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Análise das políticas públicas para formação continuada no Brasil, na última década

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Introdução

Nos últimos dez anos, cresceu geometricamenteo número de iniciativas colocadas sob o grande guar-da-chuva do termo “educação continuada”. As dis-cussões sobre o conceito de educação continuada nosestudos educacionais não ajudam a precisar o concei-to, e talvez isso não seja mesmo importante, abertoque fica ao curso da história. Apenas sinalizamos que,nesses estudos, ora se restringe o significado da ex-pressão aos limites de cursos estruturados e formali-zados oferecidos após a graduação, ou após ingressono exercício do magistério, ora ele é tomado de modoamplo e genérico, como compreendendo qualquer tipode atividade que venha a contribuir para o desempe-nho profissional – horas de trabalho coletivo na esco-la, reuniões pedagógicas, trocas cotidianas com ospares, participação na gestão escolar, congressos, se-minários, cursos de diversas naturezas e formatos, ofe-recidos pelas Secretarias de Educação ou outras ins-tituições para pessoal em exercício nos sistemas deensino, relações profissionais virtuais, processos di-versos a distância (vídeo ou teleconferências, cursos

via internet etc.), grupos de sensibilização profissio-nal, enfim, tudo que possa oferecer ocasião de infor-mação, reflexão, discussão e trocas que favoreçam oaprimoramento profissional, em qualquer de seus ân-gulos, em qualquer situação. Uma vastidão de possi-bilidades dentro do rótulo de educação continuada.

O que se encontra

À parte as discussões conceituais, no âmbito dasações dirigidas e qualificadas explicitamente para essetipo de formação, vê-se que, sob esse rótulo, se abri-gam desde cursos de extensão de natureza bem diver-sificada até cursos de formação que outorgam diplo-mas profissionais, seja em nível médio, seja em nívelsuperior. Muitos desses cursos se associam a proces-sos de educação a distância, que vão do formato to-talmente virtual, via internet, até o semipresencial commateriais impressos.

Torna-se difícil obter um número exato das ini-ciativas colocadas nessa rubrica, porque provêm deinúmeros setores dentro do sistema público, estadual,municipal ou federal (tanto dos setores propriamente

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Bernardete A. GattiFundação Carlos Chagas

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da gestão educacional como de outros setores, porexemplo, saúde, cultura, trânsito etc.), como de esco-las e de organizações de natureza diversa – de organi-zações não-governamentais, fundações, instituições econsultorias privadas, com durações previstas desdemeio período de um dia até dois, três ou quatro anos.

O que se pode constatar é que essas atividades,pelo Brasil, são inúmeras, mas muito abundantes so-bretudo no Sul/Sudeste. Um universo extremamenteheterogêneo, numa forma de atuação formativa que,em sua maioria, não exige credenciamento ou reco-nhecimento, pois são realizadas no âmbito da exten-são ou da pós-graduação lato sensu.

O surgimento de tantos tipos de formação não égratuito. Tem base histórica em condições emergen-tes na sociedade contemporânea, nos desafios colo-cados aos currículos e ao ensino, nos desafios postosaos sistemas pelo acolhimento cada vez maior decrianças e jovens, nas dificuldades do dia-a-dia nossistemas de ensino, anunciadas e enfrentadas porgestores e professores e constatadas e analisadas porpesquisas. Criaram-se o discurso da atualização e odiscurso da necessidade de renovação.

Nos últimos anos do século XX, tornou-se forte,nos mais variados setores profissionais e nos setoresuniversitários, especialmente em países desenvolvi-dos, a questão da imperiosidade de formação conti-nuada como um requisito para o trabalho, a idéia daatualização constante, em função das mudanças nosconhecimentos e nas tecnologias e das mudanças nomundo do trabalho. Ou seja, a educação continuadafoi colocada como aprofundamento e avanço nas for-mações dos profissionais. Incorporou-se essa neces-sidade também aos setores profissionais da educação,o que exigiu o desenvolvimento de políticas nacio-nais ou regionais em resposta a problemas caracterís-ticos de nosso sistema educacional.

No Brasil, assistimos à assimilação dessa posi-ção, porém concretamente ampliou-se o entendimen-to sobre a educação continuada, com esta abrangen-do muitas iniciativas que, na verdade, são desuprimento a uma formação precária pré-serviço enem sempre são propriamente de aprofundamento

ou ampliação de conhecimentos. Isso responde a umasituação particular nossa, pela precariedade em quese encontram os cursos de formação de professoresem nível de graduação. Assim, problemas concretosdas redes inspiraram iniciativas chamadas de edu-cação continuada, especialmente na área pública,pela constatação, por vários meios (pesquisas, con-cursos públicos, avaliações), de que os cursos deformação básica dos professores não vinham (e nãovêm) propiciando adequada base para sua atuaçãoprofissional. Muitas das iniciativas públicas de for-mação continuada no setor educacional adquiriram,então, a feição de programas compensatórios e nãopropriamente de atualização e aprofundamento emavanços do conhecimento, sendo realizados com afinalidade de suprir aspectos da má-formação ante-rior, alterando o propósito inicial dessa educação –posto nas discussões internacionais –, que seria oaprimoramento de profissionais nos avanços, reno-vações e inovações de suas áreas, dando sustenta-ção à sua criatividade pessoal e à de grupos profis-sionais, em função dos rearranjos nas produçõescientíficas, técnicas e culturais.

Podemos exemplificar com dois programas deeducação continuada implementados na segunda me-tade dos anos de 1990, que se apresentaram com des-taque na literatura educacional, inclusive por seremconsiderados inovadores: o Programa de Capacitaçãode Professores (PROCAP), desenvolvido no estadode Minas Gerais pela Secretaria Estadual de Educa-ção, tendo como foco professores de 1ª a 4ª séries dasredes estadual e municipais (Minas Gerais, 1996); eo Programa de Educação Continuada (PEC), da Se-cretaria de Educação do Estado de São Paulo paratodo o ensino fundamental.

O PROCAP tinha como pretensão capacitar maisde oitenta mil docentes do primeiro ciclo nos conteú-dos de português, matemática, ciências, geografia,história e reflexões sobre a prática pedagógica. Amodalidade escolhida foi a distância, com os profes-sores na própria escola, com horário dentro do calen-dário escolar. A proposta era centralizada e tinha uni-dade curricular.

