Apostila Teorias da Administração Pública

TEORIAS DA ADMINISTRAO PBLICA

2010

Gelson Silva Junquilho

Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED

Universidade Aberta do Brasil UAB

Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP

Bacharelado em Administrao Pblica

Teoria da ADM - grafica.pmd 07/06/2010, 15:341

J95t Junquilho, Gelson SilvaTeorias da administrao pblica / Gelson Silva Junquilho. Florianpolis :

Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.182p. : il.

Inclui bibliografiaBacharelado em Administrao PblicaISBN: 978-85-7988-026-1

1. Teoria da administrao. 2. Administrao pblica Brasil Histria. 3. Educaoa distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 65.01

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e

gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o

contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.

A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao

expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos

1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.


PRESIDENTE DA REPBLICA

Luiz Incio Lula da Silva

MINISTRO DA EDUCAO

Fernando Haddad

PRESIDENTE DA CAPES

Jorge Almeida Guimares

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

REITORAlvaro Toubes Prata

VICE-REITORCarlos Alberto Justo da Silva

CENTRO SCIO-ECONMICO

DIRETORRicardo Jos de Arajo Oliveira

VICE-DIRETORAlexandre Marino Costa

DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO

CHEFE DO DEPARTAMENTOGilberto de Oliveira Moritz

SUBCHEFE DO DEPARTAMENTORogrio da Silva Nunes

SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA

SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIACarlos Eduardo Bielschowsky

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIACelso Jos da Costa

COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICANara Maria Pimentel

COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTOGrace Tavares Vieira

COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOSFrancisco das Chagas Miranda Silva

COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAOAdi Balbinot Junior


Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP

Alexandre Marino CostaClaudin Jordo de CarvalhoEliane Moreira S de Souza

Marcos Tanure SanabioMaria Aparecida da SilvaMarina Isabel de Almeida

Oreste PretiTatiane Michelon

Teresa Cristina Janes Carneiro

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA

Universidade Federal de Mato Grosso

COORDENAO TCNICA DED

Soraya Matos de VasconcelosTatiane Michelon

Tatiane Pacanaro Trinca

AUTOR DO CONTEDO

Gelson Silva Junquilho

EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC

Coordenador do ProjetoAlexandre Marino Costa

Coordenao de Produo de Recursos DidticosDenise Aparecida Bunn

Superviso de Produo de Recursos Didticosrika Alessandra Salmeron Silva

Designer InstrucionalAndreza Regina Lopes da Silva

Denise Aparecida Bunn

Auxiliar AdministrativoStephany Kaori Yoshida

CapaAlexandre Noronha

IlustraoIgor Baranenko

Adriano S. Reibnitz

Projeto Grfico e FinalizaoAnnye Cristiny Tessaro

EditoraoRita Castelan

Reviso TextualClaudia Leal Estevo Brites Ramos


PREFCIO

Os dois principais desafios da atualidade na reaeducacional do Pas so a qualificao dos professores que atuamnas escolas de educao bsica e a qualificao do quadrofuncional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vriasinstncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) estenfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formaode Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema UniversidadeAberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formaoem Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba umcurso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, GestoPblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com oesforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, comespecial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio dospolos da UAB.

O PNAP um programa com caractersticas especiais.Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo deuma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria deEducao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicasde ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraramna elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas asinstituies e pretende manter um padro de qualidade em todo


o Pas, mas abrindo margem para que cada IPES, que ofertar oscursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidadeseconmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva domaterial didtico. A UAB colocar disposio das IPES ummaterial didtico mnimo de referncia para todas as disciplinasobrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendoelaborado por profissionais experientes da rea da AdministraoPblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipemultidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dosmateriais didticos libera o corpo docente das instituies para umadedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;uniformiza um elevado patamar de qualidade para o materialdidtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, semparalisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.

Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importantepasso em direo democratizao do ensino superior pblico ede qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm paraa melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste Governo.

Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia

Coordenador Nacional da UAB

CAPES-MEC


SUMRIO

Apresentao.................................................................................................... 9

Unidade 1 Introduo ao estudo da Administrao Pblica

Administrao Pblica: noes bsicas............................................................ 15

Como podemos entender a Administrao Pblica?............................................ 27

Governabilidade e governana (governance)................................................. 32

Unidade 2 Administrao Pblica e suas tipologias

Dominao tradicional e Administrao Pblica Patrimonialista.......................... 41

Dominao racional-legal e Administrao Pblica Burocrtica......................... 49

A eficincia versus as disfunes da burocracia........................................ 53

A Nova Gesto Pblica......................................................................................... 56

Unidade 3 A Nova Gesto Pblica: casos pioneiros

A configurao do Estado Gerencial............................................................. 67

As caractersticas das estruturas organizacionais.................................. 67

Os servidores pblicos no Estado Gerencial.................................................. 71

As experincias pioneiras da NGP................................................................. 74


8Bacharelado em Administrao Pblica

Teorias da Administrao Pblica

Unidade 4 O patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira

Os primrdios do patrimonialismo portugus na gesto colonial ..................... 87

O patrimonialismo no Brasil colonial .............................................................. 93

Unidade 5 A Administrao Pblica brasileira rumo burocratizao

Brasil: da Monarquia Repblica Velha.............................................................. 105

A burocratizao: dos anos 1930 a 1985........................................................ 116

Unidade 6 A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

O advento da Administrao Pblica Gerencial................................................ 135

Crt icas e alternativas tericas t ipologia da Administrao Pblica

Gerencial........................................................................................... 154

Algumas reflexes crticas aos pressupostos do Gerencialismo............. 154

Consideraes finais.......................................................................................... 173

Referncias Bibliogrficas................................................................................ 176

Minicurrculo........................................................................................................ 182


9Mdulo 3

Apresentao

APRESENTAO

Caro estudante!

Seja bem-vindo disciplina Teorias da AdministraoPblica. A Administrao Pblica est cada dia mais presente emnossas vidas, no verdade? O que seria da sade, da educao,da segurana, bem como da limpeza de nossas cidades, dentreoutras funes das quais dependemos da ao do Estado? Por isso,voc vai, a partir de agora, conhecer conceitos importantes sobre ouniverso complexo e dinmico que envolve a Administrao Pblica.Assim, esta disciplina fundamental para a sua caminhada embusca de uma formao profissional como gestor pblico.

Para tanto, assumimos com voc o compromisso detratarmos aqui de temas de seu interesse, a partir de conceitos eideias abordadas na literatura especializada. Mostraremos, assim,as diversas tendncias de autores renomados, mas, medida dopossvel, tornaremos explcitas nossas posies sobre o queestudaremos, cabendo a voc, estudante, a escolha dos caminhosa seguir. Portanto, nossa funo ser sempre a de um facilitador/provocador de seu aprendizado. Voc nosso convidado paradiscutir nossas ideias e, junto com os seus conhecimentos, construirsaberes que possam torn-lo um futuro gestor pblico, comconhecimento tcnico, mas acima de tudo consciente e crtico.

Neste livro, convidamos voc para um mergulho em umaabordagem terica e histrico-social da temtica da AdministraoPblica. Terica porque vamos conhecer e debater alguns conceitose princpios daquilo que entendemos por Administrao Pblica.Histrico-social porque no podemos estudar AdministraoPblica sem contextualiz-la ao longo do tempo e do espao, isto ,




sem vnculos com fatos histricos, econmicos, sociais, culturais epolticos de nossa sociedade.

Voc vai poder vincular a teoria com a prtica ao entrarmosno mundo concreto da Administrao Pblica no Brasil e no mundo.Dessa combinao que vamos buscar a sua profissionalizao,dotada de uma postura crtica e reflexiva acerca de nossa realidade.Cremos que essa tambm a sua expectativa!

Iniciamos ousando propor um desafio: que voc adquira umolhar mais abrangente sobre o prprio conceito de Administrao,introduzindo a ideia de prtica social, importante para sua aofutura como gestor pblico. A partir desse conceito, voc vai podersentir como a Administrao Pblica est presente em seu cotidiano.Dito de outra maneira, iremos tornar o campo da AdministraoPblica propriamente dito, mais rico para o entendimento dasproblemticas atuais. Vamos, ainda, estabelecer algumas distinesconceituais entre Administrao Pblica, servio pblico, polticade governo e de Estado, governana e governabilidade.

A seguir, voc far uma viagem desde os primrdios daAdministrao Pblica, conhecendo suas tipologias e os contextoshistrico-sociais que configuraram e tornaram possvel a existnciada Administrao Pblica em trs verses importantes: a Patrimonial,a Burocrtica e a Nova Gesto Pblica ou Gerencial. Esta ltima,por ser o tipo mais recente, merecer maior destaque na Unidade 3,dedicada exclusivamente ao seu aprofundamento, bem como ilustrao das experincias mais marcantes em nveis mundiais Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e Estados Unidos.

Tambm vamos passear pela histria da AdministraoPblica no Brasil, desde a chegada dos portugueses at os diasatuais. Para isso, vamos tratar das reformas administrativasrealizadas em nosso Pas, a partir dos anos 1930 at os dias maisrecentes. Voc vai, ento, poder conhecer como se deu a evoluodas tipologias da Administrao Pblica em nossas terras e estarapto a pensar novas propostas para o futuro, quando for convidadopara tal fim como gestor pblico.


11Mdulo 3

Apresentao

Entendemos, desse modo, que esta disciplina no somenteum ferramental tcnico para a sua ao como gestor pblico.Queremos tambm construir um contedo que possa levar voc auma reflexo constante para futuras tomadas de deciso naAdministrao Pblica. Esse mais um desafio que lhe propomos,por meio deste livro didtico.

