Serviço Público I Pós-Graduação em Administração Pública e Direito Público Económico

ISG – Instituto Superior de Gestão (2013)

Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

Intervenção Pública

O sector público desempenha importantes tarefas de afectação e de redistribuição de recursos na sociedade. Mas, a promoção da eficiência, da equidade e do estímulo ao crescimento e à estabilidade, são as suas grandes linhas gerais de orientação, as quais orientam-se para a produção de bem-estar para os cidadãos. Por tal facto, grande tem sido o debate que se tem produzido, ao longo dos tempos, sobre os objectivos da sua intervenção na economia de mercado. Assim, uma das razões da intervenção pública na economia de mercado, reside no facto de esta não estar, à partida, disponível para fornecer bens públicos nem tratar das externalidades, o que produz falhas de mercado. Estas poderão ser entendidas como comportamentos tendentes à viciação das regras de jogo de mercado que violam os princípios da economia competitiva, o que vai provocar distúrbios na eficiência do mercado, quer na perspectiva da produção, quer na da distribuição, facto que neutraliza a intensidade do bem-estar da população em geral.

Falhas do Mercado

As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo.

São elas:• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo

(ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas; desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Intervenção pública

• 1. Visão Geral do Problema • 2. Intervenção por Razões de Eficiência • 3. Intervenção por Razões de Equidade • 4. Conflito entre Eficiência e Equidade

Funções Economicas do Estado segundo Musgrave (1980)

• Utilizando os instrumentos de intervenção económica de que dispõe, o Estado desenvolve as seguintes funções consubstanciadas no orçamento público: função distributiva, alocativa e estabilizadora. Poderiamos juntar ainda a de resolução de conflitos.

Função Distributiva

• - A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e desigualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza produzida em um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.

Função de Alocação

• - Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, pelo longo tempo de retorno do capital, pelo baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da área privada, exigem a presença do Estado.

• Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos, pelo Estado, nas atividades em que não houver interesse da área privada ou a presença do Estado se faz necessária, como, por exemplo: investimentos na infra-estrutura econômica: transporte, energia, comunicação, armazenamento; provisão bens públicos: infra-estrutura urbana, saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.

Função Estabilizadora

• - Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos principais: manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade dos níveis de preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxas de crescimento econômico.

• O governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular a demanda os gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser aumentados ou os impostos reduzidos.

• No entanto se a intenção é conter a demanda, o governo diminuirá seus gastos ou aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e conseqüentemente dos níveis de consumo.

• Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento de política fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do governo, bem como as alterações de alíquotas do impostos causam expressivos reflexos na demanda agregada.

• Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também utiliza políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, das taxas de juros e lançamentos de títulos públicos.

Sintese das Funções do Estado segundo Musgrave

Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte

do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.

• Regulação de conflitos

Rawls: combate à pobreza

• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento economico.

• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócio-económico.

Sectores Económicos

Evolução Histórica da Intervenção Pública

• Estado Moderno (pós Vestefália): Do Estado Polícia ao Estado Social e do Estado Social ao Estado de Garantia

Intervenção do Estado na Economia

A classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e

caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório; • Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado

dos contratos de concessão; • Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do

Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008)

onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

O CONCEITO DE SERVIÇO PÚBLICO

• Serviço Público no século XXI: breve evolução histórica do conceito. O modelo europeu vs. (?) o modelo weberiano

• Estado Polícial e de Fomento cujos fins essenciais (fazenda, segurança, defesa, justiça, etç.) limitam as liberdadess dos cidadãos e a livre iniciativa. As politicas de Fomento admitidas a titulo excepcional no seculao XIX baseiam-se na noção juridica de dominio publico.

Visão liberal do Estado

• O liberalismo económico revela seu caráter principal de dar liberdade aos capitalistas individuais no seu processo de acumulação. Esta visão é importante quando nos preocupamos em entender o papel do Estado na concepção liberal, que se revela não uma doutrina de não intervenção do Estado mas um apoio do Estado a expansão da ordem capitalista de produção, sendo que uma forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade aos capitalistas.

Liberade económica

• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da riqueza não necessita de intervenção estatal; e depois, porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-la, não teria condições de fazê-lo melhor que os indivíduos" (Corazza, 1984, pag. 32).

