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Universidade Federal de Alagoas

Campus de Arapiraca Curso de Administração Pública

Teorias da

Administração Pública

Wagner Soares de Lima

Arapiraca | 2013

Teorias da Administração Pública Estado, governo e sociedade | 2

Sumário

Sumário ..................................................................................................................................................... 2

Estado, governo e sociedade ....................................................................................................................... 4

Da tribo à sociedade política..................................................................................................................... 5

As faces do Estado ............................................................................................................................... 5

Evolução histórica do Estado ................................................................................................................... 6

Estado Antigo ........................................................................................................................................ 6

Estado Grego ........................................................................................................................................ 6

Estado Romano ..................................................................................................................................... 6

Estado Medieval .................................................................................................................................... 6

Estado Moderno .................................................................................................................................... 6

Elementos constitutivos do Estado ........................................................................................................... 7

Povo ...................................................................................................................................................... 7

Território ................................................................................................................................................ 7

Soberania .............................................................................................................................................. 7

Estado-Nação ........................................................................................................................................ 7

Modelos de Estado Moderno .................................................................................................................... 8

Estado Liberal ....................................................................................................................................... 8

Estado Social ........................................................................................................................................ 8

Estado Democrático de Direito ............................................................................................................. 8

Conceitos do debate contemporâneo ....................................................................................................... 9

O público e o privado ............................................................................................................................ 9

Democracia ........................................................................................................................................... 9

Federalismo ........................................................................................................................................... 9

Intervenção do Estado .......................................................................................................................... 9

Grupos de Pressão e Opinião Pública .................................................................................................. 9

X da Questão .......................................................................................................................................... 10

Pensadores ............................................................................................................................................. 14

Pesquisando ........................................................................................................................................... 16

Texto complementar............................................................................................................................ 16

Exercício .............................................................................................................................................. 17

Refletindo ................................................................................................................................................ 18

Texto Complementar ........................................................................................................................... 18

Exercício .............................................................................................................................................. 19

Referências bibliográficas ....................................................................................................................... 21

Gabarito .................................................................................................................................................. 22

Comentários ........................................................................................................................................ 22

Estrutura e função da Administração Pública ............................................................................................ 27

Conceito de Administração Pública ........................................................................................................ 27

Encargo Público .................................................................................................................................. 29

Sentido Objetivo: Função Administrativa ............................................................................................ 29


Sentido Subjetivo: Organização Administrativa .................................................................................. 29

Governo e Administração Pública ....................................................................................................... 29

Regime Jurídico Administrativo ........................................................................................................... 30

Função Administrativa ............................................................................................................................ 31

Função administrativa típica e atípica ................................................................................................. 31

Princípios ............................................................................................................................................. 31

Organização Administrativa .................................................................................................................... 34

Descentralização e Desconcentração ................................................................................................. 34

Administração Pública Direta .............................................................................................................. 35

Administração Pública Indireta ............................................................................................................ 36

Refletindo ................................................................................................................................................ 38

Texto Complementar ........................................................................................................................... 45

Exercício .............................................................................................................................................. 47

Referências bibliográficas ....................................................................................................................... 48


Estado, governo e sociedade


Da tribo à sociedade política

As faces do Estado

Estado-juiz

Estado-administrador

Estado-legislador

Estado-sacerdote

Estado-guerreiro


Evolução histórica do Estado

Estado Antigo

Estado Grego

Estado Romano

Estado Medieval

Estado Moderno


Elementos constitutivos do Estado

Povo

Território

Soberania

Estado-Nação


Modelos de Estado Moderno

Estado Liberal

Estado Social

Estado Democrático de Direito


Conceitos do debate contemporâneo

O público e o privado

A liberdade negativa delimita a esfera de liberdade dos indivíduos na sociedade civil, enquanto o direito positivo determina a esfera de poder do Estado sobre a sociedade.

Relações privadas

Regida pela liberdade negativa, Simplesmente porque essa esfera de liberdade – de fato, bastante extensa – é claramente delimitada por dois ―não‖:

• pode-se fazer o que a lei não proibir; e

• pode-se deixar de fazer o que a lei não obrigar.

Essa é a regra geral que orienta todo o direito privado é, aquele que regula as relações entre os entes privado sociedade, como os direitos Civil, Comercial, Penal etc.

Relações públicas

Por isso e para assegurar que por meio da ação estatal o interesse público seja atingido e a liberdade individual assegurada o princípio que irá orientar o Direito Público será o de que o Estado:

será obrigado a fazer exatamente aquilo que a lei mandar; e

só poderá fazer o que a lei expressamente autorizar.

Democracia

Direta, Semidireta e Representativa

Sufrágio Universal

Democracia social e substancial

Federalismo

Intervenção do Estado

Grupos de Pressão e Opinião Pública


X da Questão ESAF - 2012 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Prevenção da Corrupção e Ouvidoria 01. O conceito de Estado é central na teoria política. Os enunciados a seguir referem-se à sua formulação. Indique qual a assertiva correta. A) O conceito de Estado surge com o de Pólis, na Grécia. B) Sua formulação original integra o Direito Romano. C) A definição passou a ser utilizada na Revolução Francesa. D) A primeira referência ao termo é de Maquiavel. E) A origem não pode ser identificada. CESPE - 2010 - DPU - Defensor Público 02. Com relação às concepções teóricas de Estado, julgue os itens subsequentes. Para Thomas Hobbes, com a criação do Estado, o súdito deixa de abdicar de seu direito à liberdade natural para proteger a própria vida. ( ) Certo ( ) Errado CESGRANRIO - 2009 - FUNASA - Técnico de Contabilidade 03. Em um curso sobre Estado, sociedade e mercado, os participantes estudaram o conceito de Estado, e concluíram, corretamente, que se refere a: A) conjunto de pessoas que compartilham propósitos, gostos, preocupações e costumes e que interagem entre si, constituindo uma comunidade. B) local onde se encontram compradores e vendedores e que, por meio, de um processo de negociação, determinam o preço e a quantidade do bem a ser transacionado ou trocado entre ambos. C) instituição organizada política, social e juridicamente, ocupando um território definido, e dirigida por um governo que possui soberania reconhecida, em que a lei máxima é uma constituição escrita. D) organização que é a autoridade governante de uma unidade política. E) órgãos, serviços e agentes públicos, associados às demais pessoas coletivas, que asseguram a satisfação das necessidades políticas. CESPE - 2007 - MPE-AM - Promotor de Justiça 04. Sobre o Estado, relembraremos apenas o que dizem os manuais: Estado é uma nação politicamente organizada, conceito sintético que demandaria desdobramentos esclarecedores, pelo menos quanto aos chamados elementos constitutivos do Estado e, principalmente, sobre o modo como, em seu interior, se exerce a violência física legítima, cujo monopólio Max Weber considera necessário à própria existência do Estado Moderno.

MENDES, Gilmar; COELHO, Inocêncio M. e BRANCO, Paulo G. C. Curso de Direito Constitucional.

São Paulo: Saraiva, 2007.

A) A idéia de Estado de Direito, desde os primórdios da construção desse conceito, está associada à de contenção dos cidadãos pelo Estado. B) A soberania do Estado, no plano interno, traduz-se no monopólio da edição do direito positivo pelo Estado e no monopólio da coação física legítima, para impor a efetividade das suas regulações e dos seus comandos. C) Os tradicionais elementos apontados como constitutivos do Estado são: o povo, a uniformidade lingüística e o governo. D) Os fenômenos globalização, internacionalização e integração interestatal puseram em franca ascendência o modelo de Estado como unidade política soberana. E) O vocábulo nação é bastante adequado para expressar tanto o sentido de povo, quanto o de Estado.


ESAF - 2009 - ANA - Analista Administrativo 05. Acerca das chamadas teorias contratualistas do Estado, é incorreto afirmar: A) podem ser explicadas sob os enfoques antropológico, filosófico ou político. B) em sentido amplo, vem o fundamento do Estado em um contrato, aceito pela maioria dos indivíduos, assinalando o fim do estado natural e o início do estado social. C) algumas de suas correntes foram utilizadas para justificar o absolutismo, ao passo que outras o foram para contradizê-lo. D) têm por expoente máximo a obra legada por Nicolau Maquiavel. E) em comum, nas teorias contratualistas, encontra-se a ênfase no caráter racional e laico da origem do poder. CESPE - 2010 - DPU - Defensor Público 06. De acordo com a teoria política de John Locke, a propriedade já existe no estado de natureza e, sendo instituição anterior à sociedade, é direito natural do indivíduo, não podendo ser violado pelo Estado. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2009 - PGE-AL - Procurador de Estado - Prova Objetiva 07. Quando, na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e conflitos dos cidadãos.

Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de governo. 10.ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137

(com adaptações).

Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção correta. A) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o exercício por um poder de função típica de outro. B) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. C) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A separação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa divisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de determinado poder que executam atividades típicas de outro. Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial protegida sob o manto do segredo de justiça. D) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes. E) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto de autorizar a instauração de processo administrativo disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a responsabilidade de ato praticado por agente público de outro poder.


ESAF - 2009 - MPOG - Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - Prova 2 08. Estado de Bem-Estar (welfare state), conforme o Dicionário de Política organizado por Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, pode ser definido como o "Estado que garante tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político". Os enunciados a seguir se referem a essa questão: 1. Há uma relação direta entre desenvolvimento econômico e os Estados de Bem-Estar tal como se desenvolveram a partir da Segunda Guerra Mundial. 2. O Brasil se tornou um Estado de Bem-Estar ao inserir direitos sociais na Constituição de 1988. 3. Regimes totalitários como o fascismo e o nazismo podem ser considerados de Bem-Estar porque em seu apogeu eliminaram a fome e o desemprego. 4. Pode-se dizer que entre os indígenas brasileiros estão presentes as características do Estado de Bem-Estar, porque todos os seus membros têm direito aos mesmos níveis de alimentação, saúde e educação. 5. Os processos de reforma do Estado, ao incluírem privatizações e reformas dos sistemas de Previdência, acabaram com os Estados de Bem-Estar surgidos após a Segunda Guerra Mundial. Em relação aos enunciados acima: A) nenhum está correto. B) todos estão corretos. C) apenas o 2 está correto. D) apenas o 1 está correto. E) apenas o 5 está correto. ESAF - 2012 - CGU - Analista de Finanças e Controle - Prevenção da Corrupção e Ouvidoria 09. Entre a democracia grega e a moderna, há diversas diferenças. Uma delas é radical e se refere ao resultado dos processos decisórios, como salienta o cientista político Giovanni Sartori. Os enunciados a seguir se referem a essa distinção.

I. A democracia grega dividia o demos entre vencedores e vencidos. II. Como os processos decisórios diretos em geral, a democracia grega se traduzia em decisões de soma zero. III. Nas democracias modernas o processo decisório está permeado por mediações e se traduz em decisões de soma positiva.

Quanto a esses enunciados, assinale a opção correta: A) Apenas o I está correto. B) Todos estão corretos. C) Apenas o II está correto. D) Nenhum está correto. E) Apenas o III está correto.