Afinal, no basta saber como podemos fazer algo, mas sime, antes de tudo, por que fazemos algo. A partir da, conscientes doque, para que e para quem, podemos definir como queremos atingirnossos resultados. Essa a postura de todo o contedo aqui tratado.Cremos que voc est cheio de motivos para ousar, a partir de nossaproposta! Portanto, acredite, ouse, aprofunde-se na pesquisacomplementar dos temas aqui tratados. A Administrao Pblicado Brasil contemporneo espera muito de voc como futuro gestor!

Professor Gelson Silva Junquilho


UNIDADE 1

INTRODUO AO ESTUDO DAADMINISTRAO PBLICA

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Compreender a Administrao Pblica como prtica social; Diferenciar Administrao Pblica de governo e de servio p-

blico; e

Analisar os conceitos de governabilidade e governana.


15Mdulo 3


ADMINISTRAO PBLICA:NOES BSICAS

Caro estudante,Ao longo desta Unidade iremos realizar um percurso tericoa respeito de conceitos que julgamos importantes para oestudo da Administrao Pblica. Inicialmenteabordaremos uma problemtica fundamental nos EstudosOrganizacionais, qual seja, o prprio conceito deAdministrao. Queremos aqui mostrar uma forma distintade pensarmos essa conceituao to simplificadaatualmente em grande parte da literatura especializada.Ainda que voc j tenha estudado a evoluo dopensamento administrativo nas disciplinas Teorias daAdministrao I e II, a ideia de Administrao ou Gestocomo prtica social vital na formao de um gestor pblicoe de suma importncia para voc entender mais sobre aAdministrao.A, sim, voc vai poder entrar no campo da AdministraoPblica com suas caractersticas peculiares e diferenciaesconceituais. No se preocupe por estarmos tratando, nestaUnidade, de questes estritamente de cunho terico, afinal,este um dos objetivos da disciplina de Teorias daAdministrao Pblica. uma introduo.Voc ser provocado a refletir constantemente sobre autilizao desses conceitos na prtica por meio de dilogos.Tudo bem? Desse modo, voc vai se sentir maisfamiliarizado com a teoria, bem como saber utiliz-la demodo mais adequado para entender e interagir com a suarealidade. Dito de outra maneira, vamos navegar pelomundo real.Bons estudos!




Definir o conceito de Administrao Pblica no fcil, dadaa sua amplitude e complexidade. At mesmo a sua grafia distinguida por Meirelles (2004), que sugere que seja escrita comletras maisculas quando nos referimos a entidades e rgosadministrativos e, com letras minsculas, quando fazemos alusos funes ou atividades administrativas.

Desse modo, grafaremos Administrao Pblica sempre comletras iniciais maisculas, j que estamos interessados em tratar deestruturas ou ainda do que tambm conhecemos como aparelhosou mquinas administrativas estatais.

Meirelles (2004) afirma que, quando estudamos Administrao

Pblica, devemos sempre comear o tema com o conceito de

Estado. Voc se lembra de ter estudado esse conceito na

disciplina de Cincia Poltica?

Voc tambm j aprendeu alguns conceitos sobreAdministrao nas disciplinas Teorias da Administrao I e II. Revejao material didtico para fortalecer o seu aprendizado conosco. Nestelivro, dada a nfase na temtica da Administrao Pblica, Estadoser aqui entendido, conforme nos ensina o professor Bresser-Pereira(1992), no seu sentido estrito, ou seja, como uma organizaoburocrtica estatal que tem poder particular para definir leis etributar os habitantes de um territrio, sendo dirigida por um governoe dotada de um corpo burocrtico e de uma fora pblica.

De incio, para nos aproximarmos do conceito deAdministrao Pblica, prudente que entendamos o que estamospensando quando falamos em Administrao. Vamos, ento,trabalhar um artigo de Junquilho (2001) a respeito dessa temticatomando como referncia uma obra do conceituado professorbritnico Michael Reed (1997), que problematiza, habitualmente,o que se escreve sobre Administrao na literatura recorrente.Suas contribuies nos permitem ampliar o conceito de Administraopara a ideia, mais ampla e rica, de gesto como prtica social.


17Mdulo 3


Voc est lembrado de quando propusemos isso na

apresentao deste livro, no? Sabe por que devemos investir

nessa ideia de enriquecimento do conceito de Administrao?

simples: ela vai nos permitir visualizar, em primeiro lugar,uma sntese sobre os enfoques de como a Administrao vem sendoestudada pelas grandes correntes tericas presentes nos estudosorganizacionais. Em segundo lugar, vai nos possibilitar ampliar oconceito de Administrao agregando a ideia de prtica social.

Voc j havia pensado nisso? Acompanhe os nossos argumentos

e veja como essa proposta se torna poderosa para, em seguida,

entendermos melhor a Administrao Pblica.

Assim, Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001), aps anlisede diversos estudos envolvendo a temtica da Administrao ouGesto nas ltimas dcadas, nos mostra que podemos agrup-losem trs grandes grupos.

O primeiro engloba o que ele chamou de perspectivada Administrao como tcnica, ou seja, como umconjunto conceitual de tcnicas de como administrar.Dito de outra maneira, uma variedade de abordagenscuja preocupao apresentar a Administrao comoum ferramental tecnolgico neutro e objetivo. Ou,ainda, como ensinamentos baseados em modelosprontos para serem aplicados, em busca dos melhoresresultados coletivos, preestabelecidos e no atingveissem sua aplicao nas organizaes, tanto pblicascomo privadas. Assim, temos a Administrao comestruturas formalizadas de sistemas de controlecapazes de garantir eficincia sobre a coordenaodas aes humanas.




Voc deve estar querendo um exemplo, no? Ento, vamos l!

Lembra-se da Administrao Cientfica, estudada nas

disciplinas de Teorias da Administrao I e II?

Nelas, voc conheceu como aquela corrente dopensamento administrativo prescreveu mtodos parao alcance de resultados propondo, em suma: The OneBest Way (A nica melhor maneira), ou seja, como,a partir dos seus ensinamentos, as organizaespoderiam alcanar o melhor e nico caminho para asmelhorias; os famosos tempos e movimentos; o conceitodas funes administrativas planejamento, organizao,comando, controle e avaliao; e a ideia dedepartamentalizao e estruturas organizacionais, dentreoutras propostas, to caras ainda nos tempos atuais.

Entretanto, pensada como uma tcnica, aAdministrao assume a forma de um receiturio pr-formatado e imposto de cima para baixo pelosgestores organizacionais, bem como tomado comoverdade nica e pronto para ser uti l izado porquaisquer organizaes, no importando onde nemquando.

Para ilustrarmos, tomemos como exemplo o seguinte

questionamento analgico: o que acontece quando voc usa

uma ferramenta para apertar um parafuso?

Em qualquer lugar do mundo que a usarmos, aferramenta vai apertar ou afrouxar o mesmo parafuso,pois ela j vem com a dimenso exata para umadeterminada bitola de parafuso. Mas, veja s, elasomente vai funcionar para essa determinadaespecificao. Se trocarmos o parafuso, a ferramentaj no se adequar mais. Assim com a Administrao


19Mdulo 3


Cientfica, para a qual tambm podemos indagar: umamesma ferramenta administrativa pode ser til paraqualquer organizao? O que voc acha?

O segundo grupo diz respeito aos estudos que contemplama perspectiva da poltica nas organizaes. Isto , emcontraposio ao tecnicismo do grupo anterior, essesestudos do nfase poltica, ou seja, questo dosconflitos de interesse entre grupos nas organizaescaracterizando os ambientes intra e interorganizacionaiscomo dotados de grandes incertezas.

Os pressupostos de base so construdos a partir danoo de que as organizaes so palcos de conflitosentre grupos ou coalizes que disputam, entre si,processos de escolha decisria apoiando-se, para aresoluo desses conflitos, no exerccio de relaes depoder. A organizao tomada como uma arenade disputas de grupos dotados de interesses divergentesem busca do controle das decises.

As estruturas e os processos organizacionais deixamde representar o aspecto predominante e do lugar aosconflitos interpessoais e s suas dinmicas contnuasde negociaes, a partir de interesses distintos dosmembros organizacionais, em busca do alcance deresultados organizacionais. Logo, por meio deprocessos de negociao entre interesses polticosdivergentes, os conflitos so instaurados e resolvidos,bem como as estruturas organizacionais somodeladas e at mesmo transformadas.

Voc pode entender melhor essa ideia se pensar como, noseu local de trabalho, as pessoas formam grupos cominteresses diversos e disputam espaos de poder. Imagine,por exemplo, no setor pblico, um secretrio que,pressionado por moradores de um bairro carente, luta pelaconstruo de uma unidade de sade. Que discurso estesecretrio da sade ouviria do secretrio de finanas?




Geralmente, este alegaria que o municpio no dispe derecursos financeiros, no verdade?

Temos aqui o conflito de interesses: o secretrio da sadepode se aliar aos moradores para aumentar a pressosobre o colega das finanas. Vo surgir, ento, asdivergncias e mediaes polticas que sero resolvidasvia negociaes. O novo posto de sade poder serconstrudo se o grupo de presso tiver maior fora. Issopode acontecer em outras reas como educao, obrasetc. Voc j evidenciou isso em sua cidade?

Por fim, no terceiro grupo, esto os estudos que pensamas organizaes a partir de uma perspectiva crtica.Este grupo constitui uma oposio aos outros doisgrupos, na medida em que descarta a Administraotanto como um ferramental tcnico quanto como umespao de disputa entre grupos e pessoas no interiordas organizaes. Assim, na perspectiva crtica, aAdministrao, influenciada pela obra de Karl Marx eaplicada aos estudos organizacionais, vista comomecanismo de controle social a servio dos interessesmaiores de proprietrios de organizaes e de outrosbens privados na sociedade.

