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Grupo Temático 3: Análise de Políticas Públicas PEREIRA, D. B.

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O PROCESSO DE MONITORAMENTO DE POLÍTICAS

PÚBLICAS DE SAÚDE:

o caso do Núcleo Estratégia Saúde da Família / RN

David Barbalho Pereira1

RESUMO O presente estudo consiste em um estudo de caso de abordagem qualitativa e objetiva descrever as ações de monitoramento da Política de Atenção Básica de Saúde no estado do Rio Grande do Norte (RN), realizadas pelo Núcleo Estratégia Saúde da Família (NEESF) – grupo técnico que compõe a Secretaria Estadual de Saúde Pública (SESAP). Adota como critérios norteadores de análise três grupos de características verificadas na literatura da área: aspectos voltados à operacionalização; gestão e manejo de indicadores; e caráter de intervenção das ações de monitoramento. Adota como instrumentos metodológicos a observação direta, pesquisa documental e entrevista semiestruturada. Conclui que o principal desafio nas práticas adotadas consiste na garantia do caráter de intervenção do processo, com vistas a dotá-lo de maior efetividade e explorar o seu potencial de gerar aprendizagem organizacional e melhoria na gestão. Palavras-chave: Monitoramento de políticas públicas. Atenção Básica de Saúde. Indicadores. Saúde Pública. Rio Grande do Norte.

1 Universidade Federal da Paraíba (UFPB).


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1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS

O aprimoramento dos mecanismos e práticas de avaliação e monitoramento

de políticas públicas se dá mediante a análise continuada dos processos de

implementação, alocação de recursos e fortalecimento institucional dessas práticas,

bem como no refinamento conceitual e metodológico dos mesmos – momento no

qual a academia possui grande relevância e potencial de colaboração com a Gestão

Pública brasileira.

No Brasil, reconhece-se que os últimos anos foram marcados por relevante

fortalecimento institucional e ampliação do escopo de avaliação e monitoramento no

âmbito governamental, como resultado de um processo crescente de incorporação

de valores gerencialistas na administração pública brasileira desde a década de

1990, bem como da ampliação do escopo de políticas sociais, verificação da

eficiência na alocação de recursos e efetividade das mesmas.

Voltado para a melhoria continuada da implementação de políticas públicas e

do aparelho burocrático brasileiro, entende-se como desejável que a

operacionalização de processos de monitoramento se dê de forma essencialmente

analítica – aspecto que Jannuzzi (2011) coloca com um dos vieses do processo,

quando considera os seus caráteres estratégico, gerencial e analítico,

caracterizando cada um deles a partir da ênfase de análise e de critérios

balizadores. Cabe, no entanto, destacar o a relevância do viés analítico nessa

atividade, enquanto

[...] exercício sistemático de análise de indicadores representativos dos fluxos de desembolsos financeiros, de realização de atividades-meio, de entrega de produtos e de inferência de resultados dos programas junto aos seus públicos-alvo, segundo critérios clássicos de avaliação de Políticas Públicas – como equidade, eficácia, eficiência e efetividade. (JANNUZZI, 2011, p. 41).

O autor avança na concepção, mencionando inclusive o termo “cultura de

monitoramento analítico”:

[...] a boa gestão de programas requer, para além do Monitoramento estratégico [...] e do Monitoramento gerencial [...], esforços de disseminação da cultura de Monitoramento Analítico no corpo de técnicos e gestores envolvidos na operação do programa. (JANNUZZI, 2011, p. 57).


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Embora as demais faces do monitoramento sejam desejáveis e possuam

grande relevância no acompanhamento da ação governamental, entende-se que o

caráter fundamental das ações de monitoramento se dão na sua capacidade de

análise e no modo com o qual ele age na melhoria da gestão.

Diante disso, entende-se como pertinente o estudo de experiências dos

governos subnacionais nas práticas de monitoramento de políticas públicas,

buscando enxergar os desafios presentes nas múltiplas realidades locais, como

forma inclusive de retroalimentar as reflexões realizadas na academia, como forma

de conferir a elas maior capacidade de intervenção e retorno à sociedade, ao passo

em que se voltam para o enfrentamento de problemas que interferem no pleno

desenvolvimento das ações voltadas para o bem-estar social.

