Políticas Públicas

Universidade do Sul de Santa Catarina

Polticas PblicasDisciplina na modalidade a distncia

3 edio

PalhoaUnisulVirtual

2006

politica publicas_2006.pmd 18/1/2006, 13:361

Apresentao

Voc est iniciando o estudo da disciplina Polticas Pblicas, na modalidadesemi-presencial, que integra o currculo do seu curso de graduao na Unisul. Paraisso, voc recebeu este livro didtico.

Este material foi elaborado visando uma aprendizagem autnoma, abordandocontedos especialmente selecionados e adotando uma linguagem que faciliteseu estudo a distncia.

Por falar em distncia, isso no significa que voc estar sozinho. Sua caminhadanesta disciplina acompanhada constantemente pelo Sistema Tutorial daUnisulVirtual. Entre em contato sempre que sentir necessidade, por fax ouambiente virtual de aprendizagem. Nossa equipe ter o maior prazer em atend-lo, pois sua aprendizagem nosso principal objetivo.

Antes de comear o estudo da disciplina, leia com ateno o tutorial do ambientevirtual de aprendizagem que voc recebeu junto com esse livro. Conheatambm o plano de ensino da disciplina e leia as orientaes para estudar adistncia, disponvel nas prximas pginas.

Bom estudo e sucesso!

Equipe UnisulVirtual


Ruth Terezinha Kehring

Polticas PblicasLivro didtico

3 edio

Design instrucionalMrcia Loch

PalhoaUnisulVirtual

2006


Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

Copyright UnisulVirtual 2006Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio

351.0981K35 Kehrig, Ruth Terezinha

Polticas pblicas / Ruth Terezinha Kehrig ; instrucional designer MrciaLoch [Flavia Lumi Matuzawa] 3. ed. rev. Palhoa : UNISULVirtual, 2006.

145 p. : il. ; 28 cm.

Inclui bibliografia

1. Administrao pblica - Brasil. 2. Poltica urbana - Brasil. 3. Estado -Brasil. 4. Cincia poltica - Brasil. I. Mrcia Loch. II. Ttulo.

Campus UnisulVirtualRua Joo Pereira dos Santos, 303Palhoa - SC - 88130-475Fone/fax: (48) 3279-1541 e 3279-1542E-mail: [email protected]: www.virtual.unisul.br

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Secretria ExecutivaViviane Schalata Martins

TecnologiaOsmar de Oliveira Braz Jnior(coordenador)Giorgio MassignaniRodrigo de Barcelos MartinsSidnei Rodrigo Basei

Edio - livro didtico

Professor autorRuth Terezinha Kehring

Design InstrucionalMrcia LochFlavia Lumi Matuzawa (3 edio)

Ilustrao CapaPedro Paulo Alves Teixeira

Projeto GrficoEquipe UnisulVirtual

DiagramaoCristiano Neri Gonalves RibeiroAlex Sandro Xavier (3 edio)

RevisoDbora Ouriques


Sumrio

Orientaes para estudar a distncia ................................................9Palavras da professora ...................................................................... 13Plano de estudos ................................................................................ 15

Unidade 1 O que Estado? ..................................................... 17Unidade 2 O que poltica? ..................................................... 49Unidade 3 Que so polticas pblicas? .................................. 87Unidade 4 Como so formuladas as polticas pblicas .... 111Unidade 5 Metodologia de avaliao em polticas pblicas ................................................................... 129

Para concluir os estudos da disciplina ......................................... 142Referncias ........................................................................................ 143Sobre a autora ................................................................................... 145Comentrios e respostas das atividades de auto-avaliao ..... 146


Palavras da professora

A disciplina de Polticas Pblicas tem uma base terica comcontedo de interesse bastante prtico. Voc deve estarinteressado em entender melhor como acontecem as polticas queafetam to de perto a vida de toda a sociedade, no mesmo?

Existe uma poltica de educao neste curso que voc estfazendo, na escola do seu filho, uma poltica habitacional para asua casa, uma poltica de desenvolvimento urbano da sua rua, seubairro, uma poltica de trabalho no seu emprego, uma polticaeconmica de rendas no seu salrio e uma poltica de seguranapara o ladro do seu quintal. Ou ser uma poltica socialinconseqente que o coloca ali?

Tem tambm uma poltica partidria que delineia a vida no seumunicpio. Ou uma aliana poltica que define os rumos do seuestado e outra do seu pas. E isso entre tantas outras polticaspblicas que fazem o dia-a-dia e o cenrio de futuro para todapopulao. importante lembrar que esta poltica feita por essamesma populao.

Tem aquelas polticas que atingem voc como brasileiro. Comcerteza o seu povo merece condies de vida digna e qualidade devida.

importante que voc v pensando nas seguintes questes: comovoc pode contribuir para viver numa sociedade com menosdesigualdade social? E inclusive com menos desigualdade entre ospases, por que no?

Tudo isto do interesse coletivo, que o que caracteriza o campodas Polticas Pblicas.

Nos anos 90, como uma das implicaes da existncia no Brasilde uma Constituio altamente democrtica e de defesa dosdireitos de cidadania e ainda bastante esclarecedora dos deveresque materializam essa mesma cidadania, a discusso eimportncia das polticas pblicas ganha maior importncia nocenrio nacional. Agora, uma dcada e meia aps, o entusiasmo temperado com experincia.


Alguns analistas consideram que a realidade social e poltica no pascompreende uma complexidade maior do que era o esperado, mas progressostm sido feitos.

Nesta disciplina voc vai participar de um debate global sobre as polticaspblicas com um foco nas suas relaes com as concepes de poltica e deEstado que as sustentam. A idia instrumentaliz-lo conceitualmente paradesenvolver uma anlise crtica, discutindo alguns elementos especficos daspolticas pblicas no contexto atual do pas, inserido na sociedadeglobalizada.

Esta disciplina comea com uma discusso sobre o Estado e suasimplicaes nas polticas pblicas. Em seguida voc vai estudar uma srie depressupostos que sustentam a poltica em um sentido geral, para, finalmente,chegar s polticas pblicas como prtica nos pases democrticos, sobretudono Brasil.

Esperamos que voc tenha sucesso nesta disciplina e que ela seja de grandevalia para o seu entendimento sobre Polticas Pblicas.

Bons estudos!

Profa. Ruth


Plano de estudo

Objetivos da disciplina

Compreender a relao entre Estado e sociedade.

Perceber a relao histrica vigente entre Estado, governo epoltica.

Relacionar o carter do Estado (liberal, neoliberal e social) comseus diferentes papis por referncia s polticas pblicas.

Compreender o processo poltico partidrio e a participaopoltica presentes na execuo das polticas pblicas.

Discutir elementos de algumas polticas sociais e econmicas nocontexto nacional e regional.

Desenvolver habilidades bsicas de formulao e avaliao depolticas pblicas

Carga Horria

A carga horria total da disciplina de 60 (sessenta) horas-aula,incluindo o processo de avaliao. Para termos de convenoacadmica, 01 (uma) hora-aula equivale a 50" (cinqenta minutos)hora-relgio.

Durao

O tempo previsto para durao da disciplina 01 (um) semestre. Segueo mesmo calendrio acadmico proposto para o restante das disciplinas.

Cronograma de Estudo

Fique atento ao cronograma de estudo, de entrega das atividades e dasdatas da avaliao presencial. Ele est disponvel no Ambiente Virtuale Aprendizagem e no Plano de Ensino da disciplina.


1Unidade 1O que o Estado? Objetivos de aprendizagem Compreender as caractersticas do Estado Moderno comodesdobramento dos seus antecedentes histricos.

Identificar a existncia de relaes entre Estado e poder e ascaractersticas bsicas de um Estado de Direito e EstadoFederal.

Diferenciar o sentido das relaes com a sociedade nas formasde Estado liberal, socialista, social-democrata e neoliberal.

Entender os requisitos das formas democrticas de governo,percebendo a estrutura de governo como espao deformulao das polticas pblicas.

Sees de estudo

Nesta unidade voc vai estudar os seguintes assuntos:

Seo 1 Voc sabe o que Estado?

Seo 2 As concepes histricas do Estado

Seo 3 Quais as caractersticas bsicas do EstadoModerno

Seo 4 Quais as formas liberais e sociais do EstadoModerno

Seo 5 O que Governo?


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Para incio de conversa

Nesta unidade voc vai estudar o que Estado e ir refletir sobre os seusdiversos significados, destacando as relaes entre Estado e sociedade, comobase para estudar polticas pblicas.

