devido aos significativos ganhos de produtividade
obtidos no decorrer desse período.
Nesta década, o nível dos investimentos efetuados em telefonia
convencional foi sendo gradativamente reduzido, enquanto que em
telefonia móvel celular verificou-se, ao contrário, elevado
crescimento. No entanto, tanto num serviço quanto em outro, os
investimentos, em termos de valores reais, foram sempre crescentes.
PARTICIPAÇÃO NOS INVESTIMENTOS DO STB (%)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Já para o ano de 1997, a proposta orçamentária da TELEBRÁS
volta a contemplar a maior parcela de seus investimentos para a
telefonia convencional, com uma conseqüente redução na telefonia
móvel celular.
O Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de
Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE (fls. 25/95 do Vol. I
do anexo), elaborado pelo Ministério das Comunicações, estimou um
montante da ordem de R$ 75 bilhões para ser investido no período de
1995 a 2003, tendo como um de seus principais objetivos elevar
substancialmente a oferta de serviços de telecomunicações à
disposição da sociedade, de modo que até 1999 toda família ou
entidade tenha pelo menos um tipo de alcance a esses serviços (fls.
54 do Vol. I do anexo).
Note-se que o PASTE é um programa elaborado para todo o setor
brasileiro de telecomunicações, e não somente para o STB,
responsável pela operação de cerca de 90% dos telefones instalados
no país. Dessa forma, o programa fixou as metas a serem alcançadas
no setor de telecomunicações, independentemente da origem dos
recursos, isto é, se provenientes da iniciativa pública ou privada.
O próprio Ministro das Comunicações em seu texto de apresentação do
PASTE (fls. 7/8 do Vol. I do anexo) informa:
"O PASTE representa um ousado programa de investimentos,
promovido pelo Governo e fortemente complementado pela mobilização
de recursos privados - humanos, gerenciais e financeiros - que visa
transformar o setor brasileiro de comunicações em agente efetivo do
desenvolvimento do País, estimulando a produtividade nacional e
assegurando a universalização do acesso aos serviços de
comunicações" (grifo nosso).
Como se vê, o Governo Federal, ao elaborar o PASTE, não
vislumbrou apenas o contexto estatal (STB), mas sim, todo o
universo do setor de telecomunicações do Brasil.
Essas colocações foram feitas no sentido de ressaltar que
apenas o STB, ou seja, sem levar em consideração as atuais
operadoras independentes e futuras operadoras privadas que venham a
atuar no mercado brasileiro de telecomunicações, já deverá realizar
em 1997 investimentos próximos aos previstos no PASTE. O programa
do governo prevê investimentos de R$ 8,03 bilhões, enquanto que
apenas a proposta da TELEBRÁS para o sistema contempla o total de
R$ 7,9 bilhões.
6. PLATAFORMA DE TELECOMUNICAÇÕES DO STB
Serão apresentados, a seguir, alguns dos principais
componentes da plataforma de telecomunicações do STB.
6.1. Terminais Convencionais Instalados
No quadro a seguir é demonstrada a evolução do número de
terminais de telefonia convencional instalado ao longo dos anos,
desde a criação da TELEBRÁS em 1972.
TERMINAIS CONVENCIONAIS INSTALADOS
Ano Quantidade Ganho Crescimento/ano
1972 1,42
1973 1,61 0,19 13,4%
1974 1,92 0,31 19,3%
1975 2,21 0,29 15,1%
1976 2,92 0,71 32,1%
1977 3,65 0,73 25,0%
1978 4,24 0,59 16,2%
1979 4,69 0,45 10,6%
1980 5,09 0,40 8,5%
1981 5,38 0,29 5,7%
1982 5,78 0,40 7,4%
1983 6,2 0,42 7,3%
1984 6,67 0,47 7,6%
1985 6,97 0,30 4,5%
1986 7,31 0,34 4,9%
1987 7,72 0,41 5,6%
1988 8,24 0,52 6,7%
1989 8,86 0,62 7,5%
1990 9,3 0,44 5,0%
1991 9,77 0,47 5,1%
1992 10,58 0,81 8,3%
1993 11,28 0,70 6,6%
1994 12,03 0,75 6,6%
1995 13,31 1,28 10,6%
1996 14,99 1,68 12,6%
* quantitativo em milhões
** 1996 - previsão TELEBRÁS (BVR)
Terminais Convencionais Instalados - Acumulado
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Verifica-se que de 1972 até o final do ano anterior, a
quantidade de terminais convencionais instalados cresceu em cerca
de 837,32%, enquanto que a população brasileira, no mesmo período,
não chegou nem a dobrar, visto que pelo censo do IBGE o nº de
habitantes residentes no país em 1970 era de 93.139.037 e
atualmente, pelas estimativas, estaria na faixa de 160.000.000. Com
essa taxa de crescimento de nº de terminais instalados bem superior
à da população, pôde-se elevar a densidade telefônica no país
(relação entre a quantidade de terminais telefônicos instalados e o
número de habitantes) de pouco mais de um terminal por 100
habitantes para mais de 9, isso no que se refere a terminais
convencionais, uma vez que, se forem adicionados os acessos ao
Serviço Móvel Celular, a densidade telefônica já ultrapassaria o
patamar de 10 p/100 hab.
Como esse indicador revela uma média, é evidente que há
regiões do país com densidade superior e outras com densidade
inferior a ela. A seguir será apresentado quadro da evolução da
densidade telefônica, por unidade da federação, incluindo no
indicador os acessos ao Serviço Móvel Celular.
DENSIDADE TELEFÔNICA
Unidade Federal 1980 1995
RO 2,20 5,40
AC 2,90 7,00
AM 2,20 6,90
RR 5,80 9,30
PA 2,00 4,50
AP 2,80 12,50
TO 4,20
NORTE 1,90 5,50
MA 0,80 3,50
PI 1,10 4,40
CE 1,80 6,30
RN 1,80 4,90
PB 1,80 5,10
PE 2,00 4,20
AL 1,60 4,60
SE 2,10 6,10
BA 1,70 5,70
NORDESTE 1,60 5,10
MG 4,20 9,50
ES 3,90 9,10
RJ 9,50 14,00
SP 8,40 16,70
SUDESTE 7,20 14,10
MS 10,60
MT 2,40 7,80
GO 3,50 10,90
DF 13,60 33,10
CENTRO-OESTE 4,80 13,90
PR 4,60 12,60
SC 2,90 10,90
RS 3,10 9,80
SUL 3,60 11,10
BRASIL 4,60 10,40
Como se observa, no período de 15 anos a densidade telefônica
global no país cresceu em cerca de 126%, distribuídos, por região
geográfica, da seguinte forma:
% Crescimento Densidade Técnico 1980 - 1995
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Esse nível de evolução da densidade telefônica, em que pese
ainda ser incompatível com as necessidades da sociedade brasileira,
principalmente nos grandes centros urbanos, de elevada concentração
populacional, não deixa de revelar o grande esforço empreendido
pelo Governo no sentido de proporcionar à população um maior número
de acessos aos serviços de telecomunicações, ainda mais levando-se
em consideração a escassez de recursos normalmente verificada em
países em desenvolvimento como o Brasil, que necessitam de vultosos
investimentos em infra-estrutura básica.
Por outro lado, o próprio Governo, ao não autorizar reajustes
tarifários condizentes com a perda do poder aquisitivo da moeda,
visando, com isso, dentro de um conjunto de ações, "frear" o
crescimento inflacionário, não permitiu ao Sistema TELEBRÁS crescer
a taxas ainda mais elevadas. Para tanto, basta verificar adiante a
evolução dos principais itens tarifários, assim como o montante
gerado em função de sua insuficiência.
No entanto, apesar desse crescimento da densidade telefônica,
a posição brasileira ainda é bem inferior à de vários outros
países. Note-se, porém, que a densidade telefônica é um indicador
que não pode ser avaliado isoladamente, sem se levar em
consideração a renda "per capita" de um país e, também, sua própria
distribuição e, tanto neste quanto naquele quesito, o Brasil amarga
uma das piores posições do globo. Em tópico mais adiante, essa
questão atinente à densidade telefônica e à renda "per capita",
comparativamente a de outros países, será devidamente abordada.
Logo nos primeiros anos após a criação da TELEBRÁS, o sistema
conviveu com elevadas taxas de crescimento de terminais
convencionais, sempre acima dos 10% ao ano, com destaque para 1976
e 1977, quando foi possível se obter as expressivas taxas de 32,1%
e 25,0%, respectivamente.
Taxa de Crescimento Anula de Terminais Convencionais Instalados
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Após esse período inicial de elevado crescimento, que durou
até o ano de 1979, houve uma desaceleração do ritmo, passando o
STB, então, a apresentar taxas menores, nunca superiores a 10,0%,
com exceção do ano de 1995 quando foi obtida a taxa de 10,6%, o que
representou, em termos quantitativos de ganho de terminais
instalados, o novo recorde anual do sistema, com 1,28 milhões de
unidades.
Com esse ganho em 1995 de aproximadamente 1,28 milhões de
novos acessos à telefonia convencional (fixa), apenas o STB, sem
contar com a participação das operadoras independentes, conseguiu
superar a meta de 1,2 milhões fixada no PASTE para todo o setor de
telecomunicações (fls. 56-verso do Vol. I do anexo). No entanto,
para o presente ano, somente o STB não deverá ser suficiente para
atingir a meta do PASTE no que diz respeito a esse item, uma vez
que foi estimado um ganho de 2,2 milhões de terminais convencionais
para todo o setor de telecomunicações, enquanto o STB trabalha com
uma expectativa de crescimento da ordem de 1,68 milhões (fls. 70 do
Vol. IV do anexo).
Segundo as metas fixadas no PASTE (fls. 56 do Vol. I do
anexo), o setor deverá apresentar até o ano de 2003 taxas médias
anuais de crescimento da ordem de 13,8%, de modo a atingir ao final
daquele ano o total de 40,0 milhões de terminais convencionais
instalados, o que, segundo as projeções contidas naquele programa,
elevaria a densidade telefônica de 8,46 acessos/100 habitantes em
1994 para 23,22 no ano 2003 (fls. 54-verso do Vol. I do anexo).
Segundo o Boletim de Valores Realizados - BVR do STB (fls. 44
e 57 do Vol. IV do anexo), dos 13.911.832 terminais convencionais
instalados em julho/96, 12.777.582 estavam em serviço, o que
representa 91,8%, proporção que tem se mantido nesse patamar nos
últimos anos.
Além dessa necessidade em ofertar um maior número de
terminais, o STB ainda tem diante de si o desafio de substituir
terminais analógicos por digitais, contribuindo, assim, para uma
significativa melhoria da qualidade dos serviços prestados.
Dentro dessa filosofia, o STB tem como meta neste ano efetuar
a substituição de aproximadamente 426.000 terminais analógicos e
instalar 2.105.000 terminais digitais, o que proporcionará um
incremento de quase 1,68 milhões de novos terminais, conforme
mencionado anteriormente.
Em que pese ainda existir demanda telefônica reprimida, o STB
tem procurado melhorar a qualidade dos serviços com a realização de
tais substituições. Evidentemente que, em face da insuficiência de
recursos financeiros no montante adequado à realização dos
investimentos necessários ao pleno atendimento da demanda e,
também, visando a elevação de suas receitas (para, assim,
viabilizar novos e maiores investimentos), não poderia o sistema
canalizar a maior parcela de seus recursos para a realização dessas
substituições.
De fato, há de se buscar sempre um ponto de equilíbrio nessa
estratégia, de modo a poder efetuar as substituições necessárias,
ao mesmo tempo em que se expande a planta telefônica para atender a
demanda reprimida.
6.2. Telefones de Uso Público
A seguir está demonstrada a evolução da planta de telefones de
uso público do Sistema TELEBRÁS.
TELEFONES DE USO PÚBLICO
Ano Quantidade Ganho % Crescimento
1972 10,28
1973 13,52 3,24 31,52%
1974 13,67 0,15 1,11%
1975 18,31 4,64 33,94%
1976 23,98 5,67 30,97%
1977 28,85 4,87 20,31%
1978 36,42 7,57 26,24%
1979 42,72 6,30 17,30%
1980 49,80 7,08 16,57%
1981 55,95 6,15 12,35%
1982 63,88 7,93 14,17%
1983 71,22 7,34 11,49%
1984 87,33 16,11 22,62%
1985 98,52 11,19 12,81%
1986 141,25 42,73 43,37%
1987 172,25 31,00 21,95%
1988 200,40 28,15 16,34%
1989 220,70 20,30 10,13%
1990 227,00 6,30 2,85%
1991 236,40 9,40 4,14%
1992 260,04 23,64 10,00%
1993 298,50 38,46 14,79%
1994 343,70 45,20 15,14%
1995 366,60 22,90 6,66%
1996 431,99 65,39 17,84%
* quantitativo em milhares
** 1996 - previsão TELEBRÁS (BVR)
Enquanto o número de terminais convencionais instalados
cresceu em 837,32% no período de 1972 a 1995, a evolução de
telefones de uso público ocorreu a taxas bem maiores, de tal forma
que a variação nesse mesmo período alcançou 3.466,15%, refletindo,
assim, nesse particular, uma política voltada para a
universalização dos acessos aos serviços de telecomunicações.
Taxa de Crescimento de Terminais de Uso Público
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Em termos de taxa de crescimento anual, o pico do sistema
ocorreu no ano de 1986, quando se atingiu 43,37%, sendo que em
número de novos terminais instalados o destaque foi em 1994, com
45,20 mil.
Comparativamente ao comportamento da evolução das taxas anuais
de crescimento de terminais convencionais, verifica-se, também
neste caso, a ocorrência de elevadas taxas logo nos primeiros anos
após a criação do Sistema TELEBRÁS. No entanto, nos anos que se
seguiram, o comportamento não se deu de forma semelhante, pois aqui
o comportamento foi bastante irregular, ora apresentando taxas bem
elevadas, ora bem reduzidas. No caso dos terminais convencionais,
nos anos posteriores à fase inicial do sistema, as taxas de
crescimento se reduziram e permaneceram num patamar mais ou menos
uniforme, entre 4,5% e 8,5%.
O PASTE previu para a telefonia de uso público, no ano de
1995, um ganho de 40.000 terminais, sendo que o STB ofertou 22.979.
Já para o ano em curso, a meta de ganho do Governo, contida no
programa, é de 60.000 telefones, enquanto que o Sistema TELEBRÁS
trabalha com uma expectativa de 65.339 (fls. 123 do Vol. IV do
anexo).
Conforme as projeções contidas no PASTE, o Governo Federal
objetiva elevar a densidade de telefones públicos de 2,3
telefones/1000 habitantes em 1994 para 9,6 no ano de 2003. Para se
atingir esse objetivo, o setor de telecomunicações deverá
apresentar taxas médias de crescimento de aproximadamente 20,0% ao
ano.
A esse respeito, convém destacar que a taxa média anual de
crescimento verificada no STB, após o pico ocorrido em 1986, é de
10,0%, o que, por si só, revela o grande esforço que deverá ter de
ser empreendido no intuito de se atingir as metas do Governo
contidas no PASTE.
6.3. Telefonia Virtual
O telefone virtual opera, em termos práticos, como uma caixa
de voz , à qual é associado um número telefônico: alguém que ligue
para esse número será orientado, por mensagem gravada, a deixar
recado nessa caixa. A qualquer momento e de qualquer terminal
telefônico da rede pública, o assinante do telefone virtual poderá
acessar sua caixa e ouvir os recados gravados. Esse acesso se dá
através de senha, de modo a garantir o sigilo da informação.
O serviço proporcionado pela telefonia virtual também é
conhecido por Serviço Público de Mensagens de Voz. Dentro do
objetivo do PASTE, de assegurar a universalização do acesso aos
serviços de comunicações, a implementação de um serviço dessa
natureza é de significativa relevância no contexto brasileiro, de
má distribuição de renda e de baixa renda "per capita", haja vista
ser esse um serviço alternativo de baixo custo e de implantação
imediata. Com isso, viabiliza-se o acesso de microempresas e da
população de menor poder aquisitivo aos serviços de voz.
Em princípio, levando-se em conta o reduzido custo desse meio
de comunicação, comparativamente a um terminal de telefonia
convencional ou a um acesso ao Serviço Móvel Celular, o mesmo
revela-se bastante adequado à realidade brasileira. Tanto é assim
que o PASTE prevê a implantação desse serviço no país, de acordo
com a seguinte programação:
1995 1996 1997 1998 1999 2003
CAIXAS
DE VOZ 350.000 1.450.000 2.950.000 4.550.000 5.950.000 12.550.000
Em que pese a adequabilidade desse serviço à realidade
nacional, verifica-se que a sua implementação não vem sendo
efetuada de acordo com a previsão contida no PASTE. Nem todas as
empresas do sistema já iniciaram a prestação desse serviço. Muitas
ainda aguardam a finalização dos trabalhos do grupo técnico que
estuda o assunto. Esse serviço começou a ser prestado em 1993 pela
TELEBAHIA, sendo que no momento também estão prestando: TELECEARÁ,
TELERN, TELPA, TELASA,TELEST, TELESP e TELEGOIÁS.
Caixa de Voz
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
A expansão, muito modesta em relação às metas do PASTE,
ocorreu do seguinte modo:
1993 1994 1995 jul/1996
CAIXAS DE VOZ 3.444 19.355 51.916 57.349
Caixa de Voz
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
6.4. Serviço Móvel Celular - SMC
O Serviço móvel Celular não foi ativado de forma simultânea em
todas as operadoras do sistema. As ativações do serviço ocorreram
gradativamente desde novembro de 1990 com a TELERJ, sendo
totalmente concluídas em outubro de 1994 com a TELAIMA, conforme
detalhamento a seguir:
EMPRESA ATIVAÇÕES ACESSOS EM SERVIÇO (ATIVAÇÃO)
TELERJ NOV/90 1.205
TELEBRASÍLIA DEZ/91 730
TELEPAR SET/92 1.043
TELESC FEV/93 126
TELEMIG ABR/93 3.865
TELESP AGO/93 3.188
TELEBAHIA SET/93 2.599
TELEGOIÁS OUT/93 847
TELEST NOV/93 602
TELECEARÁ DEZ/93 2.417
TELPA DEZ/93 954
TELASA DEZ/93 594
TELERGIPE DEZ/93 765
TELERN JAN/94 1.221
TELEPISA MAR/94 163
TELEPARÁ ABR/94 488
TELEAMAPÁ ABR/94 300
TELMA ABR/94 750
CTMR ABR/94 531
TELPE MAI/94 678
TELERON JUL/94 367
TELEACRE AGO/94 200
TELEMAT AGO/94 546
TELEMS SET/94 1.598
TELAMAZON SET/94 2.779
TELAIMA OUT/94 708
Como se pode observar pelo número de acessos colocados em
serviço quando da ativação do SMC, a expectativa do sistema era
muito modesta em relação à demanda. Essa expectativa inicial se
mostrava bastante coerente com os elevados custos à época para se
ingressar no serviço, uma vez que havia, inclusive, a necessidade
de o assinante recolher uma caução superior a R$ 10.000,00 como
garantia, além da própria estrutura tarifária, que obrigava o
assinante a pagar também pelas ligações recebidas.
Entretanto, devido à redução dos custos para se ingressar no
serviço (eliminação da caução), à mudança da estrutura tarifária
(assinante pagando somente pelas ligações efetuadas), à percepção
pela sociedade das vantagens do SMC e, também, em face da escassez
de terminais convencionais para imediata obtenção, verificou-se uma
explosão da demanda, principalmente nas capitais de maior densidade
populacional.
Com isso, o sistema teve de crescer a taxas anuais
extremamente elevadas, conforme pode-se verificar a seguir:
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Acessos 11.000 13.500 60.662 250.522 720.705 1.530.504 3.666.545
Instalados
Acessos em 1.205 6.652 30.729 180.215 574.009 1.285.533 3.085.959
Serviço
* 1996 - previsão TELEBRÁS
De acordo com o orçamento de investimentos proposto pelo STB
para 1997 (fls. 129 do Vol. I do anexo), deverão ser instalados no
próximo ano 2.479.942 acessos e contratados outros 2.421.572 para
instalação em 1998.
Comparativamente às metas de instalação de acessos contidas no
PASTE, tem-se a seguinte posição:
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
unidade: mil acessos
1996 1997 1998 1999 2003
Metas do PASTE 4.822 6.799 8.201 9.592 17.211
Metas da TELEBRÁS 3.666 6.158 8.579 n/o n/o
n/o - não obtido
Em 1995 o PASTE previu 1.865 mil acessos, enquanto que apenas
o STB conseguiu instalar 1.530 mil (nesse quantitativo não estão
considerados os resultados obtidos pelas empresas CRT e CTBC).
Como se depreende do quadro anterior, o Sistema TELEBRÁS
trabalha atualmente, em face da expectativa de demanda do SMC e da
capacidade de geração de receita desse serviço, com metas de
crescimento condizentes com as do PASTE, de modo que já em 1998
poderá até superá-las.
Vale aqui recordar que para o Governo Federal o PASTE
representa um ousado programa de investimentos no setor de
telecomunicações, a ser fortemente complementado pela mobilização
de recursos privados.
No entanto, pelo que se observa das taxas de crescimento do
SMC, mesmo sem a participação do capital privado, visualiza-se como
possível, a curto prazo, o cumprimento das metas fixadas no PASTE
levando-se em consideração apenas o STB.
Levando-se em consideração as características do Serviço Móvel
Celular, é de extrema relevância ter-se o conhecimento da área de
cobertura desse serviço, ou seja, quais os locais onde um usuário
poderá receber e efetuar ligações. Entretanto, para surpresa desta
equipe, foi constatado que a TELEBRÁS não tem informação a respeito
do percentual da área de cobertura do SMC em cada Estado da
Federação e no Distrito Federal. Em resposta à diligência efetuada
nesse sentido por esta equipe, o Sr. Gerente do Departamento de
Auditoria daquela "Holding" informou em 29.08.96 (fls. 61 do Vol.
II do anexo): "A Diretoria de Planejamento e Engenharia da Telebrás
não dispõe desta informação. Estamos interagindo com a Diretoria de
Coordenação de Operações para verificar a existência da informação
e a possibilidade do atendimento ao solicitado e, se positivo, em
que condições." Até o presente momento não obtivemos informações
alterando esse posicionamento.
7. TARIFAS TELEFÔNICAS
Este tópico será reservado à análise dos principais itens
tarifários que compõem os serviços de telefonia convencional e
celular, responsáveis por mais de 85% da Receita de Exploração de
todo Sistema TELEBRÁS. Serão avaliadas as variações das tarifas
telefônicas ao longo do tempo e, também, a questão relativa à real
posição dessas tarifas no contexto mundial.
Nessa análise foram utilizados como fontes de informações os
dados fornecidos pela TELEBRÁS e a publicação "NATIONAL TELEPHONE
TARIFFS - Wordwide study including detailed comparison" em sua
edição 1995 - SIEMENS, AG.
A publicação da SIEMENS foi utilizada como fonte de referência
por ser um documento internacionalmente divulgado há mais de dez
anos. Esse relatório contempla tarifas do serviço telefônico
praticadas em janeiro/95 por diversos países.
7.1.Telefonia Convencional
7.1.1. Evolução Tarifária
Considerando o longo período de inflação verificado no Brasil,
quando as tarifas públicas chegavam a ser reajustadas mensalmente,
tomou-se, para fins da presente avaliação quanto à evolução das
tarifas telefônicas ao longo dos anos, os valores vigentes em
dezembro de cada ano, convertidos a uma moeda forte, no caso o
dólar americano, pelo seu valor médio do mês.
Levando-se em conta o fato de o período de avaliação da
evolução remontar a 1975, também procurou-se atualizar todos os
valores em dólar para preços de 1996, de forma a se ter uma
comparação com base em valor realista, uma vez que a inflação
acumulada nos Estados Unidos, desde 1975, chega hoje a
aproximadamente 191%.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
* valores sem impostos
Conforme pode-se perceber, todas essas tarifas sofreram ao
longo desses vinte anos expressiva queda de seu valor real, de tal
forma que em fev/96 a assinatura básica residencial, o pulso local
e o minuto do interurbano correspondiam, respectivamente, a 22,9%,
28,2% e 8,6% dos valores praticados em dezembro de 1975.
No entanto, caso fosse tomado como referência para comparação
o mês de dezembro/95, antes, portanto, do último reajuste
tarifário, a assinatura básica residencial, o pulso local e o
minuto do interurbano corresponderiam, respectivamente, a 3,9%,
16,0% e 7,4% dos valores de 1975.
Desse modo, percebe-se que o Governo, ao conceder o último
reajuste tarifário no final do ano anterior, procurou efetuar a
recuperação dos valores tarifários, com especial destaque para a
assinatura básica.
Segundo o que se pôde averiguar, aquele reajuste ocorrido no
ano passado fez parte da primeira etapa de um processo de
realinhamento tarifário, o qual o Executivo pretende dar
prosseguimento promovendo um outro reajuste, ou ao final deste ano
ou no início do próximo, de modo que as tarifas possam, então,
remunerar adequadamente, em cada tipo de serviço, os custos
incorridos e os investimentos realizados. Dentro dessa política,
objetiva-se reduzir, e até mesmo eliminar, os subsídios cruzados
(um serviço com tarifa mais elevada cobrindo os custos de outros
com tarifas menores), de modo a tornar ainda mais atrativo o
segmento de telecomunicações ao capital privado, haja vista o
processo de privatização que se anuncia.
A seguir, são apresentados os gráficos nos quais fica mais
visível a queda dos valores reais das tarifas telefônicas ao longo
do tempo (1975 - 1996).
ASSINATURA BÁSICA RESIDENCIAL - Evolução
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
MINUTO INTERURBANO - Evolução
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Essa significativa redução do valor real das tarifas
telefônicas ao longo dos anos foi resultado da estratégia de
combate à inflação adotada pelo Governo Federal, que concedia
reajustes tarifários aquém dos índices de variação da inflação
verificada no período. Ao não se repor as perdas provocadas pela
incidência da inflação no decorrer desse longo período, em que pese
os ganhos de produtividade alcançados pelas operadoras, os valores
das tarifas telefônicas atingiram níveis extremamente baixos, com
especial destaque para o item assinatura básica.
Como conseqüência dessa política, o Sistema TELEBRÁS acumulava
em 31.12.95 a expressiva soma de R$ 16.582.739.000 a título de
insuficiência tarifária.
Segundo o Código Brasileiro de Telecomunicações, as tarifas
são estabelecidas pelo Poder Público, com base no conceito de
serviços ao custo acrescido de justa remuneração, entendendo-se
como justa remuneração o equivalente a 12% a.a. sobre o
investimento remunerável, apurado conforme disposições da Resolução
43/66 do Conselho Nacional de Telecomunicações (sucedido pelo
Ministério das Comunicações), com a redação dada pela Portaria
1.381/78, do Senhor Ministro de Estado das Comunicações. Segundo
tais disposições, anualmente as empresas integrantes do STB apuram
o excesso ou insuficiência de resultado decorrentes das tarifas em
vigor.
A título de informação, convém mencionar que a remuneração do
investimento das empresas controladas em 1995 correspondeu a 4,54%
dos investimentos remuneráveis, sendo que nos últimos anos
apresentou o seguinte comportamento:
Remuneração do Investimento
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Para se ter uma clara noção do que representa esse montante
relativo à insuficiência tarifária, basta dizer que, tomando-se por
referência o atual custo médio unitário de um terminal convencional
integrado (custo acumulado da comutação, transmissão, rede etc) de
R$ 1.383,00 (fls.69 do Vol. III do anexo), aquele valor acumulado
seria suficiente para possibilitar a instalação de aproximadamente
11.990.000 terminais. Em 31.12.95 o número de terminais
convencionais instalados do STB era de cerca de 13.310.000. Já em
termos de acesso ao Serviço Móvel Celular, o qual apresenta, no
momento, um custo médio unitário da ordem de R$ 849,00 (fls. 69 do
Vol. III do anexo), o montante registrado em insuficiência
tarifária possibilitaria instalar aproximadamente 19.530.000
acessos. Em dezembro de 1995 o sistema contava com 1.530.504
acessos instalados.
Note-se, porém, que a comparação do valor de insuficiência
tarifária à quantidade de terminais convencionais ou de acessos ao
SMC que poderiam ser instalados foi feita apenas no sentido de
demonstrar a magnitude desse valor que se acumulou ao longo dos
anos. O resultado dessa comparação reflete a posição da atualidade.
É evidente que, caso o sistema tivesse praticado, no decorrer
do tempo, tarifas adequadas a sua expectativa de remuneração do
investimento de 12% a.a., isto é, não houvesse registrado
insuficiência tarifária, não teria hoje, necessariamente, uma
planta telefônica acrescida exatamente daqueles quantitativos, quer
sejam de terminais convencionais ou de acessos ao SMC. Isso se deve
ao fato de que a insuficiência tarifária vem se acumulando ao longo
de vários anos, quando os custos de instalação de terminais e de
acessos, à época, eram bem superiores aos que hoje se observam. O
setor de telecomunicações é, no momento, um dos mais beneficiados
com a evolução tecnológica, o que lhe tem proporcionado a obtenção
de elevados ganhos de produtividade.
No entanto, em face da expressiva soma que se acumulou devido
à insuficiência tarifária, não é difícil perceber que a realidade
do sistema de telecomunicações do Brasil poderia ser completamente
outra, bem mais condizente com as atuais necessidades da população,
seja em termos de melhor qualidade operacional, seja em termos de
maior atendimento da demanda.
Não havendo o acúmulo de insuficiência tarifária no decorrer
dos anos, teria sido possível ao sistema colocar novos acessos
telefônicos em serviço, o que teria contribuído significativamente,
a cada ano, no incremento do lucro, e isso, por sua vez, teria
proporcionado uma expansão ainda maior da planta telefônica, de
modo que o lucro do STB para este ano poderia ser bem superior aos
já significativos R$ 3,3 bilhões que estão previstos.
Com a concessão do direito de exploração desses serviços à
iniciativa privada, essa situação não deverá se repetir, tendo em
vista que em contratos dessa natureza (concessão de serviços) são
previstas cláusulas que garantem a manutenção do seu equilíbrio
econômico-financeiro (art. 9º da Lei nº 8.987/95).
7.2. Tarifas Telefônicas do Brasil no Contexto Mundial
Efetuada essa análise quanto à variação das tarifas
telefônicas no decorrer do tempo, revelando, assim, expressiva
queda em seus valores reais, outra avaliação, sem menos
importância, se faz necessária, qual seja a de compará-las com as
praticadas em outros países.
Devido a escassez de informações a esse respeito, tomou-se
como fonte de referência para esse trabalho a publicação da SIEMENS
citada anteriormente, por ser um documento de credibilidade
internacional e conter dados necessários à análise que se pretende.
Embora cada uma das tarifas praticadas nos mais diversos
países apresentem certa identidade em sua essência, deve-se atentar
para as suas particularidades, sob pena de se distorcer qualquer
comparação. Assim, um estudo dessa natureza exige que se tenha
especial cuidado e se utilize de critérios bem definidos, de forma
a fazer com que cada tarifa possa ser comparada em igualdade de
condições.
Para ilustrar essas peculiaridades, pode-se tomar, por
exemplo, a tarifa de assinatura básica, que, no caso aqui do
Brasil, contém uma franquia de 90 pulsos por mês, enquanto que em
alguns países como Japão, Austrália, França, Espanha e Portugal
esta franquia não existe. Já no Canadá, Kuwait e USA (assinantes
atendidos pela Bell South) o valor da Assinatura Básica já prevê
uso ilimitado do serviço, sem custo adicional para o usuário.
A taxa de instalação, por sua vez, também tem suas
particularidades, já que em alguns países é integralmente
devolvida, em outros ocorre a devolução parcial e, na maioria dos
casos, o usuário não obtém devolução alguma.
Para não ficar cansativo e dificultar a visualização deste
estudo comparativo, foram selecionados, dentre aqueles constantes
da publicação da SIEMENS, os seguintes países:
Alemanha Argentina (Telecom)
Austrália (Telstra) Bolívia
Brasil Canadá
Colômbia Espanha
EUA (Bell South) França
Inglaterra (BT) Itália
México Portugal
Uruguai
Todos os valores contidos na publicação da SIEMENS, utilizada
como referência para este estudo, são apresentados em Marco Alemão
(DM), no entanto, considerando que no Brasil não se tem exata noção
do poder de compra dessa moeda, optou-se por utilizar o Dólar
Americano (US$), fazendo uso, para tanto, do fator de conversão
contido naquela própria fonte, de DM 1,00 eqüivalendo a US$ 0,6627.
Esses valores utilizados para fins de comparação são os
vigentes em janeiro de 1995. No entanto, considerando que aqui no
Brasil o último reajuste de tarifas, concedido no final do ano
passado, foi bastante significativo no sentido de se restruturar o
quadro tarifário do setor de telecomunicações, entendeu-se
pertinente utilizar também esses novos valores no estudo
comparativo, de modo a refletir melhor a situação brasileira no
contexto mundial. Para a conversão desses novos valores tarifários
ao dólar americano foi utilizada a relação de US$ 1,00 eqüivalendo
a R$ 1,00.
Nos valores que serão apresentados já estão computadas as
cargas tributárias porventura incidentes. A esse respeito, convém
destacar que a do Brasil é a mais elevada dentre os países
utilizados neste estudo comparativo e, também, em relação aos mais
de 80 países avaliados no relatório SIEMENS.
O gráfico a seguir demonstra o percentual de incidência da
carga tributária sobre os serviços de telecomunicações, vigente nos
países tomados para comparação neste estudo:
Carga Tributária incidente sobre os Serviços de Telecomunicações
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como se percebe, aqui no Brasil essa carga tributária é
extremamente elevada, enquanto que em países como Alemanha e
Austrália esses serviços sequer são tributados.
7.2.1. Telefonia Convencional
7.2.1.1. Tarifa de Instalação
Entende-se por tarifa de instalação, o valor que um usuário
paga para ingressar no serviço telefônico. Na maioria dos países,
esse valor tem um caráter de empréstimo ou depósito. No Brasil, em
virtude do sistema de autofinanciamento, possui características de
investimento, uma vez que o assinante estará, na realidade,
comprando ações da TELEBRÁS. Desse modo, ao se comparar o valor de
ingresso nos serviços telefônicos do Brasil com o de outros países,
há de se levar em consideração essa particularidade brasileira.
Anteriormente, a quantidade de ações a que um novo assinante
tinha direito era calculada exclusivamente em função do Valor
Patrimonial da Ação, sendo que, após a publicação da Portaria/MC nº
1.028, de 20 de agosto de 1996, no caso específico das companhias
de capital aberto, esse quantitativo poderá ser determinado
alternativamente em razão do valor de mercado da respectiva ação
quando este for superior ao valor patrimonial, levando-se em
consideração, para tanto, o valor de subscrição obtido através do
preço médio da ação, apurado com base nos últimos 5 (cinco) a 20
(vinte) pregões anteriores ao dia que anteceder a publicação do
comunicado aos acionistas para o exercício do seu direito, conforme
previsto no art. 171 da Lei nº 6.404/76.
Nos últimos meses tem-se verificado uma significativa alta no
valor de mercado das ações da TELEBRÁS, alta essa que chegou
próxima a 100% no período de um ano (ago/95 : ON - R$ 34,53 ; PN -
R$ 40,71 /// ago/96 - ON R$ 61,28 ; PN - R$ 75,49 - fls. 67/68 do
Vol. III do anexo). Mantendo-se essa tendência de crescimento,
dentro em breve esse valor pago de autofinanciamento, além de
possibilitar ao assinante o ingresso nos serviços telefônicos,
permitirá o retorno positivo do investimento realizado, não
representando, desse modo, uma despesa para o assinante.
Levando-se em conta essas considerações, a seguir é
apresentado o gráfico comparativo do valor praticado no Brasil em
relação ao de outros países.
O valor de US$ 153,00 adotado para o Brasil, foi obtido pela
diferença entre o montante de autofinanciamento praticado em 1995
(US$ 1.154,34) e os US$ 1.001,34 correspondentes ao valor das ações
recebidas, considerando o preço médio das ações (ordinárias e
preferenciais) da TELEBRÁS na BOVESPA no último dia útil do mês de
agosto/96 (US$ 70,15/1000 ações). As fls. 67/68 do Vol. III do
anexo está demonstrada a evolução, a partir de dezembro de 1994, do
preço médio das ações da TELEBRÁS.
Instalação
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
No entanto, deve-se ressaltar que esse fato de um assinante
poder vir a receber quase que por completo o valor do capital
investido reflete uma situação momentânea, nunca antes observada,
resultado da valorização das ações no mercado. No passado, o custo
para ingressar no serviço telefônico era bem mais elevado, não só
por esse fato de as ações não serem tão valorizadas, como também em
razão de o valor do autofinanciamento ser bem superior à realidade
atual. A seguir está demonstrada a evolução do valor do
autofinanciamento desde 1990.
Evolução do Valor do Autofinanciamento
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
É oportuno destacar, ainda, o fato de que esse valor de
autofinanciamento é um dos responsáveis pela viabilidade financeira
do crescimento anual de mais de um milhão de terminais, conforme
tem-se observado ultimamente no STB, com previsão de superar os
dois milhões já em 1997.
Em países onde a demanda encontra-se atendida, tais como EUA,
França, Canadá etc, verifica-se apenas um crescimento marginal da
planta telefônica, sustentado por tarifas (assinatura básica, pulso
local e interurbano) com valores bem superiores aos vigentes aqui
no Brasil, conforme poderá ser constatado neste estudo comparativo.
No entanto, o sistema brasileiro necessita crescer a taxas bastante
elevadas para, em curto prazo, reduzir o déficit telefônico do País.
Em um período em que era inviável o endividamento, tornou-se
inevitável a exigência do autofinanciamento - bastante elevado para
o nível de renda "per capita" nacional. Ainda assim, pode-se
concluir que o valor de ingresso nos serviços telefônicos no Brasil
é bem inferior ao que as pessoas inicialmente são levadas a
acreditar, já que, ao comercializar as ações recebidas, pode-se
recuperar por completo o valor investido.
Considerando que, para ingresso no serviço telefônico, o
indivíduo terá de desembolsar inicialmente esse valor do
autofinanciamento, para só depois de cerca de um ano vir a poder
recuperá-lo através da comercialização das ações, convém, também,
que seja apresentado um quadro comparativo levando-se em conta
exatamente a importância despendida, e não somente a diferença
entre o valor pago e o resgatado.
Essa comparação demonstra exatamente o custo que se tem de
início para ingresso no serviço telefônico, revelando, assim, que
aqui no Brasil esse valor ainda é bem elevado para o nível de renda
de seus habitantes, funcionando, assim, como um inibidor da demanda.
Instalação (sem considerar a venda das ações)
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
7.2.1.2. Assinatura
Refere-se ao valor que um usuário assinante paga à
concessionária para ter disponível o serviço telefônico em sua
residência ou estabelecimento comercial durante os trinta dias do
mês.
Em alguns poucos países, no valor pago a título de assinatura
básica, está contida uma certa franquia de uso local do serviço. No
caso brasileiro, essa franquia é de 90 impulsos/mês ou 1080
impulsos/ano.
Segundo informações obtidas junto à TELEBRÁS, a franquia foi
introduzida no passado como forma de estimular o uso do telefone
pelos usuários, uma vez que o valor definido para a assinatura
básica, à época, era suficiente para cobrir os custos fixos de
disponibilidade do serviço por 30 dias e, também, para suportar os
custos referentes a 90 impulsos do serviço local.
Entretanto, no decorrer do tempo, devido à política
governamental de combate à inflação, as tarifas públicas não
conseguiram permanecer em seus níveis reais de valor, de modo que
assinatura básica tornou-se quase que insignificante, não sendo
suficiente, ao menos, para cobrir os custos de disponibilidade do
serviço telefônico. Basta ver que até antes do último reajuste
tarifário, concedido ao final do ano anterior, o valor de uma
assinatura básica residencial era inferior a R$ 0,61.
O Governo Federal, ao elevar essa tarifa no último reajuste em
mais de 500%, começa a dar sinais de querer recuperar o seu real
valor, suficiente para cobrir os custos e, ainda, remunerar os
investimentos realizados.
Na maioria dos países essa franquia não existe. Desse modo,
para que a comparação da tarifa brasileira com a de outros países
se torne mais real, se faz necessário adicionar o custo dessa
franquia do serviço local (1080 impulsos/ano) ao valor da
assinatura básica que não a contenha.
Dentre os países em estudo, a situação referente à franquia de
impulsos/ano inclusa no valor de assinatura básica é a seguinte:
Alemanha 120 Argentina 2.400 Austrália 0
Brasil 1.080 Canadá ilimitada Colômbia 0
Espanha 0 EUA (Bell ilimitada França 0
South)
Inglaterra 0 Itália 0 México 100
Portugal 0 Uruguai 600
Na hipótese de o país apresentar franquia, mas, inferior à
brasileira, adicionou-se o valor dos impulsos complementares.
Assim, no caso, por exemplo, da Alemanha, adicionou-se 960 impulsos
(1080-120=960).
Por outro lado, no caso exclusivo da Argentina, que apresenta
franquia superior a do Brasil, utilizou-se simplesmente o valor de
assinatura básica.
Considerando essas peculiaridades, o quadro comparativo da
assinatura básica, adicionando-se 1080 impulsos/ano de serviço
local ou o quantitativo complementar, é o seguinte:
Assinatura Básica Residencial - com 1080 impulsos/ano
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Nesse gráfico, a coluna Brasil-I refere-se ao valor anual da
assinatura antes do último reajuste (ocorrido ao final de 1995),
enquanto que Brasil-II expressa o valor já com essa atualização.
Como se verifica, ainda que se considere esse reajuste, o
valor da assinatura básica brasileira, é o mais baixo dentre os
países objeto da comparação.
Mesmo no caso de não se adicionar à assinatura básica dos
outros países o quantitativo total ou complementar de impulsos/ano,
o Brasil continuará apresentando uma das menores tarifas, superior
apenas, no presente estudo, à da Colômbia, conforme pode-se
observar no quadro comparativo a seguir:
Assinatura Básica Residencial
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
7.2.1.3. Chamada Local
Chamada Local (3 minuto)
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Essa tarifa corresponde ao valor que o usuário paga para
realizar uma chamada local. Considerando a diversidade de unidade
de tempo tarifável desse serviço nos vários países, foi considerado
para fins da presente comparação uma chamada local com duração de
três minutos.