2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

O presente estudo se caracteriza como um estudo de caso de abordagem

qualitativa. Em consonância com Stake (2005, p. xi)2, quando coloca que “Estudo de

caso é o estudo da particularidade e complexidade de um caso único.”, reconhece-

se que o estudo é dotado de singularidade condicionada pelo contexto político,

social, administrativo e organizacional sob o qual o pesquisador se debruça. Trata-

se de um estudo de corte transversal, realizado entre os meses de abril e maio de

2015.

Caracteriza-se como um estudo descritivo, voltado para uma descrição

aprofundada das práticas de monitoramento operacionalizadas no referido recorte,

utilizando como instrumentos e técnicas metodológicas: observação direta sobre as

práticas e rotinas administrativas do referido setor; pesquisa documental sobre os

marcos legais e documentos normativos da Secretaria Estadual de Saúde Pública

do Estado do Rio Grande do Norte (SESAP) que regem a atuação do Núcleo

Estratégia Saúde da Família (NEESF); e entrevista semiestruturada junto ao

coordenador do NEESF, realizada ao fim do período de imersão no setor, para a

elucidação de aspectos observados no cotidiano do grupo analisado.

2

Tradução nossa, do original: “Case study is the study of the particularity and complexity of a single case [...]”. (STAKE, 2005, p. xi).


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A análise dos aspectos visualizados em campo adota como elementos

norteadores os questionamentos compilados no Quadro 13 - a ser exposto na

Sessão 3 – elaborado mediante pesquisa bibliográfica nas áreas de avaliação e

monitoramento de políticas públicas.

3 O PROCESSO DE MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: uma breve

revisão conceitual

O empreendimento de ações e sistemas de avaliação e monitoramento de

políticas públicas parte da concepção da necessidade de acompanhamento da

implementação de uma determinada política pública, visando identificar em tempo

oportuno possíveis desvios na sua execução e possibilidades de ações corretivas,

verificação do alcance de metas e objetivos traçados e consequente aprendizagem

organizacional, ao passo em que a identificação de pontos falhos demanda exercício

analítico e consequente melhoria da qualidade na gestão para o enfrentamento dos

problemas sob os quais a gestão se depara. Esse processo é definido por Jannuzzi

(2016) como:

[...] uma atividade regular de acompanhamento de processos-chave

previstos na lógica de intervenção de um programa e que permite rápida

avaliação situacional e identificação de anormalidades na execução deste,

com o objetivo de subsidiar a intervenção oportuna e a correção tempestiva

para garantir a obtenção dos resultados e impactos que ele deve provocar.

(JANNUZZI, 2016, p. 108).

A compreensão do forte caráter de intervenção do qual o monitoramento deve

ser dotado compreende como desejável que a sua operacionalização seja

operacionalizada por parte da gestão da política implementada, de modo sejam

dadas condições favoráveis à contínua revisão e mudanças voltadas para a melhoria

do desempenho do programa e da sua gestão.

Nos estudos referentes ao ciclo ou processo de políticas públicas, o

monitoramento é entendido como uma atividade que se debruça fundamentalmente

sobre a etapa de implementação da política analisada, sendo alimentado

3 O modelo aqui adotado consiste em uma versão revisada da original utilizada originalmente no

estudo de caso, sem que haja alteração ou prejuízo no seu conteúdo.


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continuamente com dados periódicos referentes ao seu desempenho. A compilação,

organização e análise dos indicadores configuram o modus operandi mais difundido

nos sistemas de monitoramento, ao passo em que possibilitam o acompanhamento

e mensuração de aspectos inerentes a uma determinada política e aos seus

múltiplos contextos de implementação. Essa característica se coloca como

fundamental nos estudos de políticas públicas no modelo federativo vigente no

Brasil, ao passo em que o processo de formulação de políticas de abrangência

nacional normalmente se dá nas instâncias federais de governo, sendo a sua

execução operacionalizada nos múltiplos cenários municipais e estaduais. Dessa

forma, a unificação de parâmetros para o monitoramento de políticas implementadas

em território nacional possibilita uma análise comparativa e unificação de

metodologias de mensuração de desempenho – embora seja reconhecida a

importância da criação de mecanismos de avaliação e monitoramento que

considerem diretamente as particularidades locais.