CESPE - 2004 - AGU – Advogado 10. Acerca da Federação brasileira, da organização dos poderes, das competências da União e dos estados-membros, julgue os itens a seguir. O federalismo brasileiro constitui um federalismo de duplo grau por ter a Constituição da República reconhecido aos municípios autonomia política, administrativa, normativa e financeira e definido suas competências privativas, regra geral, de forma expressa. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2012 - TJ-RR - Administrador 11. Acerca dos elementos do Estado e da abrangência de seus Poderes, julgue os itens a seguir. O sistema checks and balances, criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que, a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o outro. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2012 - DPE-RO - Defensor Público 12. Tendo em vista a teoria geral do Estado, assinale a opção correta. A) O federalismo brasileiro classifica-se, quanto à origem, como federalismo por agregação. B) Federação é, por definição, um sistema de governo marcado pela garantia das autonomias regionais de seus membros. C) Com o advento da República, em 1889, adotou-se no Brasil o federalismo de terceiro grau, sistema cujo poder estatal é dividido em três graus: federal, estadual e municipal. D) As características fundamentais da República são: temporariedade, eletividade e responsabilidade. E) O conceito de povo, um dos elementos constitutivos do Estado, está relacionado ao conjunto de brasileiros e estrangeiros que se encontrem em território nacional, ainda que transitoriamente.


Pensadores

Norberto Bobbio

Norberto Bobbio (Turim, 18 de outubro de 1909 —

Turim, 9 de janeiro de 2004) foi um filósofo político, historiador do pensamento político e senador vitalício italiano.

Nicolau Maquiavel

Nicolau Maquiavel (em italiano: Niccolò Machiavelli;

Florença, 3 de maio de 1469 — Florença, 21 de junho de 1527) foi um historiador, poeta, diplomata e músico italiano do Renascimento.[1]É reconhecido como fundador do pensamento e da ciência política moderna[1], pelo fato de haver escrito sobre o Estado e o governo como realmente são e não como deveriam ser. Os recentes estudos do autor e da sua obra admitem que seu pensamento foi mal interpretado historicamente.

Desde as primeiras críticas, feitas postumamente pelo

cardeal inglês Reginald Pole,[2] as opiniões, muitas vezes contraditórias, acumularam-se, de forma que o adjetivo maquiavélico, criado a partir do seu nome, significa esperteza, astúcia, aleivosia, maldade.

Niccolò di Bernardo dei Machiavelli viveu a juventude sob o esplendor político da República Florentina durante o governo de Lourenço de Médici e entrou para a política aos 29 anos de idade no cargo de Secretário da Segunda Chancelaria. Nesse cargo, Maquiavel observou o comportamento de grandes nomes da época e a partir dessa experiência retirou alguns postulados para sua obra. Depois de servir em Florença durante catorze anos foi afastado e escreveu suas principais obras. Conseguiu também algumas missões de pequena importância, mas jamais voltou ao seu antigo posto como desejava.

Como renascentista, Maquiavel se utilizou de autores e conceitos da Antiguidade clássica de

maneira nova. Um dos principais autores foi Tito Lívio, além de outros lidos através de traduções latinas, e entre os conceitos apropriados por ele, encontram-se o de virtù e o de fortuna.


Thomas Hobbes

Thomas Hobbes (Malmesbury, 5 de abril de 1588 —

Hardwick Hall, 4 de dezembro de 1679) foi um matemático, teórico político, e filósofo inglês, autor de Leviatã (1651) e Do cidadão (1651).

Na obra Leviatã, explanou os seus pontos de vista

sobre a natureza humana e sobre a necessidade de governos e sociedades. No estado natural, enquanto que alguns homens possam ser mais fortes ou mais inteligentes do que outros, nenhum se ergue tão acima dos demais por forma a estar além do medo de que outro homem lhe possa fazer mal. Por isso, cada um de nós tem direito a tudo, e uma vez que todas as coisas são escassas, existe uma constante guerra de todos contra todos (Bellum omnia omnes). No entanto, os homens têm um desejo, que é também em interesse próprio, de acabar com a guerra, e por isso formam sociedades entrando num contrato social.

De acordo com Hobbes, tal sociedade necessita de uma autoridade à qual todos os membros

devem render o suficiente da sua liberdade natural, por forma a que a autoridade possa assegurar a paz interna e a defesa comum. Este soberano, quer seja um monarca ou uma assembleia (que pode até mesmo ser composta de todos, caso em que seria uma democracia), deveria ser o Leviatã, uma autoridade inquestionável. A teoria política do Leviatã mantém no essencial as ideias de suas duas obras anteriores, Os elementos da lei e Do cidadão (em que tratou a questão das relações entre Igreja e Estado). Hobbes ainda escreveu muitos outros livros falando sobre filosofia política e outros assuntos, oferecendo uma descrição da natureza humana como cooperação em interesse próprio. Foi contemporâneo de Descartes e escreveu uma das respostas para a obra Meditações sobre filosofia primeira, deste último.

Jean-Jacques Rousseau

Jean-Jacques Rousseau (Genebra, 28 de Junho de

1712 — Ermenonville, 2 de Julho de 1778) foi um importante filósofo, teórico político, escritor e compositor autodidata suíço. É considerado um dos principais filósofos do iluminismo e um precursor do romantismo.

Principais obras:

• Discurso Sobre as Ciências e as Artes • Discurso Sobre a Origem da Desigualdade Entre os

Homens • Do Contrato Social • Emílio, ou da Educação • Os Devaneios de um Caminhante Solitário


Pesquisando

Texto complementar DÍVIDA HISTÓRICA DE GESTÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

Trouxemos o termo ―gestão‖, que na Administração Pública, reflete uma vertente economicista em busca de um Aparelho do Estado eficiente. Essa busca não pode ficar mais uma geração dissociada de políticas sociais consistentes de um olhar humano. Como considerar um funcionamento público otimizado, sem que se contemple as questões de trato social? Questões que foram relegadas a um segundo plano na evolução histórica das decisões políticas no nosso país.

Estimulados pela professora da UERJ, Luitgarde Cavancanti, alagoana, antropóloga, que

palestrou na aula inaugural do campus do Sertão/Ufal, em janeiro de 2013, imbuímos de discutir sobre um questionamento feito por ela aos universitários: para quem se faz ciência? Para quem se faz políticas públicas?

Assim nos posicionamos, pois para conhecer sobre as metodologias, instrumentos e

teorias para fazer a máquina estatal funcionar de acordo com um plano estratégico de cunho gerencial, inevitavelmente teremos que nos inteirar de fontes num tanto despersonalizantes do empenho em gestão. Os quais acabam por privilegiar números, em detrimento de pessoas. Mas desses há ensinamentos de aplicabilidade inquestionável. Por isso, o jeito, é aprender deles avisados antes sobre esse cunho de profissionalismo desumanizado, entrando no estudo de ―gestão‖, sem esquecer o motivo essencial de tudo isso.

O artigo em referência, do qual apresentamos alguns trechos abaixo, é uma versão

adaptada da palestra do ex-ministro Patrus Ananias proferida na abertura do Curso de Especialização de Políticas Públicas de Proteção e Desenvolvimento Social, em 16 de março de 2010, na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). Na ocasião, Patrus Ananias era ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Ele se exonerou do cargo em 30 de março. Pedimos que você, aluno, acesse nosso espaço digital e leia o artigo completo, ou então acesse o site da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e baixe a edição de n.º 4, Volume 61 da Revista do Serviço Público. Referência bibliográfica ANANIAS, Patrus. Gestão pública: desassombrando nossa história. In: Revista do Serviço Público. Brasília: ENAP.

Vol. 61 (n.º 4): 333-344 Out/Dez 2010

Resumo O desafio da gestão pública no Brasil faz parte de um acerto de contas com nossa

história. Integra um conjunto de esforços para romper com um déficit histórico de gestão que por longos anos comprometeu o desenvolvimento das extraordinárias possibilidades no Brasil, dentro de um contexto mais amplo de problemas econômicos e sociais. Neste artigo, propõe-se uma reflexão sobre esse histórico, apontando como a relação promíscua entre público e privado alimentou um quadro de exclusão social que está sendo revertido e discutindo o papel da qualificação da gestão pública nesse processo. Introdução

Do ponto de vista histórico, a preocupação em desenvolver uma política de qualidade na área de gestão pública é relativamente recente e evidencia um processo importante de valorização e consolidação de políticas. É também o reflexo de um processo de mobilização em torno da defesa e construção de um ideal de bem comum, que se encontra em uma fase avançada de amadurecimento na sociedade brasileira.

Estamos vivendo no Brasil um importante momento de transição paradigmática, no qual

enfrentamos desafios de modo a superar dificuldades que fincaram raízes em nossa história. Nesse sentido, podemos mencionar ao menos duas sombras que por muito tempo têm dificultado o desenvolvimento das potencialidades do nosso país. Uma delas é a questão social, pois não tivemos uma tradição de políticas públicas sociais, diretamente voltadas para os mais pobres. Outra sombra diz respeito à burocracia, mas uma burocracia que paralisa, que se torna sinônimo de entrave, ineficiência e


atraso e que aqui diz respeito principalmente a um perigoso processo de burocracia das almas, que conduz ao envelhecimento das práticas e à falta de motivação. Essas questões estão sendo enfrentadas e têm uma interface muito importante e mesmo estratégica com a questão da gestão pública.

[...]

Conclusão

É necessário concentrar todas as ações, de alimentação, de assistência social, de educação, de saúde, enfim, direcionar tudo para a gente salvar uma geração. Penso que é muito mais difícil fazer esse trabalho quando já perdemos algumas referências importantes. Porque, sejamos claros, depois que alguém chega ao ponto de se tornar um consumidor compulsivo de drogas, de estabelecer uma relação de dependência com o álcool, ou de se prostituir, fica muito mais difícil. Ainda há espaço para recuperação. Este é dos nossos compromissos mais urgentes. Mas é uma tarefa dura, temos de disputar um por um, luta a luta. Por isso, acredito que precisaríamos de um esforço de salvar uma geração inteira no Brasil. Temos de cuidar das crianças que estão nascendo agora e falar que vamos tomar conta desses meninos. E quanto mais pobre, mais o Estado tem de estar presente, mais tem de cuidar.

Os desafios são muitos e poderíamos prosseguir nas muitas possibilidades que temos

de construir. Mas penso que, no espaço deste texto, conseguimos reunir um bom material para reflexão, embora ele ainda precise ser desdobrado em conversas futuras. Este artigo se inscreve justamente neste propósito: dar uma modesta contribuição para nossa extensa pauta de construir uma administração pública mais eficiente e eficaz, que provoque os melhores sentimentos de nossa gente e esteja em sintonia com um projeto de Nação. Conseguimos construir um belo ponto de partida. Mas temos de continuar a enfrentar os desafios para estarmos à altura de nossas melhores conquistas. E sinto que estamos fazendo isso. Desassombrados que somos.