Também nesse caso o Brasil apresenta uma das menores tarifas,
superior apenas à da Colômbia e próxima à da Espanha. No caso do
Canadá e EUA (assinantes da Bell South), o uso local é gratuito, já
que o usuário, ao pagar a assinatura básica, tem direito à
utilização ilimitada desse serviço local, sem custo adicional.
7.2.1.4. Interurbano
A tarifa de interurbano reflete o valor pago pelo usuário para
realizar chamadas de longa distância.
Neste estudo comparativo, seguindo os critérios adotados pela
fonte de referência dos dados (relatório SIEMENS), foi considerada
uma ligação com duração de três minutos, durante o dia (horário
comercial), DDD (automático) para uma distância de até 100 km.
Essas considerações são de suma importância no sentido de buscar
uma efetiva comparação, tendo em vista que há diversidade de formas
de tarifação desse serviço, seja quanto a horários ou quanto a
distâncias.
Interurbano (3 minutos)
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
No caso do serviço interurbano no Brasil, verifica-se que os
valores atualmente cobrados encontram-se, de modo geral, dentro da
média dos países pesquisados e compatíveis com os dos países de
dimensões territoriais semelhantes, como Austrália e EUA. Note-se,
porém, que não se está avaliando a compatibilidade levando-se em
consideração a renda "per capita" de cada país.
7.2.1.5. Cesta Telefônica
A SIEMENS, há mais de 10 anos, tem apresentado em seus
relatórios o valor da cesta telefônica. Esse conceito foi elaborado
intencionalmente no sentido de revelar como o custo anual do
serviço telefônico é visto pelos usuários de cada país. Isso porque
a pura e simples comparação de cada item tarifário, como foi
efetuada até o momento, não proporciona uma idéia precisa do custo
global desses serviços significa para os usuários.
Nesse sentido, elaborou-se uma cesta única que reúne as
tarifas de instalação, assinatura básica, chamada local e
interurbano, assim combinadas:
1.tarifa de instalação distribuída por 10 (dez) anos;
2.valor anual de assinatura básica;
3.700 chamadas locais no ano, abatendo-se desse valor franquia
de impulsos porventura existente;
4.custo de 200 ligações interurbanas de 3 minutos para
distância não superior a 100 km, sendo 130 ligações durante o dia e
70 à noite (horário reduzido).
Cesta Telefônica Anual
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Essa comparação mostra que o custo anual do serviço telefônico
no Brasil, da ordem de US$ 224,0 atualmente, é um dos mais baixos
dentre os países avaliados, sendo superior apenas ao da Colômbia. A
explicação para esse posicionamento está, basicamente, centrado no
fato de a assinatura básica brasileira ser uma das mais baixas do
universo de países pesquisados (superior apenas a da Colômbia) e,
ainda, conter uma franquia anual de 1080 impulsos locais que, no
caso do cálculo da cesta telefônica, absorveu o custo que se teria
com as 700 chamadas locais.
Efetuadas todas essas comparações de tarifas entre países,
resta, ainda, uma análise de extrema importância, qual seja a de se
avaliar o peso relativo dos serviços telefônicos para cada
habitante, levando-se em conta a renda "per capita" do país. Uma
avaliação dessa natureza pode revelar que uma tarifa, embora tendo
um valor nominal inferior a de outro país, pode, ainda sim, ter um
peso maior para os seus usuários do que em outra realidade.
Devido à dificuldade em se obter dados confiáveis a respeito
da economia internacional, tomou-se como referência, relativamente
a PNB "per capita", os valores constantes do RELATÓRIO SOBRE O
DESENVOLVIMENTO MUNDIAL - 1995 do Banco Mundial.
Nessa análise, serão confrontados os valores da cesta
telefônica anual com o PNB "per capita". Considerando que o citado
relatório, embora de 1995, contém dados de PNB de 1993 e que os
valores da cesta telefônica se referem a 1995, adotou-se como taxa
de crescimento do PNB "per capita" o índice de 6% ao ano para todos
os países. Assim, o resultado dessa análise está demonstrado no
gráfico a seguir:
Comprometimento da renda com o pagamento de serviços de
telecomunicações - Telefonia Convencional
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Por esse gráfico, percebe-se que no Brasil o indivíduo
necessita despender quase 7% do PNB "per capita" por ano para
pagamento dessa cesta telefônica especificada, sendo essa relação
inferior apenas à observada na Colômbia e no Uruguai.
Desse modo, em que pese o fato de as tarifas telefônicas no
Brasil serem uma das mais baixas, o seu impacto na renda média do
povo é mais sentida aqui do que nos outros países de tarifas de
valores superiores, fazendo com que o brasileiro venha a
comprometer uma parcela maior de sua renda com esses serviços.
Deve-se atentar para o fato de que nessa comparação, o valor
da cesta telefônica brasileira, no tocante ao item tarifa de
instalação, só inclui a pequena parcela do capital investido para a
qual não se obteve ressarcimento quando da venda das ações. Assim
sendo, mesmo levando-se em conta esse valor real de tarifa de
instalação (já deduzido o valor proveniente da venda das ações), o
custo dos serviços telefônicos para o brasileiro é mais elevado do
que para os habitantes da maioria dos países aqui analisados.
A seguir, são demonstrados os valores utilizados nessa
comparação.
US$
País Cesta PNB p/capita % de comprometimento
Telefônica
Colômbia 156 1.573 9,92%
Uruguai 351 4.303 8,16%
Brasil 224 3.292 6,80%
México 229 4.056 5,65%
Argentina 391 8.112 4,82%
Portugal 441 10.258 4,30%
Espanha 399 15.270 2,61%
Inglaterra 412 20.292 2,03%
Austrália 393 19.663 2,00%
Alemanha 520 26.472 1,96%
Itália 423 22.292 1,90%
França 326 25.270 1,29%
EUA 354 27.798 1,27%
Japão 450 35.382 1,27%
Canadá 256 22.438 1,14%
7.2.1.6. Chamadas Internacionais
Analisadas as tarifas telefônicas para serviços prestados a
nível interno no Brasil, deve-se, ainda, avaliar como estão
situadas, no contexto mundial, as tarifas brasileiras para chamadas
internacionais.
Para essa comparação, tomou-se como referência as informações
prestadas pela EMBRATEL, via TELEBRÁS (fls. 126 do Vol. III do
anexo).
Serão apresentadas as tarifas de ligações diurnas do Brasil
para alguns países escolhidos e desses mesmos países para o Brasil.
Arbitrou-se em 5 minutos o tempo de duração de cada chamada para
fins de comparação, tendo em vista que em vários países o valor do
primeiro minuto tarifado difere do valor dos minutos adicionais.
Ligações Internacionais de 5 minutos - em US$
Do Brasil p/..... De ..... p/Brasil
EUA - AT & T 8,74 9,85
Argentina 9,74 18,05
Itália 11,50 14,41
Portugal 11,14 9,80
Reino Unido - BTI 11,50 10,08
Japão - KDD 14,45 18,72
Espanha 11,50 8,87
França 11,50 12,67
Canadá 8,74 4,16
Alemanha 11,50 9,36
Por esse quadro, pode-se perceber que as tarifas de chamadas
internacionais originadas aqui no Brasil são, em alguns casos,
superiores e em outros inferiores às provenientes dos países em
comparação.
Deve-se ressaltar que essas tarifas relativas a chamadas
destinadas ao Brasil são aquelas constantes do plano básico de
serviços das operadoras estrangeiras. Assim, é possível efetuar-se
ligações por valores inferiores a essas tarifas básicas,
utilizando-se, para tanto, de planos alternativos.
Como exemplo, há o chamado Sistema CALLBACK, através do qual
um usuário, aqui no Brasil, pode realizar uma ligação para os
Estados Unidos pagando cerca de 41% do valor que seria cobrado se
utilizasse o Sistema TELEBRÁS.
O Sistema CALLBACK é interessante para as pessoas que costumam
fazer ligações internacionais com uma certa freqüência, já que o
usuário terá de pagar uma taxa de inscrição e um valor de
consumação mínima por mês.
Em linhas gerais, o Sistema CALLBACK funciona do seguinte
modo: o usuário faz seu cadastro em uma empresa prestadora desse
serviço e ganha um número de telefone em um outro país, que fica
conectado ao seu telefone residencial, comercial ou celular, que
será utilizado para fazer as ligações. Quando o usuário pretender
fazer uma chamada internacional para qualquer país, bastará ele
ligar para esse número, esperar dar o primeiro toque e pôr o fone
no gancho. Em aproximadamente cinco segundos o telefone irá tocar e
o usuário ouvirá uma mensagem informando-lhe que a ligação poderá
ser efetuada.
Esse sistema serve tanto para voz quanto para fax-modem, de
modo que pode ser utilizado para acionar banco de dados on-line,
internet, BBSs, e outros.
Em Brasília o CALLBACK está disponível, por exemplo, pela SFI
Communications, associada à multinacional Avirnex Communications
Group. Ao se cadastrar à SFI, o cliente paga uma taxa de inscrição
de US$ 50,0 e, mensalmente, o valor de US$ 25,0 como consumação
mínima. Com isso, mesmo que o usuário não efetue no mês ligações
que somem essa importância, terá ele de pagar esse valor. A
cobrança ocorre por meio de um cartão de crédito internacional,
sendo o extrato encaminhado mensalmente pelos Correios.
Como a ligação, que é feita daqui do Brasil, não chega a ser
completada, as operadoras telefônicas brasileiras não a registram
e, desse modo, não podem faturá-la.
Quando a ligação tem origem em um país, as operadoras do país
de destino, que também contribuem com sua infra-estrutura para o
completamento da ligação, também recebem, por força de acordo
internacional, uma parcela do valor arrecadado na origem. No
entanto, a maior parte fica sempre com a operadora responsável pela
origem da chamada. Dessa forma, com o Sistema CALLBACK, o usuário
consegue contatar o destinatário, mas a maior parcela do
faturamento pela prestação do serviço não fica aqui no Brasil.
Essa redução de tarifas de chamadas internacionais só é
possível em razão de planos alternativos que as operadoras
estrangeiras oferecem, quando ofertam os seus serviços em
"pacotes", com a garantia de um faturamento mínimo.
Após todas essas avaliações, pode-se concluir que a realidade
tarifária brasileira, comparativamente a de outros países em termos
de valores absolutos, está bem defasada no que diz respeito à
assinatura básica, um pouco em relação ao valor da chamada local e
compatível no que se refere à tarifa de interurbano. Entretanto,
comparando-se, não em valores absolutos, mas sim relativos
(levando-se em conta a renda média do povo), a cesta telefônica do
Brasil é uma das mais caras.
No tocante ao valor despendido inicialmente para ingresso no
serviço telefônico (autofinanciamento), o Brasil ainda ostenta a
posição de ser um dos países com o custo mais elevado, em que pese,
no momento, ser possível a recuperação de quase todo o capital
investido, em virtude da elevação do valor de mercado das ações.
Em termos de tarifas de ligações internacionais, verifica-se
que o Brasil, apresenta, em alguns casos, valores inferiores e em
outros superiores, dependendo do país com o qual se esteja
comparando.
7.2.1.7. Tarifas Pós-Privatização
Aproveitando um estudo realizado pela Divisão de Tarifas e
Preços da TELEBRÁS em março de 1994 (fls. 86/91 do Vol. III do
anexo) será demonstrado a seguir a evolução das tarifas telefônicas
nos países que tiveram os serviços de telecomunicações
privatizados, a saber:
INGLATERRA - privatização ocorrida entre 1986 e 1990;
ARGENTINA - privatização ocorrida em 1990;e
MÉXICO - privatização ocorrida em 1990.
Aquela Divisão da TELEBRÁS, para elaboração desse estudo
comparativo, tomou como referência os dados contidos no relatório
"SIEMENS - National Telephone Tariffs" publicado nos anos de 1985,
1988 e 1993, assim como as próprias tabelas de tarifas vigentes no
Brasil.
Considerando que no momento já existe publicado o relatório da
SIEMENS referente ao ano de 1995, foram acrescentados ao estudo
daquela Divisão os dados mais recentes dessa publicação,
seguindo-se a mesma metodologia adotada inicialmente.
Instalação
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Assinatura Básica Residdencial
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Chamada Local - 3 minutos
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Interurbano 3 Minutos
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Cesta Telefônica / Ano
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Por esses demonstrativos, verifica-se que todas as tarifas
telefônicas em estudo sofreram, logo no período imediato às
privatizações, elevação de seus valores, muito provavelmente em
razão do estado de defasagem em que elas se encontravam quando a
exploração dos serviços era de responsabilidade exclusiva do
Estado. Por outro lado, a realidade brasileira em igual período
demonstra uma redução real generalizada do valor dos itens
tarifários em análise.
Visando a reduzir esse impacto quando das privatizações a
serem realizadas aqui no Brasil, o Executivo objetiva efetuar uma
restruturação tarifária, de modo a fazer com que cada serviço tenha
uma tarifa adequada a sua realidade, isto é, que possa cobrir
plenamente seus custos e, ainda, remunerar devidamente os
investimentos realizados. Nesse sentido, o governo, ao conceder o
último reajuste ao final do ano de 1995, realizou a primeira etapa
desse processo, que pretende ver concluído com a próxima
atualização tarifária, prevista para ocorrer ou ao final deste ano
ou no início do próximo. Com essa restruturação tarifária,
pretende-se reduzir, ou até mesmo eliminar, os subsídios cruzados
hoje existentes.
Com a adoção dessa estratégia, o governo também objetiva
tornar o setor ainda mais atraente ao capital privado, de modo a
alcançar o máximo valor quando das privatizações.
7.2.2. Serviço Móvel Celular
Considerando o fato de que esse serviço foi ativado
gradativamente, de modo que somente a partir de fins de 1994 estava
implantado por todas operadoras integrantes do STB, não se fará
aqui, a exemplo da telefonia convencional, uma avaliação da
evolução tarifária.
Como o SMC é um serviço de recente implantação e a economia
brasileira encontra-se estável, não ocorreram significativas
alterações nos valores reais de suas tarifas até o momento. Apenas
a habilitação registrou um crescimento expressivo no período de
dez/94 a dez/95, quando seu valor médio elevou-se em
aproximadamente 84%, enquanto que as tarifas de assinatura e de uso
do canal se mantiveram em patamares estáveis, tomando-se como
referência os valores convertidos para a moeda norte-americana.
A seguir será apresentada a comparação das tarifas brasileiras
do SMC em relação a de alguns países selecionados, de acordo com a
disponibilidade de dados contidos na fonte de referência utilizada
(Relatório SIEMENS - 1995). Como no Brasil, para cada tarifa, os
valores praticados pelas diversas empresas integrantes do STB são
distintos, utilizou-se nesse estudo comparativo um valor médio para
todo sistema.
A exemplo do estudo comparativo das tarifas relativas à
telefonia convencional, utilizou-se aqui, no caso brasileiro, os
valores praticados antes (Brasil I) e depois (Brasil II) do último
reajuste tarifário (dez/95). Em termos de SMC, essa última
atualização tarifária somente foi significativa no que diz respeito
à habilitação.
Levando-se em conta que no caso da telefonia móvel celular há
uma variedade de planos alternativos de oferta do serviço, com um
determinado valor para cada um deles, adotou-se no presente estudo
comparativo a tarifa "standard" praticada em cada país.
7.2.2.1. Habilitação
Refere-se ao valor que o assinante paga para ingressar no SMC.
Com a habilitação, é feito o registro do número nacional do
assinante na Central de Comutação e Controle, a fim de que possa
ser dado início à prestação dos serviços.
Como pode-se observar no gráfico adiante, o Brasil apresenta,
dentre os países pesquisados, o valor mais elevado para ingresso no
SMC, situação essa que ficou ainda mais evidenciada com o último
reajuste tarifário ocorrido ao final de 1995.
Habilitação
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
7.2.2.2. Assinatura
Assinatura Mensal
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Refere-se ao valor que o assinante paga mensalmente à
prestadora do SMC em caráter individualizado, de modo a ter
disponível o serviço durante os trinta dias do mês.
No tocante a esse item tarifário, conforme demonstrado no
gráfico anterior, verifica-se que o Brasil pratica valores que se
encontram dentro da média dos países escolhidos para fins de
comparação.
7.2.2.3. Uso do Canal
Corresponde ao valor pago, por minuto, pelo assinante, em
razão da ocupação de um canal de conversação do Serviço Móvel
Celular, dentro de uma determinada área de serviço.
Dentre os países aqui analisados, constata-se que o Brasil
pratica, no tocante a essa tarifa, um dos valores mais baixos,
superior apenas ao observado na Austrália.
Uso do Canal
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
7.2.2.4. Cesta Telefônica Celular
Com o objetivo de mensurar o impacto do custo global do
Serviço Móvel Celular para o usuário de cada país, será utilizada
no presente estudo comparativo uma cesta telefônica contendo uma
mistura de itens tarifários, a exemplo do realizado no tocante às
tarifas da telefonia convencional.
A comparação isolada de cada item tarifário não oferece uma
visualização precisa da realidade dos custos desse serviço para o
usuário.
Desse modo, tomou-se para fins de comparação, uma cesta
telefônica composta da seguinte forma:
1 - custo da tarifa de habilitação distribuído por 5 (cinco)
anos;
2 - valor anual da assinatura; e
3 - uma média de 2160 minutos por ano de uso de canal, o que
eqüivale a aproximadamente 6 minutos por dia.
Cesta Telefônica Anual - SMC
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como se percebe, o Brasil apresenta umas das cestas
telefônicas de SMC mais baixas dentre os países em comparação. Esse
resultado é conseqüência do item uso do canal ser a parcela mais
significativa dos custos formadores dessa cesta e o Brasil
apresentar, nesse particular, um dos menores valores.
7.2.2.5. Cesta Telefônica Celular X Renda
Comprometimento da renda com o pagamento do SMC
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
A exemplo da telefonia convencional, também para este caso
deve-se fazer uma avaliação do impacto do custo de utilização do
SMC na renda da população. Para tanto, adotou-se aqui a mesma
metodologia de comparação utilizada naquela oportunidade, ou seja,
comparou-se o percentual de comprometimento da renda com o
pagamento do SMC, representado pela cesta telefônica anteriormente
calculada.
Para essa comparação, foi utilizado apenas o valor da cesta de
Brasil II (após o último reajuste).
Comprometimento da renda com o pagamento do SMC
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
O resultado aqui obtido não difere muito daquele encontrado no
contexto da telefonia convencional. Em ambos os casos o Brasil
apresenta um dos valores mais baixos de cesta telefônica, muito
embora o impacto desses gastos na renda da população seja mais
significativo aqui do que na maioria dos países sob análise. Apenas
na África do Sul esse impacto é maior do que no Brasil.
Pode-se concluir, desse modo, que, no tocante a valor nominal,
a cesta telefônica brasileira é uma das mais baixas, enquanto que
em termos de custos reais para o usuário ela é uma das mais caras.
8. DESEMPENHO E QUALIDADE
A qualidade dos serviços prestados pelas operadoras
integrantes do STB é aferida constantemente segundo vários
indicadores internacionais de desempenho e qualidade adotados pela
TELEBRÁS, a qual fixa um objetivo a ser alcançado para cada um
deles. No Vol. IV do anexo consta inteiro teor do Boletim de
Valores Realizados - BVR, no qual estão demonstrados,
detalhadamente, todos os resultados desses indicadores de
desempenho e qualidade, aferidos até junho de 1996, de cada empresa
integrante do STB. Dentre esses indicadores, podem-se destacar os
seguintes:
8.1. Telefonia Convencional
8.1.1. Taxa de Reclamação de Defeitos
Revela a relação percentual entre o número total de
reclamações de defeitos e a média do número de terminais em serviço
no mês em observação.
O objetivo fixado pela TELEBRÁS para esse indicador é de 4%,
sendo que desde 1992 o sistema, em média, tem conseguido atendê-lo.
No entanto, levando-se em conta as medições realizadas até junho
deste ano, observa-se que diversas empresas ainda não estão
apresentando o nível de eficiência previsto. São essas as empresas:
TELAMAZON 6,62% TELERGIPE 6,26%
TELEPARÁ 6,15% TELERJ 5,81%
TELEACRE 5,58% TELMA 5,01%
TELEBRASÍLIA 4,99% TELEAMAPÁ 4,76%
TELEMAT 4,66% TELESC 4,51%
TELPE 4,08% TELEPISA 4,07%
A média do sistema tem conseguido ficar dentro da previsão, em
face dos resultados alcançados, principalmente, pelas operadoras:
TELESP 2,57% TELEPAR 2,74%
TELEST 2,86% TELEMIG 2,94%
Taxa de Reclamação de Defeitos
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Pelo gráfico anterior, verifica-se que essa taxa veio se
reduzindo gradativamente nos últimos anos, sendo que a partir de
1995 começou a apresentar uma pequena tendência a elevar-se
novamente.
8.1.2. Taxa de Atendimento de Reparação de Defeitos
Serve para avaliar a rapidez com que são atendidas as
solicitações de consertos, refletindo-se diretamente no nível de
satisfação do cliente/usuário. Para tanto, verifica-se a relação
entre o número total de consertos efetuados no prazo e o número de
solicitações procedentes realizados no mês em observação. O prazo
estipulado para atendimento a esse tipo de solicitação é de 24
horas corridas, independentemente de sábados, domingos e feriados,
contado a partir da data e hora da reclamação do cliente.
O objetivo do Sistema TELEBRÁS para esse indicador de
desempenho operacional é de 95%, ou seja, para cada 100
solicitações de reparação de defeitos, 95 devem ser atendidas com
sucesso no prazo de 24 horas.
Pelo gráfico a seguir, demonstrativo da evolução desse
indicador, pode-se verificar uma certa tendência de queda de
qualidade, já que, depois de atingido o patamar de 92,0% em 1994,
apresenta contínuo decréscimo, de modo que a posição em junho deste
ano registrava o nível de 82,0%, ficando, assim, ainda mais
distante do objetivo fixado pela TELEBRÁS.
Taxa de Reclamação de Defeitos
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Esses indicadores refletem a média do STB, sendo que há
discrepâncias negativas acentuadas devido às operações atualmente
desenvolvidas nas seguintes empresas:
TELMA 43,61% TELEAMAPÁ 59,77%
TELEMAT 61,44% TELERJ 63,84%
TELAMAZON 65,40% TELEPISA 65,67%
TELECEARÁ 67,40%
Por outro lado, a quantidade de empresas que até junho deste
ano tinham conseguido cumprir o objetivo do sistema são apenas três:
TELEMIG 95,42% TELAIMA 95,30% TELEGOIÁS 95,10%
8.1.3. Taxa de Atendimento à Solicitação de Serviços
Tem como objetivo avaliar a rapidez com que são atendidas as
solicitações de serviços (bina, busca automática, mudança de número
etc.), refletindo-se diretamente no nível de satisfação do cliente.
Esse indicador demonstra a relação percentual entre o número
de solicitações de serviços atendidas no prazo e o total de
solicitações atendidas no mês de observação, acrescidas das
solicitações pendentes com prazo vencido e das canceladas após o
vencimento do prazo.
O prazo considerado como padrão pelo STB para atendimento das
solicitações de serviços é de três dias úteis, contado a partir do
1º dia útil após efetuar-se a solicitação, sendo que o objetivo
fixado pela TELEBRÁS é de 95%.
Taxa de Atendimento à Solicitação de Serviços
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como se percebe, o sistema ainda não conseguiu atingir, como
média, o objetivo fixado, embora venha apresentando uma gradativa
melhora nos últimos anos, tendo alcançado até junho de 1996 o
patamar de 88,56%. As operadoras que mais estão destoando das
demais são:
TELEACRE 48,02% TELERGIPE 67,79%
Já as que estão com um melhor desempenho são:
TELEBAHIA 95,77% TELESP 95,50%
Cumpre destacar que para o cálculo deste indicador são levados
em consideração todos os serviços realizados pelas operadoras no
tocante à telefonia convencional, tais como: chamada em espera
(serviço disponível em algumas centrais digitais que indica ao
cliente, quando em conversação, através de tom especial, que existe
tentativa de conexão com o seu número); chamada registrada (serviço
disponível em algumas centrais digitais que possibilita ao cliente
refazer a ligação para o último número chamado, sem rediscá-lo);
consulta (serviço disponível em algumas centrais digitais que
permite ao cliente, durante uma conversação telefônica, realizar
uma nova chamada (consulta), retendo a original, e retornando
posteriormente a ela); substituição de número (substituição do
número telefônico por outro a pedido do cliente); busca automática
(programação de várias linhas telefônicas em um único número chave,
de modo que todas as chamadas chegam automaticamente à linha que
estiver livre, evitando-se rediscagens sucessivas para números
diferentes); mudança de endereço (transferência física da linha
telefônica do cliente para outro endereço de instalação) etc.
Como este indicador compreende uma gama variada de serviços,
ele representa uma média geral, não permitindo que se possa avaliar
isoladamente, por exemplo, o tempo médio para mudança de endereços,
fator de relevante importância para a satisfação do assinante.
A mudança de endereço pode ocorrer dentro da mesma rede
interna ou externa e está condicionada à viabilidade técnica na
rede externa e, também, à existência de terminal telefônico, no
caso de mudança de área de estação. Pode-se entender como
viabilidade técnica, dentre outras, a disponibilidade de troncos.
Assim, podem ocorrer casos em que determinadas localidades, mesmo
dispondo de terminal telefônico junto à central de comutação, não
permitem a mudança de endereço devido à inviabilidade técnica e
vice-versa.
Desse modo, embora sendo objetivo da TELEBRÁS realizar tal
serviço no prazo de 03 dias úteis em 95% das solicitações, assim
como os todos os demais, pode-se constatar, neste caso específico,
que a realidade observada nas operadoras estatais ainda está muito
distante dessa meta, principalmente nos grandes centros urbanos,
como Rio de Janeiro e São Paulo, detentores de elevada demanda
reprimida. Enquanto não se alcançar o pleno atendimento da demanda,
para, então, constituir-se reservas técnicas em cada central
telefônica, torna-se bastante dificultoso realizar serviços dessa
natureza em prazos bem reduzidos, como objetiva a TELEBRÁS.
Exemplificando o afirmado, pode-se citar a situação da TELESP, que,
de acordo com o Relatório de Auditoria Operacional realizada por
equipe da SECEx/SP (fls. 08), apresentou, em jul/96, o prazo médio
de 26 dias, enquanto que em dez/94 chegou a ser de 52 dias.
Não foi possível obter junto à TELEBRÁS os prazos médios
relativos a cada operadora, tendo em vista a cesta de indicadores
de desempenho operacional fixada por aquela "holding", para
informação mensal pelas empresas integrantes do sistema, não
contemplar, de forma isolada, dados referentes a esse serviço de
mudança de endereço.
8.1.4. Taxa de Chamadas Completadas (OK) DDD Terminado
Tem como escopo avaliar o nível de completamento das chamadas
DDD - Terminadas na área de atendimento da operadora, registradas
por bilhetador automático da EMBRATEL.
Reflete a relação percentual entre as chamadas DDD completadas
(atendidas no destino) e o total de chamadas DDD que foram
realizadas.
Convém destacar que essa taxa, assim como as próximas duas que
serão apresentadas, são aferidas no horário de maior movimento de
tráfego.
Os piores resultados desse indicador, apurados até o mês de
junho deste ano, ficaram por conta das seguintes empresas:
TELEACRE 37,78% TELAIMA 43,60%
TELEPARÁ 43,67% TELASA 43,82%
TELMA 44,28% TELEPISA 44,61%
TELERJ 44,78%
Já os melhores desempenhos foram observados nas operadoras:
TELESC 63,00% TELEPAR 60,61%
Avaliando-se a evolução desse indicador de qualidade nos
últimos dez anos, percebe-se que, num primeiro momento, houve uma
queda acentuada, chegando ao nível de 38,64% em 1989. Entretanto, a
partir daquele ano, tem-se observado uma contínua melhoria, de
forma que até junho de 1996 a taxa de chamadas completadas tinha se
elevado para 52,54%, estando, desse modo, mais próxima do objetivo
TELEBRÁS, fixado em 58%.
Taxa de Chamadas Completadas (OK) DDD Terminado
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
8.1.5. Taxa de Chamadas Perdidas no Assinante B (PAB)
Expressa o percentual de chamadas DDD que não foram
completadas, embora tenham conseguido atingir o destino, seja
porque o destinatário não responde, seja pelo fato de a linha se
encontrar ocupada. Em tese, esse problema acarreta perda de receita
para as operadoras. Diz-se em tese, pelo fato de que o usuário pode
tentar efetuar a ligação em outro horário e obter sucesso.
Entretanto, estando esse indicador em níveis elevados, pode
ele contribuir para um maior congestionamento das linhas
telefônicas, no sentido de que o indivíduo, não conseguindo
completar sua ligação por um desses motivos, geralmente tenta uma
ou várias vezes na esperança de obter sucesso na chamada. A cada
tentativa sem êxito, um canal de voz do sistema telefônico é
colocado à disposição do usuário, sem, no entanto, gerar um retorno
financeiro para as operadoras, já que a chamada não é completada,
ao mesmo tempo em que impede outro de utilizá-lo naquele mesmo
instante.
Normalmente, os maiores ofensores a esse indicador são os
grandes clientes, os quais não apresentam, em geral, estrutura
adequada ao recebimento das inúmeras chamadas que a eles são
destinadas.
Cumpre, então, às companhias telefônicas efetuar gestões junto
a esses principais ofensores, ressaltando os aspectos comerciais e
de satisfação dos clientes, assim como demonstrando prováveis
perdas financeiras que eles possam estar incorrendo com as ligações
não completadas.
Nessas gestões, cabe às operadoras telefônicas oferecer meios
alternativos no sentido de se obter uma diminuição da perda de
chamadas não completadas, como por exemplo o serviço de "busca
automática". No entanto, muitas vezes o problema só consegue ser
atenuado efetivamente com a instalação, por parte do cliente, de
novos postos de recebimento de chamadas, o que lhe acarreta
incremento de custos. Desse modo, torna-se imprescindível a
realização pelas operadoras de um adequado e estreito trabalho
junto aos clientes ofensores desse indicador, com vistas a
convencê-los do resultado positivo de se estruturarem adequadamente
para poderem receber uma maior quantidade das ligações que lhes são
destinadas.
Pelo gráfico a seguir, constata-se que o Sistema TELEBRÁS, a
partir do ano de 1991, quando obteve o seu pior resultado nos
últimos dez anos, começou a revelar uma crescente melhora, em que
pese atualmente ainda se encontrar em níveis elevados, já que o
objetivo do sistema é de 35% e a média aferida até junho deste ano
registrava 39,4%.
Taxa de Chamadas Perdidas no Assinante B (PAB)
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Na composição dessa média, verifica-se que os piores
resultados ficaram por conta da TELPE - 46,69% e TELEPARÁ - 46,16%,
enquanto que os melhores foram registrados na TELESC - 32,97% e
TELEPAR - 33,12%, únicas operadoras que têm conseguido desempenho
dentro do objetivo fixado pela TELEBRÁS.
8.1.6. Taxa de Congestionamento (CO) DDD Terminado
Diferentemente do indicador anterior, este contempla o
percentual de chamadas que nem se quer conseguiram alcançar o
destino, pelo fato de a rede utilizada estar congestionada. No
indicador comentado no item anterior, as chamadas chegavam ao
destino, mas, devido ao não atendimento ou ao fato de a linha estar
ocupada, a chamada não se completava.
De acordo com o gráfico adiante, percebe-se que o sistema
atingiu em 1989 a sua pior marca neste significativo indicador de
qualidade, quando esteve em patamares superiores a 31%. Desde
então, tem-se verificado uma contínua melhora, chegando em meados
de 1996 a 8,97%, estando, ainda, superior ao objetivo TELEBRÁS,
estabelecido em 6%.
Avaliando-se a evolução desse indicador no decorrer nos
últimos dez anos, percebe-se que o sistema, em média, apresentou um
decréscimo de qualidade ao final da década passada, sendo que a
partir dos primeiros anos desta começou a reverter a situação.
Taxa de Congestionamento (CO) DDD Terminado
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Embora a média do sistema seja atualmente inferior a 9%,
algumas empresas têm apresentado resultados significativamente
negativos. Dentre elas se destacam:
TELEACRE 24,24% TELERJ 20,23%
TELASA 15,15% TELEMAT 13,06%
Dentre essas empresas, o grande resultado negativo fica por
conta da TELERJ, tendo em vista ser a operadora que atua em um dos
estados de maior concentração populacional e de relevante
importância nos cenários cultural, esportivo, político, econômico,
financeiro, comercial e turístico do país. Por esses motivos,
aquele estado gera um expressivo volume de tráfego telefônico para
outras unidades da federação, de forma que essa situação, embora
localizada, tem repercussão a nível nacional, contribuindo
negativamente na satisfação do usuário.
Como forma de reverter esse quadro, a TELERJ está efetuando
elevados investimentos no decorrer deste ano com vistas a ampliar
significativamente sua estrutura de rede telefônica, principalmente
no que diz respeito a troncos, quando se espera, até, triplicar o
quantitativo hoje existente, fazendo com que o "escoamento" das
chamadas possa ocorrer de modo mais eficaz. Com isso, espera-se
conseguir expressiva redução da taxa de congestionamento.
Atuando em outro importante estado da federação, quer seja em
termos de quantidade populacional, quer seja em números de negócios
realizados, também com elevada repercussão nacional, a TELESP tem
apresentado resultados bem razoáveis, já que até junho deste ano o
seu nível de congestionamento era de 7,78%.
Por outro lado, o sistema também conta com operadoras que vêm
apresentando ótimos desempenhos no tocante a esse indicador,
conseguindo, inclusive, atingir o objetivo TELEBRÁS, como:
TELESC 2,68% CTMR 3,17%
TELEPAR 4,25% TELEMIG 5,54%
De um modo geral, pode-se afirmar, no tocante à telefonia
convencional, que o sistema, em média, depois de conviver com
acentuada queda de qualidade no final da década passada, tem
apresentado uma contínua melhoria, muito embora, em relação a
alguns indicadores de desempenho operacional, ainda não foi
possível superar níveis já observados.
Outra conclusão a que se pode chegar, é que as operadoras
atuantes nos estados mais desenvolvidos da federação, com exceção
da TELERJ, têm apresentado os melhores resultados do sistema quanto
aos principais indicadores de desempenho e qualidade.
De acordo com informações contidas no Relatório de
Administração - 1995 da TELEBRÁS, ainda se constata pontos críticos
de qualidade dos serviços, principalmente nos maiores centros
urbanos do país, sendo que os esforços empreendidos no sentido de
eliminá-los deverão se refletir dentro em breve.
8.2. Telefonia Pública
No tocante à telefonia pública, a avaliação se restringirá ao
exame de dois indicadores: Taxa de Reclamação de Defeitos e Taxa de
Atendimento de Reparação de TP.
A partir do ano de 1994 esses indicadores foram desmembrados,
já que, até então, eram apurados em conjunto com a Telefonia
Convencional. Por essa razão, a TELEBRÁS não dispõe de série
histórica mais abrangente em relação aos mesmos.
8.2.1. Taxa de Reclamação de Defeitos
Indicador também apurado na Telefonia Convencional e no
Serviço Móvel Celular, revela a proporção entre o número total de
reclamações de defeitos referentes à Telefonia Pública efetuadas no
mês de observação e a média do número de terminais em serviço nesse
mesmo período.
A TELEBRÁS tem como objetivo para esse indicador 15%, sendo
que desde o início de sua apuração individualizada (1994) o
sistema, em média, não tem conseguido alcançá-lo, conforme pode-se
observar no gráfico a seguir:
Taxa de Reclamação de Defeitos de TP
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Percebe-se, assim, que a taxa de reclamação na telefonia
pública, além de estar em patamar acima do objetivo TELEBRÁS,
supera em mais de 500% à taxa observada na telefonia convencional.
8.2.2. Taxa de Atendimento de Reparação de Defeitos
Indicador que serve para demonstrar a velocidade com que são
atendidas as solicitações de consertos de telefones públicos. É
calculado levando-se em consideração a relação entre o número total
de reparações efetuadas e o número de solicitações procedentes
realizadas no mês.
O prazo fixado para o atendimento a esse tipo de solicitação é
de 24 horas corridas, independente de sábados, domingos e feriados,
contado a partir do dia e hora da reclamação do cliente.
Estipulado em 95% o objetivo TELEBRÁS para esse indicador,
observa-se que, igualmente ao anterior, o sistema em média não tem
conseguido atingi-lo.
Taxa de Atendimento de Reparação de TP
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
8.3. Serviço Móvel Celular
Considerando que esse serviço foi ativado gradativamente, de
forma que somente a partir de fins de 1994 estava implantado por
todas operadoras integrantes do STB, não se tem, a exemplo da
telefonia convencional, um demonstrativo da evolução dos
indicadores de desempenho de qualidade.
Desse modo, serão apresentadas, a seguir, as situações dos
principais indicadores de desempenho operacional, observadas em
junho de 1996.
8.3.1. Taxa de Reclamação de Defeitos
Demonstra a relação percentual entre o número total de
reclamações de defeitos do SMC no mês e a média do número total de
acessos móveis celulares em serviço, acrescida da média do número
de assinantes visitantes no mês em observação.
Essa taxa em junho deste ano era de 0,72%, o que significa
dizer que, em média, para um universo de 100 acessos em serviço,
verifica-se a ocorrência de menos de uma reclamação. O objetivo
TELEBRÁS é 1,0%.
Melhores Resultados Piores Resultados
TELESC 0,07% TELEACRE 9,75%
TELMA 0,07% TELEAMAPÁ 2,00%
Como se percebe, esse indicador apresenta uma grande variação
entre os melhores e piores resultados, muito embora a maioria das
empresas estejam obtendo resultados inferiores a 1,00%.
8.3.2. Taxa de Chamadas Originadas Completadas
Revela o percentual de chamadas originadas completadas pelo
cliente do SMC e o número de tentativas de chamadas ocorridas no
período de maior movimento de tráfego.
Entende-se por chamada completada aquela em que houve
atendimento por parte do cliente, telefonista ou equipamento,
correspondente ao número discado, ou seja, chamada registrada com
atendimento.
A média do STB para esse indicador em junho era de 55,43%,
enquanto que o objetivo fixado pela TELEBRÁS é 60,0%.
Melhores Resultados Piores Resultados
TELEMIG 65,61% TELERJ 32,67%
TELECEARÁ 63,48% TELEPAR 43,06%
8.3.3. Taxa de Chamadas Terminadas Completadas
Exprime a relação percentual entre o número de chamadas
terminadas completadas no cliente do SMC e o número total de
chamadas dirigidas ao SMC, observadas no período de maior movimento
de tráfego.
A média do sistema, registrada no último mês de junho, foi de
53,92%, sendo que o objetivo TELEBRÁS é 60,0%.
Melhores Resultados Piores Resultados
TELEBAHIA 70,72% TELEPISA 29,26%
TELESP 70,50% TELEPAR 35,13%
8.3.4. Taxa de Queda de Ligação por Degradação do Sinal no
Telefone Celular
Indica a relação percentual entre o número de chamadas com
atendimento (originada ou terminada no SMC) que resultaram em queda
de ligação por degradação do sinal no telefone celular e o número
total de chamadas com atendimento, medidas no período de maior
movimento de tráfego.
Ocorre a queda de ligação por degradação do sinal no telefone
celular quando se atinge um limiar de degradação da relação
sinal/ruído, de modo que se torna impossível a manutenção da
chamada pela Central de Comutação e Controle (CCC), que ordena a
sua desconexão.
O sistema teve como média em meados deste ano a taxa de 4,43%,
enquanto que o objetivo estabelecido pela TELEBRÁS para esse
indicador é 2,0%.
Melhores Resultados Piores Resultados
TELEBAHIA 1,27% TELAMAZON 32,89%
TELEAMAPÁ 1,65% TELEBRASÍLIA 6,74%
8.4. DIGITALIZAÇÃO DA PLANTA TELEFÔNICA
O mundo na atualidade observa um acelerado avanço tecnológico,
sendo o setor de telecomunicações um dos que mais tem se
beneficiado disso.
Como um dos resultados dessa evolução na área das
telecomunicações tem-se a digitalização, a qual, além de contribuir
diretamente para a melhoria de qualidade dos serviços, tem reflexo
na própria redução de custos.
Evolução do Grau de Digitalização da Planta Telefônica
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como as novas aquisições realizadas pelo STB têm se referido a
equipamentos digitais, pode-se observar uma contínua evolução do
grau de digitalização de sua planta telefônica, conforme
demonstrado no gráfico a seguir:
Evolução do Grau de Digitalização da Planta Telefônica
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Segundo dados obtidos no Boletim de Valores Realizados - BVR
TELEBRÁS (fls. 211 do Vol. IV do anexo), o grau médio de
digitalização do sistema em junho de 1996 era de 50,51%.
Embora a média do sistema esteja nesse patamar, verifica-se
que, em termos individuais, várias operadoras atuantes em estados
de elevado contingente populacional encontram-se aquém dessa marca,
tais como:
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
TELPE 48,98% TELEPAR 46,03%
TELESP 47,10% TELERJ 26,48%
Dentre as operadoras que se encontram abaixo da média do
sistema, o destaque negativo fica por conta da TELERJ que, na
atualidade, apresenta um grau de digitalização semelhante ao que o
STB já exibia há três anos.
A operadora que apresenta o grau mais elevado de digitalização
de todo o sistema é a TELEAMAPÁ, com 82,41%.
Avaliando essa questão em todo Brasil, percebe-se que na
região de maior densidade populacional encontra-se o menor grau de
digitalização, conforme demonstrativo a seguir:
REGIÃO NORTE 58,62%
REGIÃO NORDESTE 61,46%
REGIÃO SUDESTE 43,83%
REGIÃO CENTRO-OESTE 65,14%
REGIÃO SUL 53,79%
9. PESQUISA DE OPINIÃO DO USUÁRIO QUANTO À SATISFAÇÃO
Com o objetivo de monitorar constantemente a satisfação dos
usuários, as empresas integrantes do Sistema TELEBRÁS realizam
periodicamente pesquisas, relativamente aos serviços de telefonia
convencional, móvel e pública. Essas pesquisas são realizadas
segundo os mesmos parâmetros e critérios, fixados pela Holding, de
modo que é possível efetuar-se uma certa comparação dos desempenhos
das operadoras entre si. No entanto, há de se observar que a
comparação não pode ser tomada de forma absoluta, uma vez que os
níveis de exigência dos usuários variam de um estado para outro.