Seo 1 - Voc sabe o que Estado?

Afinal, o que Estado?

Se voc pensou em territrio, governoe povo, porque todos ns j ouvimosesta concepo que est assentada emuma teoria tradicional dos trselementos do Estado:

coletividade (povo); territrio; poder poltico (soberania).

Assim comum encontrar para o Estado uma definiocomo a seguinte: um conjunto humano, um territrio e umpoder poltico juridicamente orientado para objetivos de interessepblico (VERBO, 1968).

Outra conceituao tradicional sobre o Estado reconhec-lo como [...] ummecanismo de controle social existente na sociedade humana. umaorganizao que exerce autoridade sobre seu povo, por meio de um governosupremo, dentro de um territrio delimitado, com direito exclusivo para aregulamentao e uso da fora(LAKATOS e MARCONI, 1988, p.188).

Este ltimo conceito contm trs enfoques que voc deve compreender comclareza. Acompanhe a seguir quais so.

1. Uma viso antiga de controle social. Observe que esteconceito tradicional do controle social do Estado sobre apopulao praticamente o oposto da noo democrtica decontrole social que foi trazida pela ltima ConstituioFederal (BRASIL, 1988). Ou seja, em seu significado atual ocontrole social feito pela populao sobre o Governo,como uma impotante forma de participao popular naspolticas pblicas.

2. Trata-se de uma concepo weberiana de Estado.Weber, um socilogo alemo que voc ir estudar naprxima unidade, afirmou que o Estado se define por ser anica instituio que possui o monoplio do uso legal da


Polticas Pblicas

15Unidade 1

fora (polcia e exrcito), para impor a ordem social. Esse um entendimento bastante autoritrio e, portanto, poucodemocrtico para definir o Estado.

3. O conceito citado demonstra a forte presena doelemento governo como uma idia atrelada ao conceitode Estado. o governo, composto pelos rgos pblicos,que mantm a ordem quando esta entendida como afuno primordial do Estado. E para isso so estabelecidasnormas que disciplinam as relaes entre os cidados.

Como se pode concluir a respeito do conceito acima, o Estado inclui ogoverno e os governados, abrangendo todas as pessoas dentro de umterritrio definido, como membros de um governo soberano, (os) cidados[...], cujas aes so controladas por ele. (LAKATOS e MARCONI, 1988,p.188). E assim tem sido historicamente.

bom lembrar que para entender o que Estado e compreender as suasimplicaes nas polticas pblicas, as concepes acima, mesmoimportantes, no so suficientes.

Mas no se preocupe, pois ao longo desta unidade voc ir construir umconceito relativamente suficiente de Estado, de forma a atender osobjetivos de aprendizagem que traamos para esta disciplina.

Voc j pode ir refletindo sobre este assunto: para pensaro Estado, preciso buscar compreender como ocorre asrelaes entre este Estado e a sociedade.

O que voc pensa sobre isso? como se do essas relaes?

O Estado faz parte da sociedade em que se insere, diante disto assumecaractersticas dessa mesma sociedade. Pode-se afirmar isto para cada pas,a histria confirma essa constatao. De acordo com as ltimas autorascitadas, Lakatos e Marconi (1988, p.188), o Estado constitui uma parteessencial, mas no a totalidade da estrutura social, com funes externas eimportantes, embora limitadas, pois s pode supervisionar os aspectosexteriores da vida social.

Seo 2 - As concepes histricas do Estado

Ortega y Gasset (apud MATUS, 1993) afirmam que a histria est viva nasituao presente, inclusive reconhecendo que a mesma atua apenas nopresente. A referncia aos antecedentes aqui recuperados importante porsuas expresses nas prticas atuais.


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Segundo Bobbio (2001, p.53), para o estudo do Estado dispomos de duasfontes principais: [...] a histria das instituies polticas e a histria dasdoutrinas polticas. Essas duas histrias esto sempre relacionadas, mas nodevem ser confundidas.

Bobbio (2001, p.54) afirma que ao estudo da histria (das instituies) segueo estudo das leis, que regulam as relaes entre governantes e governados[...]; pois, as doutrinas polticas podem ser compreendidas historicamentepelos ordenamentos jurdicos de cada poca. Sabe-se que [...] a histria dasinstituies desenvolveu-se mais tarde do que a histria das doutrinas, tantoque freqentemente os ordenamentos de um determinado sistema polticotornaram-se conhecidos atravs da reconstruo (s vezes da deformao ouda idealizao) que deles fizeram os escritores. (ibid).

Atualmente a histria das instituies se emancipou da histria das doutrinas.E so necessrias muitas fontes complementares [...] para conhecer a fundoos mecanismos s vezes extremamente complexos atravs dos quais soinstitudas ou modificadas as relaes de poder num dado sistema poltico.(BOBBIO, 2001, p.53).

Qual a concepo de Estado na AntiguidadeGrego-Romana?

Voc lembra dos filsofos clssicos estudados nas disciplinas deFilosofia, tica, Sociologia e Histria? Os gregos Scrates, Platoe Aristteles nos deixaram os primeiros registros histricos de umafilosofia poltica sobre o Estado.

Na Grcia Antiga, bero das sociedades europias atuais, nasce afilosofia, os jogos olmpicos e a democracia entre muitas outrasdisciplinas.

Existiram dois importantes perodos na antiguidade grega, nos quaisse pode antever algumas caractersticas das organizaes polticas:

1) Genos, o perodo pr-homrico e a poca de Homero, emtorno de 2000 anos a.C., onde se destacavam: os agrupamentos familiares extensos; o poder centralizado em apenas um chefe, com toda

autonomia poltica; divises da sociedade em ncleos menores, as chamadas

fratias e tribos.

PlatoFonte: http://www.correntedapaz.com/platao.html 03/08/04


Polticas Pblicas

17Unidade 1

2) Polis, o perodo arcaico (800 a 600 anos a.C.): havia a cidade-estado, j contando com uma certa

regulamentao; dirigiu sua expanso e colonizao para toda a Pennsula

Itlica; o poder poltico na cidade de Esparta compreendia uma

diarquia, com Conselho e Assemblia; o poder poltico na cidade de Atenas compreendia uma

monarquia, onde, enquanto diminua a aristocracia,aumentava a democracia.

Um espao privilegiado da organizao poltica em Atenas era a gora,uma grande praa pblica no centro da cidade, bero da democracia, ondese reuniam os cidados que exerciam seus papis polticos.

Na Roma Antiga tambm existiram dois grandes momentos deorganizao poltica:

a clssica Monarquia Romana (at 600 anos a.C.),constituda por: Rei, o Conselho de Ancios, o Senado(chefes de famlia e sacerdotes) e a Assemblia dospatrcios;

a clssica Repblica Romana, oriunda de um golpe doConselho de Ancios na Monarquia Romana, criava umaaristocracia que conservava tanto elementos monrquicos(com suas Magistraturas), como elementos aristocrticos(atravs do Senado), e elementos democrticos (com suasAssemblias).

A Roma Antiga a grande referncia histrica clssica donascimento e desenvolvimento da cidadania e do direito.

Para um cidado romano, culturalmente, o Estado estava acima de tudo, oque se refletia na coragem e lealdade dos romanos a servio da res pblica(coisa pblica), concepo original de Estado.

A vida do cidado era regida por leis, que representam a origem do direitoem suas duas formas clssicas:

o Direito Pblico, tratando dos costumes (Direito Civil) edas conquistas (Direito Estrangeiro); e,

o Direito Privado, trazendo os ordenamentos legais para avida nas famlias.


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Qual a concepo do Estado para o perodo Feudal?

Na disciplina de Sociologia das Organizaes ou outra, voc estudou queo feudalismo foi um sistema social, econmico e poltico tpico da IdadeMdia. Este grande perodo negro da histria compreende nada menos que10 sculos, ou seja, aproximadamente 1000 anos que vo desde o sculo 5oat o sculo 15, isto , da queda do Imprio Romano do Ocidente at atomada de Constantinopla pelos turcos.

Por que a Idade Mdia conhecida como a idade das trevas?

O domnio do poder dos senhores feudais e do clero da poca sob o povo, fezcom que se perdesse todo o desenvolvimento artstico, intelectual, filosficoe institucional construdo na Antiguidade. Os dogmas da Igreja Catlicapassaram a reinar, hove destaque das invases germnicas, a partir das quaisos valores militares passaram a orientar as concepes de como chefiar paraos senhores feudais.