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O PEC (1996-1998), visando ao desenvolvimentoprofissional dos educadores, foi descentralizado re-gionalmente, tendo atingido dirigentes regionais etécnicos, diretores, coordenadores pedagógicos e pro-fessores do ensino fundamental (1ª a 8ª séries), emsistema presencial. As ações do projeto foram desen-volvidas com base em necessidades colocadas pelarede em 19 pólos, por universidades e agênciascapacitadoras, cada uma responsável por um ou maispólos regionais (Universidade de São Paulo – USP,Universidade Estadual Paulista – UNESP, Universi-dade Estadual de Campinas – UNICAMP, PontifíciaUniversidade Católica de São Paulo – PUC-SP, Uni-versidade de Mogi das Cruzes – UMC, Instituto Pau-lo Freire, Universidade de Taubaté, Universidade Fe-deral de São Carlos – UFSCAR, Centro de Estudos ePesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitá-ria – CENPEC, Cooperativa Técnico-Educacional, Es-cola da Vila). Houve grande diversidade entre as ini-ciativas implementadas regionalmente, tendo atingidomais de noventa mil atores da rede escolar.

Ambas as propostas foram financiadas pelo Ban-co Mundial. Há um interessante estudo, feito porVanda C. Duarte (2004), comparando os dois pro-gramas. Segundo o trabalho, a avaliação externa doprograma mineiro foi menos detalhada e abrangentedo que a paulista. A maior homogeneidade do pro-grama em Minas Gerais trouxe menos questionamen-tos por parte dos participantes. Em São Paulo, osquestionamentos foram de várias naturezas, diferen-tes entre as regiões. As explicações que a autora aven-ta para isso são

[...] o fato de que programas mais padronizados e centrali-

zados geralmente implicam pouco questionamento por parte

dos treinandos, que estão habituados a apresentar uma pos-

tura passiva diante da capacitação; segundo, programas não

padronizados podem gerar satisfação e insatisfação, depen-

dendo de como e por quem são ministrados; terceiro, pro-

gramas abertos que mobilizem postura mais ativa e crítica

diante da capacitação podem resultar em avaliações com o

mesmo perfil; quarto, falhas no processo de avaliação, que

não captou as dificuldades/insatisfações. (p. 162)

Duarte nota também que as capacitações maisbem-sucedidas em São Paulo foram as resultantes deprocessos de negociação cuidadosa entre as institui-ções e as diretorias regionais de ensino e que envol-veram mais atores no processo (diretores, professo-res, técnicos). Conclui que o pequeno envolvimentoda Secretaria de Educação do Estado de São Paulo,pela descentralização quase total do programa, preju-dicou, em certa medida, o desenvolvimento dascapacitações, e que, em Minas Gerais, os cursos pon-tuais padronizados e definidos em instância centralnem sempre refletiram as necessidades dos professo-res. Além disso, destaca como pontos positivos doPEC a tentativa de atendimento de necessidades lo-cais, a inserção do professor como sujeito ativo noprocesso de capacitação e a utilização da metodolo-gia da ação-reflexão nas capacitações. Os pontos po-sitivos do PROCAP apontados foram: o compromis-so das agências central e locais com a capacitação, oagendamento no calendário escolar de cada escola ea criação de incentivo para o professor participar.

Outras modalidades incluídascomo educação continuada

Também nas políticas implementadas essa de-nominação passou a cobrir, entre nós, cursos espe-ciais de formação em nível médio ou superior paradocentes atuantes nas redes municipais ou estaduaisde educação básica que não tinham essas titulações,na idéia de que essa formação seria continuada porser realizada “em serviço”. Seria uma formação com-plementar dos professores em exercício propiciando-lhes a titulação adequada a seu cargo, que deveria serdada nos cursos regulares mas que lhe é oferecidacomo um complemento de sua formação, uma vezque já está trabalhando na rede. São projetos elabora-dos sob a coordenação do poder público, dentro deespecificações bem definidas. Citemos alguns dessesprojetos, com grande volume de participantes.

O Programa de Formação de Professores emExercício (Proformação), desenvolvido sob os auspí-cios do Ministério da Educação (MEC) com o objeti-

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vo de oferecer diploma de ensino médio a professo-res leigos; organizado em módulos, com multimeiose currículo organizado em eixos articuladores, aten-deu até 2006 em torno de cinqüenta mil docentes nasregiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste; o PEC-For-mação Universitária, da Secretaria de Educação doEstado de São Paulo, desenvolvido em convênio coma USP, UNESP e PUC-SP; esse programa, emboracom plataforma comum, assumiu características di-ferentes na oferta de cada instituição, com conteú-dos, dinâmica e materiais próprios. Na rede estadual,titularam-se aproximadamente oito mil professores.Esse mesmo programa foi oferecido a municípios, comalgumas adaptações e melhorias (PEC-Municípios),e, como desdobramento, na UNESP, deu origem aoPrograma Pedagogia Cidadã. Está atendendo basica-mente municípios do estado de São Paulo que neces-sitam prover o pessoal em exercício na educação in-fantil com titulação em nível superior, tendo atingidoem torno de cinco mil professores. Todos os cursoscitados são considerados especiais, com autorizaçãoem tempo delimitado.

Outra iniciativa que pode ser colocada nessamesma direção é o Projeto Veredas – Formação Su-perior de Professores, desenvolvido em parceria dogoverno de Minas Gerais com várias universidades einstituições de ensino superior daquele estado, visan-do titular em quatro anos os professores dos anos ini-ciais do ensino fundamental das redes públicas doestado, utilizando tecnologias variadas, caracterizan-do-se como formação em serviço. Define-se como umcurso de educação a distância com momentos pre-senciais. Em 2001, o universo potencial estava esti-mado em cerca de 30 mil docentes (Minas Gerais,2001).