Exercício

Vamos conhecer mais do tema: pesquise sobre algum dos tópicos apresentados no artigo. Ou de cunho histórico ou dos programas de governo atuais na área da Assistência Social. Traga um recorte de uma matéria (notícia, entrevista), artigo (científico), escopo de um programa de governo, vídeo etc. Em sala, socializaremos alguns dos recortes. 1. Leia o artigo – Gestão pública: desassombrando nossa história (Patrus Ananias) 2. Entre os vários pontos abordados escolha um. 3. Pesquise outro artigo, matéria, notícia sobre o ponto 4. Em sala, todos que conseguiram um resultado na pesquisa vão ganhar um ponto extra na AB1 5. Alguns serão selecionados para apresentar esse ponto Pontos abordados por Patrus: 1. Público e privado 2. A herança do período colonial 3. Falta de tradição de políticas públicas sociais 4. Burocracia das almas 5. Gestão: uma dívida histórica 6. Desenvolvimento econômico, social ou ambiental? 7. Desafio do planejamento: compromisso com o futuro 8. Intersetorialidade 9. Os Sertões, Fabiano e baleia, a fome


Refletindo

Texto Complementar PROCESSO DE ALARGAMENTO DA DEMOCRACIA

Tema que ainda será mais discutido no tópico de governança pública, a ampliação dos instrumentos de participação popular nas instâncias de poder tem extrapolado os limites da dimensão política e alcançando níveis de reestruturação do poder em várias outros núcleos de interação entre os indivíduos em sociedade, a saber, a família (tanto entre os cônjuges e entre pais e filhos), as relações de trabalho e inúmeros outros momentos que eram bem demarcados pela presença da autoridade com arbítrio sobre vida e morte, liberdade e distribuição de recursos. Não é apenas a forma como se governa o Estado que tem se democratizado, mas a sociedade tem acompanhado tal processo.

O professor e ex-senador italiano, Noberto Bobbio discute o tema com profundidade,

mas numa linguagem bastante acessível. Leia o texto abaixo, que é um extrato da obra que Bobbio intentou como ponto de partida para uma teoria da política. Referência bibliográfica BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade; por uma teoria geral da política. [Trad.: Marco Aurélio Nogueira].

— Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. (Coleção Pensamento Crítico, v. 69) Tradução de: Stato, governo, società: per una teoria generale della política. Turim: Giulio Elianudi, 1985.

CAPÍTULO: IV. DEMOCRACIA E DITADURA

7. Democracia política e democracia social O processo de alargamento da democracia na sociedade contemporânea não ocorre

apenas através da integração da democracia representativa com a democracia direta, mas também, e sobretudo, através da extensão da democratização — entendida como instituição e exercício de procedimentos que permitem a participação dos interessados nas deliberações de um corpo coletivo — a corpos diferentes daqueles propriamente políticos.

Em termos sintéticos, pode-se dizer que, se hoje se deve falar de um desenvolvimento

da democracia, ele consiste não tanto, como erroneamente muitas vezes se diz, na substituição da democracia representativa pela democracia direta (substituição que é de fato, nas grandes organizações, impossível), mas na passagem da democracia na esfera política, isto é, na esfera em que o indivíduo é considerado como cidadão, para a democracia na esfera social, onde o indivíduo é considerado na multiplicidade de seus status, por exemplo de pai e de filho, de cônjuge, de empresário e de trabalhador, de professor e de estudante e até de pai de estudante, de médico e de doente, de oficial e de soldado, de administrador e de administrado, de produtor e de consumidor, de gestor de serviços públicos e de usuário etc.; em outras palavras, na extensão das formas de poder ascendente, que até então havia ocupado quase exclusivamente o campo da grande sociedade política (e das pequenas e muitas vezes politicamente irrelevantes associações voluntárias), ao campo da sociedade civil em suas várias articulações, da escola à fábrica.

Em consequência, as formas hodiernas de desenvolvimento da democracia não podem

ser interpretadas como a afirmação de um novo tipo de democracia, mas devem ser bem mais entendidas como a ocupação, por parte de formas até tradicionais de democracia, de novos espaços, isto é, de espaços até então dominados por organizações de tipo hierárquico ou burocrático.

Uma vez conquistado o direito à participação política, o cidadão das democracias mais

avançadas percebeu que a esfera política está por sua vez incluída numa esfera muito mais ampla, a esfera da sociedade em seu conjunto, e que não existe decisão política que não esteja condicionada ou inclusive determinada por aquilo que acontece na sociedade civil. Portanto, uma coisa é a democratização da direção política, o que ocorreu com a instituição dos parlamentos, outra coisa é a democratização da sociedade. Em consequência, pode muito bem existir um Estado democrático numa


sociedade em que a maior parte das instituições, da família à escola, da empresa aos serviços públicos, não são governadas democraticamente.

Daí a pergunta que melhor do que qualquer outra caracteriza a atual fase de

desenvolvimento da democracia nos países politicamente mais democráticos: "É possível a sobrevivência de um Estado democrático numa sociedade não democrática?" Pergunta que também pode ser formulada deste modo: "A democracia política foi e é até agora necessária para que um povo não seja governado despoticamente. Mas é também suficiente?" Até ontem ou anteontem, quando se queria dar uma prova do desenvolvimento da democracia num dado país, tomava-se como índice a extensão dos direitos políticos, do sufrágio restrito ao sufrágio universal; mas sob este aspecto todo desenvolvimento ulterior não é mais possível depois que o sufrágio foi em quase toda parte estendido às mulheres e em alguns países, como a Itália, o limite de idade foi diminuído para dezoito anos.

Hoje, quem deseja ter um indicador do desenvolvimento democrático de um país deve

considerar não mais o número de pessoas que têm direito de votar, mas o número de instâncias diversas daquelas tradicionalmente políticas nas quais se exerce o direito de voto. Em outros termos, quem deseja dar um juízo sobre o desenvolvimento da democracia num dado país deve pôr-se não mais a pergunta "Quem vota?", mas "Onde se vota?".

8. Democracia formal e democracia substancial O discurso sobre o significado de democracia não pode ser considerado concluído se

não se dá conta do fato de que, além da democracia como forma de governo de que se falou até agora, quer dizer, democracia como conjunto de instituições caracterizadas pelo tipo de resposta que é dada às perguntas "Quem governa?" e "Como governa?", a linguagem política moderna conhece também o significado de democracia como regime caracterizado pelos fins ou valores em direção aos quais um determinado grupo político tende e opera.

O princípio destes fins ou valores, adotado para distinguir não mais apenas formalmente

mas também conteudisticamente um regime democrático de um regime não democrático, é a igualdade, não a igualdade jurídica introduzida nas Constituições liberais mesmo quando estas não eram formalmente democráticas, mas a igualdade social e econômica (ao menos em parte). Assim foi introduzida a distinção entre democracia formal, que diz respeito precisamente à forma de governo, e democracia substancial, que diz respeito ao conteúdo desta forma. Estes dois significados podem ser encontrados em perfeita fusão na teoria rousseauniana da democracia, já que o ideal igualitário que a inspira se realiza na formação da vontade geral, e portanto são ambos historicamente legítimos.

A legitimidade histórica, porém, não autoriza a crer que tenham, não obstante a

identidade do termo, um elemento conotativo comum. Tanto é verdade que pode ocorrer historicamente uma democracia formal que não consiga manter as principais promessas contidas num programa de democracia substancial e, vice-versa, uma democracia substancial que se sustente e se desenvolva através do exercício não democrático do poder. Desta ausência de um elemento conotativo comum temos a prova na esterilidade do debate sobre a maior ou menor democraticidade dos regimes que se inspiram uns no princípio do governo do povo, outros no princípio do governo para o povo.

Cada um dos regimes é democrático segundo o significado de democracia escolhido

pelo defensor e não c democrático no significado escolhido pelo adversário. Além do mais, o único ponto sobre o qual um e outro poderiam concordar é que uma democracia perfeita deveria ser ao mesmo tempo formal e substancial. Mas um regime deste gênero pertence, até agora, ao gênero dos futuríveis.

Exercício

Enquanto se fala muito em democracia na instância política, mediante principalmente a escolha de representantes diretamente pelo voto popular, há instituições que tradicionalmente mantêm uma estrutura de poder bastante hierarquizada, onde a cultura perpetuada consideraria impensável a escolha das lideranças mediante o voto dos membros, mesmo os mais subalternos. Ou seria uma afronta que os membros tivessem direito a conhecer os detalhes das decisões tomadas, como a avaliação de uma


prestação de contas conjugada com algum tipo de reunião, onde pudessem ser discutidos os rumos seguidos pela liderança.

Nessas organizações conservadoras mantêm-se traços como a vitaliciedade em cargos; a

hereditariedade na transmissão do poder; a imunidade da alta liderança a processos disciplinares; ostentação de símbolos de diferenciação, tais como vagas para o carro pessoal, uso de telefones, banheiros, acessos, elevadores exclusivos; bem como a desnecessidade de prestar satisfação aos demais membros; a escolha de oficiais e assessores entre parentela e amigos; a imposição das regras aos demais membros sem, no entanto, ser rigorosamente seguida pela cúpula.

1. Você participa ou conhece alguma organização conservadora que não adotou instrumentos de

participação geral do poder? Talvez um órgão público, uma organização não-governamental, uma universidade, uma igreja, um grupo empresarial familiar etc.

2. Seria possível a adoção de instrumentos de democratização interna? Que tipos de mudanças

isso causaria? Ocorreria a possibilidade de desorganização e revoltas caso fossem implantadas, ou a não adoção, com o tempo, será fator gerador desse tipo de desordem?

3. Você participa ou conhece alguma organização que adotou os instrumentos de distribuição de

poder, gerando um tipo de democratização interna? Tal como cooperativas, associações, comitês e colegiados, nos quais os membros participam das decisões de um órgão público, de uma ONG, de uma empresa etc.


Referências bibliográficas LOPES, André Luiz. Noções de Teoria Geral do Estado: Roteiro de Estudos. Belo Horizonte: Escola Superior Dom Helder Câmara, 2010. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 42. ed. São Paulo: Globo, 2002. MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2008. FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; CORREIA, Manoel Bonfim Furtado. Considerações históricas da evolução do estado e desenvolvimento econômico. Marília/SP: UNIMAR, 2009. BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: por uma teoria geral da política. [Trad.: Marco Aurélio Nogueira]. — Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. (Coleção Pensamento Crítico, v. 69) Tradução de: Stato, governo, società: per una teoria generale della política. Turim: Giulio Elianudi, 1985. Questões de Concursos - QC. [On-line] Disponível em < http://questoesdeconcursos.com.br/ >. Acessado em 25.02.2013.

http://questoesdeconcursos.com.br/


Gabarito

01 02 03 04 05

D Errado C B D

06 07 08 09 10

Certo E D B Errado

11 12 - - -

Certo D - - -

Comentários

Questão 01 Estado (do latim status: modo de estar, situação, condição), segundo o Dicionário Houaiss é datada do século XIII e designa "conjunto das instituições (governo, forças armadas, funcionalismo público etc.) que controlam e administram uma nação"; "país soberano, com estrutura própria e politicamente organizado".[1]. Segundo o jurista italiano Norberto Bobbio, a primeira vez que a palavra foi utilizada, com o seu sentido contemporâneo, foi no livro O Príncipe, de Nicolau Maquiavel. A questão pode ser passível de recurso, porque Bobbio, na verdade, alude que Maquiavel usou pela primeira vez o termo em uma obra sobre o tema, sendo que provavelmente o termo já estava em uso corrente, o que implicaria na assertiva de letra E. ―É fora de discussão que a palavra ‗Estado‘ se impôs através da difusão e pelo prestígio do Príncipe de Maquiavel. A obra começa, como se sabe, com estas palavras: ‗Todos os estados, todos os domínios que imperaram e imperam sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados‘ [1513, ed. 1977, p. 5]. Isto não quer dizer que a palavra tenha sido introduzida por Maquiavel. Minuciosas e amplas pesquisas sobre o uso de ‗Estado‘ na linguagem dos Quatrocentos e dos Quinhentos mostram que a passagem do significado corrente do termo status de ‗situação‘ para ‗Estado‘ no sentido moderno da palavra, já ocorrera, através do isolamento do primeiro termo da expressão clássica status rei publicas. O próprio Maquiavel não poderia ter escrito aquela frase exatamente no início da obra se a palavra em questão já não fosse de uso corrente‖. (BOBBIO, 2007, p.67).