Ou seja, em vez de uma tcnica neutra, ela umferramental garantidor dos lucros do capitalista, bemcomo de controle da ao dos trabalhadores nasorganizaes. Isto porque, em uma sociedade divididaem classes sociais antagnicas capitalistas etrabalhadores , que esto sempre em conflito capitale trabalho , emerge o papel da Administrao comofornecedora de instrumental ideolgico para garantir asrelaes de poder. Isto , possibilitar que os capitalistaspossam exercer o controle sobre os trabalhadores ealcanar os resultados desejados nas organizaes.

O que isso representa na prtica?


21Mdulo 3


Assista ao filme Tempos Modernos de Charles Chaplin e vejacomo as tcnicas administrativas permitiam aos patrescontrolarem o trabalho dos empregados em todos os seus nveis,influenciando na sade dos trabalhadores, inclusive. Nessa obracinematogrfica magnfica de Charles Chaplin, voc vai ver o olharcrtico do famoso cineasta preocupado com a industrializaoemergente no sculo XX, bem como o conflito de interesses entrecapitalistas e trabalhadores. Esse conflito, na interpretao de Marx,seria uma das bases das contradies da sociedade capitalista.

A perspectiva de anlise crtica nasCincias Sociais foi inaugurada por Karl Marx,considerado um autor clssico e um dosfundadores do pensamento sociolgico. Marxdeixou como legado o marxismo corpo tericoe doutrina poltica de viso de mundo ,interpretado de diversas formas por estudiososa partir de seus escritos. Ainda que muitocomplexo, podemos destacar trs de seuselementos bsicos:

a anlise histrica das tipologias desociedade humana, na qual ganhadestaque o modo de produo davida material (econmica)determinando as instncias sociais,polt icas e espirituais dosgrupamentos humanos;

a abrangncia das mudanas de umtipo de sociedade para outra apartir do progresso tecnolgico, porum lado, e, por outro, as lutas de classe em busca deascenso como dominantes, ambos os ladosrelacionados de forma ntima; e

o estudo profundo sobre o capitalismo e as formas deexplorao da classe trabalhadora pelas classesdominantes proprietrias do capital.

vPara assistir um trechodo filme acesse: .

Karl Marx

Terico do socialismo. Em

1848, Marx e Engels publica-

ram o Manifesto do Partido

Comunista, o primeiro esbo-

o da teoria revolucionria

que, anos mais tarde, seria denominada

marxista. Embora tenha sido praticamente

ignorado pelos estudiosos acadmicos de

sua poca, Karl Marx continua sendo um dos

pensadores que mais influenciaram a his-

tria da humanidade. O conjunto de suas

ideias sociais, econmicas e polticas trans-

formou naes e criou blocos hegemnicos.

Aprofunde seus conhecimentos sobre Karl

Marx lendo a obra Um Toque de Clssicos: Marx,

Durkheim, Weber de Tnia Quintaneiro,

Maria Barbosa e Mrcia Gardnia. Fonte:

. Acesso em: 2 mar. 2010.

Saiba mais,




O pensamento marxista vasto e constituiu-se em umaanlise crtica sociedade capitalista emergente no sculo XIX,dividida em classes sociais antagnicas: de um lado patres, donosde negcios e bens empresariais e, de outro, os trabalhadores,desprovidos da posse desses bens. Em contraposio a esse mundode oposies, Marx propunha o fim do capitalismo rumo a umasociedade sem diviso de classes e desprovida da posse individualda propriedade privada (OUTHWAITE; BOTTOMORE, 1996).

Muito bem! Mas o que esses trs grupamentos tm a ver com

a ideia de gesto como prtica social?

Bem, se estudarmos a Administrao adotando um daquelestrs grupos de forma isolada, ns teremos problemas para gerir asorganizaes, pois teremos uma viso mope e empobrecida dosfenmenos a nossa volta. Isto porque, para melhor administrarmos,devemos, ao mesmo tempo, entender de tcnicas de gesto eperceber a organizao como um campo complexo de disputa depoder entre grupos/pessoas. E, mais ainda, devemos compreenderque uma organizao est inserida em um contexto maior deconflitos histricos, sociais, polticos, culturais e econmicos de umadada realidade e que influenciam no dia a dia da gesto e dosresultados a serem alcanados (JUNQUILHO, 2001).

Logo, o trip tcnica, conflitos entregrupos e pessoas inter e intraorganizacionais,bem como os conflitos mais amplos de umadada estrutura social tem de ser consideradocomo interdependente em nosso cotidianocomo gestores. Sem isso, estaremos sempreimpedidos de agir de forma mais ampla econsciente, principalmente sobre os vriosporqus dos fenmenos organizacionais quenos desafiam. Ou, ainda, de agirmos sob umnico ponto de vista terico.


23Mdulo 3


, ento, necessria uma alternativa que incorpore, de formaintegrada, ao trip a ideia de gesto. O que implica em darmosateno ao ferramental tcnico as estruturas, as tecnologias e osprocedimentos operacionais; ao como fazer; aos confl i tosinterpessoais e grupais da decorrentes pelas diversas formaspossveis de ao e interesses dos membros organizacionais; e, porfim, ao nvel mais amplo de conflitos na sociedade, advindos devrias instncias, sejam elas econmicas, culturais, sociais, polticase ideolgicas como nos ensinou Marx.

Em sntese, o caminho compreendermos a Administraocomo prtica social, capaz de integrar, em seu bojo, questesinerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais asorganizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia(JUNQUILHO, 2001).

Mas o que podemos entender por prtica social?

Recorrendo a Giddens (1989), vamos entender que a prticasocial consiste de procedimentos, mtodos e tcnicas executados emanejados de forma apropriada por atores sociais tomando comobase a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de umaao. Isto , aquilo que aquele autor denominou de conhecimentomtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que compartilhado por todos aqueles atores sociais que sabem comose comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas,a partir da sua vivncia em determinados grupamentos sociais.

A noo de prtica social envolve nossas aes dirias,baseadas no conhecimento de sabermos como fazeras coisas de um determinado modo, aceito elegitimado no grupo social em que vivemos.




Na prtica social a ao baseada no que o grupo consideracomo conveniente. Esse conhecimento no se refere quele obtidona escola, mas sim quele que vem do nosso conhecimento prticodas coisas dirias. Da forma como no portamos cotidianamentesem termos de explicar o porqu de agirmos de tal maneira. Agimossimplesmente porque agimos. O fato de pertencermos a um dadogrupo social nos habilita a sabermos como agir nas diversassituaes sociais (GIDDENS, 1989).

Voc pode estar se perguntando: em qual situao podemos

evidenciar uma ao como esta? No difcil, vamos

pensar juntos!

Imaginemos uma situao comum em nosso cotidiano: umcatlico ou um evanglico que frequenta sempre, aos domingos, amissa ou o culto em uma igreja ou templo. Essa pessoa sempre searruma e veste uma roupa bem adequada um vestido, um caladocombinando, se for mulher; e um terno com gravata ou o melhorconjunto de cala e camisa, se for homem, no assim?

Crescemos ouvindo as pessoas dizerem: fulano est usandoroupa de domingo! O que isso significa? Primeiro, que o fulano,ao sair de casa para estar com Deus, sabe que tem de se apresentardistintamente. Logo, procura uma roupa adequada. Ningum precisadizer isso a ele, no h nenhuma lei que o obrigue ou uma escolaque o ensine. Ele sabe disso porque vai sempre quela igreja ouquele templo e percebe, com frequncia, esse comportamento nogrupo como algo comum.

Dessa forma, o pratica tambm sem se questionar, quaseque de forma imediata. E, segundo, porque usar roupa de domingosignifica dizer que se est bem trajado. Isso uma prtica social.

Reflita sobre isso ao observar as pessoas no trabalho. Quais

so as prticas mais comuns no dia a dia? Que significados

elas trazem?


25Mdulo 3


A partir dessa noo de prtica social e com base nosensinamentos de Reed (1997 apud JUNQUILHO, 2001) podemosperceber que h uma aproximao definio de Administraoou Gesto como uma composio frouxamente articulada deprticas sociais, envolvendo a juno e o controle de diversosinteresses, recursos e atividades inerentes ao alcance dedeterminados objetivos nas organizaes. Ou seja, as organizaesso pensadas como conjuntos de prticas nos quais seus indivduosesto rotineiramente engajados, na manuteno ou reestruturaodos sistemas de relaes sociais nas quais eles esto coletivamenteenvolvidos, tanto nas organizaes privadas como pblicas.

Significa, ainda, afirmarmos que as prticas sociais produzidaspelos diversos membros organizacionais, internos ou externos sorganizaes, nunca so neutras ou totalmente possveis de seremcontroladas, por isso a ideia de espaos frouxamente articulados.Assim, temos ento a configurao dos espaos complexos deintegrao, diferenciao e fragmentao de prticas que desafiam osgestores em busca de resultados comuns nas organizaes.

Entendemos, portanto, que a Administrao comportaentrelaamentos entre a tcnica sistemas operacionais etecnologias e os jogos de poder entre interesses de grupos diversosintra e interorganizacionais, os quais atuam a partir de contextossociais especficos, estruturados a partir de influncias histricas,econmicas, sociais, culturais e polticas.

Voc ainda est confuso? Vamos ajud-lo! Pense a

Administrao no Brasil, seja no setor privado, estatal ou no

governamental. No podemos exerc-la sem conhecermos e

aplicarmos as ferramentas e as tecnologias gerenciais

disponveis, certo?

Certssimo, entretanto temos de nos atentarmos para asformas como as pessoas vo agir e reagir ao fazerem uso dessesinstrumentais. Que conflitos, que interesses distintos entre a gerncia




e os demais membros organizacionais podem surgir da?Como poderemos negoci-los politicamente?