Assim, a mesma qualidade de um serviço prestado pode ser
considerada boa em algumas unidades da federação e ruim em outras.
Com os resultados obtidos por meio dessas pesquisas, as
operadoras podem melhor direcionar a implementação de melhorias, de
modo a se alcançar uma elevação do nível de satisfação dos seus
usuários.
Às fls. 103/107 do Vol. II do anexo estão demonstrados os
resultados obtidos em 1996 pela maioria das operadoras, já que
faltam dados referentes à TELERJ e TELEMIG, por exemplo, assim como
não constam os resultados de todas as pesquisas realizadas pela
TELESP. Não obstante a isso, apreciando-se esses resultados pode-se
ter uma avaliação geral do Sistema quanto ao nível de satisfação do
usuário. A seguir são apresentados quadros resumidos dessas
informações:
Telefonia Convencional - Indicadores de Satisfação
(2º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: STC04 - Satisfeitos com tempo p/ realização do serviço;
STC05 - Satisfeitos com tempo de espera p/ atendimento
telefônico;
STC06 - Satisfeitos com tempo de espera p/atendimento em loja;
STC07 - Satisfeitos com a qualidade dos serviços prestados;
STC08 - Satisfeitos com tratamento dos técnicos;
STC10 - Satisfeitos com tratamento de atendentes (telefone);
STC11 - Satisfeitos com tratamento de atendentes (loja).
Telefonia Convencional - Indicadores de Satisfação
(2º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: STC01 - Insatisfeitos com não-completamento de chamadas;
STC02 - Insatisfeitos com queda de ligação;
STC03 - Alegam incidência de erro em conta;
STC09 - Alegam não-recebimento da conta em tempo;
STC12 - Satisfeitos com opções p/pagamento da conta;
STC13 - Alegam dificuldades de compreensão da conta;
STC14 - Satisfeitos com nível/grau de informações sobre
serviços.
Serviço Móvel Celular - Indicadores de Satisfação
(1º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: SMC01 - Julgam-se bem informados/orientados s/uso;
SMC02 - Satisfeitos com qualidade do sinal;
SMC03 - Satisfeitos com qualidade dos serviços realizados;
SMC04 - Satisfeitos com tempo p/solução de reclamações;
SMC05 - Julgam-se bem informados/orientados s/tarifação;
SMC06 - Satisfeitos com acesso aos serviços de atendimento;
SMC07 - Insatisfeitos com a demora no completamento de
chamadas.
Serviço Móvel Celular - Indicadores de Satisfação
(1º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: SMC08 - Satisfeitos com o nível de detalhe da conta;
SMC09 - Satisfeitos com o tempo gasto no atendimento;
SMC10 - Alegam não-recebimento da conta em tempo;
SMC11 - Alegam dificuldades na compreensão da conta;
SMC12 - Satisfeitos com a velocidade p/correção de erro em
conta;
SMC13 - Alegam incidência de erro em conta.
Telefonia Pública - Indicadores de Satisfação
(1º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: STP01 - Satisfeitos com o funcionamento dos TPs;
STP02 - Satisfeitos com a distribuição dos TPs;
STP03 - Satisfeitos com o tempo p/conserto dos TPs;
STP04 - Sentem-se protegidos ao falar de um TP;
STP05 - Alegam não devolução de fichas;
STP06 - Alegam eliminação incorreta de créditos.
Telefonia Pública - Indicadores de Satisfação
(1º Semestre de 1996)
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Obs.: TP07 - Insatisfeitos com interferências/linhas cruzadas;
STP08 - Satisfeitos com o tempo p/atendimento de solicitação;
STP09 - Sentem-se seguros ao falar de um TP;
STP10 - Satisfeitos c/disponibilidade p/utilização;
STP11 - Alegam existência de fila para utilização.
10. INTERNET E SEUS EFEITOS À
REDE DE TELECOMUNICAÇÕES
A cada dia que passa, a informática está mais diretamente
relacionada às atividades dos seres humanos. Até bem pouco tempo
atrás, os benefícios proporcionados pela "onda" da informática só
eram percebidos diretamente por bancos, indústrias, fábricas,
organizações militares, empresas comerciais e outras.
O avanço tecnológico e a conseqüente redução de preços,
aliados às facilidades proporcionadas pelo uso dos
microcomputadores, fizeram com que este equipamento se tornasse
algo mais comum nos lares de todo o mundo. Aqui no Brasil,
semelhante comportamento tem-se verificado.
Com a expansão e popularização da Internet, cada vez mais
novos usuários de microcomputadores são introduzidos no contexto
nacional e mundial de telecomunicações, acarretando aumento do
tráfego cursado. A rede brasileira de telecomunicações está
estruturada para o escoamento de um tráfego com duração média de 3
minutos por chamada telefônica, enquanto que o tempo médio dos
acessos à Internet supera em muito ao da telefonia, podendo
acarretar, a médio prazo, com a elevação do número de
"Internautas", uma significativa saturação das linhas telefônicas,
problema esse que poderá ser sentido com uma maior dificuldade no
completamento das chamadas telefônicas.
Para que sejam evitadas ocorrências dessa natureza, torna-se
necessária a realização, desde já, de adequados investimentos na
expansão e melhoria da rede telefônica. Nesse sentido, entende-se
que deva ser efetuado um profundo estudo de crescimento de tráfego,
levando-se em consideração esse fator Internet.
Convém registrar que esse fenômeno não é exclusivo do Brasil,
sendo observado também em países do primeiro mundo, onde, a cada
dia, é registrado o incremento de novos usuários da Internet.
11. CUSTOS DE OPERAÇÃO DO SISTEMA
A questão relativa à identificação de custos em qualquer
organização empresarial é, sem dúvida, de vital importância para a
sua sobrevivência, principalmente quando ela atua em regime de
livre concorrência, quando, para ganhar mercado, terá de ofertar
produtos e serviços a preços os mais competitivos possíveis.
O Sistema TELEBRÁS, até então, sempre conviveu com o regime de
monopólio, o que não o estimulava a criar mecanismos adequados de
apropriação real de custos.
Em face da abertura do mercado de telecomunicações,
fundamentada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15.08.95, o
sistema se vê, no momento, na obrigação de promover uma profunda
modificação em sua forma de atuação. Anteriormente, a questão de
custos era avaliada sob o ponto de vista global, sem se ter uma
preocupação individualizada por modalidade de serviço, já que
aqueles de maior rentabilidade vinham a cobrir os eventuais
prejuízos de outros.
Nesse sentido, o Ministério das Comunicações publicou a
Portaria nº 637, de 26.06.96, aprovando o Sistema de Custos por
Serviço, versão 1.0. Esse Sistema terá o objetivo de uniformizar a
sistemática de apuração de custos para as prestadoras de serviços
públicos de telecomunicações, com exceção da EMBRATEL. Servirá
também como fonte de informação dos níveis de insumos alocados a
cada serviço, orientando, assim, os trabalhos de fixação dos preços
e tarifas dos serviços de telecomunicações.
Esse Sistema encontra-se em fase de implantação por parte das
operadoras do STB, com a expectativa de que até o final deste ano
venha a se concluir a implantação em todo o STB.
Ilustrando o anteriormente exposto, pode-se citar o fato de
que a TELEBRÁS, indagada pela equipe de auditoria a apresentar
informações relativas ao custo médio mensal para se manter em
operação terminais e acessos telefônicos (fls. 66 do Vol. III do
anexo), forneceu a seguinte resposta:
3. "Custo médio mensal para se manter em operação: um terminal
convencional; um acesso ao SMC; um terminal de uso público; e um
acesso ao serviço de telefonia virtual";
Deixamos de informar os dados solicitados tendo em vista que o
"Sistema Custos por Serviço" está em processo de implantação nas
Empresas do Sistema TELEBRÁS, sendo que, até o momento, apenas
cinco empresas realizaram os primeiros testes. As informações
obtidas nestes testes não estão suficientemente criticadas e, por
isso, torna-se temerário tirar qualquer conclusão, principalmente
porque as cinco empresas não são as maiores do STB, não sendo assim
representativas do conjunto.
Como se vê, uma questão dessa ordem, de suma importância para
uma prestadora de serviços de telecomunicações, era completamente
ignorada, de modo que os pleitos tarifários eram efetuados, não por
modalidade de serviço, mas sim, tomando-se como referência o nível
desejado de rentabilidade da empresa como um todo.
Conforme pôde-se apurar dos contatos mantidos com dirigentes
da TELEBRÁS e do MINICOM, é intenção do Governo Federal, como
preparativo para a privatização das operadoras de telecomunicações,
reduzir significativamente o subsídio cruzado atualmente existente
em suas tarifas, de forma que cada serviço venha a ser devidamente
remunerado.
Dentro desse objetivo, teve início a primeira etapa do
processo de restruturação tarifária, por ocasião do último reajuste
ocorrido ao final de 1995. Espera-se para o fim deste ano ou início
do próximo um novo reajuste, conforme já anunciado pelo próprio
Presidente da TELEBRÁS em pronunciamento efetuado à Comissão de
Comunicação, Informática, Ciência e Tecnologia da Câmara dos
Deputados, quando se tentará promover um realinhamento tarifário,
de sorte que os valores da assinatura básica e do pulso local
atinjam patamares mais adequados à remuneração dos custos
incorridos nos serviços a eles referentes (telefonia local),
enquanto que, em contrapartida, espera-se reduções nas tarifas de
chamadas interurbanas e internacionais.
Para se demonstrar a existência do subsídio cruzado no sistema
de telecomunicações, será apresentada, a seguir, quadro
discriminatório do custeio e da receita, por operadora,
relativamente aos serviços local e interurbano (telefonia
convencional). Esses dados, relativos ao ano de 1995, foram
informados pelo MINICOM, sendo que os valores referentes a custeio
foram estimados por aquele Órgão, já que não existe um adequado
sistema de apropriação de custos.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Como se pode perceber, no exercício de 1995, a receita
originária do serviço local não foi suficiente para custear a
totalidade de suas próprias despesas, enquanto que no serviço
interurbano a situação verificada foi radicalmente oposta, ou seja,
as receitas das Teles superaram em 378,19% as despesas.
As únicas operadoras que, contrariando esse quadro,
apresentaram resultado positivo em 1995 no serviço local foram a
TELEACRE, TELEAMAPÁ e TELESC. Por outro lado, a única operadora que
obteve resultado negativo no interurbano foi a TELEACRE.
Com isso, verifica-se que o serviço local, formado basicamente
pelo produto da cobrança das tarifas de assinatura básica e de
serviço medido, foi fortemente subsidiado por outros serviços, com
especial destaque para o interurbano, responsável por 38,31% de
todas as receitas geradas pelo sistema em 1995. Outro serviço,
embora de recente implantação, que também tem proporcionado o
subsídio do serviço local é o SMC, haja vista sua elevada
rentabilidade.
Note-se, porém, que a partir do último reajuste tarifário,
onde as maiores taxas incidiram exatamente sobre os valores da
assinatura básica (superior a 500%) e do pulso local (66,67%), teve
início o processo de restruturação tarifária, que visa reduzir
significativamente os subsídios cruzados, fazendo com que cada
serviço seja devidamente remunerado, isto é, que o valor da tarifa
seja suficiente para cobrir os custos e, ainda, remunerar os
investimentos realizados.
De acordo com notícias veiculadas pela imprensa e de acordo
com informações obtidas junto ao MINICOM, o Governo Federal
pretende dar continuidade a esse processo de restruturação quando
do próximo reajuste. A expectativa daquele Ministério é de que seja
autorizado um reajuste da ordem de 200% para a assinatura básica, o
que elevaria uma assinatura residencial para cerca de R$ 11,19, e
de aproximadamente 25% para o pulso local, passando-o para R$ 0,62.
Já no que diz respeito às tarifas de interurbano, de chamadas
internacionais e do SMC, espera-se até que seja aprovada uma
redução em seus valores.
Levando-se em consideração o resultado do estudo comparativo
sobre tarifas telefônicas praticadas em diversos países e o fato de
que as receitas provenientes do serviço local ainda não são
suficientes para cobrir o seu próprio custeio, depreende-se que
essa pretensão governamental de fixar tarifas adequadas por tipo de
serviço, está, em termos globais, coerente com a realidade do
momento.
Além do mais, considerando-se que no processo de
desestatização do Sistema TELEBRÁS, já anunciado pelo Governo
Federal, o Serviço Móvel Celular, de elevada rentabilidade, já
deverá ser separado das atuais operadoras locais a partir do
próximo ano, acarretando com isso significativa perda de receita
para as mesmas, percebe-se que a estratégia de se vir a remunerar
cada tipo de serviço adequadamente é de extrema importância para a
saúde financeira daquelas operadoras locais.
Num primeiro momento, provavelmente em fins de 1997 e início
de 1998, o Governo Federal objetiva concluir a privatização das
estatais que serão criadas para operarem a telefonia móvel celular
- banda "A". Criação essa que já foi autorizada por meio do
disposto no art. 5º da Lei nº 9.295, de 19.07.96. A partir dessa
etapa inicial, será a vez das operadoras locais, que estarão
explorando os serviços de telefonia fixa, além da própria EMBRATEL,
operadora de longa distância..
Assim, estando as operadoras locais sem a remuneração
proveniente da exploração do Serviço Móvel Celular e, ainda, tendo
a necessidade de atender à demanda telefônica reprimida,
necessitarão elas praticarem tarifas adequadas às suas realidades
de custos.
Outra questão que se coloca é o fato de que a conclusão do
processo de privatização dessas operadoras locais poderá demandar
um certo tempo, haja vista a necessidade de aprovação de lei nesse
sentido, pois que, por força da Medida Provisória nº 1481
(reiterada por mais de quarenta vezes), a Lei nº 8031/90, que trata
das privatizações, a elas não se aplica. Por esse motivo, até que
se conclua o processo de privatização, deverão ser dadas as devidas
condições tarifárias para que as operadoras telefônicas locais, já
sem a expressiva rentabilidade do SMC, possam vir a cumprir
adequadamente seus objetivos, garantindo-se, ao mesmo tempo, a
preservação de seus valores patrimoniais, de modo a serem vendidas,
no futuro, pelo maior valor possível.
Nunca é demais ressaltar que um patrimônio nacional dessa
grandeza, construído ao longo de vários anos com os esforços de
toda a sociedade brasileira, deva ser tratado com a máxima
responsabilidade pelos dirigentes públicos, a fim de que se evitem
quaisquer desvalorizações patrimoniais que possam ensejar reduções
no preço de venda das operadoras, quando das privatizações.
Já no tocante a custos de instalação, a TELEBRÁS informou o
seguinte:
2. "Custo médio para instalação de: um terminal convencional;
um acesso ao SMC; e um terminal de uso público";
Em atendimento a essa solicitação, enviamos tabela
"Investimento médio por terminal" contendo dados de cada operadora
bem como a média do STB, da telefonia fixa e telefonia celular, com
a observação de que não dispomos informação a respeito do custo
médio para instalação de terminal de uso público (Anexo B);
Os custos médios de instalação, a preços de agosto de 1996, na
telefonia fixa e na móvel celular foram apresentados por operadora
(fls. 69 do Vol. III do anexo), sendo que os valores médios do
sistema são os seguintes:
Terminal Integrado ------- R$ 1.383,00 por terminal.
Telefonia Fixa
Comutação Local ---------- R$ 343,00 por terminal.
Enquanto a Comutação Local diz respeito apenas aos custos, por
terminal, inerentes à instalação da central de comutação, o
Terminal Integrado inclui, além desses custos, todos aqueles outros
relativos ao serviço de telefonia, tais como: transmissão, rede etc.
Em virtude do avanço tecnológico e da conseqüente
identificação de novas alternativas para o setor de
telecomunicações, tem-se observado uma significativa redução do
investimento econômico por terminal.
Tomando-se como referência os dados levantados pela equipe que
realizou a auditoria na TELESP, pode-se observar como tem sido
expressiva essa queda de custos.
Investimento Econômico TELEP/
Terminais Convencionais Instalados
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Já na telefonia celular, o custo médio de instalação de um
acesso em agosto de 1996 era da ordem de R$ 849,00.
Na telefonia móvel celular, a exemplo do observado na
telefonia convencional, os custos de instalação por acesso também
têm se apresentado em contínua curva decrescente, em face dos
avanços tecnológicos e conseqüentes ganhos de produtividade que o
setor de telecomunicações tem experimentado.
Levando-se em consideração essa escalada decrescente de custos
de instalação de terminais convencionais e de acessos ao SMC e, por
outro lado, os crescentes investimentos que o Sistema TELEBRÁS vem
realizando a cada ano, pode-se inferir que o pleno atendimento à
demanda telefônica reprimida começa a se tornar uma realidade mais
próxima de ser alcançada. Essa questão de demanda telefônica
brasileira dentro do Sistema TELEBRÁS não é algo muito preciso.
Embora sempre se ouça falar em demanda reprimida, não existe uma
quantificação real a respeito em várias unidades da federação (vide
Relatório das Auditorias Operacionais realizadas na Teleacre e
Teleceará) . Apenas se sabe que há demanda reprimida. Para se
chegar facilmente a essa conclusão, basta verificar o grande número
de pessoas que têm se cadastrado a cada abertura de um plano de
expansão telefônica.
Essa demanda fica mais visível nas cidades do Rio de Janeiro e
de São Paulo, onde o preço de venda de um terminal convencional ou
de um acesso ao SMC, ofertado por particulares, chega a custar até
mais de cinco vezes o valor pelo qual as operadoras os
comercializam. Por outro lado, em cidades onde a demanda se
encontra quase que plenamente atendida, como por exemplo Brasília,
ocorre o inverso, isto é, os preços pelos quais os particulares
comercializam suas linhas telefônicas chaga [Nota da Divisão de
Jurisprudência: No original constou Chaga a] ser inferior ao
ofertado pela operadora local.
O próprio Ministério das Comunicações, através do documento
intitulado "AS TELECOMUNICAÇÕES E O FUTURO DO BRASIL -
Flexibilização do Modelo Atual" (fls. 203 do Vol. I do anexo), que
acompanhou o Aviso nº 120/MC, de 20 de abril de 1995, encaminhado
ao Relator da Comissão Especial da Câmara dos Deputados, quando da
apreciação da emenda constitucional sobre a flexibilização do
monopólio das telecomunicações, reconhece essa deficiência na
determinação exata da demanda. O Ministério afirma:
"A demanda por acessos aos serviços telefônicos básicos hoje
não está adequadamente quantificada, seja pela inexistência de
pesquisas seja pelo fato de jamais ter sido ela atendida, o que não
permite uma referência confiável para se realizar projeções.
Estima-se entretanto que ela varie entre 4 milhões e 10 milhões de
promitentes usuários, dependendo do preço a ser pago pelo direito
de uso."
Como se observa, o próprio governo não tem uma estimativa
precisa da demanda reprimida. Embora sem estudos técnicos a
respeito, foi apresentado, como estimativa de demanda reprimida, um
quantitativo que, variando na ordem de 150% entre a menor e a maior
previsão, leva qualquer um a desconfiar de sua credibilidade.
No entanto, tomando-se como demanda reprimida, em 1995, o
limite máximo estimado de 10 milhões de promitentes usuários e,
considerando que esse quantitativo seja relativo apenas à telefonia
convencional, sem incluir o SMC, pode-se concluir que, em face dos
crescentes níveis de investimentos que o Sistema TELEBRÁS vem
realizando, o Brasil não está muito distante de conseguir atender
plenamente as necessidades de telefonia convencional de seus
habitantes. Para tanto, basta verificar as metas do sistema para
instalação de terminais, considerando os investimentos a serem
realizados:
ANO TERMINAIS
1996 1.680.000
1997 2.680.200
TOTAL 4.360.200
Além desses quantitativos, deve-se mencionar que na proposta
orçamentária do sistema para 1997 (fls. 129 do Vol. I do anexo), há
previsão de contratação, nesse mesmo ano, de mais 3.757.258
terminais, para instalação, provavelmente, em 1998. Assim, ao final
de três anos (1996-1998), o sistema poderá já ter instalado um
total de 8.117.458 terminais, o que projetará para o ano 2000 a
eliminação, por completo, da demanda reprimida. A partir desse
instante, a responsabilidade do setor deverá estar voltada para
atender ao crescimento marginal, não necessitando mais ter que
crescer a taxas superiores a 13% ao ano.
Como demanda é reflexo do preço ofertado e levando-se em
consideração o poder aquisitivo da população brasileira, aliado à
péssima distribuição de renda atualmente observada no País,
percebe-se que, uma vez atendida essa demanda reprimida de cerca de
10 milhões de usuários, restará ainda um enorme contingente de
brasileiros que estarão alijados de terem a sua própria linha
telefônica.
Preocupado com essa situação, o Governo Brasileiro inseriu, em
seu Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de
Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE, metas de expansão de
serviços alternativos de custos mais reduzidos para os usuários, de
modo a atender as necessidades das camadas sociais de menor poder
aquisitivo, tais como a Telefonia de Uso Público e a Telefonia
Virtual.
Conforme já exposto anteriormente, os resultados apresentados
pelo sistema, até o momento, no tocante à expansão desses serviços
de custos mais reduzidos, estão bem aquém daquelas metas fixadas
pelo Executivo, o que começa a comprometer a política governamental
de garantir o serviço universal.
Através do Ato de Requisição nº 07/96 (fls. 70 do Vol. III do
anexo), a equipe de auditoria indagou à TELEBRÁS as razões pelas
quais as operadoras não estariam conseguindo atingir as metas
fixadas no PASTE para a implantação do serviço de telefonia
virtual. Como resposta, foi informado pelo Gerente do Departamento
de Auditoria da TELEBRÁS:
"Segundo informações obtidas junto à área responsável, a
TELEBRÁS já detectou a questão, está desenvolvendo estudo para
identificação das causas do não crescimento do serviço e está
elaborando sistemática para garantir o serviço universal.
Adianta-se que um dos fatores já detectados, que contribuiu
fortemente para o quadro citado, é o perfil cultural da população
de baixa renda, ainda não acostumado à interação homem-máquina."
Segundo o informado pela TELEBRÁS (fls. 65 do Vol. III do
anexo), não há cálculo dos custos de instalação de uma caixa de voz
da telefonia virtual e de um terminal de uso público (TUP). No
entanto, em conversa informal com técnicos daquela holding, pôde-se
identificar que, em termos estimativos, os custos de instalação de
um TUP seriam bem superiores aos de um terminal convencional
(residencial ou não), enquanto que os relativos à caixa de voz,
contrariamente ao TUP, seriam significativamente inferiores.
Considerando o novo patamar de valores tarifários que o
governo objetiva praticar, de forma a viabilizar a prestação de
serviços com qualidade e, também, para que seja obtida uma justa
remuneração dos investimentos realizados, pode-se prever que uma
expressiva parcela da população brasileira, em face de sua renda,
não terá condições de obter um acesso telefônico bidirecional,
individualizado e de tempo integral a sua disposição. Com isso,
fica evidenciada a relevante importância de se colocar à disposição
dessas classes sociais, de renda mais baixa, serviços alternativos
de telecomunicações, a custos mais reduzidos.
Para tanto, destacam-se no presente momento, dentro desse
enfoque do pleno atendimento social, em virtude de suas próprias
características, os serviços proporcionados pela telefonia de uso
público (TUP) e pela telefonia virtual. Desse modo, entende-se que
devam ser envidados maiores esforços pelas operadoras do STB no
sentido de ampliar a oferta desses serviços, de modo a realizar as
metas fixadas no PASTE e, ao mesmo tempo, tornar realidade a
questão do serviço universal (disponibilização dos serviços de
telecomunicações a todos os indivíduos), como um dos indicadores de
qualidade de vida de uma sociedade.
12. EXPANSÃO DO SISTEMA DE TELEFONIA
Na telefonia convencional, as operadoras do STB têm realizado
contratações diretas por meio de inexigibilidade de licitação, com
fundamento no art. 25, inciso I, da Lei nº 8.666/93, nos casos em
que há possibilidade de ampliação do sistema com a mesma
tecnologia. Entretanto, no caso de o sistema não comportar expansão
ou modernização, isto é, se a capacidade de ampliação estiver
esgotada, são realizadas novas licitações, quando, então, se
implantam novos sistemas, independentemente dos fabricantes dos
equipamentos.
No caso específico da telefonia móvel celular, o sistema pode
ser expandido, seja através da elevação do número de canais
instalados (com acréscimo ou não de ERBs), do número de acessos
instalados ou, até mesmo, através da instalação de novas Centrais
de Comutação e Controle - CCC.
Pelo que se pôde verificar, as operadoras do STB vinham
promovendo a expansão do sistema de telefonia móvel celular por
meio de aditamentos aos contratos iniciais.
A esse respeito, manifestou-se o Ministério Público Federal de
São Paulo, no caso específico da TELESP, no sentido de que, ao
invés de se aditar contratos iniciais, deveria ter sido
desencadeado o competente processo de inexigibilidade de licitação,
com observação das normas aplicáveis. Ainda a respeito dessa
questão, aquele Ministério Público solicitou a realização de
inspeção no sentido de se apurar se resultara em prejuízo ao erário
a renovação, sem procedimento licitatório, dos contratos e
aditamentos relativos à expansão do Sistema Móvel Celular - SMC.
Dessa solicitação, resultou a abertura do processo TC nº
700.559/95-7.
No Relatório da Auditoria Operacional realizada recentemente
na TELESP (fls. 12/14), a equipe da SECEx/SP fez remissão, no
tocante a esse assunto de expansão do SMC sem realização de
licitação, ao Relatório de Inspeção consubstanciado no processo TC
- 700.559/95-7.
Pelo exposto por aquela equipe, verifica-se que a TELESP, para
realizar as ampliações no SMC, valeu-se de aditamentos contratuais,
sob o argumento de que a expansão já estava prevista nos
respectivos editais, assim como que havia incompatibilidade
técnico-operacional entre os diversos tipos de sistemas disponíveis
no mercado.
A equipe de inspeção dissentiu da primeira assertiva,
afirmando que aquela operadora havia infringido ao preconizado no
art. 65, §§ 2º e 3º da Lei nº 8.666/93, uma vez que os acréscimos
efetivados no serviço de Telefonia Móvel Celular no Estado de São
Paulo haviam excedidos os limites estabelecidos no § 1º do mesmo
artigo, ao mesmo tempo em que configurava em inobservância ao
princípio da vinculação ao edital, inserto no art. 41 do mencionado
dispositivo legal. Essa argumentação teve por fundamento o fato de
que nos dois editais das Concorrências iniciais o objeto era a
implantação de 80.000 acessos relativos à 1ª fase, enquanto que
haviam sido implementadas 4 fases, alcançando-se o total de 480.000
acessos.
Quanto à alegação inicial de incompatibilidade
técnico-operacional com os equipamentos já instalados, informa a
equipe de auditoria que a TELESP adotou por solução o remanejamento
desses para outras localidades, nas regiões em que o certame foi
vencido por fabricante diferente daquele que tenha feito a
implantação do sistema.
Segundo aquela equipe de auditoria, a expansão do sistema
através de aditamento contratual pela TELESP teria ocorrido até o
final de 1995, sendo que no presente exercício aquela empresa
estaria realizando licitações na modalidade Concorrência, visando a
contratação de 1.030.000 acessos analógicos para as localidades de
Jundiaí, Sorocaba, Região Metropolitana de São Paulo (área Centro,
CTBC, Osasco e Guarulhos), Rio Claro/S. João da Boa Vista,
Campinas, Presidente Prudente /Marília, Guarujá / parte de Santos,
Taubaté / Guaratinguetá e Araçatuba.
Com a adoção dessa estratégia, o preço pago pela TELESP por
acesso ficou, em média, reduzido em 17%.
De fato, levando-se em consideração a relação favorável de
custo-benefício, pode-se concluir pelo remanejamento de
equipamentos entre áreas, de forma a viabilizar a instalação de
equipamentos de outros fabricantes, vencedores em processos
licitatórios. Evidentemente que em áreas para as quais já tenha
ocorrido a implantação de um grande número de ERBs e, em
conseqüência, de uma variedade de canais, torna-se mais difícil se
obter uma relação favorável do custo-benefício de se efetuar os
necessários remanejamentos.
O que deve ser levado em consideração é o fato de que a
administração pública deve sempre buscar obter bens e serviços da
forma mais vantajosa possível.
Assim sendo, considerando as características técnicas dos
equipamentos empregados no Serviço Móvel Celular, antes de se vir a
promover a expansão/ampliação desse tipo de serviço, torna-se
indispensável a realização de estudo analítico quanto à relação
custo-benefício, com vistas à identificação da estratégia mais
vantajosa (licitação e provável remanejamento de equipamentos ou,
simplesmente, aquisição sem licitação). Considerando o constante
avanço tecnológico e, em conseqüência, a correspondente redução de
custos verificada em equipamentos de telecomunicações, as
operadoras do STB devem sempre estar atentas a essa questão, sob
pena de virem a adquirir somente equipamentos do fabricante
responsável pela instalação inicial do sistema, pagando, por isso,
preços indexados àquela realidade observada ao tempo da contratação
inicial, a qual, muito provavelmente, deverá ser superior à
observada na atualidade.
Quando se faz referência à análise da relação custo-benefício,
há de se apreciar também outras questões inerentes à introdução de
uma nova tecnologia como, por exemplo, treinamento de pessoal para
operar e efetuar manutenção na nova tecnologia, formação de estoque
de reposição de peças etc.
A respeito do presente assunto, a equipe da SECEX/SC, que
realizou auditoria operacional na TELESC, fez remissão, em seu
relatório (fls. 26/29), à última instrução contida no TC
013.589/95-4, processo esse originado naquela unidade técnica e que
se encontra, atualmente, no Gabinete do Ministro - Relator Fernando
Gonçalves. Não foram trazidos fatos novos quando da redação do
relatório da auditoria operacional, tendo-se, apenas, transcrito
trechos da última instrução daquele processo.
A equipe da SECEX/SC entende que a inexigibilidade para
contratação de equipamentos de telefonia celular só se aplica em
casos de expansão e ampliação de sistemas preexistentes, devendo
ser realizada licitação para a implantação de novas centrais
telefônicas.
Esta equipe, no entanto, não concorda totalmente com esse
ponto de vista, uma vez que poderá haver casos em que a expansão e
ampliação de sistemas preexistentes, que cubram uma determinada
área geográfica, tenham de ser realizadas através da implantação de
uma nova central telefônica, em virtude do esgotamento da
capacidade das centrais já operantes naquela mesma área. Assim,
antes de se vir a expandir/ampliar os sistemas já existentes com a
implantação de uma nova central, deverá ser avaliada a relação
custo-benefício de se efetuar o remanejamento de ERBs, no caso da
instalação de equipamentos de fabricante distinto.
Imagine-se, por exemplo, que uma determinada área geográfica,
atendida por uma central e cinqüenta ERBs, já esteja com a
capacidade de sua única central totalmente esgotada e haja a
necessidade de se colocar em serviços novos acessos telefônicos.
Nesse caso, somente será possível através da instalação de uma nova
central. No entanto, não é possível generalizar, a priori, que,
necessariamente, deva essa ampliação do serviço ocorrer através de
licitação, pois o vencedor poderá ofertar equipamento de fabricante
distinto do até então existente, o que demandará a necessidade de
se redefinir a topologia das ERBs, já que a de um fabricante não se
conecta à central de outro, incorrendo a operadora, assim, em
custos extras com os inevitáveis remanejamentos de ERBs. É aí que
se torna imprescindível um criterioso estudo analítico da relação
custo-benefício de se efetuar os remanejamentos. No exemplo
proposto, é bem provável que, se a instalação de uma nova central,
de fabricante diferente, implicar o remanejamento de umas poucas
ERBs, a relação custo-benefício se torne favorável, indicando,
possivelmente, a opção pela realização de licitação como a mais
vantajosa. Por outro lado, caso a instalação da nova central, de
fabricante diferente, acarrete a necessidade de remanejamento de um
grande número de ERBs, poderá fazer com que a relação
custo-benefício se torne desfavorável à adoção dessa estratégia.
Portanto, pode-se concluir que cada caso tem as suas
particularidades e não deve ser tratado de forma generalizada,
devendo-se sempre avaliar o resultado da relação custo-benefício de
se efetuar os remanejamentos de ERBs, de modo a viabilizar a
instalação de uma central de outro fabricante. Há de se ressaltar
que nessa relação custo-benefício deverá ser também levada em
consideração a questão da qualidade operacional do serviço a ser
prestado, tendo em vista o volume de tráfego apresentado na região
a ser coberta e a necessidade de realização de "hand-off"
intersistema.
O conceito de "hand-off" pode ser entendido da seguinte forma:
quando a Estação Móvel se desloca, vários fatores podem acarretar
degradação na qualidade do sinal de voz. Como a ERB supervisiona a
Estação Móvel durante o processo de conversação através do TAS -
Tom de Áudio e Supervisão, quando ocorre a degradação da
conversação, a ERB comunica à Central de Comutação e Controle - CCC
que inicie o processo de "hand-off". Isto é, escolhendo outro canal
de melhor condição operacional em outra célula ou mesmo dentro da
própria célula, no caso de defeito do canal em uso.
Esse conceito seria para o caso de "hand-off" intrasistema, ou
seja, dentro da mesma região de atendimento de uma CCC. No entanto,
ocorrendo a degradação da conversação por afastamento da Estação
Móvel da região atendida por uma central, esta comunica à outra CCC
(que atende a área para onde se desloca a estação móvel) para que
inicie o processo de hand-off, no caso, um "hand-off" intersistema.
Nas situações em que a expansão do serviço (em razão do
aumento na demanda de tráfego e/ou de novos terminais em certa
região) não demande a implantação de uma nova CCC, mas somente o
aumento do número de canais por ERB, ou mesmo, a instalação de
novas ERBs na região de atendimento, não é possível a aquisição de
equipamentos de fabricante distinto daquele em operação na mesma
região. Isso se deve ao fato de não ter sido definido nas normas
internacionais especializadas um padrão único de protocolo de troca
de informações entre uma ERB e uma CCC, de modo que esse protocolo
é proprietário para os equipamentos de cada fornecedor (cada
fabricante tem o seu padrão) e, por isso, uma ERB só pode
interligar-se, no momento, a uma CCC de sua mesma tecnologia
(fabricante). Pelo que se depreende, não há interesse comercial dos
fabricantes em criarem um padrão único de protocolo, o qual já
existe no caso das Estações Móveis e as ERBs, assim como entre CCCs
de fabricantes distintos.
13. PREPARAÇÃO DAS OPERADORAS ESTATAIS
PARA A PRIVATIZAÇÃO
De acordo com a política de governo que vem sendo
implementada, diversas empresas estatais já foram, estão sendo ou
serão privatizadas. O setor de telecomunicações, assim como
diversos outros, já começa a dar os seus primeiros passos nessa
direção.
Conforme pode-se observar dos discursos proferidos por
autoridades do Ministério das Comunicações, num primeiro momento
deverão ser privatizadas as empresas estatais criadas para
exploração especificamente da telefonia celular (empresas essas que
serão originárias das atuais operadoras de telefonia) e, mais
adiante, as operadoras de telefonia convencional.
Dessa forma, neste momento que antecede as privatizações, as
empresas integrantes do STB começam a se preparar. De acordo com
pronunciamento efetuado pelo do Sr. Presidente da TELEBRÁS no
Seminário "O MODELO BRASILEIRO DE PRIVATIZAÇÃO DAS
TELECOMUNICAÇÕES", realizado em 15 de outubro de 1.996 na cidade de
São Paulo, o Sistema vem adotando uma série de providências com
vistas a preparar as empresas para aquele momento. Dentre elas,
foram destacadas as seguintes:
a) tem-se buscado evitar investimentos ociosos, que geram
despesas de depreciação sem uma contrapartida de receita, fator
extremamente prejudicial a empresas atuantes em regime de
concorrência;
b) não deixar o "engenherês" (cultura reinante em regimes de
monopólio) predominar, ou seja, evitar que sejam realizados
investimentos em ações muito mais em razão da beleza técnica do
projeto do que pelos resultados de qualidade e de confiabilidade do
serviço para o usuário. Nesse sentido, não se deve aplicar qualquer
recurso a mais que não esteja associado a esses fins;
c) maior ênfase para a realização de investimentos voltados
para a recuperação da qualidade dos serviços, a qual já poderá ser
claramente percebida pelo público no decorrer do ano de 1.997, ao
mesmo tempo em que tem-se procurado reduzir despesas, de modo a
fazer com que as Teles ganhem competitividade;
d) contratação de consultoria internacional, por meio da União
Internacional de Telecomunicações - UIT, com o objetivo de realizar
uma análise profunda do Sistema TELEBRÁS e fornecer subsídios em
termos de plano estratégico, quer seja no tocante ao aspecto
operacional, quer seja também na questão de sua restruturação
organizacional;
e) independentemente da contratação dessa consultoria, foi
determinado a todas as operadoras do STB, inclusive à própria
TELEBRÁS, que transformassem a sua área técnico-operacional antiga
em duas áreas, com uma filosofia diferente da que se vinha
praticando. Anteriormente, tinha-se uma diretoria dedicada
unicamente à expansão da planta (que apenas construía a planta
telefônica) e outra voltada à operação e manutenção dessa planta,
além das atividades comerciais. O ponto de preocupação central que
predominava era a rede, o sistema. Com as mudanças, foi
reorganizada a área dessas duas diretorias, criando-se uma
diretoria de planta. Essa nova diretoria cuida da planta de um modo
global, seja no sentido de expandi-la, seja no sentido de operá-la
ou de mantê-la de forma a prestar serviços de qualidade. A parte
operacional também ficou concentrada em uma única diretoria. A
outra diretoria criada é a de serviços, totalmente voltada para
aspectos mercadológicos, aspectos de atendimento ao cliente,
aspectos comerciais;
f) desenvolvimento do Programa de Desligamento Incentivado -
PDI com algumas particularidades: (i) não é qualquer empregado que
pode se credenciar a participar; (ii) o objetivo é identificar
públicos-alvo, de modo a realizar os desligamentos somente naquelas
áreas onde seja necessária uma redução significativa do quadro de
pessoal; (iii) essas pessoas desligadas seriam, então, substituídas
por outras, em quantitativo menor, com o perfil mercadológico e
comercial que não se tem hoje nas empresas; (iv) não é objetivo do
Programa efetuar o desligamento do pessoal de boa qualificação para
os propósitos que o novo cenário exigirá;
g) contratação de consultoria com o objetivo de subsidiar o
STB no cumprimento da disposição legal (Lei nº 9.295/96) de
separação do serviço celular das atuais operadoras estatais. Essa
consultoria irá abordar questões relativas a processos de custos e
processos contábeis, assim como, aspectos de natureza gerencial, de
modo a fazer com que a atividade do SMC, em termos contábeis,
esteja totalmente separada e identificada até o final de 1.997; e
h) mudança da estrutura organizacional da TELEBRÁS e de todas
as empresas integrantes do Sistema, de modo que foram reunidas
todas as atividades da área do SMC em único órgão de suas
estruturas.
14. PDI - PROGRAMA DE DESLIGAMENTO INCENTIVADO
Diante da necessidade em se dimensionar e otimizar a
mão-de-obra do Sistema TELEBRÁS, mediante o ajustamento racional e
planejado do Quadro de Pessoal, a fim de atender às transformações
tecnológica, mudanças organizacionais, novos serviços e ampliação
da planta, a TELEBRÁS resolveu instituir, no exercício de 1996, o
Programa de Desligamento Incentivado, aplicável ao STB.
Esse programa de desligamento incentivado, baseado na adesão
espontânea do empregado, é estimulado pela concessão de incentivos
financeiros e assistenciais, para uma população pré-definida pela
empresa. Qualquer empresa participante do Sistema TELEBRÁS poderá
adotar o PDI, desde que atenda às solicitações estipuladas no
documento RE-D 645 (fls. 65/68 do Vol. II do anexo). O respectivo
programa é temporário, com previsão para ser aplicado apenas no
corrente ano.
O PDI não é um programa aberto à adesão voluntária em toda a
empresa. Ele é dirigido a uma população-alvo, pré-definida pela
empresa, da qual não farão parte os empregados que já preencham os
requisitos necessários à aposentadoria plena pelo INSS,
independentemente de já terem exercido ou não o direito a eles
assegurado. Também não farão parte da população-alvo os empregados
que já tenham exercido o direito à aposentadoria proporcional pelo
INSS. Em princípio, não devem participar do programa como
população-alvo os gerentes e os empregados promovidos durante o ano
de 1996.
Serão fornecidos, exclusivamente à população-alvo, incentivos
financeiros de acordo com as possibilidades econômico-financeiras
de cada empresa, abrangendo: pagamento de um percentual sobre
salário nominal mais anuênio, correspondente aos anos de efetivo
serviço prestado ao Sistema TELEBRÁS; compensação financeira
concedida a todos os empregados desligados pelo programa (no máximo
duas vezes o salário nominal mais anuênio); direitos legais,
correspondentes às verbas rescisórias normais; manutenção da
assistência médica, hospitalar, odontológica e ambulatorial por até
dezoito meses; pagamento pela empresa da parcela total
(empresa/empregado), relativa ao prêmio mensal de seguro de vida
básico, durante dezoito meses, a partir da data do desligamento e;
manutenção do vínculo com a Fundação de Seguridade Social a que faz
parte o empregado, com o pagamento por parte da empresa das
contribuições relativas à cota da patrocinadora, pelo prazo máximo
de sessenta meses, desde que o empregado requeira à Fundação a
manutenção desse vínculo e contribua com sua parte.