Questão 02 Não deixa de abdicar, ele abdica mesmo. Para Thomas Hobbes, com a criação do Estado, o súdito deixa de abdicar de seu direito à liberdade natural para proteger a própria vida.

Questão 03 A letra (A) refere-se ao conceito de Nação, já a letra (B) aponta para o significado de Mercado. A alternativa que conceitua corretamente o termo Estado é a letra (C). A assertiva (D) aqui está mais para a ideia de chefia de governo. A última alternativa reporta-se à concepção de órgão. Estado é uma sociedade politicamente organizada, dotada de um território, de um povo, e com objetivos determinados. Estado não é sinônimo de país. Este é componente espacial do estado. Estado não é sinônimo de nação. Esta significa um conjunto de pessoas ligadas pela mesma origem histórica ou religião. Estado não é sinônimo de pátria. Este não é um conceito jurídico. Os elementos constitutivos do Estado são poder, território, povo e


objetivos. De acordo com Dallari, sempre se deve acrescentar finalidade, aos três primeiros elementos, pois se traduz no objetivo de bem comum à coletividade.

Questão 04 a) Errado. Estado de Direito remete à idéia de exercício de poder político nos limites do ordenamento jurídico vigente, que, ao mesmo tempo em que delimita todo arcabouço de conformação politico-administrativa do Estado e o rege à finalidade última do bem comum, apresenta-se como verdadeira garantia e salvaguarda dos diretos dos indivíduos ante as ações estatais. b) CERTO. c) Errado. Os elementos são povo, governo (poder soberano) e território. d) Errado. A globalização, internacionalização e integração interestatal relativizaram a soberania interna estatal em prol de um poder supranacional, vide União Europeia. e) Errado. Povo representa o conjunto de indivíduos, ligados a um território por uma relação jurídico-política (nacionalidade), no exercício da cidadania. Já o conceito de nação representa um conjunto de indivíduos ligados por uma identidade histórico-cultural e que tem aspirações comuns. Estado é uma nação política e juridicamente organizada em uma base territorial.

Questão 05 Apesar de Maquiavel ter sido expressivamente relevante para estabelecer as bases de uma teoria sobre o Estado, ele não se preocupou em discorrer aprofundadamente sobre a legitimação do Estado, como um bem ou um mal necessário, ele observou de que forma até então se conhecia as expressões de poder e propôs como controlá-las. São expoentes da teoria contratualista Thomas Hobbes, Jean-Jacques Rosseau e John Locke: Thomas Hobbes é um dos maiores expoentes da ideia de Contrato Social. Este filósofo britânico do sec. XVII, parte de um cenário hipotético de como seria vivermos uns com os outros sem uma ordem social, e que se traduziria, segundo ele, numa situação caótica e altamente violenta onde cada um defenderia intransigentemente os seus interesses, criando um mundo de desconfiança e violência. Esta ideia era sustentada no fato de os homens terem todas as mesmas necessidades básicas, como é o caso da alimentação, alojamento e vestuário, e de os recursos serem limitados gerando uma feroz concorrência e competição, um verdadeiro estado de guerra de um contra todos, sem que seja possível qualquer vitória. Designou esta situação como o estado da natureza. Para se ultrapassar esta situação as pessoas têm de desenvolver modos de cooperação uns com os outros, gerando deste modo não só mais bens como maneiras de os distribuir por aqueles que deles necessitem. Neste sentido Hobbes defende que têm de se verificar duas garantias: a de que as pessoas não farão mal umas às outras e a existência de uma base de confiança quanto ao cumprimento dos seus acordos. Esta situação pressupõe um governo que assegure a ordem de modo a que estas garantias se possam tornar efetivas. O Estado, com a concordância das pessoas, torna-se deste modo o garante da vida em sociedade, a este acordo de que cada cidadão é parte, designa-se contrato social. Neste contexto a moralidade pode ser entendida como o conjunto de regras que facilita a vida em sociedade. A moralidade surge como a resolução de um problema, as regras morais são necessárias para nos permitir obter os benefícios de viver em comum. . Um pouco mais tarde, Jean-Jacques Rousseau, no seguimento de Hobbes, defenderia mesmo que a superação do estado de natureza trouxe ao homem uma mudança radical, permitindo ultrapassar os seus impulsos pela razão, tornando-o num ser nobre, criativo e inteligente.

Questão 06


Propriedade não deve ser entendida como a acepção atual do termo. Para Locke, propriedade era tudo aquilo que material ou imaterialmente pertencia ao indivíduo. Um exemplo de propriedade, para Locke, seria a liberdade. O cerne do conceito de propriedade em Locke é que ela é um direito natural, ou seja, já existia no estado de natureza. Com essa concepção, refuta, apesar de sem mencionar diretamente, duas outras teorias: a doutrina de Hobbes e a de Pufendorf. Um dos pontos fundamentais de seu pensamento político se transformou sensivelmente quando o intelectual passou a questionar a legitimidade do direito divino dos reis. A obra que essencialmente trata desse assunto é intitulada ―Dois Tratados sobre o Governo‖ e foi publicada nos finais do século XVII. Em suas concepções, Locke defendia o estabelecimento de práticas políticas que não fossem contras as leis naturais do mundo.

Questão 07 A) ERRADA - A moderna doutrina constitucional, ao contrário do afirmado, refuta a ideia de uma separação estanque dos poderes, defendendo uma divisão flexível, em que cada um dos poderes além de suas funções típicas exerce, também, funções atípicas. Assim, embora a função típica do Poder Judiciário seja a judicante, esse poder também exerce a função atípica administrativa (administra seus bens e pessoal) e legislativa (elaboram seus regimentos internos). B) ERRADA - A CF/88 elenca de forma expressa que são poderes independentes e harmônicos entre si o Executivo, Legislativo e Judiciário (art. 1, p. unico). C) ERRADA - A primeira parte do enunciado encontra-se correta, entretanto as comissões parlamentares de inquérito (CPI`s) não dispõem de competência para ter acesso a decisão protegida sob o manto do segredo de justiça. D) ERRADA - O STF firmou o entendimento de que a edição, pelo Tribunal, de súmula vinculante contra o nepotismo, alcançando todos os Poderes da República não ofende ao princípio da separação dos poderes, tanto que editou a Súmula n. 13 sobre o assunto. E) CERTA - Cada um poderes tem funções típicas conferidas pela CF e, como forma de harmonia entre os poderes, aplica-se o mecanismo dos freios e contrapesos. Entretanto, esse controle recíproco tem limites certos e determinados elencados na própria CF e que não permitem a "invasão" de um poder em outro, cabendo a instauração de PAD contra agente público ao Poder em que o mesmo é subordinado.

Questão 09 Giovanni Sartori analisa as diferenças entre a democracia grega e a moderna, desmistificando, de certa forma, muito do que se pensa sobre o modelo ateniense. Segundo o autor, com o passar do tempo, tanto seu uso [do termo democracia] denotativo quanto seu uso conotativo mudaram. Seria estranho se não tivesse sido assim; e, por isso, é surpreendente a pouca atenção dada ao fato de o conceito atual de democracia ter apenas uma vaga semelhança com o conceito desenvolvido no século V a.C. A diferença entre as democracias antiga e moderna não é apenas de dimensões geográficas e demográficas exigindo soluções completamente diferentes mas também uma diferença de objetivos e valores. O grau de envolvimento na política requerido pela fórmula era tão absorvente que um desequilíbrio profundo foi criado entre as funções da vida social. A hipertrofia política trouxe consigo a atrofia econômica: quanto mais perfeita se tornava sua democracia, tanto mais pobres ficavam os cidadãos. Parece, então, que a democracia da Antiguidade estava fadada a ser destruída pela luta de classes entre ricos e pobres por ter produzido um animal político em detrimento do homo economicus. A experiência grega gerou uma ―cidadania total‖ que foi longe demais. A consideração que se apresenta com base no que dissemos acima é que os sistemas indiretos de governo têm vantagens que estamos, excessivamente, inclinados a subestimar. Em primeiro lugar, um processo de tomada de decisões políticas constituído de múltiplos estágios e filtros contém, exatamente em virtude de ser indireto, precauções e restrições


que a forma direta não tem. Em segundo lugar, a democracia direta implica política de soma zero, ao passo que a democracia indireta permite a política de soma positiva.

Questão 10 Ao analisar o tema em apreço, Marcelo Novelino esclarece que o federalismo, quanto às esferas de competência, se classifica em duas espécies, vejamos: "O federalismo típico, bidimensional, bipartite, ou de 2º grau se caracteriza pela existência de duas esferas de competência: a esfera central (União) e a esfera regional (Estados-membros). É o modelo adotado nos Estados Unidos e em praticamente todas as federações existentes no mundo. No Brasil, foi adotado até o advento da Constituição de 1988. No federalismo atípico, tridimensional, tripartite ou de 3º grau se constata a existência de três esferas ou centros de competência: a esfera central (União), a esfera regional (Estados-membros) e a esfera local (Municípios)" Embora seja adepto da teoria segundo a qual a espécie de federalismo existente no Brasil é o federalismo de 3º grau, o próprio autor faz uma ressalva ao afirmar que outros doutrinadores entendem em sentido contrário, para eles o tipo de federalismo consgrado pela CF/88 seria o de 2º grau "(...) uma vez que o poder de auto-organização dos Municípios se subordinam aos princípios da Constituição Federal e aos da Constituição do respectivo Estado."

