Plano Plurianual

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Pedro Luiz Cavalcante

Revista do Serviço Público Brasília 58 (2): 129-150 Abr/Jun 2007

O Plano Plurianual:resultados da mais recentereforma do Planejamento e

Orçamento no Brasil


Introdução

Allen Shick, em Conflitos e soluções no orçamento federal (2006), define o

orçamento como um processo alocativo no qual nunca há recursos suficientes

para serem distribuídos. É um processo de escolha entre as diversas reivindicações

de recursos públicos que, mesmo nas melhores épocas, não são suficientes para

cobrir todas as demandas. O governo, de forma expressa ou indireta, decide

sobre o papel que deve desempenhar e define prioridades. Desse modo, elaborar

o orçamento federal é uma tarefa extremamente complexa, que se caracteriza

como um processo tenso e controverso, pois existem diversas questões em jogo,

logo, inúmeros atores e interesses são afetados pelas decisões orçamentárias.

Por essas particularidades, o uso de procedimentos, em que prevalece a ordem

mitigada, surge como forma de organizar os conflitos e acrescentar racionalidade

e eficiência ao processo orçamentário público.

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O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento e Orçamento no Brasil


Nesse sentido, a Constituição Federalde 1988, especificamente em seu artigo 165,criou um conjunto de normas complexaspara regulamentar o processo orçamen-tário federal com a introdução de novosinstrumentos legais, a saber: o PlanoPlurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orça-mentárias (LDO) e a Lei OrçamentáriaAnual (LOA).

O Plano Plurianual, em especial,consiste na principal ferramenta para aimplementação do planejamento nasatividades governamentais de médio e longoprazo. O Plano possui um papel de coorde-nador das ações do governo federal,podendo subordinar aos seus propósitostodas as iniciativas que não tenham sidoprevistas no começo do processo (GARCIA,2000). Ele estabelece diretrizes, objetivos emetas da administração pública federal porum prazo de quatro anos. As equipessetoriais, sob a coordenação do Ministériodo Planejamento, Orçamento e Gestão(MP), formulam os programas definindoos seus atributos (objetivos, público-alvo,indicadores, metas, etc). É o conjunto dessesprogramas que constitui o Plano. Após aconsolidação no âmbito do PoderExecutivo, a peça orçamentária é subme-tida à apreciação do Congresso Nacional,dentro dos prazos constitucionais.

A despeito da sua importância naConstituição Federal, no decorrer dasdécadas de 1980 e 1990, o planejamentofoi preterido por políticas de curto prazo.Salienta-se a predominância, na agendagovernamental, do debate acerca docombate inflacionário e da redefinição dopapel do Estado, este último altamenteinfluenciado por transformações macro-econômicas na economia mundial (SOUZA, 2004).

Formalmente, a concepção do PlanoPlurianual envolve a orientação para a

alocação dos recursos públicos de modoeficiente e racional, com base na utilizaçãode modernas técnicas de planejamento. Aconcepção apóia-se nas definições dasdiretrizes, metas e objetivos nas quais aadministração pública desenvolveria suasações voltadas ao desenvolvimento do País.

O primeiro PPA, elaborado no iníciodo governo Fernando Collor, teve vigênciaentre os anos de 1991 e 1995. Esse planoé considerado um fracasso do ponto devista do planejamento e da gestão orça-mentária (GARCIA, 2000). Ressalta-se,entretanto, que o período foi marcado pelainstabilidade econômica e, principalmente,política, que culminou no impeachment dopresidente.

O plano seguinte, Brasil em Ação(1996-1999), é visto como uma expe-riência-piloto de gerenciamento numcontexto de maior estabilidade econômica.Aprovado pela Lei n° 9.276, de 10 de maiode 1996, o plano, primeira aproximaçãoentre planejamento e gestão orçamentária,propunha administrar de forma coorde-nada um conjunto de 42 empreendimentosestratégicos distribuídos nas áreas social, dedesenvolvimento econômico e de infra-estrutura. As principais inovações foram:a criação dos gerentes de empreendimento,do sistema de informações gerenciais(monitoramento mais sistematizado e comtratamento diferenciado em termos deexecução orçamentária), do controle defluxo financeiro e da gestão de restrições(BRASIL, 1996; GARCES; SILVEIRA, 2002).

Apesar da experiência-piloto terinserido tais inovações, Ataíde (2005)salienta duas dificuldades centrais naimplementação do Plano Brasil em Ação:a primeira relacionada à desintegraçãoorganizacional entre a área responsávelpela modernização, comandada à épocapelo Ministério de Administração e

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“Embora maisefetiva, transparentee democrática, agestão pública porresultados envolveprocessosaparentementemais complexosdo que a gestãohierárquicatradicional”.

Reforma do Estado (MARE), e a respon-sável pelo planejamento e orçamentofederais, de responsabilidade do Ministériodo Planejamento e Orçamento (MPO); asegunda dizia respeito à limitada capaci-dade do governo em acompanhar sua ação,fragilizada pela incompatibilidade delinguagem e de metodologias empregadasnos sistemas de planejamento e deorçamento.

De acordo com Garcia (2000), o PPA1996-1999, apesar de possuir um discursoaudacioso, não passou de um planoeconômico normativo de longo prazo. Aelaboração do Plano não conseguiu articularprojetos e atividades orçamentárias àsintenções do governo. Esse PPA nemchegou a ser objeto de avaliação, uma vezque lhe faltavam instrumentos de sistemasde monitoramento e avaliação efetivos.Outro aspecto relevante foi a extremapreocupação com a questão fiscal, o quediminuiu a importância da prática do plane-jamento na agenda governamental.

Em seguida, a partir do PPA 2000-2003, inicia-se a mais nova transformaçãodo processo orçamentário brasileiro,influenciada pela Nova AdministraçãoPública (New Public Management) ouGerencialismo1. Em termos gerais, aproposta de reforma, denominadaReforma do Planejamento e Orçamento,indica a superação do orçamento orientadopara o controle dos gastos e direciona-sea um enfoque na produção pública, coma busca sistemática de resultados especí-ficos, dentro de um processo contínuo deintegração entre orçamento e plane-jamento (CORE, 2004). Nesse contexto, aavaliação é peça-chave na consecução dosobjetivos de uma gestão voltada paradesempenho ou resultados.

Este artigo pretende debater asinovações introduzidas pelas experiências

recentes do Plano Plurianual e da propostado próximo plano (2008-2011), bemcomo analisar em que medida a reformatrouxe melhorias ao processo orçamen-tário. Para tanto, faz-se mister discernir,inicialmente, sobre o modelo deorçamento por resultados (performancebudget) que balizou de forma significativao desenho e a implementação do novomodelo do PPA.