Tambm na Idade Mdia se destacam dois grandes perodos histricos:

a Alta Idade Mdia (sculos 5o a 9o), em que nasce osistema feudal na Europa e cresce o Imprio Bizantino(Romano do Oriente) e se instaura a forma de EstadoTeocrtico na Pennsula Arbica (o Islo);

a Baixa Idade Mdia (dos sculos 10 a 15), cujos modelosacima se consolidam.

No sistema feudal o modo de organizao econmica, poltica, social ecultural baseado na posse da terra. Nesse contexto nasce a obrigao servilem relao aos seus prprios proprietrios.

No sistema feudal conservam-se elementos do mundo romano:a vila, os colonos precrios ou clientes e o poder poltico; bemcomo, valores culturais dos povos germnicos, tais como: aeconomia natural, a imobilidade social, um sistema polticosem Estado e o comitatus, estes guerreiros defensores dosfeudos. Destacam-se as seguintes bases do sistema feudal:

o regime de propriedade da terra, havendo a rea dedomnio ou senhorio, a posse considerada coletiva dosbosques e pastos e as reservas privadas ou na forma deco-propriedade; as relaes sociais, onde quem nasce servo ou senhor,

assim se manter por toda a vida (a imobilidade social antesreferida), pertencendo exclusivamente ao senhor o podermilitar e poltico, havendo ainda, outras classes sociaisintermedirias - os viles, escravos e ministeriais, sendo queestes ltimos podiam ascender excepcionalmente at condio de cavaleiros; e,


Polticas Pblicas

19Unidade 1

o regime de trabalho tpico da poca, denominado corvia,significava trabalho forado, pagamentos do trabalho porredevances, consentimento de uso de alojamentos e similarese as respectivas prestaes de servios como contrapartida.

Como era o Estado Feudal?

Havia uma soberania piramidal e fragmentria. Esse modelo ou aproximao deEstado pode ser caracterizado em trs caractersticas principais:

1. poder poltico local, descentralizado em relao ao rei;2. proteo dos senhores feudais, obtida atravs do juramento de

fidelidade a outros senhores, tornando-se estes ltimossuseranos (superiores) dos protegidos que passam a ser seusvassalos (subordinados dos senhores feudais seusprotetores);

3. estrutura hierrquica piramidal, com o rei no topo, numstatus que se relaciona exclusivamente com seus vassalosdiretamente ligados a ele, como duques, marqueses e condes,sucessivamente, ficando no espao central da estrutura osbares como suseranos dos cavaleiros que formam a base dapirmide hierrquica.

Os reinados e a conhecida nobreza na organizao da sociedade ocidental. Sooriundos de estruturas dessa natureza.

O que se poderia considerar como um Estado feudal, sintetiza um exerccioacumulativo das suas funes diretivas atravs dos senhores feudais por um lado,e, a fragmentao do poder central entre os diversos feudos, por outro.

O que foi o Estado Estamental e as Monarquias Absolutistas?

Com o final da Idade Mdia, passam a existir algumas formas intermediriasque vem anteceder a futura organizao do Estado Moderno o EstadoEstamental e as Monarquias Absolutistas. Essas so apenas formastransitrias e bem menos conhecidas que as trs grandes divises histricas o Estado na Antiguidade, na Idade Mdia e na Modernidade.

O Estado Estamental

Como contraponto das caractersticas do sistema feudal, cujo destaque era aproduo auto-suficiente em cada feudo e o poder poltico local independente, gerada uma sociedade estamental para os senhores que servem ao rei e que vivemnum estamento como se fossem castas superiores.

O Estado estamental compreendia uma tipologia intermediria entre oEstado feudal e o Estado Absoluto. Segundo Bobbio (2001), significava umEstado de estamentos em torno do Prncipe, formado por instituies que


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representam os interesses da prpria categoria. Etimologicamente stndesignifica rgos colegiados, atravs dos quais se organiza o Estadoestamental. Sua instituio representa os interesses da prpria categoria,protegendo os grupos daquela mesma posio social. Seus direitos eprivilgios se consolidavam atravs das assemblias deliberativas, a exemploda Cmara dos Lords (nobres e clero) e da Cmara dos Comuns (estamentoburgus).

O Estado Absolutista

Situar a passagem do Estado feudal para a forma de monarquias absolutas,bem como a formao gradativa de aparatos administrativos, importantepara acompanhar um processo tambm histrico de formao do Estadomoderno e contemporneo.

Durante o sculo 16 se estabelecem estados absolutistas na Frana,Inglaterra e Espanha. Esta era uma forma de Estado sem quaisquerintermedirios, pois o soberano reinava absoluto sobre todos os demaisintegrantes do reino. Os absolutistas criticam a doutrina do governomisto, pois tudo o que lhes interessa o poder absoluto do soberanosobre o povo, sem nenhuma intermediao.

O Estado absolutista buscava manter um equilbrio entre a velha nobrezafeudal e a nova burguesia urbana que ia se formando atravs dodesenvolvimento do comrcio, modo econmico que constitua asociedade mercantil ou comercial da poca (ainda no existiamindstrias).

Como caractersticas de sua organizao poltica, nas monarquiasabsolutistas havia exrcitos e burocracias, impostos nacionais e legislaocodificada em torno de um mercado unificado no interior de cada pas eno mais segmentado em diversos feudos.

O Estado absoluto era uma forma de concentrar e centralizar o poder,sendo que os costumes se adaptavam s leis toleradas pelo rei. Este Estadoalm do poder de usar a fora com exclusividade, tinha o poder de importributos e um poder central sobre as cidades, corporaes e sociedadesparticulares (Bobbio, 2001).

A evoluo das Monarquias Absolutistas, frente ao surgimento da sociedadeindustrial, que se consolida sob a lgica liberal capitalista, vai desembocar emuma nova forma de Estado at hoje existente o Estado Moderno.

O mercantilismo deriva-se das rpidas expansesdo comrcio emergentenas relaes entre pasese regies. Foi na regioitaliana do MarMediterrneo que omercantilismo sedesenvolveu maisrapidamente.


Polticas Pblicas

21Unidade 1

O que foi o Estado Moderno?

Voc sabe desde quando estamos na Idade Moderna?

Apesar de no haver nenhuma relao direta, para facilitar nossalocalizao nesses tempos, pode-se afirmar que vivemos a idademoderna aproximadamente desde a era dos descobrimentos, ou parans, a poca do chamado descobrimento do Brasil pelosportugueses. Indiretamente, foi na poca das grandesnavegaes, quando o mapa mundi se modificou, com aincluso das Amricas.

Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia tipicamentehistrica ps Antiguidade, segundo a qual se podecategorizar quatro tipos de Estado: feudal, estamental eabsoluto, j estudados, e o Estado representativo,forma predominante do Estado Moderno.

O Estado representativo (como representante do povode uma nao) pode se constituir por revolues, guerracivis ou caminhos democrticos. Nessa concepo, cabe aoEstado representar os interesses em nome dos direitos polticos edireitos individuais. Essa fase de transformao do Estado permanece atagora.

Segundo Bobbio (2001, p.116), o Estado representativo surge inicialmente[...] sob a forma de monarquia, primeiro constitucional e depois (monarquia)parlamentar, na Inglaterra aps a grande rebelio, no resto da Europa apsa revoluo francesa, e sob a forma de repblica presidencial nos EstadosUnidos da Amrica.

A diviso histrica dos tipos de Estado j estudados somente uma dastipologias possveis, entre outras que podem ser estabelecidas paraclassificar as formas de Estado. Bobbio (2001, p.113-126), nos explica que,para elaborar uma tipologia conseqente sobre s formas de Estadoprecisam ser considerados os seguintes elementos:

as relaes entre a organizao poltica do Estado e asociedade, e;

as diferentes finalidades do poder poltico organizadoconforme s respectivas pocas histricas e as diferentessociedades.

Em sntese, existem dois critrios principais para definir formasde Estado: 1) o critrio histrico e a expanso da relao entre Estado e sociedade; 2) a ideologia que sustenta essa relao entre Estado e sociedade.


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Na forma de monarquia parlamentar tem-se um Estado onde existe umcompromisso entre o poder do prncipe, legitimado pela tradio e o poderdos representantes do povo, composto pela burguesia e legitimado porconsenso.

Nas relaes entre governantes e governados, h que se respeitar asdeclaraes de direitos segundo as quais (BOBBIO, 2001, p.118): [...] oindivduo vem antes do Estado; e, o indivduo no pelo Estado, mas oEstado pelo indivduo. Portanto, a pessoa humana o mais importante, aproteo da vida do indivduo como razo se ser do Estado.