Questão 11

Questão 12 a) ERRADO - "No caso específico do federalismo, identificam-se dois tipos básicos. O primeiro é o federalismo por agregação que tem por característica a maior descentralização do Estado, no qual os entes regionais possuem competências mais amplas, como ocorre nos Estados Unidos da América do Norte (EUA). O segundo, é o federalismo por desagregação, onde a centralização é maior. O ente central recebe a maior parcela de


poderes, como é o caso da federação brasileira". (http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4555) b) ERRADO - "O Estado Federal é conceituado como uma aliança ou união de Estados. A própria palavra federação, do latim foedus, quer dizer pacto, aliança".(http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4555) c) ERRADO - "...pela Constituição da República de 1988, que de forma inovadora erigiu o Município à categoria, nominalmente expressa no texto constitucional, de ente federativo, atribuindo-lhe competências somente concebíveis, em um federalismo clássico, a Estados-membros. Instituiu-se, pois, um federalismo de três níveis– União, Estados e Municípios". (http://jus.com.br/revista/texto/20774/o-federalismo-e-a-posicao-do-municipio-no-estado-federal-brasileiro). d) CERTO - "As características fundamentais da República são: pluralidade das funções; temporariedade; eletividade; responsabilidade" (http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_ordem=assunto&page_id=565&page_print=1) e) ERRADO - "É recente a definição jurídica de povo. Sendo conceituado como o conjunto de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. Ou de forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado".(http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_ordem=assunto&page_id=565&page_print=1) Formas de estado: unitário, federativo, composto, confederativo, regional. Formas de governo: monarquia, diarquia, república. Sistemas de governo: monarquismo, parlamentarismo, presidencialismo, semipresidencialismo. Regimes políticos: democracia, autoritarismo, totalitarismo.

http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4555

http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=4555

http://jus.com.br/revista/texto/20774/o-federalismo-e-a-posicao-do-municipio-no-estado-federal-brasileiro

http://jus.com.br/revista/texto/20774/o-federalismo-e-a-posicao-do-municipio-no-estado-federal-brasileiro

http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_ordem=assunto&page_id=565&page_print=1





Estrutura e função da Administração

Pública

Objetivos Ao fim desta lição você deverá ser capaz de responder às seguintes questões:

Qual é o conceito de Administração Pública? Existem dois sentidos: objetivo e subjetivo, no que se diferenciam?

Qual a diferença entre descentralização e desconcentração? O que é Administração Pública Direta e Indireta?

Como se classificam e quais são das características básicas das entidades da Administração Pública Indireta?

Para qual poder a função administrativa é típica e como se dá o caráter atípico nos demais?

Texto-base Conceitos bases, principalmente referente ao entendimento inicial sobre o que é Administração Pública, recomendamos:

Hely Lopes MEIRELLES Direito Administrativo Brasileiro. Capítulo 11 – A Atividade Administrativa. pg. 75 a 80.

José MATIAS-PEREIRA Curso de Administração Pública. Capítulo 8 – Administração Pública e sociedade civil. pg. 61 a 64. Capítulo 23 – Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública. pg. 175 a 178.

Para os estudos relacionados à Organização Administrativa, o texto de referência é o livro-texto do Curso de Graduação em Administração a Distância, patrocinado pela ENAP:

Luis Carlos Cancellier OLIVO Direito administrativo. Unidade 4 - Administração Direta e Indireta, Entidades, Paraestatais e Terceiro Setor. p. 67 a 86.


Conceito de Administração Pública

Antes de delinear os contornos do conceito de Administração Pública é salutar referir-se a Matias-Pereira (2010), quando ele diz que ―o conceito de Administração Pública é amplo e complexo‖. Ele nos informa que existe uma ausência de definição clara e consistente do referido termo. Mas para isso há uma explicação: ―decorre da diversidade de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos por meio dos quais se desenvolve a atividade administrativa‖, parafraseando, portanto, Helly Lopes Meirelles.

Para esse sempre vivo doutrinador: ―Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias‖. Isso será verdade tanto para com os bens individuais como para com os da coletividade. No primeiro caso, ocorre a administração particular, já nos segundo realiza-se a administração pública.

Um conceito inicial para nosso debate pode ser aquele que na verdade consubstancia-se como a síntese de tudo o que já se discutiu sobre o tema, estando nele características universalistas de natureza e finalidade, não se limitando às estruturas internas do poder político, não ―joga‖ para nenhum poder ou esfera uma incumbência maior e alicerça o cunho contratual da relação Estado e sociedade, independentemente da adoção da democracia plena:

A Administração Pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo –

em nome da sociedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os

indivíduos e os grupos sociais.

(HARMON E MAYER, 1999, p.34

apud MATIAS-PEREIRA, 2010)

Contudo, a dualidade entre função e estrutura, órgãos exclusivamente governamentais e entidades delegatárias, função típica do Poder Executivo e atípica dos demais irá sempre se apresentar, quer seja a discussão na dimensão jurídica, sociológica ou de outra área do conhecimento. Então vejamos os diferentes conceitos apontando um viés como sendo o mais amplo e outro mais estrito.

Autor Conceito Sentido/Acepção

Diogo de Figueiredo Moreira Neto

Conjunto de atividades preponderantemente executórias de pessoas jurídicas de Direito Público ou delas delegatárias, gerindo interesses coletivos, na consecução dos fins desejados, pelo Estado.

Sentido objetivo

De Plácido e Silva É uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de atos ou de negócios políticos.

Sentido amplo

Norberto Bobbio

Designa o conjunto das atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.

Sentido mais abrangente

Dwight Waldo

São a organização e a gerencia de homens e materiais para a consecução dos propósitos de um governo.

Estrutura e função

São a arte e a ciência das gerencias aplicadas aos negócios do Estado

Habilidade e campo do

conhecimento

José Matias-Pereira

Designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas.

Sentido amplo

Pode ser entendida como a estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas condideradas de ―interesse público‖.

Sentido restrito

Todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras formas de conduta

Sentido amplo: ciência política e


humana, que determinam como se distribui e se exerce a autoridade política, bem como se atendem os interesses públicos.

jurídica

Hely Lopes Meirelles É a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum.

Encargo Público

Quando destacamos o ―em nome do povo‖ do conceito de Harmon e Mayer (1999 apud MATIAS-PEREIRA, 2010) queríamos destacar justamente o que Hely Lopes (2005) aponta como a natureza de múnus público, ou seja, de encargo da investidura como administrador público.

O administrador público não tem para com o objeto de sua atividade a mesma relação que um proprietário tem para com sua propriedade. Naquele caso, o proprietário tem à sua disposição a posse da coisa e o direito de negociá-la, alugando, não usando, arrendando, vendendo, doando, trocando etc.

Conforme Meirelles, ―mas o que desejamos assinalar é que os termos administração e administrador importam sempre a ideia de zelo e conservação de bens e interesse‖. Disso decorre que ―os poderes normais do administrador são simplesmente de conservação e utilização dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre de consentimento especial do titular de tais bens‖. Ora o titular da ―res publica‖ é o povo, então, ―esse consentimento, na Administração Pública, deve vir expresso em lei‖. (MEIRELLES, 2005).

Sentido Objetivo: Função Administrativa

Segundo Andrade (2012), no sentido material, administração pública representa o exercício da atividade administrativa. É por assim dizer o Estado administrando, através de atividades tais como: a polícia administrativa, o serviço público, a intervenção etc.

Neste sentido, o termo administração pública costuma ser grafado com as letras minúsculas. (MEIRELLES, 2005, p. 75). É ainda denominado de sentido objetivo ou funcional.

Sentido Subjetivo: Organização Administrativa

No sentido formal, Administração Pública refere-se às pessoas e órgãos administrativos. Aqui estamos falando da estrutura, o qual pode ser chamado também de sentido subjetivo ou orgânico (ANDRADE, 2012). Normalmente o termo é grafado com letras maiúsculas e pode ser encontrado apenas como ―a Administração‖. Este é o Estado-Administrador.

Numa visão estrita, caberia apenas alusão à máquina estatal que concretiza aquilo que as instâncias políticas definem como serviço à comunidade, sendo, portanto o Poder Executivo. Mas mesmo em sentido subjetivo, vemos o Poder Judiciário e o Legislativo compondo a Administração Pública, desde que em funções eminentemente administrativas e não as políticas.

É no sentido subjetivo que dizemos ser a Administração Pública dividida em Direta e Indireta.

Governo e Administração Pública

É digna de nota a preocupação de Hely Lopes Meirelles, de resguardar a distinção entre governo e administração. Comparativamente, pode-se dizer que governo é a atividade discricionária e política, enquanto a administração é a atividade neutra, instrumental, normalmente vinculada à lei e à norma técnica.

Odete Medauar afirma que há certa dificuldade em separar as fronteiras, na medida em que Administração de caráter técnico e o governo de caráter político coexistem, no vértice do Poder Executivo, funções governamentais e funções administrativas, o que dificulta também a nítida separação de ambos. O que é uma realidade fática, nos altos escalões a Administração é capturada pelo governo.


Regime Jurídico Administrativo

A expressão Regime Jurídico da Administração Pública ou Administrativo é utilizada para designar, em sentido amplo, o regime de Direito Público a que está submetida a Administração Pública, ou seja, esta tem que observar normas de caráter público, onde o interesse da coletividade tem que prevalecer como finalidade única dos atos administrativos praticados pelo Administrador Público.

Estas normas são compostas por direitos (prerrogativas) e deveres (limitação) que o ordenamento jurídico confere ao Poder Público e que não se estende aos particulares, por força dos interesses que ela representa quando atua. O particular só será submetido a este regime quando lhe for delegado o exercício da função administrativa, isto é, quando executar um serviço público. Ex.: concessionário ou permissionário; cartórios extrajudiciais.

Elementos caracterizadores do Regime Jurídico Administrativo pátrio

Princípios que regem o Regime Jurídico Administrativo Brasileiro

Princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Poder-Dever: O exercício das prerrogativas que o Estado têm, como certos poderes, não são direitos, são na verdade deveres. O agente público não pode fiscalizar, ele deve fazer isso.


Função Administrativa

Função administrativa típica e atípica

Princípios

Os princípios apontam para o caminho ou o modo a seguir, mesmo quando não há regra específica para aquele assunto. Servem para a interpretação das demais normas jurídicas, apontando os caminhos que devem ser seguidos pelos aplicadores da lei. Os princípios procuram eliminar lacunas, oferecendo coerência e harmonia para o ordenamento jurídico.

Segundo Helly Lopes Meirelles, antes mesmo das normas, o Direito Administrativo trata dos princípios que norteiam as atividades da Administração Pública. De acordo com o arcabouço jurídico pátrio, três são as categorias de princípios:

Princípios Constitucionais Básicos

Taxativos, explícitos na Constituição e denominados como os princípios da Administração Pública, princípios esses que devem ser seguidos em todos os órgãos públicos da Administração Direta e em todas as entidades da Administração Indireta, das três esferas (União, dos Estados/do Distrito Federal e dos Municípios), de todos os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), no caput do Art. 37 da Constituição Federal de 1988 (LIMPE):

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

PRINCÍPIOS DO CAPUT DO ART. 37 DA CF/88

Dica Mnemônica

Princípio Conceito

L Legalidade

Para o direito comum, o princípio da legalidade significa que o cidadão pode fazer tudo aquilo que a lei não proíba. Para o Direito Administrativo, a legalidade impõe ao administrador a obrigação de fazer, ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece de forma determinada.