E, ainda, que influncias de cunho poltico, social, cultural,econmico e histrico, exteriores organizao, podem estarinfluenciando as pessoas para determinados comportamentosreativos ou proativos? Dito de outro modo, de que formas elas veemo mundo e, a partir da, como desenvolvem suas prticas sociaisfora e dentro das organizaes pblicas? Como essas prticaspodem influenciar controles, planos organizacionais, comando depessoas e resultados organizacionais? Tudo isso faz parte docardpio de um gestor pblico. Ou seja, forma o trip tcnica,conflitos polticos grupais e estruturais.

Pensarmos a Administrao vinculada prtica socialajuda e muito a ao gerencial no servio pblico, quedeve, ento, ser construda a partir da anlisecontnua e dinmica do trip.

O trip tcnica, conflitos polticos grupais e estruturais nos ajuda a fazer uma leitura dos ambientes internos e externos sorganizaes pblicas, e a partir desses diagnsticos, podemosincrementar nossa ao gerencial de maneira mais equilibrada. Essacapacidade de extrema importncia quando tratamos deAdministrao Pblica, conforme veremos a seguir.


27Mdulo 3


COMO PODEMOS ENTENDER AADMINISTRAO PBLICA?

Agora que voc j visualiza a Administrao e seu vnculo noo de prtica social, est pronto para seguirmos adiante.Primeiramente, vamos conhecer alguns significadosconceituais sobre Administrao Pblica e, depois, faremosalgumas atividades de aprendizagem para voc se certificarde que compreendeu corretamente o que estamosestudando nesta Unidade.

Conforme nos ensinam Bobbio, Mattteucci e Pasquino (1986,p. 10), de forma mais ampla, [...] a expresso Administrao Pblicadesigna o conjunto das atividades diretamente destinadas execuoconcreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interessepblico ou comum, numa coletividade ou organizao estatal .

Para Meirelles (2004), a Administrao Pblica significa atotalidade de servios e entidades ligados ao Estado. De modoconcreto, esse mesmo Estado atuando solidamente visando asatisfazer o bem comum de indivduos em uma coletividade sobseu domnio, nas esferas federal, estadual e municipal de governo,podendo estas duas ltimas esferas gozarem de maior ou menorautonomia poltico-administrativa em relao primeira.

O Estado pode assumir as formas: Unitrio ou Simples eFederativo. No modo Unitrio, prevalece uma centralizao tantopoltica quanto administrativa. Isto possvel por meio da instituiode trs poderes Executivo, Legislativo e Judicirio independentes, porm nicos para toda a extenso territorial quecompe determinado Estado. Assim, definida uma unidade de




poder central da qual emanam todos os ordenamentosadministrativos, judiciais e legais. Ainda que possa haver certadescentralizao de poder, via entes regionais, estes ltimos nopossuem autonomia poltico-administrativa, subordinando-se aopoder central.

J no Estado federativo, os entes regionais Estados emunicpios , por delegao de uma Constituio Nacional, detmautonomias que lhes so prprias, no podendo suas competnciasadministrativas, legislativas e polticas serem retiradas por um atoarbitrrio e unilateral do poder central, como no Estado Unitrio.Desse modo, cada ente regional, pode, preservando diretrizesconstitucionais nicas e nacionais, criar suas legislaes, definirsuas ordenaes administrativas e instncias jurdicas prprias.No h a um centro nico de poder (federal), mas sim umcompartilhamento desse mesmo poder de Estado entre entesdescentralizados regionalmente (Estados e municpios, como no casodo Brasil de hoje).

Para tanto, o Estado organizado por meio da Administraodenominada de Centralizada, ou Direta, envolvendo entidadesestatais como ministrios, secretarias; e Indireta, constituda porentidades autrquicas, empresas pblicas ou fundacionais, bemcomo por entidades de cooperao ou paraestatais, ou seja, aquelaspessoas jurdicas de direito privado, mas que atuam em cooperaocom o Estado para a realizao de interesses estatais. H, ainda,as organizaes no estatais, mas que prestam servios de interessepblico, porm no privativos de Estado, como as OrganizaesNo Governamentais (ONGs).

Na Figura 1, a seguir, voc pode visualizar, direita e esquerda, edifcios ministeriais que abrigam rgos centrais daAdministrao Pblica do Governo Federal brasileiro, na cidadede Braslia.

v

Voc conhecer as

caractersticas jurdicas

formas de constituio

e funcionamento das

organizaes

governamentais na

disciplina Instituies de

Direito Pblico e Privado

ministrada ainda neste

Mdulo 3.


29Mdulo 3


Figura 1: Esplanada dos Ministrios em BrasliaFonte:

Em distino Administrao Pblica, temos o conceito deservio pblico. Apesar das vrias definies possveis, adotamosa ensinada por Meirelles (2004) que traz servio pblico como sendotodo servio prestado pela Administrao Pblica ou por seusdelegados, sob normas e controles estatais, para satisfazernecessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simplesconvenincias do Estado.

importante, ainda, entendermos o conceito de governo,que, embora caminhe junto com o de Administrao Pblica, nopode ser confundido com este. Assim, definido por Bobbio,Mattteucci e Pasquino (1986, p. 553):

[...] conjunto de pessoas que exercem o poder poltico eque determinam a orientao poltica de uma determina-da sociedade [...]. Por consequncia, pela expressogovernantes se entende o conjunto de pessoas que gover-nam o Estado e pela de governados, o grupo de pessoasque esto sujeitas ao poder de Governo na esfera estatal.

Podemos ento entender, segundo Meirelles (2004), que cabeaos governos, a partir de uma outorga poltica para o comando,tomar as iniciativas e fixar objetivos do Estado, bem como mantera ordem jurdica vigente.




Assim, ao identificarmos o governo com a atividade polticae discricionria, ou, ainda, com capacidades de escolhas polticasde ao, a Administrao Pblica tem a responsabil idadeprofissional e legal de execuo daquelas escolhas polticas degoverno a partir de instrumentais dispostos no Estado. Nela temoslotados os servios pbl icos. No governo, esto asresponsabilidades polticas das decises a serem executadas pelaAdministrao Pblica.

Dito de outra maneira, temos que a Administrao Pblicano pratica atos de governo; pratica apenas atos de execuo, commaior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia dorgo e de seus agentes (MEIRELLES, 2004).

importante ainda registrarmos a distino entre polticasde Estado e polticas de governo. As primeiras fazem referncia aoque estabelecido em lei, na interao entre os poderes Executivoe Legislativo. Nesse sentido, traduzem a definio de premissas eobjetivos que um Estado

Em um dado momento histrico, quer ver consagrados paradado setor da economia ou sociedade. As polticas deEstado se configuram pelo seu carter de estabilidade, eem geral tendem a ser alteradas para se ajustarem a umnovo contexto histrico. Para que isso acontea, precisoapenas que ocorra a alterao no quadro legal. Trata-sede polticas necessariamente estruturantes. (MATIAS-PE-REIRA, 2008, p. 125).

J as polticas de governo, em consonncia com as polticasde Estado, so aquelas definidas a partir de objetivos e fins a seremalcanados por governantes que ocupam o poder na AdministraoPblica, por meio de planos governamentais concebidos de acordocom uma dada orientao poltica. Tendem a configurar as marcasde uma determinada equipe de governo em setores especficos desua ao (MATIAS-PEREIRA, 2008).


31Mdulo 3


Voc sabe evidenciar algum exemplo de poltica de Estado?

Voc consegue identificar as polticas de governo de seus

governantes municipais? Quais seriam, por exemplo, as

polticas ligadas educao pblica em sua cidade?

Pelas definies aqui estudadas, podemos tomar comoexemplo a educao. No Brasil, uma determinao da poltica deEstado que nenhuma criana com idade superior a seis anos possaficar fora da escola pblica e gratuita de ensino fundamental. Paratanto, as polticas de governo nos nveis federal, estadual e municipaldevero garantir esse direito. Logo, preciso manter condiesbsicas para que toda criana no limite daquela idade tenhagarantida a sua vaga na escola pblica: construir escolas adequadas,garantir remunerao e formao continuada para o magistrio etc.




GOVERNABILIDADE E GOVERNANA(GOVERNANCE)

Dois conceitos complementares no mundo contemporneoorientam a ao estatal, quais sejam: governabilidade e governana(governance), segundo Diniz (1995). Isso porque as medidasgovernamentais envolvem no s instrumentos institucionais erecursos que o Estado controla, mas tambm o uso de meiospolticos, bem como de articulaes e coalizes que as sustentem.

De acordo com Diniz (1995), a governabilidade faz refernciaa trs dimenses bsicas. A primeira faz referncia capacidadedo governo para identificar problemas crticos e formular as polticasapropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito capacidade governamental de mobilizar os meios e os recursosnecessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm datomada de deciso, os problemas l igados ao processo deimplementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimoaspecto, situa-se a capacidade de liderana do Estado, sem a qualas decises tornam-se incuas.

A governabilidade incorpora articulao do aparelhoestatal ao sistema poltico de uma sociedade,ampliando o leque possvel e indispensvel legitimidade e suporte das aes governamentaisem busca de sua eficcia.


33Mdulo 3


Prats i Catal (1998, p. 272) introduz a ideia degovernabilidade democrtica definindo-a como [...] a capacidadede um sistema democrtico para se autogovernar e enfrentarpositivamente os desafios e as oportunidades. Ou seja, ela envolveuma estratgia para construir capacidades que, no entender do mesmoautor, depende da inter-relao entre sistemas institucionaisexistentes, atores polticos, econmicos e sociais, bem como daqualidade e quantidade de lideranas transformacionais disponveis.

