Políticas públicas

LUANNA SANT’ANNA RONCARATTIALESSANDRO FONTENELLE

• Políticas Públicas • Gestão Governamental

Brasília

2008

© 2008 Vestcon Editora Ltda.

Todos os direitos autorais desta obra são reservados e protegidos pela Lei nº 9.610, de 19/2/1998. Proibida a reprodução de qualquer parte deste material, sem autorização prévia expressa por escrito do autor e da editora, por quaisquer meios empregados, sejam eletrôni-cos, mecânicos, videográfi cos, fonográfi cos, reprográfi cos, microfílmicos, fotográfi cos, gráfi cos ou outros. Essas proibições aplicam-se também à editoração da obra, bem como às suas características gráfi cas.

Título da obra: MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental –

Conhecimentos Gerais e Especializados – Nível SuperiorAtualizada até 4-2008 (A1-AM143)

(De acordo com o Edital nº 12, de 26 de março de 2008 – Esaf)

Matéria:Políticas Públicas

Autores:Luanna Sant’Anna Roncaratti

Alessandro Fontenelle

DIRETORIA EXECUTIVANorma Suely A. P. Pimentel

DIREÇÃO DE PRODUÇÃOCláudia Alcântara Prego de Araújo

SUPERVISÃO EDITORIALMaria Neves

SUPERVISÃO DE PRODUÇÃOCarla Cunha Nunes

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SUMÁRIOPolíticas Públicas

POLÍTICAS PÚBLICASConceito de Política Pública: relação entre Política e Política Pública ....................................................5Análise de Políticas Públicas ...........................................................................7Modelos de tomada de decisão em política pública: incremental, racional e suas variantes .....................................................10As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos resultados das políticas públicas ..............................................................11O papel da Burocracia no processo de formulação e implementação de políticas públicas .......................................................................................12Tipos de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas .............................................13Políticas Públicas e suas fases: formação da agenda.................................................................................14 formulação...............................................................................................15 implementação ........................................................................................17 monitoramento e avaliação .....................................................................18Controle Social – transparência e participação social ....................................19Novos arranjos de políticas públicas ..............................................................20Federalismo e descentralização ......................................................................21Políticas Públicas no Brasil ............................................................................22

GESTÃO GOVERNAMENTALSistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal: fundamentos legais ..................................................................................29 conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento e fi nanceiro ..............................................................................................29 gestão por programas ..............................................................................35 integração, planejamento e orçamento ....................................................43 efi ciência do gasto público ......................................................................43

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5POLÍTICAS PÚBLICAS

Luanna Sant’Anna Roncaratti

O CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA E A RELAÇÃO ENTRE POLÍTICA E POLÍTICA PÚBLICA

O Conceito de Política Pública

A política pública tem sido objeto de estudo de diversos autores e tem recebido inúmeras defi nições diferentes. A primeira delas, relacionada a Dye (DYE apud HOWLETT; RAMESH, 1996), percebe a política pública simplesmente como uma escolha governamental, como qualquer coisa que o governo escolhe fazer ou não fazer.

Outra defi nição importante de política pública, cujo principal expositor é Lasswell (LASSWELL apud HO-WLETT E RAMESH, 1996), a compreende como um processo ordenado em etapas, dominado por especialistas e tecnocratas, no qual as instituições públicas respondem às demandas da sociedade, canalizadas por grupos de interesse e partidos políticos, atuando para alcançar as soluções mais adequadas às demandas iniciais. Sob essa perspectiva, cada uma dessas etapas se desenvolve de forma mais ou menos autônoma, com limites defi nidos, tendo princípio e fi m.

De forma distinta, Jenkins (JENKINS apud HOW-LETT; RAMESH, 1996) percebe a política pública como um conjunto de decisões inter-relacionadas tomadas por um ator ou grupo de atores políticos, relativas à seleção de metas e meios de atingi-las dentro de uma situação específi ca, na qual essas decisões devem, em princípio, estar dentro da esfera de poder dos atores. Jenkins vê as políticas como processos, diferentemente de Dye, que as vê como escolha. Parte da idéia de política pública como um comportamento orientado por objetivos.

Anderson, por sua vez, traz uma defi nição genérica de política pública (ANDERSON apud HOWLETT; RA-MESH, 1996). Concebe-a como um curso proposital de ação seguida por um ator ou conjunto de atores ao lidarem com um problema ou questão. Essa defi nição envolve dois elementos: decisões tomadas por conjuntos de atores, não um ator isolado, e a ligação entre ação do governo e a percepção da existência de um problema ou questão que requer ação. A política pública é vista, então, como um fenômeno complexo consistindo em numerosas decisões tomadas por numerosos indivíduos e órgãos.

Para Saravia (2006), a política pública envolve um fl uxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modifi car essa realidade. Envolvem decisões condicionadas pelo próprio fl uxo e pelas reações e modifi cações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, idéias e visões dos que adotam ou infl uem na decisão. Pode-se dizer que é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modifi car a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da defi nição de objetivos e estra-tégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.

De forma simplifi cada, pode-se dividir as diversas de-fi nições em dois blocos. A primeira defi ne política pública como escolhas que o governo opta por fazer ou não, sendo sempre governamental. A política pública é vista, em geral, como um processo ordenado com estágios claros, dominado por profi ssionais e especialistas, cujo objetivo é responder às diversas demandas da sociedade.

O segundo bloco percebe a política pública como um processo que envolve múltiplas decisões inter-relacio-nadas tomadas por grupos diversos de atores políticos. Sob essa perspectiva, as políticas públicas, em geral, não têm início e fi m claramente determinados, defi nindo-se e redefi nindo-se de forma continuada por meio de um processo de revisão e retração e em função do contexto em que se desenvolvem. Tampouco possuem processo de racionalidade manifesta. Ao contrário, a elaboração de políticas públicas envolveria um processo complexo, com numerosas decisões tomadas por numerosos indivíduos e órgãos, caracterizado por limites incertos e pela interco-nexão entre as diversas ações do governo.

Para facilitar a compreensão do conceito de política pública, Saravia (2006) enumera os componentes comuns às diversas defi nições. Assim, pode-se dizer que as prin-cipais características das políticas públicas são:

• institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;

• decisório: a política é um conjunto-seqüência de decisões, relativo à escolha de fi ns e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específi ca e como resposta a problemas e necessidades;

• comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular;

• causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social.

A relação entre Política e Política Pública

A política se refere à atividade humana relacionada ao exercício do poder social. Tem foco na vida em grupo, na coletividade, na alocação de recursos por parte da au-toridade. A política sempre envolve poder, mas trata-se, antes disso, de processos sociais e coletivos de escolha. O conceito de política também está essencialmente ligado a questões e batalhas distributivas, como quem ganha o que, quando e como. Envolve, portanto, um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacífi ca de confl itos em torno da alocação de bens e recursos públicos.

Para Rua (1998), as políticas públicas envolvem ne-cessariamente atividade política. As disputas políticas e as relações de forças de poder deixarão sempre suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. A política pública nunca será resultado apenas da análise técnica e racional sobre um determinado problema. Assim, o processo político, a interação de forças e atores em uma determinada arena política, infl uenciará os resultados das políticas públicas.

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6Conforme Rua (1998), as políticas públicas resul-

tam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambiente e, freqüentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político).

Essa perspectiva tem como base a teoria de sistemas de Easton. Para Easton, a política é a abonação autoritá-ria de valores, a atribuição autoritária de coisas de valor. O sistema político pode, então, ser designado como o conjunto das interações pelas quais se efetua a abonação autoritária de valores. Um sistema político se defi niria, por conseguinte, como o conjunto das interações políticas verifi cadas numa dada sociedade. No modelo eastoniano, conforme Schwartzenberg, o sistema político é consi-derado uma “caixa preta”, não se remetendo ao que se passa no interior dessa caixa, porque a análise sistêmica incide essencialmente nas relações do sistema com o seu ambiente.

Figura 1 – Modelo sistêmico do processo político

A vida política formaria um sistema aberto, englobado e imerso no seu envolvimento, mantendo múltiplas trocas e transações complexas com seu ambiente. Para descrever essas relações, Easton utiliza um diagrama para descrever o sistema político (Figura 1). A máquina política fun-cionaria como a máquina econômica, com inputs (o que alimenta o sistema) e outputs (o que o sistema produz), o que sugere que o uso do sistema permite a separação da vida política do resto da sociedade.

Os inputs são de dois tipos: as exigências ou demandas e os apoios ou sustentáculos. Inputs na forma de deman-das e apoios alimentam o sistema político. As demandas surgiriam no ambiente ou no interior do próprio sistema. Já os outputs emanariam do sistema político na forma de decisões e ações políticas. Eles retroalimentam o ambien-te pela satisfação das demandas de alguns membros do sistema e assim geram apoio ao sistema.

As exigências ou demandas são defi nidas como a expressão da opinião de que uma abonação autoritária relativa a um objeto determinado deveria ou não deveria ser feita pelos responsáveis. A acumulação de exigências criaria, no entanto, uma sobrecarga que o sistema pode suportar e absorver dentro de certos limites. Faria-se necessário, então, ajustar as exigências do ambiente à capacidade do sistema.

Schwartzenberg remete-se a um segundo tipo de input: o apoio, suporte ou sustentáculo. Segundo ele, as exigências tendem a enfraquecer o sistema político, enquanto o apoio tende a reforçá-lo. O apoio engloba todos os comportamentos favoráveis ao sistema, que podem ser de três tipos. O primeiro é o suporte da comunidade política, o apego ao conjunto coletivo, à comunidade nacional. O segundo é o suporte do regime, o conjunto das regras do jogo, englobando valores sobre os quais se assentam o sistema político, as normas e a estrutura de poder. O último é o apoio das autoridades, dos titulares

das funções de autoridade no sistema político. Para sa-tisfazer as exigências e suscitar sustentáculos, o sistema produz decisões e ações em resposta às impulsões por ele recebidas, são os outputs do sistema.

Assim, pode-se afi rmar que o sistema político está fundamentalmente em interdependência com seu am-biente, empenhando-se em converter as exigências e os sustentáculos que dele provêm em decisões e ações apro-priadas. Em conseqüência, produz-se uma auto-regulação do sistema, ou seja, uma regulação por retroação (feed-back). Desse modo, o sistema político produz outputs, que respondem aos inputs; mas que, por sua vez, reagem sobre eles e lhes dão forma. É o processo de retroação, pelo qual o funcionamento do sistema depende de seus próprios outputs. A decisão é efetivamente uma resposta às exigências e aos sustentáculos direcionados ao siste-ma, sendo também fonte de novas exigências e de novos apoios. Desse modo, as ações e decisões que o sistema político empreende visam de maneira constante a maxi-mizar o apoio disponível, respondendo de forma dinâmica ao seu envolvimento.

Defi nição de inputs e withinputsDe acordo com Rua (1998), os inputs e os withinputs

podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e ser-viços, como saúde, educação, estradas, transportes etc. Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, dentre outros.

Os suportes nem sempre estão diretamente vinculados a cada demanda ou política específi ca. Geralmente, estão direcionados ao sistema político ou à classe governante. São exemplos de suporte ou apoio a obediência e o cumpri-mento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político etc. Já a sonegação de impostos, a abstenção eleitoral e as manifestações contra os governantes são exemplos de ausência do input apoio em relação ao governo ou ao próprio sistema político (RUA, 1998).

Deve-se ter em conta ainda que os inputs de demanda e de apoio não estão restritos ao plano interno da sociedade nacional, sendo as políticas públicas afetadas também pelo que acontece em outros países.

Os withinputs, por sua vez, também expressam de-mandas e apoio. Distinguem-se, porém, dos inputs pelo fato de que são provenientes do próprio sistema político: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocra-tas etc.) dos parlamentares, dos governadores de estado, do Judiciário etc.

Considera-se, portanto, que grande parte da atividade política dos governos se destina à tentativa de satisfazer as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do siste-ma político ao mesmo tempo que articulam os apoios necessários. Na realidade, o próprio atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios – mas isto nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente.

De todo modo, é na tentativa de processar as de-mandas que se desenvolvem “procedimentos formais e informais de resolução pacífi ca de confl itos” que ca-

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7racterizam a política. As políticas públicas, por sua vez, seriam o resultado do processamento dos diversos inputs e withinputs pelo sistema político.

Quando as demandas se acumulam e o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis, ocorre uma crise que ameaça a estabilidade do sistema, chamada de “sobrecarga de demandas”.

Trata-se de uma crise que pode ameaçar a governabi-lidade do sistema. Nesse caso, surgem pressões resultantes da combinação do excesso ou complexidade de demandas com withinputs contraditórios e redução do apoio ou suporte. Em decorrência, o sistema torna-se incapaz de gerar decisões razoáveis, o que pode levar até mesmo à ruptura institucional, dependendo da sua gravidade e da sua duração.

Atores políticosOs atores políticos são os envolvidos na política,

ou melhor, nos confl itos em torno da alocação de bens e recursos públicos. Segundo Rua (1998), são aqueles cujos interesses serão afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma política pública qualquer.

Como identifi car os atores em uma política pública? O critério mais simples e efi caz é estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão (RUA,1998).

Os atores políticos são diversos e possuem caracte-rísticas distintas. Podem ser indivíduos ou grupos e estão tanto dentro da máquina do Estado como na sociedade. Podem ser divididos em cinco categorias:

• Funcionários eleitos – dividem-se em duas cate-gorias: membros do Executivo e do Legislativo. O Executivo possui autoridade de formular e implementar as políticas públicas. Possui vários recursos que fortalecem sua posição: controle sobre informação, controle sobre recursos fi scais, a burocracia que provê conselhos e desenvolve suas preferências.

O Legislativo, por sua vez, envolve fóruns impor-tantes nos quais problemas sociais são enfatizados e políticas para respondê-los são demandadas. No entanto, o potencial das legislaturas geralmente não se realiza na prática. Ocorre, muitas vezes, a dominância do Executivo sobre o Legislativo, e a natureza do problema também afeta o envol-vimento da Legislatura no processo político.

Em decorrência, as legislaturas geralmente desem-penham pequeno papel no processo de políticas públicas. Enquanto alguns legisladores individu-almente podem, de acordo com suas experiências ou interesse especial no problema, ser incluídos no subsistema, legislaturas como um todo não são atores muito signifi cantes na formulação e na im-plementação de políticas públicas, principalmente pela difi culdade que possuem em se posicionar de forma uniforme em relação aos diversos temas que se apresentam.

• Funcionários permanentes – a burocracia consiste em um grande número de especialistas que têm tempo e expertise para lidar com questões políticas e cuja principal função é ajudar o Executivo a desem-

penhar suas tarefas. Os burocratas são geralmente a peça-chave no processo de políticas públicas e as fi guras centrais em vários subsistemas.

• Grupos de interesses e grupos de pressão – Os grupos de interesse constituem-se por pessoas que compartilham pelo menos um interesse comum e que atuam em prol do seu objetivo. Não dependem das relações com entidades públicas e podem até mesmo prescindir dessas relações para a execução do seu objetivo, caso não busquem a modifi cação das políticas públicas.

Já os grupos de pressão são conjuntos de pessoas ou organizações que têm como objetivo infl uen-ciar as decisões do poder público, em especial o Legislativo, em favor de determinados interesses privados. As pressões podem ser exercidas também sobre o Executivo, o Judiciário e os meios de co-municação.

O principal recurso dos grupos é o conhecimento, especialmente informações que podem não estar disponível aos outros. Geralmente dispõem de outros recursos organizacionais e políticos: como dar contribuições fi nanceiras a partidos políticos.

Seus impactos sobre a formulação e a implementa-ção de políticas públicas variam consideravelmente de acordo com os seus recursos organizacionais. Seus recursos não garantem que seus interesses serão contemplados, mas é pouco comum que os grupos, tanto de interesse como de pressão, sejam inteiramente ignorados.

• Organizações de pesquisa – São em geral univer-sidades ou think tanks, organizações independentes engajadas em pesquisas multidisciplinares para infl uenciar as políticas públicas. Elas mantêm interesse em um amplo conjunto de problemas e empregam uma variedade de expertise. Sua pes-quisa tende a ser direcionada para propor soluções práticas para problemas públicos ou para achar evidências para apoiar as posições ideológicas que defendem. A partir de análises e criticas, podem ter um impacto notável sobre as políticas públicas.

• Mídia – A mídia em geral tem o potencial de infl uenciar fortemente as preferências do governo e da sociedade na defi nição e na solução de pro-blemas. Principalmente os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, apresentando uma grande capacidade de mobilizar a ação de outros atores e infl uenciar as políticas públicas.

O seu papel na defi nição da agenda é signifi cativo: o retrato que faz de problemas públicos e soluções propostas geralmente condiciona como eles são compreendidos pelo público e pelo governo. Não se deve, porém, exagerar seu papel no processo de políticas públicas, que é geralmente esporádico e freqüentemente marginal. Além disso, outros atores têm recursos para contrabalançar sua infl uência.

ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Existem diversas formas de abordar uma política pública, dependendo do ponto de vista do analista. Se-gundo Saravia (2006), ao analisar uma política, pode-se enfocar:

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8• estudos de conteúdos políticos, em que o analista

procura descrever e explicar a gênese e o desen-volvimento de políticas específi cas;

• estudos do processo das políticas, em que se dedica atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verifi car a infl uência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto;

• estudos de produto de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o forne-cimento de serviços variam entre as áreas;

• estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política;

• informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões;

• análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaboração de políticas;

• análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de idéias ou opções específi cas.

Em geral, a análise de políticas públicas requer a inclusão de atores e instituições, dependendo da unidade de análise utilizada. Howlett e Ramesh (1996), ao tratar da unidade fundamental de análise nas políticas públicas, destacam o indivíduo, o grupo ou as instituições. Além disso, os autores acrescentam dois métodos de construção analítica: o método dedutivo e o método indutivo.

A partir desses elementos, os autores constroem a seguinte matriz:

Matriz de análise teórica das políticas públicas

Unidade fun-damental de

análise

Métodos de construção da teoria

Dedutiva Indutiva

Indivíduo Escolha pública Economia do Bem-Estar

Grupo Marxismo Pluralismo / Corpo-rativismo

Instituições Neo-institucio-nalismo Estatismo

Teorias Dedutivas

Em geral, as teorias dedutivas partem de leis gerais para situações específi cas, saem de proposições gerais acerca do funcionamento da sociedade para então analisar as políticas públicas.

Escolha Pública (Public choice)Essa perspectiva aplica os princípios da economia ne-

oclássica ao comportamento político. Desse modo, atores políticos, como os econômicos, agem racionalmente para maximizar suas utilidades e o único ator político relevante é o indivíduo. Buchanan é um de seus principais expoentes e defende que toda a escolha pública e a teoria econômica da política podem ser resumidas pela pressuposto de que pessoas devem ser tratadas como maximizadores racionais de suas utilidade (HOWLETT; RAMESH, 1996).

Acredita-se que os atores individuais são guiados pelo auto-interesse e buscam sempre o curso de ação que mais se adapta às suas vantagens. Assim, os governos demo-

cráticos operam como se estivessem em uma campanha eleitoral perpétua, em que os tipos de decisões tomadas variam de acordo com o timing (ajustamento) do ciclo eleitoral, implementando as decisões e políticas populares antes das eleições e as impopulares depois.

Haveria, então, a necessidade de desenvolver institui-ções para mudar o tipo de maximização de utilidade que serve aos interesses de indivíduos particulares, enquanto afetam a sociedade como um todo de maneira adversa. Ou seja, seria necessária a construção de uma ordem que canalizasse o comportamento auto-orientado dos parti-cipantes em direção ao bem comum. A criação de regras seria necessária, pois o mecanismo de maximização de utilidade que promove o bem geral nos mercados assume uma forma prejudicial na arena política.

A abordagem da Escolha Pública é uma simplifi -cação do que ocorre na realidade, tendo em vista que várias atividades políticas são implementadas por razões simbólicas, ritualistas, e não pela maximização de utili-dades em si. Além disso, a teoria tem pobre capacidade de predição e, apesar de defender que é positiva e sem valor, é explicitamente normativa e busca promover uma revisão particular do liberalismo ortodoxo.

Teoria de Classe (marxismo)Na teoria de classe, a unidade fundamental são as

entidades coletivas. A associação em classe é usualmente determinada pela presença ou ausência de certas carac-terísticas, geralmente relacionadas à economia. A mais conhecida teoria de classe é a marxista, que interpreta as políticas públicas nas sociedades capitalistas como refl etindo os interesses da classe dominante. Há, para os marxistas, a dominação dos capitalistas sobre o Estado e sobre o que ele faz.

A análise da política pública, neste caso, tende a de-monstrar como uma política pública particular serve aos interesses do capital, que seria uma prova de que ele usa o Estado para promover seus interesses.

Porém, ainda que a política pública sirva aos interesses capitalistas, não se pode concluir que ela foi implementada para eles. Além disso, essa abordagem não pode explicar as políticas em oposição ao capitalismo. Somam-se a isso as difi culdades em determinar o que é classe e em conceituar “superestrutura” e “base” econômica.

Neo-institucionalismoEssa abordagem reconhece os limites das teorias

baseadas no indivíduo e nos grupos em lidar com os fenômenos políticos. Busca, então, reconhecer o papel crucial das instituições na vida política e argumentar que elas existem na sociedade para resolver problemas de informação e troca.

Sob essa perspectiva, a unidade básica de análise está relacionada à transação entre indivíduos no âmbito das instituições. Elas são os produtos do delineamento humano, o resultado de ações propositadas por indivíduos instrumentalmente orientados. As instituições também modelam as preferências individuais e a extensão na qual elas podem se realizar. Sob essa perspectiva, os fenômenos políticos, dentre eles, as políticas públicas, resultariam da interação entre as instituições, que defi niriam as regras do jogo, e o comportamento dos indivíduos nessa arena.

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9O argumento não é de que instituições causam ações,

mas de que elas afetam as ações, modelando a interpreta-ção de problemas e possíveis soluções e constrangendo a escolha das soluções e a forma e extensão na qual podem ser implementadas.

No entanto, esse arcabouço teórico apresenta alguns problemas, como a inabilidade em prover explicações coerentes e plausíveis da origem das instituições sem recorrer ao funcionalismo. Esse modelo é apresentado de forma mais aprofundada no item “As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos resultados das políticas públicas”.

Teorias Indutivas

Ao contrário do dedutivismo, as teorías indutivas dependem da acumulação de múltiplos estudos empíricos, dos quais se podem extrair proposições generalizáveis. Assim, a partir da análise de casos específi cos de políticas públicas, os analistas chegam a conclusões gerais sobre o funcionamento da sociedade em questão.

Economia do Bem-EstarConforme Howlett e Ramesh (1996), trata-se da

abordagem mais amplamente usada no estudo de políticas públicas. Baseia-se na noção de que os indivíduos, por meio dos mecanismos de mercado, são a base para as decisões sociais. Reconhece que mercados nem sempre distribuem os recursos efi cientemente, de forma que os comportamentos individuais maximizadores de utilidade não se agregarão de forma a maximizar o bem-estar de todos.

Falhas de mercado ocorrerão e as instituições poderão atuar para suplementar ou substituir o mercado. São consi-deradas falhas de mercado: monopólio natural; informação imperfeita; externalidades; dentre outras.