Orçamento por resultados:conceitos e origem

O debate acerca do orçamento porresultados ou por desempenho, chamadoem inglês de performance budget, apresentaalgumas conceituações com pequenasdiferenças. Brumby e Robinson (2005)enfatizam a questão da eficiência alocativa

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e produtiva dos recursos públicos funda-mentada em uma base de informações dedesempenho, da seguinte forma:

“Os procedimentos ou mecanismosque procuram fortalecer os elos entreos recursos aplicados pelo setorpúblico e seus resultados ou produtosatravés do uso de informaçõesformais (indicadores de resultados) dedesempenho na tomada de decisãoalocativa de recursos” (2005, p. 5).

Na conceituação da Organização paraCooperação do Desenvolvimento Econô-mico (OCDE)2, o orçamento por resul-tados é a forma de orçamento que rela-ciona recursos alocados e resultadosmensuráveis, sendo a redução da centrali-zação e do controle na gestão orçamentáriaquestões fundamentais.

As origens do orçamento por resul-tados nos remetem ao modelo Planning,programming and budgeting systems (PPBS)desenvolvido em meados da década de60 pelo governo norte-americano. A partirdele se originaram o program budgeting, outputbudget e, finalmente, performance budget, quemais se assemelha com as definiçõesapresentadas acima (DIAMOND, 2003a).

O PPBS consiste em um completosistema de orçamentação elaborado noDepartamento de Defesa estadunidenseno início dos anos 1960 que, posterior-mente, expandiu-se para as demais agênciasgovernamentais, governos subnacionais ealguns países (DIAMOND, 2003b). Como onome já diz, defende-se a integração doplanejamento com o orçamento por meiode programas. A primeira fase procuraidentificar os objetivos atuais e futuros nosentido de descobrir as maneiras de sealcançá-los. A fase de programação visainserir o planejamento dentro de

programas hierarquizados por prioridadesa serem definidas por tomadores dedecisão, nos distintos níveis de hierarquiapolítica. Por fim, a fase da orçamentaçãoconsiste na tradução de cada programamulti-anual em uma série de ações anuais,determinando os responsáveis pelas tarefase os respectivos recursos necessários.

A partir de 1971, o sistema começoua ser abandonado em decorrência deinúmeras críticas. Apesar de parecer simples,o modelo apresentou problemas, princi-palmente em relação às tomadas de decisãodos superiores. A ausência de uma liderançaou de um empreendedor que conduzisseo processo de reforma prejudicou a suaplena implementação.

Entretanto, segundo Diamond(2003b), o PPBS continuou sendo utilizadonos Estados Unidos de forma menosambiciosa, bem como em outros países.Ademais, como herança desse modelo, odesenvolvimento de indicadores de desem-penho e de custos do sistema de prestaçãode contas e de informação persistiu. Issoinfluenciou na consolidação do queconvém ser chamado de orçamento-programa.

Com forte apoio da Organização dasNações Unidas (ONU), o orçamento-programa se expandiu para as nações emdesenvolvimento nos anos 1960 como útilferramenta para o desenvolvimento doplanejamento. Contudo, como pré-requisito para o seu sucesso, algumascondições eram necessárias, tais como:disciplina fiscal, métodos eficientes demensurar e arquivar informações físicas efinanceiras e, ainda, coordenação entre aagência de orçamento e outros órgãosgovernamentais. Isso, comprovadamente,não condizia com a conjuntura daquelespaíses no período (CAIDEN; WILDAVSKY,1974).

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De acordo com Wildavsky (1982), nãoexiste uma definição padrão para orça-mento-programa. O ponto central é queas decisões orçamentárias devem serdirecionadas para resultados (outputs),como metas governamentais, objetivosfinais ou programas, ao invés de inputs(pessoal, equipamento e manutenção). Parao autor, assim como na análise do custo-benefício, o orçamento-programa enfatizaa estimativa do custo financeiro total parase alcançar os resultados pretendidos.

A partir dessa configuração de orça-mento-programa, Diamond (2003b) argu-menta que foi criada a base para aintrodução da nova gestão baseada nodesempenho (performance-based management)no início dos anos 1990. Nesse contexto,o orçamento passa a ser cada vez maisdirecionado aos resultados referenciadospelo uso de informações de desempenho.

Fortemente influenciado pela onda daNova Administração Pública, queculminou em movimentos reformistas emdiversos países desenvolvidos, entre eles,Nova Zelândia, Austrália e Reino Unido,o foco nos resultados também atingiu adiscussão do orçamento do governonorte-americano. Em termos gerais, areforma preconizava o aumento daflexibilidade gerencial das agências, aintrodução de contratos de gestão e autilização de princípios da iniciativa privadana condução da política orçamentária. Porconseqüência, surge o denominado NovoOrçamento por Desempenho (NewPerformance Budget), que se sustenta nosseguintes elementos (DIAMOND, 2003b):

• unificação de todos os custos parase alcançar um resultado determinado,independente do número de agênciasenvolvidas na sua produção;

• ênfase no custo total, incluindodespesas gerais;

• definição de resultados em termosde indicadores mensuráveis e avaliação daqualidade de bens e serviços providos;

• comparação com o real resultadopara atingir eficiência e efetividade;

• incorporação de medidas explícitasde desempenho e de sistema avaliativo dodesempenho;

• inclusão de alto grau de accountability3

com mecanismo de premiações e punições.A premissa base do orçamento por

resultados, logo, estabelece que o desem-penho é importante; todavia. deve estarintegrado a um sistema de accountabilitycapaz de premiar os bons resultados epunir os maus. A abordagem, apesar demais abrangente que o orçamento-programa, não culmina na efetivaintegração a um modelo de gestãoorçamentária. Isto é, a simples introduçãodos elementos supracitados dificilmentetem atingido o objetivo principal domodelo: melhoria da efetividade eeficiência dos gastos.

É evidente a tentativa de ruptura coma prática cotidiana do orçamento incre-mentalista, ou seja, tomada de decisõesfundamentadas em ajustes marginais,baseados nas dotações dos exercíciosanteriores, sendo os problemas atacadosde forma repetitiva (DAVIS et al., 1966).Embora essa não seja uma peculiaridadeexclusiva dos países emergentes, nesses asimplicações são mais perversas.

O incrementalismo no processoorçamentário brasileiro possui inúmerascausas, tais como a ausência de informaçãoconfiável, compromissos fiscais e incertezaquanto às receitas. No entanto, o fatorcentral está relacionado à sua rigidez. Essacaracterística é resultado do acúmulo depressões sobre o orçamento que seoriginam dos seguintes fatores: compro-missos financeiros acumulados no passado;

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direitos assegurados em lei a grupos sociaismais bem organizados; regras que estabe-lecem os mecanismos de transferências derecursos fiscais na Federação e as garantiasinstituídas com respeito ao financiamentode determinados programas governamen-tais – as vinculações de receitas (CUNHA;REZENDE, 2003).

Novamente, isso não é exclusividadebrasileira, como bem ressalta Shick (2006)ao analisar o caso norte-americano. Namedida em que se aumentou o tamanho ea abrangência do orçamento, ele tornou-se menos flexível e mais restritivo.