I Impessoalidade

Por este princípio cabe ao administrador público agir no sentido de atender a todos, sem preferência ou favorecimento em função de ligações políticas ou partidárias. Por isso o ato de um funcionário público representa uma vontade da administração. O administrador não age em seu próprio nome, mas em nome do Estado

M Moralidade O princípio da moralidade impõe ao administrador

agir de maneira ética, com probidade, considerando que o interesse público se sobrepõe ao interesse particular

P Publicidade

Todas as pessoas têm direito de saber o que a administração faz, por isso os seus atos são públicos, devem ser publicados nos órgãos oficiais de divulgação para que tenham validade. A divulgação dos atos oficiais não deve servir para a promoção pessoal das autoridades públicas

E Eficiência

O princípio da eficiência não constava da redação original da Constituição de 1888. Foi introduzido em 1998, quando da chamada Reforma do Estado, que incorporou noções adotadas na iniciativa privada, como eficiência, eficácia, redução de custos, resultados, controle, avaliação e cumprimento de metas.


Princípios Fundamentais

Encontrados no Decreto Lei n.º 200 de 1967, considerado o Diploma da Reforma Administrativa, lembrados como PCCDD: Planejamento, Coordenação, Controle, Descentralização e Delegação de Poderes.

PRINCÍPIOS DO DECRETO LEI N.º 200 DE 1967

Dica Mnemônica

Princípio Conceito

P Planejamento

A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;

c) orçamento-programa anual;

d) programação financeira de desembolso

C Coordenação

A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

C Controle

O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:

a) pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b) pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

D Descentralização

A descentralização será posta em prática em três planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; (Entendida como desconcentração)

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; (Daqui se implementam os movimentos de municipalização)

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões. (Aqui temos a versão pública da terceirização privada)


Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

D Delegação de Poderes

A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. O ato de delegação indicará com precisão a autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. Conforme regulamento próprio.

Princípios Constitucionais Implícitos e Infraconstitucionais

Alguns princípios encontram-se no artigo 37 da Constituição, mas não esgotam a matéria. Exemplo de princípios que não estão no rol do artigo 37 da Constituição: O Princípio da isonomia, o Princípio da supermacia do interesse público, o Princípio da proporcionalidade, o Princípio da finalidade, o Princípio da motivação.

Tendo em vista que o rol do artigo 37 da Constituição Federal é exemplificativo, os Estados podem criar outros quando da elaboração da sua Constituição (poder constituinte derivado), mas observando aqueles previstos na Constituição Federal (art. 25 da CF). O artigo 111 da Constituição do Estado de São Paulo determina que a Administração Pública direta, indireta e fundacional de qualquer dos poderes do Estado obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e interesse público.

Os Municípios e o Distrito Federal também têm essa possibilidade quando da elaboração de suas leis orgânicas, desde que observados os previstos na Constituição Federal (art. 29 e 32 da CF). O legislador infraconstitucional também pode estabelecer outros princípios, desde que não exclua aqueles previstos no artigo 37 da Constituição Federal.


Organização Administrativa

Descentralização e Desconcentração

Com o passar do tempo e o crescente volume das interações sociais entre os cidadãos e o Estado, os serviços administrativos alcançaram uma demanda tal, que se tornou inevitável a desconcentração e a descentralização destes serviços. Então, essas obrigações foram deslocadas do centro Estatal superlotado para setores periféricos. A esse movimento que apenas repassa do centro nervoso para periferias, em órgãos subordinados, denomina-se: desconcentração.

Além da atuação Estatal direta, na prestação dos serviços, feita por meio de órgãos, o Estado também criou outras pessoas como entidades ou simplesmente transferiu a particulares o exercício de outras atividades públicas. Esse acentuado movimento de transferência de atribuições, recebe outra denominação: descentralização.

Pelo critério federativo enunciado pela Carta Federal, existem as Administrações Públicas Federal, Estadual e Municipal. As expressões Administração Direta e Indireta foram consolidadas no ordenamento brasileiro pelo artigo 4º do Decreto n.° 200/67, conhecido como o Diploma da Reforma Administrativa:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista;

d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

Elementos caracterizadores do Regime Jurídico Administrativo pátrio

Administração Indireta como um todo é fruto do primeiro impulso de descentralização. Com o passar do tempo, não foi possível apenas distribuir tarefas e responsabilidade entre entes controlados de certa forma pelo Estado. A descentralização atingiu níveis mais profundos quando atividades estatais, ou seja, serviços públicos foram repassados para organizações que não compõe a máquina estatal.


Administração Pública Direta

Também chamada de Administração Pública Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. É em si, a própria Administração Pública.

Na Administração Pública Direta como o próprio nome diz, a atividade administrativa é exercida pelo próprio governo que "atua diretamente por meio dos seus Órgãos, isto é, das unidades que são simples repartições interiores de sua pessoa e que por isto dele não se distinguem". Celso Antônio Bandeira de Mello (2004:130).

Os poderes e as esferas

A 3 Esferas e os 3 Poderes

Poderes

Esferas

Executivo Legislativo Judiciário

União

Presidente da

República

Ministérios

Congresso Nacional Tribunais e Juízes Federais

(Supremo Tribunal

Federal - STF)

Senado Federal (Senadores da

República)

Câmara dos Deputados (Deputados Federais)

Estados

Governador de Estado

Secretarias Estaduais

Assembleia Legislativa Estadual (Deputados Estaduais)

Tribunal de Justiça Juízes Estaduais

Municípios

Prefeito Municipal

Secretarias Municipais

Câmara Municipal (Vereadores)

-

Entes da Federação

Conforme o inciso I do artigo 4º, do Decreto-Lei n° 200/67, a Administração Direta Federal se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

Para os demais entes da federação, entende Medauar (2005 apud OLIVO, 2007), Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo (Gabinete do Presidente da República, do Governador e do Prefeito Municipal) e na estrutura dos órgãos auxiliares (Ministério, Secretaria de Estado e Secretaria Municipal).

O Distrito Federal, onde se situa Brasília, é ente federativo que sedia a Capital do Brasil e, de acordo com as diretrizes impostas pelo artigo 32 da Constituição Federal, não poderá ser dividido em Municípios e a ele são conferidas as competências legislativas reservadas aos Estados-membros e aos Municípios.

ENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA

Ente da Federação Chefe do Poder

Executivo Norma constituinte

Dispositivo Constitucional

União Presidente da

República Constituição Federal

Estados Governador de Estado Constituição Estadual Art. 25 da CF/88

Municípios Prefeito Lei Orgânica Art. 29 da CF/88


Distrito Federal Governador do Distrito

Federal Lei Orgânica Art. 32 da CF/88

Órgãos Públicos

Aqueles órgãos que compõe a Administração Direta são despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica própria, portanto, não são capazes de contrair direitos e obrigações por si próprios. Os Órgãos não passam de simples repartições internas de retribuições, e necessitam de um representante legal (agente público) para constituir a vontade de cada um deles. Trata-se da desconcentração do poder na Administração Pública.

Onde há desconcentração administrativa vai haver hierarquia, entre aquele Órgão que está desconcentrando e aquele que recebe a atribuição (exemplo: Delegacias Regionais da Polícia Federal, Varas Judiciais, Comissão de Constituição e Justiça).

Administração Pública Indireta

A Administração Indireta, ou Administração Pública Descentralizada é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada.

As pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta guardam, entre si, três pontos em comum:

criação por lei específica,

personalidade jurídica,

patrimônio próprio.

De acordo com o artigo 4º, II, do Decreto-Lei n° 200/67, originalmente, a Administração Indireta compreende as seguintes entidades:

Autarquias;

Empresas públicas e

Sociedades de economia mista.

Posteriormente, as fundações públicas foram incluídas no elenco da administração indireta por meio da Lei n° 7.596, de 10/04/1987. Formando o que chamamos de FASE, como dica mnemônica para melhor fixação do conteúdo.

Entidades da Administração Indireta

F

Fundação Pública

A

Autarquia

S

Sociedade de

Economia Mista

E

Empresa Pública


Autarquias

Agências reguladoras

Agências executivas

Fundações Públicas

Empresas Estatais

Terceiro Setor


X da Questão Cespe – 2009 – MPOG 01. Os princípios básicos da administração pública não se limitam à esfera institucional do Poder Executivo, ou seja, tais princípios podem ser aplicados no desempenho de funções administrativas pelo Poder Judiciário ou pelo Poder Legislativo. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2008 - OAB-SP - Exame de Ordem - 3 - Primeira Fase 02. Acerca dos princípios de direito administrativo, assinale a opção incorreta. a) Tanto a administração direta quanto a indireta se submetem aos princípios constitucionais da administração pública. b) O rol dos princípios administrativos, estabelecido originariamente na CF, foi ampliado para contemplar a inserção do princípio da eficiência. c) O princípio da legalidade, por seu conteúdo generalizante, atinge, da mesma forma e na mesma extensão, os particulares e a administração pública. d) Embora vigente o princípio da publicidade para os atos administrativos, o sigilo é aplicável em casos em que este seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. CESPE - 2005 - TRE-GO - Técnico Judiciário - Área Administrativa 03. Acerca do Estado, do governo e da administração pública, assinale a opção correta. a) Atualmente, considera-se que a característica essencial dos Estados é a separação dos poderes. Em virtude dessa separação, cada um dos órgãos com funções executivas, legislativas e judiciárias é especializado em suas funções e não pratica atos com natureza própria dos demais ramos. b) Do ponto de vista subjetivo, a administração pública não se compõe apenas dos órgãos do Poder Executivo. c) Nos moldes das teorias publicistas historicamente consolidadas, a Federação brasileira é constituída apenas pelos seguintes componentes: União, estados-membros e Distrito Federal. d) O que caracteriza o governo e a administração pública é a produção de atos políticos e a atuação politicamente dirigida, traduzida em comando, iniciativa e fixação de objetivos do Estado. e) A Presidência da República, o Tribunal Regional Eleitoral de Goiás (TRE/GO), o Banco do Brasil S.A. (sociedade de economia mista federal), os ministérios do Poder Executivo, a Fundação Nacional do Índio (fundação pública federal) e a Caixa Econômica Federal (empresa pública federal) são, tecnicamente, exemplos de órgãos da chamada administração pública federal. CESPE/BACEN/Procurador/2009 04. Quando as atribuições de um órgão público são delegadas a outra pessoa jurídica, com vistas a otimizar a prestação do serviço público, há desconcentração. ( ) Certo ( ) Errado TCESPE/TCE-AC/2009 05. A descentralização política ocorre quando os entes descentralizados exercem atribuições próprias que não decorrem do ente central. Sendo os estados-membros da Federação tais entes e, no Brasil, também os municípios, a descentralização política possui os mesmos entes da descentralização administrativa. ( ) Certo ( ) Errado


CESPE/MS-Analista/2010 06. A delegação ocorre quando a entidade da administração, encarregada de executar um ou mais serviços, distribui competências no âmbito da própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. ( ) Certo ( ) Errado CESPE/TCE-ES/2009 07. A administração pública, em sentido objetivo, abrange as atividades exercidas por pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas. ( ) Certo ( ) Errado CESPE/SEFAZ-ES/2009 08. A administração pública, compreendida no sentido subjetivo como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas que, por força de lei, exercem a função administrativa do Estado, submete-se exclusivamente ao regime jurídico de direito público. ( ) Certo ( ) Errado CESPE/SEJUS-ES/2009 09. A vontade do Estado é manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa, devem obediência às normas constitucionais próprias da administração pública. ( ) Certo ( ) Errado CESPE/MP-AM/2007 10. Os tradicionais elementos apontados como constitutivos do Estado são: o povo, a uniformidade lingüística e o governo. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2012 - MPE-PI - Técnico Ministerial 11. Com relação a administração direta, indireta e funcional, julgue o item a seguir. As agências executivas não constituem uma nova entidade, pois, na verdade, elas não passam de autarquias e(ou) fundações públicas que foram qualificadas como tal. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2007 - TCU - Técnico de Controle Externo 12. Julgue os itens a seguir, acerca da organização administrativa da União.