Estado concessionário

• Estado de Serviços Publicos por contrapartida dos impostos: 2º etapa, do estado na segunda metade do Sec. XIX, crarateriza-se pleo Estado prestador de Serviço por contrapartida dos impostos

• Os transportes, o gás, a electricidade, o telefone, etc., criaram exisgências de atuação em novos campos para além da atuação policial. Uma atividade de regulação da atividade económica privada que também não é uma atividade de fomento.

Estado prestador de serviços

• Actividade de serviço publico de prestação direta por parte do Estado

• Falência dos formecedores privados levou o Estado a nacionalizar os produtores de serviços comuns

• Sobretudo a partir da primeira guerra mundial.• Vamos assitir a uma mudança do direito administrativo

(celebre artigo de Forstoff com o título: “A Administração Pública como suporte e portadora de prestações”.

Estado produtor de bens

• A partir da segunda guerra mundial o Estado passa a garantir a produçãod e bens em concorrencia comprivdos. A origem deste modelo intervencionista prende-se por um lado com as doutrias socialista e por outro com a necessidade de reconstruçãod e estados falhados.

USA: 1929-2012

Acção Administrativa

• Modalidades da Acção Administrativa na vida economica:

• - Planificação• - Fomento• - Serviços Público• - Empresa Pública• - Regulação económica

Estado Regulador, programador da vida social

• Sobretudo depois do colapso do Estado social de Providência nos anos 70 do seculo XX

• As politicas neo-monetarias (privatização e necessidade de regulação dos incumbentes)

• A revolução Reagan/Tatcher (Hayek e a Escola de Chicago)

Tipos de Regulação

• Regulação económica • Regulação técnica • A regulação transversal e a sectorial • A regulação da concorrência • Concorrência e criação de mercado

Poder Regulatório

• Regulação e poderes administrativo, legislativo e (para)judicial

• O caminho para a contratualização da regulação: autoridade em consenso?

• Alteração do paradigma do acto administrativo: o acto administrativo atípico e o novo poder administrativo. O problema do controlo jurisdicional

Poder Regulatório

• Que princípio da legalidade no Direito (Administrativo) Regulatório?

• Dos regulamentos de execução à primaziados regulamentos independentes: a defesa do

direito fundamental da iniciativa económica privada e a reserva de regulamento.

Regulação e Concorrência

• Os diversos modelos de articulação: vantagens e desvantagens:

• TRegulação e concorrência numa entidade sectorial T1 entidade sectorial (regulação económica e regulação técnica) e 1 autoridade da concorrência

Concorrência e Regulação

Os diversos modelos de articulação: vantagens e desvantagens (cont.):• 1 entidade sectorial e 1 autoridade da concorrência -

partilha da regulação económica entre a entidade sectorial e a autoridade da concorrência

- a autoridade da concorrência com domínio da regulação económica

Desafio da Regulação

• O objectivo da regulação: o equilíbrio tripolar da convergência da tutela do interesse público no bom funcionamento do mercado com a tutela dos interesses dos operadores privados (Cassese)

Desgovernamentalização das entidades independentes

• Regulação e entidades administrativas independentes• Crise de representação e da autoridade do

Estado: a necessidade da good governance e de uma legitimação para criação do respected decision maker

• A (tentativa?) desgovernamentalização das entidades reguladoras

Nível da Dívida Pública e Crescimento Económico

• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na Europa traduziu-se mesmo pela elaboração de uma novo tratado orçamental onde se estabelece o principio do equilíbrio orçamental e do nível máximo da divida publica em 60% (com base nos estudos de Kenneth Rogoff e Carmen Reinhart)

• Rogoff e Teinhard são autores de um polémico estudo sobre o impacto da dívida pública no crescimento,que defendeu que os países com dividas públicas acima dos 90% do PIB são insustentáveis e vêm diminuir o crescimento potencial da economia. Estas conclusões foram postas em causa por três economistas que detectaram erros de cálculo e publicaram uma errata. Os autores reconheceram que essa aformação nao era correta e reconhecem erros nos cálculos que estiveram na base do estudo, mas mantêm as conclusões. Três anos depois da publicação do estudo Crescimento em Tempos de Dívida, os dois economistas norte-americanos corrigiram falhas nas tabelas estatísticas do Excel no qual basearam as conclusões.