O que fundamenta a concepo acima so as idias de Aristteles ereconhecidas por Hegel, segundo as quais as partes so anteriores ao todo eno o todo anterior s partes. Trata-se da referncia ao [...] pressupostotico da representao dos indivduos considerados singularmente e no porgrupos de interesse (ibid), sendo pressuposta a igualdade entre os homens.

O estudo do Estado pode ser feito em diferentes planos: na cincia jurdica epoltica onde se enfatiza a viso filosfica e ideolgica do

Estado, e, tambm nas cincias sociais e na sociologiapoltica. Para alcanar os objetivos desta disciplinavoc vai estudar o que o Estado numa abordagemmais sociolgica.

As principais modificaes introduzidas na reestruturaoda vida poltica na forma estatal da era moderna, deu-se a

partir das conseqncias sociais e polticas da RevoluoIndustrial, atravs da criao das instituies

democrticas e da ascenso social e poltica dasmassas de trabalhadores.

Voc vai estudar mais detalhes sobre o Estado Modernonas sees seguintes. Lembramos que mesmo semespecificar o adjetivo moderno, essa a forma histrica deEstado at hoje existente.

Seo 3 - Quais as caractersticas Bsicas do EstadoModerno?

Segundo a Enciclopdia Luso-Brasileira (VERBO, 1968), na estruturainterna do Estado se materializam relaes de autoridade-sujeio, sendoa sua unidade assegurada pela ordem jurdica e o seu significado scio-poltico de carter temporal. Do ponto de vista poltico, as concepes geraisda estrutura e dinamismo sociais configuram as diferentes concepes quecompe o estudo do Estado, seja soberano, federado, uma comunidade, oaparelho de Estado, ou a pessoa jurdica que o representa.


Polticas Pblicas

23Unidade 1

Qual a relao entre Estado e poder?

Nas concepes de Estado j estudadas pode-se perceber o quanto o poder indissocivel do seu entendimento.

Historicamente o poder esteve fundamentado na posse de propriedades oubens econmicos, entretanto, o poder econmico de uma sociedade faz partedo poder poltico de organizao do seu Estado. A histria evidencia estarelao, sobretudo em dois sentidos: seja na economia mercantil e monetria,pela autoridade concentrada nas mos do prncipe, ou governantes atreladosao capitalismo, comercial e industrial, como forma predominante no EstadoModerno; e ainda, seja pela prpria conscincia nacional de um povo de sesubmeter ao poder institudo. Segundo Weber (2002, p.61) existem trs razesinternas da dominao, que conferem os fundamentos da legitimidade dopoder:

os costumes, representando o poder tradicional (ex.:nobreza);

os dons especiais, representando o poder carismtico (ex.:Gandhi);

as regras, representando a legalidade do poder (ex.: oservidor do Estado).

De qualquer forma, sendo ao mesmo tempo uma modalidade de fenmenopoltico e uma realidade scio-cultural, o Estado [...] identifica-se comoum determinado tipo de ordem jurdica e, [...] um modo especfico da vidasocial (VERBO, 1968, p.1358). Porm, no se pode esquecer que todoordenamento jurdico resultante das relaes de poder existentes nasociedade.

Quando o Estado uma forma de poder legalmente institudo, ele seconfigura como um Estado de Direito.

O que Estado de Direito?

Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constitudo por Lei, pode serconsiderado como um Estado de direito. Tem como fundamentosbsicos (VERBO, 1968):

estar moldado sobre os direitos individuais naturais(liberdade, segurana e propriedade); e,

estar subordinado a normas jurdicas.

O Estado de direito existe basicamente para delimitar e tutelar as esferaspessoais de ao e organizao dos seus dirigentes, evitando-se assim oarbtrio e o despotismo da autoridade (VERBO, 1968).


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Eis algumas terminologias para ilustrar as diferentes formas possveis de umEstado de direito:

Estado material de direito; Estado liberal de direito; Estado burgus de direito; Estado nacional socialista; Estado fascista de direito; Estado de legalidade; Estado liberal de direito.

Por mais imprescindvel que seja a condio de Estadode direito, cuja manuteno deve ser defendida, ela nodefine o carter ideolgico ou moral e nem sequer aefetiva legitimidade desse Estado, apenas sua legalidade.

Uma vez estabelecida a Constituio de um pas, semdiscutir a sua legitimidade poltica ou democrtica, pode-sechegar mesmo a ter modelos de Estado auetoritrios oumesma autoritrios que se autodenominam como Estadosde direito. So estados que assim se constituram por instrumentos dalegislao do pas, mesmo quando tenha sido modificada em condiesexcepcionais e por desrespeito legislao anterior, mas mesmo assim soreconhecidos como estado de direito, inclusive por outros pases.

Como exemplo tivemos um Chile democrtico, com umgoverno socialista at 1973, que por um golpe militar foiderrubado. Os militares derrubaram a constituio vigentee logo aps foi decretada uma nova constituio pelogoverno militar do general Augusto Pinochet. Este Chileps 1973, mesmo sendo uma ditadura, tambm era umEstado de direito, como o anterior Estado socialistademocraticamente institudo tambm o fora. Ambosestavam regidos por uma constituio.

A qualificao de Estado de Direito trata-se de uma graduao referida auma condio poltica-administrativa, como ocorreu tambm nostotalitarismos ou autoritarismos do sculo 20, aps segunda guerra mundial,no mesmo contexto em que, por outro lado, tambm surgem ou se fortalecemos estados sociais (VERBO, 1968), que vamos estudar na seosubseqente.

Como exemplo, pode-se citar no primeiro caso, o Estadototalitrio na Espanha de Franco e, no segundo caso, Frana social democrata.


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O princpio democrtico exige uma preocupao constante em reafirmar egarantir os direitos fundamentais da populao. Isso se efetiva pela via damelhor submisso dos rgos do Estado s normas jurdicas, com reforo dossistemas de fiscalizao e das regras constitucionais (VERBO, 1968). porisso que se constata, conforme foi previsto por Weber no incio do sculo 20,que a democracia implica o aumento da burocracia estatal.

Por outro lado, para que haja o desenvolvimento do princpio democrtico, preciso que a legislao seja efetivamente a expresso da vontadesoberana do povo, o que historicamente se representa atravs do Parlamento(VERBO, 1968). Porm sabe-se que nas sociedades atuais no tem sido assima histria da representao poltica de direito.

A rigor, para um uso legtimo da qualificao de Estado de direito, implicareconhecer e assegurar: os direitos fundamentais do homem, aindependncia dos tribunais, a legalidade da administrao (VERBO,1968). Contudo, na realidade, este princpio nem sempre tem sidorespeitado.

Entre as tantas expresses possveis de um Estado de Direito, nosinteressa estudar uma configurao especfica, por ser a existente emnosso pas um Estado federal.

O que o Estado Federal?

O Estado Federal uma criao norte-americana, ou mais precisamente,dos Estados Unidos. Nas ltimas dcadas do 18o sculo, passou a existiruma determinada forma de Estado, no conhecida at ento. Estamostecnicamente nos referindo a um tipo de estruturao do Estado, o queno se pode confundir com o sentido genrico da palavra federao comouma aliana de estados, segundo entendimento do senso comum.

Dallari (1986, p.7) esclarece que [...] as federaes que alguns autorespretendem ver na Antiguidade, na Idade Mdia ou nos primeiros sculosda era moderna foram apenas alianas temporrias, com objetivoslimitados, sem uma constituio comum, como tampouco com governoscompostos [...] por todos e com autoridade plena, mxima e irrecusvelsobre todos (ibid).

O desenho do Estado Federal pelos Estados Unidos est marcado pelocontexto histrico-social em que foi desenvolvido. Reflete assim, em suascaractersticas, objetivos, funcionamento e evoluo, os valores daquelasociedade. Na poca tratava-se das [...] idias predominantes entre oslderes das colnias inglesas da Amrica, com as adaptaes exigidas para aconciliao de divergncias e para o atendimento de circunstncias deordem prtica (DALLARI, 1986, p.7), especficas daquele contextohistrico.


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Em 1776, as 13 colnias inglesas na Amrica do Norte, em conjunto,declararam solenemente serem livres e independentes em relao Coroabritnica, assumindo [...] a condio jurdica de Estados, regendo-se porsuas prprias leis (ibid), adquirindo soberania, isto , passando a tercondies para decidir todos os seus assuntos, internos e externos.Necessitando resolver problemas de interesse comum queles Estados,criaram ento uma Confederao dos novos Estados.