Portanto, a tentativa de ruptura docaráter incremental do orçamentoperpassa a valorização do principal instru-mento do modelo de orçamento porresultados: a avaliação.

Na concepção da avaliação por resul-tados, os indicadores de desempenhoexercem um papel basilar dentro domodelo. As funções dos indicadores dedesempenho vão desde monitorarmudanças, identificar problemas,potencializar e exercer ações corretivas sobresponsabilidade dos gestores, influenciarcomportamento da equipe, medir rendi-mento e traçar comparação com outrasagências, como também transmitircredibilidade e confiança aos contribuintes(DIAMOND, 2005). Assim, o modelo deorçamento por resultados deve ser vistocomo um método integrado de alocaçãode recursos, no qual os indicadores devemestar integrados a todo o sistema. O uso deindicadores de desempenho melhora acomunicação dentro do governo, avança nasdiscussões sobre os resultados das suas açõese serviços e ilumina decisões orçamentárias,provendo informações adicionais e rele-vantes (MELKERS; WILLOUGHBY, 1999).

É notória a existência de problemas emrelação à utilização de indicadores de

desempenho, principalmente porque elesnão devem ser vistos como um fim em simesmo, mas como parte de um amploprocesso avaliativo. Dentre os principaisriscos, destacam-se a excessiva confiança nosindicadores de desempenho sem a necessi-dade de uma avaliação mais abrangente, ouso de indicadores inapropriados, o mauuso e o perigo da informação exagerada eda falta de seletividade (DIAMOND, 2005).

O Plano Plurianual, a partir de 2000,introduz a avaliação anual do plano e dosprogramas, incluindo a atualização deindicadores de desempenho para as suasações, conforme relata Pares e Valle:

“As atividades de monitoramento eavaliação das políticas e programasassumem caráter estratégico paraconferir maior qualidade ao gastopúblico e otimizar a obtenção deresultados no setor público... estasatividades fazem parte do ciclo de gestãodo PPA desde 2000. (2006, p. 235)

Assim, passamos a analisar o PPA, maisespecificamente o Plano anterior (2000-2003), o vigente (2004-2007) e a propostado PPA 2008-2011, com vistas a compararem que medida a sua arquitetura seaproxima do modelo de orçamento porresultados e se ela contribui para oaprimoramento do processo orçamentáriono País.

O novo Plano Plurianual

PPA 2000-2003 (Avança Brasil)Conforme já mencionado na intro-

dução, as experiências anteriores ao PPA2000-2003 acrescentaram algumasinovações ao seu desenho, porém, nãoforam bem sucedidas tanto na promoçãoda integração do planejamento e do

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“A prática deavaliação fortaleceo planejamento e aaprendizagem nasorganizaçõesgovernamentais,mediante a geraçãode informaçõesqualificadas sobreos resultadosalcançados”.

orçamento quanto na introdução de umsistema efetivo de avaliação das açõesgovernamentais. O PPA 1996-1999 nemchegou a ser objeto de avaliação, uma vezque lhe faltavam instrumentos de monito-ramento e avaliação.

Entretanto, a necessidade de umareforma orçamentária vinha sendodebatida no governo desde 1996 e foiapresentada na proposta do PPA 2000-2003, denominado Avança Brasil.

Essa reforma ficou conhecida comoReforma Gerencial dos Processos dePlanejamento e Orçamento e se apresentoucomo uma conseqüência direta do movi-mento de reforma gerencial iniciado noâmbito federal a partir de 1995: “a verdadeé que somente com o PPA 2000-2003 ecom o orçamento do ano de 2000 é quefoi possível proceder-se à adequação doprocesso orçamentário às exigências de umaadministração gerencial e voltada pararesultados (CORE, 2004, p.15)”.

As três funções básicas do processoorçamentário são: planejamento, gerênciae controle. Com o PPA 2000-2003,procurou-se reavaliar essas funções e,seguindo a abordagem gerencial, promoverequilíbrio entre elas, além de consolidar avisão de um orçamento moderno com ofoco nos resultados. Recordando quedentre essas três funções, o controle temprevalecido historicamente na práticaorçamentária brasileira.

Nesse contexto, a Lei de Responsabi-lidade Fiscal – LRF (Lei Complementarnº 101/2000) – é instituída. A LRF estabe-leceu importantes critérios para que fosseadotada uma metodologia mais rígida noprocesso orçamentário, visando à imple-mentação efetiva de um regime de disci-plina fiscal agregada. Se, por um lado,alguns especialistas argumentam que a lei éum complemento ao PPA no que tange

ao planejamento fiscal e um elementoindispensável ao plano, outros discordam,alegando que a norma é uma lei de controlee que reforçou a situação de desequilíbrioentre as três funções básicas do processoorçamentário.

No que tange à integração entre orça-mento e planejamento, o PPA procurasuperar a dicotomia estrutural entre osmódulos do plano e os do orçamento,mediante a utilização de um único módulo

integrador do plano com o orçamento, ouseja, o programa, conforme descriçãoabaixo dos idealizadores do novo Plano(GARCES; SILVEIRA, 2002):

“Em termos de estruturação, oplano termina no programa e o orça-mento começa no programa,conferindo uma integração desde aorigem, sem necessidade de buscar-se

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compatibilização entre módulosdiversificados. O programa comoúnico módulo integrador e os projetose atividades como instrumentos derealização dos programas que devemresultar em produtos, com metascorrespondentes aos recursos alocados,requisitos para a gestão de um orça-mento por programa ou por resul-tados” (2002, p.58).

O Plano Plurianual 2000-2003 se iniciacom a aprovação da Lei no 9.989, de 21de julho de 2000, que determina o enviodo Relatório Anual de Avaliação aoCongresso Nacional até o dia 15 de abrilde cada exercício. A Secretaria de Planeja-mento e Investimentos Estratégicos doMinistério do Planejamento (SPI/MP) é aresponsável pela definição da metodologiada avaliação e pela sistematização doprocesso.

O PPA 2000-2003 consiste naconjunção de todas as atividades doGoverno Federal em 365 programas, quepassam a ser referência para a formulaçãodos orçamentos anuais. Os programas sãoum desdobramento operacional dasOrientações Estratégicas do Presidente4

com macroobjetivos formulados a partirdo estudo dos Eixos Nacionais deIntegração e Desenvolvimento5.

O Decreto no 2.829, de 29 de outubrode 1998, e a subseqüente Portaria no 117,de 12 de novembro de 1998, criaram asbases legais para a última reforma doprocesso orçamentário brasileiro. Demodo geral, a legislação determina que oprograma seja a forma básica de integraçãoentre o plano e os orçamentos. Concei-tualmente, um programa é o instrumentode organização das ações do governo,elaborado em função de um diagnósticode um problema ou oriundo de uma

demanda da sociedade, tendo um objetivoclaro e preciso, de modo a expressar oresultado a ser atingido (SENADO FEDERAL,2004). O programa deve ser mensurávelpor um ou mais indicadores estabelecidosno Plano Plurianual.