Para essa vertente, a teoria de formulação de políticas públicas baseia-se no conceito de falhas de mercado. As-sim, o governo teria a responsabilidade de corrigir essas falhas, pois resultados desejados socialmente não resultam da tomada de decisões individual sem coordenação.

Essa abordagem traz alguns conceitos relevantes para a análise de políticas públicas:

• Otimalidade de Pareto: Requer que uma ação seja implementada apenas se oferecer a possibilidade de fazer ao menos uma pessoa fi car em melhor situação sem piorar a situação de ninguém mais. É impossível de ser aplicada na arena de políticas públicas, porque todas as ações do governo fazem com que alguns fi quem melhor às expensas de outros.

• Critério Kaldor-Hicks: Pressupõe que apenas alternativas políticas que maximizem benefícios líquidos sobre os custos sejam escolhidas. Sob esse critério, uma política pública pode ser escolhida mesmo que alguma perda ocorra, desde que os ga-nhos totais sejam maiores que a soma de perdas.

• “Falhas de governo”: Estas envolvem desajustes organizacionais e custos crescentes na tomada de decisões e implementação de políticas públicas. Por isso, os governos não devem apenas examinar as falhas de mercado cuidadosamente, mas avaliar também sua própria capacidade de corrigi-las antes de tentar fazê-lo.

Deve-se citar também como problemas dessa abor-dagem:

• a falha em reconhecer que os Estados quase nunca fazem políticas de forma essencialmente técnica (sabe-se que a escolha geralmente é política de-limitada por instituição política, feita por atores políticos, geralmente em respostas a pressões políticas);

• por negligenciar variáveis políticas, essa perspec-tiva é comumente descrita como um mito, uma ilusão teórica, que promove uma visão falsa e ingênua do processo de políticas públicas.

Pluralismo e CorporativismoO pluralismo defende a primazia dos grupos de in-

teresse no processo político. Segundo Howlett e Ramesh (1996), há diferentes interesses na sociedade que se ma-nifestam em diferentes grupos (latentes ou potenciais e manifestos ou organizados).

A política seria o processo no qual vários interesses concorrentes se reconciliam. As políticas públicas, por sua vez, são os resultados da competição e colaboração entre grupos trabalhando para implementar o interesse coletivo de seus membros.

Os seus principais problemas são: • não desenvolve a noção de que grupos possuem

capacidade variada de afetar tomada de decisões;• o papel do governo na forma de políticas públicas

não é claro;• a noção de governo respondendo a pressão de

grupos é concebida erroneamente, pois assume a unidade de propósito de ação como parte do governo.

O neopluralismo, porém, modifi ca a idéia de igualda-de aproximada entre grupos e reconhece explicitamente que alguns são mais poderosos. No entanto, ainda tem problemas: concentra excessivamente o papel de grupos de interesse e negligencia outros fatores importantes do processo de políticas públicas; e não aborda a existência de interesses e objetivos no Estado que podem ter efeito sobre as políticas públicas.

Já o corporativismo baseia-se na idéia de um siste-ma de intermediação de interesses em que as unidades constituintes são organizadas em um número limitado de categorias singulares, compulsórias, não competitivas, ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferen-ciadas. São reconhecidas ou licenciadas (se não criadas) pelo Estado e garantidas por monopólio deliberado de representação dentro das categorias respectivas em troca de certos controles sobre a seleção de lideres e articulação de demandas e apoios.

Diferentemente do pluralismo, os grupos não se for-mam livremente, não são voluntários nem competitivos. Nem são autônomos: dependem do Estado para reco-nhecimento e apoio em troca de seu papel nas políticas públicas.

Assim, a política pública é modelada pela interação entre Estado e os grupos de interesse ou grupos reco-nhecidos pelo Estado. Em decorrência, a interação entre grupos é institucionalizada dentro do Estado, que não é monolítico, mas uma organização com fi ssuras internas que afetam suas ações.

Os principais problemas do corporativismo na análise de políticas públicas são:

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10• descreve categorias de um tipo particular de arranjo

político;• desenvolve pouco a noção de processo de política

pública, • não contém uma noção clara de grupo de interesse; • aborda vagamente a signifi cância de grupo na

política; • não tem clara concepção da natureza do Estado, de

seus interesses e de porque ele reconhece alguns grupos e outros não.

EstatismoSegundo essa perspectiva, os Estados criam, organi-

zam e regulam as sociedades. Eles dominam outros órgãos dentro de um território particular, moldando sua cultura e sua economia.

O Estado é visto, portanto, como um ator autônomo com a capacidade de implementar seus objetivos, não necessariamente respondendo às pressões impostas por grupos ou classes sociais dominantes.

A autonomia e a capacidade do Estado se baseiam na sua equipe de funcionários com experiências espe-cializadas e no fato de constituir-se em uma organização soberana com recursos fi nanceiros, pessoais e coercitivos sem paralelo. Em razão disso, o Estado é mais que uma mera arena para os grupos sociais.

Essa abordagem, no entanto, não leva em conta as liberdades sociais. Além disso, é impossível para um Es-tado democrático ser autônomo da sociedade com direito de voto nos dias atuais.

MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO EM POLÍTICA PÚ-BLICA: INCREMENTAL, RACIONAL E SUAS VARIANTES

Conforme Rua (1998), existem diferentes formas de “pensar” uma solução ou uma política pública em resposta a um problema público. Três modelos principais de tomada de decisão em política pública são considerados:

• modelo racional-compreensivo; • modelo incremental; • modelo mixed-scanning (análise misturada).

Modelo Racional-Compreensivo (H. Simon)

Neste modelo, a tomada de decisão segue as seguintes atividades seqüenciais:

• Um objetivo para solucionar um problema é esta-belecido.

• Todas as estratégias alternativas para alcançar o objetivo são exploradas e listadas.

• Todas as seqüências signifi cantes de cada alterna-tiva estratégica são previstas e as probabilidades dessas conseqüências ocorrerem são estimadas.

• Por fi m, a estratégia que parece resolver o problema ou que o resolve com menor custo é selecionada.

Esse modelo parte de um pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera limites cognitivos em se analisar todas as opções de políticas. Tampouco considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões. Os decisores, muitas vezes, são obrigados a selecionar políticas públicas em bases po-líticas, ideológicas ou aleatoriamente, sem referência a padrões de efi ciência.

Modelo incremental (Lindblom)

Neste modelo, as decisões de políticas públicas são vistas como um processo político caracterizado pela barga-nha e pelo compromisso entre decisores auto-orientados. As decisões limitam-se a decisões sucessivas anteriores, sendo, portanto, apenas marginalmente diferentes das anteriores. Dessa forma, ocorreriam apenas mudanças incrementais no status quo.

O modelo incremental traz duas constatações ao processo de políticas públicas: 1) por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão envolve relações de poder; 2) os governtos democráticos não possuem efetivamente liberdade total na alocação de recursos públicos.

A principal crítica a este modelo se refere à sua pou-ca compatibilidade com as necessidades de mudanças necessárias à gestão de programas e projetos, podendo gerar prejuízos à efi ciência do Estado e legitimar um viés conservador no processo decisório.

Modelo da Análise Misturada (mixed-scanning model – Etzioni)

Combina elementos dos dois modelos anteriores. Prevê dois tipos de decisões:

• incrementais (ordinárias, do dia-a-dia);• fundamentais (estruturantes, estratégicas). Assim,

tomam-se as decisões estruturantes e estratégicas da forma mais racional possível, e as decisões mais detalhadas tendem a ser elaboradas e implementa-das de forma incremental.

Sugere que a tomada de decisões ótima consistiria numa busca apressada, superfi cial (scanning) de alterma-tivas, seguida pela investigação detalhada da alternativa mais promissora. Requer que os tomadores de decisão se engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar, no entanto, à análise detalhada de cada alterna-tiva, que ocorre no modelo racional-compreensivo.

Permitiria mais inovação do que o modelo incremental sem impor as demandas irrealistas do modelo racional.

Modelo irracional (ou lata de lixo – garbage can model)

Vários modelos partem do pressuposto da irracio-nalidade na tomada de decisões de políticas públicas. O modelo da lata de lixo, um dos mais conhecidos dessa perspectiva, defende a forma inerentemente irracional do processo de tomada de decisão. Nega até a racionalidade limitada permitida pelo incrementalismo. Os demais modelos pressupõem um nível de racionalidade, de com-preensão de problemas e previsibilidade de relações entre atores que não são obtidos na realidade. Para os defenso-res dessa abordagem, a tomada de decisões é altamente ambígua e imprevisível, pouco relacionada com a busca de meios para alcançar fi ns.

As oportunidades de decisões são vistas como uma lata de lixo em que vários problemas e soluções são jo-gados pelos participantes. A mistura do lixo numa única lata depende em parte dos rótulos vinculados às latas alternativas, mas também depende de qual lixo esteja sendo produzido no momento.

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11Sob essa perspectiva, a construção de conhecimento é

coletiva e a compreensão dos problemas e das soluções é limitada. O processo de políticas públicas se dá em um con-texto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro.

Esse modelo tira a aura de ciência e racionalidade atribuída à tomada de decisões. Defende que os objetivos são freqüentemente desconhecidos para os decisores, assim como as relações causais. Os decisores defi nem as metas e escolhem meios em um processo necessariamente contingente e imprevisível.

AS PERSPECTIVAS DO NEO-INSTITUCIONALISMO NA ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS E DOS RESULTADOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Definição de instituições

Em toda política pública, conforme Saravia (2006), as instituições desempenham um papel decisivo. Delas emanam ou elas condicionam as principais decisões. De acordo com North (1990), as instituições são as regras do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, são os constrangimentos que modelam as interações humanas. Em conseqüência, elas estruturam os incentivos nas trocas humanas, sejam elas políticas, sociais ou econômicas.

As instituições reduzem a incerteza provendo a estrutura da vida cotidiana. São guias para as interações humanas, defi nindo e limitando o conjunto de escolhas dos indivíduos. As instituições podem ser formais (regras escritas) e informais (convenções e códigos de compor-tamento).

Quadro 1 – Exemplos de instituições formais e informais

Instituições formais Instituições informaisRegras de comércio

internacionalVínculos históricos

entre países

Direitos de propriedade Posturas e atitudes em relação às mulheres

Leis trabalhistas Relações empresá-rio-cliente

São as regras formais e informais, somadas às ca-racterísticas de imposição (enforcement) dessas regras que defi nem o conjunto de escolhas e os resultados do processo. A extensão da diversidade de interesses políticos e econômicos, dada a força de barganha relativa, infl uen-ciará a estrutura de regras. Para a maioria das questões, diz o autor, não há apenas um equilíbrio possível, mas múltiplos equilíbrios.

A imposição de regras é tipicamente imperfeita por duas razões: devido aos custos de mensuração já abor-dados e ao fato de que essa imposição é implementada por agentes cujas funções de utilidade infl uenciam os resultados. Para North, a incapacidade de sociedades em desenvolver imposição de contratos efetiva e de baixo custo é a fonte mais importante da estagnação e subde-senvolvimento.

A imposição de regras por um terceiro requer uma parte neutra com a habilidade de medir atributos de um contrato e impor acordos, de forma que a parte ofensora

sempre tenha que compensar a parte prejudicada em um grau em que seja custoso violar um contrato. Alcançar uma imposição de terceiros para contratos é o maior dilema para as sociedades.

As instituições distinguem-se das organizações. O propósito das regras (instituições) é defi nir a forma na qual o jogo será jogado; enquanto que as organizações in-cluem corpos políticos, econômicos ou sociais, formados por grupos de pessoas com o mesmo objetivo. Ou seja, se as instituições são as regras do jogo, as organizações são aqueles que “jogam o jogo”.

Essa abordagem, no entanto, possui várias vertentes, não sendo algo uniforme. Uma das vertentes compartilha elementos com a abordagem da escolha racional. Consi-dera-se, portanto, que os indivíduos são racionais, isto é, exibem consistência em suas preferências, sendo elas com-pletas e transitivas. Sabe-se, contudo, que a agregação de preferências individuais consistentes não produz escolhas coletivas racionais. Ou seja, a racionalidade individual difi cilmente conduzirá à racionalidade do grupo, o que resultará em equilíbrios socialmente subótimos.

As instituições são uma solução para conduzir a resultados socialmente melhores, resolvendo o problema da credibilidade entre indivíduos e conduzindo-os ao comportamento cooperativo.

A mudança institucional e a dependência da trajetória

Segundo North (1990), as instituições tendem a mudar mais de forma incremental que de maneira descontínua. A compreensão do comportamento dos atores é necessária para a explicação da direção da mudança institucional. O comportamento humano aparenta ser mais complexo do que o defendido nos modelos de utilidade individual.

As instituições alteram os preços que os indivíduos pagam e conseqüentemente conduzem a idéias, ideologias e dogmas, ocupando freqüentemente um papel maior nas escolhas que os indivíduos fazem. North cita o argumento de Ronald Heiner de que há um espaço entre a competên-cia do indivíduo em decifrar problemas e a sua difi culdade em selecionar suas alternativas preferidas (CD gap). Essa seria a maior chave para a forma na qual os indivíduos se comportam. Atores podem dispor de informações tão pobres que não identifi cam as melhores alternativas. Por-tanto, o neo-institucionalismo leva em conta também que os indivíduos agem baseados em informações incompletas e com modelos subjetivos errôneos.

Na realidade, há assimetrias informacionais entre os jogadores, havendo assim implicações para a teoria eco-nômica. Não apenas uma parte da negociação sabe mais sobre um atributo que a outra parte como ela pode agir oportunisticamente, ocultando essa informação (relação agente–principal).

Além disso, a ocorrência da mudança institucional depende dos custos de transação envolvidos para alterar um “estado de coisas”. Custos de transação consistem em custos de medir os atributos do que está sendo trocado e os custos de proteger direitos e de fazer cumprir acordos.

Em decorrência, apenas quando for do interesse daqueles com maior poder de barganha alterar as regras formais, haverá maiores mudanças na estrutura institucio-nal formal. No entanto, mudanças marginais incrementais

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12ocorrem nas complexas instituições formais e informais. Essas pequenas mudanças alteram a estrutura institucional ao longo do tempo.

Assim, a mudança institucional tipicamente consiste de ajustamentos marginais no complexo de regras, normas e imposição que constituem a estrutura institucional. Ou seja, mudanças institucionais são incrementais.

O autor refere-se, então, a uma teoria evolutiva das instituições segundo a qual ao longo do tempo institui-ções inefi cientes são eliminadas, instituições efi cientes sobrevivem, havendo assim uma evolução gradual de formas de organização econômica, política e social mais efi cientes.

Portanto, se o processo pelo qual se chegou às institui-ções atuais é relevante e constrange escolhas futuras, não se pode compreender as escolhas de hoje sem se traçar a evolução incremental das instituições.

A dependência da trajetória (path dependence) des-creve o fato de que uma decisão ou política pública, uma vez implementada, tende a criar uma série de interesses e processos ao seu redor, que tornam as mudanças custosas e, em algumas situações, quase impossíveis. Dessa manei-ra, uma vez que uma política é colocada em uma direção, é difícil mudar sua trajetória, em razão da rede de institui-ções e interesses criada ao seu redor. Não se trata, porém, da inevitabilidade na qual o passado prediz o futuro.

O PAPEL DA BUROCRACIA NO PROCESSO DE FORMU-LAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A burocracia tem desempenhado um papel central no encaminhamento de decisões cruciais, que afetam di-retamente a vida dos cidadãos. Ainda assim, é incipiente o conhecimento relativo a este ator, especialmente nas democracias não consolidadas (RUA; AGUIAR, 2006).

A burocracia pode ser defi nida como um conjunto de pessoas organizadas de forma hierárquica, que realizam um trabalho de natureza eminentemente rotineira, repe-titiva, com pautas de trabalho fi xas e normatizadas. No entanto, conforme Subirats (2006), não é conveniente defi nir a burocracia como mera executora indiferente das decisões políticas.

Torna-se claro que a burocracia não é composta de agentes neutros, mas dotados de interesses próprios, que tentam maximizar e são capazes de mobilizar recursos políticos. Além disso, são capazes de desenvolver con-cepções próprias sobre as políticas públicas e o seu papel no jogo político, independentemente de considerações técnicas, e de competir com os políticos visando a decisões favoráveis às suas propostas e até mesmo pelo processo político (RUA; AGUIAR, 2006).

Para compreender o papel da burocracia, deve-se ter em conta seus recursos específi cos, que lhe permite exercer um protagonismo maior do que o previsto nas análises tradicionais (Subirats, 2006). Os recursos mais importantes da burocracia são:

• o controle sobre a informação e capacidade profi s-sional: é a burocracia que melhor conhece o que está ocorrendo nos programas públicos, conhece o grau de aceitação que geram e as principais falhas em seu desenho que devem ser modifi cadas.

• a rede de contatos formais e informais que lhe dá uma grande acessibilidade e uma notável infl uência na estrutura administrativa.

• sua posição permanente na estrutura de formulação e implementação das políticas, que se constitui em um dos recursos mais efi cazes.

É no processo de execução dos programas governa-mentais que resulta mais clara a infl uência da burocracia sobre o conteúdo e o alcance desses programas. Na realida-de, os objetivos das políticas públicas tendem a ser incon-sistentes e difusos; os recursos são sempre insufi cientes; o controle é muito superfi cial e formalista; e as circunstâncias de trabalho na Administração Pública tendem a ser desenco-rajadoras. Em resposta a essa indeterminação, os burocratas tendem a apresentar três tipos de respostas:

• geram pautas de atuação que tendem a limitar a demanda, a maximizar a utilização dos recursos e a obter a resposta positiva do público-alvo, para reforçar a sua própria existência.

• tendem a modifi car o seu trabalho, de forma a ajustar os objetivos do programa aos recursos dis-poníveis, reduzindo os objetivos ou simplesmente modelando-os às condições existentes.

• modifi cam a sua própria defi nição do que deveria ser o serviço prestado, para assim acomodar a dis-tância entre objetivos e resultados e encontrar uma resposta positiva do seu trabalho entre a clientela atendida.

Deve-se ter em conta também que a burocracia tem a capacidade de competir pelo preenchimento de cargos governamentais e pela alocação de recursos orçamentá-rios. A competição interburocrática pode contribuir para o alargamento da participação política, mas também pode ser prejudicial à formulação de políticas governamentais coerentes. Esse tipo de competição pode levar à fragmen-tação excessiva do processo decisório, gerando medidas contraditórias e impasses intragovernamentais (RUA; AGUIAR, 2006).

Insulamento Burocrático

Trata-se de um mecanismo de intermediação de interesses que descreve a relação entre a burocracia e a sociedade. Supõe uma espécie de isolamento do núcleo técnico do Estado contra a interferência do público. Des-se modo, a alta burocracia estatal da sociedade permane-cia isolada, conhecida como tecnocracia, implementando políticas e tomando decisões sem a participação do povo ou sociedade e de seus representantes. Signifi ca uma redução do escopo da arena em que os interesses e as demandas populares podem desempenhar um papel na tomada de decisões. A participação é vista como maléfi ca por atrasar ou emperrar a discussão sobre questões de interesse público ou porque os diversos atores sociais não possuem o conhecimento necessário para participar do processo.

Durante todo o regime militar no Brasil, buscou-se isolar a Administração Pública da infl uência da sociedade, de modo que as decisões eram tomadas sem que houvesse qualquer participação e as políticas públicas eram execu-tadas sem mecanismos de controle social.

Sob esse paradigma, chamado também de paradigma tecnocrático, independentemente do regime político em vigor, a efi ciência governamental deveria ser privilegiada por meio de concentração, centralização e fechamento do processo decisório.

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13Anéis burocráticos Segundo Cardoso (1974), anéis burocráticos são

círculos de informação e pressão (portanto, de poder) que se constituem como mecanismo para permitir a articulação entre setores do Estado (inclusive das forças armadas) e setores das classes sociais. Permitem, portanto, a articulação entre setores do Estado e de determinados grupos da sociedade para garantir o acesso privilegiado a certas decisões públicas.

TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DISTRIBUTIVAS, REGU LATÓRIAS E REDISTRIBUTIVAS

A classifi cação das políticas públicas em diferentes tipos segue a concepção de que diferentes áreas de ati-vidade governamental tendem geralmente a desenvolver estruturas políticas características.

Parte-se da perspectiva de que a política segue as políticas públicas (politics follows policies). Ou seja, as políticas públicas, os interesses nelas envolvidos mol-dam e defi nem as decisões de política e as características da arena na qual ocorrerá o jogo político.

Os interesses seriam defi nidos a partir das especia-lidades intrínsecas das políticas públicas, conforme a maneira na qual os custos e benefícios da política pública incidem sobre os atores (ou como a incidência de custos é percebida por eles).

Assim, o padrão de interação política entre atores é, ele próprio, defi nido pela natureza da política pública em questão.

Políticas Distributivas

As políticas distributivas são políticas de alocação de recursos. Caracterizam-se pela facilidade com que podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de forma atomizada a unidades isoladas, sem obediência a qualquer critério mais geral e universalista. Em geral, as políticas distributivas benefi ciam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena. São políticas individualistas, em que há a multiplicidade de interesses e de possibilidades de acesso, o que reduz as chances de confl ito.

Envolvem decisões tomadas pelo governo que des-consideram a questão dos recursos limitados. Além disso, são caracterizadas por um baixo grau de confl ito dos processos políticos, visto que essas políticas só parecem distribuir vantagens, e não acarretar custos (diretamente percebíveis) para outros grupos.

Nas políticas distributivas, é marcante a presença do consenso e da indiferença amigável. O relacionamento dos atores assemelha-se ao de “não-interferência mútua”, segundo o qual é adequado que cada um procure benefícios ou favorecimento para si próprio, mas é inadequado e in-justo opor-se aos favorecimentos ou benefícios buscados por outros.

As políticas distributivas envolvem atividades gover-namentais nas quais os favorecidos e os não favorecidos, os benefi ciados e os não benefi ciados nunca precisariam entrar em confronto direto. Os desfavorecidos, nesses casos, sequer podem ser identifi cados como grupo.

Uma coalização fundada nessas bases não se molda no confl ito. Ao contrário, compõe-se de membros que não têm

nada em comum. A estrutura dessas relações de assistências mútua, envolvendo favorecimento ou benefícios em troca de votos ou de apoio eleitoral, conduz tipicamente ao Con-gresso Nacional, onde se pode perceber uma estruturação relativamente estável, na qual todos se apóiam mutuamente. Outro exemplo são iniciativas caracterizadas pela patro-nagem e clientelismo (pork barrel), em que benefícios individuais são trocados por apoio político.

As questões distributivas individualizam e restringem o confl ito, oferecendo bases para coalizões altamente es-táveis. As arenas distributivas são aquelas em que domina um padrão pluralista, no qual, em princípio, todos os atores são equivalentes, ou seja, todos têm chances de obter a decisão que lhes seja mais favorável.

Políticas Regulatórias

A regulação é o processo ou atividade em que o governo requer ou prescreve certas atividades ou com-portamentos a indivíduos ou organizações, privadas ou públicas, e faz isso por meio de processo administrativo contínuo, geralmente por intermédio de agências regu-latórias especialmente desenhadas. As regulações são prescrições do governo que precisam ser cumpridas, envolvendo penalidades caso não sejam.