Cada empresa deverá discriminar os custos totais previstos com
as indenizações e incentivos, definindo quais incentivos estará
oferecendo, mencionando a origem dos recursos e a sua repercussão
no orçamento de pessoal nos anos de 1996 e 1997, se for o caso,
observados os limites estabelecidos para o orçamento. Concluído o
processo de desligamento, a empresa deverá encaminhar à TELEBRÁS um
relatório final do PDI. As despesas decorrentes da aplicação do PDI
deverão ser amortizadas em dezoito meses. De acordo com
pronunciamento do Presidente da TELEBRÁS, proferido no Seminário "
O Modelo Brasileiro de Privatização das Telecomunicações",
realizado na cidade de São Paulo em 15-10-96, esses desligamentos
também terão o objetivo de "oxigenar" o corpo funcional das
empresas, na medida em que ocorrerão novas contratações, em número
inferior aos desligamentos, dependendo da situação em que se
encontrar cada uma delas. Na EMBRATEL, por exemplo, para cada três
desligamentos serão contratados dois novos empregados, enquanto que
na TELERJ, para cada três desligamentos será efetuada apenas uma
nova contratação.
Observa-se, pelo indicador "Empregados p/1000 acessos
telefônicos instalados", que a produtividade foi sempre crescente
no período de 1973 a 1995 no Sistema Telebrás. Logo nos primeiros
anos de criação do STB a relação era de 35,0 empregados/1000
acessos telefônicos instalados, enquanto que ao final de 1995 tinha
se reduzido à apenas 6,1%. A tabela e o gráfico a seguir demonstram
a evolução desse indicador no período retrocitado.
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
* Índice previsto, conforme PAE 1996 - Revisado II.
EMPREGADOS P/1000 ACESSOS TELEFÔNICOS INSTALADOS
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Em razão da dificuldade em se obter dados internacionais
atualizados relativos a telecomunicações, será apresentada, a
seguir, a título de ilustração, a posição brasileira comparada a de
outros países, no ano de 1992.
Empregados por 1000 acessos
VIDE GRÁFICO NO DOCUMENTO ORIGINAL
PAÍS Empregados por 1000 acessos (*)
USA 4,67
Suíça 5,10
França 5,18
Espanha 5,41
Suécia 5,75
Europa 6,37
Alemanha 6,54
Inglaterra 6,54
Brasil 8,40
Argentina 9,90
(*) ref. 1992
fonte: UIT
A Taxa de Despesa Pessoal sobre a Receita de Exploração (REX)
permaneceu, praticamente, constante nos anos de 1994 (27,24%) e
1995 (27,42%). Já, a previsão para 1996 é que esse índice seja de
22,06%(*). O indicador "REX por Empregado", também, apresenta taxas
crescentes. Em 1994 era de R$ 69.612 por empregado, no ano seguinte
foi de R$ 88.283/empregado e o previsto para 1996 é de R$
136.892/empregado.
O Dispêndio com Pessoal Total vem aumentando nos últimos anos.
Em 1994 era de R$ 1.955.952.000, já em 1995 teve um aumento de
28,57%, alcançando o montante de R$ 2.514.815.000. A previsão,
segundo o PAE 1996-Revisado II, é que em 1996 o dispêndio total com
pessoal atinja R$ 3.255.598.000.
15. CENTRO DE PESQUISA E DESENVOLVIMENTO - CPqD
Em 1972, quando da sua criação, a TELEBRÁS contemplava em sua
estrutura inicial um Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento,
vinculado à Diretoria Técnica. Esse departamento se dedicava à
contratação de projetos de P&D, inicialmente em universidades e,
posteriormente, em indústrias. Após alguns anos debatendo sobre a
idéia de criação de um Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
próprio, a Diretoria da Holding, em 31 de agosto de 1976, após a
aprovação do Presidente da República, decidiu criar o CPqD, sendo
depois denominado Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Padre
Roberto Landell de Moura, homenageando aquele que no início do
século depositou três patentes nos Estados Unidos : transmissor de
onda, telefone sem fio e telégrafo sem fio.
Situado em Campinas, São Paulo, onde desde junho de 1980 conta
com sede própria, o CPqD vem produzindo tecnologias para inovação
em telecomunicações. Na época da criação do Centro de Pesquisa e
por aproximadamente 14 anos, o Sistema TELEBRÁS trabalhou
objetivando o desenvolvimento de sistemas de equipamentos que
viessem a diminuir ou a evitar importações realizadas pelo sistema,
ao mesmo tempo em que eram geradas tecnologias que reduzissem a
dependência do setor em relação à tecnologia estrangeira.
Com a adoção dessa política, ao final dos anos 80 o CPqD já
tinha alcançado muitos resultados de sucesso, como a família MCP
(Multiplexadores digitais para telefonia e dados), o MDT-101B
(Multiplexadores digitais), a família CD-2400 (Concentradores
digitais para dados), o Trópico R ( Central de comutação telefônica
de pequeno porte - 4.000 terminais), o telefone padrão, as fibras
ópticas, o ELO-34 (Equipamento de transmissão por fibra óptica a 34
Mbit/s), antenas parabólicas, o COMPAC (Sistema de Comutação de
Pacote, composto de concentrador, central de comutação e Centro de
Supervisão e Controle para a Rede Nacional de Comunicação de Dados
por Comutação de Pacotes), o CETEX (Central de Comutação para a
rede nacional de telex), Amplificadores de Potência para Microondas
e muitos outros.
Com as transformações experimentadas no cenário mundial a
partir do surgimento de temas como "globalização da economia, fim
das proteções de mercado, desregulamentação e competição", o
governo brasileiro, no início da década de 90, anunciou formalmente
a mudança do enfoque da política de substituição de importações
para inserção competitiva no mercado internacional. Como
conseqüência, os resultados provenientes de P&D da TELEBRÁS ficaram
expostos à competição internacional.
Tal situação fez com que o CPqD investisse em parcerias
crescentes com as indústrias a fim de conseguir colocar no mercado
produtos/projetos competitivos em nível internacional em segmentos
específicos que viessem a beneficiar o Sistema TELEBRÁS. Foi,
então, criado o Departamento de Sistemas de Operações para dar
suporte ao STB em Gerência Integrada de Redes e Serviços, visando
desenvolver os chamados Sistemas de Operação (essencialmente
software) com o objetivo de automatizar as atividades de
planejamento, operação e de prestação de serviços das empresas do
sistema.
O CPqD - após deixar de ser um centro de pesquisa e
desenvolvimento voltado, quase que exclusivamente, para a indústria
brasileira, tornando-se um laboratório na busca de soluções
tecnológicas para o STB - apresenta-se, atualmente, como um órgão
aberto à aquisição de conhecimento e à cooperação tecnológica, com
seus resultados sendo crescentemente utilizados pelo STB, ao mesmo
tempo em que alguns produtos se apresentam com perspectivas de
alcançar o mercado internacional.
Atualmente, a missão do CPqD é "gerar, explorar e difundir
tecnologias que agregam valor e competitividade aos negócios do
Sistema Telebrás", para que se atinja essa missão, o CPqD atua
junto às indústrias, às Universidades, Instituições Nacionais e
Internacionais de Pesquisa e ao Sistema Telebrás. O relacionamento
com as indústrias se processa nas seguintes formas: fornecimento de
tecnologia de produto; desenvolvimento de produtos conjuntos;
prestação de serviços; disponibilização de técnicos especializados;
transferência de conhecimentos e; consultoria tecnológica. Com as
Universidades e Instituições Nacionais e Internacionais de
Pesquisa, o CPqD realiza intercâmbio de conhecimentos, acordos e
convênios. Já para o STB, são disponibilizados resultados
tecnológicos, transferidos conhecimentos, intercambiadas
experiências, desenvolvidos projetos conjuntos e fornecidos
serviços de consultoria tecnológica.
O CPqD executa, ainda, ações e atividades, tais como:
desenvolvimento e evolução de redes e serviços de telecomunicações;
consultoria em redes e serviços de telecomunicações; difusão do
conhecimento no Sistema Telebrás; qualificação, conformidade e
testes de interoperabilidade em produtos de telecomunicações;
recomendações técnicas e subsídios para Práticas Telebrás; suporte
tecnológico à integridade da rede; prospecção tecnológica.
Ademais, deve-se ressaltar a chamada "Propriedade Intelectual"
do CPqD, que atualmente conta com 246 patentes depositadas, sendo
68 delas já concedidas. Na área internacional, foram depositadas 11
patentes em 22 países, três delas encontram-se concedidas em oito
países. São 136 registros de marcas concedidos pelo Instituto
Nacional de Propriedade Industrial - INPI, relativos a produtos e
serviços da TELEBRÁS. Foram, ainda, firmados 35 contratos de
licença de uso de programas de computador decorrentes de projetos
desenvolvidos no CPqD. Em 1996, estão vigentes 142 contratos de
transferência de tecnologia CPqD, assinados entre a TELEBRÁS e
indústrias locais, além de 29 contratos de exploração de patentes
TELEBRÁS firmados com 19 indústrias.
A seguir, destacam-se projetos/serviços de tecnologia do
Sistema Telebrás provenientes do CPqD nas áreas de Comunicação
Ópticas, Sistemas de "software" para gerenciamento e automatização
da rede, dentre outras:
15.1. COMUNICAÇÕES ÓPTICAS
Equipamento terminal de linha óptica ELO 34 - viabiliza a
interface com equipamentos de transmissões ópticas.
Amplificador óptico - aumenta o alcance de enlaces ópticos,
dispensa o uso de repetidores, reduz custos de manutenção,
melhorando o desempenho e a confiabilidade da rede óptica.
Acoplador óptico bidirecional - utilizada pelo Sistema
Telebrás, esta tecnologia já foi introduzida no mercado
internacional (EUA e Europa).
Fibra óptica - um dos primeiros produtos desenvolvidos pelo
CPqD quando do início das comunicações ópticas. Atualmente quatro
indústrias produzem fibras ópticas com tecnologia TELEBRÁS.
PROTEL - Proteção Elétrica da Rede Externa - a proteção e o
aterramento da rede instalada são especificadas através de um
conjunto de práticas e programas de computador, destinadas a
racionalizar seu desempenho, tendo reduzido, em até 10 vezes, os
custos com reparação por danos de origem elétrica.
Sistemas radiantes - são antenas parabólicas e componentes
associados cuja tecnologia foi transferida, estando hoje difundidos
em todo o território nacional. Várias patentes nacionais e
internacionais testemunham a capacitação adquirida, que permite
oferecer ao Sistema Telebrás e às indústrias, serviços de suporte e
consultoria para verificação de conformidade em subsistemas e
sistemas radiantes, com elevada confiabilidade e custo competitivo
com o mercado internacional.
15.2. SISTEMAS DE "SOFTWARE" PARA GERENCIAMENTO E
AUTOMATIZAÇÃO DA REDE
SADAN - Sistema de Administração e Acomodação de Números - Já
instalado em diversas empresas do sistema Telebrás. Permite o uso
otimizado das facilidades das Centrais telefônicas, aumento do
tráfego e controle de ocupação dos terminais.
SAGRE - Sistema Automatizado de Gerência de Rede Externa -
agiliza e aumenta a confiabilidade dos processos relacionados com
planejamento, projeto, implantação, manutenção e operação da Rede
Externa de telecomunicações. O módulo de cadastro já está
implantado em 18 empresas do Sistema.
SGE - Sistema de Gerência de Equipamentos - seus maiores
benefícios estão relacionados com a agilidade e confiabilidade no
controle do atendimento de ocorrências e apoio às equipes técnicas
de manutenção da planta.
SISOPTIC - Programa para Análise e Projeto de Sistemas de
Comunicação Óptica - possibilita a padronização de especificações
técnicas e de metodologias de cálculo e de projeto de Sistemas de
comunicações. Além do STB está implantado também na Petrobrás.
PREST - "Software" de Planejamento de Rotas Estratégicas -
facilita o acompanhamento da rede projetada nas diferentes
topologias e tecnologias de transmissão agilizando o planejamento
de redes de fibra óptica destinadas ao atendimento de grandes
usuários.
SRO - Sistemas de Supervisão de Rede Óptica - promove maior
qualidade na rede, automatizando a manutenção corretiva, evitando a
ocorrência de interrupção dos serviços da rede óptica.
SSX - Sistema de Supervisão de Equipamentos de Transmissão -
Já instalado no Sistema Telebrás, permitindo modernização da
detecção e prevenção de falhas.
15.3. PLATAFORMA DE COMUTAÇÃO TRÓPICO RA
A Plataforma de comutação RA é base das centrais telefônicas
com tecnologia digital. A tecnologia transferida a três indústrias
está incorporada na planta do Sistema Telebrás, com 1.200.000
terminais em 280 centrais, distribuídas em 167 cidades brasileiras.
15.4. SISTEMA DE TELEFONE PÚBLICO A CARTÃO INDUTIVO
O Sistema de Telefone Público a Cartão Indutivo é uma
tecnologia inédita: cabeça leitora, "software" para supervisão
automatizada e cartão de baixo custo que permite atender às
proporções da planta telefônica brasileira, atendendo a todas as
camadas da população. Esta tecnologia é porta de acesso para os
novos serviços e exportação.
Objetivando visualizar melhor o papel do CPqD no cenário
nacional e internacional, mostra-se nas tabelas seguintes os
convênios e os acordos firmados com outras entidades, os projetos
desenvolvidos e os parceiros industriais do CPqD.
Convênios celebrados com Universidades e Fundações
CEFET /PR Centro Federal de Educação Tecnológica do Paraná
CETUC/PUC Centro de Estudos em Telecomunicações da PUC Rio de
Janeiro
FTPT Fundação Tropical de Pesquisas e Tecnologia André
Tosello - Campinas
FUNCAMP Fundação de desenvolvimento da Unicamp
FTS Funda ção Theodomiro Santiago da Escola Federal de
Engenharia de Itajubá-MG
LME - USP Laboratório de Microeletrônica da Escola Politécnica da
USP
FINATEL Funda ção do Instituto Nacional de Telecomunicações Sta.
Rita do Sapucaí
FUNDEP Funda ção de Desenvolvimento da Pesquisa da Universidade
Federal de Minas Gerais
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
USP Universidade de São Paulo
USP São Carlos
Acordos instituídos com Órgãos Internacionais
Alemanha FZ Research Institute of the Deutsche Bundespost Telekon
Canadá BellSigma Telecom Solutions
BNR Bell Northern Research Ltd.
SHL System House Limited SHL - Canada
University of Toronto
China CATT/ MPT China Academy of Technology/ Ministry of
Posts and Telecomunications
SPTIC Shanxi P&T Industry CO.
TATID Taiyuan Advance Techn. Ind. Development CO.
TTB Taiyuan Telecom Bureau
Colômbia CINTEL Centro de Investigación de las Telecomunicaciones
Costa Rica ICE Instituto Costarricense de Eletronic
Espanha Telefonica de España S.A
E.U.A AT&T American Telephone and Telegraph Company
Bellcore Bell comunications Research
Mentor Graphics Corporations
Motorola Inc.
Qualcomm Incorparate
Tandem Computers Inc.
US West International, Inc.
França LAAS Laboratoire d'Automatique et d'Analyses de Systèmes
Alcat el NV/Holanda
Inglaterra Faculty of Mathematical Studies of Southampton
University
Irã ITCR Iran Telecom Research Center
Itália CSELT Centro Studi e Laboratori Telecomunicazione S.p.A
University of Rome Tor Vergata
Iugoslávia
University of Belgrade
Japão NTT Nippon Telegraph and Telephone Corp.
Portugal CN Comunicações Nacional S.A
IST Instituto Superior técnico
Suíça EPFL École Polytechnique Fédéral Lausanne of the
Swiss-Federal Institute of Technology
Venezuela CONATEL Comissión Nacional de Telecomunicaciones
Acordos instituídos com Órgãos Nacionais
ABC-BULL Telematic
BRASILAT HARALD S.A
CEPES Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para a Segurança das
Comunicações
CIATEC Cia de Desenvolvimento do Pólo de Alta Tecnologia de Campinas
CMW E quipamentos S.A
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
FOTÔNICA Assessoria, Com. e Representações Optoeletrônicas e
Telemática Ltda.
FUB Fundação Universidade de Brasília
IBM BRASIL Indústria, Máquinas e Serviços Ltda.
INPE Instituto Nacional de Propriedade Industrial
INTER PRINT Ltda.
KmP Cabos Especiais e Sistemas Ltda.
MAPRA Indústria e Comércio de Antenas Ltda.
NEC do Brasil S.A
PARKS Informática S.A
PIRELLI Cabos S.A
PNUD/FACULDADES CATÓLICAS (PUC Rio)
PROMON Eletrônica Ltda.
SERCOMTEL Serviço de Comunicações Telefônicas de Londrina
SIGNALCARD tecnologia, Ind. e Com. Ltda.
SOCIEDADE NÚCLEO SOFTEX 2000 Campinas
TECNASA Eletrônica Profissional S.A
TECNET Informática Ltda.
USP Universidade Estadual de São Paulo
TELEPAR Telecomunicações do Paraná S.A
TV GLOBO Ltda.
UERJ Universidade do Estado do Rio de Janeiro
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas
Projetos desenvolvidos pelo CPqD
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
Com o objetivo de atender a evolução tecnológica e a demanda
por serviços de telecomunicações, em seus aspectos de qualidade,
diversidade e custo; buscar, permanentemente, o aperfeiçoamento dos
serviços de telecomunicações, com base em tecnologia própria, como
subproduto da preocupação pela independência tecnológica; induzir a
redução de custos dos equipamentos de telecomunicações necessários
à execução de serviços pelas empresas operadoras a exemplo do
ocorrido com o preço do terminal integrado; e garantir a contínua
modernização e manutenção do Sistema Nacional de Telecomunicações,
são firmados convênios entre a TELEBRÁS (CPqD) e cada uma das
empresas do Sistema TELEBRÁS (fls. 184/194 do Vol. III do anexo),
sendo repassados por estas àquela valores para ressarcimento dos
gastos com pesquisa e desenvolvimento, efetivadas pelo CPqD,
proporcionalmente ao valor da REX líquida de cada empresa,
totalizando, no mínimo, 2,5% da receita de exploração líquida do
Sistema TELEBRÁS no correspondente exercício.
Os recursos repassados pelas Empresas do STB ao CPqD em 1995
somaram R$ 77.800.539,20, discriminados da seguinte forma:
Recursos repassados pelas Empresas do STB ao CPqD - 1995
EMPRESA VALOR R$
TELERON 342.155,57
TELEACRE 122.715,22
TELEAMAZON 619.181,66
TELAIMA 88.190,20
TELEPARA 1.041.174,22
TELEAMAPA 117.775,17
TELMA 650.741,22
TELEPISA 379.241,64
TELECEARA 1.484.294,63
TELERN 527.208,28
TELPA 636.356,56
TELPE 1.730.773,84
TELASA 494.012,70
TELERGIPE 356.043,25
TELEBAHIA 3.085.058,97
TELEMIG 5.848.362,94
TELEST 1.249.946,22
TELERJ 8.351.744,57
TELESP 21.144.145,66
CTBC 1.707.711,05
TELEGOIAS 1.747.068,93
TELEMAT 822.291,38
TELEMS 874.266,07
TELEBRASILIA 2.221.276,57
TELEPAR 4.500.037,08
TELESC 2.426.408,60
CTMR 201.384,69
EMBRATEL 15.030.972,31
TOTAL 77.800.539,20
V - A REFORMA
1. POLÍTICA
A necessidade da ampliação da infra-estrutura de
telecomunicações já estava contida na proposta de governo da
campanha presidencial de Fernando Henrique Cardoso, assim
manifestada:
"A tecnologia da informação tornou-se peça fundamental do
desenvolvimento da economia e da própria sociedade. Isto significa
que o atraso relativo do nosso País deverá ser necessariamente
superado, como condição para retomar o processo de desenvolvimento.
Não se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço já
existente, por uma questão de equidade e justiça,. Trata-se de
investir pesadamente em comunicações para construir uma
infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o
país necessita para investir nas áreas sociais.
...
O problema, não é só do Brasil, é encontrar uma fórmula para a
organização institucional do setor telecomunicações que, ao mesmo
tempo em que promova fortemente os investimentos privados, reforce
o papel regulador do Estado e reserve ao setor público a atuação em
segmentos estratégicos do ponto de vista social ou do interesse
nacional."
Segundo o livro "Politicas de Telecomunicaciones para Las
Americas" editado pela UIT, poder-se-ia justificar a continuação do
monopólio estatal nas telecomunicações por: a) a crença no
monopólio natural; b) a capacidade de utilização de subsídios
cruzados para fomentar um serviço universal; c) o controle de uma
infra-estrutura importante e estratégica; e d) obtenção de fundos
para aplicar em outras áreas.
No entanto, o livro ressalta que o interesse público/social
pode ser melhor atendido mediante uma política de concorrência na
prestação dos serviços de telecomunicações. O público se
beneficiaria com a possibilidade de escolher os serviços que melhor
se adaptam à sua demanda. Os preços e as condições de prestação
melhorariam e isso redundaria em benefícios à economia do país como
um todo.
Ainda de acordo com o citado livro, a atuação em regime de
concorrência cria fortes incentivos para que os provedores de
serviços ofereçam bons produtos, com preços interessantes, e para
que sejam eficazes de modo a não perder a clientela ante seus
rivais. A concorrência tende a assegurar que novos serviços sejam
oferecidos mais rapidamente no interesse do cliente. Uma empresa
monopolista teria menos razões para incentivar a inovação. Uma
empresa que atue em concorrência não pode atrasar a introdução de
um nova tecnologia se, com isto, melhora seu desempenho.
Teoricamente, uma empresa de telecomunicações de propriedade
estatal poderia funcionar com a mesma eficácia que uma companhia
privada, desde que o governo se comprometesse a não intervir na
gestão da companhia; não impor tarifas que não fossem realistas;
fazer com que estas se relacionem mais estreitamente com os custos;
não distorcer as aplicações de recursos; e efetuar os investimentos
necessários para a modernização da infra-estrutura e a prestação de
novos serviços. A história mostra que isso não ocorre
freqüentemente, em especial nos países americanos. O cenário mostra
governos sem dinheiro para investir, desvio de dinheiro para
financiamento de outros programas do governo, distorções de
tarifas, nomeações políticas, etc.
Assim, compreendendo a necessidade de se estimular a reforma
estrutural do setor de telecomunicações, o Governo, dentre as
alternativas políticas que se apresentavam, e visando o benefício
do usuário e o aumento da produtividade da economia brasileira,
escolheu conduzir um projeto de redesenho institucional do setor de
telecomunicações eliminando a exclusividade da concessão para
exploração dos serviços públicos a empresas sob controle acionário
estatal e estabelecendo condições para que a exploração dos
serviços se desse em regime aberto de competição.
Deve-se ressaltar que o Estado não pode, nem pretende, abrir
mão do controle e do monopólio das telecomunicações, pois em um
país como o Brasil, com grau inadequado de atendimento à demanda,
deve continuar sendo um objetivo central da política governamental
a oferta à sociedade de serviços básicos de telecomunicações em
toda a extensão do seu território, de forma não discriminatória,
com atributos uniformes de disponibilidade, acesso e conectividade,
e a preços satisfatórios.
Então, não se trata apenas de permitir que, após processos de
concessão, permissão ou autorização, a iniciativa privada atue como
investidora, como operadora ou como prestadora de serviços. O
objetivo da reforma é permitir que a iniciativa privada produza os
bens e serviços de telecomunicações ao mesmo tempo em que o Estado
retoma seu papel de poder concedente, regulamentador e
fiscalizador. Por esse motivo a reforma deve prever como o Estado
deverá atuar para estabelecer e garantir as condições para que toda
a sociedade se beneficie da competição nos serviços de
telecomunicações.
De uma forma ampla, o que se pretende é criar condições para
que o progresso das tecnologias da informação e das comunicações
possa efetivamente contribuir para mudar, para melhor, a maneira de
viver das pessoas.
Para isso, é necessário que o arcabouço regulatório de
telecomunicações evolua de modo a colocar o usuário em primeiro
lugar; o usuário deverá ter liberdade de escolha e receber serviços
de alta qualidade, a preços acessíveis. Isso, segundo o Governo,
somente será possível em ambiente que estimule a competição
dinâmica, assegure a separação entre o organismo regulador e os
operadores, e facilite a interconectividade e a interoperabilidade
das redes. Tal ambiente permitirá ao consumidor a melhor escolha,
por estimular a criação e o fluxo de informações colocadas à sua
disposição por uma grande variedade de fornecedores.
Ao mesmo tempo, as regras da competição deverão ser
interpretadas e aplicadas tendo em vista a convergência das novas
tecnologias e serviços, a liberalização do mercado, o estímulo aos
novos fornecedores e a intensificação da concorrência
internacional. Deverão também ser estimuladas as modalidades de
cooperação entre prestadores de serviços que visem aumentar a sua
eficiência econômica e o bem estar do consumidor, adotando-se
entretanto precauções contra o comportamento anticoncorrencial,
particularmente o abuso de poder pelas empresas dominantes no
mercado.
A reforma se orienta, então, por dois princípios básicos: a
introdução da competição na exploração dos serviços e a
universalização do acesso aos serviços básicos. A partir desses
princípios, o Governo estabeleceu os seguintes objetivos:
i. fortalecer o papel regulador do Estado e eliminar seu papel
de empresário.;
ii. aumentar e melhorar a oferta de serviços;
iii. em um ambiente competitivo, criar oportunidades atraentes
de investimento e de desenvolvimento tecnológico e industrial;
iv. criar condições para que o desenvolvimento do setor seja
harmônico com as metas de desenvolvimento social do País; e
v. maximizar o valor de venda das empresas estatais de
telecomunicações sem prejudicar os objetivos anteriores.
2. EMENDA CONSTITUCIONAL
O primeiro passo para implantação da reforma foi o
encaminhamento ao Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995,
da Mensagem n.º 191/95, com a Proposta de Emenda Constitucional n.º
3-A/95 (fls. 214/215, Vol. III). Os termos contidos em tal
proposta, no entanto, visavam unicamente suprimir o monopólio
estatal na exploração dos serviços públicos de telecomunicações,
sem que houvesse dispositivo referente à ação do Estado como poder
regulador, fiscalizador e de controle.
A Constituição brasileira de 1988 determinava, em seu artigo
21, incisos XI e XII, que competia à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas
sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos,
telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de
telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações
por entidades de direito privado através da rede pública de
telecomunicações explorada pela União;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e
demais serviços de telecomunicações;
(...)
A proposta encaminhada pelo Poder Executivo visava, apenas,
suprimir do inciso XI acima transcrito a expressão "a empresa sob
controle estatal". Tal proposta foi acompanhada da Exposição de
Motivos nº 38, de 16 de fevereiro de 1995, dos senhores Ministros
de Estado da Justiça, da Fazenda, do Planejamento e Orçamento, da
Previdência e Assistência Social, da Administração Federal e
Reforma do Estado e das Comunicações, que justificava a necessidade
da alteração constitucional pelo exaurimento da capacidade de
financiamento do Estado, que não teria como arcar com todos os
investimentos necessários para fazer frente ao congestionamento das
linhas telefônicas, à reduzida densidade de terminais telefônicos e
ao atraso na implantação de novas tecnologias e à forte demanda
reprimida resultante do declínio de recursos destinados ao setor na
década passada.
Após tramitar pela Comissão de Constituição e Justiça e de
Redação, a proposta de Emenda Constitucional foi submetida a uma
Comissão Especial, presidida pelo então deputado, o Sr. Ministro
Humberto Souto, acompanhada de 5 emendas, para análise quanto ao
mérito.
Segundo o Relator daquela Comissão, a exposição de motivos
apresentada não era suficiente para responder o essencial - qual
seria o modelo sob o qual deveriam operar as telecomunicações
nacionais para o bom atendimento da sociedade. Não existia,
tampouco, qualquer definição legal ou plano do Governo que
estabelecesse um modelo, de tal sorte que a aprovação da Proposta,
tal como enviada, permitiria ao Poder Executivo adotar as medidas
que desejasse, sem ouvir o Congresso Nacional.
Foram promovidas, então, nove audiências públicas, onde foram
colhidos os depoimentos de autoridades e de especialistas do setor
de telecomunicações. Foi, também, encaminhado à Relatoria, através
do aviso nº 120-MC, de 20.04.95, estudo do Ministério da
Comunicações intitulado "AS TELECOMUNICAÇÕES E O FUTURO DO BRASIL -
FLEXIBILIZAÇÃO DO MODELO ATUAL", que foi anexado ao parecer do
relator.
A Comissão, então, acabou por concluir pela admissibilidade e
aprovação da emenda, na forma de um substitutivo, acolhendo
parcialmente as emendas modificativas apresentadas. A redação final
desse substitutivo manteve-se inalterada e veio a constituir a
Emenda Constitucional nº 08/95.
Art. 1º O inciso XI e a alínea "a" do inciso XII do art. 21 da
Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:
Art. 21 Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei,
que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão
ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
Art. 2º É vedada a adoção de Medida Provisória para
regulamentar o disposto no inciso XI do art. 21 com a redação dada
por esta emenda constitucional.
Convém ressaltar que a única avaliação da situação do sistema
de telecomunicações brasileiro oficialmente encaminhada pelo
Executivo ao Congresso encontra-se no citado estudo, cujas
principais constatações estão resumidas a seguir:
a) A carga tributária direta incidente sobre as tarifas
telefônicas no Brasil é extremamente alta, estando certamente entre
as mais elevadas de todo o mundo;
b) O Sistema TELEBRÁS desenvolveu uma rede de telecomunicações
públicas de abrangência nacional que se constitui hoje numa das
maiores plantas de todo o mundo, mas que ainda é insuficiente para
atender à demanda. Para atender a essas necessidades, seriam
necessários investimentos da ordem de US$ 8 bilhões ao ano;
c) Os recursos gerados pela operação do sistema seriam
insuficientes para financiar a expansão e a modernização
necessárias ao atendimento à demanda por acessos e por novos
serviços. Seria indispensável, portanto, o aporte de recursos
adicionais que somente poderiam ser obtidos através do concurso da
iniciativa privada;
d) Existe um nítido desbalanceamento das tarifas telefônicas
vigentes no Brasil, privilegiando o serviço local, quer se faça a
comparação com o serviço interurbano, quer seja ela feita com
outros países. Esse desbalanceamento, embora pretendesse ter uma
comunicação social, acaba na realidade favorecendo apenas as
classes "A" e "B" da população pois são elas que detêm praticamente
a totalidade dos telefones residenciais existentes no Brasil; e
e) Praticamente todos os países do mundo estão promovendo
alterações em suas legislações de telecomunicações, de maneira a
suprimir, dentro de um horizonte de tempo razoável, as situações de
monopólio, e implantar regimes de competição na prestação dos
serviços. Mesmo nos países que ainda permanecem com algum tipo de
monopólio já ocorre competição nos serviços de comunicação de
dados, de valor adicionado e de redes privativas, além da telefonia
celular.
O estudo concluía por uma sugestão de reforma consistindo
basicamente em: a) promover uma restruturação tarifária; b)
constituir um organismo regulador; c) adequar a estrutura
regulatória; d) preparar as empresas operadoras estatais para a
atuação em ambiente de competição; e) introduzir a competição na
prestação de serviços de comunicação de dados, telefonia celular,
serviços via satélite e de valor adicionado; e f) definir um
cronograma e condições para a introdução do regime competição na
exploração dos serviços básicos, seja com as atuais operadoras sob
controle acionário estatal, seja com elas privatizadas.
Embora abrangente, esse estudo foi omisso em dois pontos:
a) não apresentou um estudo de demanda, sendo esta estimada
com alto grau de imprecisão (4 a 10 milhões de terminais
convencionais). Não se conhecendo a demanda, não se pode precisar o
nível de investimentos necessário para atendê-la. Assim, a
afirmativa de que seriam necessários investimentos de US$ 8 bilhões
pode não estar correta; e
b) embora reconheça os baixos níveis tarifários, o estudo
deixa de fazer a relação destes com a arrecadação insuficiente. Uma
vez reajustadas as tarifas, os recursos provenientes da operação
das empresas cresceria significativamente, aumentando o volume
disponível para a realização de investimentos em expansão e
modernização da planta, o que de fato se verificou.
Convém notar que os legisladores ordinários, investidos do
poder constituinte derivado de emendar a carta magna, entenderam
que a flexibilização solicitada deveria ser concedida mas, ao mesmo
tempo, condicionada a uma reforma estrutural do setor de
telecomunicações, reforma essa a ser discutida pelo Congresso
Nacional e realizada apenas através de uma nova lei, como pode-se
notar no trecho da emenda grifado.
A origem para tal ressalva pode ser encontrada nas propostas
de emenda encaminhadas pelos deputados quando da avaliação da
Proposta de Emenda Constitucional nº 3/95. Por exemplo, na
justificativa da emenda modificativa de autoria do Deputado Nelson
Marchezan: "Ora, não se pode deixar que um assunto tão importante
seja decidido apenas no âmbito do Executivo. Por sua complexidade,
amplitude e avanços tecnológicos, a política a ser seguida nas
telecomunicações deve ter a constante participação do Congresso
Nacional, onde haverá oportunidade de se estabelecer o debate
transparente e a ampla participação da sociedade nas decisões. De
outra parte, se o Executivo deseja ampliar a parceria com o setor
privado, terá que estabelecer em projeto o alcance que deseja dar
às políticas para o setor e a instituição de mecanismos que possa,
em nome da sociedade, fiscalizar o desempenho dos setores
privatizados. Seria uma temeridade flexibilizar um serviço de
natureza monopolística como as telecomunicações, sem definir,
antes, um órgão de controle e fiscalização poderoso, com amplas
competências para fiscalizar, enquadrar e ditar diretrizes, para
que a sociedade tenha a garantia de receber os melhores serviços,
nos menores preços possíveis. (...) a presente emenda visa deixar
para a lei complementar o estabelecimento do conjunto de diretrizes
para os diversos serviços de telecomunicações, a regulamentação de
um órgão de fiscalização e controle do sistema e, enfim, o modelo
que resultará ao final do processo"
Também no voto do Relator da Comissão está presente esse
entendimento: "Acreditamos que em assunto da importância das
telecomunicações, por envolver informações, uma das fontes do
poder, a sociedade brasileira, representada no congresso nacional,
deseja se pronunciar a respeito, deseja opinar sobre o modelo que
resultará da abertura do monopólio estatal. Esta discussão deverá
se dar quando da elaboração da lei de telecomunicações que prevemos
em nosso substituto (...). Assim, o modelo que vislumbramos para as
telecomunicações brasileiras prevê a edição de uma lei
regulamentadora para o setor, prevista em nosso substitutivo,
somente após a qual se pode mudar o status quo atual. Nessa lei,
deverão ser estabelecidos, entre outros, os seguintes requisitos
(...)".
Assim, em 15 de agosto de 1995, entrou em vigor a Emenda
Constitucional nº 8, retirando a exclusividade das empresas
estatais na prestação dos serviços telefônicos, telegráficos e de
transmissão de dados, mas estabelecendo a necessidade de um novo
modelo institucional para o setor, a ser aprovado por uma nova lei.
3. PASTE
O Poder Executivo estabeleceu metas explícitas de expansão do
sistema de telecomunicações, traduzidas na ampliação da oferta de
acessos aos diferentes serviços. Essas metas constam do PASTE
Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações
e do Sistema Postal, divulgado pelo Ministério das Comunicações no
final de setembro de 1995. O PASTE detalha os projetos de
investimento no setor no período 1995-1999 e estima sua extensão
até 2003, financiados com recursos provenientes essencialmente da
iniciativa privada, totalizando no período R$ 75 bilhões.
Considerando especificamente o segmento de telefonia, o PASTE
propõe que no horizonte 1999-2003 sejam atingidos os objetivos de
atendimento mostrados na Tabela 1:
Tabela 1 - Metas do PASTE
em milhões (*)
1 9 9 9 2 0 0 3
Segmentos de
Mercado Telefonia Telefonia Telefonia Telefonia Móvel
Fixa Móvel Fixa
Total 24,7 9,6 40,0 17,2
Famílias
Urbanas 15,7 6,2 22,2 10,2
(41%) (17%) (55%) (25%)
Famílias Rurais 1,8 0,7 3,2 1,2
(20%) (8%) (40%) (15%)
Empresas e 7,6 2,7 14,6 5,8
Outras (37%) (13%) (50%) (20%)
Entidades
(*) os números entre parênteses indicam o percentual de
atendimento em cada caso
Atingindo esses objetivos, o Brasil terá 15 telefones para
cada 100 habitantes em 1999 e 24 telefones para cada 100 habitantes
em 2003. Quanto à telefonia móvel, serão 6 terminais para cada 100
habitantes em 1999 e 10 telefones para cada 100 habitantes em 2003.
Originalmente, a intenção do PASTE era detalhar um programa de
investimentos que contemplasse investimentos públicos "fortemente
complementados pelo capital privado", na ordem de US$ 8 bilhões ao
ano. No entanto, a recuperação das tarifas do STB permitiu uma
ampliação da capacidade de investimentos das operadoras estatais de
tal ordem que estas já planejam, por si só, investimentos dessa
mesma magnitude, o que comprova que uma das principais razões para
o atraso no setor de telecomunicações era a insuficiência tarifária.
Vale lembrar que um dos argumentos já transcritos para a
aprovação da Emenda Constitucional, constante da Exposição de
Motivos encaminhada, era o exaurimento da capacidade financeira do
Estado. Esse exaurimento, contudo, não era argumento válido para a
entrada do capital privado nas telecomunicações, uma vez que o
Estado há muito não destinava recursos para as telecomunicações,
trabalhando as empresas com recursos próprios.
Não obstante serem as atuais operadoras capazes de investir e
alcançar as metas traçadas para o setor pelo Governo, deve-se
ressaltar que a Reforma pretendida não se resume apenas ao aumento
investimentos. Trata-se de uma mudança na forma de atuação do
Estado e no seu relacionamento, na forma de agente regulador e
fiscalizador, junto à iniciativa privada
E por não se tratar apenas de investimentos, dever-se-ia
alterar o PASTE, de modo a contemplar metas mais ambiciosas sem
que, contudo, isso signifique mudança na política traçada, com
expressivos aumentos para algumas delas, como reflexo dessas
transformações.
4. CONSULTORIA INTERNACIONAL
Para fins de dar suporte à equipe do Ministério das
Comunicações encarregada dos estudo quanto ao desenvolvimento da
reforma estrutural do setor, o Governo pretendeu obter apoio
metodológico e administrativo da União Internacional de
Telecomunicações - UIT.
Tal apoio seria prestado no desenvolvimento dos seguintes
produtos:
a) modelo econômico que sustente o projeto de lei geral e
oriente as decisões referentes a adequação do STB ao novo cenário;
b) Projeto de lei geral;
c) Regulamento da lei;
d) Interconexão (aspectos técnicos e comerciais);
e) Implantação do órgão regulador;
f) Preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de
competição, incluindo um programa para sua privatização;
g) Cronograma e estratégia para introduzir a competição na
prestação dos serviços;
Firmou-se, então, Termo de Cooperação Técnica entre o Governo
e a UIT (UIT nº 9-BRA/95/05), contratando-se diretamente esse órgão
por inexigibilidade de competição, segundo o Parecer CONJUR
3556/MC-95 (fls.36/38, Vol. III).
De acordo com o Parecer, a UIT, agência especializada das
Nações Unidas na área de telecomunicações, possui, dentre os
objetivos inseridos em sua Carta de Constituição, art. 1º, "b",
aprovada em Genebra no ano de 1992, a finalidade de "promover e
oferecer assistência técnica para os países em desenvolvimento no
campo das telecomunicações, bem assim o aporte de recursos
materiais e financeiros, necessários a essa implementação.". E por
possuir tal objetivo e por tratar-se, efetivamente, de órgão único,
internacionalmente e notoriamente reconhecido como organismo
especializado em telecomunicações, sua contratação direta seria
amparada pelo art. 25 da Lei nº 8.666/93.
Do Documento de Projeto desse Termo de Cooperação, constam os
seguintes componentes (fls. 39/60, Vol. III):
I - Consultoria internacional
a) Desenvolvimento do modelo econômico que dará sustentação à
proposta de reforma estrutural do setor;
b) Análise do impacto potencial das disposições da nova lei de
telecomunicações sobre a oferta e a demanda, utilizando o modelo
econômico citado;
c) Análise das alternativas possíveis para adequação do
Sistema TELEBRÁS ao novo contexto econômico-institucional;
d) Privatização de empresas estatais na área de
telecomunicações
II - Consultoria nacional
a) Análise do marco jurídico do setor de telecomunicações;
b) Implementação de uma estrutura mínima de fiscalização;
c) Regulamentação para interconexão de redes;
d) Reorganização empresarial do Sistema TELEBRÁS.
Constata-se que os resultados dessa consultoria serão de
grande relevância para uma melhor compreensão do processo de
reforma, principalmente no que diz respeito ao modelo, à estratégia
e à sistemática de privatização das empresas. Constitui-se, então,
de vital importância o encaminhamento desses resultados a esta
Casa, visando, com isso, o subsídio às avaliações do processo a
serem realizadas pelo TCU.
5. PROGRAMA DE TRABALHO
Dando continuidade ao processo, em setembro de 1995, o
Ministério das Comunicações divulgou dois documentos intitulados
"Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicações - Premissas e
Considerações Gerais" e "Reforma Estrutural do Setor de
Telecomunicações - Programa de Trabalho". Esses documentos
destinavam-se a descrever as premissas, as considerações gerais e o
programa de trabalho de coordenação das ações, no âmbito do
Ministério das Comunicações, necessárias à reforma estrutural do
setor de telecomunicações brasileiro (fls. 96/114, Vol. I).