Os programas são constituídos deações que, dentre as suas funções, visam:aumentar a racionalidade e eficiência dogasto, ampliar a visibilidade dos resultadose benefícios gerados para a sociedade,como também elevar a transparência naaplicação dos recursos. Cada ação possuium produto com metas físicas corres-pondentes aos recursos alocados, sendoesse princípio de uma gestão orçamentáriavoltada para resultados.

No PPA 2000-2003, existiam quatrotipos de classificações de programas, deacordo com a sua natureza (BRASIL, 1998):

• programas finalísticos – maioria dosprogramas que provêem direta ou indire-tamente bens ou serviços para a sociedade;

• programas de gestão de políticas públicas –incluem as ações necessárias para que osórgãos de governo possam desenvolversuas atividades de formulação, monito-ramento e avaliação de políticas públicas;

• programas de serviços ao Estado –executados por organizações cuja missãoprimordial é a prestação de serviços aórgãos do próprio Estado;

• programas de apoio administrativo – denatureza apenas orçamentária, objetivaagregar elementos de despesa.

Dentre esses quatro tipos de programas,apenas os Finalísticos e de Serviços aoEstado possuíam indicadores e foramsuscetíveis ao processo avaliativo.Os primeiros representam a grande maioriados programas do PPA.

O desenho do PPA 2000-2003 cria afigura do gerente com responsabilizaçãoindividualizada sobre a obtenção dos

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resultados das ações e prestação de contasda sua gestão. Além disso, o monito-ramento em rede com apoio do Sistemade Informações Gerenciais e de Planeja-mento do Plano Plurianual (SigPlan), adefinição de programas estratégicos, ogerenciamento intensivo e a avaliação anualde desempenho de todos os programas eplanos são a base do novo modelo(GARCES; SILVEIRA, 2002).

Quanto à questão da responsabilizaçãodos dirigentes, Core (2004) argumenta quea reforma deu nova configuração para afunção de gerência, com o propósito dedesenvolver mecanismos que levassem àcobrança de resultados e responsabilidadesdefinidas. Já Pacheco (2004) considera queessa relação se aproxima de um contratode resultados, expresso em termos de umprograma.

Em relação ao processo de avaliação,o foco é no programa e não na organi-zação executora das ações, distintamentedos casos dos países da OCDE, queintroduziram o modelo de orçamento porresultados. A sistemática de avaliação anualpretende aumentar a transparência da açãode governo, mediante a prestação decontas à sociedade sobre o desempenhodos programas; melhorar o desenho dasações governamentais; auxiliar a tomadade decisão; aprimorar a gestão e promovero aprendizado.

Outro aspecto fundamental do PPAfoi a criação do SigPlan6 (Sistema deInformações Gerenciais e de Planeja-mento), considerado um instrumento deapoio ao planejamento, execução, moni-toramento e avaliação dos programas doPPA. O SigPlan conjuga os dados deexecução orçamentária e financeira detodos os programas e ações do governofederal, provenientes do Sistema Integradode Dados Orçamentários (Sidor) e do

Sistema Integrado de AdministraçãoFinanceira (Siafi). Calmon e Gusso (2003)defendem que o SigPlan representa ummecanismo fundamental na sistematizaçãodas informações relativas a todas as etapasdo processo de avaliação anual do PPA.

Nos argumentos dos idealizadores, énítida a crença de que as inovações do PPAdeveriam criar condições para se rompero caráter incremental do orçamento, pormeio da alocação de recursos para osprogramas com clareza de prioridades ecom esforço de negociação dentro dogoverno (GARCES; SILVEIRA, 2002).

PPA 2004-2007 (Brasil de Todos)A discussão e a formulação do PPA

2004-2007 ocorreram no início de umnovo governo. No entanto, a transição nãogerou alterações significativas na elaboraçãodo PPA, destaque apenas para a tentativade ampliação do debate acerca da formu-lação do plano, considerado como umavanço. Nesse sentido, observou-se umprocesso de ampliação da publicização doPPA e uma discussão de seus conteúdosnas 27 unidades da Federação sob aliderança da Secretaria-Geral daPresidência. Calmon e Gusso atentam paraessa inovação:

“Ao contrário do que ocorreuna formulação do PPA anterior, queintroduziu mudanças significativas nomodelo de planejamento e gestãoaté então adotados, foram mantidos,no PPA 2004-2007, os conceitos, osfundamentos metodológicos, omodelo de gestão, o Sistema deInformações Gerenciais e de Planeja-mento do Plano Plurianual (SigPlan) ea forma de organização porprogramas adotados anteriormente.Entretanto, há uma diferença

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fundamental entre a sistemática doPPA 2004-2007 e a utilizada anterior-mente: a adoção de uma estratégia deformulação participativa” (2003, p.27).

O novo PPA, aprovado pela Leino 10.933, de 11 de agosto de 2004, foidenominado Brasil de Todos, nome-fantasia que procurou refletir o caráterparticipativo da formulação. O Plano aindavigente objetiva assegurar a otimização dosrecursos públicos e a efetividade do projetode desenvolvimento sustentável do País.O modelo de gestão do plano foi estabe-lecido pelo Decreto no 5.233, de 06 deoutubro de 2004, que embora nãotrouxesse mudanças radicais, apresentoualguns ajustes7 relevantes, que serãoapresentados a seguir.

A avaliação da experiência anterior doPPA indicava alguns problemas, tais como:

• dificuldades na articulação entre osgerentes e a estrutura formal de cadaMinistério (especialmente na função deordenação de despesas);

• escassez dos meios frente às respon-sabilidades dos gerentes;

• pequena participação dos gerentesnos processo decisórios;

• pouca cooperação institucional parasuperação de restrições;

• acesso restrito aos canais de negociação.Desse modo, o novo Plano, diante da

necessidade de ampliar a responsabilizaçãodo gerente do programa e ao mesmotempo inseri-lo no processo de tomadade decisões, passa a definir o titular doórgão como o detentor da responsabi-lidade pela consecução dos objetivossetoriais e a incluir mais três atores:

• gerente: titular da unidade adminis-trativa à qual o programa está vinculado; éresponsável pela gestão do Programa; deveproporcionar e articular recursos para o

alcance dos objetivos do programa,monitorar e avaliar a execução do conjuntodas suas ações;

• gerente-executivo: apoiar a atuação dogerente de Programa, integrando oconjunto das ações;

• coordenador de ação: viabilizar aexecução e o monitoramento de uma oumais ações do Programa, é o responsávelpela unidade administrativa à qual sevinculam as ações.