Essas políticas trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da confi guração concreta das políticas. Os impactos des-sas políticas abrangem geralmente setores da economia, sendo ao longo de linhas setoriais que se vão acumulando as decisões desse tipo.

As políticas regulatórias também têm impactos es-pecífi cos e individualizados. Porém, não são passíveis da desagregação quase infi nita, típica das políticas distributi-vas. Distinguem-se das distributivas pelo fato de, a curto prazo, envolverem uma escolha direta entre quem será favorecido e quem será desfavorecido.

Embora as leis ou regulamentos sejam estabelecidos em termos gerais, o impacto das decisões regulatórias eleva diretamente os custos, reduzindo ou expandindo as alternativas de ação dos agentes individuais privados. Os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem aten-der a interesses particulares e restritos. Os processos de confl ito, de consenso e de coalizão tendem a se modifi car conforme a confi guração específi ca das políticas.

A arena regulatória parece ser composta de uma multiplicidade de grupos organizados em torno de re-lações caracterizadas por interesses que se tangenciam ou de “atitudes compartilhadas”. É possível aceitar a afi rmação pluralista mais radical de que uma política governamental tende a ser um resíduo da interação de grupos em confl itos.

Nesse caso, a base para coalizões é inteiramente dife-rente da distributiva. A estrutura típica de poder na política regulatória é muito menos estável que a da distributiva. Como as coalizões se formam em torno do interesses com-partilhados, elas se alteram à medida que esses interesses mudam ou que surjam confl itos entre eles.

Trata-se de um padrão que combina pluralismo com elitismo, em que os resultados tendem a já estarem

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14defi nidos previamente pelos interesses das elites, que controlam os recursos organizacionais e regulamentam a sociedade.

Políticas redistributivas

Assemelham-se às políticas regulares, no sentido de que envolvem relações entre amplas categorias de indivíduos e em que as decisões individuais precisam ser inter-relacionadas. Ou seja, não podem ser atomizadas ou casuísticas como as distributivas. São diferentes na natureza do impacto, pois atingem categorias do tipo das classes sociais ou algo próximo: ricos e pobres, grandes e pequenos.

Constituem fatores destinados a afetar relações de poder. Sua estrutura política parece estar muito estabiliza-da, virtualmente institucionalizada, devido à estabilidade ou ao equilíbrio observável nas relações entre os grandes segmentos ou classes no conjunto da sociedade, ou mes-mo dos impasses existentes. Tal estabilidade deriva de interesses compartilhados no interior de cada um desses grandes conjuntos sociais ao contrário do que ocorre na arena distributiva.

Na redistribuição, nunca haverá mais de dois lados, e esses lados serão sempre claros, estáveis, consistentes. É possível a negociação, mas apenas com a fi nalidade de reforçar ou suavizar o impacto da redistribuição.

Por isso, as políticas redistributivas exigem um pro-cesso complexo de balanceamento de interesses confl itan-tes numa escala ampla. O padrão verifi cado costuma ser de soma-zero, ou seja, para que um ator ganhe, o outro tem que perder.

São políticas que atingem um maior número de pes-soas e impõem perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros. Assim, a característica principal deste tipo de política são o confl ito e a polarização que ela é capaz de gerar. Isso é absolutamente natural, uma vez que seu objetivo são o des-vio e o deslocamento conscientes de recursos fi nanceiros direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. São exemplos de políticas redistributivas: tributos, políticas sociais universais, previdência etc.

POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS FASES: FORMAÇÃO DA AGENDA; FORMULAÇÃO; IMPLEMENTAÇÃO; MONI-TORAMENTO E AVALIAÇÃO

Conforme Kingdon (2006), a política pública envolve um conjunto de processos, incluindo pelo menos: 1) o estabelecimento de uma agenda; 2) a especifi cação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; 3) uma escolha fi nal entre estas alternativas específi cas, por meio de votação no Legislativo ou decisão presidencial; 4) a implementação dessa decisão.

Saravia (2006) também ressalta que cada política pública passa por diversos estágios. Em cada um deles, os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes. As etapas normalmente consideradas no ciclo de políticas públicas são: formulação, implementação e avaliação.

Deve-se ter em vista, porém, que a divisão por etapas é uma esquematização teórica do que ocorre na prática. O processo nem sempre obedece à seqüência sugerida, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão

geralmente presentes. Portanto, a separação das políticas públicas em fases é recurso mais importante para fi ns de análise do que um fato real do processo político.

A formação da agenda

A palavra agenda tem muitos usos. Para Kingdon (2006), ela é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado momento de uma séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.

A construção da agenda envolve um processo de es-pecifi cação de alternativas no qual se restringe o grande conjunto de alternativas possíveis a um grupo menor a partir do qual as escolhas são realmente efetuadas. A idéia de “inclusão na agenda”, em geral, refere-se ao estudo e à explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema público”.

Ao falar de agenda, deve-se diferenciar a agenda sis-têmica ou pública da agenda de governo ou institucional. A agenda sistêmica ou pública é a agenda da sociedade para discussão de problemas públicos. Envolve todas as questões percebidas pela comunidade política como merecedoras de atenção pública.

Já a agenda governamental ou institucional é com-posta pelo que é visto como problema pelo governo, sobre o qual se precisa fazer algo. Apenas uma pequena proporção de problemas da agenda sistêmica compõe a agenda institucional.

Desse modo, a agenda pública é uma agenda para discussão, enquanto a agenda institucional é uma agenda para ação, indicando que o processo político para lidar com o problema começou.

A maneira na qual os problemas são reconhecidos, se são reconhecidos, determina a relevância com que eles serão tratados. Uma enorme variedade de fatores políticos, sociais e ideológicos determinam quais problemas ganham acesso à agenda de políticas públicas.

Padrões de formação da agenda• Modelo de iniciação externa: as questões surgem

de grupos não-governamentais e daí se expandem até a agenda do governo.

• Modelo de mobilização: as questões são colocadas na agenda formal sem passar pelo reconhecimento público. Os líderes políticos iniciam a política pública, mas precisam de apoio do povo para sua implementação e tentam passar o tema da agenda formal para a agenda pública.

• Modelo de iniciação interna: grupos infl uentes com acesso especial aos decisores iniciam uma política pública e não necessariamente querem que ela seja expandida e contestada pelo povo.

Modelo de fl uxos múltiplos (multiple streams mo-del – J. Kingdon)

Para Kingdon (2006), as agendas governamentais são estabelecidas por três dinâmicas de processos: a dos problemas, a das políticas públicas e a da política.

Problemas

A razão por que alguns problemas recebem mais aten-ção do que outros por parte das autoridades encontra-se

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15tanto nos meios pelos quais esses atores tomam conheci-mento das situações como nas formas pelas quais essas situações foram defi nidas como problemas.

As pessoas dentro e fora do governo reconhecem os problemas de diversas maneiras. São em geral situações que colocam em cheque valores importantes para uma dada comunidade. Algumas questões podem passar a ser vistas como problemas em comparação com outros países ou unidades relevantes.

O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas. As chances de uma dada proposta ou de certo tema assumir lugar de destaque em uma agenda são decididamente maiores se elas estive-rem associadas a um problema importante.

Portanto, o reconhecimento e a defi nição dos proble-mas afetam signifi cativamente os resultados do processo das políticas públicas.

Política

Eventos políticos fl uem de acordo com dinâmica e regras próprias. Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. Um novo governo, por exemplo, muda as agendas completamente ao enfatizar as suas concepções dos problemas e suas propostas o que torna bem menos provável que assuntos que não estejam entre as suas prioridades recebam atenção.

Três elementos principais infl uenciam uma idéia a ser impulsionada pela política:

• O clima nacional (national mood): uma situação compartilhada por muitas pessoas ao mesmo tempo;

• Forças políticas organizadas, especialmente gru-pos de pressão;

• Mudanças dentro do governo.

Políticas públicas ou soluções

Para Kingdon (2006), a melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural, denominado de sopa política primeva (policy primeval soup). As idéias surgem desordenada-mente, chocando-se umas com as outras, gerando novas idéias e formando combinações e recombinações.

As propostas julgadas inviáveis (aquelas que não se alinham aos valores das comunidades, cujos custos exce-dem ao estipulado pelo orçamento, despertam a oposição do público, ou não encontram a receptividade dos políti-cos eleitos) têm menos chances de sobreviver do que as propostas que satisfazem esses padrões.

Janelas para políticas públicas

As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política têm, cada uma, vida própria. Os problemas são identifi cados e defi nidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos. As propostas de políticas públicas, por sua vez, são desenvolvidas de acordo com critérios pró-prios de incentivos e seleção, independentemente do fato de constituírem soluções para determinados problemas ou uma resposta a deliberações de ordem política. Eventos políticos seguem sua própria dinâmica e as suas regras,

independentemente de estarem associados a problemas ou propostas.

No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas se unem. Um problema urgente demanda atenção, por exemplo, e uma proposta de política pública é associada ao problema e oferecida como solução. Ou então, um evento político, como a mudança de governo, gera mu-danças de direção.

Em alguns momentos ao longo do caminho, porém, ocorrem algumas associações parciais: soluções para pro-blemas que não contam com receptividade política naquele momento político; políticas para propostas que estão de-sacompanhadas da idéia de que um grande problema está sendo resolvido; política e problemas, ambos clamando por uma ação, mas sem uma alternativa disponível. Essas conexões têm menos chances de ganhar prioridade dentro de uma agenda de decisões. Contudo, a completa junção das três dinâmicas aumenta signifi cativamente as chances de um tema se tornar parte de uma agenda de decisão e pode compor uma janela para políticas públicas.

As janelas são abertas por eventos que ocorrem tanto na dinâmica dos problemas como da política. Por vezes, a abertura de janelas é bastante previsível, como o momento de renovação de alguma legislação. Em outros momentos, elas ocorrem de forma imprevisível, como no caso de um acidente aéreo.

Previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pe-quenas e escassas, não fi cando abertas por muito tempo. Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no re-pertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.

As idéias desenvolvidas pelo modelo de fl uxos múl-tiplos diferem-se das teorias convencionais de análise de políticas públicas. Para Kingdon (2006), os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fl uem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade.

Assim, os participantes não identifi cam primeiro o problema para depois buscar soluções para ele; na verdade, a defesa de soluções freqüentemente precede a atenção aos problemas aos quais são associados. As agendas não são estabelecidas primeiro para depois serem geradas as alternativas. Ao contrário, as alternativas devem ser defen-didas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda. Logo, encontram-se, nesse modelo, doses consideráveis de caos, imprevistos, conexões fortuitas e pura sorte.

A formulação de políticas públicas

A formulação de políticas públicas inclui a seleção e a especifi cação da alternativa considerada mais con-veniente, seguida da declaração que explicita a decisão adotada. Defi ne, desse modo, os objetivos da política pública, bem como os seus marcos jurídico, administrativo e fi nanceiro.

Trata-se do processo de defi nir, considerar e aceitar ou rejeitar opções de políticas públicas. Não se assemelha necessariamente ao processo ordenado das teorias racio-nais. Espera-se, ao contrário, que a busca pela solução

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16de um problema seja contenciosa e sujeita a uma ampla variedade de pressões.

São características dessa etapa de formulação de políticas públicas: - não precisa se limitar a um único conjunto de atores. - pode ocorrer sem a defi nição clara do problema ou sem que os formuladores tenham contato com os grupos afetados. - não há coincidência necessária entre a formulação e a organização determinadas, apesar de ser atividade freqüente da burocracia. - a formulação e a reformulação de políticas podem ocorrer por longos períodos de tempo sem que se obtenha apoio sufi ciente para nenhuma proposta. - os efeitos do processo em geral não são neutros; alguém ganha e alguém perde.

Nem todas as decisões relativas às políticas públicas, porém, serão tomadas durante o que se convencionou chamar de formulação de políticas públicas. Pode-se di-zer, portanto, que o processo de elaboração de políticas, freqüentemente, continua durante a fase de implemen-tação.

Há inúmeras razões para deixar algumas decisões para o processo de implementação, como (HILL, 2006):

• não há como resolver confl itos durante a fase de formulação;

• considera-se necessário permitir que decisões-cha-ve sejam tomadas só quando todos os fatos estive-rem disponíveis para os implementadores;

• acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros para tomar deci-sões-chave;

• pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas;

• é sabido que as decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com grupos podero-sos; ou

• considera-se politicamente inadequado tentar resolver os confl itos.

A formulação de políticas públicas, portanto, é um processo altamente difuso, complexo e varia de caso a caso. Restringe-se, normalmente, àqueles que possuem um mínimo de conhecimento na área do problema em questão. Conforme Howlett e Ramesh (1996), uma das mais importantes questões sobre o processo de formulação de políticas públicas é quem está de fato envolvido no processo de políticas públicas.

Assim, identifi car os principais atores dos subsiste-mas de políticas públicas, o que os associa, como eles interagem e qual o efeito a interação deles traz à política pública é o alvo de estudo de algumas perspectivas ana-líticas. São elas: triângulos de ferro, redes em torno de questões, comunidades de políticas públicas e coalizões de advocacia.

• Triângulos de ferro (iron triangles) – Parte da noção de subgoverno, entendido como um agru-pamento de atores sociais e estatais engajados em padrões rotineiros de interação. Esse conceito se baseia na observação de que grupos de interesses, comissões congressuais e agências governamentais nos Estados Unidos desenvolveram um sistema de apoio mútuo ao longo de interações mútuas cons-tantes em questões legislativas e regulatórias. Essas relações de três pontas em áreas como agricultura e transporte fi caram conhecidas também como triângulos de ferro (iron triangles) que capturavam e controlavam o processo político.

• Redes em torno de questões (issue networks) – Heclo (apud HOWLETT; RAMESH, 1996) concebe os subsistemas políticos como um con-tinuum, em que triângulos de ferro estão em uma ponta e redes em torno de questões na outra. Para ele, a noção de triângulos de ferro e subgovernos presume a existência de pequenos círculos de participantes que se tornaram autônomos. Redes de questões, por outro lado, englobam um grande número de participantes com níveis muito variáveis de compromisso mútuo ou dependência entre si, sendo praticamente impossível dizer onde começa ou acaba uma rede.

Seus participantes entram e saem da rede constan-temente. Em vez de grupos unidos dominando um programa, ninguém nas redes controla as políticas ou questões, sendo geralmente qualquer interesse material secundário em relação ao compromisso intelectual ou emocional de seus participantes. Assim, as redes em torno de questões são muito menos estáveis, apresentando uma troca constante de participantes, e muito menos institucionalizadas que os triângulos de ferro (HOWLETT; RAMESH, 1995).

• Comunidades de políticas públicas (policy co-munities) – Comunidade, por outro lado, não é o mesmo que rede, ainda que sejam freqüentemente usadas como sinônimos na literatura. Comunidade se refere a uma categoria mais inclusiva que todas as envolvidas na formulação de políticas públicas. Identifi ca aqueles atores reais e potenciais do uni-verso da política pública que compartilham uma perspectiva comum da política pública.

A principal vantagem na diferenciação entre rede e comunidade é a integração de dois conjuntos diferentes de motivação que guiam a ação daqueles envolvidos na formulação de políticas públicas: conhecimento ou experiência técnica e interesse material. Ao associar uma comunidade de política pública a uma base de conhecimento específi co e a rede de política pública à busca de algum interesse material, dois diferentes aspectos do processo de formulação de políticas públicas ganham desta-que. Os membros da comunidade estão, portanto, ligados por questões epistêmicas – uma base de conhecimento compartilhada – enquanto que os membros da rede compartilham não apenas essa base, mas também interesses materiais que permi-tem ou encorajam o contato regular (HOWLETT; RAMESH, 1996).

• Coalizões de advocacia (advocacy coalitions) – Uma coalizão de advocacia refere-se a um subconjunto de atores no subsistema de políticas públicas. Para Jenkins-Smith e Sabatier (1999), uma coalizão de advocacia consiste em atores de uma variedade de instituições públicas e privadas de todos os níveis de governo que compartilham um conjunto de crenças básicas e que procuram manipular regras, orçamentos e pessoal das instituições governamen-tais para alcançar suas metas ao longo do tempo. Uma coalizão de advocacia inclui tanto os atores sociais como os estatais em níveis de governos locais, subnacionais e nacionais.

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17 Esse conceito também combina, segundo Howlett

e Ramesh (1996), o papel do conhecimento e dos interesses no processo de políticas públicas. Os atores agregam-se em razão de suas crenças comuns, geralmente baseadas no conhecimento que compartilham sobre o problema público e em seus interesses comuns. Todos os integrantes da coalizão de advocacia participam do processo político para usar a máquina governamental para alcançar seus objetivos.

Na maioria dos casos, há pelo menos duas coali-zões de advocacia em cada subsistema, podendo haver mais conforme a quantidade de estruturas de idéias existentes em cada área de política pú-blica.

A implementação das decisões

A implementação de políticas públicas constitui-se no planejamento e na organização do aparelho adminis-trativo e dos recursos humanos, fi nanceiros, materiais e tecnológicos necessários à execução de uma política. En-volve a preparação para pôr a política pública em prática, bem como a elaboração de todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la. Já a execução da po-lítica pública é o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. É a prática efetiva, a realização da política.

As fases de implementação e execução referem-se ao estágio em que a política pública é colocada em prática. Transformar programas em resultados, porém, não é simples e, por uma série de questões, eles podem não ser implementados como o esperado. Os fatores que comu-mente infl uenciam a execução das políticas são:

• a natureza dos problemas;• os contextos social, econômico, tecnológico e

político em que se inserem;• a organização dos aparatos administrativos;• os recursos políticos e econômicos do público-alvo;• o apoio político de que dispõe.Embora os recursos públicos sejam sempre escassos

frente às necessidades, não raramente os programas de governo falham, por exemplo, em alcançar os resultados desejados mais por defi ciência na gestão do que por ca-rência de recursos.

Modelos “de cima para baixo” e “de baixo para cima”

A execução das políticas pode ocorrer conforme duas abordagens: o modelo de cima para baixo (top-down approach) e o modelo de baixo para cima (bottom-up approach). O modelo de cima para baixo assume que o processo de política pública pode ser visto como uma série de cadeias de comando nas quais os líderes políticos articulam uma clara preferência de política pública que é desenvolvida com altos níveis de especifi cidade. Começa com decisões do governo e não considera funcionários de níveis inferiores.

A perspectiva de cima para baixo baseia-se no mo-delo de estágios e aconselha uma distinção clara entre a formulação e a implementação de políticas. Nesse caso, o ato de implementação pressupõe um ato anterior, o ato de formular a política pública. As políticas são tidas como propriedade dos formuladores que estão no “topo”.

Conforme Rua (1998), neste tipo de abordagem, são quatro as variáveis mais importantes:

• a natureza da política: não pode admitir ambigüi-dades;

• a estrutura de implementação: os elos da cadeia devem ser mínimos;

• a prevenção de interferências externas;• o controle sobre os atores envolvidos na imple-

mentação.

Deve-se levar em consideração, também, como o tipo de política e de arenas políticas pode afetar o processo de implementação. Ocorre que diferentes tipos de políticas e de arenas políticas envolvem diferentes participantes com distintos níveis de envolvimento, conforme o que esteja em jogo no momento. Assim, alguns tipos de políticas podem ser mais ou menos difíceis de implementar, podem ter maior ou menor probabilidade de interferência externa etc. (RUA, 1998)

Já o modelo de baixo para cima, ao contrário, ocorre com todos os atores públicos e privados envolvidos na implementação de programas, dando ênfase à participação do público-alvo alcançado pelo programa. Essa perspec-tiva concentra-se sobre os atores e os órgãos em si e suas interações, centrada nas ações como método para identi-fi car com mais clareza quem parece estar infl uenciando o quê, como e o porquê. Trata-se de uma abordagem mais realista sobre como ocorre a implementação. Abordam-se as ações como processo contínuo da interação, com po-líticas mutantes e passíveis de mudanças, uma estrutura complexa de interações e um mundo externo que condi-ciona a implementação.

Difi culdades da implementaçãoPor uma série de questões relacionadas à natureza

dos problemas, às circunstâncias sociais, econômicas, tecnológicas e políticas ao redor deles, à organização da máquina administrativa encarregada da tarefa e ao seu público-alvo, as políticas públicas podem não ser imple-mentadas como o programado.

É importante reconhecer as principais limitações do processo de implementação para compreendê-lo:

• a natureza dos problemas afeta a implementação dos programas de diversas formas;

• as decisões políticas envolvem graus variados de difi culdades técnicas durante a implementação. Alguns problemas são simplesmente mais difíceis de resolver por serem mais complexos, novos, interdependentes e por envolverem uma série de decisões.

• a diversidade dos problemas considerados por um programa pode difi cultar sua implementação.

• o tamanho e os recursos do grupo alvo também afetam a implementação, pois quanto maior e mais diverso o grupo mais difícil é afetar seu compor-tamento da forma desejada.

• a extensão da mudança buscada determina o nível de difi culdade em sua implementação.

Conforme Rua (1998), na implementação, há que se considerar a importância dos vínculos entre diferen-tes organizações e agências públicas para o sucesso da implementação. Geralmente, quando a ação depende de

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18um certo número de elos numa cadeia de implementação, então o grau necessário de cooperação entre as organiza-ções para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isso não acontecer, pequenas defi ciências acumuladas podem levar a um grande fracasso.

Além disso, há que se ter em mente que nem sempre a implementação se distingue do próprio processo de formulação, e, em muitos casos, a implementação acaba sendo algo como “a formulação em processo”. Isso tem conseqüências: entre outras, os próprios objetivos da política e os problemas envolvidos, que não são conhe-cidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrário, vão aparecendo à medida que o processo avança. Além disso, se há políticas que possuem características de “pro-gramas” – com objetivos e recursos defi nidos claramen-te – outras não possuem tais características, sendo muito menos claras, inclusive quanto aos seus limites.

Então, freqüentemente, o estudo e o acompanhamento da implementação enfrentam a difi culdade de identifi car o que é que efetivamente está sendo implementado, porque as políticas públicas são fenômenos complexos. Even-tualmente, essa complexidade é deliberada, ou seja, em certos casos, as políticas formuladas podem ter apenas o objetivo de permitir que os políticos ofereçam ao público satisfações simbólicas, sem que haja nenhuma intenção verdadeira de implementá-las (RUA, 1998).

Assim, o processo de implementação pode ser uma continuação da formulação, envolvendo fl exibilização, idas e vindas etc. – de maneira que compreende um contínuo processo de interação e negociação ao longo do tempo entre aqueles que querem pôr uma política para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende (RUA, 1998).

Rua (1998) indica dez pré-condições necessárias para que haja uma implementação adequada:

• as circunstâncias externas à agência implementado-ra não devem impor restrições que a desvirtuem;

• o programa deve dispor de tempo e recursos sufi -cientes;

• não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível;

• a política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo proposta);

• esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, devem ser mínimos;

• deve haver uma só agência implementadora, que não dependa de outras agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;

• deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e essa con-dição deve permanecer durante todo o processo de implementação;

• ao avançar em direção aos objetivos acordados, deve ser possível especifi car, com detalhes com-pletos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem realizadas pelos participantes individualmente;

• é necessário que haja perfeita comunicação e co-ordenação entre os vários elementos envolvidos no programa;

• os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

Monitoramento e avaliação

O monitoramento ou acompanhamento é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade, tendo como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções, a fi m de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

A avaliação de programas, por sua vez, constitui-se em um processo de coleta e análise sistemática de infor-mações sobre características, processos e impactos de um programa, de forma a atribuir valor e analisar o mérito do programa, gerando recomendações para aperfeiçoar a gestão e a qualidade do gasto público.