Conforme estabelecido naquelas publicações, as premissas que
balizam a reforma estrutural do setor de telecomunicações
brasileiro são as seguintes:
"a) a reforma tem por objetivo adequar a estrutura do setor de
telecomunicações ao novo cenário que se pretende para o Brasil,
significando, simultaneamente, a visão do setor de telecomunicações
como:
. indutor da democratização da estrutura de poder no País;
. vetor do aumento de competitividade da economia brasileira;
. vetor do desenvolvimento social do País, proporcionando
condições para a redução das desigualdades entre regiões
geográficas e entre classes de renda pessoal e familiar;
b) o novo modelo deverá:
i) ter como referência os direitos dos usuários dos serviços
de telecomunicações e, para tanto, deverá assegurar:
. a busca do acesso universal aos serviços básicos de
telecomunicações;
. o aumento das possibilidades de oferta de serviços, em
termos de quantidade, diversidade, qualidade e cobertura
territorial;
. a possibilidade de competição justa entre os prestadores de
serviços;
. preços razoáveis para os serviços de telecomunicações;
ii) incentivar o aumento da participação de capitais privados,
nacionais e estrangeiros, nas atividades relacionadas ao setor de
telecomunicações;
iii) ser concebido com a pretensão de que tenha a mais longa
vida possível, de maneira a não se tomar prematuramente obsoleto
pela evolução tecnológica. Isto é, a tecnologia deverá ser
utilizada tanto para proporcionar mais opções para a prestação de
novos serviços quanto para a redução de custos dos serviços
tradicionais, garantidas a qualidade desses serviços e a
possibilidade de interconexão dos diversos sistemas abertos em suas
diversas etapas de evolução;
iv) estimular a participação ativa do setor de
telecomunicações brasileiro no contexto internacional,
fundamentando o relacionamento com as demais nações sobre o
princípio da reciprocidade;
v) assegurar o uso eficiente do espectro radioelétrico, bem
como de qualquer outro meio natural limitado que seja utilizado na
prestação de serviços de telecomunicações;
c) a transição para o novo modelo deverá ocorrer de forma a
preservar o interesse público.
d) o trabalho deverá ser desenvolvido com total transparência
e as propostas dele resultantes deverão ser discutidas com a
sociedade e com o Congresso Nacional."
Em seu programa de trabalho, o Executivo estimou que, para
promover a reforma estrutural do setor de telecomunicações
brasileiro e definir completamente seu novo modelo institucional,
seria necessário desenvolver os seguintes itens:
a. projeto de lei;
b. regulamento da lei;
c. regras de interconexão;
d. modelo tarifário;
e. implantação do órgão regulador;
f. modelos de editais de licitação;
g. modelos de contratos de concessão;
h. preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de
competição (na fase de transição); e
i. cronograma para introduzir a competição na prestação dos
serviços.
O desenvolvimento de todos esses itens demandaria um período
de tempo significativo que, na avaliação do Executivo, seria
incompatível com a manifestada intenção de introduzir, em curto
prazo, a competição na prestação de alguns serviços, como os de
telefonia celular, serviços via satélite e de comunicação de dados,
além dos serviços de valor adicionado de maneira geral. Desse modo,
o Governo entendeu necessário a definição de uma regulamentação
mínima para tais casos, a fim de assegurar que a orientação a eles
aplicada esteja em sintonia com as linhas gerais do novo modelo
institucional e que estejam sendo observadas todas as exigências da
legislação vigente.
Portanto, trata-se da definição de um conjunto mínimo de
dispositivos regulamentares que deve abranger disposições
referentes ao modelo tarifário, à interconexão, à estrutura do
mercado (incluindo as principais linhas referentes à evolução
futura do Sistema TELEBRÁS), às exigências mínimas que os
interessados deverão atender em termos de sua qualificação para se
habilitarem a receber uma licença, aos critérios para manutenção e
transferência de licenças, às exigências em termos de qualidade de
serviço, etc. Sua conclusão deverá ocorrer conjuntamente com a da
elaboração do projeto de lei.
Ainda segundo consta do programa de trabalho, o MC contaria
com consultoria externa especializada, contratada através da UIT -
União internacional de Telecomunicações (agência especializada das
Nações Unidas para o setor de telecomunicações), para
aprofundamento nos diversos aspectos da regulamentação. Essa
consultoria será tratada à parte.
O Ministério da Comunicações assim descreve os itens a serem
produzidos:
Projeto de lei - Trata-se de documento a ser encaminhado ao
Congresso Nacional, como proposta do Poder Executivo, visando
atender ao dispositivo constitucional que estabelece que "Compete à
União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que
disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais".
organização dos serviços - a lei deverá dispor, por exemplo,
sobre a conceituação dos diversos serviços, forma de sua exploração
(incluindo a situação futura do Sistema TELEBRÁS), condições que os
interessados devem satisfazer para pleitear uma licença, processo
de seleção dos licenciados, formalização do ato de outorga, regras
básicas de interconexão, tarifas e preços, condições para
manutenção e para transferência da licença, requisitos de qualidade
de serviço, obrigação referente ao serviço universal, etc.
órgão regulador - a lei deverá abordar, entre outros aspectos,
as suas atribuições (direitos e responsabilidades, como emissão de
licenças, revisão de tarifas, certificação de equipamentos,
administração do espectro de radiofreqüências, gestão do plano de
numeração, direito de investigação, etc.), a nomeação e condições
para substituição de seus integrantes, o seu quadro e política de
pessoal, fontes de recursos, vinculação (se a um dos Poderes, ou se
independente), etc.
outros aspectos institucionais - a lei deverá cuidar, por
exemplo, do tratamento ao capital estrangeiro, da acumulação de
licenças por uma mesma pessoa ou grupo empresarial, da
verticalização dentro do setor, das infrações e penalidades, das
condições para uso de infra-estrutura de terceiros, dos acordos
internacionais, dos interesses de segurança nacional, das
vinculações com a política industrial e de desenvolvimento
tecnológico do País, das disposições transitórias, etc.
Regulamento da lei - Trata-se de proposta de Decreto e da
correspondente Exposição de Motivos para regulamentar a lei
mencionada no item anterior e torná-la aplicável, associada a um
determinado conjunto de documentos normativos de menor hierarquia
(por exemplo, portarias ministeriais) operacionalizando as
primeiras decisões.
Interconexão - Para a introdução da competição, é fundamental
que sejam definidos critérios que permitam a interconexão das redes
e dos serviços dos diversos operadores. A partir das regras básicas
estabelecidas na Lei, devem ser definidos os critérios e
procedimentos básicos para interconexão das redes dos diversos
provedores de serviços, especialmente na fase inicial, em que terá
os novos operadores estarão entrando em um mercado até então
dominado pelas empresas antes monopolistas.
Um conjunto básico de regras de interconexão, que deverá fazer
parte da "regulamentação mínima", deverá ser concluído até o
encaminhamento do projeto de lei à Câmara dos Deputados.
Modelo tarifário - Analogamente ao caso das regras de
interconexão, a existência de um modelo tarifário adequado é
essencial para o estabelecimento da competição na prestação dos
serviços. Esse modelo deve, por um lado, ser atrativo para os
investidores que aportarão novos recursos ao setor e, por outro,
permitir a viabilidade, em situação competitiva, das operadoras
anteriormente monopolistas.
Atenção particular será dada aos aspectos tarifários dos
serviços que se pretende abrir imediatamente à participação privada
(celular, comunicação de dados e serviços via satélite); a solução
para esse tema deverá fazer parte da "regulamentação mínima". Esse
subconjunto de definições deverá estar em perfeita sintonia com as
regras gerais do modelo, de vez que este deve ser íntegro e
consistente.
Implantação do órgão regulador - Trata-se da definição da
estrutura organizacional, do regimento interno, do quadro de
pessoal, da política de pessoal, do orçamento e demais aspectos
necessários à constituição do órgão regulador e sua implantação
física propriamente dita. Inclui-se aqui a definição de uma
estrutura mínima de fiscalização, necessária para o momento inicial
da abertura do mercado à competição.
Modelos de editais de licitação - Trata-se da preparação de
modelos de editais de licitação para seleção de empresas candidatas
a receber outorga de concessões, permissões ou autorizações, de
acordo com as exigências a serem fixadas na lei e nos regulamentos
aplicáveis. Esses modelos deverão ser adequados a cada modalidade
de serviço, em função de suas peculiaridades e exigências
específicas.
O trabalho será desenvolvido em duas etapas. A primeira delas
terá aplicação nos casos dos serviços que se pretende abrir
imediatamente à participação privada (telefonia celular,
comunicação de dados, serviços via satélite), cuja conclusão
depende da disponibilidade da "regulamentação mínima"; após isso,
estima-se sua conclusão em prazo da ordem de dois meses. A segunda
etapa será desenvolvida após [Nota da Divisão de Jurisprudência: No
original constou ap6s] a promulgação da nova lei, como parte de sua
regulamentação.
Modelos de contratos de concessão - Trata-se da preparação de
modelos de contratos de concessões, permissões ou autorizações, de
acordo com as exigências a serem fixadas na lei e nos regulamentos
aplicáveis. Esses modelos deverão ser adequados a cada modalidade
de serviço, em função de suas peculiaridades e exigências
específicas. Incluem-se aqui os contratos a serem celebrados com as
concessionárias e permissionárias atuais, tanto as de telefonia
como as dos demais serviços explorados comercialmente (TV a cabo,
paging, trunking, serviços via satélite, etc), estabelecendo seus
direitos e obrigações no novo cenário, em especial no que diz
respeito a interconexão.
Da mesma forma que no caso anterior, o trabalho será
desenvolvido em duas etapas. A primeira delas terá aplicação nos
casos dos serviços que se pretende abrir imediatamente à
participação privada (telefonia celular, comunicação de dados,
serviços via satélite, serviços de valor adicionado em geral), cuja
conclusão depende da disponibilidade da "regulamentação mínima ;
após isso, estima-se sua conclusão em prazo de cerca de dois meses.
A segunda etapa será desenvolvida após [Nota da Divisão de
Jurisprudência: No original constou ap6s] a promulgação da nova
lei, como parte de sua regulamentação.
Preparação do Sistema TELEBRÁS para atuar em ambiente de
competição
A evolução futura do Sistema TELEBRÁS constitui a parte mais
importante da estrutura do mercado de telecomunicações no novo
cenário que se pretende construir. Além disso, a forma dessa
evolução é que possibilitará o atendimento das premissas citadas no
item 2 deste documento.
Portanto, é necessário que se proceda a uma reavaliação da
legislação e dos dispositivos regulamentares que cerceiam a atuação
do Sistema TELEBRÁS do ponto de vista empresarial, reduzindo as
possibilidades de competição com empresas privadas, bem como das
possibilidades de remoção desse cerceamento.
Devem ser desenvolvidas também as seguintes tarefas:
. definição do futuro desejado para o Sistema TELEBRÁS,
especificamente no tocante à sua manutenção como sistema
empresarial, ou sua fragmentação;
. avaliação da organização empresarial do STB e da
conveniência de redefinição das áreas de concessão;
. avaliação da viabilidade econômica, financeira e técnica de
novas áreas de concessão; estudo de critérios societários,
administrativos e financeiros para a reorganização empresarial do
STB em função das novas áreas de concessão, incluindo cronograma de
implementação;
. estratégia para o programa de privatização do Sistema
TELEBRÁS (ou das empresas operadoras reorganizadas), incluindo os
aspectos societários, econômicos, financeiros e estratégicos;
. definição do papel da TELEBRÁS e da EMBRATEL no novo cenário.
As principais linhas deverão constar do projeto de lei a ser
encaminhado ao Congresso e seu detalhamento ocorrerá após a
aprovação da nova lei pelo Legislativo, em paralelo com a sua
regulamentação. A estratégia e o seu cronograma de implementação
deverão estar definidos no mesmo prazo que a regulamentação da lei.
Cronograma para introduzir a competição na prestação dos
serviços
A existência de um cronograma para a abertura do mercado é
importante tanto para os novos investidores como para os atuais
operadores, que deverão se preparar para enfrentar a competição;
além disso, ela é necessária para a harmonização com o cronograma
de implementação do órgão regulador.
Deve-se, portanto, formular uma estratégia para introdução da
competição na prestação de serviços de telecomunicações,
considerando aspectos geográficos, técnicos, econômicos e
financeiros. Essa estratégia deverá contemplar a abertura inicial
dos setores de telefonia celular, comunicação de dados, serviços
via satélite e serviços de valor adicionado em geral, ampliando-se
gradativamente até alcançar os serviços básicos. Deverá ser
considerada também a possibilidade da abertura do mercado de
telefonia local, através do aproveitamento de alternativas
tecnológicas, como forma de canalizar os investimentos para o
atendimento a curto prazo da demanda por serviços básicos.
Releva destacar, do que foi transcrito acima, o conteúdo do
projeto de lei, ou seja, o que o Poder Executivo reconheceu
tratar-se de matéria de lei, não apenas pelo conteúdo em si, mas
também por expressa exigência constitucional inserida pela Emenda
Constitucional nº 8/95. Desse modo, não há como se pretender
efetivar mudanças sem que haja um suporte legal, ou seja, uma ou
mais leis que venham dispor a respeito da prestação dos serviços.
Considerando-se, então, a exigência constitucional, a intenção
de implementar, em curto prazo, um regime de concorrência na
prestação de determinados serviços estaria subordinada à edição de
uma lei que, se não fosse lei geral abrangendo todo o setor,
deveria ao menos contemplar, para os serviços que mencionasse, as
matérias que o próprio Executivo reconheceu serem exigidas pela
Constituição Federal. Mesmo porque, para que houvesse uma
"regulamentação mínima", seria necessária a existência de uma nova
lei a ser regulamentada.
6. DECRETO nº 1.719/95
Em 28 de novembro de 1995, sem que tenha havido sequer o envio
ao Congresso de projeto de lei reformulando as telecomunicações,
foi editado, pelo Governo, o Decreto nº 1.719/95, aprovando o
Regulamento de Outorga de Concessão ou Permissão para Exploração de
Serviços de Telecomunicações em Base Comercial. No entanto, nesse
momento, não existia nenhuma lei nova para que ele, o Decreto n.º
1.719, de 1995, viesse a regulamentar, com a finalidade de
assegurar-lhe a fiel execução".
Não se tratava da regulamentação da Lei n.º 4.117, de 1962 -
Código Brasileiro de Telecomunicações - porque regulamento já
existia desde 1963 e não foi revogado, estando em pleno vigor.
Tampouco se tratava de regulamentar a Lei de Concessões, aprovada
pela Lei n.º 8.987, de 1995, e sua Lei Regulamentadora, a de n.º
9.074, de 1995, pois tais leis não eram aplicáveis ao setor de
telecomunicações conforme evidenciamos a seguir:
A Lei nº 9.074 originou-se da Medida Provisória n.º 890, de 13
de fevereiro de 1995, que discriminava, em seu artigo 1º, as
atividades econômicas que se sujeitavam ao regime de concessão e
permissão de prestação de serviços públicos previsto na Lei n.º
8.987. O inciso III da Medida Provisória se referia expressamente
às telecomunicações, nos termos do inciso XI da Constituição.
Ocorre que a referida Medida Provisória foi examinada pelo
Congresso Nacional, com vistas a sua conversão em lei, antes da
promulgação da Emenda Constitucional n.º 8, de 1995. Logo, naquele
momento, em julho, o inciso III do artigo 1º não poderia ser
aplicado aos serviços públicos de telecomunicações.
Assim, após uma ampla negociação, que envolveu o Executivo, o
Legislativo e Partidos de oposição, foi acertado um veto ao inciso
III do artigo 1º da Lei n.º 9.074, de 7 de julho de 1995, com o que
as duas leis tornaram-se inaplicáveis ao setor de telecomunicações.
A inexistência de lei a ser regulamentada pelo Decreto
1.719/95 levou o PDT a entrar, junto ao STF, com a Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 1435-8. Até o presente momento, foi
concedida liminar suspendendo, até a decisão final, a vigência do
questionado Decreto.
7. LEI ESPECÍFICA (LEI MÍNIMA)
Na mesma ocasião em que editou o citado Decreto, o Poder
Executivo, seguindo a estratégia de abertura à competição de alguns
segmentos de mercado de maior atratividade para o capital privado,
optou por estabelecer rapidamente uma legislação que desse
cobertura para que a iniciativa privada pudesse começar a atuar de
imediato no setor de telecomunicações, achando que um processo que
passasse pela aprovação de uma lei que desse cobertura para esses
segmentos alavancaria os investimentos do setor privado e viria ao
encontro dos interesses da própria sociedade brasileira.
O Governo, então, encaminhou ao Congresso Nacional projeto de
lei dispondo sobre a introdução da competição na exploração dos
serviços de telefonia celular, serviços via satélite, de redes
privativas e de valor adicionado em geral. Esse projeto, segundo a
exposição de motivos do Sr. Ministro das Comunicações, "constitui,
enquanto não for editada a lei a que se refere o inciso XI do art.
21 da Constituição, passo fundamental no atendimento à demanda
(...) substitui a regulamentação mínima por mim preconizada (...)"
Nas palavras do Secretário Executivo do Ministério das
Comunicações: "É esta lei (lei geral) que, na realidade, se
concebeu para responder às imposições do inciso XI do Art. 21 da
Constituição. Não se pretendeu, com a lei específica, responder ao
que a Constituição exigiu em termos de legislação para o setor de
telecomunicações. A concepção é que a lei geral de telecomunicações
atenderá ao que estabelece o novo texto da Constituição, com
relação a telecomunicações, que é a nova classificação dos serviços
de telecomunicações, a criação de um órgão regulador e disporá
também sobre outros aspectos institucionais do setor, inclusive
sinalizando o processo de privatização das atuais empresas estatais
de telecomunicações".
Ao invés de encaminhar o projeto da "Lei de Telecomunicações"
e cuidar de sua regulamentação mínima, conforme preconizado, o
Executivo resolveu enviar um projeto de lei - denominada
específica, mas logo apelidada "mínima" -, que continha apenas oito
artigos e não abrangia todos os aspectos exigidos pela Constituição.
O projeto, em seus oito artigos, cuidava apenas da definição
dos serviços, prazos de duração das concessões, obrigatoriedade de
interconexão, autorização para a cobrança pelo direito de
exploração de serviços de telecomunicações, participação de capital
pertencente a não brasileiros e a atribuição ao Ministério da
Comunicações das competências para outorga, regulamentação e
fiscalização enquanto não for instalado o órgão regulador.
Ao tramitar pela Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação
e Informática, com a designação de Projeto de Lei nº 1.287/95, o
projeto recebeu um total de 44 propostas de emendas. Após a análise
destas, o Relator daquela comissão, em seu parecer, apresentou um
substitutivo ao, acolhendo grande parte das sugestões apresentadas.
As alterações introduzidas versavam sobre os seguintes aspectos: a)
inclusão do serviço limitado no objeto da lei; b) não discriminação
do capital estrangeiro; c) instituição de empresas independentes
para a prestação do SMC (separação das atuais teles); d)
conceituação do Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações
por Satélite; e) princípio da reciprocidade; f) impedimento do
controle da gestão da concessionária por empresa estatal
estrangeira; g) destinação dos recursos provenientes da cobrança
pelos direito de outorgas; e h) criação do órgão regulador.
Segundo o Relator, algumas modificações se fizeram necessárias
para eliminar dúvidas quanto à constitucionalidade do texto
original em relação à exigência inserida no inciso XI, do art. 21,
da CF, que estabeleceu o conteúdo da lei: "...na forma da Lei, que
disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais".
O substitutivo, agora contando com 14 artigos, foi novamente
submetido a apreciação da Comissão de Ciência e Tecnologia sendo
que, desta vez, foram apresentadas 85 emendas. Após a análise
dessas emendas, o Relator propôs novo projeto, agora com 16
artigos, contendo apenas alguns poucos aperfeiçoamentos. Em seu
Parecer final, assim se expressou o Relator:
Novamente foi questionada a constitucionalidade do projeto,
que ainda não atendia plenamente as disposições constitucionais,
pois que o projeto não tratava dos demais serviços, tampouco dos
aspectos institucionais. O Relator, acolhendo sugestões
encaminhadas, entendeu que bastaria acolher a legislação vigente
para que a nova lei atendesse às exigências constitucionais quanto
à sua matéria.
De acordo com a solução encontrada, o projeto de lei passaria
a tratar todos os assuntos exigidos pela emenda: organizaria os
serviços a respeito dos quais fosse específica e, quanto aos
demais, acolheria a legislação de telecomunicações vigente,
adotando a organização atual. Quanto ao órgão regulador, o
substitutivo passou a instituí-lo, investindo o Ministério das
Comunicações nessa condição. E quanto aos demais aspectos
institucionais, o acolhimento da legislação em vigor completaria a
determinação constitucional.
Nas palavras do Relator:
"Então, a lei resultante do Projeto de Lei nº 1.287, de 1995,
na forma do substitutivo que estamos propondo, assume, na prática,
o início da operacionalização da reforma constitucional pretendida
com a PEC nº 3/95 e consubstanciada na Emenda Constitucional nº
8/95. (...) A lei proposta cumpre o que expressa o art. 21, inciso
XI, da Constituição Federal, nada mais deixando a sobrestar a
regulamentação da quebra do monopólio das telecomunicações.
O mérito do texto substitutivo, ao explicitar o acolhimento à
legislação específica em vigor e harmonizar-se com a legislação em
geral, permite sua imediata aplicação nas áreas que disciplina,
possibilitando ao Governo, com os instrumentos de que dispõe,
iniciar prontamente a flexibilização do setor de telecomunicações.
(....)
Dessa forma, entendemos que, já nesta fase de flexibilização
da exploração dos serviços de telecomunicações, cumpre-se o que
emana do texto constitucional e evita-se o que poderia ser invocado
como inconstitucional, uma vez que a exploração dos serviços fica,
cabalmente, regulada por esta lei e pela legislação vigente".
O entendimento mostrado é, no mínimo, controverso. O Projeto
de Lei Específica, conforme já alertava sua exposição de motivos,
não era destinado a regular a Emenda Constitucional nº 8/95. Essa
limitação de objeto torna-o suscetível de questionamento quanto à
legitimidade. Efetivamente, regular determinados serviços em sem
antes dispor sobre a organização dos serviços em geral e seus
aspectos institucionais, ou seja, sem que esteja definido o novo
modelo para o setor, também parece contrariar a disposição
constitucional.
Pode-se citar a avaliação feita pelo Deputado Paulo Cordeiro,
justificando sua emenda aditiva:
"Impropriamente cognominado de Lei Mínima de Telecomunicações,
o Projeto não cuida de regulamentar a EC. (...) Essa limitação do
Projeto o torna suscetível de questionamento sobre a legitimidade
de se regulamentar determinados serviços sem antes dispor sobre a
organização dos serviços em geral e seus aspectos institucionais e
criar o Órgão Regulador da Telecomunicações, conforme prescrito
pela emenda.
Na verdade, o substitutivo do Deputado Arolde de Oliveira
procura adaptar o Projeto nº 1.287/95 à Emenda Constitucional nº
8/95, mas o faz timidamente. (...) Limitar-se a lei às matérias
propostas pelo Poder Executivo, reduz, naturalmente, o âmbito das
discussões e acelera a tramitação do Projeto. A Lei, no entanto,
ficará sujeita ao questionamento de sua constitucionalidade.
Regulamentar a Emenda Constitucional nº 8/95 demanda maior tempo,
mas evita questionamentos sobre sua constitucionalidade e acelera o
processo de revisão constitucional e a execução dos planos de
Governo.
(...) Em síntese: O Projeto de Lei nº 1.287/95, da forma como
foi apresentado ao Congresso e o Substitutivo do Relator, ...
deixam de atender o disposto na Emenda Constitucional nº 8/95, o
que torna o Projeto e o Substitutivo passíveis de questionamento
judicial, retardando o cumprimento dos planos do Governo, além de
causar graves danos ao País por retardar definições de suma
relevância para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras."
Na mesma linha manifestou-se o Deputado Eurípedes Miranda,
considerando o substitutivo insuficiente e inadequado aos ditames
constitucionais previstos na emenda. O Deputado alertou, também,
ser inevitável a argüição de inconstitucionalidade da lei junto ao
Supremo Tribunal Federal. De fato, após a conversão do projeto em
lei, partidos oposicionistas impetraram a Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão Parcial - ADIN 1484-6, ainda
aguardando julgamento.
Não fosse a expressa exigência constitucional, nada haveria
que obstasse a intenção do Governo de aprovar um conjunto mínimo de
regras para iniciar a reforma do setor por alguns serviços apenas.
Pelo contrário, dessa maneira poder-se-ia acelerar o processo, o
que, teoricamente, traria efetivos benefícios à sociedade
brasileira. Seria natural, também, que os demais serviços, ainda
não em reformulação, continuassem a ser regidos pela legislação até
então em vigor.
No entanto, é questionável pretender-se que a exigência
constitucional de novas regras para a exploração de serviços em
regime de concorrência venha a ser atendida simplesmente
acolhendo-se a legislação em vigor. Afinal, o próprio Executivo, em
documento já transcrito neste relatório, reconhece qual a matéria a
ser tratada pela lei: "a lei deverá cuidar, por exemplo, das
condições que os interessados devem satisfazer para pleitear uma
licença, do processo de seleção dos licenciados, da formalização do
ato de outorga, das regras básicas de interconexão, tarifas e
preços, das condições para manutenção e para transferência da
licença, dos requisitos de qualidade de serviço, da obrigação
referente ao serviço universal, do tratamento ao capital
estrangeiro, da acumulação de licenças por uma mesma pessoa ou
grupo empresarial, da verticalização dentro do setor, das infrações
e penalidades, das condições para uso de infra-estrutura de
terceiros, dos acordos internacionais, dos interesses de segurança
nacional, das vinculações com a política industrial e de
desenvolvimento tecnológico do País, das disposições transitórias,
do órgão regulador e suas atribuições (direitos e
responsabilidades, como emissão de licenças, revisão de tarifas,
certificação de equipamentos, administração do espectro de
radiofreqüências, gestão do plano de numeração, direito de
investigação, a nomeação e condições para substituição de seus
integrantes, o seu quadro e política de pessoal, fontes de
recursos, etc.".
A maior parte dos assuntos acima encontram-se ou sem lei que
os regule, ou regulados por lei que não se lhes aplicavam (por
exemplo, lei das concessões). A Constituição Federal foi clara ao
condicionar a flexibilização do setor a uma reforma estrutural cuja
forma e conteúdo definiu: a forma, uma lei, sendo vedada a medida
provisória; o conteúdo, já citado, não poderia deixar de incluir
aspectos institucionais, a organização dos serviços e a criação de
um órgão regulador.
E, não havendo lei que regule tais matérias, não haveria como
legalmente e legitimamente implantar a concorrência nesses
serviços. A solução adotada pelo Poder Executivo foi suprir tais
lacunas legais pela edição de uma Regulamentação, por meio de
Decreto, complementada por diversas Portarias Normativas do
Ministério das Comunicações. Tais instrumentos normativos, contudo,
ao regulamentarem os serviços e determinados aspectos
institucionais, acabam por versar sobre matérias não contempladas
pela lei, o que os torna, nesses pontos, passíveis de
questionamento quanto a sua constitucionalidade. Ressalte-se, com o
devido cuidado, não serem tais normas inconstitucionais. Apenas
determinados trechos encontram-se sem amparo legal, o que é vedado
pela Carta Máxima, principalmente no que tange a definições e
restrições em relação a direitos e obrigações, que,
constitucionalmente, só podem constituir matéria de lei.
A pressa na implantação das reformas ocasionou uma falta de
amparo legal em relação a determinadas exigências, tornada visível
na avaliação da minuta do edital para a concessão da Banda B da
telefonia celular, o que torna o processo frágil, sujeito a
inúmeras contestações judiciais que fatalmente atrasarão o programa
de reforma e acarretarão inúmeros prejuízos ao País.
Após passar pelas diversas comissões competentes, o projeto
ainda recebeu algumas Emendas de Plenário, tendo sido
posteriormente encaminhado ao Senado Federal. No Senado, o Projeto
foi aprovado integralmente, sem modificação alguma, muito embora
tenham sido levantados alguns questionamentos quanto à sua
constitucionalidade. Porém, sua aprovação foi negociada junto ao
Executivo: a aprovação seria imediata para que o Projeto não mais
retornasse à Câmara e para que se pudesse dar início às reformas
pretendidas; em troca, o Poder Executivo assumiu o compromisso de
vetar o "caput" do art. 13, que estipulava prazo para o envio de
projeto de lei de criação do órgão regulador.
Assim, o Projeto de Lei nº 1.287/95 foi aprovado e convertido
na Lei nº 9.295/95, sancionada pelo presidente da República em 19
de julho de 1996. É esta a lei que, por ora, está dando suporte
legal para o processo de concessão de telefonia celular Banda B e
para o previsto edital relativo a uma posição orbital para satélite.
8. MINUTA DO EDITAL DE CONCESSÃO
No dia seguinte à aprovação da "Lei Mínima", o Governo
publicou, através da Portaria nº 911/MC, para consulta pública, um
conjunto de normas e critérios que viriam a nortear a
regulamentação da exploração do SMC, assim como a elaboração dos
respectivos contratos e editais de licitação da concessão.
Após realizar a análise das propostas e sugestões
encaminhadas, o Ministério das Comunicações publicou no Diário
Oficial da União de 05.11.96 uma série de Portarias contendo normas
gerais de telecomunicações (NGT) a respeito do Serviço Móvel
Celular, a saber:
PORTARIA NORMA ASSUNTO
1.533/96 20/96 Norma Geral de Telecomunicações - SMC
1.534/96 21/96 Requisitos Gerais de Numeração para rede de SMC
1.535/96 22/96 Critérios para reajuste e revisão de valores na
prestação do SMC
1.536/96 23/96 Critérios para elaboração e aplicação de plano de
serviço na prestação do SMC
1.537/96 24/96 Remuneração pelo uso das redes de SMC e de Serviço
Telefônico Público - STP
1.538/96 25/96 Critérios e procedimentos para determinação de
valores para as tarifas de uso das redes de SMC e
de STP
1.539/96 26/96 Critérios para o processamento e repasse de
valores entre as entidades prestadoras de SMC e de
STP
1.540/96 27/96 Informações da prestação do SMC
1.541/96 28/96 Plano de numeração para as redes públicas de
telefonia e de SMC
1.542/96 11/94 Critérios para determinação de valor nas chamadas
entre assinantes do STP e do SMC faturadas pela
concessionária
1.545/96 Minuta do Edital de Concorrência Nº 001/96 - SFO/MC
Nessa mesma oportunidade, o Governo aprovou, pelo Decreto nº
2.056/96, o regulamento do Serviço Móvel Celular, instituído pela
Lei nº 9.295/95 ("Lei Mínima").
Dessa Lei resta, ainda, por regulamentar o Serviço de
Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélites e o Serviço
Limitado, para os quais o MINICOM já publicou, também para consulta
pública, um conjunto de projetos de normas (Portarias da Secretaria
Executiva do MC nºs 15 e 16/96, em 25 de julho e 02 de agosto de
1996, respectivamente). Além das citadas normas, foi publicada
minuta do edital da concorrência para a outorga da concessão do SMC
(fls. 206/213, Vol. III), destinada à consulta pública durante o
período de 15 (quinze) dias, após o que, terminada a análise das
possíveis sugestões, aquele Ministério publicará a versão
definitiva, com previsão de ocorrer até o final do corrente ano.
Como até o momento ainda não há uma nova lei disciplinando o
serviço de telecomunicações como um todo, nos termos do art. 21,
inc. XI da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda nº
8/96, a minuta do edital de licitação para concessão da exploração
do SMC - Banda "B" menciona, como fundamento legal, o vigente
Código Brasileiro de Telecomunicações - Lei nº 4.117/62, muito
embora tenha sido ele concebido para regular um cenário
completamente distinto da atual realidade. Outro base legal a que a
minuta do edital faz referência diz respeito a Lei nº 9.295/96
("Lei Mínima"), a qual, em que pese tenha definido o SMC e
autorizado a sua concessão, não se estendeu na profundidade
necessária para a nova organização dos serviços de
telecomunicações, incluindo aí o SMC, como determinado na
mencionada Emenda Constitucional.
Complementando o elenco de dispositivos legais a fundamentarem
os citados editais, são mencionados, ainda: a) Lei nº 8.666/93 -
Lei das Licitações; b) Lei nº 8.987/95 - Lei das Concessões; c) Lei
nº 9.074/95 - Lei que estabelece normas para outorga e prorrogação
das concessões e permissões de serviços públicos; d) Decreto nº
2.056/96 - Aprova o regulamento do Serviço Móvel Celular; e) NGT nº
20/96 - Norma Geral de Telecomunicações.
Em atenção ao Programa de Auditoria aprovado pelo Exmo Sr.
Ministro Relator Fernando Gonçalves, que abrange, dentre outros, a
apreciação da minuta do Edital de Licitação da outorga da concessão
para exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" em regime de
competição e, considerando ainda o disposto no art. 4º da Instrução
Normativa nº 010/95, será apresentada análise da minuta do edital
de concorrência e do respectivo contrato.
Antes, porém, releva destacar, algumas das principais
diretrizes fixadas para a exploração do Serviço Móvel Celular,
tanto no edital quanto nas normas já em vigor:
a) divisão do País em dez áreas de concessão, conforme se
segue:
1 - Grande SP;
2 - Interior de SP;
3 - RJ e ES;
4 - MG;
5 - PR e SC;
6 - RS;
7 - GO, TO, MS, MT, RO, AC e DF;
8 - AM, RR, AP, PA e MA;
9 - BA e SE;
10 - PI, CE, RN, PB, PE e AL;
b) reunião dessas áreas em dois grupos: o primeiro de 1 a 6 e
o segundo de 7 a 10, sendo que cada consórcio participante do
processo licitatório somente poderá obter concessão em uma única
área de cada grupo;
c) exploração do SMC por duas operadoras distintas em cada uma
dessas áreas, atuando em regime de competição, tendo em vista as
disposições contidas no art. 12 da Lei nº 9.295/96 e no art. 10 do
Regulamento do Serviço Móvel Celular (Decreto nº 2.056/96);
d) outorga das concessões por um prazo de 15 anos, renovável
por igual período, desde que sejam cumpridas as condições da
concessão, tenha o concessionário manifestado interesse na
renovação e, também, tenha acordado com o Ministério das
Comunicações o pagamento de novo valor pelo direito de exploração
do serviço e pelo uso de radiofreqüências associadas, levando-se em
consideração, para tanto, as condições de prestação do serviço à
época;
e) critério de julgamento da licitação formado por uma
combinação do menor valor da tarifa a ser cobrada do usuário e o
maior valor a ser pago pela outorga da concessão (este último com
peso 0,7 e o primeiro, 0,3), em conformidade com o disposto no art.
15, inciso III da Lei das Concessões,
f) definição, no edital, por área de concessão, dos valores
máximos das tarifas, tomados em uma Cesta de Referência, assim como
dos valores mínimos admitidos na licitação para pagamento pela
outorga das concessões, sob pena de desclassificação da proposta
ofertada;
g) reajustes dos valores máximos da Cesta de Referência
(composto pelo somatório de diversas tarifas relativas ao plano de
serviço básico), propostos na licitação, em prazos não inferiores a
12 meses, conforme legislação vigente;
h) possibilidade de alteração do valor individual de um ou
mais itens do Plano de Serviço Básico em até 20% além da variação
do índice oficial utilizado para correção das tarifas, desde que
seja acompanhada de redução de um ou mais itens do Plano de Serviço
já citado, observado-se sempre o valor da Cesta de Referência, de
modo a garantir a manutenção do nível de preços dessa cesta;
i) possibilidade de considerar ganhos de produtividade quando
do reajuste e de possíveis revisões dos valores da prestação do
SMC, sempre através de negociação e em comum acordo entre o
Ministério das Comunicações e a concessionária de SMC;
j) destinação dos recursos arrecadados com as outorgas das
concessões para o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, com a
finalidade de estruturar e manter o Órgão Regulador do setor, ainda
a ser criado;
k) obrigatoriedade de comprovar, cada consórcio, experiência
de atendimento telefônico celular no exterior, em área de porte
pelo menos igual ao daquela que irá disputar;
l) obrigatoriedade de apresentação da Metodologia de Execução,
que compreenderá os aspectos de caráter técnico envolvidos na
prestação do SMC, levando em consideração, para tanto, as
informações e especificações contidas no edital;
m) obrigatoriedade, por parte das concessionárias vencedoras
da licitação, de se comprometer a tornar o Serviço Móvel Celular
disponível e em operação comercial regular nas localidades
indicadas no edital, compreendidas na área de concessão,
obedecendo-se as seguintes exigências:
Localidades Prazo para tornar disponível o SMC na
localidade
Capitais e cidades com mais
de 300 mil habitantes. Até o final do 1º ano de vigência do
contrato de concessão.
Cidades com mais de 200 mil
habitantes. Até o final do 2º ano de vigência
do contrato de concessão.
Cidades com mais de 100 mil
habitantes. Até o final do 3º ano de vigência
do contrato de concessão.
Cidades com mais de 50 mil
habitantes. Até o final do 4º ano de vigência
do contrato de concessão.
Cidades com mais de 20 mil
habitantes. Até o final do 5º ano de vigência
do contrato de concessão.
obs.: Considera-se cidade a localidade onde está sediada uma
Prefeitura Municipal.
n) inclusão nos anexos dos editais das relações mínimas de
localidades que deverão ser atendidas até o final de cada ano, após
o início de vigência dos contratos de concessão, separadas conforme
o quantitativo populacional, apurado pelo último Censo Demográfico
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE,
realizado em 1991;
o) exigência de atendimento, até o final do 5º ano, contado do
início da vigência dos contratos de concessão, às localidades, com
mais de 20 mil habitantes, constantes de relação mínima em anexo ao
Edital, e não a todas as localidades do País com idêntico limite
mínimo de população;
p) obrigatoriedade de as concessionárias atenderem, nos prazos
máximos a seguir definidos, pedidos de habilitação de Estações
Móveis:
Tempo de Período máximo para se atender qualquer pedido de Operação
Operação habilitação
No 1º Ano Até 180 dias após a data de solicitação da assinatura do
serviço.
No 2º Ano Até 120 dias após a data de solicitação da assinatura do
serviço.
No 3º Ano Até 30 dias após a data de solicitação da assinatura do
serviço.
No 4º Ano Até 15 dias após a data de solicitação da assinatura do
serviço.
No 5º Ano Até 5 dias após a data de solicitação da assinatura do
serviço.
q) possibilidade de ocorrerem transferências de concessão ou
de controle acionário somente após decorrido o prazo de 60 meses,
contado do início da operação, dependendo, para tanto, de
autorização do Ministério das Comunicações, que, em conformidade
com o disposto no art. 39 do Regulamento do SMC, avaliará o
atendimento às seguintes exigências:
. qualificação técnica, qualificação econômico-financeira,
habilitação jurídica e regularidade fiscal necessárias à assunção
dos serviços;
. compromisso de cumprir todas as cláusulas do contrato de
concessão em vigor;
r) obrigatoriedade de o Concessionário do SMC, no caso de
promover mudança de padrões de tecnologia celular, substituir o
terminal do Assinante, arcando com o ônus decorrente.
8.1. DIVISÃO DO PAÍS EM 10 ÁREAS DE CONCESSÃO
A Instrução Normativa do TCU nº 10/95, que dispõe sobre a
fiscalização, no âmbito da Administração Pública Federal, das
concessões, permissões e autorizações de serviços públicos,
estabelece o seguinte em seu art. 4º:
"Art. 4º A fiscalização dos processos de outorga de concessão
ou de permissão de serviços públicos será prévia ou
concomitantemente e realizada nos estágios a seguir relacionados,
mediante análise dos respectivos documentos:
I - Primeiro Estágio - Exame da viabilidade da concessão ou da
permissão:
a) estudos da viabilidade técnica e econômica do
empreendimento, com informações sobre o seu objeto, área e prazo de
concessão ou de permissão, bem como sobre as eventuais fontes de
receitas alternativas, complementares, acessórias e as provenientes
de projetos associados;
b) ..........................................................."
Em face desse dispositivo legal, os referido estudos foram
solicitados ao Ministério das Comunicações, tanto pelo Exmo Sr.
Ministro Relator Fernando Gonçalves, quanto pelo Sr. Coordenador
desta Equipe que realizou Auditoria Operacional no Sistema de
Telecomunicações.
Em resposta, aquele Ministério informou que os estudos estavam
consubstanciados no documento intitulado PASTE - PROGRAMA DE
RECUPERAÇÃO E AMPLIAÇÃO DO SISTEMA DE TELECOMUNICAÇÕES E DO
SISTEMA
POSTAL.
Sobre esse documento, entendemos que se trata de um estudo
geral do setor de telecomunicações, onde são fixadas metas de
crescimento, a serem cumpridas, tanto pelas operadoras estatais
quanto pelas empresas privadas que já operam e que vierem a operar.
Como se trata de um documento de âmbito global de todo o setor, ele
também contempla a questão relativa ao Serviço Móvel Celular,
entretanto, não com a profundidade que deveria ter o estudo de
viabilidade técnica e econômica para a outorga de concessões,
exigido pela IN nº 10/95-TCU.
O PASTE, por exemplo, não contempla nenhum estudo a respeito
da definição de áreas de exploração do SMC, o que, por si só,
evidencia sua generalidade, faltando-lhe riqueza de detalhes que
deveriam constar em uma análise técnica mais apurada.
Para definição das áreas de concessão a serem destinadas à
exploração do SMC Banda "B", aquele Ministério informou ter
utilizado as seguintes premissas:
- a continuidade geográfica;
- a atratividade econômica;
- a maior diversidade possível de prestadores de serviços sem
prejuízo da justa competição e da atratividade do negócio;
- o fato de que a relação entre a potencialidade econômica da
área mais atrativa não deveria ser excessivamente maior que a
potencialidade econômica da área menos atrativa;
- o quantitativo de áreas não poderia ser inferior a 6 (seis),
pois, com esse número de concessionários, haveria concentração
excessiva de poder econômico, agravada ainda mais em face do
momento atual de transição entre a exploração predominantemente
estatal, com baixa capacidade de regulação, para o horizonte
desejado com o Estado se afastando da exploração e assumindo
totalmente a capacidade de regulação, controle e fiscalização; e
- o quantitativo de áreas não poderia ser superior a 10 (dez),
uma vez que reduziria a atratividade econômica das áreas de
concessão.
Com o objetivo de aferir a potencialidade econômica das áreas,
foram considerados os seguintes indicadores (por área de concessão):
- Renda per Capita (RPC);
- População;
- Produto Interno Bruto (PIB);
- Número de Telefones fixos; e
- Área Geográfica.