Vimos que governabilidade significa a participao dos

diversos setores da sociedade nos processos decisrios que

dizem respeito s aes do poder pblico, e governana,

o que significa? Voc sabe distinguir esses termos?

De acordo com Matias-Pereira (2008) a ideia de governana(governance) passou a ser utilizada pelo Banco Mundial comoproposta ao que aquela entidade identificava como problemas dem governana em pases em desenvolvimento, no fim dos anos 1980.

Assim, sua definio est relacionada ao exerccio da gestode uma sociedade, isto , envolve a capacidade de um governopara definir, implementar e cumprir polticas e funes (DINIZ,1995). Tais capacidades so identificadas como:

Comando e direo: inerentes ao processo de gestodas polt icas pblicas, incluindo definio eordenamento de prioridades, bem como garantia dano descontinuidade dessas polticas no tempo. Cabemaqui as definies de diretrizes e aes de carterestratgico que orientam as decises de governo.

Coordenao: diz respeito integrao entre as distintasunidades governamentais, necessria para a garantia decerta unidade das polticas de governo. Supe acompatibilizao de interesses distintos e a administraode conflitos em torno de um projeto mais global.




Implementao: o arranjo entre a mobilizao derecursos financeiros, polticos, tcnicos e institucionais;a competncia tcnica do quadro de servidorespblicos e a base de dados informacionais para anecessria operacionalizao das aes estatais.

Para Matias-Pereira (2008), uma boa governana naAdministrao Pblica requer a adoo de quatro princpios:a construo de relaes ticas; a garantia da conformidade emtoda a sua plenitude; a transparncia das aes governamentais;e a prestao de contas de forma responsvel. A garantia dessesprincpios requer, ainda, a participao democrtica de todos osatores da sociedade civil devidamente organizada.

A boa governana pressupe, na Administrao Pblica,acompanhamento e controle, por parte dos cidados, no exerccio plenode sua cidadania em uma sociedade democrtica, de todas as aesgovernamentais. Como ensina Matias-Pereira (2008) a buscapermanente da transparncia na Administrao Pblica deve ser acondio essencial para que os pases, em especial os latino-americanos,possam continuar a progredir no processo de desenvolvimentosocioeconmico e na consolidao da democracia. Nesse contexto, oautor destaca que a transparncia do Estado se efetiva por meio doacesso do cidado informao governamental, tornando maisdemocrticas as relaes entre o Estado e sociedade civil.

Bresser-Pereira (1998a) sintetiza que governabilidade uma capacidade poltica de governar derivada das relaes delegitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquantogovernana a capacidade financeira e administrativa, em sentidoamplo, de um governo implementar polticas.

importante tambm registrarmos a relevncia dos conceitos

de eficincia, eficcia e efetividade na Administrao Pblica.

Voc sabe a distino destes trs termos?


35Mdulo 3


A literatura nos apresenta diferentes significados. Para finsdo nosso estudo vamos considerar a definio apresentada porMatias-Pereira (2008), em que a eficincia se preocupa em fazercorretamente as aes e/ou atividades a que se prope e da melhormaneira possvel. Por isso, a nfase nos mtodos e procedimentosinternos. A eficcia significa a capacidade da Administrao Pblicano que diz respeito ao alcance da satisfao de necessidades deuma determinada coletividade por meio da prestao de serviospblicos. E, a efetividade exatamente quanto de qualidade deveser obtida por esses mesmos servios prestados.

Complementando......

Para saber mais sobre organizaes e a Administrao Pblica procurerealizar as leituras sugeridas a seguir:

Trabalho e capital monopolista: a degradao do trabalho no sculoXX de Harry Braverman. No captulo 9 desta obra, o autor explcitoao afirmar que os gerentes das organizaes esto a servio exclusivodos capitalistas.

Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial de Luiz CarlosBresser-Pereira.

Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira naperspectiva internacional de Luiz Carlos Bresser-Pereira.




ResumindoVoc percebeu, nesta Unidade, como rica a temtica da

Administrao Pblica, a comear pela noo de Administra-

o vinculada ideia de prtica social. Certamente voc est

lembrado de como essa proposta enriquece a nossa viso do

campo administrativo, permitindo-nos uma leitura mais ampla

sobre gesto. Para a Administrao Pblica, isso faz todo o sen-

tido na medida em que no podemos conceb-la desvinculada

de sua insero na sociedade. S a partir disto podemos pensar

as nossas aes como gestores pblicos, concorda?

Outra questo interessante a distino entre Admi-

nistrao Pblica e o que se denomina de governo. Essa re-

flexo nos permite perceber a ao de nossos polticos no

comando das mquinas estatais, bem como a nossa capaci-

dade, como cidados, de exercer o controle sobre o uso de

recursos pblicos no que tange eficincia, eficcia e

efetividade dos servios pblicos.

Tambm conhecemos os conceitos de governana e

governabilidade, indispensveis para a sua avaliao,

como futuro gestor, das dinmicas da Administrao P-

blica contempornea.

Se voc consegue fazer essas articulaes a partir dos

temas tratados at aqui, j pode considerar-se possuidor de

um domnio conceitual extremamente satisfatrio. Caso

contrrio, faa uma releitura dos temas tratados, discuta com

seu tutor e com seus colegas de turma no Ambiente Virtual

de Ensino-Aprendizagem. Persista, pois voc o maior res-

ponsvel por seu sucesso.


37Mdulo 3


Atividades de aprendizagem

Agora que voc j domina os conceitos bsicos sobreAdministrao Pblica, realize as atividades que elaboramospara que voc possa avaliar a sua aprendizagem.

1. Qual a importncia da ideia de Administrao como prtica social

para o estudo da Administrao Pblica?

2. Qual a diferena entre Administrao Pblica e servio pblico?

3. Explique os conceitos de governabilidade e governance.

4. Procure identificar, no plano municipal, como se estrutura a Ad-

ministrao Pblica. Depois, observe a sua composio e seus pla-

nos de ao (prioridade das polticas de governo, objetivos, me-

tas etc.). Mostre como se caracterizam as questes da governana

e governabilidade.

5. A Lei Federal n. 10.257/2001, denominada de Estatuto das Cidades,

define, em seu Captulo IV, que as cidades devem garantir a sua

gesto democrtica por meio de rgos colegiados de poltica ur-

bana; debates, audincias, conferncias e consultas pblicas para

assuntos de interesse urbano, bem como a possibilidade da pro-

posio de projetos de lei de iniciativa popular para o desenvol-

vimento urbano. Prope, ainda, a instituio do oramento

participativo democrtico e a obrigatoriedade de um Plano Dire-

tor Urbano para cidades com mais de vinte mil habitantes. A par-

tir dessa legislao, como voc avalia a governana na gesto p-

blica de sua cidade? E a prtica da governabilidade democrtica?

Descreva como se do esses fenmenos. Provavelmente esta vi-

sibilidade vai ajud-lo em seu futuro como gestor pblico!


UNIDADE 2

ADMINISTRAO PBLICAE SUAS TIPOLOGIAS

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Diferenciar os conceitos de dominao carismtica, tradicionale burocrtica;

Ditinguir a Administrao Pblica Patrimonialista da Burocrtica; e Compreender a Nova Gesto Pblica e Gerencial.


41Mdulo 3


DOMINAO TRADICIONAL EADMINISTRAO PBLICA

PATRIMONIALISTA

Caro estudante,Nesta Unidade, veremos como a Administrao Pblicaassumiu configuraes distintas ao longo de sua existnciaat os dias atuais. O que fundamental para darmoscontinuidade aos nossos estudos.Iniciaremos conversando sobre o conceito de dominao efazendo um percurso histrico mostrando como ele vitalpara as tipologias da Administrao Pblica a seremdescritas. Ser um passo importante, pois a partir dessesconhecimentos adquiridos, voc poder reconhecer nasprximas Unidades essas mesmas configuraes na histriada Administrao Pblica no Brasil.Ento, mos obra. Aproveite mais esta Unidade para aconstruo de novos conhecimentos. Bons estudos!

Vimos, na Unidade 1, o conceito de Administrao Pblicaque de extrema importncia para podermos estudar as suastipologias, o seu conceito de dominao e as suas formas demanifestao. Porm, antes, precisamos deixar claro que aAdministrao Pblica nem sempre existiu como voc a conhecehoje. Isso pode ser entendido com a introduo da ideia deatividades de natureza administrativa, ou seja, um conjunto de




aes, [...] dentro de uma comunidade* ou sociedade*, voltadaspara a implementao de um sistema de ordem em uma associaohumana qualquer. (PRATES, 2004, p. 109).

Assim, a atividade administrativa um conceito amplo, poisse efetiva quando, em uma associao, h um grupo de pessoascomandadas por algum que as governa, apoiado ou no, de formaeventual, por um quadro administrativo. A simples existncia deum governante chefe de famlia, presidente de um clube de futebol,cacique de uma tribo indgena, presidente de uma empresa comercial cuja ao administrativa seja zelar pela ordem interna, ou governodo grupo, garante a existncia de uma associao (PRATES, 2004).

Logo, a atividade administrativa sempre existiu, desde osprimrdios de nossa humanidade, diferentemente do que se conhecehoje por Administrao Pblica, fenmeno tpico do EstadoModerno, nascido a partir de meados do sculo XV. Nele, realizadoa separao do que pblico, de domnio estatal e coletivo, daquiloque de propriedade privada. At ento, os governantes noseparavam o bem pblico do bem privado. Desse modo, conformeafirma Prates (2004), a Administrao Pblica tem como fatogerador o surgimento do Estado Moderno.

Voc pode estar se perguntando: como isso

possvel?