A avaliação pode ter como foco a efetividade (medida do grau de cumprimento dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado programa, tendo como referência os impactos na sociedade), a efi cácia (medida do grau de cumprimento das metas fi xadas para um de-terminado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto) ou a efi ciência (medida da relação entre os recur-sos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabelecidos) de um programa ou projeto.

A avaliação pode ser defi nida ainda como o exame objetivo, sistemático empírico dos efeitos da política pública sobre suas metas em termos de objetivos que pretendiam alcançar. Entretanto, os objetivos das políti-cas públicas freqüentemente não são defi nidos de forma sufi cientemente clara para descobrir em que extensão eles foram alcançados.

As possibilidades de análise objetiva são limitadas também devido às difi culdades incalculáveis em desenvol-ver padrões objetivos para avaliar o sucesso do governo em lidar com questões subjetivas e problemas sociais. Uma mesma condição pode ser interpretada diversamente por diferentes avaliadores e não há formas defi nitivas para determinar a forma certa. A interpretação que prevalece é determinada por confl itos políticos e compromissos entre os vários atores.

Assim, a avaliação de políticas públicas também envolve a atividade política. O que não signifi ca, con-tudo, que a avaliação seja um processo irracional ou completamente político. A profundidade e o cuidado da avaliação dependem daqueles que a demandam e/ou daqueles que a levam a cabo. O processo de avaliação quase sempre envolve burocratas e políticos do governo lidando com a política pública em questão e usualmente envolve membros não-governamentais do subsistema da política pública. Pode envolver também os membros do público-alvo e do eleitorado como um todo. Desse modo, para realizar uma avaliação pertinente, deve-se levar em conta os limites da racionalidade e das forças políticas que a modelam.

O grande benefício da avaliação de programas, no entanto, talvez não sejam os seus resultados diretos, mas o processo de aprendizado que a acompanha. Com a realização da avaliação, os atores políticos aprendem

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19constantemente e são levados a modifi car suas posições. Uma parte importante desse processo são a discussão, o debate, a argumentação e a persuasão que ocorrem constantemente entre os atores.

Pode-se concluir, portanto, que a avaliação pode ocorrer por quatro razões:

• para servir de subterfúgio ou de desculpa para algo. Por exemplo, para postergar, mudar o comando do programa, para legitimá-lo, para dar-lhe publici-dade, dentre outros;

• para preencher condições de fi nanciamento do programa em organismos internacionais, por exemplo;

• para subsidiar a tomada de decisão, apontando o que acontece no programa, possibilitando corre-ções e a mensuração de custos e benefícios, que possibilitem escolher a melhor alternativa dentre as várias opções e orientar a decisão de continuar, expandir, institucionalizar ou cortar o programa;

• para gerar o aprendizado organizacional: trazer um feedback para os executores, gerar maior engaja-mento dos implementadores, relembrar ou conven-cer os executores sobre os objetivos do programa, prestar contas do que está sendo gasto e dar maior transparência ao programa, servir de fonte para o desenvolvimento de teorias de intervenção social, possibilitando a aquisição de conhecimentos sobre quais são os fatores que promovem a mudança social ou de comportamento humano.

Tipos de avaliaçãoAs avaliações de políticas públicas podem ser clas-

sifi cadas em diversas categorias, que se diferenciam pela forma em que são conduzidos, os atores envolvidos e seus efeitos.

• Quanto à temporalidade– Avaliação ex-ante: realizada antes do início de

implementação de um programa. Pode ser uti-lizada para identifi car se um programa deve ser executado. Para realizar esse tipo de avaliação é necessário projetar o que aconteceria com al-gumas características da população benefi ciária caso o programa fosse executado, comparando os custos e benefícios da iniciativa com as alter-nativas disponíveis à sua implantação.

– Avaliação ex-post: realizada após consolidação ou na fase fi nal de um programa. Normalmente mede resultados e impactos. As avaliações de impacto são geralmente mais caras que as avaliações ex-ante, por exigirem levantamento de dados primários sobre o público-alvo, caso o programa não disponha de um sistema de monitoramento desenvolvido.

• Quanto ao objeto– Avaliação de processo: refere-se a uma avaliação

para identifi cação dos aspectos da implementa-ção (insumos, processos e produtos) que podem gerar ganhos ou perdas no atendimento às metas do programa em relação ao seu público-alvo. Também é conhecida como avaliação formativa. Deve-se citar também a chamada avaliação de matriz, de estrutura ou de modelo, em que a informação coletada refere-se ao desenho e à

implementação de política/programa ou proje-to, de modo a julgar a sua efi cácia. Destina-se a identifi car os pontos fortes e as fraquezas de uma intervenção, tendo como objetivo verifi car se alguma mudança é necessária a fi m de aper-feiçoar a política/programa/projeto.

– Avaliação de resultados: refere-se à avaliação do nível de transformação da situação a qual o programa se propõe a modifi car. Expressa o grau em que os objetivos do programa foram alcan-çados. Verifi ca se o programa está cumprindo os resultados que foram propostos. É a avaliação daquilo que se expressa como metas primárias, intermediárias e fi nais de uma política/programa ou projeto. Também conhecida como avaliação sumária ou somativa, é um julgamento sobre a performance do programa.

– Avaliação de impacto: trata-se de um tipo de avaliação de resultados que busca conhecer os efeitos produzidos pelo programa em algum(uns) aspecto(s) da realidade afetada pela sua existên-cia. Geralmente está relacionada a resultados de médio e longo prazos, defi nidos como “im-pactos”, ou seja, conseqüências dos resultados imediatos, e visa à identifi cação, à compreensão e à explicação das mudanças nas variáveis e nos fatores relacionados à efetividade do programa. Ex.: elevação da qualidade de vida no meio rural, melhoria do abastecimento dos centros urbanos, aumento da poupança devido à redução das importações etc.

• Quanto à execução– Avaliação interna: avaliação realizada dentro

da organização em que se localiza o programa, conduzida por unidade diferente da executora. No caso da auto-avaliação, os trabalhos são re-alizados pela equipe responsável pela gestão do programa. Tem como principais vantagens me-nor custo e melhor aproveitamento no aprendiza-do institucional e na melhoria do gerenciamento do programa, dado que as organizações são em geral mais receptivas à informação produzida internamente. Alguns autores optam por defi nir a temporalidade de avaliações que se realizam após o início de um programa ou projeto entre avaliações intra (ou concomitante ao desenvol-vimento do programa), post (imediatamente ao término de um programa), diferenciando estas duas modalidades da avaliação ex-post, que seria aplicável somente meses ou anos após sua conclusão.

– Avaliação externa: avaliação realizada por ins-tituições externas. Tendem a apresentar maior credibilidade com o público externo por utilizar padrões mais rígidos e neutros de análise.

CONTROLE SOCIAL – TRANSPARÊNCIA E PARTICIPA-ÇÃO SOCIAL

O conceito de cidadania refere-se à qualidade do indivíduo que dispõe dos direitos políticos em uma dada sociedade. Os direitos políticos, por sua vez, constituem

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20um conjunto de normas constitucionalmente fi xadas, refe-rentes à participação popular no processo político. Dizem respeito, em outras palavras, à intervenção do cidadão na vida pública de determinado país.

No Brasil, a participação do cidadão no processo político ocorre principalmente por meio do sufrágio, em suas diversas manifestações. No entanto, a intervenção dos cidadãos como atores sociais e políticos nas políticas públicas no Brasil tem se ampliado signifi cativamente nos últimos anos.

Os cidadãos podem ser vistos como atores políticos quando estão envolvidos em confl itos acerca da alocação de bens e recursos públicos. A partir da democratização e da Constituição Federal de 1988, identifi ca-se um novo padrão na implementação das políticas públicas no País, sobretudo no que se refere à participação e à inclusão do cidadão. As iniciativas dos governos municipais se ampliam no campo das políticas sociais e do desenvolvi-mento local. A ação governamental local passa a ocorrer principalmente em razão da transferência de atribuições e competências do governo central e da esfera estadual de governo para o governo municipal, com ênfase nas atribui-ções relativas à cidadania social, trazida pela Constituição Federal de 1988, e à maior proximidade do governo local com as demandas da população, que passa a ter um grande peso em um contexto democrático.

O arranjo democrático recente valoriza a construção de novos arranjos institucionais que privilegiam a inclusão de novos atores na formulação, na implementação e na avaliação das políticas públicas no nível local. Muitos dos programas governamentais atuais têm como elemen-to constitutivo a participação do cidadão em conselhos, fóruns e redes de políticas públicas.

A idéia de controle social e transparência no processo de políticas públicas ganha força a partir dos anos 1980. O termo accountability, cuja versão mais próxima na lín-gua portuguesa é o termo responsabilização, aparece como um fator de grande importância na atuação governamental. Remete à idéia de prestação de contas à sociedade, ou seja, à obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de responder e prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Implica, portanto, questões de responsabilidade social, imputabilidade, obrigações e prestação de contas.

NOVOS ARRANJOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Segundo Farah (2006), é possível identifi car atual-mente uma série de iniciativas que sugerem estar em curso um processo embrionário de reconstrução do Estado no Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma nova relação entre Estado e sociedade e a redefi nição da esfera pública. O movimento em curso, em especial na esfera local, pode ser entendido como parte de um pro-cesso de reconstrução da esfera pública, orientado para a democratização da gestão das políticas públicas no País, o qual tem na descentralização um de seus componentes centrais.

Surge, então, o conceito de governança democrática, que pressupõe a descentralização do processo decisório e a capacidade de implementação e acompanhamento das políticas públicas por parte da sociedade. A prática da governança democrática exige dos governantes a abertura

para o compartilhamento do poder e uma disposição dos atores sociais para o diálogo e para a ocupação dos espa-ços de poder, além da capacidade de formular políticas e de acompanhar a implementação das decisões de forma compartilhada.

Em decorrência das mudanças verifi cadas nas rela-ções entre Estado e sociedade, novas institucionalidades e espaços de concertação têm surgido para possibilitar a gestão participativa e a governança democrática no Brasil. Na escala nacional, tem-se o CDES (Conselho de Desen-volvimento Econômico e Social), bem como os conselhos como o Condraf (Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável), o Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente) e o Consea (Conselho Nacional de Se-gurança Alimentar e Nutricional) que articulam políticas ministeriais. Nos âmbitos estadual e municipal, tem-se um grande número de conselhos setoriais, os orçamentos participativos, os consórcios públicos, dentre outros.

Conselhos de Políticas Públicas

Conforme Carneiro (2006), a questão dos conselhos de políticas públicas insere-se fundamentalmente na área da governança democrática. Como canais institucionali-zados de participação, marcam uma reconfi guração das relações entre Estado e sociedade e instituem uma nova modalidade de controle público sobre a ação governa-mental e, idealmente, de co-responsabilização quanto ao desenho, ao monitoramento e à avaliação de políticas.

Tem-se como pressuposto que os conselhos sinalizam possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas, fomentando práticas mais participativas, articulando me-canismos de accountability e gerando responsabilidade pública.

Os conselhos são espaços públicos não estatais que sinalizam a possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na defi nição da agenda pública. Têm caráter híbrido, sendo parte do Estado e da sociedade ao mesmo tempo. São espaços de argumentação sobre valores, normas e procedimentos, de formação de con-sensos, de transformação de preferências e de construção de identidades sociais. São também mecanismos de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse público, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de políticas públicas.

Os conselhos, conforme Carneiro (2006), contribuem para aproximar o governo dos cidadãos e para o enfra-quecimento das redes de clientelismo, trazendo alianças e confl itos de interesse para esferas públicas de decisão. Permitem também um maior grau de acerto no processo de tomada de decisões; ajudam na identifi cação mais rápida de problemas e na construção de alternativas de ação, bem como aumentam a transparência administrativa e pressionam as diversas áreas do governo em direção a ações mais integradas.

A inclusão de novos atores, da sociedade civil e do setor privado, na formulação, na implementação e no controle das políticas públicas, principalmente no nível local, assinala a ruptura com o padrão não democrático de articulação entre Estado e sociedade e a tendência para a ampliação do domínio público. Abre-se caminho, portanto, para que a sociedade passe a cobrar os resul-

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21tados da ação estatal, aumentando a accountability das políticas públicas no Brasil. As políticas no âmbito local já não parecem se restringir ao padrão de intervenção estatal exclusiva e os governos locais têm assumido um papel de coordenação e de liderança, mobilizando atores governamentais e não-governamentais e procurando esta-belecer um processo de concertação de diversos interesses e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns (FARAH, 2006).

No entanto, alguns obstáculos ainda são percebidos para a atuação mais consistente dos conselhos. Essas di-fi culdades referem-se em geral a ampliar a participação, viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais como não-governamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberação efetivos. Além disso, o desempenho dos conselhos em geral relacio-na-se à qualidade do governo municipal, e a emancipação dessas organizações requer uma sociedade civil organiza-da e capaz de exercer infl uência sobre o sistema político e sobe as burocracias públicas (CARNEIRO, 2006).

Redes de Políticas Públicas

Redes de políticas públicas envolveriam ligações entre atores sociais e estatais no processo de políticas públicas. As interações entre os vários departamentos e agências do governo e entre o governo e outras organizações na socie-dade constituem redes de políticas públicas fundamentais para sua formulação e seu desenvolvimento.

Para Rhodes, dizem Howlett e Ramesh (1996), as redes variam de acordo com seu nível de integração, que é função da estabilidade na associação, da abertura na associação, do grau de insulamento de outras redes e do público e da natureza dos recursos controlados. Assume-se que os participantes fazem parte das redes para promover seus próprios objetivos, vistos como essencialmente mate-riais e objetivamente reconhecíveis de fora da rede.

A análise de redes nega a possibilidade de utilizar um modelo único para explicar o processo de elaboração das políticas públicas e se baseia na idéia da diversidade das relações Estado-sociedade e a necessidade de desagrega-ção da análise para compreender de forma mais completa as políticas públicas.

Nesse enfoque, o investigador assume que 1) o contexto institucional é elemento central que infl uencia nos objetivos e estratégias que perseguem os atores que participam do processo; 2) os atores perseguem interes-ses diversos que não podem ser a priori assumidos e sua compreensão depende de pesquisa empírica; 3) o volume de atores que participam do processo de elaboração de políticas não pode se limitar a grupos sociais e atores pú-blicos, mas deve ser ampliado a um conjunto mais amplo como meios de comunicação e especialistas.

Assume-se, portanto, que as redes: 1) são numerosas; 2) fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos quantas forem as redes; 3) dividem a sociedade em tan-tas “ordens locais” justapostas de elaboração de política pública quantas forem as redes de ação pública (MAS-SARDIER, 2006).

São características das redes:1) as regras de funcionamento são informais e deci-

didas na ação.2) são espaços em que se trocam recursos, e a troca

entre os membros é que cria sua interdependência, ou

seja, envolvem a cooperação entre os seus membros. Se há confl ito, é mais entre as redes do que dentro delas.

3) a defi nição de poder nas redes é relacional.A análise de redes surge com o objetivo de captar a

diversidade de formas de intermediação de interesses entre setores, entre países e no tempo. Sob essa perspectiva, as políticas públicas são entendidas como um processo de troca e negociação entre os atores públicos e privados que interagem entre si com a fi nalidade de trocar recursos e informações num marco institucional concreto.

A leitura da ordem política, conforme Massardier (2006), não se faz mais em termos de separação entre Estado e sociedade, mas entre espaços sociais autônomos que incluem atores privados e públicos mobilizados por um objetivo.

FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO

Atualmente, o valor fundamental da descentraliza-ção, isto é, a transferência das funções do “centro” para a “periferia”, é amplamente reconhecido, seja no seio de uma única organização administrativa, seja com referência ao relacionamento entre múltiplas estruturas que fazem parte de uma organização mais abrangente. Em particular, há tempos foi esclarecida a conexão entre Administra-ção Pública e a mudança das estruturas sociais, com a conseqüente necessidade de que o desenvolvimento das estruturas administrativas se adequasse a uma inteligente distribuição de funções e de tarefas (BOBBIO, 2002).

É possível incluir na noção de descentralização uma série de instituições, considerando-as como diferentes manifestações de um fenômeno qualitativamente único em sua essência. A descentralização política distingue-se da administrativa, não apenas pelo tipo diferente de fun-ções exercidas, mas também pelo “título” que caracteriza o seu fundamento. A descentralização política expressa uma idéia de direito autônomo, enquanto na descentrali-zação administrativa específi ca temos um fenômeno de derivação dos poderes administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho político-administrativo do Estado. A descentralização política, porém, não coincide com o federalismo. Um Estado federal é, certamente, politica-mente descentralizado, mas temos Estados politicamente descentralizados que não são federais. Somente quando a descentralização assume os caracteres da descentralização política podemos começar a falar de federalismo ou, em nível menor, de uma real autonomia política das entidades territoriais.

É afi rmação constante e generalizada que existe uma estreita conexão entre os conceitos de descentralização e de democracia, também em relação ao fato de que a luta pela descentralização consistiu, principalmente, na luta pelas autonomias locais a fi m de perseguir, além da descentralização, objetivos de democratização. Alguns viram também na descentralização o instrumento por meio do qual podem manifestar-se inteiramente as forças da Nação (do Estado-comunidade, conforme a terminologia mais recente) em contraposição às forças do Estado, que é institucionalmente dominado pelo princípio da centra-lização. A descentralização seria, portanto, o meio para chegar, por intermédio de uma distribuição da soberania, a uma real liberdade política (BOBBIO, 2002).

Soares (1998) defi ne o sistema federal como uma forma de organização do Estado nacional caracterizada

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22pela dupla autonomia territorial do poder político: uma central e outra descentralizada. Ambas, entretanto, têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo território e as mesmas pessoas.

Um Estado federado envolve necessariamente a des-centralização do poder e possui as seguintes característi-cas: repartição de competências entre os diversos níveis, autonomia política, autonomia organizacional (auto-admi-nistração) e autonomia fi nanceira. Assim, caracteriza-se o Estado federado pelo igual nível jurídico de convivência entre o órgão central e os órgãos regionais.

Um dos desafi os relacionados ao federalismo brasi-leiro refere-se, conforme Anastasia (2004), às enormes desigualdades de diferentes tipos que atingem os diversos estados brasileiros, agravadas pela competição predatória entre os estados-membros. A concessão de incentivos fi nanceiros e fi scais é muitas vezes utilizada como forma de compensar desvantagens estruturais e geográfi cas de algumas regiões em relação a outras do País.

Há, conforme Rezende (1997), uma grande difi culdade em conciliar a descentralização fi scal com as desigualda-des regionais no Brasil. Em um contexto como o brasileiro, de acentuadas desigualdades na repartição espacial da renda e da riqueza, o equilíbrio entre competências impo-sitivas próprias e transferências compensatórias é muito difícil de ser alcançado. Uma maior descentralização de competências favorece estados e municípios de forte base econômica ao mesmo tempo em que reduz o espaço para ampliação das transferências da União em proveito das unidades economicamente mais fracas da Federação.

Para Abrucio (1994), o resultado da estrutura estabe-lecida com a redemocratização foi um federalismo no qual não há pesos e contrapesos (checks and balances) para equilibrar o poder dos chefes dos Executivos estaduais.

A fragmentação partidária no Congresso Nacional, que, conforme Abrucio (1994), culmina em enorme di-fi culdade para o presidente compor maiorias, aumenta o poder dos governadores no plano nacional devido à força do fator regional como organizador das demandas dos parlamentares. Isso tornaria os governadores dos estados os comandantes das bancadas estaduais na votação de algumas questões, como a reforma tributária.

POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Políticas públicas no Brasil antes da redemo-cratização

Até o início dos anos 1980, as políticas públicas promovidas pelo Estado brasileiro se caracterizavam, em primeiro lugar, pela centralização decisória e fi nanceira na esfera federal. Caberia, então, aos estados e municípios, quando envolvidos nas políticas, o papel de executores das iniciativas formuladas centralmente e tendia-se a se estabelecer uma articulação entre governos estaduais e municipais e governo federal baseada na troca de favores de cunho clientelista.

As políticas públicas eram marcadas, em segundo lu-gar, pela fragmentação institucional. Havia a sobreposição de novas agências a agências preexistentes sem ocorrer a coordenação da ação entre os diversos órgãos.

Em terceiro lugar, as políticas públicas sociais tinham caráter setorial. Ao longo dos anos 1960, ocorreu a dis-

criminação das estruturas especializadas em cada área de atuação governamental: educação, saúde, habitação etc.

A quarta característica das políticas públicas brasilei-ras nesse período consistia na exclusão da sociedade civil do processo de formulação das políticas, da implementa-ção dos programas e do controle da ação governamental. Nesse período, três mecanismos principais de articulação entre Estado e sociedade defi niam o padrão verifi cado no Brasil: o clientelismo, o corporativismo e o insulamento burocrático (FARAH, 2006).

Dessa forma, a implementação de programas e a alocação de recursos eram infl uenciadas, ora pela troca de favores, ora pela lógica corporativa. As políticas públicas incorporavam, portanto, interesses da sociedade civil e do mercado, mas tal incorporação era excludente e sele-tiva, um padrão não democrático de articulação entre o Estado e a sociedade. A opacidade e a impermeabilidade das políticas nesse período, defi nidas em grande medida pelo regime autoritário então vigente, introduziram no sistema um crescente défi cit de accountability e de res-ponsabilidade pública, comprometendo também o alcance da eqüidade.

Políticas públicas no Brasil após a redemocra-tização

Já durante os anos 1980, o debate sobre políticas públicas e o papel do Estado no Brasil teve como eixos a democratização dos processos decisórios e a eqüidade dos resultados das políticas públicas, sendo a democratização vista como condição de eqüidade dos resultados.

Enfatizou-se naquele momento a descentralização e a participação dos cidadãos na formulação e na imple-mentação das políticas e para alcançar a universalização dos direitos sociais. Nesse período, porém, em paralelo à preocupação com a democratização nos processos e à eqüidade dos resultados, foram introduzidas a preocupação com efi ciência, eqüidade e efetividade da ação estatal, já que a crise fi scal se constituía em um limitante à capa-cidade de resposta do Estado às demandas crescentes da população.

Contrariamente às medidas neoliberais que já vi-nham sendo adotadas na Inglaterra e Estados Unidos ao longo da década de 1980, o Brasil aprovou em 1987, com vigência a partir de 1988, a chamada “Constituição Cidadã”. A Constituição Federal de 1988 possui caráter extremamente descentralizador, o que delineou um novo federalismo, e ampliou os benefícios sociais garantidos pelo Estado, aumentando sobremaneira os encargos da União.

Muito foi feito pela ampliação do conceito de cida-dania e pela sua extensão ao campo dos direitos sociais. A preocupação dos constituintes foi mais de assegurar o acesso aos serviços públicos do que de viabilizar os recursos fi nanceiros necessários para a realização dessa tarefa. A intenção foi criar um sistema de proteção social amplo e destinado a reduzir as desigualdades econômicas e sociais do País.