Assim como no PPA anterior, ospressupostos da gestão orientada porresultados e preocupada com a transpa-rência, na melhoria da efetividade e daeficiência das ações governamentaistambém são inseridos no modelo de gestãodo Plano Brasil de Todos (BRASIL, 2004).Ou seja:

“Embora mais efetiva, transparentee democrática, a gestão pública porresultados envolve processos aparen-temente mais complexos do que atradicional gestão hierárquica e baseadano comando e controle” (2004, p.29).

Assim, permanece o foco emprogramas como o orientador da atuaçãogovernamental, fortalecendo a funçãoplanejamento integrada ao orçamento ea gestão do gasto como central paradar qualidade e coerência aos processosde monitoramento e avaliação e derevisão do plano, bem como parasubsidiar a elaboração do Projeto de Leide Diretrizes Orçamentárias (PLDO) e doProjeto de Lei Orçamentária Anual(PLOA). Com efeito, o alcance dosresultados pressupõe definições de metasfísicas e financeiras precisas e produtosmensuráveis (BRASIL, 2004).

Sendo assim, os principais objetivos doPlano de Gestão do PPA 2004-2007 são:

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1) construir uma gestão orientada pararesultados;

2) viabilizar uma gestão colegiada,participativa e ágil;

3) incorporar processos de monitora-mento e avaliação que contemplem asespecificidades de cada setor e de seusprogramas;

4) melhorar a utilização, a qualidade ea confiabilidade das informações geradas;

5) propiciar mecanismos para tomadade decisões estratégicas e operacionais.

Com vistas a atingir tais objetivos, aestratégia de avaliação e monitoramentofoi priorizada, uma vez que essa é uma dasprincipais deficiências das experiênciasanteriores. Dessa forma, a avaliação é peçacentral no Plano de Gestão (2004), namedida em que almeja o aperfeiçoamentocontínuo do desenho e da implementaçãodos programas e do Plano.

A data de entrega do Relatório Anualde Avaliação ao Congresso Nacional e aconseqüente veiculação para a sociedadetambém foi alterada. Enquanto o PPA2000-2003 estabelecia o prazo de 15 deabril de cada ano; esse prazo, no novo PPA,estendeu-se até o dia 15 de setembro. Talalteração impacta a apreciação dos Projetosde Lei de Revisão do PPA e de Lei Orça-mentária Anual no âmbito do CongressoNacional, haja vista que restringe em cincomeses o tempo de análise até a sua revisão.

A outra distinção, em relação ao PPAanterior, é o início da implantação doSistema de Monitoramento e Avaliaçãodo Plano Plurianual, que tem comofinalidade8:

• proporcionar maior transparência às açõesde governo: informações sobre desempenhodos programas como instrumento deprestação de contas junto à sociedade;

• auxiliar a tomada de decisão: infor-mações úteis à melhoria da qualidade das

decisões sobre planejamento e ações go-vernamentais;

• promover a aprendizagem e a disseminaçãodo conhecimento nas organizações: ampliação doconhecimento dos gerentes e de suasequipes sobre o programa, devendo serentendida como oportunidade dediscussão coletiva sobre o programa;

• aperfeiçoar a concepção e a gestão do planoe dos programas: desenvolvimento deinstrumento de gestão que visa assegurar

o aperfeiçoamento contínuo dosprogramas e do Plano, objetivandomelhorar os resultados e otimizar osrecursos públicos.

Nesse sentido, prevalece a perspectivada importância dos resultados da avaliaçãopara subsidiar as tomadas de decisão emdiferentes níveis: estratégico (Ministros eComitê de Coordenação de Programas),tático (gerentes, gerentes-executivos e

“Acredita-se quea análise de custospode fornecer basesmais objetivas paraa alocação derecursos públicosna área social, tantonos órgãos setoriaisquanto nos órgãoscentrais daadministraçãopública federal”.

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coordenadores de ação) e operacional(coordenadores de ação e sua equipe).

Por fim, o processo da avaliação anualdo PPA se realiza em três etapas, pelasinstâncias de implementação do PlanoPlurianual: gerência de programas (avaliaçãodo programa), ministério- setorial (avaliaçãosetorial) e Ministério do Planejamento,Orçamento e Gestão (avaliação do plano). Deforma distinta da sua versão anterior, oPPA 2004-2007 inseriu na etapa interme-diária a figura da Unidade de Monito-ramento e Avaliação (UMA), compostapor servidores da Subsecretaria de Planeja-mento, Orçamento e Administração(SPOA) de cada ministério, sendo elaresponsável pela consolidação dasavaliações dos gerentes dos programas,conforme a figura abaixo:

A avaliação anual de programas e aavaliação setorial são realizadas por meiode dois roteiros de questões disponibili-zados no SigPlan, em módulo específico

para o processo de avaliação. Assim querespondidos pela gerência do programa,os roteiros seguem para a SPOA, que osconsolida e encaminha ao MP. Este, porsua vez, inclui análise das variáveismacroeconômicas e do cenário que integraa Lei de Diretrizes Orçamentárias e aconjuntura atual. Além disso, incorpora aanálise estatística dos dados obtidos nasduas etapas iniciais e o levantamento dosfatores que dificultaram a implementaçãoe o alcance dos objetivos dos programas.

A etapa de avaliação do programasubdivide-se em três partes interdepen-dentes: a avaliação quanto à concepção doprograma; a avaliação quanto à implemen-tação do programa; a avaliação quanto aosresultados do programa.

Todas as etapas são importantes parao alcance dos objetivos da avaliaçãosupracitados. Contudo, a terceira etapa temmais destaque dentro da concepção domodelo de orçamento por resultados.

Fonte: Brasil, 2006

Figura 1: Etapas e instâncias da avaliação dos programas e do PPA

Ministério doPlanejamento

Avaliação doprograma• Resultados• Concepção• Implementação

Avaliação setorial• Resultados do conjunto dos programas• Concepção do conjunto dos programas

Avaliação do plano• Cenário macroeconômico• Gestão do Plano

Etapas e instâncias da avaliação

Gerência Ministério setorial

Relatório Anual de Avaliação

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A elaboração, o acompanhamento e aapuração dos indicadores de desempenhosão ações essenciais que visam tornar aavaliação de resultados mais objetiva e,conseqüentemente, mais plausível.

Proposta do Plano Plurianual2008-2011

Desde março do presente ano, ogoverno, por intermédio do MP, iniciou oprocesso de discussão e formulação daproposta do Plano Plurianual para osquatro próximos anos (2008-2011). Coma finalidade de organizar a ação governa-mental com vistas à melhoria do desem-penho gerencial da administração públicae contribuir para a consecução das priori-dades do governo, o Manual de Elabo-ração do Plano9 apresenta uma relação desete princípios. Do ponto de vista domodelo de orçamento por resultados,cinco princípios convergem para ele; sãoestes: integração de políticas e programas,monitoramento e avaliação dos projetos eprogramas de governo; gestão estratégica

dos projetos e programas; transparênciana aplicação dos recursos públicos; parti-cipação social na elaboração e gestão doPlano Plurianual.