O conceito de dominao e suas formasde manifestao, mostrados a seguir, voconfigurar tipologias de Administrao Pblicaespecficas ao longo da histria nos auxiliandoa entender esse processo. Iniciaremos oconceito de dominao e suas tipologias a partirdo legado da obra de um dos pais das CinciasSociais, qual seja, o pensador alemo MaxWeber. Inicialmente, comecemos pela definiodo conceito de poder, aqui entendido como a

*Comunidade agrupa-

mento humano cujo sis-

tema de solidariedade

predominantemente

baseado em sentimen-

tos que geram identida-

de comum. Fonte:

Prates (2004).

*Sociedade um agrupa-

mento humano devida-

mente organizado por

meio de um conjunto

complexo e diversifica-

do de aes padroniza-

das de formas de lingua-

gens especficas, em um

espao geogrfico de-

terminado, enfim, uma

percepo mecnica de

mundo humano, pois ele

pe claramente proble-

mas de inter-relao

entre grupos, pessoas,

papis sociais etc. Fon-

te: DaMatta (2000).

Max Weber

Nasceu na Alemanha, viveu

no perodo em que as pri-

meiras disputas sobre a

metodologia das Cincias

Sociais comeavam a surgir

na Europa, sobretudo em seu

pas, a Alemanha. Publicou A tica Protes-

tante e o Esprito do Capitalismo, que se torna-

ria sua obra mais conhecida. Disponvel em:

. Acesso em: 2 fev. 2010.

Saiba mais


43Mdulo 3


probabilidade de algum ou um grupo social de impor sua vontadeprpria a terceiros, a partir de uma dada relao social, mesmocontra a vontade desses terceiros. Entretanto, o prprio Weberreconhece que essa definio de poder sociologicamente amorfa,pois possvel a qualquer ser humano a capacidade de impor suaprpria vontade a terceiros, em diversas situaes imaginveis.

Por isso, Weber (1984) introduz o conceito de dominao,considerando que essa ideia mais precisa, j que vai significar aintroduo da possibilidade de que uma relao de mando sejaobedecida, por meio de uma dada legitimidade. Assim, adominao pode ser entendida como sendo um tipo especial depoder cujos dominantes acreditam que tm o direito de exercciodo poder, e os dominados acreditam que o seu dever obedecer sordens daqueles (MEDEIROS, 1978).

Logo, ela no deixa de ser poder, mas um tipo especial,isto , deve ser legitimada entre dominantes e dominados por meiodo compartilhamento de certas crenas que vo, justamente, tornarconcreto o exerccio do poder. Fica assim estabelecida a relaode autoridade. Ou seja, um dado conjunto de crenas de umgrupamento social especfico torna legtima a capacidade dealgum mandar e obter a obedincia de outro algum. O conjuntode crenas que legitima a relao de mando e obedincia comume aceito por dominantes e dominados, em uma relao social.Lembre-se disso!

Estamos falando de dominantes e dominados, mas o que

voc entende por estes termos? Voc conhece quais so

os tipos de dominao?

De acordo com Weber (1984) so trs os tipos de dominaopossveis: a tradicional, a carismtica e a legal. Considerando queo tipo tradicional e legal so os que se relacionam direta esucessivamente com as tipologias da Administrao PblicaPatrimonialista e Burocrtica, sero elas as destacadas nesta




Unidade. A dominao carismtica tem como fonte de legitimaode autoridade a crena no carisma* que um indivduo possui,dotando-o de capacidade suficiente para influenciar terceiros obedincia. De acordo com Weber (1984) o carisma fazreferncia a uma qualidade extraordinria da personalidade dealgum, o dom da graa pessoal, algo sobrenatural que esse mesmoalgum possui e que o torna especial perante os demais.

Assim, iniciaremos nosso estudo tratando da dominao dotipo tradicional, na qual a fonte de crena que a legitima estbaseada na tradio, ou usos e costumes perpetuados em um dadogrupamento social. Ou seja, poderes de mando herdados por meiode valores ligados a um determinado conjunto de tradio que seperpetua ao longo do tempo.

De acordo como o prprio Weber (1984), temos a dominaotradicional a partir da crena cotidiana na santidade das tradiesherdadas de longos tempos e na legitimidade dos contemplados poressa tradio para exercerem a autoridade (autoridade tradicional).Logo, o dominado cr na autoridade do dominante a partir da possedeste ltimo de uma caracterstica tradicional, legitimada pelo dominado,realizando-se, ento, a probabilidade de obedincia ordem.

Nesse tipo de dominao h um senhor mandatrio, cujosmritos ou crena legitimadora de seu poder so dados a partir deregras tradicionais j estabelecidas secularmente. Desse modo,

O soberano no um superior mas sim um senhor pessoal,seu quadro administrativo no se constitui por funcionriose, sim por servidores, os dominados no so membros daassociao, mas sim: 1) companheiros tradicionais ou2) sditos. As relaes do quadro administrativo para como soberano no se determinam pelo dever objetivo do cargo,mas sim pela fidelidade pessoal do servidor. (WEBER, 1984,p. 180, grifos no original).

Logo, a obedincia no dada por uma disposio formalinstituda, mas sim pela existncia de uma pessoa que herda, portradio, a capacidade de mando e que tem legitimada, pelos

*Carisma fonte de

crena indutora da obe-

dincia. No campo con-

temporneo das Teorias

da Administrao, a do-

minao carismtica a

base para o exerccio da

liderana nas organiza-

es pblicas ou priva-

das. Fonte: Weber

(1984).


45Mdulo 3


dominados, essa mesma capacidade. importante observarmosainda que nesse tipo de dominao no h qualquer tipo de criao,de forma deliberada, de novos ordenamentos jurdicos ou at mesmoadministrativos. Isso porque o que prevalece o reconhecimentoda sabedoria tradicional, ou, ainda, daquilo que se poderia chamarde direito dos testemunhos ou usos e costumes tradicionais.

Observemos, tambm, que um mandatrio pode exercer essetipo de dominao tradicional com ou sem um quadroadministrativo sua disposio. No segundo caso, configuram-sea gerontocracia uma autoridade que legitimada pelos maisvelhos, mais sbios e conhecedores das tradies e opatriarcalismo originrio no qual a dominao se d por regrasfixas de hereditariedade.

Voc deve estar se perguntando como isso na prtica, no?

Um exemplo de dominao tradicional do tipo patriarcal, nosdias de hoje, pode ser encontrado no critrio de sucesso do trono ingls,dado pela hereditariedade dos membros da famlia real. A Inglaterrapossui um regime de governo do tipo Monarquia Parlamentarista, emque um Parlamento tem como atribuio a criao de leis.

O Chefe de Estado, no caso atual a Rainha Elizabeth II doReino Unido, como voc pode ver na Figura 2, a seguir, exercefunes exclusivamnte de carter representativo e diplomtico,sendo a chefia do Poder Executivo exercida por um primeiro-ministro, eleito pela maioria do Parlamento. O atual Chefe doExecutivo chama-se Gordon Brown. Ainda assim, a rainha exerceuma autoridade tradicional sobre seus sditos britnicos, por sera atual herdeira do trono. Quando do fim do reinado de Elizabeth IIe declarado vago o trono, assumir, como rei, o seu filhoprimognito, o Prncipe Charles (Prncipe de Gales), desde j oprimeiro na fila de sucesso. As regras bsicas do processosucessrio da monarquia do Reino Unido so oriundas de fins dosculo XVII.




Figura 2: Rainha Elizabeth II e seu esposo o Prncipe PhilipFonte:

Ainda segundo Weber (1984), quando aparece um quadroadministrativo e at de cunho militar pessoal disposio do senhor,temos a dominao tradicional do tipo patrimonial. Ela nos interessaem particular, pois dela chegamos, enfim, Administrao PblicaPatrimonialista. No dizer de Matias-Pereira (2008), essaconfigurao patrimonial perdurou at a derrocada do Estadoabsolutista monrquico, em meados do sculo XVIII, caracterizado,principalmente, pela no separao entre os patrimnios pessoaisdo monarca e o pblico, pois todos os aparelhamentos estatais eramtomados como algo extensivo ao seu poder.

O Estado absolutista aquele no qual o poder estcentralizado na figura do monarca, sendo sua delegao de carterperptuo e legitimado pelo direito divino. No h limites formaispara o governante exercer o poder, alm das crenas em usos ecostumes, e contar ainda com a existncia de um quadroadministrativo. O Estado Absolutista a primeira forma demanifestao do Estado Moderno, tendo perdurado a partir dametade do sculo XV at meados do sculo XVIII. Observe na Figura3, a seguir, a opulncia da residncia do rei absolutista francsLuis XIV no sculo XVII, erguida a partir de 1664.


47Mdulo 3


Figura 3: Palcio de VersaillesFonte:

A partir da dominao tradicional, podemos caracterizar aAdministrao Pblica Patrimonialista como aquela na qual:

todos os cargos de governo que constituem suasestruturas administrativas esto sob o domnio pessoal(comunidade domstica) de um soberano. Para fazerparte dessa comunidade domstica, o recrutamentode servidores comeou a ser dado por meio de relaesde confiana e obedincia estreita a um senhor;

os funcionrios patrimoniais podem ascender a umcargo mediante concesso do mandatrio, bem comopela compra ou arrendamento desses direitos, fazendojus ao recebimento de benefcios. Podendo aindavender esses direitos para terceiros;

o exerccio de um governo fortemente centralizado edependente da economia baseada em atividadescomerciais, empreendidas estas pessoalmente pelomandatrio;

a apropriao de parte das atividades comerciais realizada por terceiros, via imposio de tributos econcesses criadas pelo soberano;




vPara melhor visualizareste tipo de dominaotradicional assista o

filme Elizabeth: a era de

ouro. Veja alguns

trechos desse filme no

endereo eletrnico:

.

as foras militares so fiis e obedientes autoridadearbitrria do soberano, inclusive para a expansoterritorial de seus domnios; e

o livre arbtrio do senhor, no exerccio do poder decisrio, legitimado socialmente pela crena ancestral (tradicional)de sua capacidade para possu-lo (BENDIX,1979).

