A Corrupção na Administração

Pública

Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

1º Forum da Administração Pública

Conferência no ISCPS

Lisboa 2012

Definir a corrupção

SONDAGEM (Setembro de 2008)

Pergunta: – «Para si a corrupção é: (1) ganhar dinheiro de forma ilegítima; (2) fazer tráfico de influências; ou (3) prejudicar o Estado.»

O resultado é curioso: 68,4% dos inquiridos considera que a corrupção é ganhar dinheiro ilegitimamente, 15,5% que é fazer tráfico de influências e 14% que é prejudicar o Estado.

Tráfico de influência e corrupção para obtenção de acto lícito

Para os homens e para as faixas etárias entre os 25 e os 55 anos, mais de 21% consideram que o tráfico de influências é a principal definição da corrupção, enquanto que nas mulheres e nos inquiridos com mais de 55 anos o tráfico de influências é menos relevante na corrupção.

Curiosamente estes são para quem o Serviço Nacional de Saúde mais pesa.

Na sondagem, 75% dos que dizem já ter corrompido afirmam que foi nos Centros de Saúde ou Hospitais.

Definição

Segundo o Grande Dicionário da Língua Portuguesa de Cândido de Figueiredo o termo corrupção [do Lat. Corruptio] significa «o acto ou efeito de corromper, devassidão ou desmoralização». Corromper [do Lat. Corrumpere] é uma forma verbal que significa tornar podre, estragar, infectar, desnaturar, perverter ou peitar.

Mas o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa vai mais longe atribuindo-lhe o significado de «subornar [pessoa] em função de interesse próprio ou de outrem».

Esta definição aproxima-se exatamente das definições legais adoptadas por Portugal

CUSTOS DA CORRUPÇÃO

Relação entre desenvolvimento e corrupção

Ineficiência

Pobreza

Rent-seeking (uso dos recursos para obter vantagem na repartição dos beneficios)

Custos e distorções nos preços

CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA ECONÓMICO

Incentivos ao suborno derivados de baixos salários da administração

Susan Rose-Ackerman: “os subornos individuais às vezes não beneficiam apenas quem paga e quem recebe mas também aumentam na generalidade, a eficiência e a lealdade (nas administrações públicas)”.

PILARES DA MODERNIDADE

O fundador da Terceira Via e reitor da London School of Economics and Political Science, Antony Giddens procura entender o quadro geral da contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-se um momento de passagem no qual categorias como segurança e confiança vão dando lugar aos conceitos de desalinhamento e risco. A aposta actual vai em direcção à realização desta "sociedade de risco" que ainda se anuncia. De certo modo a corrupção vai permitir atenuar o risco

PILARES DA MODERNIDADE

Giddens define a Modernidade anterior como um modo de vida adoptado em meados do século XVI, com dois pilares: o capitalismo e a democracia política;

Ainda as Causas

Transformação do “capitalismo de empresário” no “capitalismo de gestor”, com o primeiro ciclo das privatizações e as aplicações dos recursos ds fundos de penções

o desenvolvimento do “capitalismo popular” (Hayek e o neo-monetarismo)

Queda do muro de berlim – segundo ciclo de privatizações – O Estado Mafioso

A intervenção do Estado na Economia classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:

Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositórivo;

Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

INTERVENÇÃO PÚBLICA

Estado Prestador de Serviços Públicos por administração direta do Estado em que o interesse publico é substituído pelo interesse geral na economia.

Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador

Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008) onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

INTERVENÇÃO PÚBLICA

Revolução financeirae corrupção

A chave do sucesso e alargamento da corrupção, desde a revolução financeira da primeira metade da década de oitenta do século XX e do alargamento ao crime global, na década de noventa, encontra-se na flexibilidade e versatilidade dos seus procedimentos e organização. (Castells, 2003).

Por outro lado e uma vez que o sistema criminoso só faz sentido se os lucros puderem voltar a ser investidos na economia legal, o problema-chave da corrupção passa a ser o problema da lavagem do dinheiro e dos seus procedimentos.

O papel da queda do colapso da URSS e as máfias internacionais é decisivo.

Medir a corrupção

A questão da medição da corrupção, sobretudo daquela que respeita à Administração Pública, não se pode alhear dos níveis de corrupção geral, nem sequer da tolerância ao laxismo e à informalidade existente numa dada sociedade, o que definirá a sua “propensão marginal para a corrupção”.

A corrupção (Crr) no sector público está relacionada com os níveis de investimento e de consumo correntes, ou seja, com as compras do Estado (G). Ou seja, G exclui, em princípio, as despesas com pessoal, as prestações sociais, os subsídios, as transferências e os encargos financeiros [juros] e as outras despesas de capital e de fomento, do total da despesa pública.