Também tomaram impulso nas políticas de go-vernos propostas de aprimoramento de gestores. OPrograma de Capacitação a Distância para GestoresEscolares (Progestão), desenvolvido pelo ConselhoNacional de Secretários Estaduais de Educação(CONSED) em parceria com os estados, vem sendoimplementado desde 2001 e já foi desenvolvido, commaior ou menor amplitude, em todos os estados do

país. Só para registrar, em Santa Catarina, Pernam-buco e Tocantins, participaram do programa todos osdiretores em exercício, além de professores convida-dos. O número de atendidos pelo Progestão no país,até 2006, era de 128.764 gestores, conforme dadosdo sistema de monitoramento do CONSED. O pro-grama Circuito Gestão – Formação Continuada deGestores de Educação, implementado no estado deSão Paulo pela Secretaria Estadual de Educação, tam-bém desde 2001, atingiu todos os diretores de escolasestaduais (São Paulo, Secretaria de Estado da Educa-ção, 2001).

Observamos ainda projetos de intervenção emconjuntos de escolas, apoiados por poderes públicosmunicipais ou estaduais, com o objetivo de promoveraceleração de estudos, melhorar processos de alfabe-tização de crianças, melhorar o ensino de língua por-tuguesa e matemática ou outras disciplinas e melho-rar gestão que implicam capacitação de educadores,realizando processos de formação continuada em ser-viço. Por exemplo, do MEC: Um Salto para o Futuro;Parâmetros em Ação – Programa de Desenvolvimen-to Profissional Continuado, implementado em parce-ria com várias universidades e a União Nacional dosDirigentes Municipais de Educação (UNDIME), emdiversos estados e municípios; o Programa Praler, deapoio à leitura e à escrita, para professores de 1ª a 4ªséries do ensino fundamental; Programa de Gestãoda Aprendizagem Escolar – Gestar, do Fundescola;do Instituto Ayrton Senna: Projetos Acelera Brasil,Se liga e Gestão; Projeto Informática da Microsoft/PUC-SP; o Programa Intel – Educação para o futuro;o Formando Gestores, da Fundação Lemann; o proje-to Poronga, da Fundação Roberto Marinho; os proje-tos de leitura e escrita, formação na escola para o en-sino de língua portuguesa; e o Entre na Roda, doCENPEC, entre tantos e tantos outros que fica difícilnomear.

Multiplicação de oferta e qualidade

Com a multiplicação da oferta de propostas deeducação continuada, apareceram preocupações quan-

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to à “criteriosidade”, validade e eficácia desses cur-sos, nas discussões da área educacional em geral, nasfalas de gestores públicos da educação, em institui-ções da sociedade civil financiadoras de iniciativasdessa natureza e nas discussões e iniciativas dos le-gisladores. Essa preocupação apresentou-se, porexemplo, em alguns administradores públicos, que emseu campo de atuação implementaram, ou encontra-ram em implementação, programas de educação con-tinuada para professores ou outros segmentos escola-res. Alguns desses administradores já vinham tomandomedidas para tentar garantir certa qualidade a essesprogramas na seara pública, com estabelecimento decritérios, em editais e resoluções executivas, para asinstituições que se responsabilizariam pelos trabalhos,investindo nas mais credenciadas, com financiamen-to de avaliações externas para acompanhamento dasações formativas nessa modalidade ou estruturandoessas iniciativas com seus próprios quadros. Assim,encontramos universidades bem qualificadas e insti-tuições com tradição de qualidade envolvidas nessesprojetos em associação com o MEC e com Secreta-rias de Educação estaduais ou municipais, como aUniversidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), a Uni-versidade de Ijuí (UNIJUÍ), Universidade Federal doRio Grande do Norte (UFRN), a Universidade Fede-ral de Mato Grosso (UFMT), a Universidade Federalde Pernambuco (UFPE), a USP, a UNICAMP, aUNESP, a Fundação Getúlio Vargas, a Fundação JoãoPinheiro, entre tantas outras.

Há avaliações externas desenvolvidas sobre es-sas iniciativas públicas realizadas, por exemplo, pelaFundação Carlos Chagas, pela Fundação Cesgranrioe por trabalhos com olhar avaliativo desenvolvidosem universidades como a UFMG, a USP, a Universi-dade Federal do Ceará (UFC), a Universidade Fede-ral do Rio Grande do Sul (UFRGS), a UniversidadeFederal do Rio Grande do Norte (UFRN), a Universi-dade Federal de Santa Maria (UFSM) e a Universida-de Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS).

No levantamento de fontes e dados, pudemosverificar iniciativas próprias dos poderes públicos paraformação continuada de professores em todos os es-

tados brasileiros e na maioria das cidades metropoli-tanas, desenvolvidas por seus quadros ou, como acon-tece na maioria das vezes, por consultorias contrata-das. Ao lado dessas iniciativas há um grande númerode empresas que oferecem essa modalidade formati-va em cursos livres diretamente aos docentes, sobreos quais não se têm dados suficientes.

De algumas das mais amplas iniciativas públi-cas, dispomos de avaliações externas que mostramque, apesar dos problemas encontrados, há resulta-dos interessantes revelados por análise de desempe-nho, por resposta a questionários, por entrevistas epor estudos de caso realizados. De modo geral, no-tam-se melhores avaliações sobre as ações de educa-ção continuada desenvolvidas sob os auspícios dospoderes públicos quando se trata de programas de-senvolvidos em regiões com carências educacionaismais fortes, e encontram-se posturas menos entusias-madas em regiões mais desenvolvidas socioeconômi-ca e educacionalmente.

Em todas as avaliações observa-se valorizaçãopara essas iniciativas públicas por parte dos cursistas,destacando-se aspectos como a oferta gratuita, o ma-terial impresso, vídeos ou livros doados e avaliadoscomo bons; tem-se como fator positivo o papel dostutores, a oportunidade de contato por videoconferên-cias com especialistas de grandes universidades, aoportunidade de trocas com os pares nos momentospresenciais. Aparece como constante nas avaliaçõeso dado de que, em outras condições, o docente nãoteria oportunidade de fazer essa formação e que sesentiu motivado ao longo dos programas. Isso podeser sustentado pela baixíssima evasão existente nes-sas iniciativas públicas.

Os pontos críticos trazidos dizem respeito, emsua maior parte, a aspectos infra-estruturais (condi-ções físicas dos pólos de encontro, falhas no apoioalimentar e locomoção, não recebimento do materialem dia etc.); em alguns casos, aparecem problemascom tutores ou professores. Despontam, também, di-ficuldades na leitura de textos e a consideração deque foi difícil para os alunos-professores articular teo-ria e prática, embora, pelos questionários e escalas

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aplicados e consultados por nós, apareçam respostasque mostram que eles reconhecem práticas pedagó-gicas que julgam poder melhorar a aprendizagem dosalunos. Poucos participantes avaliam de modo muitoou totalmente negativo os diversos programas estu-dados.