Além dessa abordagem mais quantitativa, considera-se também a existência

de processos de monitoramento presenciais, conforme colocado por Vaitsman,

Rodrigues e Paes-Sousa (2006, p. 21-22.):

O conceito de monitoramento [...] pode se referir a dois processos distintos,

ainda que interligados. Por um lado, enquanto o acompanhamento dos

programas se constitui em uma atividade interna da organização, um

procedimento “a distância”, por outro, o monitoramento também se refere a

processos “presenciais”, checagens locais, que acabam constituindo um

tipo de pesquisa rápida, qualitativa, por meio da qual gestores,

pesquisadores ou outros agentes podem verificar como a implementação

está sendo realizada, e se está atingindo seus objetivos, além de verificar

que problemas estão interferindo nas ações, processos e consecução dos

objetivos previstos.

Os recortes conceituais aqui trazidos evidenciam o monitoramento como um

processo dotado de proatividade, alimentado por informações acerca do

desempenho da política pública e sistematizado em suas rotinas de coleta,

especificações metodológicas de análise dos dados e com diálogo direto com as

instâncias de tomada de decisão na gestão – sob risco de subutilização do potencial

do processo.


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Considerando a existência de diversas referências da academia e da gestão

pública acerca do monitoramento de políticas públicas, adota-se aqui uma

compilação dos aspectos desejáveis no empreendimento nessas ações. Entende-se

que a disposição dos elementos nesse formato possibilita uma análise mais

pragmática de iniciativas de monitoramento. No entanto, ressalta-se que o modelo

não esgota as possibilidades analíticas e a existência de outros fatores que

possibilitem a compreensão do funcionamento e aspectos passíveis de melhoria de

sua efetividade.

Quadro 1 – Questões norteadoras para caracterização e análise do processo de monitoramento.

ASPECTOS RELACIONADOS À OPERACIONALIZAÇÃO

ASPECTOS RELACIONADOS À GESTÃO E USO DE

INDICADORES

ASPECTOS RELACIONADOS À GESTÃO E CARÁTER DE

INTERVENÇÃO

O processo de monitoramento é realizado de modo simultâneo à política analisada?

Estabelece previamente metas a serem alcançadas durante a implementação da política pública?

Atua na produção e disseminação de informações situacionais da realidade sobre a qual a política é implementada?

O processo de monitoramento atua de forma continuada?

Elabora ou adota indicadores de desempenho nos processos de coleta e análise?

Propõe medidas de intervenção sobre os aspectos identificados como destoantes das metas e procedimentos traçados na formulação?

O processo de monitoramento é operacionalizado de forma cotidiana?

Elabora ou adota indicadores-processo nos processos de coleta e análise?

O processo de monitoramento é operacionalizado de forma sistematizada?

Elabora ou adota indicadores-resultado nos processos de coleta e análise?

Atua de forma interativa junto aos demais atores envolvidos na implementação da política pública?

Existe equipe técnica qualificada voltada para a operacionalização do processo de monitoramento?

Utiliza necessariamente da análise dos dados coletados para os processos de avaliação e tomada de decisões?

Possui relevância no processo de tomada de decisões inerentes ao desenho de novas políticas públicas ou redesenho da política analisada?

O processo é operacionalizado por gestores inseridos na implementação da política pública adotada?

Fonte: Adaptado de Pereira (2016, p. 83-87).

Categorizando as características “desejáveis” na concepção e execução de

atividades e processos de monitoramento, Pereira (2016) considera a três grupos de

aspectos passíveis de análise: operacionalização; manejo de indicadores; e caráter


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de intervenção. Esses aspectos norteiam a análise do estudo de caso explorado na

Sessão 4.