Calculou-se, então, um coeficiente, para cada área, do
seguinte modo:
VIDE FÓRMULA NO DOCUMENTO ORIGINAL
Levando-se em consideração essas premissas, e os resultados do
cálculo desses coeficientes, o País foi dividido nas seguintes
áreas:
ÁREAS DE CONCESSÃO VALOR DO COEFICIENTE
1 - Grande SP 67,03
2 - Interior de SP 63,88
3 - RJ e ES 57,27
4 - MG 49,44
5 - PR e SC 44,61
6 - RS 42,77
7 - DF, GO, TO, MS, MT, RO e AC 33,85
8 - AM, RR, AP, PA e MA 23,26
9 - BA e SE 29,17
10 - PI, CE, RN, PB, PE e AL 29,54
Não obtivemos do Ministério das Comunicações maiores
esclarecimentos quanto à origem e razão da adoção dessa fórmula.
Pela sua análise matemática, pode-se verificar que à Renda Per
Capita foi dado um "peso" bastante significativo, o que a fez ser
responsável, em certas áreas, por até 65% do valor do coeficiente
apurado. Além desse indicador, outros foram considerados, na
seguinte ordem decrescente: população, PIB, nº de Telefones Fixos e
área.
Embora sentindo falta de explicações a respeito da ponderação
desses indicadores na composição da fórmula do coeficiente,
consideramos a utilização desses indicadores bastante razoável para
a definição das áreas de concessão, pois, ainda que essa fórmula
forneça apenas uma idéia aproximada do potencial econômico de cada
área, já é suficiente para servir de subsídio à divisão do País.
8.2. RENOVAÇÃO DA CONCESSÃO
Ao fim do prazo de concessão, estipulado em 15 (quinze) anos,
para que ocorra a renovação de contrato será necessário, dentre
outros, o pagamento de um novo valor pelo direito de exploração dos
serviços e pelo uso de radiofreqüências associadas, valor esse que
deverá ser estipulado em comum acordo com o poder concedente.
O fato de não haver critérios objetivos previamente definidos
para a fixação desse valor acarreta incertezas junto às empresas,
refletindo em um risco maior para a atividade empresarial, o que
poderá influenciar negativamente o processo licitatório, em
prejuízo dos usuários em geral, pois que a elevação do risco poderá
vir a ser compensada com o aumento das tarifas.
Desse modo, entendemos que a prévia fixação de critérios
objetivos é benéfica ao processo, em termos de segurança e
transparência, inclusive para fins de controle e acompanhamento por
esta Corte e, em última instância, para o próprio usuário.
8.3 CRITÉRIO DE JULGAMENTO DA LICITAÇÃO E CRONOGRAMA DE
PAGAMENTO DO VALOR DA OUTORGA DA CONCESSÃO
O Poder Executivo fixará, em edital, o valor mínimo da
concessão e os valores máximos das tarifas, tomadas em uma cesta de
preços, denominada Cesta de Referência. Como critério de julgamento
da licitação, serão considerados, de conformidade com o disposto no
art. 15, inciso III da Lei das Concessões, os desvios percentuais
entre os valores ofertados e os fixados em edital, combinados na
seguinte equação:
Ep Tm
Rp = 0,7 ---- + 0,3 ----, onde:
Em Tp
Rp = Resultado
Ep = Valor proposto para a outorga da concessão
Em = Valor mínimo para a outorga da concessão
Tp = Valor proposto para cesta de referência
Tm = Valor máximo para a cesta de referência
Como se observa, foi conferido maior peso (70%) ao percentual
a ser pago a mais pela outorga da concessão, ao passo que foi
conferido peso menor (30%) à diferença percentual entre as tarifas
propostas e as tarifas máximas fixadas.
Será declarado vencedor do certame licitatório o proponente
que alcançar o maior valor para Rp.
Essa distribuição implica uma relevância bem superior do valor
da concessão em relação aos preços a serem cobrados dos usuários
pela utilização dos serviços.
O Executivo deve definir como preço mínimo para a outorga da
concessão o valor a partir do qual entende ser o devido pela cessão
do direito de exploração do SMC. Assim, estando garantido o
recebimento desse preço mínimo, torna-se de maior relevância para a
sociedade não o montante a mais que poderá ser arrecadado com a
outorga, mas, sim, o menor valor possível das tarifas a serem
praticadas.
Um peso maior para as tarifas, significaria transferir a
atenção para os preços a serem propostos, de modo que a chance de
se vencer o certame licitatório estaria mais vinculada ao
percentual de redução sobre os preços máximos das Cestas de
Referência, forçando-os para baixo, em benefício dos usuários.
Da maneira como foram ponderadas as variáveis integrantes do
critério de julgamento da licitação, percebe-se que se encontram em
situação mais favorável os proponentes de maior capacidade
financeira de investimento, em detrimento daqueles que, não tendo
condições de ofertar expressivos valores de outorga, podem, no
entanto, oferecer valores mais reduzidos em termos tarifários
(Cesta de Referência).
Nesse sentido, diversos interessados já se manifestaram junto
ao Ministério das Comunicações, como por exemplo a Splice do Brasil
Ltda.:
"Outrossim, de acordo com os pesos estabelecidos na Minuta,
que fazem revelar 70% atribuído ao preço de exploração ofertado e
30% atribuído à tarifa, sugere-se que os percentuais sejam de 50%
para cada qual daqueles valores (preço pelo direito de exploração e
tarifa) coibindo-se, assim, que somente os grandes grupos
econômicos venham a beneficiar-se da fórmula originariamente
prevista na Minuta"(destaque nosso).
A situação se torna ainda mais favorável aos proponentes de
maior capacidade financeira de investimento quando se observam as
condições fixadas para pagamento do valor de outorga, o qual deverá
ser integralizado em duas oportunidades: 50% do valor proposto no
prazo de 30 dias úteis, a contar do recebimento da notificação de
homologação da concorrência, e os restantes 50% até a data do 1º
aniversário da assinatura do contrato de concessão, estando ambas
parcelas sujeitas à atualização nos termos da cláusula 3º da minuta
de contrato. Essa exigência, por si só, requer uma elevada
capacidade financeira do consórcio proponente, a qual, aliada à
adoção do critério de maior ponderação para o valor de outorga da
concessão, contribui, significativamente, para uma menor competição
no certame licitatório.
Como os recursos arrecadados pela outorga das concessões serão
destinados à estruturação do Órgão Regulador, a ser criado mediante
Lei, entendemos que, de fato, dever-se-ia cobrar, de imediato, uma
parcela razoável do valor total proposto para outorga da concessão.
O restante do pagamento, porém, poderia, S.M.J., ser distribuído ao
longo do período do contrato de concessão, reduzindo, assim, o
impacto na situação financeira da empresa, que, de outra forma,
provavelmente seria suportado com a adoção, logo de início, de
tarifas mais elevadas.
Nesse sentido, inclusive, várias sugestões foram efetuadas por
parte de possíveis proponentes, quando das consultas públicas
realizadas pelo Ministério das Comunicações.
A adoção desses critérios (Rp e forma de pagamento da
outorga), além de não contribuir para uma redução significativa das
tarifas, implicará maior volume de recursos a serem gastos com a
outorga, recursos esses que, por outro lado (caso houvesse maior
ponderação para a redução de tarifas, ao invés de ser para o maior
valor de outorga), poderiam ser de imediato destinados a
investimentos no setor, beneficiando os futuros usuários que, no
menor prazo possível, veriam atendidas suas necessidades.
Fazendo alusão ao cronograma previsto de desembolso do valor a
ser pago pela outorga da concessão, vários interessados, inclusive,
se manifestaram a favor de uma melhor distribuição desse pagamento
ao longo do período de duração da concessão, conforme pode-se
observar dos comentários efetuados por algumas entidades, quando da
consulta pública, transcritos a seguir:
Banco RURAL S.A."A condição de desembolso de um projeto deve
estar em consonância com a sua vida útil, ou seja, se 15 (quinze)
anos, o período de pagamento deve ser compatível com o mesmo. Assim
sendo, entendemos que o cronograma de pagamento proposto, sobre a
ótica de investimento e pagamento antecipado não contribuirá para a
redução tarifária desejada e retardará o atendimento da demanda."
STELAR Telecom Ltda. e seus Consorciados "Considerando-se os
elevados investimentos necessários para construir e implementar uma
rede de telefonia celular durante um curto intervalo de tempo,
parece razoável propor que o operador de telefonia celular obtenha
um prazo de pelo menos cinco anos para efetuar o completo pagamento
pela concessão. Durante esse intervalo de cinco anos, poderiam ser
cobradas taxas de juros compatíveis com o mercado internacional."
Grupo Ceterp, Motorola, DDI e outros "A estipulação de
pagamentos em apenas um ano aumenta o já pressionado fluxo de caixa
do grande investimento inicial e conseqüentemente impacta
significativamente o preço do serviço a ser cobrado dos usuários
finais. Uma distribuição do pagamento ao longo da concessão
permitiria otimizar o plano de negócios e também uma redução dos
preços a serem cobrados do usuário."
Grupo Banco Garantia S.A., Evadin S.A., Hutchison Ltda.
"Pagamento da licença em duas parcelas em 12 meses é agressivo e
certamente tenderá a encarecer o preço final para os usuários.
Parece também incompatível com a duração da concessão e do grande
volume de recursos para implementar sistemas de qualidade aceitável
pelos usuários."
A dilatação do prazo para pagamento permitirá às licitantes
oferecerem valores de outorga mais elevados sem, contudo, gerar
conseqüente majoração das tarifas a serem praticadas, já que haverá
uma folga maior no fluxo de caixa das operadoras. Portanto, a
dilatação possibilita ampliar a competição no processo licitatório,
com resultados diretos na maximização do preço de outorga,
diminuindo o impacto que essa elevação poderia causar nas tarifas a
serem praticadas. Com isso, atende-se aos interesses do Executivo
(maximização do valor da outorga), das futuras operadoras (maior
capacidade - folga financeira - de investimentos) e dos usuários
(tarifas mais reduzidas e atendimento mais rápido da demanda).
Além disso, se a disputa do certame licitatório se
concentrasse mais na redução do preço dos serviços do que na
elevação do valor de outorga, a ponto de proporcionar
significativas reduções dos níveis tarifários, garantir-se-ia o
acesso ao serviço a um segmento ainda maior da sociedade,
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida no País, ao mesmo
tempo em que provocaria reflexos positivos ao desenvolvimento
econômico do País.
Contudo, deve-se ressaltar que o rápido crescimento da planta
de telefonia celular deve ser acompanhado de adequada ampliação da
rede convencional, de forma a viabilizar o escoamento do novo
tráfego telefônico a ela destinado. Desse modo, torna-se evidente a
necessidade de todo o processo de restruturação do setor ser
estudado e implementado de modo sistêmico, sob pena de queda da
qualidade da prestação dos serviços.
Muito embora seja altamente desejável a maior redução possível
nas tarifas, torna-se importante destacar que os novos níveis
tarifários a serem praticados na Banda "B" forçarão semelhante
queda nos preços praticados pelas operadoras estatais da Banda "A".
Pode-se facilmente prever que estas operadoras estatais ainda
permanecerão um certo tempo operando em regime de concorrência
antes de serem privatizadas, uma vez que este processo dependerá de
aprovação da lei geral de telecomunicações, cujo projeto o
Executivo pretende encaminhar ao Congresso Nacional até o final
deste ano. O processo de aprovação legislativa, a exemplo de vários
outros, poderá demandar significativo tempo, e somente a partir da
publicação dessa nova lei é que poderão ser adotadas concretamente
medidas de restruturação e privatização, que também exigirão um
certo período até alcançarem efetivamente seus resultados. Com
isso, e no caso de não terem as estatais se adequado devidamente
para atuarem nesse novo cenário em igualdade de condições com as
concorrentes, poderão elas vir a sofrer uma expressiva
desvalorização patrimonial, decorrente de possíveis reduções das
receitas, lucratividade ou mesmo do número de assinantes que podem
migrar para a operadora privada.
O que se verifica de tudo isso é, na verdade, um descompasso
entre os momentos da concessão da Banda "B" e da privatização, de
modo que o Executivo dificilmente poderá alcançar, conjuntamente, o
maior preço possível na venda das estatais e as menores tarifas
telefônicas, o que se tornaria possível no caso de ter sido
aprovada a referida lei antes de iniciar-se o processo de abertura
do setor, conforme já previa o próprio texto da Emenda
Constitucional nº 08/95. Com isso, o Executivo poderia prever com
elevada margem de segurança o momento adequado à realização da
privatização, com vistas a se obter a máxima valorização
patrimonial das estatais, enquanto estaria, ao mesmo tempo,
desimpedido para direcionar a disputa da concessão da Banda "B"
mais em função das tarifas do que em razão do valor de outorga.
8.4. VALOR MÍNIMO DE OUTORGA
Outra questão de bastante relevância diz respeito à fixação do
valor mínimo de outorga para cada área de concessão. Pelas
informações contidas na CT. 24/96-SE/MC, de 03.09.96, aquele
Ministério nos informou que seria adotada a seguinte metodologia:
"A metodologia para estipular o valor mínimo da outorga
basear-se-á no índice de atratividade econômica descrito em 1.B.
Para a área mais atrativa economicamente será associado um
valor compatível com o mercado a ser licitado, tomando-se como
indicativo alguns resultados de licitações internacionais já
efetuadas. As demais áreas terão seus valores estabelecidos por
proporcionalidade entre os índices de atratividade econômica."
Esse índice de atratividade, juntamente com as premissas já
descritas, foi utilizado na definição das áreas de concessão do
SMC. Vale ressaltar que, embora tenhamos entendido ser razoável o
uso dos indicadores contidos na fórmula do coeficiente de
atratividade, não nos parece adequada sua utilização na forma
pretendida pelo Ministério. Isso porque quaisquer modificações nos
pesos dos indicadores utilizados na fórmula do coeficiente de
atratividade alterariam seus resultados em cada área de concessão,
provocando, assim, alterações no preço mínimo dos valores de
outorga, sem que se possa garantir, contudo, que os valores
encontrados correspondam, efetivamente, ao justo valor de uma
concessão dessa natureza naquela área. Claro se torna o fato de
que, se no cálculo desse coeficiente de atratividade os critérios
adotados careceram de maiores estudos, não caberia utilizá-lo para
adequar, a uma região, o preço a ser exigido em outra, de condições
geoeconômicas e sociais bem distintas, deixando-se de efetuar, em
cada área, com a profundidade e o detalhamento necessários, os
estudos de viabilidade técnico-econômica exigidos nos termos da IN
nº 10/95.
Por exemplo, a questão da proporção de demanda já atendida em
cada área não está sendo considerada na definição do preço mínimo.
Mesmo não existindo estudos específicos a respeito da quantificação
da demanda, pode-se perceber, pelas informações quanto ao número de
interessados inscritos para obtenção de acesso ao serviço, que o
grau de atendimento em Minas Gerais é bem superior ao de São Paulo.
A demanda ainda existente é de fundamental importância na definição
do valor econômico do empreendimento, razão pela qual deveria
também ter sido considerada no cálculo desse preço mínimo.
Diante do acima exposto, entendemos que os problemas
suscitados são decorrentes da maior preocupação com a velocidade a
ser imprimida ao processo de restruturação do setor de
telecomunicações do que com a realização de uma abordagem
abrangente e sistêmica do mesmo, o que, inevitavelmente, demandaria
um prazo maior para sua concretização.
Ilustrando essa afirmação, citamos o expediente
CT.2000/290/96, de 15 de agosto de 1996 (fls. 118/119, Vol. I), no
qual a TELEBRÁS informa ainda não dispor de estudos relativos ao
impacto econômico, financeiro e patrimonial em suas subsidiárias
decorrente da introdução da concorrência na prestação do SMC.
8.5. DESCLASSIFICAÇÃO DE PROPOSTAS
De acordo com a Norma NGT nº 20/96-SMC, publicada pela
Portaria/MC nº 1.533/96, uma mesma pessoa jurídica ou pessoas
jurídicas coligadas entre si só podem explorar o SMC em no máximo
duas áreas de concessão, sendo uma delas dentre as áreas enumeradas
de 1 a 6 (Grupo I) e a outra dentre as áreas de 7 a 10 (Grupo II).
Para se dar cumprimento a esse dispositivo, a minuta do Edital
de Licitação prevê as seguintes situações:
a) caso a proponente seja vencedora em mais de uma área de
cada Grupo, ela poderá escolher uma delas em cada um dos Grupos e
abdicar das demais. Caso não o faça, a Comissão Especial de
Licitação irá considerá-la vencedora da área em que primeiramente
(nas seqüências de 1 a 6 e de 7 a 10) logrou obter o maior valor de
Rp e, conseqüentemente, desclassificada para as outras áreas em que
também teria apresentado a melhor proposta;
b) com a desistência da proponente vencedora ou com a sua
desclassificação por parte da Comissão, será convocada a proponente
classificada em segundo lugar na área em disputa para se pronunciar
quanto à aceitação do resultado a seu favor, porém, nas mesmas
condições (valores da Outorga e da Cesta de Referência) ofertadas
pela proponente que havia obtido inicialmente o maior valor para Rp;
c) esses procedimentos serão repetidos até que se obtenha um
vencedor para a área em concorrência. Não se obtendo êxito com tal
procedimento, a área será objeto de nova licitação.
Diante dessas regras, percebe-se que uma proponente, mesmo
tendo sido habilitada e logrando sua proposta o 1º lugar dentre as
classificadas, poderá ser "desclassificada", conforme disposto no
subitem 8.4.9.1 da minuta do Edital de Licitação:
"8.4.9.1 Nas Áreas de Concessão, onde a primeira classificada
for considerada desclassificada pela Comissão Especial de
Licitação, a segunda Proponente poderá ser considerada vencedora,
nas mesmas condições da primeira, devendo a Proposta de Tarifas e
de Preços pelo Direito de Exploração do Serviço da Proponente
vencedora e desclassificada pela Comissão Especial de Licitação ser
parte integrante do Contrato de Concessão da segunda
classificada"(destaque nosso).
Cumpre registrar a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello no
sentido de que a licitação, após sua abertura pelo edital,
compreende dois momentos fundamentais, a saber: a) análise das
condições dos interessados que afluem à licitação; e b) análise das
propostas. Assim, primeiramente há um exame dos sujeitos (fase
subjetiva), e a seguir examina-se os objetos, isto é, as propostas
dos participantes que lograram êxito na fase anterior. Na primeira
etapa é analisada, unicamente, a habilitação ou qualificação dos
licitantes, enquanto que no segundo momento é efetuada a avaliação
das propostas quanto ao atendimento às condições do edital, de modo
que, em caso positivo, são admitidas para fins de comparação e
classificação. Desse modo, tendo sido uma proposta classificada,
significará dizer que ela está de acordo com as exigências fixadas
em edital, não contendo valores manifestamente inexeqüíveis ou
excessivamente elevados, únicas hipóteses legais previstas para
desclassificação (Lei nº 8.666, art. 48).
A lei é clara: a desclassificação se dá em relação à proposta,
não em relação à proponente. Uma empresa pode ser habilitada ou
não. Sendo habilitada, sua proposta poderá ser desclassificada se
não corresponder ao desejado pela administração. As propostas que
estiverem plenamente de acordo com o pedido serão, então, ordenadas
de acordo com os critérios fixados no Edital, após o que a
autoridade competente deve deliberar sobre a homologação e a
adjudicação do objeto da licitação.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a fase de habilitação é distinta
e estanque da de julgamento. Naquela, visa-se, exclusivamente, à
pessoa do proponente; nesta, ao aspecto formal e ao conteúdo da
proposta. Proferida a decisão com que se encerra a fase de
habilitação, somente passarão à seguinte os licitantes habilitados;
os inabilitados, excluídos do certame, receberão de volta,
intactos, os seus envelopes. O licitante inabilitado não poderá
participar dos atos subsequentes da licitação, pois a inabilitação
o exclui do certame (art. 41, § 4º). A desqualificação, então, diz
respeito à rejeição ou inabilitação do licitante para determinada
licitação, por não apresentar ele os requisitos exigidos no art. 27
da Lei nº 8.666/93; é uma decisão preliminar e específica sobre a
capacitação do interessado para uma licitação certa. Já a
desclassificação é a rejeição da proposta do licitante já
habilitado, por desconformidade com o pedido no edital, ou por sua
manifesta inexeqüibilidade; ocorre, pois, na fase de julgamento das
propostas.
No entanto, a própria lei, utilizando-se de terminologia em
desacordo com a doutrina, alude, em seu art. 43, a uma possível
desclassificação dos concorrentes, em razão de fatos supervenientes
ou só conhecidos após o julgamento, mas apenas por motivo
relacionado com a habilitação. Tratar-se-ia, então, de posterior
inabilitação ou desqualificação do concorrente, por este não mais
preencher os requisitos necessários à participação na licitação:
§ 5º ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes
(incisos I e II) e abertas as propostas (inciso III), não cabe
desclassificá-los por motivo relacionado com a habilitação, salvo
em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.
O Executivo não desconhece essa questão, pois que, no Decreto
nº 2.056/96, acertadamente usa o termo consagrado pela doutrina:
Art. 21. Ultrapassada a fase de habilitação dos proponentes e
abertas as propostas, não cabe inabilitá-las por motivo relacionado
com a habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só
conhecidos após o julgamento.
A Lei de Licitações estabelece, em seus artigos 27 a 30,
relação (numerus clausus) de todos os requisitos necessários para a
habilitação dos interessados, sendo exigíveis, exclusivamente,
documentação relativa à habilitação jurídica, qualificação técnica,
qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal. Dentre
esses documentos, não há nenhum que venha a ser alterado pelo
simples fato de uma empresa ter sido classificada em primeiro lugar
em mais de uma área de um mesmo grupo, razão por que, neste caso
específico, entendemos não haver fato superveniente que possa
ensejar sua inabilitação.
"Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos
interessados, exclusivamente, documentação relativa a:
I - habilitação jurídica;
II - qualificação técnica;
III - qualificação econômico-financeira;
IV - regularidade fiscal.
Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica,
conforme o caso, consistirá em:
.............
Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal,
conforme o caso, consistirá em:
..............
Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica
limitar-se-á:
..............
Art. 31. A documentação relativa à qualificação
econômico-financeira limitar-se-á:
.............."
Entendemos, então, não poder a proposta vencedora vir a ser
desclassificada, não apenas porque a verificação de sua
admissibilidade é anterior à classificação, mas também porque não
há fato superveniente que altere o conteúdo ou condições dessa
proposta, tornando-a incompatível com o edital. Entendemos, também
que não se afigura, no caso, inabilitação posterior, pois que não
houve alteração de nenhuma condição prevista em lei, permanecendo
inalteradas a qualificação técnica e econômico-financeira, a
regularidade fiscal e a habilitação jurídica.
Essa modalidade de desclassificação (ou inabilitação)
pretendida pelo Executivo não é prevista na Lei nº 9.295/96, nem na
Lei de Concessões e tampouco na Lei de Licitações, todas elas
regedoras do processo licitatório em questão. O Regulamento do SMC,
aprovado pelo Decreto nº 2.056/96, também nada acrescenta a
respeito, limitando-se apenas a definir, em seu art. 10, mecanismos
para impedir que, em uma mesma área de exploração, o serviço seja
prestado tão-somente por uma única empresa ou por empresas
relacionadas entre si (coligadas, controladas ou controladoras),
visando, assim, garantir a execução do serviço em regime de
competição (Bandas "A" e "B") previsto no art. 12 da Lei 9.295/96.
Enquanto a Lei nº 9.295/96 e o Decreto nº 2.056/96 dispõem
apenas sobre a diversidade de participação acionária nas entidades
atuantes dentro de uma mesma área geográfica, as normas da minuta
do edital, introduzindo esse tipo de desclassificação, objetivam
proporcionar a diversidade em todo território nacional (áreas
distintas). Na verdade, esse modo de desclassificação, criado pelo
edital, visa atender ao disposto no subitem 5.2.6.1 da Norma Geral
de Telecomunicações nº 20/96, aprovada pela Portaria/MC nº
1.533/96, que limita o direito de uma empresa explorar o SMC em
apenas uma área dentro de cada grupo (áreas de 1 a 6 ou áreas de 7
a 10). Esta norma, por ser hierarquicamente inferior à Lei nº
9.295/96 e ao Decreto nº 2.056/96, não poderia, no intuito de
regulamentar o SMC, ampliar suas disposições ou criar novas. Vale
lembrar, somente lei pode dispor, criar, ampliar ou restringir
direitos, jamais uma portaria ministerial.
Ao dispor sobre as atribuições presidenciais, foi clara a
Constituição:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
......
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
O Poder Regulamentar no âmbito federal é de competência
exclusiva do Presidente, e é exercido, por decreto ou regulamento,
com o fim de explicar a forma de execução da lei. Sendo o
regulamento, na hierarquia das normas, ato inferior à lei, não a
pode contrariar ou restringir, nem ampliar suas disposições. Só lhe
cabe explicitá-la dentro dos limites por ela traçados. Trata-se,
então, de poder limitado que não pode inovar a ordem jurídica.
Portanto, o Executivo, ao expedir regulamento, deve respeitar os
textos constitucionais, a lei regulamentada, a legislação em geral
e as fontes subsidiárias a que ela se reporta.
Segundo José Cretella Jr., trata-se de abuso do poder
regulamentar "a invasão da competência do Poder Legislativo por
parte da autoridade administrativa que, exorbitando de uma
faculdade limitada que lhe foi conferida, procura criar, modificar
ou procurar exceções à proibição, ordenar o que a lei não ordena. É
inconstitucional o regulamento que amplia, cria, restringe,
modifica direitos, deveres, ações ou pretensões".
Em relação aos Ministros, segundo o art. 87 da Carta Magna,
adiante transcrito, cabe-lhes, além de outras atribuições, expedir
instruções para execução das leis, decretos e regulamentos.
Art. 87 .....
Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras
atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:
I ...
II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e
regulamentos;
III ...
IV - praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem
outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República.
Note-se, porém, que essa instrução normativa é, por seu lado,
hierarquicamente inferior ao decreto ou regulamento, devendo,
então, submeter-se a todas limitações destes. Logo, não pode
contrariá-los ou ir além de suas disposições, e, muito menos,
divergir das diretrizes fixadas em lei, qualquer que seja seu
objeto.
Vale ressaltar que, muito embora caiba ao ministro cumprir as
atribuições que lhe são estabelecidas pelo Presidente, este não
pode outorgar-lhe ou delegar-lhe a tarefa de regulamentar a lei,
pois não tem competência para tanto, já que a mesma, por força
constitucional, é privativa, e por isso indelegável.
Afigura-nos estar o Executivo criando nova situação jurídica
através de regulamentos, em matéria (desclassificação em processo
licitatório) reservada constitucionalmente à lei, bem como
utilizando-se indevidamente de portarias cujos conteúdos extrapolam
a matéria de sua competência.
Tal fato se torna evidente quando examinamos o teor do Decreto
nº 2.056/96 em confronto com a doutrina e com as disposições
constitucionais pertinentes:
Art. 7º O Ministério das Comunicações estabelecerá, em normas
complementares, as definições necessárias à aplicação adequada das
regras de exploração do Serviço Móvel Celular.
Art. 8º Compete ao Ministério das Comunicações:
I - estabelecer as normas complementares do serviço;
II ...
III ...
Já foi verificado que a Constituição é clara a esse respeito:
ao Ministério cabe apenas expedir instruções, unicamente no sentido
de orientar a execução do que foi regulamentado por decreto. A
norma complementar não pode dispor sobre o que não foi
regulamentado, pois que a competência regulamentar é privativa do
Presidente da República, e este não pode, desobedecendo à Carta
Magna, abdicá-la ou delegá-la. No entanto, assim dispõe o § 2º do
art. 10 do citado Decreto:
§ 2º O Ministério das Comunicações poderá estabelecer, em
normas complementares ou em edital de licitação, outras condições
para participação em processo de outorga de concessão para
exploração do serviço Móvel Celular.
Evidencia-se que essas condições a serem estabelecidas não
podem jamais constituir-se em impedimentos que não os constantes em
lei. É de todos sabido que Decretos, Portarias ou Editais de
Licitação não podem estabelecer exigências não previstas em lei.
Assim, as seguintes exigências, por conterem restrições de direitos
não previstas em lei, não merecem acolhida no ordenamento jurídico:
NGT nº 20/96
5.2.6.1. Para uma mesma subfaixa de freqüências, conforme
subitem 7.1, uma mesma pessoa jurídica só pode explorar o SMC em,
no máximo, duas Áreas de concessão, sendo uma delas dentre as Áreas
de 1 a 6 e a outra dentre as Áreas de 7 a 10.
....
5.2.6.2. Para uma mesma subfaixa de freqüências, conforme
subitem 7.1, pessoas jurídicas Coligadas entre si só podem explorar
o SMC em , no máximo, duas Áreas de concessão, sendo uma delas
dentre as Áreas de 1 a 6 e a outra dentre as Áreas de 7 a 10.
Minuta de Edital
3.8 Cada Proponente só terá direito à adjudicação para
explorar o Serviço Móvel Celular, no máximo em duas áreas de
Concessão, sendo uma dentre as Áreas de 1 a 6 e, a outra, dentre as
Áreas de 7 a 10, mencionadas no Anexo I deste Edital.
Verifica-se que a NGT 20/96 estabelece uma vedação, uma
limitação que não estava prevista na lei, nem no regulamento, logo
essa vedação é nula de pleno direito. Mais, procurou-se inserir a
mesma vedação no Edital, tornando mais clara a ilegalidade, pois
que a minuta explicitamente dispõe sobre restrição a direito, o que
só pode ser estabelecido em lei.
A Lei n.º 9.295/96, em seu art. 12, assim dispõe:
Art. 12. Os processos de outorga para exploração dos serviços
de que trata esta Lei deverão conter requisitos que propiciem a
diversidade de controle societário das entidades exploradoras, em
estímulo à competição.
O Decreto nº 2.056/96 assim regulamenta esse artigo:
Art. 9º O processo de outorga de concessão para exploração do
Serviço Móvel Celular será instaurado pelo Ministério das
Comunicações, mediante licitação, na modalidade de concorrência,
devendo conter requisitos que propiciem a diversidade de controle
societário das entidades exploradoras de modo a incentivar a
competição, em cumprimento ao disposto no art. 12 da Lei nº
9.295/96.
Art. 10. Em licitação para outorga de concessão para
exploração do Serviço Móvel Celular, serão desconsideradas
propostas, para uma mesma Área de concessão, de pessoas jurídicas
que:
I - consorciadas, participem por intermédio de mais de um
consórcio ou também isoladamente;
II - sejam coligadas a outra participante;
III - sejam exploradoras do Serviço Móvel Celular em área ou
parte de área de concessão objeto da licitação; ou
IV - sejam coligadas, controladoras ou controladas de entidade
exploradora de Serviço Móvel Celular em área ou parte de área de
concessão objeto da licitação.
Verifica-se que a Lei dispôs genericamente sobre diversidade
de controle acionário em estímulo à competição. A competição se dá
apenas dentro de uma única área entre a operadora da banda "A" e a
operadora da banda "B". Assim, o decreto, ao regulamentar a lei,
novamente vincula a diversidade de controle à competição (art. 9º)
e estabelece, no art. 10, os meios para garantir essa diversidade.
Note-se que as restrições se aplicam apenas para uma mesma área de
concessão, estando em consonância com as diretrizes fixadas na lei.
Note-se, porém, que a Lei nº 9.295/96 determinou a adoção de
mecanismos visando propiciar a diversidade de controle societário
das entidades exploradoras. Mas, como ela deixou de explicitar que
mecanismos seriam esses, caberia, então, a um instrumento legal de
hierarquia imediatamente inferior, no caso um decreto executivo,
regulamentar a matéria definindo-os. Entretanto, o mecanismo
adotado, "desconsiderar propostas", não encontra suporte legal na
Lei de Licitações, que só prevê hipóteses de inabilitação de
licitante ou desclassificação de proposta. Entende-se, assim, que
um decreto deve regulamentar uma lei sem, no entanto, criar
situação jurídica não prevista no ordenamento jurídico vigente.
Desse modo, o Decreto nº 2.056/96 não poderia ter criado a figura
da "desconsideração de proposta", tampouco poderia criar novas
situações de inabilitação de licitante ou desclassificação de
propostas, uma vez que a Lei nº 9.095/96 não as previu.
Em Audiência Pública que antecede a publicação do edital, nos
termos do art. 39 da Lei das Licitações, ocorrida em 05.12.96, os
Secretários do Ministério das Comunicações alertaram que iriam
alterar a metodologia de "desclassificar o classificado". Segundo o
que foi dito, após o julgamento da primeira área, a proponente que
vier a ser declarada vencedora não poderá competir nas demais
áreas, recebendo de volta, intactos, os envelopes contendo as
demais propostas que porventura tenham sido apresentadas para as
outras áreas.
Esse novo procedimento, no entanto, também se encontra sem
respaldo legal. Isso porque só há previsão legal para a devolução
de propostas quando a proponente é considerada inabilitada (art.
43, II), ou seja, quando não logra comprovar possuir os requisitos
mínimos de capacidade jurídica, capacidade técnica, idoneidade
econômico-financeira ou regularidade fiscal. Uma vez que a empresa
comprovou estar habilitada para uma área (por exemplo, área 3), ela
estará automaticamente habilitada para as subseqüentes (4,5,6, e
etc.), de menor atratividade, pois que as exigências de capacidade
técnica e de idoneidade econômico-financeira para essas deverão ser
menores (as demais exigências não se alteram). Assim, se um dos
proponentes é considerado vencedor em uma área, isto significa que
ele comprovou estar habilitado para nela atuar e, conseqüentemente,
também comprovou estar habilitado para atuar nas demais. Portanto,
não havendo essa possibilidade de inabilitação do licitante, mesmo
porque não há fato superveniente que altere a habilitação obtida,
não há a possibilidade de devolução de suas propostas relativas as
demais áreas.
Essa nova metodologia buscou, ainda, evitar outros possíveis
problemas, como, por exemplo, fazer com que o objeto da licitação
viesse a ser adjudicado à proponente classificada em 2º lugar, nas
mesmas condições ofertadas por aquela classificada em primeiro, que
teria desistido ou sido considerada desclassificada pela Comissão
Especial de Licitação, em face da restrição de explorar duas áreas
de um mesmo grupo (áreas de 1 a 6 ou áreas de 7 a 10). O problema
estaria no fato de que uma proponente iria assumir a exploração do
serviço em condições (valor de outorga e preço das tarifas)
distintas daquelas por ela previstas para a prestação do serviço,
tendo por base sua tecnologia, metodologia e plano de execução, o
que poderia lhe causar dificuldades no futuro, a ponto de até
comprometer a qualidade e as metas de expansão do SMC.
Em que pese ter havido uma evolução na metodologia a ser
empregada no julgamento das propostas, em relação à idéia inicial
(desclassificar o classificado), entendemos que ainda continua
válido o argumento anteriormente discutido: a limitação imposta
pela NGT nº 20 é manifestamente ilegal, pois que restringe direitos
sem a devida sustentação em lei.
8.6. GANHOS DE PRODUTIVIDADE
Demandando o SMC aplicação de recursos em equipamentos de
tecnologia de ponta, a constante evolução tecnológica tem
proporcionado às operadoras significativas reduções de custos,
assim como maior eficiência nos serviços prestados. Nesse sentido,
o governo está prevendo que poderão ser considerados ganhos de
produtividade, quando do reajuste e de possíveis revisões dos
valores da prestação do SMC.
No entanto, o repasse dos ganhos de produtividade aos preços
não é um instituto obrigatório e depende de acordo entre as partes.
Assim, não está garantida efetivamente a transferência desse
benefício ao usuário. Essa disposição está contida no subitem 5.2
da NGT nº 22/96, conforme segue:
"5.2. Ganhos de produtividade poderão ser considerados quando
do reajuste e da revisão dos valores da prestação de SMC, através
de negociação e em comum acordo entre o Ministério das Comunicações
e a Concessionária de SMC."
Esse problema decorre, talvez, da falta de previsão legal, uma
vez que a Lei nº 8.987/95 (Lei das Concessões) não contempla o
repasse de ganhos de produtividade quando dispõe sobre reajuste e
revisão de tarifas.
Segundo informações obtidas junto a técnicos do Ministério das
Comunicações, um ganho de produtividade atualmente no setor de
telecomunicações pode atingir até patamares de 10% ao ano. Com
isso, considerando a tendência de queda dos níveis inflacionários
do Brasil, com previsão do acumulado no ano se situar na faixa de
apenas um dígito, pode-se prever, inclusive, reduções dos valores
nominais das tarifas praticadas.
Desse modo, verifica-se que a instituição do ganho de
produtividade nos contratos de concessão é de suma importância para
que se permita gradual redução, em termos reais, dos níveis
tarifários, sem, no entanto, acarretar diminuição da margem de
lucro do concessionário.
Assim como são previstas em contratos cláusulas de revisão
tarifária, com o intuito de se manter o equilíbrio
econômico-financeiro dos mesmos (Lei nº 8.987/95, art. 9º,
parágrafo 2º), proporcionando, assim, uma garantia para o
concessionário, é perfeitamente justo, também, a previsão de
repassar os ganhos de produtividade às tarifas, em benefício do
usuário.
Entretanto, como esse repasse não está disposto como uma
obrigação, mas sim, como uma faculdade, dependente de prévio acordo
entre o poder concedente e o concessionário, não se pode garantir
que efetivamente tal fato venha a ocorrer ou, ocorrendo, que seja
na proporção exata do ganho obtido no setor.
Desse modo, acreditamos que seria mais oportuno e justo que
essa questão não fosse tratada como uma mera possibilidade, mas,
antes, como uma obrigação. Além disso, entendemos que a
pré-definição de critérios para a mensuração do ganho de
produtividade, além de proporcionar segurança ao próprio
concessionário, que não ficaria na dependência de acordos,
possibilitaria uma ação mais objetiva e eficaz por parte deste
Tribunal nas avaliações que se fizessem necessárias no futuro a
esse respeito.
8.7.TRANSFERÊNCIAS DE CONCESSÃO OU DE CONTROLE ACIONÁRIO
O Regulamento do SMC (Decreto nº 2.056/96) prevê em seu art.
39 a possibilidade de, após decorrido o prazo de 60 meses, contado
do início da operação, ocorrerem transferências de concessão ou de
controle acionário. Entretanto, devido à previsão legal de a
exploração desse serviço ocorrer em regime de competição, a
transferência da concessão não será possível para um Concessionário
ou para empresa que lhe seja coligada, controlada ou controladora,
e que já atue na mesma área. Assim, somente será possível ocorrer
transferência para concessionários que explorem o serviço em área
diversa.
Como o Brasil será dividido em 10 áreas para a exploração do
SMC Banda "B", de modo que cada consórcio somente poderá sair
vencedor do certame licitatório em no máximo duas áreas, sendo uma
do primeiro grupo (de seis áreas) e uma do segundo (de quatro
áreas), pode-se prever que, num primeiro momento, poderão operar
esse serviço (Banda "B") no mínimo seis e no máximo dez
concessionários distintos.
Decorridos sessenta meses do início da operação, com essa
possibilidade de transferência da concessão ou do controle
acionário, o número de concessionários distintos exploradores do
SMC Banda "B" em todo o país poderá vir a se reduzir a um
quantitativo inferior a seis (desde que a transferência ocorra para
concessionários que já estejam explorando o serviço),
possibilitando, assim, concentração do poder econômico e
conseqüente fortalecimento do concessionário ou grupo controlador
remanescente. Esse resultado seria contrário às próprias intenções
manifestadas inicialmente pelo Executivo em seu estudo de definição
das áreas de prestação do SMC, quando afirmou ser necessária a
maior diversidade possível de prestadoras de serviços, desde que
sem prejuízo da justa remuneração e da atratividade do negócio.
Contra essa concentração de poder econômico, inclusive, a
própria Lei nº 9.295/96, que autorizou a exploração do SMC pela
iniciativa privada em regime de concessão, dispõe em seu art. 12
que:
"Os processos de outorga para exploração dos serviços de
telecomunicações em base comercial, deverão conter requisitos que
propiciem a diversidade de controle societário das entidades
exploradoras, em estímulo à competição" (destaque nosso).
Muito embora o texto desse dispositivo legal esteja fazendo
referência a processo de outorga, resultante de um certame
licitatório, podemos concluir, facilmente, que o legislador, ao
estipular essa regra, pretendeu fazer com que a diversidade de
controle societário das entidades exploradoras do SMC seja uma
situação permanente e, não apenas, para o momento da outorga da
concessão.
Assim como no processo licitatório de outorga da concessão do
SMC Banda "B" será estipulado limite de adjudicação à exploração de
no máximo duas áreas, sendo uma em cada grupo (áreas de 1ª 6 e
áreas de 7 a 10), entendemos que tal critério também deva ser
levado em consideração quando da análise de possíveis
transferências, com vistas a se resguardar a diretriz contida no
art. 12 da Lei nº 9.295/96, de diversidade de controle societário
das entidades exploradoras.
Convém destacar, no entanto, que, embora sendo de extrema
importância para o equilíbrio de poder entre os concessionários a
adoção dessa limitação, seja no processo licitatório, ou quando da
ocorrência de possíveis transferências (após decorrido o prazo de
60 meses), entendemos que o dispositivo deveria ser objeto de
Decreto, pois, em se tratando de regulamentação de lei, a
competência é privativa do Presidente da República, nos termos do
art. 84 da Constituição Federal. Assim, não deve ser tratado em
Norma Geral, expedida por meio de Portaria do Ministério das
Comunicações, como ocorre atualmente.
8.8. LIMPEZA DE ESPECTRO DE RADIOFREQÜÊNCIA
Antes da existência do Serviço Móvel Celular, o Ministério dos
Transportes e das Comunicações havia autorizado o uso de parte do
mesmo espectro de freqüência para outros serviços, como o Serviço
Especial de Repetição de Televisão e operação de estações de
tropodifusão do Ministério da Aeronáutica. Assim, a minuta do
edital prevê em seu subitem 6.3.3.2.2 que a proponente selecionada
do SMC terá de se comprometer a ressarcir os custos de
remanejamento dessas freqüências, nos termos de portarias já
editadas a esse respeito. Nessa situação se encontra o
remanejamento que terá de ocorrer na área de atuação da TELERJ, uma
vez que essa operadora, em virtude de à época da outorga da
concessão não estar disponível a Banda "A", teve de operar na Banda
"B". Os custos envolvidos nesse remanejamento, que, segundo
estimativa da TELERJ, atingirão montante da ordem de R$ 38 milhões,
deverão ser rateados com o futuro ganhador da concessão para aquela
área.