Em duas das avaliações encontramos o empregode simulações situacionais para analisar mudanças emposturas docentes, com aplicação no início e ao finaldo programa: na avaliação do Programa de EducaçãoContinuada – Formação Universitária, do estado deSão Paulo, e na avaliação do Programa de EducaçãoContinuada para Professores de Municípios, imple-mentado em municípios do mesmo estado. Essas si-mulações permitiam aos participantes escolhas varia-das de condutas ante situações-problema, apresentadason-line. Nos dois casos verificaram-se mudançasposturais nas escolhas, uma parte com posturas tran-sacionais trazidas pela formação, outra parte eviden-ciando escolhas em novas direções, com poucos man-tendo posturas tidas como mais “tradicionais”(Fundação Carlos Chagas, 2003, 2005, 2007).

Não se dispõe, ainda, de avaliações de seguimen-to posterior aos programas públicos implementados:ou seja, o que se consolidou em novas práticas no chãodas escolas. Há um estudo de Géglio (2006) que pro-curou verificar, após dois anos do término de proces-so de educação continuada, qual a percepção que osprofessores possuíam a respeito dos cursos que fize-ram e de sua mudança de prática em sala de aula. Tra-balhando com a narrativa dos professores, verificouum discurso contraditório em alguns, quando partemda afirmação de que não aprenderam nada e, na se-qüência, relatam várias aprendizagens adquiridas, sejacomo novidade, seja como “rememoração” de coisasesquecidas. Também no estudo desse autor, foi possí-vel verificar que, em maior ou menor medida, todosevidenciam em suas narrativas alguma mudança deprática relacionada ao programa freqüentado; mesmoaqueles professores que negaram em seus relatos ha-ver aplicado conhecimentos adquiridos mostraram in-dícios claros de alguma mudança, não assumida ra-cionalmente mas relatada ao falar de suas práticas.

Olhando para a trajetória dessaformação nos últimos anos

Na última década, a preocupação com a forma-ção de professores entrou na pauta mundial pela con-junção de dois movimentos: de um lado, pelas pres-sões do mundo do trabalho, que se vem estruturandoem novas condições, num modelo informatizado ecom o valor adquirido pelo conhecimento, de outro,com a constatação, pelos sistemas de governo, da ex-tensão assumida pelos precários desempenhos esco-lares de grandes parcelas da população. Uma contra-dição e um impasse. Políticas públicas e açõespolíticas movimentam-se, então, na direção de refor-mas curriculares e de mudanças na formação dos do-centes, dos formadores das novas gerações.

Documentos internacionais diversos enfatizamessa necessidade e essa direção. Dentre eles, destaca-mos três documentos do Banco Mundial (1995, 1999,2002), em que essa questão é tratada como priorida-de, e neles a educação continuada é enfatizada emseu papel renovador; o documento do Programa dePromoção das Reformas Educativas na América La-tina (PREAL, 2004); e, como marcos amplos, a De-claração mundial sobre a educação superior no sé-culo XXI: visão e ação e o texto Marco referencial deação prioritária para a mudança e o desenvolvimen-to do ensino superior (UNESCO, 1998); a Declara-ção de princípios da Cúpula das Américas (2001); eos documentos do Fórum Mundial de Educação(Dacar, 2000). Em todos esses documentos, menosou mais claramente, está presente a idéia de prepararos professores para formar as novas gerações para a“nova” economia mundial e de que a escola e os pro-fessores não estão preparados para isso.

Chega-se, dessa maneira, à ênfase nas compe-tências a serem desenvolvidas tanto em professorescomo nos alunos. Em última instância, pode-se infe-rir que ser competente é condição para ser competiti-vo, social e economicamente, em consonância com oideário hegemônico das últimas duas décadas. Essaparece ser a questão de fundo. As ações políticas emeducação continuada (em educação em geral) instau-raram-se nos últimos anos com essa perspectiva.

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A equação proposta quando se coloca a questãocomo foi anteriormente delineada é simples: melho-rando a economia, melhoram as condições de vida epode-se ser mais feliz. A educação ajuda a melhorar aeconomia, pela qualificação das pessoas para a socie-dade do conhecimento e do consumo. Cabe pergun-tar: essa equação é mesmo verdadeira? É suficientepara uma civilização mais compreensiva, cooperati-va, democrática? Por que não se discute a educaçãocomo fator de aprimoramento dos humanos para ummundo mais ético? Claro que não estamos descartan-do a necessidade de uma formação educacional sóli-da para todos em prol de vagos culturalismos ou mo-dismos emergentes, mas estamos perguntando se, naordem dos valores, apenas os materiais e econômicosdevem prevalecer nas perspectivas educacionais.Onde ficam as preocupações com a formação huma-na para uma vida realmente melhor para os humanosenquanto seres relacionais e não apenas como homofaber, como homem produtivo?

A discussão das competências a serem propicia-das por currículos escolares passa por muitas verten-tes, umas enfatizando o cognitivo, outras incorporan-do aspectos relacionais humanos e afetivos, composições colocadas contra a abordagem que quer tor-nar excessivamente operacionais aspectos do desen-volvimento e formação humanos que não são tão ope-racionais assim. Porém, nas colocações sobrecompetências, prevalece o discurso cognitivista, e estepassa a ser o ponto mais forte nos processos das açõespolíticas implementadas e em implementação, em par-ticular no Brasil. Colocam-se como metas, como ele-mentos para acrescentar na formação básica ou con-tinuada de professores e alunos, competências ehabilidades enunciadas como se fossem ingredientesrotulados, “habilidade tal...”, “competência tal...”, queestão disponíveis, empacotadas e colocadas em umaprateleira para pronto uso. É como se estivesse numacozinha e dissesse: “põe mais sal no molho, põe maismanteiga no purê...”. A crítica aqui é conceitual, édas práticas históricas e das concepções de ser huma-no, como também vem do aporte de investigaçõescientíficas que nos fazem ter dúvidas quanto à equa-

ção “competência XY induzida = sucesso profissio-nal”. Para não dizer da dificuldade em “isolar” umacompetência e das dificuldades em definir o constructo“competência”, dificuldade bem mostrada na biblio-grafia especializada.