4 O PROCESSO DE MONITORAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE:

o caso do Núcleo Estratégia Saúde da Família / RN

O Núcleo Estratégia Saúde da Família (NEESF) é um do onze grupos

técnicos4 inseridos na Subcoordenadoria de Ações de Saúde (SUAS), possuindo

atuação voltada para o desenvolvimento, acompanhamento, monitoramento e

avaliação das ações e programas federais desenvolvidos no âmbito da Atenção

Básica no estado do RN, além do apoio institucional aos municípios inseridos no

território potiguar. Participa ainda das discussões acerca das Redes de Atenção à

Saúde e ao processo continuado de Educação Permanente para o fortalecimento da

Atenção Básica.

Compõem a equipe do Núcleo um total de onze servidores, dos quais: 1

analista de sistemas, 1 assistente social, 1 assistente técnico em saúde, 2

enfermeiros sanitaristas, 5 sanitaristas, 1 técnico em informática. Cada um dos

membros da equipe possui atribuições definidas dentro das atividades

desenvolvidas pelo setor, constituindo comissões internas de cada uma das áreas

trabalhadas no Núcleo.

De modo prático, o processo de monitoramento das ações de saúde

desenvolvido pelo Núcleo analisado consiste prioritariamente na gestão dos

indicadores compreendidos na área técnica de Atenção Básica de saúde (AB),

cabendo ao NEESF o monitoramento de dois indicadores da AB, no âmbito do

Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (Coap): 1) Cobertura populacional

estimada pelas equipes de Atenção Básica – Indicador 15; e 2) Proporção de

4 Compõem a Subcoordenadoria de Ações de Saúde os seguintes grupos técnicos: Grupo Auxiliar

de Saúde Bucal (GASB); Grupo Auxiliar de Saúde Mental (GASMe); Grupo Auxiliar de Saúde da Mulher (GASM); Grupo Técnico Estadual de Atenção à Saúde da Pessoa Idosa (GTEASPI); Área Técnica da Saúde do Homem (ATSH); Área Técnica de Alimentação e Nutrição (ATAN); Área Técnica de Práticas Integrativas e Complementares (ATPICS); Grupo Auxiliar de Saúde da Criança (GASCA); Grupo Auxiliar de Saúde do Adolescente (GASCA); Aleitamento Materno

4 e

NEESF. 5

No âmbito do Pacto pela Saúde, o indicador em questão considerava em seus cálculos apenas as equipes de Saúde da Família (ESF). Já o Coap considera ainda a presença de equipes equivalentes as ESFs, o que permite uma observação mais integral da AB nos municípios.


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internações por condições sensíveis à Atenção Básica (ICSAB) – Indicador 2.

Naturalmente, o Ministério da Saúde (MS) possui papel central no lançamento dos

instrumentos e diretrizes para a realização das ações de monitoramento. Ficam

estabelecidos no Coap as especificações técnicas referentes aos 67 indicadores

trabalhados no âmbito da Promoção à Saúde, no que se refere à aspectos

metodológicos de cálculo, fontes de dados, entre outras características6.

Dito isso, destaca-se que o trabalho se debruça especificamente sobre o

processo de monitoramento dos indicadores mencionados, uma vez que o mesmo

se configura como uma prática já consolidada no Núcleo.

Sendo o processo de monitoramento centralizado na coleta, organização e

análise dos indicadores manuseados no âmbito da AB, cabe caracterizá-lo como um

processo de viés essencialmente gerencialista. São verificadas lacunas na

realização de atividades de monitoramento mais orientadas para os processos

realizados in loco e contextos locais – o que denotaria a realização de atividades de

visitas técnicas e contato com as realidades da AB em determinados municípios.

Observa-se que a realização de atividades dessa natureza encontra barreiras nas

condições de estrutura disponíveis, quando se coloca que:

[...] a questão [...] na parte do monitoramento in loco, que a gente tem problema, por que falta equipe pra ir in loco no município e falta às vezes condições, [...]. Carro e diária que a gente tem problema, e pessoal. Mas isso aí não é uma coisa de agora, isso é um negócio crônico na secretaria.

[...] sempre tem esse problema. (informação verbal)7.