A Constituição de 1988 é redistributiva e inclusiva do ponto de vista social, mas fortemente descentralizadora, complexa e expansionista do ponto de vista das insti-tuições fi scais. Emergem, conseqüentemente, questões referentes à capacidade do Estado em transformar as

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23demandas sociais em políticas públicas efetivas e, ainda, a problemas econômicos e fi scais.

No tocante à formulação e à implementação de políticas públicas, a partir dos anos 1990, surgem novas formas de articulação do Estado com a sociedade civil e com o setor privado. Busca-se, então, substituir o modelo de provisão estatal por um modelo em que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser coorde-nador e fi scalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com esses setores.

A descentralização, por sua vez, não signifi ca apenas transferir atribuições de forma a garantir efi ciência, mas é vista, sobretudo, como redistribuição de poder, favorecen-do a democratização das relações entre Estado e sociedade, bem como do acesso aos serviços.

A focalização das políticas sociais, por outro lado, é incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites de recursos e pelo entendimento de que é preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da população, que vivem situações de carência social extrema.

Assim, conforme Farah (2006), a agenda para a atuação estatal no fi m dos anos 1980 e nos anos 1990 é marcada pelos seguintes elementos:

• as teses de descentralização e participação;• a necessidade de estabelecimento de prioridades

de ação;• a busca de novas formas de articulação com a

sociedade civil e com o mercado (envolvendo a participação de ONGs, a comunidade organizada e o setor privado na provisão de serviços públicos);

• a introdução de novas formas de gestão nas orga-nizações estatais (dotando-as de maior agilidade, efi ciência e efetividade).

Características das políticas públicas no Brasil

Segundo Rua (1998), a análise das políticas públicas no Brasil permite identifi car a presença de importantes regularidades. Um dos aspectos que primeiro chamam a atenção nas políticas públicas brasileiras é a fragmenta-ção. Percebe-se a existência de linhas rígidas – mas nem sempre consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de atuação de cada uma delas.

Como conseqüência, as políticas muito freqüente-mente emperram devido à competição interburocrática; ou são fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífi ca; ou, fi nalmente, estabelecem-se superposições que levam à baixa racio-nalidade e ao desperdício de recursos.

Uma outra característica recorrente citada por Rua (1998) é a descontinuidade administrativa. Como, em regra, inexistem concepções consolidadas de missão ins-titucional, as agências envolvidas nas políticas públicas são forte e diretamente afetadas pelas preferências, con-vicções, compromissos políticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus escalões mais elevados. Esses cargos, por sua vez, são em grande parte preenchidos conforme critérios políticos, o que confere uma certa impermanência aos seus ocupantes. Com isso, cada mudança dos titulares dos cargos, como regra, provoca alterações nas políticas em andamento.

Outro aspecto recorrente nas políticas públicas, es-pecialmente nas políticas sociais, é o de que as decisões e ações tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente são efetivamente consideradas as demandas. To-dos esses traços expressam, provavelmente, os padrões de autoritarismo e centralização presentes na nossa formação histórica, bem como nas heranças do passado autoritário recente. Causas à parte, o fato é que disso resultam des-compassos entre oferta e demanda de políticas, acarre-tando desperdícios, lacunas no exercício da cidadania, frustração social, perda de credibilidade governamental, desconfi ança e óbices à plena utilização do potencial de participação dos atores sociais etc.

Uma quinta regularidade, conforme Rua (1998), é a presença de uma clara clivagem entre formulação/decisão e implementação, que expressa uma perspectiva linear, vertical e planifi cadora da política pública. Essa clivagem é observada, primeiro, pela presença de uma cultura que enfatiza a formulação/decisão, tomando a implementação como dada. Ou seja, a implementação é vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões já foram tomadas.

Outra recorrência observada é a hegemonia do eco-nomicismo e a desarticulação entre política econômica e política social. Como regra, as políticas econômicas assumem a primazia em todo o planejamento governamen-tal, cabendo às políticas sociais um papel absolutamente secundário, subordinado e subsidiário.

Finalmente, Rua (1998) destaca que a maioria dos programas existentes peca pela falta de focalização. Esse é um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a focalização e a seletividade das políticas sociais ameaçam a idéia da universaliza-ção, tão cara a certos setores políticos brasileiros, já que corresponde ao estreitamente do grupo benefi ciado pelas políticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais mais excluídos, cabendo aos demais recorrer à oferta de serviços pelo mercado. Na realidade, embora tal estratégia seja potencialmente viável nas economias desenvolvidas do pós-welfare state – no qual o bem-estar é mais ou menos generalizado e identifi cam-se apenas minorias excluídas –, no caso dos países em desenvol-vimento, com suas imensas assimetrias sociais e uma maciça maioria de excluídos, a focalização parece perder totalmente o sentido.

Focalização e seletividade signifi cariam, em socie-dades como a nossa, que os direitos são universais, mas os recursos são redistribuídos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que são, sempre, extremamente diferenciadas.

Fundamentos atuais das políticas públicas no Brasil

Atualmente, as políticas públicas brasileiras organi-zam-se no Plano Plurianual, elaborado a cada quatro anos. Conforme o texto do projeto de lei do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, o PPA “organiza a atuação governamen-tal em programas orientados para o alcance dos objetivos estratégicos defi nidos para o período do Plano”. É no PPA, portanto, que o governo pode revisar os programas existentes do Estado, reformulá-los, extingui-los ou criar novos programas e projetos. Ou seja, o PPA é a ferramenta

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24administrativa de que dispõe o governo para avaliar e defi nir o direcionamento que se quer dar ao País durante aquele mandato, com a clara defi nição dos objetivos es-tratégicos que serão buscados e das questões que entrarão na agenda como prioritárias.

No PPA 2008-2011, estão os seguintes objetivos como orientações estratégicas do governo:

• promover a inclusão social e a redução das desi-gualdades;

• promover o crescimento com sustentabilidade, geração de empregos e distribuição de renda;

• propiciar o acesso da população brasileira à edu-cação e ao conhecimento com eqüidade, qualidade e valorização da diversidade;

• fortalecer a democracia, com igualdade de gêne-ro, raça e etnia, e a cidadania com transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos;

• implantar uma infra-estrutura efi ciente e integra-dora do território brasileiro;

• reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do território nacional;

• fortalecer a inserção soberana internacional e a integração sul-americana;

• elevar a competitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica;

• promover um ambiente social pacífi co e garantir a integridade dos cidadãos;

• promover o acesso com qualidade a serviços e benefícios sociais, sob a perspectiva da universa-lidade e da eqüidade, assegurando-se seu caráter democrático e descentralizado.

Os fundamentos que sustentam esse modelo são:• integração entre planejamento, orçamento e gestão:

desenvolver planejamento, orçamento e gestão por programas, de forma integrada, em todos os órgãos da Administração Pública;

• transparência, participação e controle social: tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de governo, possibilitando maior e melhor controle quanto à aplicação dos recursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da sociedade no processo alocativo;

• formação de parcerias: estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao fi nanciamento dos programas;

• melhoria do gerenciamento: dotar os administra-dores públicos de um sistema gerencial estruturado e atualizado, visando a facilitar a tomada de deci-sões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a Administração Pública de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados;

• avaliação: criar condições para a avaliação dos programas e dos efeitos destes sobre a sociedade, visando à melhoria da gestão e à compatibilização da alocação de recursos orçamentários com a ca-pacidade de execução e geração de resultados dos programas.

Desse modo, o modelo de planejamento, orçamento e gestão por programas instituído pelo Governo Federal pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução de problemas ou demandas da sociedade. Busca romper com a visão departamentalizada das organizações do setor público, centrada nos procedimentos burocráticos, introduzindo nas organizações públicas uma preocupação gerencial com a obtenção de resultados na sociedade.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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25RUA, Maria das Graças. Política Pública e Políticas Pú-blicas no Brasil: conceitos básicos e achados empíricos. In O Estudo da Política: tópicos selecionados, Brasília: Paralelo 15, 1998.RUA, Maria das Graças & AGUIAR, Alessandra. A polí-tica industrial no Brasil,1985-1992: políticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making. In SARAVIA & FERRAREZI, Políticas Públicas, Enap, 2006.SABATIER, PAUL e JENKENS-SMITH, HANK. “The Advocacy Coalition Framework: An Assessment”. In: Theories of the Policy Process. Edited by Paul A Sabatier, New York: Westview Press, 1999.SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pú-blica. In SARAVIA & FERRAREZI, Políticas Públicas, Enap, 2006.SOARES, Márcia Miranda. Federação, democracia e instituições políticas. In REVISTA LUA NOVA, Nº 44, 1998.SUBIRATS, Joan. El papel de la burocracia en el proceso de determinación e implementación de las políticas pu-blicas. In SARAVIA & FERRAREZI, Políticas Públicas, Enap, 2006.

EXERCÍCIOS

1. (FGV/FNDE/2007) Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de “política pública”.a) Um programa de governo.b) O Plano Plurianual do governo.c) Um conjunto de decisões interativas de governo

com objetivos prefi xados.d) Um conjunto de marcos jurídicos.e) Um projeto de lei.

2. (FGV/FNDE/2007) Analise as alternativas a seguir:I. As políticas públicas são exclusividade da Adminis-tração Pública e das agências reguladoras.II. Políticas públicas distributivas são as que surgem de demandas tópicas, específi cas, restritas e de bens divisíveis e de impacto localizado.III. Políticas públicas regulatórias são as que apresen-tam impactos específi cos e individualizados, elevando custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes privados, embora as decisões alocativas se baseiem em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em termos gerais.Assinale:a) se somente as alternativas II e III estiverem cor-

retas.b) se somente a alternativa II estiver correta.c) se somente as alternativas I e II estiverem corretas.d) se somente as alternativas I e III estiverem cor-

retas.e) se somente a alternativa I estiver correta.

3. (Esaf/EPPGG/2002) O estudo das políticas públicas mostra que é possível haver diferentes arenas decisórias, caracterizando distintas modalidades de policies. Entre os itens abaixo, assinale a única assertiva correta.a) As políticas redistributivas acirram os confl itos,

caracterizando-se como jogos de soma zero, nos quais o benefício de um grupo ou coletividade só pode ocorrer a partir do prejuízo dos interesses do grupo oposto.

b) O mais intenso nível de confl ito de interesses ocor-re nas arenas distributivas, já que, cada vez mais os governos sofrem com a escassez de recursos.

c) As políticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, já que expres-sam a disposição da classe política para superar as desigualdades sociais.

d) As políticas regulatórias têm por fi nalidade asse-gurar a proteção dos cidadãos contra o poder dos monopólios privados.

e) As políticas distributivas são aquelas que mais contribuem para o avanço da democracia, já que permitem, aos representantes políticos, alianças, composições e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparência.

4. (FCC/Gestor-BA/2004) O Programa “Bolsa Escola” consiste em destinar – temporariamente – em dinhei-ro, um salário mínimo mensal às famílias em situação de carência material e precariedade social. Um dos requisitos é que todos os fi lhos da família entre 7 e 14 anos estejam matriculados em escolas públicas. Programa “Bolsa Escola” é uma ação governamental de tipoa) regulatóriab) auto-regulatóriac) libertáriad) distributivae) redistributiva

5. (Esaf/Ipea/Técnico/2004) O estudo das políticas pú-blicas mostra que é possível haver diferentes arenas decisórias, caracterizando distintas modalidades de “políticas”. Entre os enunciados abaixo, versando sobre este tema, assinale a única assertiva correta.a) O mais intenso nível de confl ito de interesses

ocorre nas arenas distributivas, porque a base de arrecadação dos governos vem-se estreitando con-sistentemente e os decisores enfrentam restrições fi scais cada vez mais graves.

b) As políticas redistributivas acirram os confl itos, caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos quais o benefício de um grupo ou coletividade implica necessariamente o prejuízo dos interesses do grupo oposto, pelo menos no curto prazo.

c) As políticas distributivas são aquelas que mais contribuem para o avanço da democracia, pois permitem aos representantes políticos alianças, composições e barganhas com elevado grau de legitimidade e transparência.

d) A fi nalidade das políticas regulatórias é estabelecer o ordenamento da atividade econômica, de maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra o poder dos monopólios privados.

e) As políticas redistributivas sempre contam com elevado grau de legitimidade social, já que expres-sam a disposição da classe política para superar as desigualdades sociais.

6. (Esaf/APO/2002) Indique qual dos itens abaixo não é considerado característico do processo de decisão incremental em políticas públicas.a) Busca de composição de interesses e utilização das

informações disponíveis, ainda que incompletas.b) Mudanças graduais ao longo do tempo.

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26c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades

de políticas existentes.d) Pressão dos usuários, funcionários e benefi ciários

de um programa ou política pública, visando a sua continuação.

e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a implementação do programa ou política pública.

7. (Cespe/TEC em PP-SE/2001) Ambiente, saneamento básico e vigilância sanitária são alguns dos assuntos públicos que envolvem cidadãos e Estado. Contempo-raneamente, é crescente a participação dos cidadãos, com novas formas de articulação de interesses em organizações não- governamentais (ONGs) e em redes de consumidores ou usuários. Isso exige que se repensem as relações de um indivíduo com outro, de indivíduos com grupos e da sociedade com o Estado. Em relação a esse assunto, assinale a opção incorreta.a) As burocracias insuladas as redes de especialistas

em políticas e o acesso restrito às informações para a tomada de decisão são alguns dos fatores que empurraram a sociedade a formar ONGs para tratarem de questões específi cas, como, por exem-plo, meio ambiente e vigilância sanitária.

b) Os burocratas e os políticos têm interesses que rara-mente são privilegiados nessas arenas de políticas públicas, exatamente porque os grupos e as ONGs têm uma atuação bastante organizada, conforman-do as políticas públicas nesses campos.

c) A noção de que os caronas se benefi ciam das polí-ticas públicas que promovem o bem comum, como a preservação da natureza para gerações futuras, sem pagarem por isso, é racional para o indivíduo, mas completamente irracional do ponto de vista da coletividade.

d) É especifi camente nos campos em que existem relações indivíduos–Estado que as políticas públicas podem ser mais bem monitoradas em sua imple-mentação por meio da criação de mecanismos públicos, não-estatais, de controle democrático e de participação cidadã.

8. (Esaf/EPPG/2005) A criação de mecanismos de participação social nas decisões relativas à formula-ção e gestão de políticas públicas está presente no texto original e nas emendas à Constituição de 1988. As frases a seguir refl etem essa orientação. Indique a que está incorreta, conforme as opções abaixo.a) A política agrícola será planejada e executada na

forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

b) A seguridade social compreende um conjunto inte-grado de ações de iniciativa os Poderes Públicos e da sociedade. Compete ao Poder Público, com base em certos objetivos, entre os quais obter o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposen-tados e do Governo nos órgãos colegiados.

c) As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, além de outras fontes, e organi-zadas com base em certas diretrizes, entre as quais a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

d) O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, sendo obrigatória a participação de representantes do ministério público, dos órgãos locais de assistência e de entidades não governamentais.

e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, de-vendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil.

9. (Esaf/EPPG/2002) A tomada de decisão em políticas públicas pode ser considerada analiticamente dife-rente da implementação. Porém a realidade empírica mostra que decisão e implementação são entremeadas, sendo a implementação a decisão em processo. Assim, como regra as decisões políticas não são tomadas inte-gralmente durante a formulação de qualquer política. Muitas decisões ocorrem durante a implementação por vários motivos, exceto:a) por falta de informação e de conhecimento técnico

específi co dos tomadores de decisão, que acreditam que os implementadores estarão mais bem capaci-tados a tomar certas decisões.

b) porque houve conflitos que não puderam ser resolvidos durante a formulação, fazendo com que a decisão se restringisse ao consenso mínimo possível na ocasião.

c) porque no momento específi co em que a política foi formulada seria politicamente inconveniente suscitar questões de alto potencial de confl ito, que poderiam fragilizar até mesmo as decisões principais.

d) porque já se conhecem todos os impactos efetivos das medidas tomadas e a racionalidade da classe política mostra ser pouco recomendável assumir o ônus de várias decisões de uma só vez.

e) porque os interesses envolvidos em uma dada polí-tica eram poderosos o sufi ciente para inviabilizá-la e para ameaçar os tomadores de decisão, caso im-pusessem demasiadas renúncias a um só tempo.

10. (Esaf/EPPG/2000) Pode-se corretamente compreen-der o insulamento burocrático como:a) Uma relação entre a burocracia e a sociedade civil,

baseada na troca de dados e informações a fi m de aumentar a efi cácia das ações o exercício da accountability.

b) Uma interação dentro da burocracia, baseada na hierarquia e na divisão de funções, com o objetivo de superar a fragmentação das políticas públicas e da ação do poder público.

c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessível às infl uências da sociedade civil, criada para atuar efi cientemente, sem o risco de ser contaminada por grupos burocráticos antigos, porosos e menos efi cientes.

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27d) Uma relação entre várias burocracias, inclusive

entre as burocracias civis e militares, públicas e privadas, centrada na busca de excelência e na efi ciência máxima.

e) Uma relação entre duas ou mais agências que têm objetivos comuns, tais como redução de custos, oti-mização ou adoção de programas governamentais.

11. (Esaf/CGU/AFC/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a for-mação ou construção da agenda de políticas públicas, pode-se afi rmar que:a) consiste em um processo de identifi cação e re-

conhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que consiste na especifi cação das alternativas de ação governamental.

b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de governo.

c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema, com base em va-lores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em eventos críticos e até no fl uxo da política.

d) não envolve a exclusão de problemas, que é na-turalmente causada pela mudança da realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banali-zação das situações ou pela dinâmica dos ciclos sociais.

e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-fo-co, críticas severas do Congresso ou da mídia.

12. (Esaf/CGU/AFC/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas, independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo, relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.a) A legislação deve defi nir os objetivos da política de

modo claro e consistente e restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos confl itan-tes ou que concorram pelos mesmos recursos.

b) Os agentes responsáveis pelas instituições imple-mentadoras devem dispor de capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar compro-metidos com os objetivos da política.

c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de integração hierárquica entre as agências envolvidas.

d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.

e) A legislação deve estruturar o processo de imple-mentação de maneira que tanto os agentes imple-mentadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o desempenho esperado.

13. (Esaf/CGU/AFC/2008) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das políticas públicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é verdadeiro sobre as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.a) Nos anos recentes, observa-se a superação da frag-

mentação das políticas públicas, já que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais.

b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz com que sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífi ca; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de recursos.

c) As políticas sofrem com a descontinuidade admi-nistrativa, pois as mudanças de dirigentes provo-cam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em andamento.

d) Existe uma forte clivagem entre formulação/deci-são e implementação, que faz com que a percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase da formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram tomadas.

e) Apesar dos esforços de descentralização políti-ca, ainda é reduzida a autonomia das agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de políticas públicas nos níveis subnacionais de governo.

14. (Esaf/CGU/AFC/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o único enunciado incorreto.a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum

tipo de interesse em jogo em uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quan-to aos efeitos das decisões sobre tais interesses.

b) Os atores visíveis defi nem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm maior poder de infl uência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.

c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da sociedade, são do-tados de elevado poder de infl uenciar as políticas públicas devido à sua posição econômica, como fi nancistas, banqueiros, empreiteiros.

d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.

e) Os empresários políticos são atores de origem di-versa, dispostos a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.

POLÍ

TICA

S PÚ

BLI

CAS

2815. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Qual dos fatores re-

lativos à implementação, listados a seguir, é específi co do modelo top-down?a) Regras para tomada de decisões.b) Recursos fi nanceiros.c) Critérios para resolução de confl itos.d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de

demandas e apoios.e) Cadeia de comando hierárquico.

16. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Entre as estraté-gias e instrumentos do monitoramento e avaliação de políticas públicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto:a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quanti-

tativos, especialmente estatísticas analíticas.b) prioridade e legitimidade crescentes da avalia-

çãointerna.c) incorporação de questões éticas na realização das

avaliações.d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer

a participação e empoderar os interessados na política ou programa avaliado.

e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.

17. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Uma importante dimensão da gestão pública é o monitoramento e a avaliação das políticas públicas, que também são considerados uma fase do ciclo das políticas e um instrumento de especial relevância para a gestão orientada para resultados. Apesar da sua reconhe-cida importância, o monitoramento e a avaliação de políticas públicas enfrentam grandes desafi os de institucionalização, além de alguns consideráveis problemas metodológicos. Examine os enunciados abaixo sobre esse tema e assinale a resposta correta.1 – Dada a multiplicidade de atores envolvidos no monitoramento e avaliação de políticas públicas, com posições e interesses distintos, no Brasil o fl uxo das informações passou a ser guiado pela defi nição das necessidades de informação por parte desses diferentes interessados.2 – No Brasil a construção do desenho da avaliação, como regra, passou a incorporar as perspectivas de todos os grupos com interesse direto no projeto, devi-do ao risco dos resultados não obterem legitimidade ou relevância para os agentes envolvidos.3 – No Brasil, na maioria das organizações públicas a coleta, processamento, análise e, especialmente a difusão das informações aos diversos atores envol-vidos têm se tornado generalizadas, sendo cada vez mais reconhecidas como tarefas essenciais à gestão orientada para resultados.4 – Devido à multicausalidade dos fenômenos a identifi cação dos fatores que levaram a certos resul-tados exige métodos quase experimentais que têm se tornado cada vez mais utilizados no monitoramento e avaliação de políticas públicas no Brasil.

a) Todos os enunciados estão corretos.b) Somente o enunciado de número 2 está incorreto.c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.d) Todos os enunciados estão incorretos.e) Somente os enunciados 3 e 4 estão incorretos.

GABARITO

1. c2. a3. a4. e5. b6. e7. b8. d9. d

10. b11. c12. a13. a14. c15. e16. a17. d

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GESTÃO GOVERNAMENTALAlessandro Fontenelle

SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO GOVERNO FEDERAL

CONCEITOS BÁSICOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E FINANCEIRO

• Processo ou ciclo orçamentário brasileiro: atividade contínua e simultânea de elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação da ação da Administração Pública Federal – APF nos seus aspectos físico e fi nanceiro, com base em três instrumentos interligados:- Plano Plurianual Anual – PPA, que estabele-

ce uma visão programática de base estratégica de médio prazo, defi nindo objetivos e metas para o período, cujo horizonte é de 4 anos, pré-condicionando a ação anual de curto prazo conseqüente;

- Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, que dimensiona as ações referentes aos programas do PPA, propondo metas físicas e fi nanceiras em horizonte anual; e

- Lei Orçamentária Anual – LOA, que provê os recursos necessários para cada ação constante da LDO no horizonte anual.

• Este processo ocorre de forma abrangente, sis-temática e continuada de planejamento da ação governamental, conforme disposto no art. 1741. da CF/1988. O processo ou ciclo orçamentá-rio desenvolve-se em um período maior que o exercício fi nanceiro anual2 (1º de janeiro e 31 de dezembro de cada ano), no qual se promove a execução orçamentária, permitindo que programas que se estendam além de um ano sejam tratados de forma similar em mais de um exercício. Este ciclo envolve:- elaboração e/ou reelaboração das três peças

referidas pelo Poder Executivo (incluindo as demandas do Poder Judiciário);

- proposição ao Poder Legislativo, que as dis-cute e as aprova, inclusive com possibilidades de emendas e substitutivos;

- execução pelo Poder Executivo e pelo Poder Judiciário, concomitantemente com o seu acompanhamento pelo Poder Legislativo; e, por fi m,

- controle e avaliação do orçamento pelo Poder Legislativo, que autorizou a realização dos programas e ações.