Olhando toda essa forma de discurso, e sua gran-de pregnância, e os caminhos históricos do discursoeducacional entre nós, que pela crítica extremada re-jeitou e passou a policiar o emprego de certos termos,o uso das palavras competência e/ou habilidade con-tornou a dificuldade, em certos círculos, de falar emdomínio de técnicas para o trabalho docente e forma-ção em tecnologias, que ficou descartada sob o rótulode tecnicismo, o qual adquiriu ideologicamente sen-tido pejorativo, sem considerar que uma técnica podeser usada em contexto e ambiência não necessaria-mente “tecnicista”, com conotação necessariamentereducionista, podendo, ao contrário, compor-se em umconjunto com intencionalidade transformadora.

Entre educadores brasileiros, é difícil falar emtécnica; bem mais fácil é falar em competência. As-sim, a idéia do imprescindível desenvolvimento decompetências – cujo enunciado tem sido ambíguo epouco questionado – é apropriado e utilizado poramplos setores educacionais e por todas as gestões daeducação em suas políticas nos últimos anos. O quese quer dizer e esperar com isso não fica claro, umavez que a expressão é empregada em uma polissemiaimpressionante.

Feitas essas considerações, vale percorrer o cami-nho da legislação, a partir de 1996, a qual reflete osaspectos contextuais em que se amplia a representaçãoda necessidade de processos de educação continuada,como nos referimos no início deste texto. As legisla-ções, fruto de negociações sociais e políticas, abremespaço para as iniciativas de educação continuada, aomesmo tempo em que também as delimitam.

A legislação impulsionou

A partir de meados da última década do séculopassado é que a expansão da oferta de programas oucursos de educação continuada se deu exponencial-

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mente. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Na-cional (LDBEN, lei n. 9.394/96) veio provocar espe-cialmente os poderes públicos quanto a essa forma-ção. A lei reflete um período de debates sobre a questãoda importância da formação continuada e trata delaem vários de seus artigos. O artigo 67, que estipulaque os sistemas de ensino deverão promover a valori-zação dos profissionais da educação, traz em seu incisoII o aperfeiçoamento profissional continuado comouma obrigação dos poderes públicos, inclusive pro-pondo o licenciamento periódico remunerado paraesse fim. Mais adiante, em seu artigo 80, está que “oPoder Público incentivará o desenvolvimento e a vei-culação de programas de ensino a distância, em todosos níveis e modalidades de ensino, e de educaçãocontinuada” (grifo nosso). E, nas disposições transi-tórias, no artigo 87, §3º, inciso III, fica explicitado odever de cada município de “realizar programas decapacitação para todos os professores em exercício,utilizando também, para isto, os recursos da educa-ção a distância”. No que diz respeito à educação pro-fissional de modo geral, a lei coloca a educação con-tinuada como uma das estratégias para a formaçãopara o trabalho (art. 40).

Com os debates realizados em torno das novasdisposições dessa lei, com os esforços dirigidos parasua implementação nos três níveis da administraçãoda educação no país, e com a ampliação das respon-sabilidades dos municípios em relação à educaçãoescolar, houve, por iniciativas de gestões estaduaisou municipais, por pressões das redes e sindicatos,pelas propostas de instituições ou pelo tipo de recur-sos alocados ao setor educacional e sua regulamenta-ção – especialmente, à época, o Fundo de Manuten-ção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e deValorização do Magistério (FUNDEF) –, um incre-mento forte em processos chamados de educação con-tinuada. A lei que instituiu o FUNDEF deu, pela pri-meira vez na história educacional do país, respaldolegal para o financiamento sistemático de cursos deformação de professores em serviço, prevendo recur-sos financeiros para a habilitação de professores nãotitulados que exerçam funções nas redes públicas. Na

conjunção desses fatores, observa-se uma escaladaenorme na oferta de programas de “educação conti-nuada” – como vimos, das mais variadas naturezas eformatos.

Muitas das iniciativas nessa direção surgiramcomo cursos de especialização, levantando em varia-dos setores de trabalho a questão da distinção entreos cursos de especialização genéricos e os cursos deespecialização que poderiam legitimar exercício es-pecializado profissional em áreas específicas de atua-ção (especialidades profissionais).

A especialização em área profissional foi objetodo parecer Centro de Ensino Superior (CES) n. 908/98, do Conselho Nacional de Educação (CNE), quedeixa claras as condições em que os certificados emi-tidos poderão ter validade. O proposto nesse pareceré de caráter geral e poderia aplicar-se a vários setoresespecializados na área educacional, podendo ordenaraspectos do exercício de funções na educação como“especialidade profissional”. Todavia, a área não tematentado para ele, talvez pela dificuldade de repre-sentar a docência e atividades associadas como pro-fissão, como setor do mundo do trabalho, de fato. Tudoque é relativo à formação profissional ou definidocomo “para áreas profissionais” é ignorado pelos edu-cadores e gestores em educação, como se a educaçãonão fosse propriamente uma “área profissional”, ounão comportasse subáreas especializadas. Por essarazão, temos, no campo da educação, formações emespecialização que não habilitam para funções espe-cializadas, ficando apenas a graduação comodelimitadora para esse exercício, sem maiores apro-fundamentos. Os cursos de especialização em áreasespecíficas de trabalho são objeto de uma regulamen-tação exigente, desconhecida de modo geral pelossetores profissionais da educação. Assim, as normati-zações exaradas para essa modalidade são deixadasde lado pelos gestores educacionais. Os cursos de es-pecialização em educação não especializam comcertificação profissional, como ocorre em outras áreasdo trabalho, e, embora contribuam para aprofunda-mentos formativos, do ponto de vista do exercícioprofissional apenas entram como “pontuação” em

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carreiras ligadas ao ensino. É esse tipo de curso, semexigências especiais até aqui, que prolifera como pro-posta de educação continuada.