Como há previsão de ressarcimento desses custos, várias
entidades interessadas se manifestaram, quando da consulta pública,
no sentido de que fossem tais custos informados já no edital, pois
que o Governo não poderia fazer com que os licitantes viessem a
assumir uma despesa de valor indefinido.
9. PROJETO DE LEI GERAL
Em meados do mês de dezembro deste ano, o Governo Federal
enviou ao Congresso Nacional projeto de uma Lei Geral das
Telecomunicações Brasileiras (fls. 217/278, Vol I). Esse projeto
foi elaborado de modo a dar cumprimento à determinação
constitucional contida na Emenda nº 08/95, de 15.08.95, que aprovou
uma nova redação para o art. 21, inciso XI, letra "a", excluindo da
exclusividade das empresas estatais a prestação dos serviços
públicos de telecomunicações.
O projeto aborda, basicamente, aspectos relativos aos
Princípios Fundamentais que deverão nortear as ações na âmbito das
telecomunicações; ao Órgão Regulador do setor; à Organização dos
Serviços; à Restruturação e à Desestatização das Empresas Federais
de Telecomunicações.
Contendo 211 artigos, o projeto de lei está estruturado do
seguinte modo:
.LIVRO I - OS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
.LIVRO II - O ÓRGÃO REGULADOR
.Título I - Disposições Gerais
.Título II - As Competências
.Título III - Os Órgãos Superiores
.Capítulo I - O Conselho Diretor
.Capítulo II - O Conselho Consultivo
.Título IV - A Atividade e o Controle
.Título V - As Receitas
.Título VI - As Contratações
.LIVRO III - ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
.Título I - Disposições Gerais
.Capítulo I - Definições
.Capítulo II - A Classificação
.Capítulo III - As Regras Comuns
.Título II - Os Serviços Prestados em Regime Público
.Capítulo I - As Obrigações de Universalização e de
Continuidade
.Capítulo II - A Concessão
.Seção I - A outorga
.Seção II - O contrato
.Seção III - Os bens
.Seção IV - As tarifas
.Seção V - A intervenção
.Seção VI - A extinção
.Capítulo III - A Permissão
.Título III - Os Serviços Prestados em Regime Privado
.Capítulo I - O Regime Geral da Exploração
.Capítulo II - A Autorização de Serviço de Telecomunicações
.Seção I - A obtenção
.Seção II - A extinção
.Título IV - As Redes de Telecomunicações
.Título V - O Espectro e a Órbita
.Capítulo I - O Espectro de Radiofreqüências
.Capítulo II - A Autorização de Uso de Radiofreqüência
.Capítulo III - A Órbita e os Satélites
.Título VI - As Sanções
.Capítulo I - As Sanções Administrativas
.Capítulo II - As Sanções Penais
.LIVRO IV - A REESTRUTURAÇÃO E A DESESTATIZAÇÃO DAS EMPRESAS
FEDERAIS DE TELECOMUNICAÇÕES
.DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Em face da extensão desse projeto de lei e da amplitude de
questões ali tratadas, não se pretende aqui fazer uma abordagem
exaustiva do mesmo, mas sim, uma apresentação daqueles aspectos que
esta equipe julgou serem de maior relevância para o novo contexto
de telecomunicações do Brasil.
9.1. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
A organização da exploração dos serviços de telecomunicações,
de competência da União, será realizada por intermédio do Órgão
Regulador e de acordo com as políticas governamentais estabelecidas
pelo Poder Executivo.
Toda a regulamentação do setor terá como objetivo básico
garantir a toda população o acesso às telecomunicações, a tarifas e
preços razoáveis e em condições adequadas, cabendo ao Poder Público
adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos
serviços, incrementando sua oferta e propiciando padrões de
qualidade compatíveis com a exigência dos consumidores.
Dentre os vários direitos dos usuários relacionados no art.
3º, merecem destaque: a liberdade de escolha de seu prestador de
serviço; de não ser discriminado quanto às condições de acesso e
fruição do serviço; de obter resposta do prestador do serviço
quanto às suas reclamações e de peticionar contra o prestador do
serviço perante o Órgão Regulador e os organismos de defesa do
consumidor.
Os serviços de telecomunicações deverão ser organizados com
base no princípio da livre, ampla e justa competição entre todas as
prestadoras, devendo o Poder Público atuar para propiciá-la, bem
como para corrigir os efeitos da competição imperfeita e reprimir
as infrações à ordem econômica.
Quaisquer atos que tenham por objetivo a concentração do poder
econômico na exploração dos serviços de telecomunicações, seja
mediante fusão ou incorporação de empresas, constituição de
sociedade para exercer o controle de empresas ou qualquer forma de
agrupamento societário, ficarão submetidos aos controles,
procedimentos e condicionamentos previstos nas normas gerais de
proteção à ordem econômica. Nesses casos, deverá o Órgão Regulador
submeter o assunto à apreciação do Conselho Administrativo de
Defesa Econômica - CADE.
9.2. O ÓRGÃO REGULADOR
É prevista a criação do Órgão Regulador denominado Agência
Brasileira de Telecomunicações, com sede no Distrito Federal e
poderes para estabelecer unidades regionais. Deverá ser uma
entidade integrante da Administração Pública Federal indireta,
submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério
das Comunicações.
Incumbe à Agência aplicar as leis, decretos e demais normas
relativas às telecomunicações, atuando com imparcialidade e
independência em relação às prestadoras dos serviços de
telecomunicações, competindo-lhe, em especial:
. expedir regras quanto à outorga, prestação e fruição dos
serviços de telecomunicações no regime público;
. editar atos de outorga e extinção de direito de exploração
do serviço no regime público, assim como do direito de uso de
radiofreqüência e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções;
. celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a
prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e
realizando intervenções;
. fixar, controlar e acompanhar tarifas dos serviços prestados
no regime público;
. administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de
órbitas, expedindo as respectivas regras;
. expedir regras sobre prestação de serviços de
telecomunicações no regime privado;
. expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no
regime privado, fiscalizando e aplicando sanções;
. compor administrativamente conflitos de interesses entre
prestadoras de serviço de telecomunicações;
. reprimir infrações aos direitos dos usuários;
. decretar a intervenção na concessionária e a caducidade da
concessão, nos casos previstos em lei;
. regular a implantação, o funcionamento e a interconexão das
redes de telecomunicações;
. regular as obrigações de universalização e de continuidade
atribuídos às prestadoras de serviço no regime público; etc.
Convém aqui mencionar o que o projeto de lei define como
obrigações de universalização e obrigações de continuidade:
de universalização: são as que objetivam possibilitar o acesso
de qualquer pessoa a serviço de telecomunicações, independentemente
de sua localização e condição sócio-econômica. Obrigações dessa
natureza serão objeto de metas periódicas, conforme plano elaborado
pela Agência e aprovado pelo Poder Executivo, referindo-se, entre
outros, à disponibilidade de instalações de uso coletivo ou
individual, bem como ao atendimento de deficientes físicos, de
áreas rurais, de regiões remotas ou de instituições de caráter
público ou social;
de continuidade: são as que objetivam possibilitar aos
usuários dos serviços sua fruição de forma ininterrupta, sem
paralisações injustificadas, tendo-os permanentemente à sua
disposição, em condições adequadas de uso.
Foi previsto, ainda, que os recursos complementares destinados
a cobrir a parcela do custo exclusivamente atribuível ao
cumprimento dessas obrigações e que não possa ser recuperada com a
exploração eficiente do serviço, poderão ser oriundos ou do
Orçamento Geral da União, dos Estados e dos Municípios, ou de um
fundo especificamente constituído para essa finalidade, para o qual
contribuirão prestadoras de serviço de telecomunicações nos regimes
público e privado, nos termos da lei. Entretanto, enquanto não for
constituído esse fundo, os recursos necessários poderão ser
oriundos de outras duas fontes: subsídio entre modalidades de
serviços de telecomunicações, ou entre segmentos de usuários, e
pagamento de adicional ao valor de interconexão.
O descumprimento das obrigações relacionadas à universalização
e à continuidade ensejará a aplicação de sanções de multa,
caducidade ou decretação de intervenção, conforme o caso.
As políticas governamentais para o setor de telecomunicações
serão estabelecidas e revistas por decreto do Poder Executivo, com
destaque para as aprovações do plano geral de outorgas e do plano
geral de metas para universalização de serviço prestado no regime
público.
A Agência, além de contar com unidades especializadas
incumbidas de diferentes funções, terá a seguinte estrutura
organizacional:
. um Conselho Diretor, como Órgão máximo;
. um Conselho Consultivo;
. uma Procuradoria;
. uma Corregedoria;
. uma Ouvidoria; e
. uma Biblioteca.
O Conselho Diretor será composto por cinco Conselheiros e
decidirá por maioria absoluta, salvo previsão mais exigente
prevista no regulamento do Órgão, sendo que cada Conselheiro votará
com independência, fundamentando seu voto. O mandato dos membros do
Conselho Diretor será de cinco anos, admitida uma recondução. A
nomeação dos Conselheiros será efetuada pelo Presidente da
República, após aprovação do Senado Federal, dentre os brasileiros
de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no
campo de sua especialidade.
Os membros do Conselho Diretor somente perderão o mandato em
virtude de renúncia, de decisão judicial definitiva ou de processo
administrativo disciplinar, não podendo ser exonerados pela simples
vontade do Presidente da República ou por manobras políticas, o que
lhes permitirão exercer suas funções com maior independência.
Dentre as competências do Conselho Diretor destacam-se a de
aprovar normas próprias de licitação e contratação; aprovar editais
de licitação, homologar adjudicações, bem como decidir pela
prorrogação ou renovação, transferência, intervenção e extinção, em
relação às outorgas para prestação de serviço, obedecendo ao plano
aprovado pelo Poder Executivo; aprovar o plano de destinação de
faixas de radiofreqüências e de ocupação de órbitas e aprovar os
planos fundamentais para redes de telecomunicações.
Já o Conselho Consultivo será integrado por representantes
indicados pelo Senado Federal, pela Câmara dos Deputados, pelo
Poder Executivo e por entidades representativas da sociedade, nos
termos do regulamento, o qual fixará a quantidade de Conselheiros.
O mandato desses Conselheiros, que não serão remunerados, será de
três anos, vedada a recondução. As funções do Conselho Consultivo
se restringirão, basicamente, a opinar sobre o plano geral de
outorgas e o plano geral de metas para universalização de serviços
prestados no regime público a serem encaminhados pela Agência ao
Executivo, a aconselhar quanto à instituição ou eliminação da
prestação de serviço no regime público e a conhecer dos relatórios
anuais do Conselho Diretor.
O Fundo de Fiscalização das Telecomunicações, criado pela Lei
nº 5.070, de 7 de julho de 1966, passará à administração exclusiva
da Agência, a partir da data de sua instalação. Esse fundo é
constituído de uma série de fontes, elencadas no art. 47 do projeto
de lei, com destaque para aquelas relativas:
. ao exercício do poder concedente dos serviços de
telecomunicações, no regime público, inclusive pagamentos pela
outorga, multas e indenizações;
. ao exercício da atividade ordenadora da exploração de
serviços de telecomunicações, no regime privado, inclusive
pagamentos pela expedição de autorização de serviço, multas e
indenizações;
. ao exercício do poder de outorga do direito de uso de
radiofreqüências para quaisquer fins, inclusive multas e
indenizações;
. às taxas de fiscalização de instalação e de fiscalização de
funcionamento; etc.
O projeto de lei prevê que para as contratações de obras e
serviços de engenharia civil a Agência estará sujeita ao
procedimento das licitações previsto em lei geral para a
Administração Pública. No entanto, para outros tipos de
contratações está previsto que a Agência poderá utilizar
procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta
e pregão.
Há também previsão no sentido de que a Agência poderá
utilizar, mediante contrato, técnicos ou empresas especializadas,
inclusive consultores independentes e auditores externos, para
executar atividades de sua competência. Como a fiscalização da
prestação do serviço é uma das competências da Agência, vemos com
certa ressalva essa faculdade, já que, no caso de ser utilizada
nessa específica e importante atividade, a prestadora do serviço de
telecomunicações, que será uma entidade privada, virá a ser
fiscalizada por uma outra entidade também privada.
9.3. ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES
É definido Serviço de Telecomunicações como o conjunto de
atividades que possibilita a oferta de telecomunicação, sendo
classificado da seguinte forma:
a) quanto à abrangência dos interesses a que atende:
. serviços de interesse coletivo; e
. serviços de interesse restrito (sujeitos aos
condicionamentos necessários para que sua exploração não prejudique
o interesse coletivo).
b) quanto ao regime jurídico de sua prestação:
. públicos; e
. privados.
Comportará prestação no regime público a modalidade de serviço
de telecomunicações de interesse coletivo, cuja existência,
universalização e continuidade a própria União comprometa-se a
assegurar.
Cada modalidade de serviço será destinada à prestação
exclusivamente no regime público, exclusivamente no regime privado
ou concomitantemente nos regimes público e privado, sendo que a
modalidade de serviço de interesse coletivo, de natureza essencial
e sujeita a deveres de universalização, não será deixada à
exploração apenas em regime privado.
As modalidades de serviço serão definidas pela Agência em
função de sua finalidade, âmbito de prestação, forma, meio de
transmissão, tecnologia empregada ou de outros atributos.
Há previsão no sentido de que serão coibidos os comportamentos
prejudiciais à competição livre, ampla e justa entre as prestadoras
do serviço, seja no regime público ou privado, com especial
destaque para a prática de subsídios com vistas à redução
artificial de preços.
No tocante à pesquisa e desenvolvimento, o projeto de lei
prevê que as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações
que investirem em projetos dessa natureza no Brasil, na área
específica de telecomunicações, obterão incentivos, nas condições
fixadas em lei. Já a fabricação e o desenvolvimento, no País, de
produtos de telecomunicações, serão estimulados mediante adoção de
instrumentos de política fiscal e aduaneira.
Com o objetivo de estimular a competição efetiva e impedir que
ocorra concentração econômica no mercado, o projeto de lei confere
poderes à Agência no sentido de estabelecer restrições, limites ou
condições quanto à outorga de concessões a empresas ou grupos
empresariais que já explorem serviço de telecomunicações.
A cisão, a fusão, a transformação, a incorporação, a redução
do capital da empresa concessionária de serviços de
telecomunicações ou a transferência de seu controle acionário
dependerão de prévia aprovação da Agência, a qual somente permitirá
a ocorrência de tais operações quando elas não provocarem
concorrência ruinosa e não colocarem em risco a execução do
contrato. A Agência também apreciará os pedidos de transferência do
contrato de concessão.
A concessão somente poderá ser outorgada à empresa constituída
segundo às leis brasileiras, com sede e administração no País.
O prazo máximo das concessões será de vinte anos, podendo ser
prorrogado ou renovado, uma única vez, por igual período, desde que
a concessionária tenha cumprido as condições da concessão e
manifeste expresso interesse na prorrogação ou renovação do
contrato.
Reajustes e revisões tarifárias serão submetidos à apreciação
da Agência, sendo que, após decorridos cinco anos da celebração do
contrato de concessão, aquele Órgão Regulador poderá, no caso de
haver ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço,
submeter a concessionária ao regime de liberdade tarifária. Nesse
regime, as concessionárias poderão determinar suas próprias
tarifas, devendo, apenas, comunicá-las à Agência com antecedência
mínima de sete dias de sua vigência.
No que diz respeito a ganhos econômicos decorrentes da
modernização, expansão ou racionalização dos serviços, bem como de
novas receitas alternativas, há previsão no sentido de que deverão
ser compartilhados com os usuários, nos termos a serem regulados
pela Agência. Já nos casos de ganhos econômicos, que não decorram
diretamente da eficiência empresarial, tais como os de diminuição
de tributos ou encargos legais e de novas regras sobre os serviços,
a determinação é no sentido de que deverão ser transferidos
integralmente aos usuários.
Nos termos da regulamentação a ser definida pela Agência, será
obrigatória a interconexão entre as redes.
Dentre as sanções administrativas que poderão ser aplicadas
pela Agência aos concessionários infratores, sem prejuízo das de
natureza civil e penal, são: advertência, multa, suspensão
temporária, caducidade e declaração de inidoneidade. A multa poderá
ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção, não
devendo ser inferior a R$ 1.500,00 e nem superior a R$ 50.000,00,
para cada infração cometida.
A sanção de cunho penal prevista para quem desenvolver,
clandestinamente (sem a competente concessão, permissão ou
autorização de serviço, e de uso de radiofreqüência e de exploração
de satélite), atividades de telecomunicação é detenção de dois a
quatro anos, aumentada da metade se houver dano a terceiro, e multa
de R$ 10.000,00. Quem concorrer direta ou indiretamente para o
crime, também incorre nessa mesma pena.
9.4. A REESTRUTURAÇÃO E A DESESTATIZAÇÃO DAS EMPRESAS FEDERAIS
DE TELECOMUNICAÇÕES
Levando-se em consideração que, de acordo com a Medida
Provisória nº 1.481, os dispositivos da Lei nº 8.031/90 -
disciplinadora dos processos de desestatização - não se aplicam às
empresas estatais prestadoras de serviços de telecomunicações, para
que possa ocorrer a desestatização dessas empresas há necessidade
de uma lei específica. Por esse motivo e dentro da estratégia
governamental de se retirar da execução de serviços que possam ser
prestados pela iniciativa privada, esse projeto de lei dispõe que o
Poder Executivo fica autorizado a promover a restruturação e a
desestatização de todas as empresas integrantes do STB, inclusive
TELEBRÁS e EMBRATEL. Incluem-se também nessa autorização as
empresas subsidiárias exploradoras do serviço móvel celular, que
vierem a ser constituídas em virtude do art. 5º da Lei nº 9.295/96.
Há determinação expressa nesse projeto de lei no sentido de
que quando da restruturação e desestatização especificamente da
Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRÁS, deverão ser previstos
mecanismos que assegurem a preservação da capacidade em pesquisa e
desenvolvimento tecnológico existente na empresa.
Não será permitido ao novo controlador promover a incorporação
ou fusão de empresa prestadora do serviço telefônico fixo comutado
com empresa prestadora do serviço móvel celular.
Diferentemente de outros processos de desestatização, nos
quais a coordenação é de competência do Conselho Nacional de
Desestatização - CND, nos termos da Lei nº 8.031/90 e suas
alterações, esse projeto de lei prevê que a coordenação e o
acompanhamento de todos os atos e procedimentos relativos à
desestatização das empresas do Sistema TELEBRÁS ficarão a cargo de
uma Comissão Especial de Supervisão, a ser instituída pelo Ministro
de Estado das Comunicações, assessorado por um conselho composto
pelos Ministros de Estado envolvidos no processo. O projeto prevê,
ainda, que no processo de restruturação e desestatização dessas
empresas poderão ser utilizados serviços especializados de
terceiros, contratados mediante procedimento licitatório de rito
próprio, com destaque para os seguintes termos:
. o Ministério das Comunicações manterá cadastro organizado
por especialidade, aberto a empresas e instituições, nacionais ou
internacionais, de notória especialização na área de
telecomunicações, particularmente quanto à avaliação e auditoria de
empresas, ao planejamento e execução de venda de bens e valores
mobiliários e às questões jurídicas relacionadas;
. para inscrição no cadastro, os interessados deverão atender
aos requisitos definidos pela Comissão Especial de Supervisão, com
a aprovação do Ministro das Comunicações;
. poderão participar das licitações apenas os cadastrados, que
serão convocados mediante carta, com a especificação dos serviços
objeto do certame; e
. o julgamento das propostas será realizado pelo critério de
técnica e preço.
Há vedação, no decurso do processo de desestatização, à
aquisição, por um mesmo acionista ou grupo de acionistas, do
controle direto ou indireto, de empresas atuantes em áreas
distintas do plano geral de outorgas. Já a transferência do
controle acionário ou da concessão, após a desestatização, somente
poderá ser efetuada quando transcorrido o prazo de cinco anos,
sendo que essa restrição não se aplica quando efetuada entre
empresas atuantes em uma mesma área do plano geral de outorgas.
Está previsto que os preços de aquisição das estatais de
telecomunicações deverão ser pagos exclusivamente em moeda
corrente, admitido, porém, o parcelamento, de acordo com os termos
fixados em edital.
9.5. DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Consoante o exposto nas disposições finais e transitórias
desse projeto de lei, as concessões, permissões e autorizações de
serviços de telecomunicações reger-se-ão exclusivamente por ela,
quando transformada em lei, não se aplicando as Leis nº 8.666/93,
nº 8.987/95, nº 9.074/95, e suas alterações.
A outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de sons e
imagens ficará excluída da jurisdição da Agência, permanecendo no
âmbito de competência do Poder Executivo, devendo a Agência, no
entanto, elaborar e manter planos de distribuição de canais, assim
como fiscalizar, quanto aos aspectos técnicos, as respectivas
estações.
O serviço de TV a Cabo, inclusive quanto aos atos, condições e
procedimentos de outorga, continuará regido pela Lei nº 8.977, de 6
de janeiro de 1.995.
Com a transformação desse projeto em lei, ficarão revogados os
seguintes diplomas legais:
. a Lei nº 4.117/62 - Código Brasileiro de Telecomunicações,
salvo quanto à matéria penal não tratada nesse projeto e quanto aos
preceitos relativos à radiodifusão;
. a Lei nº 6.874/80;
. a Lei nº 8.367/91; e
. os arts. 1º, 2º, 3º, 7º, 9º, 10 e 12, bem como o "caput" e
os parágrafos 1º e 4º do art. 8º, da Lei nº 9.295/96 - Lei Mínima.
10. ÓRGÃO REGULADOR - CONTEXTO BRASILEIRO E SITUAÇÃO MUNDIAL
Embora o eixo de produção - que hoje é público - deva se
deslocar para a esfera privada, continuará cabendo: (i) ao Estado,
a responsabilidade pela condução das políticas públicas
pertinentes, pela promoção do desenvolvimento dos diversos setores
envolvidos e pela defesa do interesse coletivo; e (ii) ao TCU, a
responsabilidade técnica pelo controle externo dessas ações. Nesse
contexto, cabe vislumbrar de que forma se dará a fiscalização a ser
exercida pelo Tribunal de Contas da União sobre a
prestação/exploração econômica de bens e serviços, públicos ou não,
por particulares, que tenha origem em ato concessório do poder
público. Deverá surgir um novo modelo de fiscalização - pelo
nascimento mesmo de uma nova área de ação governamental a ser
fiscalizada - que em um seu detalhamento estrutural, esse sim, de
caráter multifacetado em função das peculiaridades técnicas dos
diversos setores objetos de concessão.
Como parâmetro, faz-se necessário descrever a estrutura
adotada em outros países para fins de atuação e controle do poder
público em um momento pós-concessão dos serviços de
telecomunicações, aí incluída a telefonia celular:
10.1. REINO UNIDO - Office of Telecommunications (OFTEL)
O Escritório de Telecomunicações britânico, departamento de
governo não-ministerial, foi criado pela Lei de Telecomunicações de
1984 (Telecommunications Act - 1984) e é comandado por um Diretor
Geral, designado pelo Secretário de Estado da Indústria e Comércio
para um mandato de cinco anos. Suas principais funções consistem em:
. assegurar que os licenciados cumpram os termos da licença;
. dar início a alterações nas licenças para forçar a
competição no setor, tanto por acordo com o licenciado quanto B sua
revelia, por ação conjunta da Comissão de Monopólios e Fustes e do
Diretor Geral do Limpo Comércio ("Fair Trade");
. aconselhar o Secretário de Estado da Indústria e Comércio
quanto a problemas de telecomunicações e quanto à concessão de
novas licenças;
. obter informações para fins de publicação nos casos em que
isso possa ajudar os usuários;
. analisar denúncias, queixas e perguntas sobre os serviços de
telecomunicações ou seu aparelhamento.
Além disso, compete ainda ao Escritório cuidar do
aparelhamento do setor, aí incluindo:
. a definição de padrões necessários à aprovação de
equipamentos;
. a aprovação propriamente dita desses equipamentos;
. a aprovação de contratos com vistas ao fornecimento de
equipamentos específicos.
Ao Diretor Geral do Escritório, por sua vez, compete:
. assegurar que os serviços de telecomunicações sejam providos
em todo o Reino Unido de forma a atender, razoavelmente, todas as
demandas, aí incluídos: telefones públicos e serviços de
emergência, de apoio B lista e em áreas rurais;
. assegurar o financiamento dos serviços;
. promover o interesse dos consumidores;
. manter e promover competição efetiva;
. assegurar a eficiência dos serviços;
. promover a pesquisa e o desenvolvimento;
. fomentar negócios com grandes consumidores de serviços de
telecomunicações radicados em outros países;
. capacitar companhias britânicas a competirem no estrangeiro.
Para tanto, o OFTEL J divido nas seguintes áreas:
1- Competição da rede;
2- Interesses dos consumidores;
3- Licenciamento;
4- Execução dos contratos (licenças) e Comércio;
5- Assuntos técnicos;
6- Conselho econômico, estatístico e de contabilidade;
7- Assessoria jurídica;
8- Administração;
9- Relações com a imprensa;
10- Competição dos serviços e assuntos internacionais.
10.2. FRANÇA - Ministéré Délégué à la Poste aux
Télécommunications et à L'Espace
Nesse país, desde 29 de dezembro de 1990 - e até que nova
legislação se abata sobre o setor - as telecomunicações vêm sendo
reguladas pela "Lei de Regulamentação das Telecomunicações", que
faz do mercado de telecomunicações francês um dos mais abertos no
âmbito da União Européia, depois do Reino Unido, da Finlândia e da
Suécia. Dentre todas as áreas passíveis de exploração, apenas a
telefonia convencional ainda não está aberta B competição, o que
deverá ocorrer a partir de janeiro de 1998.
O Ministério dos Serviços Postais, Telecomunicações e Espaço,
órgão do poder executivo francês, é o responsável pela condução do
setor de telefonia celular. Conta, para isso, com a Diretoria Geral
de Correios e Telecomunicações, reguladora do setor, que visa (i)
garantir às partes econômicas envolvidas iguais oportunidades de
sucesso e (ii) permitir uma competição dinâmica e justa ao par da
manutenção dos serviços públicos envolvidos.
10.3. JAPÃO - Ministry of Posts and Telecommunications (MPT)
O Ministério dos Correios e Telecomunicações, órgão do poder
executivo nipônico, é o responsável pela condução das políticas e
dos controles referentes B exploração dos serviços de
telecomunicação naquele país. Para tanto destacam-se, dentre sua
estrutura, as seguintes divisões:
1) "Bureau" de Telecomunicações, cujos objetivos são:
. fomentar a livre e justa competição;
. contribuir para um maior acesso e versatilidade das
telecomunicações;
. criar novos sistemas de telecomunicações para um melhor
amanhã;
. desenvolver novos recursos de radiofreqüência e promover o
seu uso de forma eficiente;
. proteger a integridade do sistema.
2) "Bureau" de Políticas de Comunicação, cujos objetivos são:
. estender a infra-estrutura de telecomunicações a todos os
cantos;
. propugnar por tele e info-comunicações cada vez mais
sofisticadas;
. encorajar o desenvolvimento de novas tecnologias;
. implementar comunicações espaciais de ponta.
10.4. CANADÁ - Canadian Radio-television and
Telecommunications Commission (CRTC)
A Comissão Canadense de Rádio-televisão e Telecomunicações,
CRTC, foi criada pelo Parlamento daquele país em 1968,
inicialmente, para regular o sistema de difusão de rádio e
televisão - aí incluída a versão a cabo - passando, a partir de
1976, a também regular o sistema de telecomunicações. Sua missão é
ajudar o povo canadense a melhor compreender como os seus valores e
as suas diversidades tomam forma única no contexto mundial, pela
regulação dos sistemas de rádio e teledifusão de forma aberta e
flexível, a fim de incentivar a liberdade criativa e fortalecer a
sua prosperidade.
Para tanto, conta com até treze comissionados em tempo
integral e seis comissionados em tempo parcial, que ocupam os
cargos de Secretário Geral e de Diretores, todos designados pelo
Gabinete (Ministério). A Diretoria de Telecomunicações compete
aconselhar a Comissão visando a implementação dos objetivos
nacionais estabelecidos na Lei de Telecomunicações, bem como
assegurar que as concessionárias provejam serviços e tarifas em
termos razoáveis e não discriminem ou dêem preferência,
injustificadamente, a certos e determinados grupos ou pessoas.
Essa Diretoria se subdivide em três áreas:
1) Competição e Tarifas: responsável por (i)
acompanhar/revisar as políticas, aí incluindo os trabalhos
referentes B competitividade, economia e tecnologia; e (ii) avaliar
as taxas, os termos e as condições dos serviços prestados pelas
companhias.
2) Operações: responsável por coordenar os procedimentos de
telecomunicações, a aplicação das tarifas, a expedição de atos
formais e a resposta às reclamações ou questionamentos.
3) Análise Financeira: responsável por (i) aconselhar e
analisar em todos os aspectos pertinentes B regulação das tarifas;
e (ii) rever as atividades das concessionárias e suas práticas
contábeis.
10.5. ESTADOS UNIDOS - Federal Communications Commission (FCC)
A Comissão Federal de Comunicações, agência governamental
independente norte-americana, criada em 1934 e diretamente ligada
ao Congresso daquele país, tem por missão básica promover a
competição entre as cinco áreas da informação: rádio e teledifusão,
cabo, fio, sem-fio e satélite. Para tanto, J dirigida por cinco
Comissionados indicados pelo Presidente e composta por seis
departamentos, dentre os quais o "Bureau" de Telecomunicações
Sem-Fio, que controla todas as políticas e programas voltados para
as telecomunicações domésticas do tipo celular, pagers etc. Os
principais objetivos desse "Bureau" são:
. fomentar a competição entre os diferentes serviços sob sua
alçada;
. promover a universalidade, inclusive quanto a deficientes, e
a segurança dos serviços;
. maximizar o eficiente uso do espectro;
. desenvolver adequada estrutura para análise das condições do
mercado;
. minimizar a regulação, quando apropriado;
. facilitar a oferta de produtos e serviços inovadores,
particularmente por parte de pequenas empresas e de novos
empreendedores;
. servir aos seus clientes de forma eficiente;
. ampliar a proteção ao consumidor.
De se observar, portanto, que em todos esses países vigora
preocupação com a mantença de um órgão do Estado - seja ele
diretamente ligado ao Poder Executivo ou não, idem quanto à
autonomia - para fins de desenvolvimento, controle e defesa dos
interesses nacionais e coletivos no que tange a exploração
econômica dos produtos de telecomunicações por particulares. E,
embora a pesquisa não tenha sido suficiente para revelar se tais
órgãos - que a partir de agora serão chamados de "reguladores"-
foram criados prévia, concomitante ou posteriormente à concessão,
sugere a racionalidade administrativa, notadamente em um contexto
de planejamento estratégico de longo prazo, quando menos por
cautela, que modificações de ordem essencial sejam exaustivamente
analisadas, inclusive em termos estruturais, antes de sua
implementação, como forma de se minimizar a propensão ao erro.
No caso brasileiro, embora também haja previsão para o
funcionamento de um tal órgão regulador, a praxis do processo
concessório tem demonstrado certo descompasso entre a transferência
da produção para o setor privado e a regulamentação do novo modelo,
notadamente quanto às formas de controle. Isso porque, voltando a
citar o caso da Banda B, quando se está às vésperas do início do
processo licitatório, ao passo que a criação do órgão regulador - e
mesmo a regulamentação do sistema - ainda estão dependentes de
aprovação de lei, cujo projeto, contendo mais de 200 artigos, foi
recentemente encaminhada ao Congresso Nacional. Pela complexidade
de um projeto de lei dessa natureza e de tal magnitude , não é
difícil prever um longo período de discussões no Parlamento, antes
de ser transformado em lei. Assim, diante do quadro que se
apresenta, não se podem descartar alguns questionamentos:
- como garantir que o interesse coletivo será preservado se a
administração pública promover a regulação do setor somente após a
consumação do negócio concessório?
. na ausência de tal regulação prévia - que é como hoje se
opera - como garantir que os contratos, cujos termos obrigam a
partes, espelharão os macro-interesses das políticas públicas
envolvidas e não se perderão nas intrincadas negociações
individuais entre o setor público e as empresas vencedoras do
certame?
. até que ponto poderá o poder concedente fiscalizar e
investigar as ações das concessionárias sem que haja movimentos
contrários tendentes à preservação da individualidade e da
intimidade dessas empresas?
. quem fiscalizará o fiscal e de que forma? A quem caberá
fiscalizar o(s) órgão(s) regulador(es) e a que nível, pois se é
certo que sobre tal(tais) entidade(s) deve se abater a mão do
controle externo, também é certo que, por segurança, tal
fiscalização também deverá poder ir à concessionária como forma de
(i) cotejar as informações e, principalmente, (ii) poder dizer da
realidade à luz de seus próprios olhos, sem qualquer intermediário.
A conclusão, portanto, J que, enquanto tais questionamentos
não forem respondidos, não se poderá idealizar um novo modelo de
fiscalização a cargo do controle externo. Daí ser imprescindível
sugerir que o Tribunal atue junto ao Congresso Nacional de forma a
(i) abrir os debates sobre o tema; (ii) alertar os parlamentares
sobre a possibilidade de eles também se ressentirem de poder
fiscalizatório, caso o estudo da matéria continue a ser postergado
e (iii) indicar quais as formas - e principalmente as prerrogativas
- necessárias para um fiel cumprimento do controle e para a
manutenção dos interesses coletivos.
11. PERSPECTIVAS GOVERNAMENTAIS
O Governo divulgou na Internet, junto ao projeto de lei geral
das telecomunicações, um documento que contém suas expectativas
para o período 1997-1998:
No plano institucional, o início de 1997 será marcado pela
discussão, no Congresso Nacional, do projeto da nova Lei Geral das
Telecomunicações Brasileiras. O Governo espera que sua tramitação
ocorra em prazo bastante curto, de modo que sua votação e aprovação
se dêem ainda no primeiro quadrimestre.
Com a aprovação da nova lei, o Ministério das Comunicações
terá condições de implantar o órgão regulador - tarefa para a qual
estima serem necessários cerca de seis meses, e que deverá ser
realizada com o suporte de consultoria internacional, novamente a
ser obtida através do acordo de cooperação mantido com a UIT .
Deverão ser tomadas as medidas necessárias ao detalhamento do
programa de privatização das empresas do Sistema TELEBRÁS, à
elaboração da regulamentação básica essencial ao início da
competição, ao desenvolvimento do plano geral de outorgas e do
plano de metas de universalização dos serviços, ambos documentos
previstos no projeto da nova Lei Geral das Telecomunicações. Esses
trabalhos já foram iniciados e terão andamento acelerado no
decorrer de 1997, havendo uma meta, considerada ousada pelo MC de,
ainda durante o ano de 1997 e até o fim de 1998, completar a
privatização do Sistema, ou torná-la irreversível.
Os primeiros contratos de concessão para o serviço móvel
celular, na Banda B têm sua assinatura prevista para o final do
primeiro semestre, de maneira que, a partir da segunda metade do
ano, os investimentos privados no setor deverão acontecer em ritmo
acelerado, visando colocar os sistemas em condições de ativação
comercial.
Além disso, o Ministério das Comunicações estará lançando
editais para outorgas de concessões e permissões para a exploração
de diversos serviços, no decorrer de 1997 e 1998, em função das
seguintes disponibilidades:
. 1.400 para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e
imagens;
. 1.000 para o serviço de radiochamada (paging);
. 500 para o serviço de trunking;
. 500 para o serviço de radiotáxi;
. 4 para ocupação de órbitas de satélites notificadas pelo
Brasil;
. 2 para o serviço de radiocomunicação aeronáutica;
. 10 para serviço móvel celular.
Para melhor desempenhar suas funções de fiscalização - que
serão transferidas ao novo órgão regulador - o Ministério estará,
também, contratando em 1997 moderno sistema de radiomonitoragem, e
implantando facilidades de acesso através da Internet, que
melhorarão a comunicação das áreas-fim do Ministério com os
prestadores de serviços e com os seus usuários, tornando esse
relacionamento ainda mais transparente.
VI - AUDITORIAS OPERACIONAIS REGIONAIS
As equipes das SECEXs que realizaram auditorias apresentaram
em seus relatórios as seguintes propostas de
recomendações/determinações:
a) À TELEACRE
1 - realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e
transmissão, que servirão de subsídios para o planejamento dos
investimentos neste setor, visto que no período analisado pouco se
fez nessa área, o que estaria comprometendo a qualidade do serviço
prestado à população;
2 - realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a
fim de que sejam estabelecidos critérios técnicos objetivos para
balizar seu planejamento de modo assertivo e coerente com sua área
de atuação;
3 - estabelecer ações visando ao atendimento telefônico às
localidades rurais;
4 - implantar com urgência seu sistema de contabilização e
apropriação de custos, importante arma de controle e decisão
gerencial, consistindo na alimentação e informações sobre valores
relevantes que dizem respeito às conseqüências de curto e longo
prazo sobre medidas de fixação de preço de venda de terminais,
opção de compra de fabricantes, determinação do produto comprado
etc.;
5 - adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de
cultura organizacional, dentro do novo contexto qualitativo das
Telecomunicações;
6 - realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de
custo, para a racionalização dos custos e identificação de novas
receitas;
7 - pleitear junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de
investimento, pautado nas reais condições de implementação da
empresa;
8 - informatizar sua estrutura organizacional;
9 - implantar sistema de controles internos nos seus diversos
setores, de modo a agilizar suas ações;
10 - solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado,
na área de rede externa, comutação, energia/transmissão e
implantação, pois conta apenas com o total de e 15 técnicos e 7
engenheiros (Administração) para atender a todo o Estado.
b) À TELESC
1 - implementar uma base de dados que possibilite a completa
análise da demanda e da situação de tráfego por localidade, bem
como dos custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a
empresa disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os
seus investimentos futuros;
2 - enviar a este Tribunal os preços unitários dos
equipamentos, tanto os praticados por ocasião do contrato principal
quanto os dos aditivos assinados com inexigibilidade de licitação,
relativamente aos contratos com as empresas ERICSSON (Contrato nº.
037/95), EQUITEL (Contrato nº. 086/95) e SESA (Contrato nº.
310/94), bem como as respectivas datas dos contratos/aditivos.
c) À TELEBRÁS
1 - averiguar a conveniência da redução dos investimentos
imposta à TELESC por aquela "Holding", haja vista que a maioria dos
recursos a serem investidos são próprios e que tal corte não trará
nenhum benefício à estatal, além de comprometer seus planos de
atendimento da demanda em Santa Catarina.
d) À CISET/MC
1 - efetuar, nas prestações de contas da TELESC referentes aos
exercícios de 1996 e 1997, uma avaliação minuciosa quanto à efetiva
atuação do setor de Auditoria Interna da Telesc, em especial quanto
à:
1.1 - quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos:
1.2 - quantidade e materialidade das falhas encontradas, em
contraste com aquelas apontadas normalmente pela CISET/MC e por
este Tribunal;
1.3 - atuação do setor no sentido de que a Telesc implemente
as determinações dos órgãos de controle;
1.4 - existência, no setor, de bases de dados que permitam
avaliar a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de
gestão da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao
conhecimento, pelo setor, quanto à localização de tais dados;
2 - verificar o cumprimento das determinações que o Tribunal
ora venha a fazer à Telesc, por conta deste processo.
e) À TELECEARÁ
1 - adotar providências no sentido de sanear os seguintes
fatos:
1.1 - inexistência de dados quantitativos e qualitativos que
expressem com exatidão a real demanda por serviços de telefonia,
notadamente da telefonia móvel celular no interior e da telefonia
fixa para todo o Estado do Ceará;
1.2 - expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como
constantes da chamada Lista Negra, mormente na telefonia celular e
na locação;
1.3 - elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel
Celular da Capital;
1.4 - deficiência na comunicação existente entre os
Departamentos da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do
Departamento de Planejamento Operacional, particularmente a Divisão
de Tráfego, acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que
não retratam a realidade;
f) À PRÓPRIA SECEX/CE
1 - proceder ao acompanhamento da implantação, por parte da
Teleceará, do Sistema de Custos por Serviço, na forma preconizada
no art. 18 da IN nº 09/95.