No entanto, sinaliza-se, que em algumas ocasiões ocorre o intercâmbio de

informações entre o NEESF e a Comissão Coordenadora Estadual do Programa

Mais Médicos (CCE), que por vezes viabiliza visitas técnicas por ocasião de

6

Ficam estabelecidos na normativa do Coap, fichas de qualificação dos indicadores, que trazem de modo bastante objetivo as seguintes informações: tipo de indicador, diretriz nacional a qual se vincula; objetivo nacional ao qual se vincula; meta; nome do indicador; relevância do indicador; método de cálculo; fonte de obtenção se dados, periodicidade dos dados para monitoramento e avaliação; responsabilidade da União para o alcance da meta; e setor responsável pelo monitoramento no Ministério da Saúde.

7 Informação fornecida pelo Coordenador do NEESF em entrevista concedida ao autor, em

Natal/RN, em maio de 2015.


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atividades de supervisão dos médicos inseridos nos municípios contemplados

(informação verbal)8.

As atividades de monitoramento consistem basicamente na compilação,

organização e análise dos indicadores alimentados nas bases de dados do MS pelos

municípios. Em um primeiro momento, os dados são alimentados pelos municípios

diretamente nas bases de dados nacionais, onde são agrupados e reorganizados.

Destaca-se que tal processo demanda um período de aproximadamente três meses

até que os mesmos fiquem disponibilizados para consulta por parte da gestão

estadual.

Coletados os dados, prossegue-se com o seu processo de organização e

análise. Observa-se que o NEESF, bem como os outros grupos técnicos da SUAS,

tende a organizá-los em séries históricas. Como os momentos de tomada de

decisão se dão cotidianamente nos setores envolvidos na Promoção à Saúde,

observa-se que a disposição dos dados possui potencial para orientar as escolhas,

além de serem largamente utilizados nos momentos específicos de avaliação e

pactuação de metas para recortes futuros. O Quadro 2 apresenta uma possibilidade

de sistematização das etapas do processo de monitoramento verificadas in loco.

Quadro 2 – Etapas do processo de monitoramento no NEESF

Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Etapa 5

Alimentação das bases de dados

da Saúde (municípios)

Compilação e organização dos

dados (MS)

Disponibilização e acesso ao indicadores

Construção de séries históricas e

análises preliminares

Reuniões de avaliação e

pactuação de metas

Fonte: O autor (2016).

As subseções seguintes abordam de forma mais detalhada a

operacionalização do processo e desenvolve a sua análise à luz dos critérios

elencados no Quadro 1.

4.1 Operacionalização das ações de monitoramento

Inicialmente, cabe considerar que a temporalidade e rotina das ações de

monitoramento estão diretamente condicionadas ao período de coleta, organização




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e análise dos dados alimentados pelos municípios nas bases de dados do MS.

Considera-se também a própria temporalidade mensal de acesso aos indicadores

monitorados pelo setor – embora tais indicadores não se refiram aos dados do mês

anterior, e sim, há um período de aproximadamente três meses entre a alimentação

nas bases de dados e acesso por parte da gestão estadual.

Tal característica consta como primeiro entrave na efetividade do

monitoramento, uma vez que fica perdido o momento oportuno de intervenção sobre

as realidades municipais, no caso de verificação de indicadores destoantes das

metas estabelecidas ou das tendências de comportamento. No entanto, não deve

ser desconsiderado o fato de que o MS estabelece no próprio Coap a periodicidade

de monitoramento e avaliação dos seus indicadores. Assim, fica estabelecido que o

Indicador 1 deve ser monitorado quadrimestralmente e avaliado anualmente

(BRASIL, 2014, p. 33). Já o Indicador 2 deve possuir periodicidade anual para os

processos de avaliação e monitoramento (BRASIL, 2014, p. 36).

Quanto à disposição de recursos humanos voltados para a realização do

monitoramento descrito, observa-se que dois servidores atuam diretamente no

monitoramento dos indicadores aqui sinalizados. Tal atribuição considera a

experiência profissional e qualificação técnica para o manejo e análise dos dados,

bem como o domínio no manuseio dos bases de dados e softwares utilizados para

sua coleta e organização. Nota-se certa deficiência na inserção de profissionais da

área de Tecnologia da Informação, de modo que o desenvolvimento de recursos e

na área tecnológica que subsidiem e ajudem na compilação, tratamento dos dados e

automatização do processo fica prejudicado.