Seguindo o caminho das normatizações, nos des-dobramentos da LDBEN, em 2003 o MEC, por meioda portaria ministerial n. 1.403, instituiu o SistemaNacional de Certificação e Formação Continuada deProfessores da Educação Básica. O artigo 1º prevê,em seu inciso II, “programas de incentivo e apoio àformação continuada de professores, implementadosem regime de colaboração com os entes federados”, e,em seu inciso III, a criação de uma rede nacional decentros de pesquisa e desenvolvimento da educaçãoque teria por objetivo “desenvolver tecnologia educa-cional e ampliar a oferta de cursos e outros meios deformação de professores”. Essa portaria foi seguidapor um documento do MEC com o título Sistema na-cional de formação continuada e certificação de pro-fessores – toda criança aprendendo (Brasil, 2003), noqual várias ações são propostas para valorização domagistério e melhor qualificação de sua formação, en-fatizando o exame nacional periódico de professores,com oferecimento de formação continuada. Porém,tendo a portaria 1.403/03 deixado claro que o pontode partida seria um exame nacional de certificação deprofessores, os debates centraram-se nessa questão.Houve posições fortes contra essa proposta – veja, porexemplo, o documento Formar ou certificar? Muitasquestões para reflexão, do Fórum Nacional em Defe-sa da Escola Pública (2003). Com a subseqüente mu-dança de ministro, as questões levantadas pela porta-ria e as propostas do documento foram postas emsegundo plano, com outros aspectos sendo enfatiza-dos pela nova orientação na política do MEC. Essadiscussão foi transferida em parte para a Secretaria deEducação a Distância, na qual propostas para diversostipos de formação, inclusive a continuada de docen-tes, passaram a ser tratadas no âmbito de uma possívelrede nacional de formação a distância, composta porvariadas instituições, numa tentativa de, sobretudo,articular iniciativas já existentes.

É preciso considerar que a educação a distânciapassou a ser um caminho muito valorizado nas políti-

cas educacionais dos últimos anos, justificada atécomo uma forma mais rápida de prover formação,pois, pelas tecnologias disponíveis, pode-se flexibili-zar os tempos formativos e os alunos teriam condi-ções, quando se trata de trabalhadores, de, em algu-mas modalidades de oferta, estudar nas horas de quedispõem, não precisando ter horários fixos, o que per-mitiria compatibilização com diversos tipos de jorna-das de trabalho. A educação a distância ou a mista(presencial/a distância) tem sido o caminho mais es-colhido para a educação continuada de professorespelas políticas públicas, tanto em nível federal comoestadual e municipal.

Logo após a promulgação da LDBEN, algumasregulamentações foram exaradas sobre as condiçõesde oferecimento dos cursos a distância, abrindo a pos-sibilidade de oferta de cursos especiais para comple-mentar a formação de professores em nível médio, ouseja, formação dirigida a professores leigos, e, paracomplementar também, em nível superior, a forma-ção de professores que só possuem o nível médio eestejam em exercício nos sistemas de ensino.

Para tanto, uma legislação específica foi elabo-rada, em nível federal e em alguns estados, como MatoGrosso, São Paulo e Minas Gerais. Esperava-se comesses processos de formação especiais atingir emmenor tempo um número significativo de docentes jáem exercício nas redes. Calculava-se que, com oscursos superiores regulares existentes, o tempo paracomplementar a formação dos professores já em exer-cício, em nível médio ou superior, demandaria váriasdécadas, o que era verdade pelo volume de docentesnessas condições.

Vários documentos colocam que os sistemaspúblicos de ensino não poderiam esperar tanto tempopara alcançar melhor qualificação de seu corpo do-cente. Além disso, como iniciativa de administraçõespúblicas, esses programas especiais foram ofertadosgratuitamente aos professores, com tempo limitadopara sua execução. Estima-se que, com as diversasiniciativas especiais implementadas, mais de cem milprofessores tenham sido titulados nesses programas,seja em nível médio, seja em nível superior, num pe-

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ríodo próximo a quatro anos. Esse tipo de formaçãoainda é oferecida, mas o ritmo de oferta desses pro-gramas especiais públicos diminuiu nos sistemas, umavez que muitos dos seus professores já foram titula-dos e os novos ingressantes já devem trazer essa for-mação básica quando de seu ingresso.

No entanto, ampliou-se a formação a distânciaem cursos de formação de professores (não como edu-cação continuada) – normal superior, pedagogia e li-cenciaturas diversas –, sobretudo pela oferta por ins-tituições privadas, aí sim, de formação em regimeconsoante à legislação geral que se veio estruturandono que concerne à oferta a distância de cursos supe-riores de graduação. Recentemente houve reformula-ções normativas, revogando normas anteriores, quede certa forma aprimoram as condições de avaliaçãopara credenciamento de instituições que queiram ofe-recer cursos a distância, inclusive os de educação con-tinuada. Como legislação recente, seus efeitos só po-derão ser avaliados daqui a alguns anos. Trata-se daportaria MEC n. 4.361, de 2004; do decreto n. 5.773,de 9 de maio de 2006; e das portarias MEC n. 1 e n. 2,ambas de 10 de janeiro de 2007. A portaria MEC n. 2/07, em particular, define procedimentos específicosde regulação e avaliação da educação superior a dis-tância. A emergência de novas regulações, com maiorprecisão, decorre da expansão desse tipo de curso,tanto em nível de graduação como de pós-graduação,o que mostrou aos poderes públicos, por movimenta-ções de educadores, a necessidade de análise quantoa essa expansão e de tomada de decisão para seu acom-panhamento e avaliação.

Dentre as preocupações constatadas na área edu-cacional como um todo, quanto aos processos de edu-cação continuada oferecidos, preocupação apropriadapelos poderes públicos, encontra-se o fato de que, naúltima década, se assistiu ao crescimento do númerode cursos de especialização de natureza genérica, quese acham sob a denominação pós-graduação lato sensu,presenciais ou a distância. Com a intensa expansãodesses cursos e a preocupação com o modo como sãooferecidos e por quais instituições, o CNE editou re-centemente (8 de junho de 2007) a resolução n. 1/07.