VII - CONCLUSÃO
Diante de todos os pontos abordados na realização do presente
trabalho auditorial, pode-se concluir que:
a) em face do rebalanceamento tarifário iniciado em fins de
1995 e do incremento de novas receitas provenientes,
principalmente, do Serviço Móvel Celular, tem sido possível ao STB
efetuar investimentos crescentes a partir de 1995, a ponto de
ter-se tornado capaz de realizar, por si só, todos investimentos
previstos no PASTE já a partir de 1997. Considerando esse quadro e
o início, previsto para breve, da exploração dos serviços de
telecomunicações pela iniciativa privada, o Ministério das
Comunicações deverá rever as metas do PASTE, de modo que o pleno
atendimento da demanda reprimida possa ocorrer em um menor espaço
de tempo;
b) devido à política de tarifas praticadas a partir da década
de 80, principalmente em razão da sua não vinculação aos custos dos
serviços prestados, o STB deixou de arrecadar recursos da ordem de
R$ 16 bilhões, inibindo, assim, sua capacidade de expansão, o que
inviabilizou a redução e, até mesmo, o fim do autofinanciamento;
c) as estimativas de demanda telefônica reprimida, por falta
de estudos mais aprofundados, carecem de maior fidedignidade, não
proporcionando a segurança necessária para balizar um adequado
planejamento de atendimento do setor;
d) considerando o quantitativo máximo estimado de demanda
reprimida de telefonia convencional pelo Ministério das
Comunicações de 10 milhões de terminais, e levando-se em conta os
níveis de investimento e de crescimento do STB, pode-se prever que
ao final deste século essa demanda estará plenamente atendida. Como
a quantidade demandada é função inversa do preço, o fim do
autofinanciamento ou a sua drástica redução refletirá em aumento do
número de interessados, o que modificará essa previsão;
e) das metas de crescimento contidas no PASTE, relativamente à
telefonia, o STB está muito próximo de cumprir aquelas referentes à
telefonia convencional e móvel celular. Entretanto, no que diz
respeito ao crescimento dos terminais de uso público e das caixas
de voz da telefonia virtual (serviços esses destinados às camadas
de menor poder aquisitivo - maioria da população brasileira), os
resultados estão muito aquém do previsto;
f) os níveis tarifários atualmente praticados no Brasil,
embora sendo um dos mais baixos dentre os países pesquisados neste
trabalho, estão entre os mais elevados se for levado em
consideração, também, o poder aquisitivo da população;
g) o principal fator que tem evitado a democratização do
serviço de telefonia convencional no Brasil é o elevado valor a ser
despendido para se ter acesso a esse serviço (autofinanciamento),
em que pese ser atualmente possível, com a venda das ações
recebidas, resgatar-se, quase que por completo, o gasto
inicialmente realizado;
h) de acordo com informações obtidas junto ao STB, as tarifas
telefônicas internacionais praticadas no Brasil estão dentro da
média mundial, ao menos no que se refere ao plano básico. Por outro
lado, verifica-se que, por meio de planos alternativos, empresas
estrangeiras cobram efetivamente valores mais baixos, a ponto de
favorecer o crescimento do uso do sistema CALLBACK, provocando,
assim, perda de receitas das operadoras brasileiras;
i) em países onde já ocorreram os processos de privatização
dos serviços de telecomunicações, como Argentina, México e
Inglaterra, verificou-se a elevação das tarifas num primeiro
momento, muito provavelmente em razão de sua defasagem em relação
aos próprios custos. No Brasil, o rebalanceamento tarifário está
sendo realizado pelo Governo previamente à privatização, de modo
que não se deve esperar grandes alterações no valor das tarifas. Ao
mesmo tempo, a adoção dessa estratégia deverá garantir a
valorização das empresas quando de suas vendas, já que estas
estarão mais rentáveis;
j) as empresas integrantes do STB que apresentam os melhores
desempenhos operacionais são justamente aquelas com atuação nos
estados mais desenvolvidos da federação, excetuando-se a TELERJ,
cujo desempenho está entre os piores. Objetivando reverter tal
situação, o Sistema autorizou significativo aumento do nível de
investimento a ser realizado nessa operadora a partir de 1996. A
realidade dessa operadora será melhor analisada em auditoria
operacional desenvolvida pela SECEX/RJ;
k) as empresas integrantes do STB não dispõem de uma adequada
e precisa sistemática de apropriação de custos, fundamental para a
sobrevivência de uma organização em cenários de livre concorrência;
l)o Ministério das Comunicações e a TELEBRÁS contrataram,
junto à UIT, consultorias internacionais e nacionais para os
subsidiarem nos preparativos quanto à estruturação, regulamentação
e operação no cenário de livre concorrência. Os resultados dos
trabalhos desenvolvidos por essas consultorias serão de
significativa importância para balizar, no futuro, as avaliações do
processo de privatização, pertinentes a esta Corte de Contas;
m) a rápida expansão do número de usuários da INTERNET poderá
provocar saturação da rede telefônica, uma vez que ela não foi
dimensionada para suportar ligações de duração média bem superiores
a 3 minutos;
n) o STB tem convivido com significativos ganhos de
produtividade no que diz respeito à mão-de-obra, refletida de forma
geral pela significativa redução da relação nº de empregados por
1000 acessos telefônicos instalados, quando apresentou redução de
35,0 em 1973 para 6,1 em 1995;
o) o PASTE, apresentado pelo Ministério das Comunicações como
o estudo de viabilidade técnica e econômica para a outorga das
concessões do Serviço Móvel Celular, exigido pela Instrução
Normativa nº 10/95 - TCU, por ser um planejamento de âmbito geral
do setor de comunicações do País, não contempla a questão relativa
a essas concessões com a profundidade e o detalhamento necessários
a um estudo dessa natureza;
p) os critérios de julgamento da licitação para outorga da
concessão do direito de exploração do SMC, assim como a forma de
pagamento do valor de outorga ofertado pelo licitante vencedor,
contidos na minuta do Edital de Licitação, não privilegiam a
redução das tarifas a serem cobradas dos usuários desse serviço,
mas sim, àqueles consórcios de maior poder econômico, em prejuízo à
competição na concorrência;
q) a metodologia a ser utilizada pelo Ministério das
Comunicações para a fixação dos preços mínimos pela outorga das
concessões para exploração do SMC em cada uma das áreas em que será
dividido o Brasil carece de maiores estudos, que abordem de forma
sistêmica a questão, como por exemplo levar em consideração também
o quantitativo de demanda existente e o percentual já atendido;
r) a densidade telefônica no Brasil, embora sendo uma das mais
baixas, está, de certa forma, compatível com a realidade atual da
distribuição e do nível de renda de seu habitantes, com algumas
exceções localizadas, principalmente, em grandes centros urbanos;
s)o processo de reforma do setor de telecomunicações que vem
sendo executado guarda semelhanças com os realizados em outros
países, com a vantagem de se valer dessas experiências;
t) o procedimento adotado pelo Ministério das Comunicações no
sentido de submeter à consulta pública as novas regras a serem
implantadas é irrepreensível e bastante saudável ao processo, pois,
se por um lado atrasa o andamento da reforma, por outro, não só
democratiza o processo como, também, o aperfeiçoa, reduzindo
possíveis falhas e evitando futuros problemas;
u) muitas das falhas apontadas neste relatório, relativamente
à etapa de implantação da regulamentação mínima e o conseqüente
início da participação da iniciativa privada em determinados
serviços, decorrem do modo concebido para tentar imprimir
velocidade a essa etapa da reforma, e não a erros do modelo em si,
já que se baseou em uma lei parcial (Lei Mínima), contrariamente ao
previsto na Emenda Constitucional nº 8/95.
PROPOSTAS
Por todo o exposto, esta equipe sugere que este processo seja
submetido ao Tribunal para apreciação das seguintes propostas:
1.que seja encaminhada cópia deste Relatório à Comissão de
Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática da Câmara dos
Deputados, com o objetivo de subsidiar os trabalhos daquela
Comissão quando da apreciação do Projeto de Lei Geral das
Telecomunicações;
2.que este Tribunal, em face da relevância da concessão do
direito de exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" para o
desenvolvimento econômico-social do País, acompanhe minuciosamente
o processo de licitação, nos termos da Instrução Normativa nº 10/95
- TCU;
3.que esta Corte, em face da atual política de reformulação do
Estado, desenvolva estudos que visem dotar esta Casa de adequados
mecanismos e estrutura para eficaz acompanhamento e fiscalização da
execução dos contratos de outorga de concessão de serviços públicos
de um modo geral;
4. que sejam efetuadas ao Ministério das Comunicações
determinações no sentido de:
a) envidar esforços no sentido de fazer com que as empresas
integrantes do STB atuem de forma a tornar realidade as metas
previstas no PASTE no tocante à telefonia pública e telefonia
virtual, tendo em vista sua relevância para o atendimento às
necessidades de comunicação das camadas de menor poder aquisitivo;
b) verificar a necessidade de se efetuar revisão das metas
fixadas no PASTE, em face da nova realidade financeira do STB e da
abertura do mercado à iniciativa privada;
c) realizar estudos no sentido de avaliar a possibilidade de
se reduzir, ou até mesmo eliminar, o autofinanciamento, criando-se
uma taxa de instalação de menor valor, contribuindo para a
democratização do acesso telefônico residencial e comercial;
d) avaliar os benefícios decorrentes da alteração dos
critérios de julgamento da licitação para outorga da concessão do
direito de exploração do SMC - Banda "B", assim como de pagamento
do valor de outorga que vier a ser ofertado pelo licitante
vencedor, contidos na minuta do Edital de Licitação, com vistas a
obter-se maior redução nas tarifas, maior valor pela concessão e
atendimento mais rápido da demanda;
e) criar mecanismos que assegurem o repasse às tarifas de
possíveis ganhos de produtividade obtidos pelas prestadoras de
serviços de telecomunicações, quer sejam operadores privados, quer
sejam empresas estatais;
f) apreciar, também, nos estudos para fixação do preço mínimo
pela outorga da concessão da exploração do SMC - Banda "B", a
demanda não atendida especificamente desse serviço e a questão da
concentração de renda em cada área; e
g) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos
trabalhos realizados pela consultoria contratada junto à União
Internacional de Telecomunicações, com vistas a subsidiar a
avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão.
5. que sejam efetuadas determinações à TELEBRÁS no sentido de:
a) desenvolver estudos referentes à criação de planos
tarifários alternativos com vistas à redução de perda de receitas
provocada pelo uso do CALLBACK;
b) adotar adequada sistemática de apropriação de custos de
instalação e de operação em relação aos serviços prestados, de
forma a poder subsidiar as ações gerenciais, principalmente em um
novo cenário de livre concorrência;
c) implementar medidas que visem evitar possível saturação da
rede telefônica, devido a rápida expansão do seu uso para
comunicação de dados, principalmente pelos serviços de
"homebanking", BBS, "Internet" e outros; e
d) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos
trabalhos realizados pela consultoria contratada junto à União
Internacional de Telecomunicações, com vistas a subsidiar a
avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão.
e) averiguar a conveniência da redução dos investimentos
imposta à TELESC por aquela "Holding", haja vista que a maioria dos
recursos a serem investidos são próprios e que tal corte não trará
nenhum benefício à estatal, além de comprometer seus planos de
atendimento da demanda em Santa Catarina.
6. que sejam efetuadas determinações à TELEACRE no sentido de:
a) realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e
transmissão, que servirão de subsídios para o planejamento dos
investimentos neste setor, visto que no período analisado pouco se
fez nessa área, o que estaria comprometendo a qualidade do serviço
prestado à população;
b) realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a
fim de que sejam estabelecidos critérios técnicos objetivos para
balizar seu planejamento de modo assertivo e coerente com sua área
de atuação;
c) estabelecer ações visando o atendimento telefônico às
localidades rurais;
d) implantar com urgência seu sistema de contabilização e
apropriação de custos, importante arma de controle e decisão
gerencial, consistindo na alimentação e informações sobre valores
relevantes que dizem respeito às conseqüências de curto e longo
prazo sobre medidas de fixação de preço de venda de terminais,
opção de compra de fabricantes, determinação do produto comprado
etc.;
e) adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de
cultura organizacional, dentro do novo contexto qualitativo das
Telecomunicações;
f) realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de
custo, para a racionalização dos custos e identificação de novas
receitas;
g) pleitear junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de
investimento, pautado nas reais condições de implementação da
empresa;
h) informatizar sua estrutura organizacional;
i) implantar sistema de controles internos nos seus diversos
setores, de modo a agilizar suas ações;
j) solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado, na
área de rede externa, comutação, energia/transmissão e implantação,
pois conta apenas com o total de e 15 técnicos e 7 engenheiros
(Administração) para atender a todo o Estado.
7. que sejam efetuadas determinações à TELECEARÁ no sentido de
adotar providências para sanear os seguintes fatos:
. inexistência de dados quantitativos e qualitativos que
expressem com exatidão a real demanda por serviços de telefonia,
notadamente da telefonia móvel celular no interior e da telefonia
fixa para todo o Estado do Ceará;
. expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como
constantes da chamada Lista Negra, mormente na telefonia celular e
na locação;
. elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel Celular
da Capital;
. deficiência na comunicação existente entre os Departamentos
da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do Departamento de
Planejamento Operacional, particularmente a Divisão de Tráfego,
acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que não retratam
a realidade;
8. que sejam efetuadas determinações à TELESC no sentido de:
a) implementar uma base de dados que possibilite a completa
análise da demanda e da situação de tráfego por localidade, bem
como dos custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a
empresa disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os
seus investimentos futuros;
b) enviar a este Tribunal os preços unitários dos
equipamentos, tanto os praticados por ocasião do contrato principal
quanto os dos aditivos assinados com inexigibilidade de licitação,
relativamente aos contratos com as empresas ERICSSON (Contrato nº.
037/95), EQUITEL (Contrato nº. 086/95) e SESA (Contrato nº.
310/94), bem como as respectivas datas dos contratos/aditivos.
9. que sejam efetuadas determinações à CISET/MC no sentido de:
a) efetuar, nas prestações de contas da TELESC referentes aos
exercícios de 1996 e 1997, uma avaliação minuciosa quanto à efetiva
atuação do setor de Auditoria Interna da Telesc, em especial quanto
à:
. quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos:
. quantidade e materialidade das falhas encontradas, em
contraste com aquelas apontadas normalmente pela CISET/MC e por
este Tribunal;
. atuação do setor no sentido de que a TELESC implemente as
determinações dos órgãos de controle;
. existência, no setor, de bases de dados que permitam avaliar
a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de gestão
da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao conhecimento,
pelo setor, quanto à localização de tais dados;
b) verificar o cumprimento das determinações que o Tribunal
ora venha a fazer à TELESC, por conta deste processo.
10. que sejam efetuadas determinações à SECEX/CE no sentido de
proceder ao acompanhamento da implantação, por parte da Teleceará,
do Sistema de Custos por Serviço, na forma preconizada no art. 18
da IN nº 09/95.
ANTONIO RICARDO PIRES DOS SANTOS - Mat. 2673-5. 9ªSECEX
(coordenador) RODRIGO DE OLIVEIRA FERNANDES - Mat. 3151-8. 9ª SECEX
(membro), ADALBERTO SANTOS DE VASCONCELOS - Mat. 3453-3. 9ª SECEX
(membro) e FLÁVIO LÚCIO RODRIGUES DA SILVA - Mat. 2818. SAUDI
(membro)
O Secretário de Controle Externo Substituto, Jorge Pereira
Macedo, manifesta-se de acordo com as conclusões apresentadas. É o
Relatório.
Voto do Ministro Relator:
É certo, o grande capital motor da Economia no novo milênio que se
avizinha chama-se conhecimento. Em sintonia, a abertura das
Telecomunicações em todo o mundo emerge como a grande alavanca para
facilitar o acesso ao conhecimento ao cidadão de todas as nações do
planeta.
O Acordo Global de Telecomunicações, firmado este ano no
âmbito da Organização Mundial de Comércio, busca incentivar a
aceleração do crescimento da economia de forma ampla. Nas palavras
do Secretário-Geral da OMC, Renato Ruggiero, trata-se de "uma das
indústrias mais dinâmicas e de crescimento mais rápido no mundo". O
Acordo vai "preparar a economia mundial para os desafios do século
XXI"..."Afinal, informação e tecnologia são a matéria-prima do
crescimento e do desenvolvimento desse nosso globalizado mundo".
Nesse ambiente de abertura à competição que permeia todos os
continentes, o Brasil dá andamento à reforma do seu Sistema de
Telecomunicações.
O marco anterior na história das Telecomunicações no país
ocorreu na década de setenta com a implantação do Sistema de
Telecomunicações Brasileiro, objetivando ultrapassar a condição de
baixíssimos níveis de qualidade operacional e de densidade
telefônica do setor. Nessa época, realizaram-se elevados
investimentos, destacando-se o ano de 1976, em que representaram
1,08% do PIB contra apenas 0,62% em 1995.
Assim, os resultados desta abrangente Auditoria Operacional
realizada pelo Tribunal no Sistema de Telecomunicações Brasileiro
tornam-se disponíveis no momento oportuno em que se desenrolam as
mudanças, atendendo ao interesse coletivo que deseja tomar
conhecimento com detalhe de todo o processo deflagrado.
Sobre isso manifesta-se o Presidente da República, Fernando
Henrique Cardoso, por ocasião do ato de estabelecimento de política
industrial para as telecomunicações:
"O novo desafio é uma reformulação das políticas e do próprio
aparelho de Estado para que ele possa, dentro de marcos
regulatórios novos, manter uma atividade de sinalização para que o
mercado possa, diante dessas sinalizações, atuar de forma mais
conseqüente com o que é o interesse nacional".
No cenário em que se vislumbra a transformação integral do
setor no país, a auditoria realizada nos mostra a face atual do STB
e os aspectos fundamentais da reforma pretendida, além de
identificar os pontos relevantes para resguardo do cidadão.
A análise do STB traz à baila a questão da política tarifária
praticada que, em face de sua não vinculação aos custos dos
serviços prestados, provocou um déficit no ingresso de recursos no
Sistema estimado em torno de R$ 16 bilhões. A equipe de auditoria
considera que o montante acumulado a título de insuficiência
tarifária teria possibilitado a instalação de quase 12 milhões de
terminais telefônicos.
Portanto, o panorama das telecomunicações no país poderia ser
completamente outro, bem mais ajustado às necessidades da
população, seja em termos de melhor qualidade operacional, seja em
termos de maior atendimento da demanda.
O custo anual do serviço telefônico no Brasil, da ordem de US$
224.00, aparece como um dos mais baixos dentre uma seleção de
países. Para os usuários, porém, comparativamente ao PNB "per
capita", constata-se que o brasileiro apresenta um comprometimento
maior de sua renda para fazer frente às despesas com
telecomunicações. No dizer da equipe, "... a realidade tarifária
brasileira, comparativamente a de outros países em termos de
valores absolutos, está bem defasada no que diz respeito à
assinatura básica, um pouco em relação ao valor da chamada local e
compatível no que se refere à tarifa de interurbano. Entretanto,
comparando-se, não em valores absolutos, mas sim relativos
(levando-se em conta a renda média do povo), a cesta telefônica do
Brasil é uma das mais caras".
Os melhores resultados do Sistema, confrontados os principais
indicadores de desempenho e qualidade, são obtidos nas empresas
atuantes nos Estados mais desenvolvidos da Federação, excetuando-se
a TELERJ, de notória ineficiência. Essa operadora está sendo objeto
no momento de auditoria operacional específica para avaliar sua
situação.
O avanço tecnológico beneficia de forma contundente as
Telecomunicações, com melhoria da qualidade dos serviços e com
reflexo na redução de custos, importando destacar a evolução do
grau de digitalização da planta telefônica no país. Sobre isso, a
equipe assinala que, na região de maior densidade populacional, a
Sudeste, verifica-se o menor grau de digitalização, 43,83%,
enquanto a TELEAMAPÁ exibe 82,41%.
Inegavelmente, o Poder Executivo vem imprimindo velocidade ao
processo da reforma das Telecomunicações. A necessidade de
acompanhar a tendência internacional de abertura à competição, já
desencadeada em uma gama de países que já se adequaram à nova
realidade, justifica a decisão, como assevera o Presidente da
República no discurso mencionado anteriormente:
"É uma transformação imensa que está ocorrendo no Brasil.
Transformação que ou ocorre, ou então aí, sim, o Brasil ficaria
submetido às conseqüências da globalização só passivamente e,
portanto, sem poder aproveitar-se do que se abre como oportunidade
positiva e sem poder defender-se das conseqüências negativas desse
novo modo de organização da produção mundial".
Considero, entretanto, que, do ponto de vista da Sociedade,
transformação de tal magnitude seria revestida de indubitável
consistência em face de prévia edificação do arcabouço
jurídico-institucional necessário. Para isso, a par do contido na
nova redação do art. 21, inc. XI, da CF, haja vista a Emenda
Constitucional nº 08/95, estipulava-se a condição da nova Lei Geral
de Telecomunicações dispor sobre a "organização dos serviços, a
criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais".
O formato aí desenhado exsurge como aquele que melhor
sedimentaria o curso da transformação pretendida.
Todavia, houve a opção por lançar uma legislação apenas
parcial (a chamada Lei Mínima) e, a partir daí, dar início a
transferência dos serviços à exploração da Iniciativa Privada,
inicialmente com a licitação da Banda "B" da Telefonia Celular.
Tal comando, aliado ao ritmo acelerado, procurando recuperar o
tempo, queimando etapas, embora não eivado por
inconstitucionalidade, na forma da Decisão do Supremo Tribunal
Federal, acarretou uma série de falhas apontadas no relatório pela
equipe, das quais transcrevo estas:
"- o Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de
Telecomunicações e do Sistema Postal - PASTE, apresentado pelo
Ministério das Comunicações como o estudo de viabilidade técnica e
econômica para a outorga das concessões do Serviço Móvel Celular,
exigido pela Instrução Normativa nº 10/95 - TCU, por ser um
planejamento de âmbito geral do setor de comunicações do País, não
contempla a questão relativa a essas concessões com a profundidade
e o detalhamento necessários a um estudo dessa natureza;
- os critérios de julgamento da licitação para outorga da
concessão do direito de exploração do Serviço Móvel Celular - SMC,
assim como a forma de pagamento do valor de outorga ofertado pelo
licitante vencedor, contidos na minuta do Edital de Licitação, não
privilegiam a redução das tarifas a serem cobradas dos usuários
desse serviço, mas sim, àqueles consórcios de maior poder
econômico, em prejuízo à competição na concorrência;
- a metodologia a ser utilizada pelo Ministério das
Comunicações para a fixação dos preços mínimos pela outorga das
concessões para exploração do SMC em cada uma das áreas em que será
dividido o Brasil carece de maiores estudos, que abordem de forma
sistêmica a questão, como por exemplo levar em consideração também
o quantitativo de demanda existente e o percentual já atendido;..."
No Congresso Nacional, quando da apreciação da PEC nº 03/95,
assinalo as considerações feitas pelo ilustre Deputado Nelson
Marchezan, que viveu experiência à frente da área de comunicações,
na justificativa de emenda modificativa apresentada:
"Seria uma temeridade flexibilizar um serviço de natureza
monopolística como as telecomunicações, sem definir, antes, um
órgão de controle e fiscalização poderoso, com amplas competências
para fiscalizar, enquadrar e ditar diretrizes, para que a sociedade
tenha a garantia de receber os melhores serviços, nos menores
preços possíveis. (...) a presente emenda visa deixar para a lei
complementar o estabelecimento do conjunto de diretrizes para os
diversos serviços de telecomunicações, a regulamentação de um órgão
de fiscalização e controle do sistema e, enfim, o modelo que
resultará ao final do processo".
Também no voto do Relator da matéria, nobre Deputado Geddel
Vieira Lima, ficou registrado:
"Assim, o modelo que vislumbramos para as telecomunicações
brasileiras prevê a edição de uma lei regulamentadora para o setor,
prevista em nosso substitutivo, somente após a qual se pode mudar o
"status quo" atual".
Não obstante o curso da reforma mais célere delineado pelo
Governo Federal, permanece de notável relevo a participação do
Estado no novo modelo, retomando seu papel de Poder concedente,
regulamentador e fiscalizador.
Em alguns países, entretanto, o processo de transformação foi
longo e precedido de amplo debate. Cito a França, onde a
desregulamentação foi baseada no diálogo, com discussões entre
Governo e Sindicato, com realização de centenas de audiências
públicas e, após essas, nova fase de consulta com os Sindicatos.
No caso brasileiro, esperou-se suprir a lacuna, que poderia
ser entendida como falta de transparência, pelo procedimento
adotado pelo Ministério das Comunicações de submeter, previamente,
à consulta pública as novas regras a serem implantadas.
No cenário posto, colocar-se-á de imediato a transferência à
Iniciativa Privada das estatais de telefonia. A equipe de auditoria
faz ponderação precisa: "Nunca é demais ressaltar que um patrimônio
nacional dessa grandeza, construído ao longo de vários anos com os
esforços de toda a sociedade brasileira, deva ser tratado com a
máxima responsabilidade pelos dirigentes públicos, a fim de que se
evitem quaisquer desvalorizações patrimoniais que possam ensejar
reduções no preço de venda das operadoras, quando das
privatizações".
Os Analistas da 9ª SECEX prosseguem sua acurada avaliação:
"... no caso de não terem as estatais se adequado devidamente
para atuarem nesse novo cenário em igualdade de condições com as
concorrentes, poderão elas vir a sofrer uma expressiva
desvalorização patrimonial, decorrente de possíveis reduções das
receitas, lucratividade ou mesmo do número de assinantes que podem
migrar para a operadora privada.
O que se verifica de tudo isso é, na verdade, um descompasso
entre os momentos da concessão da Banda "B" e da privatização, de
modo que o Executivo dificilmente poderá alcançar, conjuntamente, o
maior preço possível na venda das estatais e as menores tarifas
telefônicas, o que se tornaria possível no caso de ter sido
aprovada a referida lei antes de iniciar-se o processo de abertura
do setor, conforme já previa o próprio texto da Emenda
Constitucional nº 08/95. Com isso, o Executivo poderia prever com
elevada margem de segurança o momento adequado à realização da
privatização, com vistas a se obter a máxima valorização
patrimonial das estatais, enquanto estaria, ao mesmo tempo,
desimpedido para direcionar a disputa da concessão da Banda "B"
mais em função das tarifas do que em razão do valor de outorga".
Em que pese o Projeto de Lei Geral das Telecomunicações, ora
em exame no Congresso, conter dispositivo assegurando a preservação
da capacidade em pesquisa e desenvolvimento tecnológico existente
na TELEBRÁS, o tema merece ênfase. Sem dúvida, o Centro de Pesquisa
e Desenvolvimento - CPqD, desenvolveu tecnologias tão importantes,
nas áreas de comunicações ópticas, sistemas de software para
gerenciamento e automatização de redes, tornando-se um centro de
pesquisa de excelência, que seria inaceitável, do ponto de vista do
interesse público, que a reforma das Telecomunicações pudesse vir a
tolhê-lo.
Um dos objetivos essenciais que se vislumbra deve ser
alcançado pela reforma das Telecomunicações no país refere-se à
garantia do serviço universal, que significa a disponibilização dos
serviços de Telecomunicações a todos os indivíduos.
A necessidade da Sociedade ultrapassa à expectativa de
atendimento à demanda reprimida, notadamente nos grandes centros
urbanos. Dirimida, em uma primeira fase, tal situação, como
ressalta a equipe, "pode-se prever que uma expressiva parcela da
população brasileira, em face de sua renda, não terá condições de
obter um acesso telefônico bidirecional, individualizado e de tempo
integral a sua disposição. Com isso, fica evidenciada a relevante
importância de se colocar à disposição dessas classes sociais, de
renda mais baixa, serviços alternativos de telecomunicações, a
custos mais reduzidos".
O relatório demonstra que a expansão dos serviços de custos
mais reduzidos, tais como a instalação de caixa de voz da Telefonia
Virtual e de terminais de uso público (TUP), no âmbito do STB
atualmente estão bem aquém das metas fixadas pelo Governo Federal
no PASTE.
Acesso ao serviço de telecomunicações hoje tornou-se uma
necessidade básica para qualquer cidadão, em qualquer posição na
pirâmide social. As palavras de uma senhora que trabalha como
diarista são reveladoras: "às vezes, um telefone vale mais que um
prato de comida". Sua vizinha, que dispunha de linha telefônica,
esquecera de transmitir recado solicitando o trabalho de pedreiro
de seu marido, informação que asseguraria alimento para todo o mês.
Entendo que deve ser um dos compromissos do Governo, nessa
reforma que empreende, tornar realidade o serviço universal.
Afinal, trata-se de um dos indicadores de qualidade de vida de uma
sociedade.
O Presidente Fernando Henrique Cardoso, ainda no documento já
citado, expressou, em síntese, o fim buscado com a reforma:
"...o interesse da população como centro das nossas
atividades, tanto empresariais como governamentais e esse interesse
tem que ser aferido por mecanismos cada vez mais abertos de
participação dos mais amplos setores da sociedade, na definição
dessas novas políticas, portanto dentro de um marco democrático.
(...)
...a questão da informação, nessa sociedade absolutamente
dinâmica que está sendo criada, é vital. A informação de cada um é
vital. E a possibilidade de escolha das informações também é vital.
E, se nós não revolucionarmos esse sistema de comunicações,
assegurando competição e um acesso mais democrático, não só aos que
oferecem os meios de comunicação à população, como da escolha da
população para saber como se informar melhor, estaremos limitando a
possibilidade da reorganização até mesmo das mentalidades, para que
façamos face aos desafios desse mundo contemporâneo".
Diante do porte da reestruturação das Telecomunicações que se
desenrola, impõe-se também a este Tribunal aprimorar-se,
percebendo, ademais, a dimensão das mudanças que afetam amplamente
os entes que lhe cabe fiscalizar. O novo quadro existente apresenta
reavaliação das funções estatais, novos importantes fatores agindo
no ambiente das entidades controladas pela União, novas diretrizes
governamentais que aceleram as privatizações, neste aspecto,
inclusive, abrindo à iniciativa privada a exploração de serviços
públicos, mediante transferência de concessão.
Entre 1991 e 1996, foram privatizadas 22 empresas, 25
participações minoritárias e 5 concessões, de acordo com dados
informados pela Divisão de Privatização da 9ª SECEX. Nesse período,
foram arrecadados US$ 13,69 bilhões que, acrescidos das dívidas
transferidas para as empresas privatizadas, totalizam US$ 18,25
bilhões.
Traçando-se um paralelo apenas com a transferência da
concessão dos serviços de Telecomunicações, constata-se que tais
valores são amplamente superados. "Uma licitação pública nas
dimensões que está sendo realizada para concessão dos serviços de
telefonia móvel na chamada banda B praticamente não tem precedentes
no país", opina "O Globo", no seu caderno de Economia do dia 9
último. A "Folha de S.Paulo", edição do dia 03.04.97, indica que "o
governo espera arrecadar R$ 6 bilhões com a concorrência". Na fase
seguinte, é noticiado que "o governo pretende arrecadar pelo menos
R$ 100 bilhões com a privatização de todas as 27 empresas do
sistema Telebrás mais a Embratel (esta cotada em pelo menos R$ 20
bilhões)".
Fica bastante claro que o atual Governo traçou novas e
portentosas diretrizes para a DESESTATIZAÇÃO e estou grifando esta
palavra porque se ultrapassou largamente o conceito da mera
privatização. Como já se pronunciara, no ano passado, o Presidente
da República a fase de venda de ativos teria sido de mais fácil
operação. A transferência de concessões de serviços públicos à
iniciativa Privada emerge como a pedra de toque na nova política de
Desestatização. Igualmente ocorrem inovações na forma de condução
do processo. Nem tudo está sob a égide do PND, mas constituem-se em
etapas de DESESTATIZAÇÃO.
Examinando também a legislação que alicerça a Desestatização,
verifica-se que coerentemente tem sido modificada para incorporar
os novos conceitos e diretrizes governamentais. Assim, a Lei
original, nºs 8.031, de 1990, transfigurou-se inteiramente com a
sucessiva reedição da MP-1.481. Outros diplomas legais surgiram,
como as Leis nos. 8.987 e 9.074, ambas de 1995, focalizando as
concessões e permissões, mas perfeitamente em consonância com os
novos ditames da Lei Básica de Desestatização. Elencam-se aí também
a Emenda Constitucional nº 08/95, a Lei nº 9.295, de 1996, versando
sobre Telecomunicações, além de uma série de Decretos
regulamentadores e Portarias ministeriais.
A expansão do universo da DESESTATIZAÇÃO, com novas e
importantes metas, com célere condução e proliferação normativa,
repercute nesta Casa. Requer buscar um novo estilo de fiscalização,
uma nova filosofia para a ação do controle nesse âmbito, enfim, uma
nova cultura. Parece-me oportuno delinear uma nova forma de
acompanhamento da DESESTATIZAÇÃO pelo Tribunal, com especial
atenção ao processo de concessões de serviços públicos, notadamente
em face do vulto da reestruturação que ocorre agora e dos reflexos
futuros na face do Estado Brasileiro.
Para tanto, considero necessário determinar estudos, em nível
da Secretaria Geral, para analisar amplamente a modificação de
escopo ocorrida na DESESTATIZAÇÃO, sugerindo forma de
acompanhamento concomitante e não burocratizado, que não embarace a
ação do Setor Público e que não retarde a ação vigilante da Corte
de Contas. Cabe, na oportunidade, promover ajustamentos nos
dispositivos internos que tratam da matéria, especialmente as
Instruções Normativas nºs 07/94 e 10/95, além das demais
disposições correlacionadas, as quais mostram-se defasadas e
restritas. Assim, como sói acontecer, este Tribunal, a par do
mandamento constitucional, cumprirá com zelo sua tarefa.
Por dois anos, acompanhei, como Relator e dentro do possível,
os passos dados pela Administração Federal no encaminhamento e
equacionamento deste importante e complexo problema, no exercício
das nossas atribuições constitucionais e legais, e com a
consciência de brasileiro que pretende ver o Brasil ingressar no
Século XXI com destaque no concerto das Nações desenvolvidas.
Estivemos vigilantes e oferecemos a nossa colaboração com grandeza
e patriotismo para que nada fosse protelado pela ação ou omissão
desta Corte. Louvo este Plenário que sempre tem se harmonizado nas
grandes questões.
Para finalizar, quero parabenizar a 9ª SECEX pelo trabalho de
excelência que produziu, enaltecendo a eficiência, o zelo e o
entusiasmo dos Analistas Antonio Ricardo Pires dos Santos e Rodrigo
de Oliveira Fernandes, que merecem ter registrado em suas folhas
funcionais elogio pela dedicação com que se houveram.
Em conclusão, acolhendo os pareceres e adotando em parte as
propostas da Unidade Técnica, Voto por que o Tribunal adote a
Decisão que ora submeto à aprovação do Plenário.
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
1 determinar ao Ministério das Comunicações a adoção de
medidas, no sentido do aperfeiçoamento do processo de transferência
à Iniciativa Privada dos serviços públicos de Telecomunicações,
como as a seguir sugeridas:
a) envidar esforços no sentido de fazer com que as empresas
integrantes do STB atuem de forma a tornar realidade as metas
previstas no PASTE no tocante à telefonia pública e telefonia
virtual, tendo em vista sua relevância para o atendimento das
necessidades de comunicação das camadas de menor poder aquisitivo;
b) verificar a necessidade de se efetuar revisão das metas
fixadas no PASTE, em face da nova realidade financeira do STB e da
abertura do mercado à iniciativa privada;
c) realizar estudos no sentido de avaliar a possibilidade de
se reduzir, ou até mesmo eliminar, o autofinanciamento, criando-se
uma taxa de instalação de menor valor, contribuindo para a
democratização do acesso telefônico residencial e comercial;
d) criar mecanismos que assegurem o repasse às tarifas de
possíveis ganhos de produtividade obtidos pelas prestadoras de
serviços de telecomunicações, quer sejam operadores privados, quer
sejam empresas estatais; e
e) encaminhar a este Tribunal o produto resultante dos
trabalhos realizados pela consultoria contratada junto à União
Internacional de Telecomunicações, com vistas a subsidiar a
avaliação dos respectivos processos de privatização e de concessão;
2 determinar à TELEBRÁS que encaminhe a este Tribunal o
produto resultante dos trabalhos realizados pela consultoria
contratada junto à União Internacional de Telecomunicações, com
vistas a subsidiar a avaliação dos respectivos processos de
privatização e de concessão;
3 determinar à TELEBRÁS que examine a possibilidade de adoção
das medidas a seguir:
a) desenvolver estudos referentes à criação de planos
tarifários alternativos com vistas à redução de perda de receitas
provocada pelo uso do CALLBACK;
b) adotar adequada sistemática de apropriação de custos de
instalação e de operação em relação aos serviços prestados, de
forma a poder subsidiar as ações gerenciais, principalmente em um
novo cenário de livre concorrência;
c) implementar medidas que visem evitar possível saturação da
rede telefônica, devido a rápida expansão do seu uso para
comunicação de dados, principalmente pelos serviços de homebanking,
BBS, Internet e outros; e
d) averiguar a conveniência da redução dos investimentos
imposta à TELESC por aquela "Holding", haja vista que a maioria dos
recursos a serem investidos são próprios e que tal corte não trará
nenhum benefício à estatal, além de comprometer seus planos de
atendimento da demanda em Santa Catarina;
4 determinar à TELEACRE que examine a possibilidade de adoção
das medidas a seguir:
a) realizar estudos sobre a atual situação na área de redes e
transmissão, que servirão de subsídios para o planejamento dos
investimentos neste setor, visto que no período analisado pouco se
fez nessa área, o que estaria comprometendo a qualidade do serviço
prestado à população;
b) realizar estudos de demanda e de tráfego das centrais, a
fim de que sejam estabelecidos critérios técnicos objetivos para
balizar seu planejamento de modo assertivo e coerente com sua área
de atuação;
c) estabelecer ações visando o atendimento telefônico às
localidades rurais;
d) implantar com urgência seu sistema de contabilização e
apropriação de custos, importante arma de controle e decisão
gerencial, consistindo na alimentação e informações sobre valores
relevantes que dizem respeito às conseqüências de curto e longo
prazo sobre medidas de fixação de preço de venda de terminais,
opção de compra de fabricantes, determinação do produto comprado
etc.;
e) adotar medidas no tocante à restruturação e mudança de
cultura organizacional, dentro do novo contexto qualitativo das
Telecomunicações;
f) realizar estudos, quando da implantação do seu sistema de
custos, para a racionalização dos custos e identificação de novas
receitas;
g) pleiteiar junto à TELEBRÁS aumento no seu limite de
investimento, pautado nas reais condições de implementação da
empresa;
h) informatizar sua estrutura organizacional;
i) implantar sistema de controles internos nos seus diversos
setores, de modo a agilizar suas ações;
j) solicitar junto à "Holding" pessoal técnico qualificado, na
área de rede externa, comutação, energia/transmissão e implantação,
pois conta apenas com o total de 15 técnicos e 7 engenheiros
(lotados na Administração) para atender a todo o Estado;
5 determinar à TELECEARÁ que examine a possibilidade de adoção
de medidas para sanear os seguintes fatos:
a) inexistência de dados quantitativos e qualitativos que
expressem com exatidão a real demanda por serviços de telefonia,
notadamente da telefonia móvel celular no interior e da telefonia
fixa para todo o Estado do Ceará;
b) expressivo volume de recursos em inadimplência, bem como
constantes da chamada Lista Negra, mormente na telefonia celular e
na locação;
c) elevadas taxas de congestionamento no Sistema Móvel Celular
da Capital;
d) deficiência na comunicação existente entre os Departamentos
da Diretoria de Engenharia, e as Divisões do Departamento de
Planejamento Operacional, particularmente a Divisão de Tráfego,
acarretando a elaboração de relatórios de tráfego que não retratam
a realidade;
6 determinar à TELESC que envie a este Tribunal os preços
unitários dos equipamentos, tanto os praticados por ocasião do
contrato principal quanto os dos aditivos assinados com
inexigibilidade de licitação, relativamente aos contratos com as
empresas ERICSSON (Contrato nº. 037/95), EQUITEL (Contrato nº.
086/95) e SESA (Contrato nº. 310/94), bem com as respectivas datas
dos contratos/aditivos;
7 determinar à TELESC que examine a possibilidade de
implementar uma base de dados que possibilite a completa análise da
demanda e da situação de tráfego por localidade, bem como dos
custos dos serviços oferecidos, com o objetivo de que a empresa
disponha de relatórios técnicos suficientes para embasar os seus
investimentos futuros;
8 determinar à Secretaria de Controle Interno do Ministério
das Comunicações que:
a) efetue, nas prestações de contas da TELESC referentes aos
exercícios de 1996 e 1997, uma avaliação minuciosa quanto à efetiva
atuação do setor de Auditoria Interna da TELESC, em especial quanto
à:
- quantidade e, principalmente, à qualidade dos trabalhos;
- quantidade e materialidade das falhas encontradas, em
contraste com aquelas apontadas normalmente pela CISET/MC e por
este Tribunal;
- atuação do setor no sentido de que a TELESC implemente as
determinações dos órgãos de controle;
- existência, no setor, de bases de dados que permitam avaliar
a eficácia, eficiência e economicidade de todos os atos de gestão
da empresa, ou, inexistindo tal base de dados, ao conhecimento,
pelo setor, quanto à localização de tais dados; e
b) verifique o cumprimento das determinações e recomendações
ora formuladas pelo Tribunal à TELBRÁS e as suas subsidiárias
auditadas;
9 determinar à SECEX/CE que proceda ao acompanhamento da
implantação, por parte da TELECEARÁ, do Sistema de Custos por
Serviço;
10 autorizar à Insigne Presidência que determine o
desenvolvimento de estudos, com a participação da Divisão de
Privatização da 9ª SECEX, visando a dotar este Tribunal de
adequados mecanismos e estrutura para eficaz acompanhamento e
fiscalização do processo de Desestatização, notadamente do processo
licitatório, bem como da execução dos contratos de outorga de
concessão de serviços públicos, inclusive apresentando sugestões
atinentes à adequação das Instruções Normativas TCU nºs 07/94 e
10/95 e demais dispositivos correlacionados, à definição de
competência interna para análise dos processos e à capacitação
funcional requerida, face à atual política de reformulação do
Estado, que dá ênfase, impulso e nova formatação gerencial e legal
à Desestatização;
11 determinar à 9ª SECEX, em face da relevância da concessão
do direito de exploração do Serviço Móvel Celular - Banda "B" que
se encontra em pleno andamento, acompanhar minuciosamente o
processo de licitação, nos termos da Instrução Normativa nº 10/95 -
TCU, inclusive no que se refere à análise do TC 000.213/97-7;
12 determinar a juntada às respectivas contas dos relatórios
de auditoria das empresas TELEACRE, TELEBRASÍLIA, TELECEARÁ, TELESC
e TELESP, sendo apartados deste os apensos ou volumes;
13 encaminhar, para conhecimento, cópia deste Relatório, Voto
e Decisão à Comissão Especial das Telecomunicações, da Câmara dos
Deputados, incumbida da apreciação do Projeto de Lei Geral das
Telecomunicações; e
14 encaminhar, igualmente, para conhecimento, cópia deste
Relatório, Voto e Decisão às seguintes autoridades:
a) Excelentíssimo Senhor Presidente da República;
b) Excelentíssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional;
c) Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados;
d) Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado das Comunicações; e
e) Ilmº Sr. Presidente da TELEBRÁS.
Indexação:
Auditoria Operacional; MC; TELEBRAS; TELEBRASÍLIA; TELESP;
TELECEARÁ; TELEACRE; EMBRATEL; Setor Privado; Serviços Públicos;
Custo; Prestação de Serviços; Serviços de Telefonia; Repasse;
Tarifa; Planejamento; Preço; Contrato; Licitação; Inexigibilidade