• Os programas de austeridade tem sido acompanhados por uma visão minimalista do Estado e por reformas estruturais no mercado de trabalho, no sentido da internalização do modelo mais liberal do mercado de trabalho do terceiro mundo nas economias dos países desenvolvidos.

Estado Social de Garantia

• A crise de 2008 e a emergência do Estado Garante ou Estado Social de Garantia• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na

Europa está em discussão:• Três tipos de austeridade dominam actualmente o discurso das finanças publicas: • 1. Neo-Keynesianos/krugman/Stiglitz: cortar nas despesas correntes e sociais e

aumentar a despesa em investimento com recursos a endividamento. Esta solução leva à crise das dividas soberanas.

• 2. Ordoliberalismo alemão/Rogoff e Reinhart: cortar na despesa publica e aumentar os impostos. Esta solução leva à recessão e portanto, à insustentabilidade das finanças públicas

• 3. Libertários/Escola Austríaca/Mises: cortar na despesa publica e na dimensão do estado e baixar os impostos. Esta solução obriga a renegociar as dividas dos países com elevadas dividas externas e sobretudo a encarar o perdão da dívida nos mais endividados. A reforma do Estado implica a redução dos custos das politicas sociais e a substituição das políticas de prestação de serviço publico por politicas de garantia e de combate à pobreza e à exclusão social.

Risco de fuga de capitais em 2013

Classificação Tradicional da Ação Administrativa

• Actividade Policial• Actividade de Fomento• Actividade de Prestação e Serviço Público• Actividade de Gestão economica e actividade de

prestação de bens e serviços• Actividade de Planificação e Programação• Actividade Arbitral

Tendências de reforma das Políticas Públicas e consequentemente do Serviço e da Administração Pública

Agenda Europa 2020 para o desenvolvimento:• Sustentabilidade: eficiência, value for money,

garantia dos direitos sociais fundamentais por via do cheque saúde /educação.

• Inclusão: politicas de combate à pobreza;• Smart programs: flexibilidade nas politicas e

avaliação e correcção de erros, colaboração multinível. Aprender com os outros.

Desenvolvimento nas pequenas cidade

• A ideia de desenvolvimento parece ser diverso nas diversas partes do planeta e por isso as politicas publicas tb se enscontram em niveis diversos. Porem ha que ter consciencia do efeito de cópia que as politicas e estrategias publicas têm no planeta.

• Veja-se o exemplo da relação entre crescimento de emprego e economico e urbanização:

• Na Europa as grandes cidades deixaram de criar emprego. Ele eesta a aparecer sobretudo nas pequenas cidades e nas aldeias.

• Quando maior é a urbanização maior é o crescimento:

Desenvolvimento: Desenvolvimento:Crescimento e urbanização

China: população rural e urbana

Fim do milagre Chinês?

• Como diz Friedman, “The New York Times, Barron’s and Goldman Sachs are all both a seismograph of the conventional wisdom and the creators of the conventional wisdom. Therefore, when all three announce within a few weeks that China’s economic condition ranges from disappointing to verging on a crash, it transforms the way people think of China. Now the conversation is moving from forecasts of how quickly China will overtake the United States to considerations of what the consequences of a Chinese crash would be.” 

• Em suma, “China will continue to be a major power, and it will continue to matter a great deal economically. Being troubled is not the same as ceasing to exist. China will always exist. It will, however, no longer be the low-wage, high-growth center of the world. Like Japan before it, it will play a different role.

• “In the global system, there are always low-wage, high-growth countries because the advanced industrial powers’ consumers want to absorb goods at low wages. Becoming a supplier of those goods is a major opportunity for, and disruptor to, those countries. No one country can replace China, but China will be replaced. The next step in this process is identifying China’s successors.”

A próxima Crise?