Assim, elaborei a seguinte formula em 2008:

Crr = G x PMgCr

Percepção

Às vezes a corrupção, sobretudo nos países menos desenvolvidos, como é entendida como um mal necessário e muitas vezes é mesmo uma necessidade

Acusa-se o IPCrr da TI de ser tendencioso e até racista

(Ver a nossa tese de doutoramento)

ECONOMIA COMO INSTRUMENTO DE ANÁLISE

Corrupção e empobrecimento

O bem-estar de uma comunidade mede-se pelo excedente do produtor e do consumidor

Nas Economias de Bem-Estar, chamamos excedente do consumidor à quantidade que o comprador está disposto a pagar por um bem, menos a quantia que ele paga de facto.

O preço de equilíbrio no mercado de um produto é afectado com a corrupção

Análise que fiz em 2005 e que foi republicada em 2009 na “Economia Política da Corrupção”

Diagrama da corrupção

A medida do bem-estar

No mercado do nosso diagrama, o excedente do consumidor do mercado antes da corrupção seria o triângulo formado por D e o eixo horizontal de P1. Para os vendedores o custo é o valor de tudo aquilo que ele deve desistir para produzir um bem e chamamos excedente do produtor ao diferencial entre a quantidade efectivamente recebida pelo vendedor e o seu custo de produção. É da soma desses excedentes que conseguimos entender os ganhos de uma economia com o facto de existir um mercado.

O bem-estar mede-se, exactamente, através do somatório dos excedentes do vendedor e do consumidor, o excedente total, que é igual ao valor para os compradores menos o custo para os vendedores. A maximização dos excedentes traduz exactamente a eficiência do mercado.

O efeito da comissão de corrupção sobre um bem faz deslocar para a esquerda no diagrama a curva da oferta, se a comissão incidir sobre o vendedor, por exemplo, o que altera naturalmente o seu preço [que passa de P1 para P2] e a quantidade vendida [que passa no nosso gráfico da quantidade sem corrupção para a quantidade com corrupção], sendo o ónus da corrupção, independentemente da comissão ser paga pelo vendedor ou pelo comprador, repartido entre vendedores e consumidores, pelas forças da oferta e da procura e consoante a elasticidade de uma ou outra das curvas [isso é fácil de aferir porque o novo preço P2 não é necessariamente igual a P1 mais a comissão de corrupção].

A corrupção cria um peso morto e diminui o excedente do consumidor e do produtor.

CORRUPÇÃO DE ALTOS FUNCIÓNÁRIOS

O ESTADO PAGA DEMAIS PELOS BENS E SERVIÇOS QUE COMPRA

AS ESCOLHAS PUBLICAS SÃO DISTORCIDAS

CONSOLIDAÇÃO DO ASCENDENTE DO ECONOMICO SOBRE O POLÍTICO

OS PRÉMIOS DE PRODUTIVIDADE ESTIMULAM A FRAUDE

Teoria das Organizações

A politica de prémios ou incentivos para além do salário em profissões não manuais provoca desalinhamentos de objectivos e corrupção na ação do quadros, como demontrou aliás, a crise do subprime de 2007.

LIMITAR A CORRUPÇÃO

Incentivos à corrupção decorrem do facto dos altos funcionários terem a capacidade unilateral de reduzir incentivos e aumentar custos na economia

As generalização das politicas de fomento e de garantia aumentaram a intervenção publica na economia

CAMPANHAS ANTI-CORRUPÇÃO

Eliminação de programas públicos Privatização Reforma de programas públicos Reformas administrativa Efeito dissuasor das leis anti-corrupção – a

questão da prescrição Reformas dos sistemas de controlo

REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

A reforma da Administração Publica é cara e difícil

A redução de salários incentiva a corrupção. O aumento dos salários melhora o serviço público (BM/FMI)

Corrupção e burocracia (organização legal)

Mudança de atitude dos cidadãos (informação)

CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA CULTURAL

Pagamentos a agentes: subornos e gratificações

Pagamentos a altos cargos: ofertas e prémios

Relatividade da percepção da corrupção (origem cultural)

MUDANÇA

As práticas e as concepções culturais são dinâmicas e mudam com a formação e a informação

(É lamentável que em Portugal apesar de haver o CAGEP e o FORGEP a administração pública promova mesmo sem a formação obrigatória)

CORRUPÇÃO COMO UM PROBLEMA POLÍTICO

Alta hierarquia corrupta: cleptocracia, estado extorsionário, estado fraco e monopólio