. Entende-se que há um cenário viável para o estabelecimento de

deliberações corretivas e com caráter de intervenção, no caso da identificação de

aspectos destoantes do desejado na implementação das ações de monitoramento,

uma vez que as atividades inerentes ao monitoramento dos indicadores já

mencionados no âmbito do Coap são realizadas pelo próprio setor responsável

pelas promoção de ações de melhoria da AB.

Observa-se que não há no grupo técnico uma rotina interna para análise e

discussão qualificada acerca dos indicadores monitorados. Tal aspecto permite

inferir a inexistência de um processo continuado de análise dos indicadores em uma


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escala micro-organizacional, embora se considere que tais discussões ocorram

informalmente e de modo cotidiano no setor.

4.2 Ações de monitoramento e gestão de Indicadores

Conforme mencionado, o estabelecimento dos indicadores se encontra

centralizado o nível federal da gestão da Saúde Pública. Dessa forma, no âmbito da

Atenção Básica, o Núcleo monitora dois indicadores estabelecidos no Coap. Não se

verifica a criação de indicadores que por ventura reflitam particularidades locais

quanto ao perfil epidemiológico do estado do Rio Grande do Norte (RN), por

exemplo. Entende-se que alguma proposta nesse sentido deve estar munida de um

amplo embasamento teórico e metodológico, inclusive com vistas a despontar como

sugestão de implementação junto ao MS, uma vez que já se discute no Núcleo a

defasagem de alguns indicadores9.

Atualmente, o NEESF e mesmo a SUAS não manejam indicadores criados no

âmbito da SESAP. Mesmo reconhecida a importância de tais instrumentos,

considera-se que as metodologias a serem adotadas não podem destoar dos

padrões estabelecidos pelo MS, sob risco de ameaçar o caráter comparativo entre

as realidades dos estados (Informação verbal)10.

A análise dos indicadores monitorados pelo NEESF é conduzida mediante

comparação constante com as metas estabelecidas em nível nacional, em nível

estadual e nas Regiões de Saúde do estado. Na organização dos dados, são

sinalizadas com diferentes cores os indicadores que alcançam as referidas metas,

os que estão ligeiramente abaixo da meta desejada e os que apresentam níveis

mais críticos de distanciamento do desempenho desejado. Esse artifício é realizado

manualmente por um dos responsáveis pela coleta dos dados. Reconhece-se que

fica facilitada a visualização dos municípios e Regiões de Saúde que demandam

maior atenção no atendimento dos aspectos mensurados. 9 Como exemplo, observa-se o caso do Indicador 1 (Cobertura populacional estimada pelas equipes

de Atenção Básica), que apresenta corriqueiramente indicadores próximos à integralidade de cobertura dos serviços de AB em parcela predominante dos municípios potiguares. No Núcleo, reconhece-se que a questão da universalização é superada na AB, ao passo que se entende como desejável o estabelecimento de indicadores mais voltados para a mensuração da qualidade dos serviços de AB.




660

A coleta e compilação dos indicadores é constantemente utilizada para a

construção de séries históricas que melhor representam a evolução das áreas

específicas de saúde pública. Tal instrumento é adotado recorrentemente na

elaboração de relatórios situacionais e reuniões de avaliação e pactuação dos

indicadores.

O processo de coleta consiste basicamente na importação dos dados

desejados nos seus respectivos bancos de dados do MS. Posteriormente, eles são

transferidos para um software de gerenciamento de planilhas virtuais, para seu

manuseio e elaboração de outras representações gráficas. Cabe destacar que o

processo de identificação e análise dos indicadores depende exclusivamente da

percepção a olho nu do referido técnico na visualização de indicadores que destoam

dos padrões desejáveis, sem que haja nenhum software ou ferramenta que colabore

na sua automatização.

No caso do Indicador 1, os dados são obtidos mediante consulta no Sistema

de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (SCNES) e Departamento de

Atenção Básica (DAB), no formato virtual. Já o Indicador 2 se debruça sobre os

dados do Sistema de Informação Hospitalar (SIH). Dessa forma, compete ao setor o

acesso ao banco de dados através da internet, selecionando os dados que atendem

aos interesses do monitoramento do recorte. A logística de alimentação dos dados

por parte dos municípios, compilação e organização operacionalizada em nível

federal e posterior acesso à gestão estadual evidencia a necessidade do

desenvolvimento e consolidação de um sistema estadual de informações e dados de

saúde, e converge na problemática do acesso dos dados por parte da SESAP – uma

vez que só se faz possível visualizar os dados agrupados por municípios11.