• It is impossible to have at the same time free capital mobility, fixed exchange rates and independent monetary policy. In international finance this is known as the “trilemma” (e.g. Obstfeld and Taylor 2004). Hence if there are free capital flows, only floating exchange rates permit monetary policy independence. Dilemma Not Trilemma: The Global Financial Cycle and Monetary Policy Independence http://ow.ly/oEQQk

• A próxima crise é a dos países emergentes: http://economix.blogs.nytimes.com/2013/09/05/the-next-emerging-market-crisis/?smid=fb-share&_r=0

• Estes países não chegaram sequer a desenvolver o seu nivel de serviços públicos como aconteceu na Europa.

Caso Português

• A questão da austeridade e o programa acordado com a Troika(2010/2014)

• O aumento da competitividade pela degradação dos salários pode levar a um desalinhamento de objectivos e tornar-se um forte incentivo à corrupção. Aliás, como decorreu dos nossos estudos sobre a corrupção de 2006/9, é no Fisco e no Serviço Nacional de Saúde que a percepção de corrupção é maior em Portugal.

• A falta de flexibilidade nas politicas europeias publicas antes de 2014 obriga a que os progrmas não se possam corrigir antes do fim, mesmo que as avaliações demonstrem totalmente o seu fracasso.

Serviço Público

Definição material de Serviço Público

• Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas

Estruturas organizadas encarregadas de decidir• Função Pública

Estruturas organizativas encarregadas da preparação e execução das decisões das pessoas / colectivas Públicas

Direitos Fundamentais

Direitos da Comunidade

Direitos de 1ª. Geração – Aristóteles

Direito Civil e Politico

 

Direitos de 2ª. Geração – Revolução Francesa

Direitos Sociais

 

Direitos de 3ª. Geração

Direito ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado

 

Direitos de 4ª. Geração

Direito ao Conhecimento Tecnológico

Estado social de providência ou bem-estar

Modelo Social Europeu

• Direito à Saúde• Direito à Educação • Direito à Habitação Social • Direito à Segurança Social • Direito à Previdência (Reforma, Subsidio de

Desemprego, Maternidade)

Poderes do Serviço Público

Poderes Vinculativos Poderes Discricionários

Finalidades: Prática ou não do Acto

Interesse Público Que Acto aplicar

Competência: Observar os requisitos do Acto

Só o que a lei permite Recusa ou aceitação da pretensão do particular

Conteúdo: Que Conteúdo concreto escolher

Princípios a seguir Colocar ou não encargos, condições ou alguma situação acessória

Procedimento Administrativo

1º. Arranque do procedimento

art.ºs 54 e 74… C.P.A.

Auto – Iniciativa ( serviço Público)

Hetero – Iniciativa (particular)

Processo Administrativo – Documentação

2ª. Instrução do Procedimento, art.º 86º

3ª. Princípio de audiência Prévia ou dos interessados – art.º 100

Etapa eventual – art.º 103 – (pode não haver)

4ª. Decisão do Procedimento

Expressa – art.º 106, 107

Tácita

5ª. Informação/Aplicação

Nota: Tudo o que tenha a haver com a gestão Pública, aplica-se o Código Procedimento Administrativo. – art.º 2

Pontos fundamentais do Processo Administrativo

• Procedimento Administrativo:• Dever de Notificar - Notificação – art.º 66• Princípio Inquisitório - a prova – art.º 56…• Dever de Fundamentar - art.º 124

Princípios no Código do Procedimento Administrativo

• Princípio da Legalidade - art.º 3• Princípio da Prossecução do interesse Público e da Protecção dos

direitos e interesses dos cidadãos • Princípio da Igualdade – art.º 5• Princípio da Proporcionalidade • Princípio da Justiça - art.º 6• Princípio da Imparcialidade – art.º 6• Princípio da Boa Fé • Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares – art.º 7• Princípio da Participação – art.º 8º• Princípio da Decisão – art.º 9º

Princípios de Dto Adm. (outros)

• Direito Subjetivo • Interesse Legitimo • Princípio da desburocratização e da eficiência • Princípio da Gratuitidade • Princípio do Acesso à justiça

Fim

• Pós-Graduação em Administração Pública e Direito Publico Económico

• Instituto Superior de Gestão (ISG), Lisboa• Professor Doutor Rui Teixeira Santos• (Módulo de Setembro de 2013)