Em 1781 foi assinado um tratado que ficou conhecido como Artigos deConfederao. Em seguida tornou-se necessrio aperfeioar suaorganizao, e esse [...] congresso intercolonial passou a denominar-se OsEstados Unidos Reunidos em Congresso, evoluindo alguns anos depois paraEstados Unidos da Amrica (DALLARI, 1986, p.7), que hoje conhecemoscomo os EUA.

A transformao acima mencionada ocorreu quando, reunidos em umaConveno na cidade de Filadlfia no ano de 1787, frente queles Estadosque queriam apenas aperfeioar os Artigos da Confederao, destacou-seum grupo de adeptos da idia de transform-la em Federao, propondo[...] que todos os Estados adotassem uma Constituio comum e sesubmetessem, para determinados assuntos, a um governo central, queteria suas atribuies definidas na prpria Constituio e, paradesempenh-las, teria suas prprias fontes de recursos financeiros, semdepender [...] dos Estados (componentes). (DALLARI, 1986, p.13).

Cria-se assim um Estado Federal, inspirado em idias antiabsolutistas queforam defendidas por Locke (apud DALLARI, op cit), como tambm nasrecomendaes de Montesquieu para a conteno do prprio poder deEstado, no sentido da sua diviso entre os estados-membros (ibid).

Projetando os objetivos do Estado Federal, encontramos uma boafundamentao desse tipo de Estado na seguinte afirmao de Wheare(citado por DALLARI, 1986, p. 5):

Um dos mais urgentes problemas do mundo de hoje preservaras diversidades, tanto onde vale a pena preserv-las por simesmas como onde elas no podem ser erradicadas, mesmo queno sejam desejveis, e ao mesmo tempo introduzir medidas deunificao que previnam conflitos e facilitem a cooperao. Ofederalismo um meio para conciliar esses dois objetivos.

Como caractersticas do Estado Federal Dallari (1986, p. 13) destaca:

a Constituio como base jurdica, que os Estados nopodem deixar de obedecer, tendo apenas os poderes nelaassegurados;

nasce um novo Estado (nacional) e os estados-membrosintegrantes perdem essa condio (somente como artifciojurdico se mantm o nome estado para os entesfederados);


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proibio de secesso, ou seja, as unidades federadas nopodem se desligar da Federao;

soberania da Unio e autonomia dos Estados-membros; competncias prprias e exclusivas de cada mbito; autonomia financeira da Unio e dos Estados; desconcentrao do poder poltico; nascimento de nova cidadania, entendida como a ligao

jurdica entre uma pessoa e seu determinado Estado.Somente em 1868, atravs de emenda constitucional,todas as pessoas nascidas ou naturalizadas nos EstadosUnidos da Amrica passaram a ser consideradas cidadosestadunidenses.

No contexto do Estado Federal surgem os fundamentos daseparao de poderes, como resultado do combate aoabsolutismo por pensadores [...] convencidos de que ogoverno nas mos de um s ou de poucos o comeo datirania (DALLARI, 1986, p.29). As idias polticas deAristteles so retomadas e Maquiavel revisto por vriospensadores polticos, tais como Locke e o italiano VincenzoGravina, este por sua vez que influencia Montesquieu, umimportante pensador, sobre o Estado at hoje bastanteutilizado.

Foi Montesquieu que escreveu uma doutrina de separaodos poderes. Sua obra alimentava os criadores do Estadonorte-americano, que pretendiam estabelecer [...] umgoverno eficiente e que, ao mesmo tempo, protegesse e nopusesse em perigo as liberdades republicanas (DALLARI,1986, p.30).

A idia de Montesquieu era distribuir as funes de Estado entre trs ramosdo governo, de forma [...] que nenhum pudesse prevalecer sobre os demais ecada um se constitusse numa barreira para conter excessos de outro (ibid).Efetivamente, um Legislativo, um Executivo e um Judicirio funcionamcomo um sistema de freios e contrapesos (ibidem).

O Estado de direito, que j estudamos, se organiza pela via da separaodos poderes (VERBO, 1968): subordinao da Atividade Pblica(Executivo), Lei (Legislativo), colocando-se servio do Direito(Judicirio).

O Brasil segue o mesmo modelo de federao elaborado pelos EstadosUnidos da Amrica (EUA).

MontesquieuFonte: http://www.thoemmes.com/gallery/image442.htm - 27/07/04


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Seo 4 - Quais as formas liberais e sociais do EstadoModerno?

Nesta seo voc vai estudar as formas do Estado no sentido da ideologiaque sustenta a relao entre Estado e sociedade: trata-se das formas maisliberais ou mais sociais de concepo do Estado na sociedade atual.

Seguindo uma seqncia relativamente cronolgica, vamos apresentarprimeiro o Estado liberal tpico dos sculos 18 e 19 e suas duas formas maisconhecidas de estado social, a derivada do socialismo real desde o incio dosculo 20, o Estado socialista, e na sua seqncia a forma assumida pelasocial democracia dos pases desenvolvidos na Europa Ocidental efinalmente, a forma mais hegemnica na sociedade capitalista globalizada, oEstado neoliberal.

O que foi o Estado liberal?

Em um contexto de transio do mercantilismo para o liberalismo econmicoque se consolida paralelamente ao movimento da Revoluo Industrial, aexperincia poltico-econmica norte-americana faz emergir uma novafilosofia e prtica de um Estado regulador, respeitando a doutrina doindividualismo, do automatismo das foras do mercado e seu potencial deajustamentos pela concorrncia como condio do progresso.

Entre os princpios do Estado liberal destaca-se:

o respeito aos direitos fundamentais, especialmente aliberdade individual e no mercado;

a diviso entre os poderes Legislativo, Judicirio eExecutivo;

o respeito autoridade e lei.

A dualidade entre Estado e sociedade a suacaracterstica mais marcante.

Define-se ento um Estado liberal, como uma entidadesubserviente ao mercado, que deve apoiar a iniciativaprivada e no coibi-la. Esta concepo posiciona-se contrao crescimento do Estado.

J em uma viso crtica dessa concepo, de acordo com Toledo (apudLAURELL, 1995, p.71-72), o Estado liberal tem as seguintescaractersticas:

separao entre Estado e economia; reduo da poltica sociedade poltica, sendo

despolitizadas as relaes econmicas e sociais;


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adoo de um conceito de sociedade reduzida aosprodutores e aos cidados, faces da mesma moeda,separados por esfera de atuao.

Durante o sculo 19 o funcionamento institucional do Estado e daeconomia negava as classes sociais, sendo a priori consideradasilegais as classes que reivindicassem supostos direitos sociais, bemcomo suas organizaes e partidos (TOLEDO, apudLAURELL, 1995, p.73-74).

So consideradas necessrias e legtimas as seguintes funesdo Estado liberal:

funo policial, para proteo dos indivduosentre si;

funo judicial, para arbitragem dasdesavenas;

funo militar, para proteo da soberania danao contra agresses externas.

Frente a explorao capitalista apoiada ideologicamente pelo Estado liberal,os movimentos sindicais e de organizao poltica da sociedade, levaram omundo ocidental a conhecer, no incio do sculo 20, uma nova concepo deEstado, comprometido com os direitos sociais da populao organizada.Trata-se da concepo de um Estado de carter social.

O que foi o Estado social?

A idia de Estado social significa basicamente a organizao de um Estadoem nome da garantia e proteo dos direitos sociais, sendo que por suaestes, vez, foram poltica e historicamente conquistados pelas classestrabalhadoras.

O modelo de Estado socialista pode ser colocado como contraponto dasexplicaes marxistas sobre a estruturao da realidade social capitalista.Para Marx o Estado constitui apenas um elemento da sociedade, sendoproduto complexo das relaes entre os indivduos, que tambmrepresenta a forma na qual os indivduos de uma classe dominante fazemvaler seus interesses comuns. Na viso marxista, o Estado se expressacomo um comit das foras burguesas.

O sculo 20 foi palco de muitas lutas sociais e polticas do nascenteproletariado pela igualdade poltica e anticapitalista. No liberalismoeconmico e poltico aumentava a desigualdade social e o conflito entreburguesia e proletariado, o que propicia o nascimento de ideologias, partidose revolues socialistas (TOLEDO, apud LAURELL, 1995, p.75-76).


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O Estado social vai sendo formatado como resultado das lutas sociais epolticas do sculo 19 e princpios do sculo 20, no auge do movimentosocialista e decadncia do assistencialismo cristo, frente s crises docrescimento econmico sem garantir a ordem social (TOLEDO, apudLAURELL, 1995, p.80-89).