Baixa hierarquia corrupta: subornos competitivos com possível espiral e estados mafiosos

(Susan Rose-Ackerman)

DEMOCRACIA E CORRUPÇÃO

As dempocracias proporcionam uma moldura estável á actividade económica

Paradoxo da estabilidade: demasida estabilidade conduz à facilidade e esta a prácticas corruptas

Falta de alternativa e de rotatividade – ainda o problema do bloco central

INCIDENCIA DA CORRUPÇÃO POLÍTICA

Distribuição de favores pelos políticos Disponibilidades dos grupos

financeiros para obter benefícios legalmente

Estabilidade e tamanho das alianças políticas – questão do Bloco Central (coligação PSD/PS)

CORRUPÇÃO POLÍTICA

Conflito de interesses (self dealing) Compra de votos/ fraude eleitoral A problematica do financiamento

dos partidos políticos e das campanhas eleitorais

O custo da democracia

Caracterização sóciopolítica da Corrupção

«A vida puritana favoreceu sempre a tendência para a conduta racional da burguesia» (Weber, 2001, p 42). «Foi a ama-seca do homo economicus moderno» (Weber, 2001, p 135).

Só que estes ideais puritanos falham perante a dura prova do que chamam a «tentação da riqueza»

Caracterização sociopolítica da Corrupção

A questão do poder é central na determinação da corrupção e a ciência política desde cedo se ocupou da matéria. Porque sem Estado não há corrupção, mas o poder passa a ser detido por oligarquias. A Máfia substitui o Estado.

Ao contrário, o Estado corrupto implica a existência do Estado e, sobretudo, implica que os funcionários tenham poder. É a questão da eficácia da acção corruptora no Estado Moderno.

Caracterização sociopolítica da Corrupção

A corrupção não pode ser dissociada na sua dimensão cultural da economia pós-colonial e, sobretudo, dos recursos enormes e dos fenómenos de multiplicação monetária associados aos esquemas de branqueamento (Castells, 2005) de dinheiro e aos fundos de pensões dos“baby boomers”, mas sobretudo ao crédito que permitiu o segundo ciclo de privatizações dos anos 90 do século XX

O problema da corrupção não pode deixar de ser visto noutro ângulo, associado à questão da eficácia do exercício do poder. O principal problema do poder é a obediência. «A experiência demonstra que, se tal obediência não for generalizada, o poder é ineficaz» (Moreira, 2006)..

A força do poder é mais uma relação que uma estrutura e depende da extensão da obediência consentida.

Ou seja, o poder lida com a corrupção, com a ilegalidade, mas facilmente paralisa diante da desobediência generalizada ou simplesmente diante da resistência passiva generalizada como vemos agora no ciclo liberalizador do mundo árabe.

Ou seja, só há poder quando ele é consentido, e nessa relação é que se vai estabelecer a corrupção no Estado. É nesse contexto que a distinção entre a sede do poder, a sede de apoio do poder e a sede do exercício do poder se torna relevante

Matriz das estratégias anti-corrupção

Medidas anti-corrupção

………………………………………………………….

Adequadas Inadequadas

……………………………………………………………………………………………………………………

Empenho da liderança política Forte Estratégia efectiva Estratégia Ineficaz

……………………………………………………………………….

Fraca Estratégia ineficaz Estratégia de «esperança»

Fonte: Quah, 1975, 175

O CONTROLO DO PODER POLÍTICO

LIDERANÇA

DIVISÃO DE PODERES

LIMITES LEGAIS AO PODER POLITICO E ÁS INSTITUIÇÕES COM MONITORIZAÇÃO INDEPENDENTE E SANÇÃO

CASO PORTUGUES – O CONSELHO DE PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO

CONTROLO DO PODER POLÍTICO

SOLUÇÕES TRANSNACIONAIS E FEDERALISMO

O PAPEL DA UNIÃO EUROPEIA

INSTUIÇÕES JUDICIAIS E PROCURADORIA PUBLICA INDEPENDENTES

O TRIBUNAL DE CONTAS COMO AUDITOR E COLECIONADOR DE INFORMAÇÃO

OPINIÃO PUBLICA E COMUNICAÇÃO SOCIAL (A PROTECÇÃO ESPECIAL AOS POLÍTICOS COM NORMAS RESTRITIVAS SOBRE A LIBERDADE DE IMPRENSA E DIFAMAÇÃO); A QUESTÃO DA PRAZOS

FORMAÇÃO DE FUNCIONARIOS

ONG E ASSOCIAÇÕES PRIVADAS

ADMINISTRAÇÃO DE PORTA ABERTA E LIVRO DE RECLAMAÇÕES

CONTROLO DO PODER POLÍTICO

Resulta da imperfeita actuação do Estado, desta verdadeira falha do Estado, no quadro institucional do Estado Democrático de Direito, a necessidade de restrições [regras e princípios orçamentais, nomeadamente, mas também regras e formalidades administrativas e de decisão], com dignidade constitucional ou de lei-quadro, que controlem os governos de modo que estes sirvam o interesse público de longo prazo e não apenas os interesses eleitoralistas ou egoístas [leia-se, corruptos] de curto prazo.