Embora se verifi que a necessidade de integração entre as três peças, a Lei Complementar 101/2001 – Lei de Res-ponsabilidade Fiscal – LRF estabeleceu a obrigatoriedade

1 CF 1988 – “...Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade eco-nômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fi scalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.”

2 O art. 34 da Lei nº 4.320/1964 determina que o exercício fi nanceiro coincidirá com o ano civil.

da articulação política e técnica destes três documentos, determinando a compatibilidade ou adequação no conjunto formado pelo PPA, LDO e LOA, como segue:

• Art. 5º – Reitera a necessária compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA;

• Art.16 – Determina que o aumento de despesas para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental deverão ser compatíveis com o PPA e a LDO, além de adequadas à LOA e à sua programação fi nanceira; e

• Art.15 e 16 – Cabe ao ordenador de despesa decla-rar esta compatibilidade e adequação, sem o que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público.

AS PEÇAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

Do que Esse Texto Tratará, Resumidamente:

• Plano Plurianual (PPA) – Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, instituída pela Constituição Federal de 1988, como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de defi nição das macro-orientações do Governo Federal para a ação nacional em cada período de quatro anos, sendo estas determinantes (manda-tórias) para o setor público e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituição). Conso-ante estabelece o art. 165, § 1º da Constituição, “a lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. Deve ter como conteúdo as diretrizes, objetivos e metas territoriais descentralizadas para fundamentar os programas e suas respectivas despesas de capital e outras decorrentes, bem como indicar os programas de duração continuada que se estenderão por mais de um exercício. Com vigência de 4 anos, com início no 2º ano do mandato presidencial e término no 1º ano do mandato subseqüente.

• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de peridiocidade anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, destinada a pa-rametrizar a forma e o conteúdo com que a lei orçamentária de cada exercício deve se apresentar e a indicar as prioridades a serem observadas em sua elaboração. Deve conter as metas e priori-dades a serem contempladas pelo Orçamento, as orientações para a elaboração do orçamento, as alterações na legislação tributária que entrarão em vigor no ano seguinte e a política de aplicação das agências fi nanceiras de fomento.

• Lei Orçamentária Anual (LOA) – Lei de Natu-reza Especial, em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é defi nida pela

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30Constituição, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explici-tados a política econômica fi nanceira e o programa de trabalho do Governo e defi nidos os mecanismos de fl exibilidade que a Administração fi ca autori-zada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLO) formalmente remetido à deliberação do Legislativo pela Chefi a do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo a sistemática defi nida pela Lei Maior, possuindo a estrutura e nível de deta-

lhamento defi nido pela LDO do exercício. É a peça que autoriza os Poderes Executivo e Judiciário a realizar suas ações no exercício, considerando três sub-orçamentos: Orçamento Fiscal, Orçamento de Seguridade Social e Orçamento de Investi-mento das Empresas Estatais.

Assim, Um único PPA condicionará 4 (quatro) LDO sucessivas, que por sua vez, orientarão 4 (quatro) LOA, respectivamente, como segue:

Exercícios Anuais

0 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 5º ano 6º ano 7º ano 8º ano 9º ano

PPA 0 PPA 1 PPA 2 PPA 3

LDO 0.3 LDO 0.4 LDO 1.1 LDO 1.2 LDO 1.3 LDO 1.4 LDO 2.1 LDO 2.2 LDO 2.3 LDO 2.4

LOA 0.3 LOA 0.4 LOA 1.1 LOA 1.2 LOA 1.3 LOA 1.4 LOA 2.1 LOA 2.2 LOA 2.3 LOA 2.4

– Prazos para as peças componentes do Processo Orçamentário (segundo o art. 35, § 2º, do ADCT – Ato das Dis-posições Constitucionais Transitórias):

Projeto Prazo de envio (até) Prazo de devolução(até)

PPA 4 meses antes do encerramento do 1º exercício fi nanceiro. Deve ser encaminhado até 31/08.

Encerramento da sessão legislativa. Deve ser devol-vido até 22/12.

LDO 8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exercício fi -nanceiro. Deve ser encaminhado até 15/04.

Encerramento do primeiro período da sessão legisla-tiva. Deve ser devolvido até 17/07.

LOA 4 meses antes do encerramento do exercício fi nanceiro. Deve ser en-caminhado até 31/08.

Encerramento da sessão legislativa. Deve ser devol-vido até 22/12.

O Plano Plurianual – PPA• Conceito: instrumento de base para o planejamento

governamental, previsto na CF 1988, nos Art. 165, § 1º3 e no Art. 167, § 1º4. O PPA procura integrar, no horizonte do médio prazo, as questões ineren-tes à visão indicativa de planejamento estratégico (duração de 8 anos), com os aspectos normativos do planejamento operacional (duração de um ano, coincidente com o exercício fi scal).

• Competência jurídica: é o Executivo (Presidente da República) que detém competência privativa para remeter o Projeto de Lei do PPA ao Congresso Nacional. Uma vez enviado ao Parlamento, irá para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fisca-lização, onde poderá sofrer emendas. Finalmente, após o parecer fi nal da citada comissão, o Projeto de Lei do PPA será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.

• O que deve conter: A lei ordinária que institui o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes previstas, bem como aquelas relativas aos progra-mas de duração continuada, que se estendam por mais de um exercício fi nanceiro anual. Nenhum in-vestimento cuja execução ultrapasse um exercício fi nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão

3 CF 1988 – “... Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual;...”

4 CF 1988 – “...Art. 167...§ 1º – Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsa-bilidade.”

no PPA, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

• Prazos de vigência e possibilidade de revisão: O PPA tem vigência do segundo exercício fi nanceiro do mandato presidencial até o fi nal do primeiro exercício fi nanceiro do mandato presidencial sub-seqüente, devendo ser encaminhado ao Poder Le-gislativo até quatro meses antes do término do pri-meiro exercício fi nanceiro do mandato subseqüente e devolvido ao Poder Executivo para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Há previsão de edição de lei complementar que disponha sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA; no entanto, essa lei complementar ainda não foi promulgada, ainda mantendo-se em vigor as regras estatuídas no art. 35, § 2º, Inciso I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. O PPA não é imutável no seu período de vigência, podendo ser revisto por lei específi ca, com a mes-ma tramitação anteriormente descrita.

Elaboração Do PPA: Conceitos Básicos

ObjetivoO objetivo básico do PPA é construir uma ponte entre

a estratégia, que deriva do processo político e do seu ajuste às condições macroeconômicas e sociais, e a operação, que implica a ação física e fi nanceira propriamente, como pode ser apreciado na Figura a seguir. O processo de elaboração tem como função primordial organizar as ações de governo em programas, voltados para a oferta de bens e serviços que atendam as demandas da sociedade.

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Figura: Processo esquemático de elaboração do PPA

Orientação Estratégica de GovernosO PPA parte de uma base de pensamento político/

estratégico, denominada de Orientação Estratégica de Governo, resultante da visão político/partidária sufragada na eleição majoritária, sendo, basicamente, o programa do governo vigente. A Orientação Estratégica de Governo não se confunde com o Estado, sendo mais um conjunto de diretrizes que conformam a visão de governo, normal-mente associada ao longo prazo.

Base EstratégicaResultado da Orientação Estratégica de Governo, que

inclui a orientação setorial, consubstanciada nas Orienta-ções Estratégicas dos Ministérios, confrontada e analisada com a situação atual do País, no cenário macroeconômico e social geral, o que permite a defi nição de objetivos setoriais baseados nas tendências setoriais observadas, seja em termos de problemas a solucionar, seja de opor-tunidades a explorar. Assim, a base estratégica conforma as perspectivas de longo prazo para a ação federal, dire-cionando os esforços do governo para atender a estratégia de desenvolvimento ou política de governo, momento em que são elaborados os programas necessários.

ProgramasOs programas são os instrumentos de organização

geral e setorial da ação governamental, destinando-se a enfrentar um problema detectado na avaliação da situação atual ou a promover o desenvolvimento de uma oportuni-dade que vai conduzir a uma melhoria futura da sociedade, permitindo que se consubstanciem ações operacionais es-pecífi cas para atendimento dessas questões. Os programas explicitam a forma como ocorrerá, na prática, a estratégia de desenvolvimento ou de política de governo, defi nindo metas, prioridades e resultados esperados para cada um deles. A alocação dos recursos orçamentários e fi nanceiros é orientada por programas, nos sucessivos orçamentos anuais, e explicita a distribuição regional das metas, prio-ridades e recursos, neste caso, para propiciar a integração territorial das ações desenvolvidas pela União, Distrito Federal, Estados e Municípios. Esta visão é derivada da Lei 4.320/1964, que disciplina a elaboração, a proposição e a operação da peça orçamentária. No Inciso IV do Art. 22 desta lei5, exige-se a especifi cação dos programas espe-

5 Lei 4.320/1964 – “...Art. 22 A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabe-lecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:...IV – Especifi cação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decom-postas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justifi cação econômica, fi nanceira, social e administrativa....

ciais de trabalho custeados por dotações globais, isto é, pelas receitas da União. Em termos plurianuais, o Art.256 da mesma lei defi ne a necessidade de existirem programas correlacionados a metas, que são defi nidas como a reali-zação de obras e de prestação de serviços.

Posteriormente, quando do resgate da fi losofi a de orçamento-programa no lançamento do PPA, o Decreto 2.829/1998 estabeleceu as primeiras normas para a sua elaboração e execução, bem como dos Orçamentos da União. O Art. 2º do Decreto 2.829/1998 determina o que cada programa deverá conter o seguinte:

Objetivo Órgão responsável Valor global Prazo de conclusão Fonte de fi nanciamento Indicador de resultado Metas Ações extra-orçamentárias Regionalização

Cada programa do PPA, visa à solução de um proble-ma específi co ou ao atendimento de uma demanda da So-ciedade; seus objetivos, portanto, devem ser enunciados de modo conciso, evitando idéias mais genéricas, e indicando o que se pretende de forma clara, categórica e determinante com aquela ação, de forma a permitir mensuração dos resultados sobre o público-alvo, por meio de indicadores econômicos e sociais pré-estabelecidos. Posteriormente, deve-se reunir o conjunto das ações que contribuem para a consecução de ações de base:

• Orçamentária, que são os projetos, atividades e operações especiais dos Orçamentos Fiscal, da Se-guridade Social e de Investimentos das Estatais;

• Não-orçamentária, que confi guram os fi nancia-mentos por entidades ofi ciais de crédito, a renúncia fi scal, os fundos constitucionais, fundos adminis-trados pela União, os dispêndios das estatais e as normas de parcerias com os Estados, os Municípios e o setor privado.

Os indicadores podem ser compreendidos como instrumentos que permitem identifi car e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na realidade. A principal fi nalidade de um indicador é traduzir de forma mensurável determinado aspecto de uma realidade dada (situação social) ou construída (ação de governo), de ma-neira a tornar operacional a sua observação e avaliação. Do ponto de vista da produção de bens e serviços públicos ou privados e dos resultados produzidos, destacam-se duas principais tipologias de mensuração de aspectos fundamentais da gestão:

• pela atuação na geração de produtos;• pelas dimensões de desempenho.A primeira tipologia se refere aos instrumentos de

mensuração das principais variáveis associada ao cum-primento de metas e objetivos, relacionando os insumos usados e os custos incorridos em sua utilização em proces-

6 Lei 4.320/1964 – “...Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter com a realização de cada pro-grama.”

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32sos destinados a ofertar bens ou serviços (produtos) des-tinados à obtenção de resultados junto a um determinado público-alvo. Cada um dos aspectos do processo produtivo apresentados acima dá origem a indicadores capazes de caracterizar o aspecto, como segue:

• Indicadores de Insumos: referem-se aos recur-sos materiais, fi nanceiros e humanos utilizados, geralmente expressos no número de profi ssionais envolvidos, quantidade de horas necessárias para o desenvolvimento de um projeto ou custo de aquisição de insumos. São indicadores úteis para dimensionar os recursos necessários para a produ-ção, mas não são capazes de indicar o cumprimento de objetivos fi nais.

• Indicadores de Processos: quantifi cam o desem-penho de atividades relacionadas à forma de produ-ção de bens e serviços, tais como procedimentos de aquisições (dias de prazo para contratação de bens ou serviços) ou realização de atividades (prazo médio para concessão de licenças ambientais).

• Indicadores de Produtos: demonstram quan-titativamente os bens e serviços produzidos por um programa, que são resultados da combinação um conjunto de insumos mediante determinado processo. No plano plurianual são sempre repre-sentados pela realização das metas físicas de ações, que resultam em produtos específi cos, por exem-plo, “cidadão vacinado”, no caso de uma ação em programas destinados à erradicação de doenças.

• Indicadores de Resultado: estão relacionados aos objetivos que determinado programa visa a cumprir. Também são denominados indicadores de impacto e se relacionam à efetividade do programa, conforme será mostrado na seção seguinte. São indicadores que informam quanto às conseqüências da realização de um programa.

A segunda tipologia de indicadores é intrinsecamente relacionada à primeira. A primeira, porém, se destina principalmente aos objetivos de prestação de contas e controle gerencial, enquanto a última é mais voltada à avaliação e à tomada de decisões, situação que se deve à possibilidade de se estabelecer parâmetros relativos ao mérito da intervenção realizada pelo programa.

No caso da Administração Pública, o desempenho se refere à realização de compromissos assumidos, ao cumprimento daquilo a que estava obrigado pelas compe-tências inerentes à função ou cargo, ou ainda pela respon-sabilidade atribuída circunstancial ou permanentemente a uma função dirigente ou a um órgão. Para se realizar uma avaliação de desempenho de programa, é necessário explicitar e precisar a que se refere à avaliação, quais dimensões do desempenho interessam, a partir da análise dos seguintes aspectos de:

• Efetividade, que é a medida do grau de atendimen-to dos objetivos que orientaram a constituição de um determinado Programa, tendo como referência os seus impactos na sociedade. Essa categoria de indicadores é fundamental para a mensuração do resultado de um programa destinado a solucionar um problema ou uma demanda social, sendo o indicador de programa por excelência. Contudo, existem grandes difi culdades em sua construção, por exemplo:

– difi culdade na defi nição e operacionalização do que se espera como resultado fi nal quando for o caso de estabelecer melhorias na “qualidade de vida” ou incrementar a “segurança da popu-lação”, que são conceitos multidimensionais, envolvendo mais de uma variável sujeita, ainda, à avaliação qualitativa de difícil escalonamento comparativo;

– difi culdade em isolar os fatores externos ao pro-grama que possam contribuir para o seu resultado fi nal;

– prazos de transformação das condições iniciais enfrentadas pelo programa podem extrapolar o período de vigência do PPA; e

– a apuração do indicador pode implicar em custos proibitivos, pela necessidade de realização de avaliações ou pesquisas custosas e/ou demoradas para sua obtenção.

• Efi cácia, sendo a medida do grau de atendimento das metas fi xadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao previsto. O percentual de execução física e o percentual de execução fi nanceira se constituem em exemplos de indicadores de efi cácia da ação.

• Efi ciência, sendo a medida da relação entre os re-cursos efetivamente utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a padrões estabelecidos.

• Economicidade ou economia, tendo a ver com a minimização dos custos de aquisição dos recur-sos utilizados na consecução de uma ação, sem comprometimento da qualidade desejada, sendo de grande importância para o gerenciamento de programas. No PPA, geralmente não são expli-citados na forma de indicadores de programa e são freqüentes na elaboração e acompanhamento de planos gerenciais, relacionando variáveis de custo de aquisição de insumos para a realização de determinado produto.

Cada indicador no PPA deve possuir os atributos especifi cados a seguir:

• Denominação, que será a forma pela qual o indi-cador será apresentado à sociedade.

• Unidade de medida, confi gura o padrão esco-lhido para mensuração da relação adotada como indicador. Por exemplo, para o indicador “taxa de analfabetismo” a unidade de medida seria “porcen-tagem”, e para o indicador “taxa de mortalidade infantil” a unidade de medida seria “1/1000” (1 óbito para cada 1000 nascimentos).

• Índice de referência, que vai expressar a situação mais recente do problema e sua respectiva data de apuração, permitindo a aferição de um indicador em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida.

• Índices esperados ao longo do PPA, conforma a trajetória situacional que se deseja atingir com a execução do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano do período de vigência do PPA.

• Índice ao fi nal do programa, aplicável somente para programas temporários, indica o resultado que se deseja atingir com a conclusão da execução do programa.

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• Fonte, determina o órgão responsável pelo registro ou produção das informações necessárias para a apuração do indicador e divulgação periódica dos índices que, eventualmente, o componham. A maior parte das informações utilizadas na construção dos indicadores poderá ser produzida pelos próprios órgãos executores dos programas ou outros integrantes da estrutura do Ministério responsável, que deverão manter sistemas de coleta e tratamento de informações com esta fi nalidade. Todavia, em muitos casos, as informações serão buscadas junto a outras fontes que podem ser instituições ofi ciais ou mesmo privadas, quando de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central, DIEESE, ANBID, entre outras.

• Periodicidade, indicando a freqüência com a qual o indicador é apurado.

• Base geográfi ca, que determina o menor nível de agregação geográfi ca para a apuração do índice, podendo ser municipal, estadual, regional ou na-cional.

• Fórmula de cálculo, que demonstra, de forma sucinta e por meio de expressões matemáticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indi-cador.

Aprovação Legislativa do PPAOs projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e

aos Créditos Adicionais são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Por outro lado, o processo de apreciação, apresentação de emendas, formulação de relatórios e substitutivo e encaminhamento para posterior votação ocorre no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), nos termos do artigo 166 da Cons-tituição Federal:

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao or-çamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Na-cional, na forma do regimento comum.§1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:I – examinar e emitir parecer sobre os projetos re-feridos neste artigo e sobre as contas apresenta-das anualmente pelo Presidente da República;II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acom-panhamento e a fi scalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.§2º As emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-das, na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.§3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifi quem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal; ouIII – sejam relacionadas:a) com a correção de erros ou omissões; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei.§4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes or-çamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.§5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modifi cação nos projetos a que se refere este arti-go enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.§6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei comple-mentar a que se refere o art. 165, § 9 o .§7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.§ 8° Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentá-ria anual, fi carem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, me-diante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específi ca autorização legislativa.”

As atividades relacionadas à aprovação legislativa do PPA podem ser agrupadas da seguinte maneira:

• Iniciativa: vinculada ao Chefe do Poder Execu-tivo e a um prazo legal determinado no exercício anual.

• Discussão: ação interna ao Poder Legislativo, con-fi gura a fase dos trabalhos consagrada aos debates legislativos, considerando a forma e o mérito do PL. É subdividida nas etapas de emendas, voto do relator, redação fi nal, que se dará no âmbito da CMO, e votação em plenário do Congresso Nacional, sob regimento comum (deliberação conjunta). Na fase que antecede o voto do relator, o Poder Executivo poderá encaminhar mensagem retifi cadora da proposta ao congresso nacional, propondo modifi cações nos projetos referentes ao PL de PPA, enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é propos-ta.

• Sanção: fase em que o PL aprovado volta para o Poder Executivo, em que o seu titular deve aquies-cer ou não, confi gurando veto parcial ou total, dentro de 15 dias úteis contados do recebimento do projeto, comunicando ao poder Legislativo os motivos do veto, quando volta para o Poder Legislativo para ser deliberado em defi nitivo.

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34• Promulgação: nesta fase, o PL é transformado em

lei, quando aprovado pelo Legislativo, e sanciona-do expressa ou tacitamente pelo Executivo.

• Publicação: sendo o ato fi nal pelo qual é dado ao público conhecer o novo PPA ou o PPA alterado, que entra em vigor no início do exercício a que se refere. Ao contrário da promulgação, que revela apenas a existência de uma lei, a publicação impõe a sua obrigatoriedade.

Implantação do PPA

A implantação do PPA ocorre após a sua publicação pelo Chefe do Executivo. As diretrizes para implantação do PPA são estabelecidas em Decretos e Portarias do órgão central do Sistema de Planejamento e de Orça-mento Federal, que é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, conforme determinou a Lei nº 10.180/2001.

O PPA, após sua publicação, é implantado em um sistema informatizado abrangente denominado SIG-PLAN – Sistema de Informações Gerenciais e de Pla-nejamento do Plano Plurianual, cujo esquema básico se encontra na Figura a seguir, que é o instrumento de coleta, consolidação e acompanhamento das informações que compõem o PPA – Plano Plurianual e dos respecti-vos programas e ações no âmbito do Governo Federal. Entre as características mais importantes do SIGPLAN destacam-se:

• Acompanhamento da execução física em "tem-po real", com a APF podendo realizar um efetivo gerenciamento das ações governamentais, em par-ticular no que diz respeito ao desempenho físico;

• Gestão de Restrições, que possibilita ao gerente a antecipação e sistematização das restrições, o que facilita a mobilização e a busca de soluções por parte do governo e seus parceiros, permitindo o compartilhamento na solução das restrições. Entende-se por restrição todo o problema que possa impedir ou prejudicar a execução de uma ou mais ações do programa, cuja solução depende de um ou mais atores;

• Integração de informações: a base de dados do SIGPLAN contém informações sobre a execução das ações, seu gerenciamento e monitoramento, e informações orçamentárias e fi nanceiras sobre cada programa, sendo composta de dados pro-venientes de diversas fontes, das quais se desta-cam:

– Dados de programas e ações da base de dados do Plano Plurianual – PPA;

– Dados gerenciais fornecidos pelos gerentes de programas;

– Dados físicos, situação atual e restrições e pro-vidências, fornecidos pelos coordenadores de ação;

– Dados do Sistema Integrado de Dados Orçamen-tários – SIDOR;

– Dados do Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI; e

– Dados do Sistema de Informação das Esta-tais – SIEST.

Figura: Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do PPA

Monitoramento do PPA

No mesmo Decreto 2.829/1998, no Art. 4º, Pará-grafo Único, demanda-se a designação, pelo Ministro de Estado ou titular de órgão vinculado à Presidência da República, de profi ssional capacitado para atuar como Gerente do Programa, confi gurando o nível de gerência propriamente dita do PPA. Posteriormente, no Art. 4º do Decreto 5.233/2004, foram estabelecidas as atribuições ou funções do Gerente de Programa, do Gerente Executivo e Coordenador de Ação:

“Art. 4º A gestão do programa é de responsabili-dade do gerente de programa, que poderá contar com o apoio de gerente-executivo, e a gestão da ação é de responsabilidade do coordenador de ação. § 1º O gerente de programa é o titular da unidade administrativa à qual o programa está vinculado, e o coordenador de ação é o titular da unidade administrativa à qual se vincula a ação, nos termos do art. 3º. § 2º Compete ao gerente de programa: I – negociar e articular os recursos para o al-cance dos objetivos do programa; II – monitorar e avaliar a execução do conjunto das ações do programa; III – indicar o gerente executivo, se necessário; IV – buscar mecanismos inovadores para fi nan-ciamento e gestão do programa; V – gerir as restrições que possam infl uenciar o desempenho do programa; VI – elaborar o plano gerencial do programa, que incluirá o plano de avaliação; e VII – validar e manter atualizadas as informa-ções do desempenho físico das ações, da gestão de restrições e dos dados gerais do programa, sob sua responsabilidade, mediante alimenta-ção do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPlan. § 3º Compete ao gerente-executivo apoiar a atuação do gerente de programa, no âmbito de suas atribuições. § 4º Compete ao coordenador de ação: I – viabilizar a execução e o monitoramento de uma ou mais ações do programa; II – responsabilizar-se pela obtenção do produto expresso na meta física da ação; III – utilizar os recursos de forma efi ciente, se-gundo normas e padrões mensuráveis;

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IV – gerir as restrições que possam infl uenciar a execução da ação; V – estimar e avaliar o custo da ação e os bene-fícios esperados; VI – participar da elaboração dos planos geren-ciais dos programas; e VII – efetivar o registro do desempenho físico, da gestão de restrições e dos dados gerais das ações, sob sua responsabilidade, no SIGPlan. § 5º O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá a periodicidade para o registro das informações no SIGPlan.”