Como smbolo do socialismo real, houve um Estadosocialista na ex-Unio Sovitica (ex-URSS) no perodo de1917 a 1989. O Estado cubano tambm ps-revoluo outro exemplo mais prximo de Estado socialista.

Os estados socialistas esto baseados em princpios constitucionais,formulados no contexto de cada sociedade. Na Repblica dos Conselhos(soviets) houve um expressivo reforo do aparelho burocrtico, orientadopor um partido nico, enquanto se caracterizava um Estado racional-legal.Todavia, de acordo com Bobbio (2001, p.120), uma burocraciaadministra, no governa. A burocracia estatal no privilgio dos estadossocialistas, mas caracterstica de todas as formas ainda existentes de Estadomoderno.

As experincias histricas de socialismo foram acompanhadas por umacerta supervalorizao do Estado, por se entender que esta era umamaneira simples de socializar os acessos aos direitos sociais da cidadania.Assim o Estado passou a ser entendido como representante da sociedade eno dos grupos dominantes. A persistncia dessa concepo foihistoricamente comprometida por contingncias externas sobre osEstados socialistas.

O que foi o Estado social-democrata?

A ascenso da classe trabalhadora e as dificuldades do capitalismo liberalem reconhecer os direitos sociais aps a Grande Guerra, contribui com ainterveno do Estado, seja para conduzir o processo econmico, seja

para garantir um mnimo de justia social.

Nos Estados social-democratas existe muita interveno do Estado naeconomia e nas relaes produtivas, visando garantir os direitos

sociais dentro do prprio sistema capitalista. A suaconfigurao historicamente resultante de um acordopoltico negociado entre o poder do capital e os trabalhadoresfortemente organizados dentro do Estado democrtico nassociedades capitalistas desenvolvidas. Ambas as partesaceitam uma significativa regulamentao por parte do Estadodas relaes entre capital e trabalho, dentro do sistemacapitalista, mas com garantia e uma importante ampliao dosdireitos sociais.


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Essa forma de Estado social-democrata comeou a surgir aps a primeiraguerra mundial, como alternativa poltica aos movimentos socializantesderivados da vitria da Revoluo Bolchevique em 1917, que fez surgir oassim o Estado socialista. O seu desenvolvimento da social democracianos pases europeus d um importante salto histrico aps a segundaguerra mundial e comea a entrar em crise aps a falta de petrleo emtorno de 1975 e a grande crise econmica mundial que lhe sucedeu. Ospases sociais democratas perderam competitividade internacional pelosaltos custos assumidos pelo Estado para garantir direitos sociais efinanciar a prpria estrutura do aparelho de Estado.

No entendimento sobre o Estado social-democrata pelos brasileiros, Demo(1996) afirma que existe uma limitao em dois sentidos: de um ladoimagina-se em primeira anlise que o Estado de bem-estar tenha existido noBrasil, o que uma inverdade. De outro, sabe-se que nos estados de bem-estar o fato preponderante a vigilncia cvica do cidado, e esta condiotem que ser construda, social e politicamente.

Tanto o Estado socialista um exemplo histrico deEstado mximo, a exemplo da ex-URSS, por se generalizara estatizao; como tambm os Estados da SocialDemocracia tambm so exemplos histricosconsiderados como formas de Estado mximo, pelocrescimento do aparelho do Estado.

Dado o carter liberal ideologicamente predominante no mundo ocidentaldesenvolvido, aliado ao sucesso econmico superior nos mercadosinternacionais globalizados dos pases com esta caracterstica, ao mesmotempo em que tanto se extingue o exemplo histrico de socialismo real na ex-URSS como entra em crise o modelo social democrata, ressurgem aspropostas do Estado liberal com uma nova roupagem neoliberal.

Que um Estado neoliberal?

Materializando a expresso social da ideologia neoliberal, o seu modelo deEstado est assentado na doutrina que s admite a interveno do Estado naEconomia, desde que este seja exclusivamente para garantir o livre jogo dasforas de mercado, pretendendo eliminar a concentrao, os monoplios, opredomnio do capital financeiro e a estatizao.

Tendo por cones a Inglaterra e os Estados Unidos as idias neoliberaissurgem como resposta da sociedade capitalista desenvolvida, tendo porcones a Inglaterra e os Estados Unidos, crise da social democracia nosdiversos pases europeus que a sustentaram durante quase todo o sculo 20.


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Aps a grande recesso econmica derivada da crise do petrleo emmeados da dcada de 70, ganha espao no mundo globalizado a

tese de um Estado neoliberal que passe a questionar o tamanho ecusto da estrutura estatal e o carter intervencionista doEstado na sociedade. Essa forma de Estado se justificaalegando que o mesmo deve reduzir os gastos pblicos alocadosao bem estar, e privatizar o funcionamento e a produo deservios.

Destaca-se na proposta neoliberal a reforma e reduo doEstado, privatizando-se as empresas estatais, sejam ou no

produtivas, alm da terceirizao de todas as funes que no sejamexclusivas do Estado, tais como segurana e fiscalizao.

O Estado neoliberal um exemplo histrico de Estadomnimo, a exemplo da Inglaterra e EUA.

A histria no acabou. O modelo de Estado neoliberal tem se reveladoadequado do ponto de vista do capitalismo nas sociedades muito ricas edesenvolvidas. Nos pases em processo de desenvolvimento a situao muito mais difcil, e o modelo neoliberal de Estado tem acentuado asdesigualdades sociais, tanto internamente como entre os pases, comconseqncias cada vez mais graves na sociedade atual.

Qual o Estado que queremos?

A relao entre o Estado e a sociedade civil uma discusso fundamen-tal, que nos permite uma concepo que satisfaz os nossos objetivos depensar a relao entre Estado e polticas pblicas. Para no se tornar umarelao banalizada e existente apenas em chaves preciso ver suasexpresses na realidade social. Na prtica, se torna muito difcildimensionar tal relao devido complexidade e muitas especificidadesnos seus momentos de interao. As diferentes formas de relao entre oEstado e a sociedade o que d o verdadeiro carter de qualquer Estado.

Pensando na realidade social e poltica brasileira, vamos comearilustrando o que no queremos - um Estado acima e normatizador dasociedade:

- um Estado exterior e superior sociedade///// - a sociedade submissa ao Estado

Como contra ponto, o que queremos um Estado em que a sociedade civilorganizada seja a sua essncia.

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Qual o Estado que temos?

Para Demo (1996), segundo crticas derivadas das condies de nosso pas aoassumir um Estado com algumas caractersticas prprias do modelo socialdemocrata, por referncia ao Brasil ps Constituio de 1988, hoje temos umsuper Estado, em vrios sentidos, porque manipulador de mais da metadedos investimentos produtivos, porque em muitos lugares ainda o maiorempregador, e, com sua burocracia invade todas as esferas da sociedade.E ocompromisso social do Estado, que se pressupe social-democrata, com apopulao que o constitui, ainda no existiu na histria brasileira.

Que Estado precisamos?

- Estado - sociedade

A sociedade faz parte do Estado e vice-versa. Todavia, o Estado no podeser melhor que a sociedade civil que o sustenta.

Queremos e precisamos de um Estado que no seja duro demais, fazendoe permitindo injustias, mas que exera seu papel cada vez maispreponderante na histria da sociedade. O Estado foi importante edecisivo na conformao da sociedade e continua sendo nas sociaisdemocracias. frente de tanta desigualdade social e uma absolutamenteconcentradora distribuio de rendas, pessoais e nacionais, precisamos deum Estado que assuma o partido da cidadania, em defesa dos direitossociais dos trabalhadores e dos pobres, com distribuio de renda e depoder.

Recuperando como conceito do Estado o seu entendimento enquantosociedade politicamente organizada, cabe aqui destacar que orepresentante do Estado nas suas relaes polticas com a sociedade ogoverno.

Seo 5 - Que Governo?

Governo o aparelho de Estado. a estrutura defuncionamento atravs da qual o Estado se organiza. Querdizer: O governo formado pelos rgos e instituiesque constituem os poderes Executivo, Legislativo eJudicirio. E, em um pas federado como o Brasil, seja issoao nvel federal, estadual ou municipal.


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Quais as formas de Governo?

As formas de governo so estabelecidas segundo as relaes de classeexistentes na sociedade, as relaes entre o(s) sistema(s) de poder existente(s)e essa mesma sociedade, as ideologias e os fins que movem a sociedade, eainda, as suas caractersticas sociolgicas.