As entidades paraestatais, pessoas jurídicas de direito privado, não-integrantes da administração direta ou indireta, colaboram para o desempenho do Estado nas atividades de interesse público, de natureza não-lucrativa. ( ) Certo ( ) Errado 13. Para a criação de uma autarquia, é exigido o registro do seu estatuto em cartório competente. ( ) Certo ( ) Errado 14. As empresas públicas e as sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2009 - DETRAN-DF - Auxiliar de Trânsito 15. Julgue os itens a seguir acerca da administração pública e seus agentes. As autarquias e as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito público e integram a administração indireta. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2011 - PREVIC - Técnico Administrativo – Básicos 16. No que se refere a direito administrativo, julgue os itens a seguir. Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado integrantes da administração indireta criadas por lei sob a forma de sociedades anônimas com o objetivo de explorar atividade econômica ou prestar determinado serviço público. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2011 - TRE-ES - Técnico Judiciário 17. Com relação aos agentes públicos, julgue os itens seguintes. Considere que João pretenda ingressar como empregado na PETROBRAS, sociedade de economia mista, integrante da administração indireta da União. Nessa situação, João não precisa ser previamente aprovado em concurso público, visto que o regime jurídico dessa empresa é o celetista. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2011 - PC-ES - Escrivão de Polícia 18. Julgue o item subsequente, que versa sobre a descentralização e desconcentração da atividade administrativa do Estado. Diferentemente da descentralização, em que a transferência de competências se dá para outra entidade, a desconcentração é processo eminentemente interno, em que um ou mais órgãos substituem outro com o objetivo de melhorar e acelerar a prestação do serviço público. ( ) Certo ( ) Errado


19. Relativamente ao conceito de pessoa administrativa e à delegação e avocação de competências, julgue o item a seguir. Tanto as pessoas públicas quanto as pessoas de direito privado instituídas pelo Estado têm personalidade jurídica própria, capacidade de autoadministração e patrimônio próprio. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitenciário 20. Com relação à organização administrativa do Estado brasileiro, julgue os próximos itens. A sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito privado, deve ser organizada sob a exclusiva forma de sociedade anônima. ( ) Certo ( ) Errado CESPE - 2010 - DPU - Agente Administrativo 21. Acerca do controle exercido sobre a administração direta e indireta, assinale a opção correta. A) As fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não se submetem à fiscalização do TCU, apenas à supervisão ministerial. B) As empresas públicas e as sociedades de economia mista submetem-se à fiscalização do TCU, independentemente de sua criação por lei. C) As fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista submetem-se à fiscalização do TCU, desde que criadas por lei. D) As empresas públicas e as sociedades de economia mista submetem-se à fiscalização do TCU, desde que possuam servidores celetistas e também estatutários em seu quadro de pessoal. E) Por serem parte da administração indireta, as empresas públicas e as sociedades de economia mista não se submetem à fiscalização do TCU. CESPE - 2008 - TJ-RJ - Tecnico de Atividade Judiciária 22. Julgue os itens abaixo, relativos à administração indireta.

I. As empresas públicas e as sociedades de economia mista não se sujeitam a procedimentos licitatórios por terem o mesmo tratamento jurídico das empresas privadas. II. As sociedades de economia mista só podem adotar a forma de sociedade anônima. III. O capital de empresa pública é todo estatal. IV. Não é permitido às autarquias desempenhar atividades econômicas. V. As fundações públicas são, exclusivamente, pessoas jurídicas de direito público.

A quantidade de itens certos é igual a A) 1. B) 2. C) 3. D) 4. E) 5.


CESPE - 2010 - TRE-MT - Técnico Judiciário 23. Assinale a opção correta quanto aos serviços públicos. A) Serviço público é toda atividade material que a lei atribui diretamente ao Estado, sob regime exclusivo de direito público; assim, as atividades desenvolvidas pelas pessoas de direito privado por delegação do poder público não podem ser consideradas como tal. B) Serviços públicos impróprios são aqueles que o Estado assume como seus e os executa diretamente, por meio de seus agentes, ou indiretamente, por meio de concessionários e permissionários. C) Tanto os serviços públicos prestados por pessoas da administração descentralizada quanto os prestados por particulares colaboradores devem ser controlados pela administração, devendo a entidade federativa respectiva aferir a forma de prestação, os resultados e os benefícios sociais alcançados, entre outros aspectos. D) Considera-se de execução direta o serviço público que é prestado diretamente pelo Estado ou que, mesmo executado por entidades diversas das pessoas federativas, é objeto de regulamentação e controle por parte delas. E) Em atenção ao princípio da livre iniciativa, apenas os serviços prestados pelas pessoas de direito privado que integram a administração pública indireta podem sofrer uma disciplina normativa que os regulamente. CESPE - 2005 - TRE-MT - Técnico Judiciário 24. Assinale a opção que apresenta uma entidade que integra a administração indireta federal. A) TSE B) Ministério da Justiça C) Congresso Nacional D) partido político de âmbito nacional E) fundação pública instituída pela União CESPE - 2005 - TRE-MA - Técnico Judiciário 25. Assinale a opção correta acerca da administração indireta. A) É traço comum às empresas públicas e sociedades de economia mista o desempenho de atividade de natureza econômica. B) As fundações instituídas e mantidas pelo poder público não integram a administração indireta. C) Os bens das autarquias e fundações públicas são penhoráveis. D) São características das autarquias: criação por decreto, personalidade jurídica pública e grande abrangência de fins ou de atividades. E) Todas as entidades da administração indireta têm personalidade jurídica de direito público. CESPE - 2005 - TRE-GO - Técnico Judiciário 26. Organizado o Estado no que respeita à divisão do território, à forma de governo, à investidura dos governantes, à instituição dos Poderes e às garantias individuais, estruturam-se, hierarquicamente, os órgãos encarregados do desempenho de certas atribuições que estão sob sua responsabilidade. A organização do Estado é matéria constitucional, cabendo ao Direito Constitucional discipliná-la, enquanto a criação, estruturação, alteração e atribuições das competências dos órgãos da Administração Pública são temas de natureza administrativa, cuja normatização é da alçada do Direito Administrativo. A primeira cabe à Constituição, enquanto a segunda toca à lei.

Diogenes Gasparini. Direito administrativo. 6.ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001 p. 41-2.

Considerando o texto II, assinale a opção correta em relação à organização administrativa da União.


A) As fundações instituídas pelo Estado podem ter personalidade jurídica de direito público ou privado. No primeiro caso, o regime jurídico delas equivale ao das autarquias, no segundo, serão regidas, em princípio, pelas leis civis, naquilo que não conflitarem com as normas aplicáveis do direito público. B) A técnica da desconcentração administrativa implica a repartição de competências entre a pessoa estatal e outras pessoas jurídicas, tais como autarquias e empresas públicas. C) As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado e detêm capital integralmente público ou público e privado, mas sempre com predominância de recursos públicos. D) No vigente direito brasileiro, as sociedades de economia mista são, de pleno direito, criadas por lei, de modo que, a partir da publicação válida da norma na imprensa oficial, essas pessoas jurídicas de direito privado passam a ser detentoras de direitos e obrigações. E) Devido à vinculação que os entes da administração indireta possuem com o Estado, os agentes públicos que neles trabalham têm legitimidade passiva para figurar como autoridade impetrada em ações de mandado de segurança que venham a ser ajuizadas contra os atos deles. 27. Pessoa jurídica de direito público, dotada de patrimônio próprio, criada por lei para o desempenho de serviço público descentralizado. A definição acima refere-se a A) órgão público. B) autarquia. C) sociedade de economia mista. D) empresa pública. CESPE - 2007 - TSE - Técnico Judiciário 28. A PETROBRAS S.A. é uma sociedade anônima em que particulares podem ter ações, mas cuja acionista majoritária é a União. Nessa situação, a PETROBRAS S.A. A) não integra a administração pública. B) integra a administração pública na qualidade de parceria público-privada. C) integra a administração pública na qualidade de sociedade de economia mista. D) integra a administração pública na qualidade de empresa pública.


Refletindo

Texto Complementar AUTARQUIZAÇÃO DAS EMPRESAS ESTATAIS

Autarquias são entes autônomos, mas conduzem em suas atividades parte da mão de

controle do Estado, com poderes de regulação. Isso lhes coloca numa esfera ainda muito próxima da Administração Direta. Reconhecendo a relevância da parcela de seus poderes na conjuntura estatal e da extrema indisponibilidade, a suscetibilidade a negociações e peculiaridades do mercado e de interesses particulares; a legislação e a interpretação dos tribunais buscam resguardar o patrimônio e o interesse público exigindo das autarquias, procedimentos idênticos aos demais órgãos públicos, no tocante a licitações, contratação de pessoal, deveres fiscais etc.

Mas essa não era o destino pensado para as empresas estatais, sendo empresas

públicas ou sociedades de economia mista. A elas esperava-se que fossem submetidas a um regime de direito privado e que competissem em condições de igualdade com as empresas do setor privado. É normal que em algum ponto o regime público se impusesse pelo interesse coletivo, mas não ao ponto de transformar essas empresas em mais tantas repartições de uma burocracia obsoleta, logo elas que foram concebidas para a descentralização, mantidas para reforma do aparelho estatal e para uma gradativa melhoria em eficácia dos serviços públicos.

Henrique Motta Pinto é mestre em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo. Coordenador da Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público. Advogado consultor em direito público e regulação, autor do artigo abaixo, discute a importância de se dar prosseguimento às reformas para o efetivo cumprimento das funções estatais. Dentro dessa preocupação geral, o artigo analisa como a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem dificultando o uso de empresas estatais para a prestação de serviços públicos com a sua autarquização.

Segue um extrato do artigo, com o seu resumo, introdução e conclusão, para a

compreensão é preciso a leitura na íntegra, como o que está disponível do blog do curso ou no site da FGV. Referência Autor: PINTO, Henrique Motta. In: Cadernos Gestão Pública e Cidadania / CEAPG – v. 15, n. 57 – São Paulo: FGV, 2010.

A AUTARQUIZAÇÃO DAS EMPRESAS ESTATAIS NA

JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: UM OBSTÁCULO PARA AS REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

RESUMO O cumprimento adequado das funções estatais depende da realização de reformas na administração pública que alterem as leis e, frequentemente, a Constituição. Nos quadros da organização administrativa, a empresa estatal é um instrumento para a consecução de finalidades governamentais, inclusive a prestação de serviços públicos. O presente artigo avalia como a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem dificultando o uso de empresas estatais para a prestação de serviços públicos com a sua autarquização. PALAVRAS-CHAVE Autarquização, empresa estatal, serviços públicos, organização administrativa, Supremo Tribunal Federal.