No nível do órgão central, MPOG, o Monitor de Programa acompanha todas as atividades executadas no âmbito do PPA. A monitoração tem por objetivo contribuir para a obtenção dos resultados desejados nos programas do Plano Plurianual e apoiar os gerentes nos processos que integram o ciclo de gestão. O monitor cumpre também a função de ponto focal dos programas na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI.

Em termos de sistema, o Módulo de Monitoramento do SIGPLAN é carregado anualmente com os programas e ações que serão objeto de gerenciamento e acompa-nhamento pelos diversos atores envolvidos na Gestão do Plano Plurianual. Essa base de informações do Módulo de Monitoramento do SIGPLAN contém:

• a Lei Orçamentária Anual completa, com todas os seus programas, ações e localizadores de gasto;

• as ações não-orçamentárias previstas no Plano Plurianual (PPA);

• os Restos a Pagar de Exercícios Anteriores; e• os Créditos Orçamentários abertos ou reabertos no

exercício atual.

AvaliaçãoA Avaliação do PPA está prevista nos artigos 5º, 6º e

7º do Decreto 2.829/1998, que estabelece as normas para elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orça-mentos da União. Normalmente, nas leis que aprovam os PPA, encontra-se dispositivo determinando a avaliação, como o Artigo 6º da Lei 9.989/2000, que aprovou o PPA 2000-2003, que determina que o Poder Executivo envie ao Congresso Nacional, até o dia 15 de abril de cada exercício, o Relatório Anual de Avaliação do Plano Plurianual.

Adicionalmente, o Artigo 4º, inciso I, alínea e, da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, determina que a LDO disporá, para cada exercício, sobre norma relativa à avaliação dos resultados dos programas fi nanciados com recursos dos orçamen-tos, o que inclui, necessariamente, o PPA. Para o Poder Executivo, é uma tarefa coletiva e institucional, com a participação decisiva dos gerentes de programas, das equipes gerenciais, dos órgãos setoriais e do público-alvo dos programas. Envolve também o Poder Legislativo e Judiciário, no limite das obrigações de que trata a lei que aprovou o PPA. A avaliação dos resultados de um programa do PPA se dá com base na captação dos seus impactos, por meio de:

• análise da evolução dos indicadores;• consulta ao público-alvo; e• busca de outras fontes de informação e consulta

aos parceiros, quando houver.

Avaliando as restrições verifi cadas para a consecução dos resultados previstos nos seguintes tópicos:

• Na Concepção do Programa:– Revisando o problema e a delimitação do

público-alvo;– Verifi cando a adequação dos objetivos;– Verifi cando a adequação dos indicadores;– Sufi ciência e pertinência das ações; e– Adequação da Estratégia de Implementação.

• Na Implementação do Programa:– Sufi ciência dos recursos humanos e materiais;– Sufi ciência dos recursos fi nanceiros;– Adequação do fl uxo de recursos;– Desempenho das ações – cumprimento das metas

físicas;– Qualidade do sistema de acompanhamento da

execução físico-fi nanceira;– Efi ciência dos mecanismos de controle social;

e– Efi ciência da comunicação com o público-al-

vo.Para cada fase da avaliação – resultados, concepção

e implementação – deve-se considerar:• Quem deve participar do processo de avaliação?• Que informações são necessárias?• Como obter informações?Posteriormente, faz-se a avaliação dos Resultados

em confronto com a Estratégia Setorial, utilizando as seguintes questões:

• Se os resultados alcançados pelos programas res-pondem à estratégia setorial;

• Se os programas estão adequados aos objetivos setoriais propostos.

Para responder, relacionam-se os resultados alcan-çados pelos programas aos objetivos setoriais e faz-se a avaliação dos Resultados hierarquizando os programas quanto aos recursos empregados, verifi cando, por com-paração com média geral do PPA se estão dentro da faixa de efi ciência, efi cácia e efetividade desejada. Entretanto, é necessário avaliar a Gestão do Conjunto de Programas, para verifi car se contribuiu para o alcance dos resultados dos programas, em especial, se a gestão dos programas está adequada. Isso se faz analisando-se as práticas de gestão quanto às:

• Estratégias e programas;• Usuários e sociedade;• Informação;• Recursos Humanos; e• Resultados.Por fi m, faz-se a avaliação geral do PPA, a qual será

publicada para conhecimento do cidadão, as perguntas principais são “Que alterações ocorreram no cenário macroeconômico proposto na elaboração do PPA?”; “Como evoluíram os objetivos estratégicos propostos na elaboração do PPA? Os programas estão adequados aos objetivos estratégicos propostos?” e “A gestão do plano está adequada?”.

O uso dos resultados desta etapa de avaliação per-mite:

• Melhoria da Alocação de Recursos, obtidas com base nas informações e recomendações da avalia-ção para a elaboração do PPA, LDO e LOA;

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36• Aperfeiçoamento da Gestão, com propostas para

solucionar problemas relacionados à estrutura organizacional e à gestão dos programas; e

• Revisão e Ajustes do PPA para melhoria da quali-dade da gestão de médio prazo do governo.

Revisão do PpaO processo de revisão anual do PPA obedece, tanto

interna quanto externamente, às mesmas disposições legais da etapa de elaboração.

CICLO DE GESTÃO DO PPA (esquematizado):

Figura: Processo sistêmico de desenvolvimento do PPA

Lei de Diretrizes Orçamentárias

ConceitoA Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, segundo

a CF/1988, é aquela que compreende as metas e as prio-ridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício fi nanceiro subsequente, que orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, que dispõe sobre as alterações na legislação tributária e que estabelece a política de aplicação das agências fi nanceiras ofi ciais de fomento.

ObjetivosA Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento

de planejamento com o objetivo de oferecer à sociedade maior transparência ao orçamento e às ações do governo. Essa lei atribui competência ao Legislativo para discussão e ingerência na defi nição dessas questões, e permite a adequação das orientações do Plano Plurianual ao novo quadro de demandas sociais que então se apresenta.

A LDO faz a conexão do planejamento de longo prazo, representado pelo PPA, com as ações políticas e necessárias no dia-a-dia, concretizadas no orçamento anual. Orienta a elaboração do orçamento mediante a es-colha de prioridades e metas do PPA para o ano seguinte e estabelece a metodologia a ser usada para projeção dos gastos e das receitas.

Com a LDO, o Legislativo passa a interferir no pro-cesso decisório, que resulta na elaboração da LOA, ao aprovar as normas para elaboração da mesma ou permitir que sejam executados alguns atos que afetem diretamen-te o Orçamento-Programa Anual, como, por exemplo, alterações na legislação tributária. Sua responsabilidade deixa de ser, assim, daquele que meramente autoriza o crédito já fi xado.

A LDO corresponde a um texto de lei, cujo conteúdo é estabelecido pela Constituição Federal e complementado pela LC nº 101/2000. Além desse texto de lei, acom-

panham a LDO: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais. A LRF, ao estabelecer, no art. 4º, I, a, que a LDO passará a dispor sobre equilíbrio entre receita e despesa, pretende evitar, e até mesmo eliminar, a ocorrência de défi cit na gestão fi scal. Além disso, a LRF estimula a administração das unidades federativas a uti-lizarem sistemas de apropriação e de apuração de custos e de avaliação de resultados, mediante normas a serem fi xadas na LDO, com vistas à economicidade, à efi ciência e à efi cácia das ações governamentais. Outro ponto que deverá ser defi nido na LDO refere-se à avaliação dos resultados da organização governamental. A LDO dispõe sobre critérios para avaliar os resultados da entidade, com base na apreciação de seus resultados por indicadores e parâmetros que permitam à Administração verifi car se atingiu ou não os resultados esperados.

O Anexo de Metas FiscaisO Anexo de Metas Fiscais, que integra a LDO, foi

ofi cializado pela LRF. Até a publicação da lei comple-mentar em questão, as metas da Administração Pública para as despesas eram estabelecidas em termos físicos. Para completar essa especifi cação, esse Anexo conterá as metas fi scais de receitas e despesas das entidades governamentais.

Meta fi scal é a meta fi nanceira a ser atingida pela Administração, ou seja, quanto o tesouro público pre-tende arrecadar, gastar e alcançar de resultado (ingressos menos desembolsos) em seus cofres, em um determinado período de tempo.

O Anexo de Metas Fiscais compreende um conjunto de demonstrações do qual constarão metas de receita, metas de despesa, metas de resultado, avaliação do cumprimento de metas, demonstrativo das metas anuais, evolução do patrimônio líquido, estimativa e compensação da renúncia e da margem de expansão das despesas de caráter continuado.

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• As metas de receita serão anuais, estabelecidas para o exercício que se elabora a LDO e os dois seguintes. Para os três anos citados, as metas se-rão calculadas em valores correntes e constantes. A meta deverá corresponder a um valor encontrado mediante a realização de cálculos aritméticos e, se possível, estatísticos. A própria LRF faz esta exi-gência, ao determinar, como se verá mais adiante, que sejam apresentadas memória e metodologia de cálculo das metas fi scais. A meta deverá ser esta-belecida no maior nível de detalhamento possível, por ser este o de mais fácil mensuração. Quanto maior for o nível de detalhamento da fonte, mais preciso será o trabalho de elaboração das metas de receita.

• As metas de despesa também serão anuais, es-tabelecidas para o exercício em que se elabora a LDO e os dois seguintes, e apresentadas em valores correntes e constantes. Estabelecer uma meta fi scal de despesa é estipular o quanto será necessário efetuar de gastos, em um período, para que sejam cumpridas as metas físicas da Adminis-tração Pública, defi nidas no PPA e na LDO, para este mesmo período. Há também gastos que são efetuados não em função de uma meta física, mas sim para o pagamento de uma obrigação oriunda de um acordo (convênio), contrato (operação de crédito) ou de mandamento legal (transferências). Assim, a meta fi scal de despesa de um ente, para determinado período, corresponderá aos gastos estimados para o alcance de metas físicas e para o pagamento de obrigações contratuais e legais.

• Resultado signifi ca o produto obtido com a reali-zação das atividades da entidade governamental, podendo assumir os mais diversos tipos. As metas fi scais de resultado são metas fi nanceiras, isto é, o que se estima é um resultado que corresponde à diferença entre entradas e saídas de recursos fi nanceiros. Assim, tais metas são obtidas pela di-ferença matemática entre as receitas e as despesas da entidade. A LRF estabelece a apuração de dois tipos de resultado fi nanceiro: resultado nominal e resultado primário. Resultado nominal, neste caso, é a diferença entre todas as receitas a arrecadar e to-das as despesas a realizar pela entidade. Operações fi nanceiras extra-orçamentárias podem afetar o disponível e, conseqüentemente, o endividamento líquido. Neste sentido, tais operações afetarão o resultado nominal, que é calculado pela variação da dívida fi scal líquida (variação da dívida líquida e receita de privatizações). Resultado primário é a diferença entre a receita arrecadada e a despesa liquidada, dela excluída tudo o que diga respeito a receitas fi nanceiras, alienações de bens, opera-ções de crédito e suas respectivas amortizações. O objetivo de se apurar o resultado primário é medir, sob o aspecto fi nanceiro, a capacidade da Administração fornecer bens e serviços à comu-nidade com recursos próprios da entidade, obtidos pelo seu “esforço”, o que não inclui o endivida-mento e o seu pagamento (principal + encargos), a remuneração do capital próprio (juros obtidos) ou a assunção de obrigações. A demonstração das

metas de resultado também apresentará metas em valores correntes e constantes.

• A avaliação do cumprimento de metas relativas ao ano anterior é mais um item que deverá constar do Anexo de Metas Fiscais. Tal avaliação consiste em um texto no qual a Administração Pública deverá apresentar a comparação entre o que foi estabelecido como metas fi scais de receita, despesa e resultado para o ano anterior ao qual se elabora a LDO, e o que foi realizado de receita e despesa, no mesmo período, e o conseqüente resultado alcançado. A comparação virá acompanhada das justifi cativas que levaram a entidade a ter o de-sempenho fi nanceiro demonstrado para o ano em questão. O objetivo desta avaliação é permitir que a Administração refl ita sobre as ações executadas e o alcance dos objetivos pretendidos, de forma que a mesma tome, se necessário, medidas corretivas ou faça a modifi cação da proposta de governo traçada.

• Demonstrativo das Metas Anuais: este demons-trativo é um desdobramento referente às metas fi scais de receita, de despesa e de resultado. Seu conteúdo consiste em um quadro no qual serão apresentadas as metas fi nanceiras da entidade para o período para o qual se elabora a LDO, em compa-ração com as metas fi xadas para os três exercícios anteriores. Este demonstrativo conterá, ainda, um texto, no qual será apresentada a metodologia de cálculo para as metas estabelecidas, isto é, como foram calculadas as metas anuais.

• Evolução do Patrimônio Líquido: a contabilida-de, como meio de informação, decompõe o patri-mônio de uma entidade em bens, direitos, e valores que ela tem a receber de terceiros, e obrigações, isto é, o que ela deve a terceiros. A LC 101/2000 exige a elaboração de um demonstrativo que apre-sente a evolução do patrimônio líquido das enti-dades governamentais nos três últimos exercícios, contados a partir do ano em que se elabora a LDO, bem como a origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienação de ativos. Esta demonstra-ção integrará o anexo de metas fi scais. Uma outra exigência da LRF diz respeito à alienação de bens e direitos. O Anexo de Metas de Fiscais deverá conter uma demonstração, que apresente a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos. A conversão em espécie de bens e direi-tos é, como defi ne a Lei nº 4.320/1964, uma das fontes de recursos das entidades governamentais. A alienação é um meio de obtenção de recursos que acarreta um ônus para a organização, uma vez que sua realização se dá com a baixa de um ativo do patrimônio público. Deste modo, a Administração deverá avaliar, como já mencionado, a relação custo/benefício deste tipo de operação, bem como o impacto da mesma sobre o equilíbrio das contas públicas. A LRF cria uma vinculação da Receita de Alienação às Despesas de Capital, com exceção do sistema previdenciário próprio dos servidores públicos. É em função desse fato que a Adminis-tração Pública deverá elaborar a demonstração de origem e aplicação dos recursos provenientes

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38de alienação. A LRF criou o Fundo Especial para as entidades governamentais, pois, pelo art. 44, os recursos fi nanceiros, obtidos pela alienação de bens e direitos, têm sua aplicação vinculada às despesas de capital ou ao fi nanciamento de siste-mas previdenciários próprios dos servidores. Tal vinculação, entretanto, não se dá sobre o total da receita obtida com a alienação, mas somente sobre a receita de capital da alienação, isto é, aquela que corresponde ao valor contábil do bem, não se in-cluindo, aí, os ganhos auferidos na alienação que, conforme já explicado, são contabilizados como receita corrente (patrimonial).

• Estimativa e compensação da renúncia de re-ceita e da margem de expansão das despesas de caráter continuado: A LRF determina que renúncia de receita, ocasionada pela concessão ou ampliação de incentivo ou por benefício de natu-reza tributária, bem como expansão de despesas de caráter continuado, deverá ter seus respectivos impactos sobre o orçamento e as fi nanças públicas estimados. Esta estimativa também integra o conte-údo do Anexo de Metas Fiscais. Conforme defi nido na LC 101/2000 (art.14, par. 1º), a renúncia de receita compreende:

– a anistia – é a exclusão do crédito tributário rela-tivo a penalidades pecuniárias, ou seja, às multas e aos juros de mora. Pela anistia, o legislador ex-tingue as penalidades cometidas pelo contribuin-te infrator da legislação tributária, impedindo a constituição do crédito. Se o crédito já estiver constituído, o legislador poderá dispensá-lo pela remissão, mas não pela anistia.

– a remissão – é a dispensa concedida ao contri-buinte de pagar o crédito tributário correspon-dente, já constituído. Pode ser total ou parcial, e visa atender: a) à situação econômica do contribuinte; b) ao erro ou à ignorância escusáveis do contri-

buinte, quanto à matéria de fato; c) à diminuta importância do crédito tributá-

rio; d) a considerações de eqüidade; e) a condições peculiares de determinada região

territorial da entidade tributante. • o subsídio – corresponde ao benefício tributário

concedido pela entidade governamental, que re-sulta no abatimento de parte do preço de venda dos bens e dos serviços das empresas.

• o crédito presumido – corresponde a créditos tributários usados para a compensação do valor a ser recolhido, pelos contribuintes, de determinados tributos sujeitos ao regime de compensação.

• a concessão de isenção – a lei que institui um tri-buto, defi ne, entre outros aspectos, as situações de incidência do mesmo. Essas situações constituem as hipóteses de incidência do tributo. A concessão de uma isenção signifi ca estabelecer qual(is) – a(s) hipótese(s) de incidência, que mesmo ocorrendo, não darão origem ao tributo. A isenção pode ser total ou parcial.

• a alteração de alíquota ou a modifi cação da base de cálculo – a alíquota e a base de cálculo são elementos fundamentais para a determinação do valor do tributo a ser recolhido.

O Anexo de Riscos FiscaisEste segundo documento, que integra a LDO, traz

a previsão de riscos fi scais, a qual, embora devesse ser sempre realizada pelos administradores públicos, não era, até a publicação da LRF, uma exigência legal. A lei 4.320/1964 estabelece um mecanismo que possibilita a Administração Pública remediar os problemas causados, entre outros, pela concretização de um risco fi scal. É o crédito adicional, que permite o aumento dos créditos autorizados e, conseqüentemente, da despesa. A LRF, no entanto, prefere prevenir a remediar, ao estipular que os riscos fi scais devem ser conhecidos e avaliados, bem como ser previstas as medidas a serem tomadas, caso eles se concretizem.

Risco fi scal é uma ameaça às previsões fi scais, ou seja, um acontecimento que pode vir a prejudicá-las como, por exemplo, a não-arrecadação de uma receita ou a realização de uma despesa em patamar superior ao programado. Entretanto, a LRF não pretende que se faça o impossível, como por exemplo, que se preveja uma calamidade pública inesperada. O que ela quer é que não só os administradores busquem estudar previamente a possibilidade de ocorrência de riscos fi scais, como que se preparem para enfrentar os mais prováveis.

Para atender a uma despesa gerada pela ocorrência de um risco fi scal, tem-se o crédito adicional suplementar ou especial, enquanto, para as despesas ocasionadas por fatos imprevisíveis, se tem o crédito adicional extraordinário.

O Anexo de Riscos Fiscais apresentará a avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, na hipótese de tais riscos ocorrerem. O passivo, como já mencionado, compreende as obrigações da en-tidade. A Lei 4.320/1964 classifi ca contabilmente tais obrigações nos seguintes grupos:

• Passivo fi nanceiro – representado pelas dívidas a curto prazo ou pela chamada dívida fl utuante, cujo pagamento independe de autorização orçamentá-ria;

• Passivo permanente – compreende as dívidas de longo prazo, ou seja, a dívida fundada, cuja amortização ou resgate depende de autorização legislativa;

• Passivo de compensação: representa os valores em poder da entidade governamental, que não são de sua propriedade e, portanto, não integram seu patrimônio.

O Anexo de Riscos Fiscais demonstrará, ainda, as medidas administrativas e fi nanceiras a serem tomadas para solucionar ou dirimir os problemas causados pela ocorrência do risco fi scal.

Lei Orçamentária Anual

Antecedentes

O Orçamento clássico ou tradicionalAntes do advento da Lei nº 4.320, de 17/03/1964,

o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orça-mento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autori-zação de despesas, estas classifi cadas segundo o objeto de

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gastos e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primor-dialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da administração: tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.

A maior defi ciência do orçamento tradicional con-sistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações sufi cientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo permanente para o exercício fi nanceiro. Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo, de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar.

Mesmo não sendo possível ignorar que o orçamento, desde o início, representou uma importante conquista como instrumento disciplinador das fi nanças públicas, sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os Executivos. O orçamento e os demais elementos fi nanceiros estavam a serviço da concepção do Estado Liberal, preocupado em manter o equilíbrio fi nanceiro e evitar ao máximo a expansão dos gastos. O orçamento constituía-se numa fórmula efi caz de controle, pois colocava frente a frente despesas e receitas. Na época, os impostos eram autori-zados anualmente, o que permitia uma verifi cação crítica mais rigorosa das despesas a serem custeadas com a receita proveniente desses impostos.

Orçamento de desempenho ou de realizaçõesO orçamento clássico evoluiu para o orçamento de

desempenho ou de realizações, que buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a administração pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempe-nho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Um orçamento de desempenho é aquele que apre-senta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos, e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.

Orçamento modernoSão instrumentos de administração ou de gestão,

auxiliando o Executivo nas várias etapas do processo ad-ministrativo: programação, execução e controle. A partir de suas características como documento de “antecipação”, o orçamento representaria a própria programação de tra-balho do governo.

No âmbito das organizações governamentais, o orça-mento cumpre duas fi nalidades principais:

• apresenta o programa de realizações da administra-ção como um todo e de cada um de seus órgãos; e

• possibilita a fi scalização e o controle sobre as fi nanças governamentais, bem como, a avaliação dos resultados da ação das instituições públicas.

Assim, o orçamento apresenta os objetivos e a programação de metas e realizações da administração, explicitando quanto custam para a sociedade esses bens e serviços. De outro lado, o orçamento é um importante instrumento de apoio à fi scalização, ao controle e à ava-liação da aplicação dos recursos públicos. Para tanto, o orçamento constitui-se em poderoso mecanismo de:

• Verifi cação do adequado uso dos recursos públicos e da lisura de comportamento dos agentes do Es-tado que arrecadam e aplicam os recursos obtidos junto à sociedade; e

• Avaliação da efi ciência, da efi cácia, da qualidade e dos resultados da atuação dos órgãos governa-mentais.

Os Princípios Orçamentários:• Princípio da Unidade: Na expressão mais simples

desse princípio, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento.

• Princípio da Universalidade: o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

• Princípio do Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orça-mento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.

• Princípio da Anualidade ou Periodicidade: o orçamento público brasileiro deve ser elaborado e autorizado para um período de um ano.

• Princípio da Não-afetação das Receitas: nenhu-ma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.

• Princípio da Discriminação ou Especialização: as receitas e as despesas devem aparecer no orça-mento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

• Princípio da Exclusividade: a lei orçamentária de-verá conter apenas matéria fi nanceira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fi xação da despesa para o próximo exercício.

• Princípio do Equilíbrio: segundo a Constituição de 1967, o montante da despesa autorizada em cada exercício fi nanceiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Outros Princípios Tradicionais: • Princípio da clareza: o orçamento público deve

ser apresentado em linguagem clara e compreensí-vel a todas aquelas pessoas que, por força de ofício ou por interesse, precisam manipulá-lo.