Mais uma vez referindo a histria para compreender o presente, existem trstipologias clssicas sobre as formas de governo: a de Aristteles, deMaquiavel e de Montesquieu, que aqui so apresentadas esquematizandoo seu entendimento segundo Bobbio (2001, p.104-105).

As formas de Governo para Aristteles so definidas segundo o nmerode governantes:

Monarquia, governo de um, e que degenera emTIRANIA.

Aristocracia, governo de poucos e que degenera emOLIGARQUIA.

Democracia, governo de muitos.Maquiavel, um italiano que viveu na poca do Estado absolutista e faz a suaexplicao e crtica, de certa maneira referente s formas clssicas degoverno, apenas dividi-as em dois tipos:

Monarquia, governo de um. Repblica, governo de um coletivo conforme REGRAS da

maioria e que pode assumir a forma:- aristocrtica (segundo o modelo romano), ou- democrtica (segundo o modelo grego).

Maquiavel tambm considera como forma de governo o despotismo,enquanto governo de um s, mas diferentemente da monarquia, semquaisquer leis ou freios de nenhuma espcie.

Na atualidade os pases geralmente assumem a forma de monarquia e/ourepblica. No Estado monrquico, temos o modelo tpico do grandeEstado territorial moderno. A Repblica o modelo geralmente assumidopelos mais antigos e por pequenos Estados modernos. Apenas os EUA eo Brasil so execeses a esta regra.

O que mais freqente so as formas mistas, onde se pode ter uma metademonarquia (o Rei) e uma metade repblica (o Parlamento).

O melhor exemplo dessa configurao a Inglaterra.


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O governo misto compreende tanto a monarquia moderna como o modernoEstado de direito burgus, reunindo os diversos princpios e elementos dademocracia, monarquia e aristocracia, conservando-se o poder religiososeparado do poder laico, ou, sem a religio, e o poder econmico separado dopoder poltico (BOBBIO, 2001, p.111). Outro importante estudioso dasformas de governo, o francs Montesquieu, baseia seu critrio declassificao nos princpios para funcionamento da mquina de Estado,indicando:

a honra nas Monarquias; a virtude nas Repblicas; o medo no Despotismo.

Como exemplo desse tipo de governo dspota, pode-secitar a fase primitiva ao nascer dos grandes EstadosOrientais.

A tipologia de Montesquieu tambm foi adotada por Hegel.

Durante o sculo 18, quase todos os governos do mundo eram monarquias,cujos governantes tinham poderes absolutos. Eram as monarquias absolutas.Com o abuso desses poderes a nobreza se compunha basicamente deparasitas. O povo era obrigado a suportar aqueles governos. Segundo Dallari(1986, p.25):

Revivendo as lies de Aristteles a respeito da democracia ateniense,rejeitando o absolutismo dos monarcas e os privilgios da nobreza,autores como Locke, Montesquieu e Rousseau indicavam o caminho paraa nova ordem, que podia ser sintetizada em duas palavras: democracia erepblica.

Entendido como ordenamento jurdico o Estado classificado por Kelsen(apud BOBBIO, 2001, p.110) em:

Autocracia, como ordenamento a partir do alto, baseada emnormas autnomas (uma definio de Kant). Se expressanas monarquias e no despotismo oriental (Hegel) em queapenas um livre.

Democracia, como ordenamento a partir de baixo, baseadaem normas heternomas (Kant). O seu exemplo conceitual a Repblica de Rousseau.

Nas classes polticas autocrticas o poder vem do alto e nas democrticas opoder vem de baixo, ou melhor, do povo. Nos governos autocrticos existe omonoplio do governo por uma elite; e nos democrticos muitas elitesconcorrem entre si pelo governo (BOBBIO, 2001, p.110) . Os EstadosUnidos da Amrica so considerados um exemplo contemporneo dedemocracia.


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Bobbio (2001, p.112) define quatro tipos ideais de sistema poltico:

baixa diferenciao dos papis e baixa autonomia dossubsistemas (sociedades primitivas);

baixa diferenciao dos papis e alta autonomia dossubsistemas (sociedade feudal);

alta diferenciao dos papis e baixa autonomia dossubsistemas (grandes monarquias ps sociedade feudal);

alta diferenciao dos papis e alta autonomia dossubsistemas (estados democrticos contemporneos).

A estrutura do governo como ambiente de formulao das polticaspblicas

A formulao, execuo e avaliao das polticas pblicas, em sua maiorparte, coordenada pelo governo, quando no o faz exclusivamente emsetores que so da competncia do seu papel precpuo na sociedade. Porcompetncias exclusivas do Estado so entendidas as aes deregulamentar, fiscalizar e garantir a segurana pblica e social. Nessa reatemos as polticas governamentais.

Como nas prximas unidades voc vai entender melhor o que so e comose expressam as polticas pblicas, no momento queremos apenas deixarregistrado que a organizao do aparelho de Estado, que constitui ogoverno, um ambiente privilegiado de coordenao dos processos deformulao das polticas pblicas. Logo, a forma como se estrutura ogoverno, acaba refletindo diretamente no processo poltico, que vocainda vai estudar.

A relao entre Estado e poltica se d atravs do governo

Enquanto materializao organizacional do Estado, na estrutura do governoque se tem o espao privilegiado para formulao das polticas pblicas.Situando-se entre o Estado e a poltica, o governo assume seu papel polticode mediao entre o Estado e as polticas pblicas.

Podemos exemplificar com uma situao que evidencia melhor a afirmaoacima. Como voc j pde perceber ao realizar o seu exerccio de cidadaniaproposto antes de iniciar esta Unidade 1, os conselhos municipais existembasicamente para garantir um espao de participao ou controle social dapopulao organizada sobre as polticas pblicas (sade, por exemplo).

Todavia, por melhor que se organize essa populao, e por melhor que atuemseus representantes no conselho municipal, se a estrutura organizacionalinterna da secretaria, que coordena aquela referida poltica no funcionar


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democraticamente, muito pequeno ser o espao aberto no governo para aparticipao efetiva da populao na formulao e acompanhamento daquelapoltica.

Implicaes da concepo de Estado nas polticas pblicas

atravs dessa mediao do governo que a concepo ideolgica do Estadovai se fazer presente nas polticas pblicas. Assim sendo, um Estadoneoliberal vai se expressar de acordo com as premissas neoliberais naspolticas pblicas, o que muito diferente das premissas que sustentam asdiretrizes prprias de um Estado voltado para o social, seja socialista ou umwelfare State (Estado do Bem-Estar Social).

No Brasil, ps Constituio de 1988, dada a sua elaborao em um momentohistrico de ampla (re)democratizao em que vivia a sociedade poltica nonosso pas, temos um carter bastante social democrata, no sentido dasgarantias dos direitos sociais conferidos populao brasileira, na nossa CartaMagna.

Se por um lado, a social democracia tem sido constitucionalmente um nortedas polticas sociais a serem executadas no pas, por outro lado, a conjunturapoltica dos governos que sucederam o processo constitucional, dado seucarter ideolgico atrelado s concepes do Estado neoliberal, tem resultadona existncia de polticas econmicas de caractersticas bastante neoliberais.

So contradies e relaes dessa espcie que vamos nos preparar paraentender melhor na continuidade de nosso estudo durante as prximasunidades.

Sntese

Nesta unidade voc estudou alguns elementos que permitiramcompreender como se do algumas relaes fundamentais para o estudodas polticas pblicas. So relaes entre:

Estado e sociedade. Estado, governo e poltica. O carter do Estado mais liberal (ou neoliberal) e mais

social (socialista ou social-democrata), com seusdiferentes papis por referncia s polticas pblicas.

Voc estudou a definio do Estado a partir das suas concepeshistricas: Estado na Antiguidade, Estado Feudal, Estado Estamental eMonarquias Absolutas, e finalmente, o Estado Moderno at hoje vigente.


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Entre as caractersticas bsicas do Estado Moderno foi abordada a relaoentre Estado e poder e as configuraes principais seja do Estado deDireito, seja do Estado Federal, condies existentes no Estadocontemporneo em nossa sociedade.

Como base terica principal, para voc entender melhor as polticas pblicas,voc estudou as formas liberais e sociais do Estado, onde vimos as idiasprincipais sobre: o Estado liberal, o Estado socialista, o Welfare State e oEstado neoliberal. Essa retrospectiva nos permitiu comear a delinear qualtipo de Estado precisamos na sociedade brasileira atual.