Nesse contexto, menciona-se a perspectiva de efetivação do e-SUS Atenção

Básica na visualização dos dados alimentados pelos municípios. Tal Sistema vem

sendo adotado paulatinamente pelos municípios do estado, em substituição ao

Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB). No NEESF, considera-se que:

A gente também tá num processo de implantação do e-SUS estadual [...]. [...] ter a base de dados aqui no estado. Quando tiver a base de dados no estado, então as informações que subirem da Atenção Básica, eles vão

11

O acesso a dados em unidades menores passaria necessariamente por uma articulação com o município em questão.


661

subir para o Ministério, mas vão passar pelo estado, então a gente vai ter acesso a essa informação mais de primeira mão que a gente não tem hoje, então vai dar pra a gente fazer o monitoramento melhor dos municípios de

acordo com os indicadores [...]. (informação verbal)12

.

No entanto, salienta-se que tal processo dependerá da criação de uma

plataforma de visualização dos dados no âmbito estadual por parte do MS. Até que

isso ocorra, o acesso aos dados deve se dar mediante solicitação da unidade

estadual por informações específicas no âmbito do e-SUS.

Os aspectos inerentes ao manejo e tratamento dos indicadores passam, em

suas fases de qualificação e discussão, pelo estabelecimento de metas para

norteamento das ações voltadas para o alcance desejável de seu desempenho. Tal

processo compreende a existência de metas de nível nacional e a pactuação de

metas em nível estadual e nas regiões de saúde, processo que envolve discussão

entre os grupos técnicos e coordenações das USARPs. Nesse aspecto, a discussão

e análise dos indicadores ganha caráter de deliberação e de tomada de decisão, ao

passo que orienta o estabelecimento das metas a ser pactuadas nos períodos

futuros.

4.3 Ações de monitoramento e caráter de intervenção

Quanto ao caráter de intervenção e norteamento para a tomada de decisões

do qual deve ser dotado o processo de monitoramento, observa-se que no estudo

realizado tal aspecto possui como maior potencial a realização das reuniões

semestrais de avaliação e pactuação de metas, envolvendo diversos setores da

Coordenadoria de Promoção à Saúde (CPS), representantes dos grupos técnicos da

Coordenadoria e coordenadores das regiões de saúde para a discussão e análise

dos indicadores trabalhados no âmbito do Coap. Na ocasião, são apresentadas as

séries históricas dos indicadores manuseados por cada um dos grupos técnicos da

CPS.

A dinâmica de discussão da reunião consiste em uma explanação inicial dos

representantes das Regiões de Saúde quanto ao processo de pactuação e

discussão dos indicadores junto aos respectivos municípios, exposição dos desafios

12

Informação fornecida pelo Coordenador do NEESF em entrevista concedida ao autor, em Natal/RN, em maio de 2015.


662

enfrentados e considerações diversas. Posteriormente, cada grupo técnico expõe

aos presentes os indicadores do Coap cujo monitoramento a ele compete,

apresentando a série histórica, considerações diversas acerca de sua interpretação

e proposta para a pactuação da meta anual, considerando os índices alcançados

nos anos anteriores e as metas estabelecidas em nível federal. Trata-se de um

momento oportuno para discussão e compreensão geral dos grupos técnicos quanto

à análise dos indicadores trabalhados:

[...] a ideia é [...] reunir todos os técnicos com essa questão das regionais também e discutir os indicadores. Porque também os técnicos, às vezes, eles fazem o indicador dele, mas não sabe o do outro, e não sabe como eles se relacionam. Então a ideia é acabar com isso. Você ter o conhecimento. Não precisar ser expert em todos os indicadores, mas pelo menos conhecer todos eles, como eles estão se comportando e qual a relação que vai fazer com o seu indicador. (informação verbal)

13.