• Princípio da publicidade: o orçamento público deve merecer ampla publicidade.

• Princípio da exatidão: desde os primeiros diag-nósticos e levantamentos com vistas na elaboração da proposta orçamentária, deve existir grande preocupação com a realidade e com a efetiva ca-pacidade do setor público de nela intervir de forma positiva por intermédio do orçamento.

• Programação: para representar os elementos do planejamento, o orçamento vem sofrendo mu-

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40danças profundas em sua linguagem, buscando veicular a programação de trabalho de governo, isto é, os objetivos e metas perseguidos, bem como os meios necessários para tal.

c) Classifi cação: A classifi cação é a chave estrutural para a organização consciente e racional do orçamento do Governo. As contas orçamentárias devem ser:

– organizadas de maneira a facilitar a formulação de programas;

– organizadas de maneira a contribuir para a efe-tiva execução do orçamento;

– apresentadas de maneira a servir ao objetivo da prestação de contas; e

– organizadas de forma que seja possível analisar os efeitos econômicos das atividades governa-mentais.

Classifi cação das despesas:• Classifi cação Institucional: sua fi nalidade é evi-

denciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa.

• Classifi cação Funcional: sua fi nalidade é fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado. É sub-dividida em funções e subfunções.

• Classifi cação por Programas: sua fi nalidade bá-sica é demonstrar as realizações do governo, o re-sultado fi nal de seu trabalho em prol da sociedade. Foi subdividida em quatro categorias: programas, projetos, atividades e operações especiais.

• Classifi cação segundo a Natureza: sua fi nalidade é dar indicações sobre os efeitos que o gasto pú-blico tem sobre toda a economia.

A classifi cação da despesa orçamentária segundo a natureza está assim organizada:

• Categorias econômicas; • Grupos; • Modalidades de aplicação; e • Elementos.

Classifi cação das receitasA Lei nº 4.320/1964 estabelece os seguintes critérios

de classifi cação da receita orçamentária, exigidos nos orçamentos de todos os entes:

• Classifi cação por Categorias Econômicas: recei-tas correntes e receitas de capital que se destinam ao atendimento das despesas correntes e os que viabilizam a realização das despesas de capital, respectivamente, evidenciando a origem dos re-cursos que fi nanciam o consumo e o investimento público.

• Classifi cação por Fontes: por meio desta classifi -cação, estima-se, no orçamento, e acompanha-se, durante a execução, o comportamento da arreca-dação de cada modalidade de receita orçamentária. As fontes de receita constituem a classifi cação bá-sica para as análises econômico-fi nanceiras sobre o fi nanciamento das ações governamentais.

• Classifi cação Institucional: tem por fi nalidade demonstrar as entidades ou unidades orçamentárias que, respondendo pela arrecadação, são detentoras das receitas.

Composição da LOAA Constituição de 1988 defi ne que o orçamento anual

é de iniciativa do Executivo e compreenderá: • O orçamento fi scal, em que estimam todas as re-

ceitas e despesas da Administração pública direta e indireta;

• O orçamento de investimento das estatais, por fonte de fi nanciamento;

• O orçamento da seguridade social, no qual inclui-se a Saúde, Assistência Social e a Previdência So-cial.

A LRF, em relação à LOA, dispõe que: • O projeto de lei orçamentária anual deverá ser

elaborado de forma compatível com o plano pluria-nual, com a lei de diretrizes orçamentárias, e com as normas da Lei Fiscal;

• Conterá demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas fi scais;

• Será acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e bene-fícios de natureza fi nanceira, tributária e credití-cia;

• Demonstrará as medidas de compensação a renún-cias de receita e ao aumento de despesas obrigató-rias de caráter continuado;

• Conterá reserva de contingência, de acordo com o estabelecido na LDO destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fi scais imprevistos;

• Conterá todas as despesas relativas à dívida públi-ca, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual;

• O refi nanciamento da dívida pública constará se-paradamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional;

• Atualização monetária do principal da dívida mo-biliária refi nanciada não poderá superar a variação do índice de preços prevista na lei de diretrizes orçamentária, ou em legislação específi ca.

Além disso, a LOA não poderá consignar crédito com fi nalidade imprecisa ou com dotação ilimitada, nem dota-ção para investimento com duração superior ao exercício fi nanceiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.

Forma da Proposta OrçamentáriaA norma geral que disciplina a apresentação da pro-

posta e da lei orçamentária é ainda a Lei nº 4.320/1964. Elaborada pelo Poder Executivo, apreciada e aprovada pelo poder Legislativo, a proposta orçamentária deve estar organizada:

I – Mensagem, que conterá: exposição circunstancia-da da situação econômico-fi nanceira, documentada com demonstração da dívida fundada e fl utuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos fi nanceiros exigíveis; exposição e justifi cação da política econômico-fi nanceira do Governo; justifi cação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

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II – Projeto de Lei de Orçamento, III – Tabelas explicativas, das quais, além das estima-

tivas de receita e despesa, constarão em colunas distintas e para fi ns de comparação:

a) a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;

b) a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;

c) a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

d) a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;

e) a despesa fi xada para o exercício em que se elabora a proposta; e

f) a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

IV – Especifi cação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justifi cação econômica, fi nanceira, social e adminis-trativa.

V – Descrição sucinta das principais fi nalidades de cada unidade administrativa, com indicação da respecti-va legislação. Por seu turno, a lei orçamentária anual terá, além do texto regulamentar, a seguinte composição:

1) sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;

2) quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas;

3) quadro discriminativo da receita por fontes e res-pectiva legislação;

4) quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração;

5) quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais.

VI – quadros demonstrativos da despesa, na forma dos anexos nº 6 a 9 da Lei nº 4.320/1964;

VII – quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

f) Ciclo orçamentário:

O orçamento, embora seja anual, não pode ser conce-bido ou executado isoladamente do período imediatamente anterior e do posterior, pois sofre infl uências condicionan-tes daquele que o precede, assim como constitui uma base informativa para os futuros exercícios. Daí a necessidade de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, assim, consubstanciado:

a) elaboração; b) estudo e aprovação; c) execução; e d) avaliação.

f.1) Elaboração: A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de diretrizes orça-mentárias, compreende a fi xação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e fi nanceiros, necessários à sua materialização e concretização.

Como corolário desta etapa, devemos providenciar a formalização de um documento onde fi que demonstrada a fi xação dos níveis das atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária.

As propostas parciais das unidades administrativas, organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas: das tabelas explicativas da despesa realizada no exercício imediatamente anterior, da despesa fi xada para o exercício em que se elabora a proposta, e da despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta, e da justifi cação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indica-ção dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina.

A estimativa da receita terá por base as demonstrações mencionadas, da arrecadação, pelo menos, dos três últimos exercícios, bem como as circunstâncias de ordem conjun-tural e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias.

f.2) Estudo e aprovação: Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu signifi cado está confi gurado na necessidade de que o povo, através de seus representan-tes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem como na maneira de alcançá-las. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifi quem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Es-

tados, Municípios e Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Devidamente discutido, o projeto de lei orçamentário,

uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, merecerá de sua parte a edição de um autógrafo e, logo após, enviado para sanção pelo chefe do poder Executivo.

f.3) Execução orçamentária e fi nanceira: – Programação de desembolso : As dotações consig-

nadas aos créditos orçamentários e adicionais representam autorizações de despesas válidas para utilização no perí-odo de vigência da lei orçamentária anual.

Para que as despesas possam ser efetivamente reali-zadas, é necessário que os recursos fi nanceiros estejam disponíveis no momento devido para quitar a obrigação. Como não ocorre automaticamente o ajuste entre a entrada efetiva das receitas e as necessidades de pagamento das despesas, o administrador deve precaver-se, programan-do a realização dos gastos de forma harmonizada com o comportamento do fl uxo de entrada dos recursos. Com essa fi nalidade, a norma brasileira determina que o Poder Executivo, no prazo de até trinta dias após a publicação da lei orçamentária, estabelecerá a programação fi nanceira e o cronograma de execução mensal de desembolsos. (LC 101/2000: art. 9º)

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42Na fi xação da programação, particularmente das cotas

mensais, devem ser considerados os créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias, em especial os restos a pagar. Esse cuidado permite que a programação funcione, também, como um autêntico fl uxo de caixa, ajustando a realização futura das despesas com o comportamento esperado das receitas.

A fl exibilidade, no entanto, deve ser uma característica da programação de desembolso. Assim, o cronograma poderá ser alterado durante o exercício, tendo em vista modifi cações nas prioridades e, especialmente, no com-portamento da arrecadação. Neste aspecto, é importante ter presente as seguintes regras da Lei de Responsabili-dade Fiscal:

• se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação fi nanceira, segundo os critérios fi xados pela lei de diretrizes orçamentárias;

• no caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivas;

• não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias;

• até fi nal dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cum-primento das metas fi scais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão mista de orça-mento.

– Programação dos desembolsos no governo federal: Na União, a programação da execução da despesa tem como principal norma discipli-nadora o Decreto-lei nº 200/1967, que defi ne a programação fi nanceira de desembolso como instrumento básico do planejamento, sofren-do alterações anuais, a cada edição da LDO. A programação pode ser dividida em duas partes: a programação orçamentária, que explicita os valores fi xados na lei orçamentária e os valores liberados para movimentação e empenho (a di-ferença representa valores contingenciados, ou seja, critérios autorizados na lei orçamentária, mas que as unidades não estão autorizadas a utilizar); e a programação fi nanceira é consti-tuída pelo cronograma anual de cotas mensais de desembolso fi nanceiro. Aqui, não se trata mais de cotas orçamentárias, como anteriormente, mas de valores fi nanceiros que as unidades, em princípio, poderão contar em cada um dos meses do exercício. Tais valores deverão atender tanto às despesas do exercício em curso, como os restos a pagar.

f.4) Controle e avaliação da execução orçamentária

: A Lei nº 4.320/1964 estabelece dois sistemas de controle da execução orçamentária: interno e externo. A Constitui-

ção Federal de 1988 manteve essa concepção e deu-lhe um sentido ainda mais amplo. O caput do artigo 70 estabele que a fi scalização contábil, fi nanceira, orçamentária e pa-trimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Especificamente no plano orçamentário, as áreas centrais de atenção do controle estão defi nidas no artigo 75 da Lei nº 4.320/1964:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da

despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fi delidade funcional dos agentes da administra-ção responsáveis por bens e valores públicos; e

III – o cumprimento do programa de trabalho, ex-presso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

g) Orçamento-Programa: a adoção do orçamen-to-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320.

O Decreto-Lei nº 200, de 23/02/1967, por sua vez, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina que em cada ano, será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar durante o período de tempo. O orça-mento-programa pode ser defi nido como sendo um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identifi cação dos recursos necessários à sua exe-cução não sendo apenas um documento fi nanceiro, mas, principalmente, um instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, com as seguintes vantagens:

a) melhor planejamento de trabalho; b) mais precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidades para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por

parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identifi cação de duplicidade de

funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identifi cação dos gastos e realizações por programa

e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da

instituição e do inter-relacionamento entre custos e pro-gramas; e

j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

Identifi cam-se, na elaboração de um orçamento-pro-grama, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam:

• Determinação da situação – identificação dos problemas existentes.

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• Diagnóstico da situação – identifi cação das causas que concorrem para o aparecimento dos proble-mas.

• Apresentação das soluções – identifi cação das al-ternativas viáveis para solucionar os problemas.

• Estabelecimento das prioridades – ordenamento das soluções encontradas.

• Defi nição dos objetivos – estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso.

• Determinação das tarefas – identifi cação das ações necessárias para atingir os objetivos.

• Determinação dos recursos – arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.

• Determinação dos meios fi nanceiros – expressão monetária dos recursos alocados. Expressa, tam-bém, o custo fi nanceiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.

As principais críticas feitas ao orçamento-programa se referem à difi culdade de adoção de padrões de medição do trabalho, especifi camente a defi nição dos produtos fi nais:

• Em primeiro lugar, há a necessidade de que os novos conceitos sejam conhecidos por todos os órgãos executores de atividades e programas, bem como por todos os técnicos que elaboram e avaliam projetos e programas e por todas as autoridades que tomam decisões.

• Em segundo lugar, as próprias difi culdades em identifi car produtos fi nais fazem com que sejam apressadamente apontados como tal produtos intermediários ou produtos de segunda linha.

• Em terceiro lugar, certas atividades relevantes do Estado são intangíveis, seus resultados não se prestam a medições.

h) Integração do orçamento ao planejamento: um dos instrumentos administrativos que mais notoriedade obtiveram nos últimos 30 anos foi o planejamento. Seu emprego sistemático, nos programas militares desde a Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas e outros setores do governo a incorporar suas técnicas.

A tendência para aproximar o orçamento do planeja-mento evidencia-se naturalmente, até que, na década de 60 surgiu o Sistema de Planejamento, Programação e Orça-mento, que constituem os processos por meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados em conta visando à obtenção de um programa de ação, coerente e compreensivo para o governo como um todo. A nova concepção ambiciosa integra de forma sistemática: os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a análise de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e controle.

O planejamento teria o papel mais saliente em todo o processo, e isso seria possível devido ao estágio alcan-çado pelas modernas técnicas de informação que visam auxiliar a análise e a tomada de decisões. No atual modelo orçamentário brasileiro, existe estreita conexão entre Planejamento e Orçamento, formando, assim, binômio inseparável. Para os estudiosos da área, distribuição de

recursos é Política Pública e deve ter por base o entrelaça-mento entre planejamento/orçamento para implementação. Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei 4.320/1964, que pretendeu instituir o orçamento programa, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gastos, mas no seu objetivo.

Apropriação de Custos na Administração Pública Federal:

Com a edição da LRF, tomam fôlego na Administra-ção Pública os defensores da idéia de implantar instrumen-tos de equilíbrio entre receitas e despesas, e de controle da qualidade da gestão do dinheiro público. O art. 50, §3º, da referida Lei prevê que a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, fi nanceira e patrimonial, reforçando o disposto na Lei 4.320/1964 a respeito do dever do gestor público de apurar custos a fi m de uma prestação de serviços mais efi ciente.

Além disso, na literatura encontra-se bastante ênfase a respeito do tipo de sistema de custos que possa atender ao setor público e permita aos gestores identifi car: custo dos bens e serviços; a quantidade física dos serviços entregues; a apropriação a projetos e atividades; e a apropriação ao resultado do exercício a) Requisitos para implantação de um sistema de custos: Em qualquer tipo de empresa seja ela pública ou privada, a primeira providência é conhecê-la – e o melhor instrumento para a Administração Pública são os documentos gerados no Ciclo de Planeja-mento e de Orçamento (PPA, LDO, LOA).

Como segunda informação, não menos importante que a primeira, é conhecer os serviços prestados pela enti-dade pública, e qual sua razão de existência. Como conse-qüência, será preciso dispor de um consistente sistema de planejamento, contabilidade voltada ao desenvolvimento de custos, de um bom sistema de controle interno e de suporte de tecnologia da informação.

A contabilidade de custos deve organizar-se de forma desconcentrada em todas as unidades orçamentárias, com um plano de contas único, capaz de fornecer as informa-ções no grau de detalhamento adequado. O controle inter-no é essencial na identifi cação dos fl uxos dos processos da Administração, identifi cando as rotinas e os caminhos de cada operação realizada, onde inicia-se o processo e em qual setor este se fi nda.

b) Algumas metodologias de apropriação de cus-tos: Custos são gastos efetuados e que são formadores dos produtos ou serviços prestados pela Administração à sociedade, através de programas e ações públicas. O custo está relacionado sempre com o produto, direta ou indire-tamente. Assim, há diversas formas de apropriá-los:

– Sistema de custeio por absorção : consiste em apropriar todos os custos de produção aos bens elaborados, e só os de produção ; todos os gastos relativos ao esforço de fabricação são distribuídos para todos os produtos ou serviços feitos.

No setor público os custos realizados, na sua maio-ria, são de prestação de serviços, para isso o sistema de absorção deve ser adaptado às realidades públicas. Ao se trabalhar com sistemas de custeio, encontram-se algumas difi culdades na separação dos custos comuns, que seriam

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44aqueles que pertencem a mais de um serviço. Deve-se criar um método de rateio para custos indiretos, procurando que o mesmo tenha o menor grau de risco, ou seja, cause a menor distorção no custo total, ainda que haja algum grau de arbitrariedade e subjetivismo, porque os custos fi xos existem independentemente da produção, e acabam presentes no mesmo montante, mesmo que oscilações ocorram no volume de produção.

– Sistema de custeio direto ou variável : nesse sistema, despesas e custos são classifi cados como fi xos ou variáveis. A alocação de recursos no custeio direto é realizado segundo o plano de contas, que contempla em sua estrutura básica a unidade funcional, designada como centro de responsabilidade e por atividade fi m, designadas como centro de custos.

A análise das variações de despesas e custos forne-cidas pelo custeio variável é de grande utilidade para a tomada de decisão, estando aí uma das maiores vantagens deste sistema de custeio.

- Sistema de custeio baseado em atividades – abc (activity based cost): O ABC (Activity-Based Costing), ou custeio baseado em atividades, propõe a redução da subjetividade ou arbitrariedade na alocação de custos indiretos. Tem vantagens para a administração pública, ao permitir trabalhar com diversidade de produtos, efetuar o mapeamento dos principais processos existentes na organização, identifi car as atividades existentes em cada processo, levantar os custos e recursos associados a cada atividade (custo/atividade), identifi car as atividades que não agregam valor ao produto e avaliar a infl uência das atividades secundárias no produto fi nal, ou seja, determi-nar se podem ser eliminadas ou pelo menos reduzidas.

c) Classifi cação dos custos: • Os custos fi xos se mantêm inalterados indepen-

dentemente da variação unitária das quantidades em relação a determinado produto.

• Os custos variáveis se modifi cam em razão do volume de produtos.

• Os custos diretos são os custos apropriáveis dire-tamente ao produto.

• Os custos indiretos são aqueles que não condu-zem de maneira clara e objetiva à apropriação ao produto, muito embora sejam custos.

FUNDAMENTOS LEGAIS DO SISTEMA DE PLANEJAMEN-TO E ORÇAMENTO BRASILEIRO

Constituição Federal de 1988 – Seção II – Dos Orçamentos, Art. 165 A 169

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm

Leis Complementares

Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/

Lcp101.htmLei de Responsabilidade Fiscal – Estabelece normas

de fi nanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fi scal e dá outras providências.

Lei nº 4320, de 17 de Março de 1964http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.

htm

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do DF.

Leis Ordinárias

Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO 2008)http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Lei/L11514.htmDispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei

Orçamentária de 2008 e dá outras providências.

Lei nº 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 (LOA 2007)http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Lei/L11451.htmEstima a receita e fi xa a despesa da União para o

exercício fi nanceiro de 2007.

Lei nº 11.450, de 7 de fevereiro de 2007 (Revisão PPA)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11450.htm

Altera a Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de 2004/2007.

Lei nº 10.933 de 11 de agosto de 2004 (PPA 2004-2007)

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Lei/L10.933.htm

Estima a Receita e fi xa a despesa da União para o exercício fi nanceiro de 2007.

Lei nº 10.180 de 6 de fevereiro de 2001http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_

2001/L10180.htmOrganiza e disciplina os Sistemas de Planejamento

e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.

Decretos

Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/

Del0200.htmDispõe sobre a organização da Administração Federal,

estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

Decreto nº 6.183, de 8 de agosto de 2007http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Decreto/D6183.htmEstabelece, no âmbito do Poder Executivo, limites

para empenho de despesas com publicidade no exercício de 2007.

Decreto nº 6.139, de 3 de julho de 2007http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Decreto/D6139.htmAprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demons-

trativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratifi ca-das do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e dá outras providências.

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Decreto nº 6.046, de 22 de fevereiro de 2007http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2007/Decreto/D6046.htmDispõe sobre a programação orçamentária e fi nan-

ceira e estabelece o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2007, e dá outras providências.

Portarias Específicas do MP e MF

Portaria SOF nº 37, de 16 de Agosto de 2007https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-

lacao/portaria_37_de_160807.pdfAltera o anexo da Portaria MOG nº 42, de 14 de abril

de 1999 e dá outras providências

Portaria SOF nº 5, de 22 de fevereiro de 2007https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-

lacao/portarias/Portaria_05_de_220207.pdfEstabelece procedimentos e prazos para solicitação

de alterações orçamentárias no exercício de 2007, e dá outras providências.


lacao/portarias/Portaria_04_de_220207.pdfEstabelece procedimentos a serem observados na

abertura de créditos autorizados na Lei Orçamentária de 2007, no âmbito dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União.

Portaria SOF nº 9, de 27 de junho de 2001https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-

lacao/portarias/Portariasof_09_270601.pdfDispõe sobre a classifi cação orçamentária por natu-

reza de receita.

Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-lacao/portarias/PortInterm_SOF-STN_163_040501.pdf

Dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e dá outras providências.


lacao/portarias/Portariasof_01_190201.pdfDispõe sobre a classifi cação orçamentária por fontes

de recursos.

Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteu-

do/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htmAtualiza a discriminação da despesa por funções de

que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências.

Portaria SOF nº 51, de 16 de novembro de 1998https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-

lacao/portarias/Portariasof_51_161198.pdfInstitui o Subsistema de Cadastro de Programas e

Ações do SIDOR, e dá outras providências.

SUGESTÕES DE LEITURA

FIGUEIREDO, A. et allii. Prefácio. In: REZENDE, F. e CUNHA, A. O orçamento público e a transição do poder. Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).FIGUEIREDO, A. et allii. Posfácio. In: REZENDE, F. e CUNHA, A. O orçamento público e a transição do poder. Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13ª ed. São Paulo, Atlas, 2005.BRASIL. Secretaria de Orçamento Federal – Manual Técnico de Orçamento – MTO-04-2008, SOF/MPOG, Brasília. Disponível em: https://www.portalsof.planeja-mento.gov.br/bib/MTO/MTO_2008_04.pdf CORE, Fabiano Garcia. Reforma Gerencial dos Processos de Planejamento e Orçamento. ENAP. Texto para discus-são nº 44, Brasília, 2001.ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 1994. CRUZ, Flávio da. GLOCK, José Osvaldo. Controle Interno nos municípios: orientação para a implantação e relacionamento com os tribunais de contas. São Paulo: Atlas, 2003.FLORES, Paulo César. Sistema de Custos na Administra-ção Pública. Porto Alegre, 2004. HORNGREN, Charles T. FOSTER, George. DATAR, Srikant M. Contabilidade de Custos. 9ª ed. Rio de Janeiro, 2000. MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos. 9ª ed. São Paulo: Atlas, 2003. REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 23ª ed. Rio de Janeiro, 1991. SLOMKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um enfoque na contabilidade municipal. São Paulo, 2001.

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TAL

46

Formato

15 x 21cm

Mancha

11,5 x 17,5cm

Papel

Offset

Gramatura

70 gr/m2

Número de páginas

46

Impressão e acabamento

SEPN 509 Ed. Contag 3º andar CEP 70750-502 Brasília/DF

SAC: 0800 600 4399 Tel.: (61) 3034 9576 Fax: (61) 3347 4399

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