A empresa estatal pode ser vista como um modelo jurídico usado pelo Estado para realização de suas atividades. Ao criar uma entidade como pessoa de direito privado, na forma de empresa, o Estado a submete a um regime jurídico em que predomina o direito privado. Sua opção pelo formato empresarial contém, em si, a avaliação de que esse é o melhor meio para o cumprimento da


finalidade almejada, para a qual se reconhece um interesse público ou coletivo. A entidade concebida pelo Estado ganha dele uma missão, a de desenvolver certa ação governamental, a qual lhe caberá perseguir na condição de empresa.

Quando recorre ao formato empresarial para organizar a vida de uma entidade sua, o

Estado vai buscá-lo na experiência do setor privado. Interessado na técnica empresarial por suas virtudes, o Estado a incorpora para certas entidades suas, compreendendo que ela será útil para o cumprimento de atribuições que o ordenamento jurídico lhe reservou. Como fenômeno de origem externa ao setor público, a empresa possui seu regime jurídico formado principalmente por normas de direito privado, que disciplinam sua organização e atuação no contexto do setor privado da economia. Quando o formato empresarial passa a ser usado pelo Estado, o regime jurídico empresarial é adotado para a regência da vida da nova entidade.

O ato de criação de uma empresa estatal importa na sua submissão a normas comuns,

típicas do direito privado e aplicáveis tanto às empresas estatais quanto às empresas do setor privado. Ao recorrer a normas comuns para reger a vida de uma entidade sua, o Estado faz uma escolha pelo regime jurídico básico de direito privado. Em vez de criá-la como pessoa de direito público, para quem o regime jurídico básico seria o de direito público, o Estado opta por empregar a forma de empresa, própria do direito privado, atraindo a incidência de um complexo normativo típico do setor privado. O Estado se submete, então, às normas comuns da sociedade, abdicando de parte do conjunto normativo que poderia aplicar se optasse por criar uma pessoa de direito público.

A submissão da nova entidade estatal a um regime jurídico em que predominam os

traços de direito privado não impede que sobre ela incidam normas próprias, que não recaem sobre as empresas do setor privado.

[...] A preservação do caráter empresarial das estatais pelo STF O STF e o início de uma crise no modelo jurídico de empresa estatal As possíveis saídas para a crise no modelo jurídico da empresa estatal [...] Tais problemas só poderiam ser resolvidos por meio da criação de novas normas

constitucionais, que fixassem uma proibição expressa à fruição da imunidade tributária recíproca pelas empresas estatais. Essa regra já decorre do § 3º do artigo 150 do texto constitucional, quando admite a cobrança de impostos das entidades estatais que exploram atividades econômicas ou que prestam serviços públicos econômicos. Contudo, em razão da jurisprudência do STF que afirma esse privilégio para as estatais de serviços públicos, torna-se necessária a realização de uma reforma constitucional para incluir, no texto do § 3º do artigo 150, a referência expressa às empresas estatais.

Essa terceira alternativa ressalta um importante aspecto de relação institucional entre o

STF e os poderes legislativo e executivo. Na medida em que esses poderes iniciem um movimento contrário à jurisprudência consolidada do STF, será necessário mostrar à corte a importância e a necessidade das alterações legislativas e constitucionais propostas. A corte precisará ser convencida de que a solução legislada é compatível com a Constituição e que é conveniente para uma melhor organização administrativa do Estado, com impactos positivos na prestação de serviços públicos pelo Estado. Para tanto, a atitude recomendável não é a de enfrentamento ou de disputa entre os poderes, mas a de um diálogo institucional que propicie uma evolução permanente na disciplina da matéria. Com boas razões, tudo indica que será possível convencer a corte da necessidade de abandono da jurisprudência que causa crise no modelo jurídico da empresa estatal.

A melhoria da qualidade dos serviços públicos oferecidos à sociedade passa pela

possibilidade de o Estado escolher o melhor meio para prestá-los, valendo-se de um leque de possibilidades para aplicação em contextos distintos. A opção pela prestação de um serviço público por meio de empresa estatal é uma das possibilidades que o Estado deve ter ao seu alcance, sem prejuízo de outras que se mostrem mais adequadas para a situação concreta. Para tomar essa decisão, própria de formulação de uma política pública, o Estado deve ter a preocupação, sobretudo, com a qualidade dos serviços oferecidos, que depende das melhores escolhas sobre o meio para prestá-lo.


Exercício

O texto de Motta Pinto apresenta um dilema: foi projetado um modelo de Estado empresarial para promover serviços que careciam de uma estrutura menos engessada para se desenvolver como atividade viável economicamente. Mas o Poder Judiciário tem sido procurado pelas próprias estatais, que em sua autonomia para fazer esses acionamentos, têm buscado o que podem dos privilégios jurídicos concedidos às pessoas de direito público.

E uma recente corrente jurisprudencial tem concorrido para o retorno desses entes

descentralizados para práticas típicas do núcleo administrativo do Estado. Mas isso somente pode ser compreendido como dilema, se acreditarmos que o Estado precisa utilizar o modelo empresarial para algumas de suas atividades.

Posicionando-se sobre o tema e demonstrando o quanto conseguiu entender das questões

levantadas, respondas as perguntas abaixo: 1. Você concorda com o autor, que haja uma atual crise no modelo jurídico da empresa estatal?

O STF está seguindo a linha correta, ao tratar as empresas estatais mais semelhantemente como autarquias?

2. Como devem ser pesados os critérios? O que se torna mais relevante: a) Manter as empresas estatais sob um regime semelhante as das empresas privadas e

esperar nisso ganho em desempenho ou; b) Submetê-las a um regime híbrido mais próximo do público convencional, para garantir

transparência e moralidade com a verba púbica? 3. Como o autor responde às suas próprias indagações: Há saída para a crise instalada no

modelo jurídico da empresa estatal? Esse processo é reversível? Quais são as alternativas institucionais que se apresentam para a viabilização do uso pleno do formato empresarial pelo Estado, com a preservação dos aspectos operacionais e de funcionamento regidos pelo direito privado?


Referências bibliográficas ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Direito administrativo. 6a. ed. [Coord.: Nestor Távora e Luiz Flávio Gomes]. Revista e Atualizada. Coleção OAB, vol. 8. Niterói, RJ: Impetus, 2012. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 1988. Disponível em < planalto.gov.br >. Acesso em 01jul12. COELHO, Ricardo Corrêa. O Público e o Privado na Gestão Pública. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; Brasília: CAPES/UAB, 2009. MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2008. MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. OLIVO, Luis Carlos Cancellier. Direito administrativo. [Curso de Graduação em Administração a Distância] Florianópolis: CAD/UFSC, 2007. SILVA, Elyesley. Entidades da Administração Indireta. Disponível em < http://www.e-concursos.net/ >. Acesso em 08Jul12.


Gabarito

01 02 03 04 05

Certo C B Errado Errado

06 07 08 09 10

Errado Certo Errado Certo Errado

11 12 13 14 15

Certo Certo Errado Certo Errado

16 17 18 19 20

Errado Errado Certo Certo Certo

21 22 23 24 25

B B C E A

26 27 28 - -

A B C - -

Comentários

Questão 01 Correto. A Constituição Federal, no seu art. 37, caput, dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Dessa forma, todos os Poderes devem obediência aos princípios da Administração Pública.

Questão 02 No Direito privado, de acordo com o princípio da legalidade, ao particular é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe. No âmbito do Direito Administrativo, pela doutrina tradicional, existe uma subordinação da ação do administrador, em função do que estabelece a lei, de forma que ele só pode agir nos moldes e limites estabelecidos pela legislação.

Questão 03 a) FALSA - Os poderes do Estado têm funções típicas, isso é um fato, contudo nada impede que os poderes exerção funções atípicas. b) CORRETA - pelo principio subjetivo entidades administrativas também fazem parte da Administração Pública; A Administração Pública em sentido SUBJETIVO (sujeito) considera os sujeitos que exercem a atividade administrativa, ao passo que a administração pública em sentido OBJETIVO consiste na própria atividade administrativa, consiste, portanto, no exercício da designada função administrativa.

Administração Pública em sentido subjetivo, segundo José dos Santos Carvalho Filho: ―A expressão pode significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas‖. É muito comum achar que Administração Pública e Poder Executivo são conceitos sinônimos. Essa noção, entretanto, não é verdadeira. Existe Administração Pública nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, uma vez que os três poderes de forma típica


(no caso do poder executivo) ou de forma atípica (no caso dos poderes legislativo e judiciário) cumprem funções administrativas.

c) FALSA - o município também faz parte da organização politica brasileira; d) FALSA; e) FALSA - BB e CE não são órgãos.

Questão 04 Errado. A desconcentração (descOncentração – Órgão) é uma distribuição interna de competência dentro da mesma pessoa jurídica. Ao contrário, na descentralização (descEntralização – Ente), há uma repartição de competências entre pessoas jurídicas diversas. Vale ressaltar que na desconcentração há hierarquia e na descentralização há tutela, supervisão ministerial.

Questão 05 Errado. Enquanto a descentralização política dá surgimento aos entes políticos (União, Estados, DF e Municípios), a descentralização administrativa dá surgimento a entes ou entidades administrativas.

Questão 06 Errado. O fenômeno abordado na questão é o da desconcentração, pelo qual se dá uma distribuição interna de competências dentro da própria entidade, com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a prestação do serviço.

Questão 07 Correto. O sentido objetivo também é chamado de material ou funcional e corresponde às funções desempenhadas pela Administração Pública, ou seja, ao Estado administrando.

Questão 08 Errado. A expressão Administração Pública, no sentido subjetivo, orgânico ou formal, diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos). Já o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da atividade, as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a própria função administrativa, exercida predominantemente pelo Poder Executivo. O erro da assertiva está em afirmar que as pessoas são regidas exclusivamente pelo direito público, uma vez que há situações em que o direito privado será também aplicado.

Questão 09 Correto. A função típica do Poder Judiciário é julgar. Já a sua função atípica é a de participar do processo legislativo, quando encaminha normas para apreciação do Poder Legislativo, bem como administrar, quando, por exemplo, realiza licitações e concursos públicos para seleção de servidores. Essa mesma função – administrativa – pode ser percebida com relação ao Poder Legislativo, que também exerce atipicamente funções administrativas, quando faz licitações, concursos etc. O mesmo Legislativo também desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade. Por fim, o Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa, também exerce, atipicamente, a missão


legislativa. Dessa forma pode-se dizer que todos os Poderes devem obediência às normas constitucionais próprias da administração pública.

Questão 10 Errado. São três os elementos clássicos na composição do Estado: povo, território, e governo soberano. Para alguns, há também um quarto elemento, qual seja, a finalidade do bem comum. O povo é o elemento humano, o território representa os limites do Estado, e o governo soberano diz respeito ao elemento condutor, responsável pela organização do Estado.

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