Na ocasião, fica evidenciada as deficiências que alguns setores possuem na

própria compreensão dos indicadores por eles manejados. Dentro do processo, são

apresentadas fragilidades na interpretação, processo de coleta de dados e

dificuldades no acesso às bases. Observa-se ainda que a própria discussão voltada

para a pactuação das metas parece ser norteada por um viés essencialmente

quantitativo e pautado pelo alcance dos indicadores pactuados, carecendo de

análises em profundidade das ações que podem ser realizadas para o seu alcance

ou entendimento dos fatores que possibilitem a compreesnaõ do referido

desempenho.

No entanto, reconhece-se que a realização dessas reuniões salta como

momento central no processo de análise, reflexão e integração entre os indicadores

organizados pelos grupos técnicos, uma vez que o processo de discussão coletiva

possibilita uma melhor compreensão dos aspectos considerados na mensuração dos

indicadores, bem como o levantamento de questões pormenorizadas por parte das

coordenações regionais de saúde, que justifiquem o alcance dos índices. Nessa

ocasião, também fica evidente a necessidade de adoção de medidas práticas para o

enfrentamento de problemáticas evidenciadas por alguns indicadores – aspecto que

surge com certa recorrência na fala de técnicos de diversos setores –, bem como a

13

Informação fornecida pelo Coordenador do NEESF em entrevista concedida ao autor, em



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necessidade de articulação com outros órgãos, para momentos de discussão

voltados para o enfrentamento das questões percebidas coletivamente.

Já no âmbito do NEESF, o monitoramento dos dados referentes à saúde

pública do estado se volta para a percepção de áreas prioritárias de atuação, tendo

muitas vezes como desdobramento a realização de ações de qualificação das

equipes de saúde dos municípios identificados como prioritários. Por vezes, o

NEESF é consultado por outros grupos para a tomada de decisão quanto à escolha

de áreas a serem priorizadas no desenvolvimento de atividades de promoção à

saúde – principalmente de capacitação –, dialogadas com outros grupos técnicos.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os procedimentos de monitoramento adotados NEESF atualmente se

encontram relativamente distantes dos parâmetros idealizados na literatura, embora

muitos dos aspectos elencados já sejam percebidos com nitidez pelos gestores da

SESAP. Constata-se que alguns aspectos vão além das competências do setor, ao

passo que são verificadas limitações nas condições de estrutura, corpo profissional

qualificado e tecnologia disponível para alimentação e coleta dos indicadores. Torna-

se recorrente o relato de sobrecarga das atividades inerentes ao setor, o que

demanda uma reorganização dos processos de trabalho e servidores neles

envolvidos.

Por outro lado, são observadas limitações no próprio desenho do processo,

definido em nível federal. Como exemplo, menciona-se a questão da temporalidade

no acesso aos dados agrupados por parte da gestão estadual – o que já

compreende a perda total do tempo oportuno para intervenção na gestão.

Se verifica no Núcleo uma discussão qualificada quanto ao manejo de

indicadores e perspectivas positivas quanto ao seu processo de análise. Infere-se a

existência de um caráter de proatividade e com centralidade na análise dos dados –

o que configura uma postura alinhada aos parâmetros básicos e essência do

monitoramento das ações de Atenção Básica de Saúde.

Colocadas as dificuldades, entende-se que principal desafio do Setor é

conferir de modo mais efetivo às ações de monitoramento o seu caráter de

intervenção e influência no processo de tomada de decisões. Observa-se que


664

cotidianamente decisões são tomadas fundamentando-se na análise das séries

temporais. No entanto, tal aspecto é dotado de ampla informalidade e fluidez, ao

passo que não são verificados espaços formais consolidados para a tomada de

decisão e registro das mesmas. Dessa forma, entende-se como desejável o

estabelecimento de rotinas administrativas voltadas para uma discussão continuada

e reconhecimento ainda mais aprofundado da realidade da Atenção Básica de

Saúde nos municípios do estado.

REFERÊNCIAS

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VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto W. S.; PAES-SOUSA, Rômulo. O Sistema de Avaliação e Monitoramento das Políticas e Programas Sociais: a experiência do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome do Brasil. UNESCO, 2006. Disponível em: <https://goo.gl/CAuFeV>. Acesso em 05 jul. 2014.

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