Apesar da fase inicial do processo, épossível constatar uma continuidade domodelo que fundamentou os dois planosanteriores. A metodologia de definição dosprogramas não foi alterada, conformeverifica-se na figura abaixo extraída doManual de Elaboração do Plano.

A figura apresenta a lógica de cons-trução de um programa. Os passos são osseguintes: identificação do problema, suascausas e o público-alvo, definição doobjetivo e das ações do programa que atin-girão as causas do problema. Segundo omanual, o programa continua sendocompreendido como o mecanismo quearticula um conjunto de ações parapromover o enfrentamento do problema,devendo seu desempenho ser passível demensuração por meio de indicadores dedesempenho condizentes com o objetivoestabelecido. Observa-se, portanto, que não

Fonte: Brasil, 2007

Figura 2: Orientação para elaboração de programa

ProblemaObjetivo +indicadorPrograma

C1

C2

C3

Causas Público-alvo:pessoas, famílias, empresas

Ações

A2

A1

A3

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houve mudanças no modo de elaboraçãodos programas em relação aos dois planosanteriores.

No que tange à avaliação e monitora-mento, não surgiram inovações até omomento. Como já mencionado, os indi-cadores de desempenho continuarão, pelomenos teoricamente, exercendo um papelrelevante dentro do processo. Com relaçãoà questão da avaliação, o manual esclarece:

“A prática da avaliação fortalece oplanejamento e a aprendizagem nasorganizações governamentais, mediantea geração de informações qualificadassobre os resultados alcançados e asrestrições enfrentadas na implemen-tação dos programas, oferecendorecomendações para auxiliar a tomadade decisão (2007, p.25)”.

As avaliações do programa conti-nuarão sendo realizadas todo ano emconjunto com as avaliações do Plano, umavez que são entendidas como essenciaispara o aperfeiçoamento dos programase do processo de alocação dos gastos dogoverno. Os Relatórios Anuais deAvaliação apontam uma tarefa desenvol-vida em três etapas e por diferentesinstâncias, do mesmo modo do PPAvigente. Quanto ao monitoramento dosprogramas e ações, o Manual de Elabo-ração também não indica nenhumaalteração na metodologia de coleta etratamento dos dados.

A implementação efetiva do Plano

Nos últimos quarenta anos, o processoorçamentário do governo federal sofreudiversas transformações. Entretanto, no quese refere aos três fatores do processoorçamentário, a supremacia do fator

controle sobre os demais (planejamento egerência) não sofreu alteração significativadurante o período. A tentativa de amenizaresse desequilíbrio por meio das inovaçõesdo PPA comemora oito anos. Houveavanços e melhorias no processo? Quaisas limitações da reforma?10

Quanto aos avanços, é notório que aavaliação dos programas começa a serincorporada na agenda pública brasileira.Calmon e Gusso (2003) argumentam quea experiência de avaliação do PPA gerouuma ampla adesão dos órgãos de governoao movimento de avaliação e melhoria dagestão pública, sendo essa uma indicaçãosobre a cultura de resultados.

Embora a avaliação tenha uma etaparealizada pela própria secretaria respon-sável, o processo avaliativo anual contribuipara a abertura de uma oportunidade dediscussão interna acerca da concepção,implementação e resultados dosprogramas. Em outras palavras, a existênciade um momento voltado para se pensarno desenho e na estrutura das açõesgovernamentais enseja uma oportunidadepara o aprimoramento das políticasgovernamentais.

Dessa forma, o BIRD (2002) ressaltao comprometimento do governo brasi-leiro em direcionar as ações aos resultados,com vistas a tornar o gasto público maisefetivo, eficiente, transparente, bem comoresponsivo às demandas da sociedade.

Apesar de incipiente, a idéia deintegração entre orçamento e planeja-mento, que trouxe mais simplificação evisibilidade ao sistema orçamentáriobrasileiro, conseqüentemente ampliou atransparência da gestão. A implementaçãodo Plano contribui para referenciar todasas ações do governo a uma programaçãoque proporciona uma imagem objetivade racionalidade.

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Por outro lado, não são poucas aslimitações e dificuldades enfrentadas naimplementação do novo modelo de gestãodo PPA. Os estudos do Banco Mundial(2002; 2006) expõem que o País temevoluído de forma modesta nas reformasorientadas aos resultados ou desempenho.A introdução de elementos da gestão e doorçamento por resultados tem encontradosérias restrições.

Garces e Silveira (2002) salientam queum dos principais entraves à implemen-tação da reforma é a insuficiência quanti-tativa e qualitativa de informaçõesgerenciais. Por falta de sistemas e métodosadequados, os gerentes enfrentam dificul-dade em obter e consolidar informaçõessobre os resultados e o desempenho físicodos programas sob sua responsabilidade.O quadro se agrava à medida que açõesvão sendo descentralizadas para Estadose Municípios. Na falta de informaçõesconsistentes para subsidiar a decisão, ogerenciamento e a gestão estratégicaperdem foco e rapidez.

Com base nos relatórios anuais deavaliação do PPA, que apresentam aconsolidação dos desempenhos dosprogramas, observa-se que as dificuldadesdos gerentes de programas e de sua equipeinfluenciam na aferição dos resultados dosprogramas. Dois problemas centrais foramencontrados na mensuração de resultadosdos programas: a dificuldade na elaboraçãode indicadores de resultado (efetividade) ede mensuração do grau de impacto doprograma na evolução do indicador; acomplexidade de identificar o períodorazoável para que um programa gereresultados.

A apuração dos indicadores dosprogramas do PPA 2000-2003 retrata umdesempenho aquém do esperado11. Dos663 indicadores existentes no último ano

do plano, apenas 260 foram apurados,cerca de 40%; sendo que apenas 15% ou98 indicadores atingiram o índice previstono final do Plano. Quanto aos programas,somente 73 do total de 392, no fim de2003, possuíam um indicador com o índiceprevisto.

Apesar de apresentar melhoriascontínuas desde o PPA 2000-2003, aapuração de indicadores de desempenhodos programas continua insatisfatória.Durante os dois primeiros anos do PPAvigente (2004 e 2005), ocorreu umaumento quantitativo de indicadores e deindicadores apurados. Na verificação deatendimento das metas, todavia, a apuraçãofoi abaixo do esperado. Como exemplo,em 2004 pouco mais de 40% de todos osindicadores de programas do PPA foimensurado. No caso específico dosprincipais ministérios da área social(Ministério do Desenvolvimento Social,Educação e Saúde), esses tiveram osseguintes percentuais de apuração: 13%,0% e 68%, respectivamente12.

Quanto à relação entre indicadores eprocesso de alocação de recursos, nota-seque não há causalidade entre as variáveis.De modo geral, o desempenho dosprogramas, mensurado pelos indicadores,não impacta, pelo menos em termosquantitativos, as dotações de recursos ouas suas execuções orçamentárias dosprogramas (CAVALCANTE, 2007).