É, pois, nos Estados Democráticos, mais ao Direito Financeiro que cabe a prevenção da corrupção, que às Leis Penais que à posteriori a julgam e condenam.

A existência de leis de enquadramento orçamental e a fiscalização dos contratos públicos acaba por ser o maior dissuasor desde que se consiga manter a independência do juiz. No fundo, a velha questão de «Se o Estado se consegue controlar a si próprio?» é central nesta discussão.

As Falhas do Estado e a Economia Política

Howard Bowen, Duncan Black, James Buchanan, Anthony Downs, Kenneth Arrow, Gordon Tullock e Mancur Olson, entre outros, vão logo na década de 40 alicerçar a «Public Choice» a partir das escolhas individuais, considerando a complexidade individual como capacidade de definição de interesses, referências, valores, opiniões e gostos, capazes deproduzir comportamentos consequentes. O sistema político é, exactamente, o espaço onde interagem as preferências individuais, onde se forma a decisão pública.

As Falhas do Estado e a Economia Política

Esta metodologia da racionalidade individual acaba por explicar por que é que as decisões sociais ou públicas não são muitas vezes eficientes ou equitativas. Como demonstrou Arrow (1951) os resultados colectivos das interacções entre os indivíduos podem ser irracionais do ponto de vista colectivo. Mesmo os comportamentos individuais não obedecem a um paradigma de racionalidade, pois os indivíduos estão envolvidos numa experiencia de vida [que inclui necessariamente o meio social, os prémios, os castigos e a corrupção], que condiciona as suas atitudes e as suas escolhas.

De notar que a abordagem da corrupção neste quadro implica não apenas o liminar interesse do «homo economicus», mas entende o agente público como uma personalidade complexa a quem factores normativos, psicológicos e sociais influenciam, não sendo portanto também linear a relação corrupção-decisão pública.

O regresso ao Principio de Direito Público da Moralidade – a ética republicana não é a lei (tal como a economia de mercado e o Capitalismo, a República e a Democracia Política pressupõem valores.

As Falhas do Estado e a Economia Política

Na abordagem científica tradicional, a abstração do agente político correspondia sempre a um sujeito modelo moralmente puro que agiria sempre de acordo com o interesse geral. Porém, na abordagem da “escolha pública” o agente público é incorporado no jogo de interesses e portanto a corrupção passa a ser um agente decisivo para definir a escolha pública (grupos, lobbies, associações de interesses, etc.)

As Falhas do Estado e a Economia Política

A corrupção deforma a decisão pública, fazendo com que o benefício de uns seja inferior ao prejuízo de outros posto que, como provamos anteriormente, a economia perde parte do seu potencial quando existe corrupção.

A corrupção reduz a eficácia e a equidade, em benefício do interesse de um indivíduo ou de um grupo social ou económico, mas ao mesmo tempo constitui uma perda geral de bem-estar na economia.

Conclusão

A Corrupção é um sinal de regresso ao Estado pré-moderno.

A corrupção tem que ser combatida não por considerações éticas mas porque diminui o bem estar e aumenta a pobreza, constituindo portanto mais um factor e assimetria nas sociedades modernas.

A Globalização implica uma governânça internacional que previna o problema da lavagem de dinheiro à escala mundial

Crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos ou de altos cargos públicos

A Lei nº 34/87 de 16-07-1987 define o Regime dos Crimes de Responsabilidade dos Titulares de Cargos Políticos

Lei nº 4/2013 de 14-01-2013 (4.ª alteração à Lei n.º 34/87, de 16 de julho) altera o Artigo 17.º - Corrupção passiva para ato lícito

“2 - Se o ato ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e vantagem não lhe for devida, o titular de cargo político ou de alto cargo público é punido com pena de prisão de 2 a 5 anos.»

Remissões

Lei Constitucional nº 1/2005 de 12-08-2005, Artigo 161.º - (Competência política e legislativa)Constituição da República Portuguesa – Republicação - competencia da Assembleia da Republica

Decreto de Aprovação da Constituição nº CRP 1976 de 10-04-1976Constituição da República Portuguesa