Matias-Pereira (2008) conclui que na Administrao PblicaPatrimonialista o aparelho de Estado atua como uma extenso dopoder do monarca. Os servidores pblicos possuem status de nobrezareal, e os cargos funcionam como recompensas, o que gera onepotismo. Tudo isso contribui para a prtica da corrupo e do controledo rgo pblico por parte dos soberanos. Observe a Figura 4.

Figura 4: Estrutura da Administrao Pblica PatrimonialistaFonte: Elaborada pelo autor

Com base na Figura 4 podemos evidenciar que em umaestrutura patrimonialista o poder de um monarca to importantequanto o papel das tradies usos e costumes da poca nalegitimao das relaes sociais cotidianas vigentes.


49Mdulo 3


DOMINAO RACIONAL /LEGAL EADMINISTRAO PBLICA

BUROCRTICA

Na dominao legal a legitimao das relaes de mandatoe obedincia se estabelece pela crena em ordenamentos, regras eestatutos legais, formais e impessoais. Ou seja, a obedincia no exercida em relao a um senhor por uma tradioinstitucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de carterracional*. De acordo com Weber (1984), o tipo mais puro dedominao legal o exercido por meio da burocracia.

A emergncia da forma de dominao baseada na crenada legalidade ou a existncia de normas especf icas queregulamentam e legitimam o exerccio de relaes de mando eobedincia so fundamentais para reforarmos as mudanas queocorreram a partir do sculo XVIII, tais como as Revolues Francesae Industrial e a transio para a sociedade capitalista. A dominaotradicional oferecia muitas resistncias s inovaes sociais poca.Um senhor com autoridade tradicional tenderia a dificultar asmudanas necessrias para o desenvolvimento da sociedadeindustrial, dado que a industrializao demandava processosdecisrios de longo prazo e determinada estabilidade de regras gerais.No caberia nesse processo a convivncia com incertezas advindasdo livre-arbtrio deste senhor (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).

importante observarmos ainda que a ocorrncia de traosburocrticos foi detectada por Weber (1984) desde muito antes dosculo XVIII, no Egito Antigo, na China; e na Igreja Catlica (sculo

*Racional inerente

faculdade humana da

razo, ou seja, da nossa

capacidade de racioci-

nar, de realizar escolhas

e agir de forma calcula-

da em relao ao alcan-

ce de determinados

fins, ou ainda de nosso

conhecimento natural

no revelado por obra

divina. Fonte: Weber

(1984).




XIII). Entretanto, o tipo de burocracia que passa a predominar nasociedade, em particular na Europa, a partir do Estado absolutista,como j vimos, assume as caractersticas que at hoje a identificam.Segundo Motta e Vasconcelos (2002), so elas:

a racionalizao do Direito, que passou a ser escritoe organizado de forma hierrquica e lgica emordenamentos jurdicos, substituindo o Direitomedieval, com base nos costumes e nas tradies noescritos;

a centralizao do poder estatal devido crescentefacilidade de comunicao e transporte entre asdiversas regies, antes isoladas e difceis de seremcontroladas pelo poder central;

o surgimento e a consolidao das indstrias, e opredomnio da racionalidade tcnica; e

a consolidao da sociedade de massa.Com base nessas caractersticas podemos evidenciar que os

traos burocrticos so variados e constituem instrumentoindispensvel efetivao da dominao racional/legal.

No dizer de Motta (2000), ela ao mesmo tempo poder, jque configura e permite a legitimao de relaes de mando eobedincia; controle, dado que as regras formais que a legitimampermitem o controle de pessoas, das rotinas e dos procedimentos,bem como dos resultados; e alienao, pois as regras so formaise impessoais e efetivam o que poderamos chamar dedesumanizao, isto , o indivduo no participa de sua definio,cabe a ele to somente seguir o prescrito. No processo de trabalhoindustrial, por exemplo, a alienao estaria vinculada separaodo trabalhador da capacidade de conceber aquilo que executa.

No entender de Weber (1984), a dominao legal passa entoa ser a forma predominante de governo na sociedade moderna,existindo nas esferas organizadas da sociedade (empresas, clubes,associaes, partidos polticos etc.) e do Estado.

vLembra-se do filmeTempos Modernos quesugerimos na Unidade 1?

Nele encontramos um

modelo de alienao.


51Mdulo 3


Motta (2000) afirma que passamos ento a viver em umasociedade moderna de organizaes burocrticas, rompendo asamarras da sociedade tradicional com seus usos e costumesseculares, bem como com a autoridade de carter pessoal etradicional na pessoa de um senhor dotado de tal capacidade. Noplano concreto, o autor destaca que as estruturas burocrticasseguem os seguintes princpios:

a definio de regras e estatutos formais que detalhamfunes, competncias e diviso de tarefas para o al-cance de objetivos predefinidos;

os direitos e os deveres claramente delimitados pelosregulamentos, sendo aplicados indistintamente a to-dos de uma dada organizao (aqui entendida comopblica ou privada constituda formalmente com vis-tas ao alcance de fins predeterminados);

a configurao de uma estrutura hierrquica de man-do e obedincia, na qual se define quem manda, comomanda e quem e como obedece, estabelecendo legalmen-te funes e limites da autoridade de cada cargo;

o recrutamento de pessoal estabelecido por regras cla-ras, baseadas no conhecimento de cada um para oexerccio de um dado cargo;

o padro de remunerao definido de acordo com asfunes dos cargos;

os sistemas de promoo nas carreiras profissionaisdefinidos por critrios objetivos; e

a distino entre as funes de uma tarefa que umindivduo executa, definidas por um cargo, e as ca-ractersticas pessoais deste mesmo indivduo. a vi-tria da impessoalidade sobre a pessoalidade, ou darazo sobre a tradio.

Assim, quando exercida no Estado, podemos agoracaracterizar a Administrao Pblica do tipo Burocrtica como




aquela que apresenta as seguintes caractersticas principais(BENDIX, 1979; MOTTA; VASCONCELOS, 2002):

a separao da esfera de vida pessoal familiar e priva-da da inerente ao trabalho, em contraposio s soci-edades tradicionais, em que o familiar se confundiacom o trabalho tendo em vista o cunho pessoal dasrelaes sociais;

a regularidade e a continuidade na dinmica dosassuntos oficiais;

a estipulao, por meio de regras impessoais (leis, de-cretos, portarias), para cada funcionrio pblico: deseus direitos e deveres; da autoridade para o exercciode suas funes, bem como dos meios, recursos, limitese ocasies especficas nas quais pode exerc-la;

a definio de uma hierarquia administrativa(organograma) com a distribuio de funes e auto-ridade de rgos e de cargos a serem ocupados pelosfuncionrios, estabelecendo as relaes de poder;

a distino entre o que recurso pblico e privado, ouseja, o funcionrio no dono dos recursos inerentespara o exerccio de suas atribuies, pois estes perten-cem ao Estado. Por isso mesmo, ele tem de prestarcontas sobre o seu uso;

a criao de cargos pblicos e no privativos dos seusocupantes, no podendo, portanto, serem vendidos,herdados ou concedidos;

o ingresso para os cargos de carreira na Administra-o Pblica realizado via concurso pblico por meiosmeritocrticos (aptides e/ou capacidade tcnica), emque so medidos conhecimentos e habilidades do in-divduo sobre determinadas reas, tornando o saberum recurso de poder;


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a estruturao de carreiras profissionais instituda porlei, na qual esto definidos as remuneraes, as pro-moes, as funes especficas de cada cargo, o regi-me de trabalho, de forma igual e impessoal para todosos ocupantes de um determinado cargo; e

o exerccio da fidelidade do funcionrio no destina-do a um senhor e sim aos regulamentos formalmenteinstitudos. Ele leal ao conjunto de regras impessoaisque definem seu cargo, bem como as suas atribuies,seus direitos e deveres.

No entendimento weberiano, essas caractersticas daburocracia seriam fundamentais e superiores s demais (tradioe carisma), desde o ponto de vista tcnico, para o plenofuncionamento das organizaes e, em particular, do Estado nomundo moderno. Por isso a sua importncia na AdministraoPblica, pois permitiria o fim do mandonismo patrimonial, dosbenefcios e favores pessoais, bem como a garantia da [...]preciso, velocidade, eliminao de equvocos, conhecimento doregistro documental, continuidade, sentimento de discrio,uniformidade operativa, sistema de subordinao. (BENDIX, 1979,p. 399). Enfim, a despersonalizao das aes, via impessoalidadedas regras, tenderia a garantir tambm maior eficincia na prestaode servios pblicos.

A EFICINCIA VERSUS AS DISFUNES DA BUROCRACIA

Agora voc deve estar se perguntando: como a burocracia

garantiria mais eficincia Administrao Pblica se o que

se v o contrrio? S ineficincia, filas em excesso e muito

papelrio! tima questo! Vamos explicar esse fenmeno.




Com base nos estudos weberianos sobre a burocracia,podemos afirmar que as regras formais no contemplam a aohumana. Ou seja, o ser humano encontra nessas regras todas aspossibilidades de ao, j que, previamente escritas, funcionariamcomo limites s escolhas distintas.