Essa resolução abre novo espaço para as políticas deeducação continuada nessa modalidade, cujos efeitosdependerão de sua incorporação pelas diferentes ins-tituições, porque coloca algumas balizas para o ofere-cimento desses cursos sem, no entanto, diminuir a fle-xibilidade quanto a sua oferta e seu funcionamento.Destacamos, entre outros, seis pontos abordados nes-sa resolução: 1. as instituições de ensino superior jácredenciadas podem oferecê-los sem necessidade deautorização; 2. outras instituições poderão sercredenciadas nos termos da resolução; 3. os cursos fi-cam sujeitos à avaliação dos órgãos governamentaisquando do recredenciamento da instituição; 4. para oCenso do Ensino Superior, os dados desses cursos de-verão ser informados sempre que solicitados; 5. meta-de dos docentes nesses cursos deve ter título de mes-tre ou doutor, obtidos em programas stricto sensudevidamente credenciados pela Coordenação de Aper-feiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)/MEC; 6. os cursos de pós-graduação lato sensu a dis-tância só podem ser oferecidos por instituiçõescredenciadas para esse fim específico pela União. Comisso, estamos adentrando em um período de uma novanorma política para a formação pós-graduada latosensu, em que talvez se possa vir a mapear e conhecermelhor o que é oferecido sob essa rubrica, permitindoestudos sobre seu significado formativo. Essa novaresolução do CNE sinaliza preocupação com a quali-dade dos cursos de formação continuada que se apre-sentam na rubrica de pós-graduação lato sensu, mos-trando nova orientação em política pública nosaspectos formativos para as diversas áreas objetodesses cursos, o que inclui a educação.

Aspecto que merece nossa atenção é a preocu-pação com os formadores que atuam nesses cursos.Essa preocupação já havia aparecido nas primeirasiniciativas públicas na segunda metade dos anos de1990 quanto aos critérios de escolha de instituiçõesformadoras por parte de governos, como apontamosanteriormente.

Em relação a essa preocupação, lembramos tam-bém, a citada regulamentação para a pós-graduaçãolato sensu, em que se exige que metade dos docentes

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nesse tipo de curso tenha mestrado ou doutorado re-conhecidos. Essa norma já existia para as instituiçõesregidas pelo Conselho Estadual de Educação de SãoPaulo. Com a norma federal, caso ela venha a ser cum-prida pelas instituições, pode haver mudança no per-fil de realização da formação nessa modalidade.

Vê-se que a questão do formador passa a ser olha-da com mais cuidado, por exemplo, ao ler a portarian. 81 da Secretaria de Educação a Distância do MEC,de 8 de dezembro de 2006. Ela refere-se à qualifica-ção dos formadores para o Proformação, existentedesde 1997. Embora o que essa portaria estipula sedirija a esse programa, ao ser implementada consoli-da um caminho que pode ser seguido em outros pro-jetos e que pode orientar a avaliação, pelos órgãospúblicos, de propostas para educação continuada adistância, no que concerne à qualificação dos forma-dores. Essa portaria regulamenta as disposições ge-rais do Programa de Formação Continuada para Su-pervisores de Curso, Professores Formadores eTutores do Proformação. Prevê formação continuadapara os colaboradores que atuam no Serviço de Apoioà Aprendizagem do Proformação em conteúdos emétodos, em subsídios teórico-metodológicos para aimplementação de curso a distância, com o propósitode aprimorar a prática pedagógica e aumentar o nívelde conhecimento dos docentes que atuam no progra-ma; em suma, como consta da referida portaria, para“valorizar o magistério pela profissionalização dafunção docente e melhoria da qualidade de ensino”(grifo nosso). Define-se, então, um programa e mo-dalidades dessa formação dos formadores que devematuar no programa. Sem dúvida, o poder público fe-deral dá exemplo importante ao voltar sua atençãopara a melhor qualificação dos formadores atuantesnesse programa de educação continuada, propondopara estes, também, uma formação mais específica.Os estudos avaliativos mostrando a importância dosdocentes e dos tutores nesses programas encontrarameco nessa portaria e em outras normatizações que co-meçam a aparecer.

Parece que estamos iniciando um novo passo naquestão da formação continuada, com o poder públi-

co, através de seus diversos órgãos, colocando umolhar mais atento quanto às condições qualitativas deoferta, com orientações mais claras na direção damelhor qualificação desses processos formativos, namelhor qualificação dos formadores, e na sinalizaçãode sua avaliação quando do recredenciamento insti-tucional.

Finalizando

A penetração, nos vários setores, das orientações,normatizações e legislações dos últimos anos certa-mente ainda levará algum tempo, mais ainda pelagrandeza de nosso território, pelo volume das inicia-tivas e pelos interesses em jogo nesse campo.

Após dez anos da promulgação da LDBEN, ob-servamos a preocupação do legislador com aspectosbásicos relativos a alguns dos meios formativos maisutilizados em propostas de educação continuada e suasmetodologias, como as relativas à educação a distân-cia e aos cursos de especialização, enquanto pós-gra-duação lato sensu. Isso é fruto, evidentemente, tantodo percurso histórico nestes últimos dez anos das prá-ticas nesse campo como das discussões encaminha-das na própria área de educação em função do que ecomo se vêm realizando propostas de educação con-tinuada, discussões feitas em especial pelos pesqui-sadores que têm acompanhado com seus estudos al-gumas das iniciativas nessa modalidade e que têmtentado compreender o emaranhado de propostas exis-tentes, públicas e privadas. Os legisladores, provoca-dos pela realidade, e as reflexões sobre ela começa-ram a constituir um novo arcabouço que orientará asiniciativas de educação continuada nesses dois eixos:o da especialização, como pós-graduação lato sensu,e o dos processos formativos a distância.

Quanto ao aspecto legislativo e normativo dasações políticas relativas a processos de educação con-tinuada, na última década, inicialmente temos aLDBEN dando respaldo e redistribuindo as respon-sabilidades quanto a essa formação; depois, as inicia-tivas sucessivas com programas dessa natureza naesfera pública, com regulamentações assegurando

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aspectos mínimos de qualidade, em que foram reali-zadas avaliações internas e externas. E, finalmente,observa-se a emergência de uma regulamentação maisclara e específica relativa a projetos de cursos de es-pecialização e formação a distância, aparecendo ain-da sinalizadores de preocupação quanto aos forma-dores participantes dessas iniciativas de educaçãocontinuada. Esse é um dos aspectos que, cremos, de-verá ter futuros desdobramentos normativos, pois osuporte e o acompanhamento de cursistas em progra-mas de formação continuada (presenciais ou a dis-tância) começam a despontar como um problema quemerece atenção especial.