Prevalece a falta de informaçõesconfiáveis e de pessoal qualificado pararealizar o monitoramento dos indicadores.Além disso, as metas são, na sua maioria,irrealistas e carentes de dados e instrumentospara a sua mensuração. Com efeito, na horada tomada de decisões alocativas, normal-mente os indicadores do PPA são ignorados.

Outra deficiência do processoavaliativo do Plano Plurianual é a ausência

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de indicadores de custos dos programasou dos órgãos que os executam. Os inputs,isto é, salários e custos de capital, estãoseparados em programas globais e não sãocontabilizados. Portanto, as medidas dedesempenho estão longe de seremcompletas. A importância da mensuraçãodos custos das ações governamentais éressaltada por Cunha e Rezende:

“Acredita-se que a análise de custospode fornecer bases mais objetivas paraa alocação de recursos públicos na áreasocial, tanto nos órgãos setoriais quantonos órgãos centrais da administraçãopública federal” (2005, p.132).

A estrutura de incentivos do Plano nãose mostra nem sustentável, nem consistente,por não integrar os conteúdos progra-máticos, informacionais, orçamentários,organizacionais e de recursos humanos(BIRD, 2002). A figura dos gerentes e achamada contratualização de resultadosnão funcionaram de forma efetiva, emboraa arquitetura para tal tenha sido moldada.O locus institucional do PPA se restringeao circuito que compreende a Secretariade Planejamento e Investimentos Estraté-gicos (SPI), a Secretária de OrçamentoFederal (SOF) e a Subsecretaria de Plane-jamento, Orçamento e Administração(SPOA).

Finalmente, uma crítica constante aoPlano Plurianual é o fato da metodologiaser um modelo amplo, geral e irrestrito paratodas as pastas, independente das caracte-rísticas distintas de cada uma. Isto é, umúnico modelo para ministérios com estru-turas de distintos tamanhos como oMinistério da Saúde e o Ministério doTurismo ou de áreas diversas, tais como oMinistério de Minas e Energia e o Ministériodo Desenvolvimento Agrário. Tal

constatação vai ao encontro da análise deRadin (2006) sobre o Movimento porResultados, quanto à tendência de adotariniciativas de perfil “one-size-fits-all”, ou seja,um modelo padrão para ser implemen-tado em qualquer organização ou governo,ignorando assim as particularidades dosmesmos e de seus programas.

Considerações finais

Diante da exposição dos avanços elimitações da nova metodologia de planeja-mento e orçamento proposta pelo PlanoPlurianual, é razoável argumentar que amesma se enquadra no modelo de orça-mento por resultados ou por desempe-nho? E ainda, que mudanças introduzidascontribuíram para o aprimoramento doprocesso orçamentário?

Quanto à primeira questão, partimosdo pressuposto de três princípios elemen-tares do modelo de orçamento por resul-tados: a mensuração de resultados emtermos de indicadores de desempenho; autilização de indicadores de custos ou deeficiência e, por fim, os dois primeirosprincípios inseridos num sistema deaccountability com um mecanismo depremiações e punições.

A mensuração de resultados emtermos de indicadores está claramenteincluída na estrutura do Plano Plurianual,conforme se pode verificar na apresen-tação das experiências recentes do PPA.No entanto, os resultados do moni-toramento e da avaliação dos programasdo PPA não têm sido bem sucedidos. Osindicadores de desempenho, medidaobjetiva de análise dos resultados dosprogramas, não apenas são negligenciadosno decorrer do Plano, como também nãosão considerados relevantes nas tomadasde decisões.

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Em relação aos indicadores de custos,o PPA deixa muito a desejar. As análisesde custos ou eficiência dos programasfinalísticos são praticamente inexistentes eos programas não são cobrados pelamelhoria da eficiência dos gastos. Issoindica a ausência de uma preocupação naagenda quanto à eficiência dos gastos,diferente das experiências recentes dereformas administrativas dos países daOCDE, por exemplo. Como agravante,no caso da administração pública brasileira,a falta de flexibilidade dos órgãos afeta arealização de indicadores de custos e, logo,a mensuração do dispêndio das açõesgovernamentais. Os custos com pessoal,material de consumo, passagens, diárias eetc., na maioria das vezes, não sãocontabilizados, impedindo assim umaanálise fidedigna da eficiência dos órgãos.

O terceiro princípio pressupõe que ouso de indicadores de custo e de desem-penho só tem validade se inseridos numsistema de accountability com ummecanismo de premiações e punições. Noentanto, não há relação direta entre amensuração dos indicadores dosprogramas do PPA com as decisõesalocativas, isto é, o desempenho doprograma, analisado por meio dos indi-cadores do PPA, não influencia apremiação ou sanção aos gestores. Emboraos programas possuam gerentes, dentrode uma estrutura instituída de respon-sabilização, esses não são contempladoscom mais recursos ou punidos comrestrições orçamentárias em função do seudesempenho. Em termos práticos, osindicadores são positivos no sentido deampliar a transparência governamental;contudo, o grau de accountability é conside-ravelmente baixo.

Quanto à avaliação, trata-se de uminstrumento fundamental voltado para o

gerenciamento dos recursos, mas somentepossui validade se os resultados sãoutilizados para fins de tomada de decisões.No caso dos programas do PPA, a incor-poração de mecanismos sistemáticos deavaliação e monitoramento ao processoorçamentário não tem agregado valor aoprocesso decisório organizacional.

Deste modo, do ponto de vista teórico,observa-se que o novo desenho do PlanoPlurianual apresenta alguns elementos domodelo de orçamento por resultados oupor desempenho. Porém, a despeito deopiniões otimistas em relação ao desen-volvimento da gestão orçamentária voltadapara resultados, poucos avanços têm sidodetectados no sentido de atingir a finalidadeprecípua do modelo: a melhoria daefetividade e da eficiência nos gastospúblicos.

Todavia, não se pode creditar apenasà metodologia e à estratégia de implemen-tação do PPA as razões do seu fracasso,haja vista que o ceticismo quanto aoimpacto do PPA sobre o aprimoramentoda gestão orçamentária também tem suasraízes nas deficiências do próprio modelode orçamento por resultados.

Primeiro, é notória a dificuldade de seavaliar o impacto dos programas, pois acomplexidade da ação pública freqüen-temente envolve uma gama de atores comdiferentes agendas e valores operacionaisconflitivos dentro de um processo dedecisão fragmentado. Em outras palavras,as decisões do setor público, em especial,nem sempre criam uma situação em que épossível determinar o programa do qualveio o resultado.

Segundo, prevalece a percepção de queas decisões orçamentárias são políticas enão técnicas. A decisão orçamentária pauta-se nos resultados, com base em infor-mação neutra, na definição do que está

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sendo medido e na relação de causa-efeitodos programas, ignora a complexidade deum mundo cercado de ambigüidades emrelação a números e dados, a existência deuma arena composta de múltiplos atorese interesses, bem como a presença dediversas variáveis interdependentes nosistema.