Entretanto, ainda que condicionado a esses limites o homem considerado um ser, em princpio, livre para decidir e abster-sede agir. Isso vale principalmente no caso de aes consideradasvoluntrias, ou seja, pertencentes esfera das relevnciasvolitivas* e no das impostas. O significado dessas aes surgeexatamente em funo de se comportarem de um modo e no deoutro. Dessa forma, mesmo no domnio das situaes impostas, asaes do homem no so inteiramente predeterminadas. Mesmona situao mais coercitiva (forada) um homem pode decidir noagir conforme lhe ordenado, se estiver disposto a aceitar asconsequncias da desobedincia (MOTTA; VASCONCELOS, 2002).

O que no est prevista na analtica weberiana sobre aburocracia a capacidade do ser humano de agir de forma distintaao que est previsto nas regras ou at mesmo no agir, nos doismodos, infringindo a legislao. Logo, a formalizao docomportamento humano adequada formalidade da lei, no possvel. Assim, percebemos uma discrepncia entre o que legal(oficial), formal e o que informal, um hiato entre os mundosprescrito - das normas, da impessoalidade e o real dapessoalidade, isto , de sentimentos humanos como o afeto, a inveja,o cime, dentre outros.

Vrios autores da sociologia organizacional, citados por Mottae Vasconcelos (2002), estudaram esse fenmeno denominando-o dedisfunes da burocracia, ou seja, aquilo relacionado s interfernciasda ao humana que altera a dinmica das regras formaisproduzindo efeitos tidos como indesejveis ou disfuncionais.

Essas disfunes o que costumamos, no senso comum,denominar de burocracia no servio pblico. Ou seja, vinculamosaquilo que no funciona de forma eficiente ao conceito deburocracia que, conforme o mestre Max Weber (1984), seriaexatamente o contrrio.

*Volitiva relativa

ao humana conscien-

te com vistas a um de-

terminado objetivo.

Fonte: Elaborado pelo

autor.


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Assim, quando nos dirigimos a um rgo estatal e notamosexcesso de carimbos, procedimentos administrativos sem sentidoaparente, processos que demoram a ser resolvidos, estamos lidandocom uma disfuno da burocracia e no com a ideia weberiana domesmo conceito. Ou seja, uma distoro da eficincia esperada daracionalizao burocrtica, ou, ainda, o que Ramos (1983)denominou de formalismo, isto , o excesso de normas legais quedificultam o funcionamento adequado da burocracia e leva aofamoso jeitinho. Ou seja, a forma como um servidor pblico, porexemplo, contorna eventuais excessos formais, encurtando algunsprocedimentos operacionais para alcanar os resultados de maneiramais gil, modo sem o qual levaria mais tempo para realizar amesma tarefa.




A NOVA GESTO PBLICA

O termo Nova Gesto Pblica, na literatura nacional, traduza expresso inglesa New Public Management. Ambas significam,na literatura internacional, as reformas do Estado a partir dos anos1970, baseadas na corrente gerencialista do pensamentoadministrativo. Na Brasil, ela foi introduzida por Bresser-Pereira (1998a)como Administrao Pblica Gerencial (JUNQUILHO, 2000).

No dizer de Kliksberg (1994), o mundo no final do sculo XXfoi marcado por transformaes de cunho estrutural responsveispor mudanas profundas e interligadas nos seguintes domnios:

Tecnolgico: a partir do avano considervel damicroeletrnica, das tecnologias de informao,da biotecnologia, entre outras.

Poltico: caracterizado pelo fim dos conflitos entre osblocos de pases liderados pelos Estados Unidos daAmrica (EUA) e a at ento Unio das RepblicasSocialistas Soviticas (URSS) pela hegemoniamundial, logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial.

Econmico: via internacionalizao da economia, pormeio da tendncia formao de grandes blocoseconmicos mundiais, cujas alteraes emdeterminados setores afetaram, em cadeia, vriosoutros elos da cadeia produtiva em nvel mundial.

Neste cenrio, a partir de meados dos anos 1970, foiinaugurada uma onda de reformas estruturais que passa pelarecomendao da desregulamentao de mercados e abertura


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comercial/financeira, bem como da privatizao das organizaesestatais e reduo/redefinio do tamanho do Estado. Essemovimento reformista ocorreu em meio forte crise econmicamundial, agravada pela crise do petrleo de 1973, colocando osmodelos de ao intervencionista estatal em questionamento.

At ento, desde o fim da Segunda Guerra Mundial, deacordo com Abrcio (1998), prevaleciam modelos que tinham umaforte interveno do Estado na sociedade, por meio dos planos:

econmico, envolvendo a garantia do pleno emprego e aatuao direta estatal em reas produtivas estratgicas;

social, ocorrendo o chamado Estado do Bem-estar So-cial (Welfare State), isto , a garantia de implementaode polticas pblicas nas reas de sade, educao,segurana pblica, previdncia etc.; e

organizacional, com a nfase recaindo na Administra-o Pblica Burocrtica e seus princpios.

Ainda segundo Abrcio (1998), alm da recesso econmicamundial, outros trs fatores levaram crise desse tipo de Estadointervencionista: a crise fiscal do Estado, isto , a sua incapacidadecada vez maior de financiar dficits pblicos (despesas maiores doque as receitas arrecadadas); a inaptido governamental pararesolver problemas e atender demandas sociais crescentes; e ofortalecimento do setor privado, no qual as grandes empresasmultinacionais passaram a ter muito poder, enfraquecendo acapacidade dos Estados nacionais de definirem as suas polticasem nveis macro.

Voc acredita que a crise fiscal possa ser atribuda a questes

meramente tcnicas?

Com base na anlise de autores como Abrcio (1998) eBresser-Pereira (1998a), podemos perceber que a crise fiscal do




Estado foi dada como algo inerente ao inevitvel aumento de gastosrealizados para cobrir despesas estatais, sem a preocupao deum questionamento sobre como e por que isso se deu. vista comouma mera questo de ordem tcnica, como uma m governana.

Entretanto, em uma brilhante e clssica anlise crtica,o professor norte-americano James OConnor, ancorado na teoriamarxista, apontou que a crise fiscal vivenciada pelo Estadocapitalista, em particular os EUA nos anos 1970, tinha como causabsica uma contradio inerente prpria

[...] produo capitalista o fato de a produo ser socialenquanto que os meios de produo so de propriedadeprivada [...]. A longo prazo o capital monopolista sociali-za, mais e mais, os custos de capital e as despesas deproduo. Entretanto, os lucros no so socializados.(O'CONNOR, 1977, p. 51).

Com isso, o autor chamava a ateno para o fato de que asocializao dos custos do capital era, em boa parte, absorvidapelo Estado e pelos seus contribuintes sem a devida compensaono usufruto dos lucros. No caso do Estado, sem o incremento dereceitas e, pelo contrrio, com o aumento de despesas. Essa visocrtica, apesar de escrita nos anos 1970, nos parece ainda bem atualpara pensarmos a crise econmica mundial deflagrada em 2008.

A inaptido governamental para resolver problemas que gera todo um conjunto de crticas ao modelo daAdministrao Pblica do tipo Burocrtica, que passaa ser tomada como causa para a lentido, o inchao,emperramento, a inflexibilidade e a ineficincia doEstado. Dito de outro modo, a m governana estatal.

Surge, ento, um movimento de reforma do Estadodenominado, na literatura internacional, de Nova Gesto Pblica,que propunha a adoo de princpios de gesto empresarial nas


59Mdulo 3


mquinas estatais em regies como o Reino Unido, os EstadosUnidos, a Nova Zelndia e a Austrlia. Vrios autores, entre elesBresser-Pereira (1998a) e Abrcio (1988), afirmam que taisprocessos no apresentam uma convergncia comum, assumindo,assim, aspectos distintos em cada pas dependendo das suas razeshistricas, culturais e polticas.

Entretanto, segundo Junquilho (2000), podemos elencarcomo iderio geral da denominada Nova Gesto Pblica:

a noo do gasto pblico como custo improdutivo aocontrrio de investimento coletivo e social;

a identificao dos servidores pblicos como hostis sociedade, detentores de privilgios e defensores deinteresses particulares;

a crtica interferncia negativa do Estado nos mer-cados e a eleio da supremacia destes ltimos comomecanismos mais apropriados de distribuio de bense servios sociedade;

a definio do Estado com o papel principal de pro-motor/empreendedor, em vez de provedor de bens eservios sociais;

a importao de prticas gerenciais comuns ao setorprivado da economia, incluindo, nas agendas pbli-cas, temas como: eficincia, eficcia, produtividade,avaliao e controle de resultados, governana,governabilidade, satisfao do consumidor, prevenoe controle de gastos; e

a nfase na importncia do poder e na mudana depapel dos chamados administradores pblicos para ge-rentes ou gestores pblicos profissionalizados, no sen-tido de que passa a ser desejado um perfil voltado noo de orientador/integrador e empreendedor, dis-tinto do papel de supervisor ou administrador, tpicodo modelo burocrtico de gesto:




a privatizao de setores econmicos produtivos estatais; o incentivo gesto por contratos; a nfase na desregulamentao dos mercados comerciais

e de trabalho; e

a marginalizao das representaes sindicais.

Assim, as propostas da Nova Gesto Pblica passaram aadotar um enfoque gerencial em contraposio ao modeloburocrtico, tendo como experincia mais marcante a Inglaterrano governo de Margareth Thatcher, sendo expandidas,posteriormente, para outros pases.

Por fim, podemos afirmar que a Nova Gesto Pblicarepresenta um conjunto de reformas da Administrao Pblica quepassou a vigorar em diversos continentes, desafiando asconfiguraes vigentes at os anos 1970, calcadas no modeloburocrtico. Na Unidade 3 voc vai conhecer algumas dessasexperincias pioneiras.

vDentre estes pases,temos os Estados Unidos,a Nova Zelndia, a

Austrlia, a Sucia e o

Brasil como veremos na

Unidade 6.


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Apostila Teorias da Administração Pública

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