A legislação não nasce do nada, como inspira-ção ou insight momentâneo, por desejo deste ou da-quele; é resultante de um processo histórico em queações se desenvolvem e criam impasses e questiona-mentos pela forma como são praticadas, o que podegerar movimentos de vários segmentos sociais, mo-vimentos que são levados aos órgãos reguladores, quese podem mostrar mais ou menos atentos ou interes-sados nas questões levantadas, e que, em situação denegociação em contexto político, procuram criar ba-lizas onde elas não existiam ou reformular orienta-ções quando estas parecem não mais atender às con-dições de qualidade pensadas para as atividadesdesenvolvidas.

Uma década é pouco tempo, em termos históri-cos. Nesse período ensaiaram-se processos diversospara a formação continuada de professores, avalia-ram-se algumas das iniciativas, discutiram-se teori-camente questões de intencionalidades, fundamentose princípios, mas esse caminhar é recente. Entretan-to, já oferece questões das quais os poderes e osgestores públicos em todos os níveis terão de ocupar-se em seu papel regulador e avaliador, como respon-sável pela qualidade da educação no país.

Por fim, ponto importantíssimo que trazemospara a continuidade dos debates é a questão dos fi-nanciamentos públicos destinados à educação conti-nuada nas três esferas de poder. Para analisar esseaspecto, necessitaríamos de outros tipos de dados: osfinanceiros e os das realizações orçamentárias. De

maneira geral, dá para supor que se carrearam maisrecursos públicos nessa direção do que para a forma-ção de professores em cursos regulares de graduação(licenciaturas) nas instituições públicas.

A pergunta que se coloca é: não seria melhor in-vestir mais orçamento público para a ampliação devagas em instituições públicas para formar licencia-dos e investir na qualificação desses cursos, em ter-mos de projeto, de docentes, de infra-estrutura, dei-xando para a educação continuada realmente osaperfeiçoamentos ou especializações? Parece-nos quemelhorar substantivamente, com insumos adequadose inovações, a formação básica dos professores paratodos os níveis e modalidades seria uma política maiscondizente para a melhor qualificação dos trabalha-dores nas redes de ensino, e para propiciar aos alunosdessas redes os conhecimentos importantes para suarealização pessoal e no trabalho e sua contribuiçãopara uma coletividade mais integrada.

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Bernardete A. Gatti


BERNARDETE A. GATTI, doutora em psicologia pela

Universidade de Paris VII, é coordenadora do Departamento de

Pesquisas Educacionais da Fundação Carlos Chagas. Publicou:

Formação de professores e carreira: problemas e movimentos de

renovação (Campinas: Autores Associados, 2003, 4ª reimpressão);

A construção da pesquisa em educação no Brasil (Brasília:

LiberLivro, 2007); “A pesquisa na pós-graduação e seus impactos

na educação” (Educação e Linguagem, v. 9, p. 16-36, 2006); “Pes-

quisa, educação e pós-modernidade: confrontos e dilemas” (Ca-

dernos de Pesquisa, v. 35, p. 595-608, 2006); “A formação de

professores: seus desafios, a pesquisa e seus contornos sociais”

(Revista Educação e Filosofia, v. 17, p. 241-252, 2005). Coorde-

na a série Pesquisa em Educação, com dezesseis livros publicados

pela editora LiberLivro. Pesquisa em andamento: “Avaliação do

Programa de Formação de Gestores em Educação (Progestão)”.

E-mail: [email protected]

Recebido em setembro de 2007

Aprovado em novembro de 2007

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Resumos/Abstracts/Resumens


la represión del deseo sexual entrepadre e hijo y la proyección de ladiferencia sexual para los “Otros”.Las razones para la reconstrucción deesa escena sobre la raza en Occidenteson curriculares. Ella tiene comoobjetivo, que los profesores puedanentender las formas continuas ymutantes del racismo blanco.Palabras claves: currículo; raza;sexualidad; gay studies

Bernardete A. Gatti

Análise das políticas públicas paraformação continuada no Brasil, naúltima décadaEsse artigo discute a forma como pro-cessos de educação continuada, presen-ciais ou a distância, têm sido imple-mentados no contexto das políticaseducacionais da União, de estados emunicípios, na última década. Mostra amultiplicidade de iniciativas desenvol-vidas em diferentes modalidades meto-dológicas, visando variados tipos deformação, com foco em professores dediversos níveis de ensino e suas espe-cialidades. Coloca a questão no contex-to internacional pela exposição de vá-rios documentos de organismosinternacionais. Discute o papel da le-gislação brasileira, o impulso que pro-piciou às iniciativas de educação conti-nuada no Brasil, os problemas queemergiram e as novas legislaçõesemergentes.

Palavras-chave: educação continuada;política educacional; legislação educa-cional; formação de professores; edu-cação a distância

Analysis of public policies for in-service teacher training in Brazil, onthe last decadeThis article discusses the way in whichprocesses of continuing in-service ordistance education have beenimplemented in the context ofeducational policies developed by theUnion, states and municipalities in thelast decade in Brazil. It presents themultiplicity of initiatives developedemploying different methodologies andoffering diverse kinds of training, witha focus on teachers in different levelsand teaching specialties. It situates thequestion in the international context bymeans of an analysis of documentsproduced by different internationalorganisations. It discusses the role ofBrazilian legislation, the impulsewhich favoured initiatives ofcontinuing education in Brazil, theproblems which emerged and theemerging new legislation.Key words: continuing education;educational policy; educationallegislation; training of teachers;distance education

Análisis de las políticas públicaspara la formación continua enBrasil, en la última décadaEste artículo discute la forma comoprocesos de educación continua,presenciales o a distancia, han sidoimplementados en el contexto de laspolíticas educacionales de la Unión, delos estados y municipios, en la últimadécada. Muestra la multiplicidad deiniciativas desarrolladas en diferentesmodalidades metodológicas,intentando variados tipos deformación, con foco en profesores dediversos niveles de enseñanza y susespecialidades. Coloca la cuestión enel contexto internacional a través de la

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Resumos/Abstracts/Resumens

186 Revista Brasileira de Educação v. 13 n. 37 jan./abr. 2008

exposición de varios documentos deorganismos internacionales. Discute elpapel de la legislación brasileña, elimpulso que propició a las iniciativasde educación continua en Brasil, losproblemas que emergieron y las nuevaslegislaciones emergentes.Palabras claves: educación continua;política de la educación; legislación dela educación; formación de profesores;educación a distancia

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