E finalmente, a tendência natural doengessamento dos orçamentos dificulta astentativas de romper com a prática coti-diana do incrementalismo da gestão orça-mentária, um dos principais objetivos domodelo. Em termos gerais, à medida quese aumenta o tamanho e a abrangência doorçamento, ele torna-se menos flexível emais restritivo (SHICK, 2006). O argu-mento se ajusta perfeitamente ao casobrasileiro, cujo caráter incremental do

orçamento público tem ganhado cada vezmais espaço, uma vez que a rigidez orça-mentária tem se ampliado com as cons-tantes elevações do percentual de despesasobrigatórias no orçamento da União pós-Constituição de 1988.

Dessa forma, as experiências daimplementação do orçamento porresultados em economias mais desen-volvidas e em estruturas administrativasmais flexíveis, como nos países membrosda OCDE, também vêm demonstrandoque a complexidade das relações políticase a multiplicidade de fatores que permeiamo processo orçamentário são obstáculosmais relevantes do que eram previstos nomomento da formulação da reforma.

(Artigo recebido em junho de 2007. Versãofinal em junho de 2007)

Notas

1 Sobre reforma gerencial, ver ABRÚCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administraçãopública: um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos da ENAP,no 10, Brasília, 1997.

2 OECD. Modernising government: the way forward. Paris, 2005.3 Accountability, palavra ainda não traduzida para a língua portuguesa, nos remete ao princípio

de que indivíduos e organizações são responsáveis pelos seus atos e devem explicações sobre osmesmos.

4 A orientação estratégica do presidente da República do PPA 2000-2003 definiu as diretrizesdo governo para o período do Plano. A partir das diretrizes estratégicas, foram elaborados 28 macro-objetivos setoriais que tinham como finalidade nortear a formulação das políticas públicas no âmbitode cada Ministério e a elaboração dos programas que integrarão o Plano Plurianual.

5 O Estudo de Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, elaborado a partir de umamplo processo de discussão de março a agosto de 1999, teve como produto final um portfólio deoportunidades de investimentos públicos e privados para o período de 2000-2007 e que serviu debase para a elaboração do PPA 2000-2003.

6 O SIGPlan é um sistema online que organiza e integra a rede de gerenciamento do PlanoPlurianual (PPA). Ele foi concebido para apoiar a execução dos programas, sendo utilizados pelosórgãos setoriais, Presidência da República, Casa Civil, Ministérios e outras entidades. O SIGPlanconstitui, portanto, uma ferramenta de apoio à gestão dos programas do PPA, sendo o elo fundamental

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entre o programa, o gerente e demais agentes envolvidos na execução das ações de governo.O sistema propicia uma visão global da execução do PPA por meio de informações atualizadas sobrea evolução física e financeira dos programas. Para mais informações ver: <www.sigplan.gov.br>.

7 Brasil. Plano de gestão do PPA 2004-2007, 2004. Disponível em: <www.planejamento.gov.br>.8 Brasil. Manual de avaliação do PPA 2004-2007, 2006. Disponível em: <www.planejamento.gov.br>.9 Manual de elaboração do Plano Plurianual 2008-2011.10 Cabe salientar, que por se tratar de um processo de reforma relativamente novo, o quanti-

tativo de estudos realizados sobre o Plano Plurianual após esse período é relativamente pequeno.11 Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MPOG). Plano Plurianual

2000-2003, uma análise dos quatro anos de implementação, mimeo, 2004.12 CAVALCANTE, Pedro. A implementação do orçamento por resultados no âmbito do executivo

federal: um estudo de caso. Dissertação de Mestrado. Brasília: Instituto de Ciência Política daUnB, 2007.

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Resumo – Resumen – Abstract

O Plano Plurianual: resultados da mais recente reforma do Planejamento eOrçamento no BrasilPedro Luiz CavalcanteO artigo visa apresentar o debate acerca das transformações oriundas da última reforma do

planejamento e orçamento no Brasil, a qual introduziu o novo desenho do Plano Plurianual (PPA).Inicialmente, os princípios do modelo de orçamento por resultados ou desempenho que balizarama formulação do novo PPA são discutidos. Com base nos planos de gestão das experiências recentesdo Plano e na proposta do próximo PPA (2008-2011), são apresentadas as inovações da configuraçãodo processo orçamentário no país. Por fim, o artigo aborda os avanços e restrições da implementaçãodo novo desenho do PPA e conclui que, apesar de formalmente instituídos, os instrumentos doorçamento por resultados não atingem a finalidade precípua do modelo: melhoria da efetividade eeficiência nos gastos públicos.

Palavras-chaves: Plano Plurianual; orçamento; planejamento; avaliação; reforma.

El Plan Plurianual: resultados de la más reciente reforma del Planeamiento yPresupuesto en el BrasilPedro Luiz CavalcanteEl actual artículo tiene por objetivo presentar el debate sobre los cambios que se originan de la

última Reforma del Planeamiento y Presupuesto en el Brasil, lo que introdujo un nuevo diseño delPlan Plurianual (PPA). Para empezar, los principios del modelo de presupuesto por resultado odesempeño, que orientaron la formulación del nuevo PPA, son discutidos. Basado en los planes degestión de las experiencias recientes del Plano y en la propuesta del próximo PPA (2008 – 2011), sonapresentadas las innovaciones de la configuración del proceso presupuestario. Al fin el artículo trata delos avances y de las restricciones de la realización del nuevo diseño del PPA y concluye que, a pesar de queestén instituídos en la formalidad, los instrumentos del presupuesto por resultado no alcanzan lafinalidad primera del modelo, que es la mejoría de la efectividad y de la eficiencia en los gastos públicos.

Palabras-clave: Plan Plurianual; presupuesto; planeamiento; evaluación; reforma.

The Pluri-anual Plan: results from the latest Planning and Budget reform in BrazilPedro Luiz CavalcanteThis article aims at discussing the transformations resulted from the last planning and budget

reform in Brazil which introduced a new model of the “Plano Pluri-anual” (Pluri-anual Plan - PPA).At first, the performance budget model premises that influenced the formulation of the new PPAare discussed. Based on the Plan’s recent experience and on the project for the next PPA (2008-2011),innovations on the Brazilian budgeting framework are presented. Finally, the article approaches theadvances and limitations of the new Plan’s implementation and concludes that, in spite of beingformally established, the tools of the performance budget Model have not achieved their mainobjective: to improve the efficiency and effectiveness of public spending.

Key words: Pluri-anual Plan (Plano Plurianual); budget; planning; evaluation; reform.

Pedro Luiz CavalcanteMestre em Ciência Política pela UnB, pós-graduado em Administração Pública (EBAPE/FGV) e Especialista emPolíticas Públicas e Gestão Governamental (EEPPG). Atualmente Coordenador de Estudos Técnicos (SPO/MDS).Contato: <[email protected]>

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