Voc aprendeu tambm o que governo, e partindo das suas formashistricas de existncia, destacamos a importncia de um governodemocrtico. Tambm conheceu de forma simplificada sobre a suaestrutura e papel na formulao das polticas pblicas.

Saiba mais

Aqui apresentamos algumas sugestes de referncias complementares esites para voc saber mais sobre os assuntos estudados nesta unidade.

Sobre o Estado

BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: para uma teoria geralda poltica. 9a ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2001. [Coleo PensamentoCrtico, v.69].

Concepo marxista do Estado:

Para aprofundar esta temtica especfica, como continuidade dos estudos,sugerimos a seguinte obra:GRAMSCI, Antonio. Maquiavel, a poltica e o Estado moderno. Rio deJaneiro: Civilizao Brasileira, 1980.

GRUPPI, Luciano. Tudo comeou com Maquiavel: as concepes deEstado em Max, Engels, Lnin e Gramsci. Porto Alegre: L&PM, 1980.

Ou, se voc preferir, aqui seguem algumas consideraes rpidas eafirmaes derivadas das concepes marxistas sobre o Estado. Reflita seelas lhe parecem verdadeiras e complementam o seu aprendizado sobre asformas de expresso do Estado na nossa sociedade:

- J nas produes de Marx jovem se evidenciava que aessncia do Estado o poder poltico enquanto sntese dascontradies existentes na sociedade civil.


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- Marx explica que o Estado se revela como um aparelho parao exerccio do poder segundo o interesse da classedominante.

- Segundo Marx o Estado se define como um comit polticoda classe dominante, que serve para organizar e concentraro poder repressivo de controle sobre a produo.

- De acordo com a viso expressa nos dois itens acima, oEstado capitalista a expresso poltica da estrutura declasses inerente produo.

- No capitalismo a burguesia controla a mo de obra e oEstado.

- Segundo Engels o Estado controla as lutas sociais entrediferentes interesses econmicos.

- Para Marx e Engels o Estado um aparelho repressivo daburguesia para legitimar o poder e forar a reproduo daestrutura de classe.

Sobre a relao entre estado e governo

BOBBIO, Norberto. A teoria das formas de governo. Braslia: UnB, 1988.

BORGES, Andr. tica burocrtica, mercado e ideologia administrativa:contradies da resposta conservadora crise de carter do Estado. Rev deCincias Sociais Dados. Vol.43, n.1. Rio de Janeiro: IEPERJ, 2000.(pp:119-152).

BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho de Estado. Braslia:Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 9a ed.So Paulo: Saraiva, 1982.

LAURELL, Asa Cristina. Estado e polticas sociais no neo-liberalismo.So Paulo: Cortez, 1995.

REALE, Miguel. Crise do capitalismo e crise do Estado. So Paulo:SENAC, 2000.

Sobre atualidades relacionadas ao estado neoliberal veja: SOARES, Mrio.Neoliberalismo saiu de moda. Disponvel em: http://www.teravista.pt/FerNoroitesha/4980/Artigos/arcos%20Del%20Roio1.htm

SANTOS, Marcos Antonio. O papel do Estado no incio do milnio.Disponvel em: http://www.teravista.pt


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Atividades de auto-avaliao

Lembre que as atividades de auto-avaliao so optativas, mas importante que voc realize todas para compreender melhor a queestudou nesta unidade. Para conferir as respostas, veja oscomentrios das atividades no final do livro didtico.

1. Desenvolva uma concepo de ESTADO de acordo com oque voc estudou nesta unidade.

2. A teoria tradicional dos trs elementos do estadocorrespondendo a povo, territrio e poder poltico soberano insuficiente como fundamento do estudo da poltica. Queoutras condies preciso ter presente para compreender opapel do Estado em relao poltica?

3. Assinale as caractersticas do ESTADO FEUDAL:a) ( ) poder poltico local gerando fragmentao do poder cen-

tral;b) ( ) poder descentralizado em relao ao rei;c) ( ) proteo dos senhores feudais suseranos por seus

vassalos;d) ( ) possui uma estrutura hierrquica com exerccio

acumulativo das funes diretivas;e) ( ) inerente ao feudalismo = organizao econmica, poltica,

social e cultural baseada na posse da terra.


Polticas Pblicas

41Unidade 1

4. O ESTADO MODERNOVamos primeiro lembrar o que antecedeu chegada do EstadoModerno: Com a perda das formas de Estado desenvolvidasna Antiguidade Clssica, o que foi decorrncia sobretudo dasubstituio dos vnculos polticos por vnculos pessoais e pelaprivatizao da autoridade conforme ocorreu durante a IdadeMdia, foi o desenvolvimento de uma economia de cartermercantil e de base monetria, que destruiu as razes econmicasdos vnculos feudais. Assim se libertaram as sociedades polticasde serem to dominadas pela Igreja ou clero, alm do seuatrelamento aos senhores feudais. Passou ento a existir umaacentuada concentrao da autoridade nas mos do prncipe, oque ocorre mais nitidamente nas monarquias absolutas etambm no Estado Estamental. Lentamente, foi o despertar daconscincia nacional, que permitiu encontrar um fundamento eum fim mais despersonalizado para o poder, comeando a sergestado, j na poca do incio da revoluo industrial, ummodelo de Estado apoiado no liberalismo econmico. Tudo issoconduziu, pela Europa, nos princpios da idade Moderna, reestruturao da vida poltica na forma estatal, dandoorigem figura do chamado Estado Moderno.

Agora assinale todas as alternativas corretas enquanto caracterizaodo Estado Moderno:

a) ( ) Inicia com a Idade Moderna surgida a partir dosdescobrimentos no sculo 16.

b) ( ) A partir do sc. 18, este modelo se irradiou da Europapara todo o Mundo, e continua existindo at hoje.

c) ( ) Representa profundas modificaes introduzidas pelarevoluo industrial, pela criao de instituiesdemocrticas e pela possibilidade de alguma ascensosocial e poltica das massas, modificando-se a concepopredominante do Estado no mundo moderno.

d) ( ) Assume como sua caracterstica bsica a forma jurdicade Estado de direito.

5. ESTADO DE DIREITOA realizao prtica do pensamento liberal conduziu formao,a partir do sculo 17 na Inglaterra e no sculo 18 no continenteeuropeu e na Amrica, a um tipo de Estado moldado sobre osdireitos individuais e naturais (liberdade, segurana epropriedade), subordinados a normas jurdicas concebidas comoexpresso da Razo, encarregado de definir e executar o Direito,de delimitar reciprocamente e tutelar as esferas pessoais de aoe organizao, de maneira a evitar o arbtrio e o despotismo daautoridade. Ou seja, as funes desse Estado soconstitucionalmente definidas.


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O cumprimento de tal garantia encontrou-se na separao dospoderes executivo, legislativo e judicirio.

Assinale entre os tipos de Estado abaixo quais so compatveis com aexistncia de um Estado de Direito:

a) ( ) Estado liberalb) ( ) Estado socialistac) ( ) Estado comunistad) ( ) Estado neoliberale) ( ) Estado militar

6. Assinale as afirmaes verdadeiras como caracterizao doEstado Federal:a) ( ) As unidades da federao so pessoas jurdicas de direito

constitucional interno.b) ( ) Em relao aos estados-membros, somente o Estado

Federal tem soberania, e somente pessoa jurdica dedireito internacional.

c) ( ) A nica nacionalidade a federal; pois, no hnacionalidade estadual ou municipal.

7. Como se caracteriza o ESTADO NEOLIBERAL?

8. Sintetize o significado da expresso Aparelho de Estado


Polticas Pblicas

43Unidade 1

9. Assinale com um (C) as formas de Estado existentes emsociedades capitalistas e com um (S) as formas existentes emsociedades socialistasa) ( ) Estado de Bem-Estar Socialb) ( ) Estado Liberalc) ( ) Estado Neoliberald) ( ) Estado Socialista

10. Comente a oportunidade social da Democracia no mundo atual.

11. Assinale, dentre todos os atributos abaixo, os que correspondem concepo de ESTADO SOCIAL:a) ( ) Welfare Stateb) ( ) arranjos pblicos de proteo socialc) ( ) situa-se na relao entre inputs econmicos (necessidades

do capital) e outputs polticos (demandas de consumod) ( ) a organizao e mobilizao dos trabalhadores

pressuposto da sua existnciae) ( ) o papel das instituies - regime de governo, sistema

partidrio e estrutura do aparelho de Estado deve sercompatvel com as responsabilidades sociais assumidas

12. Assinale as caractersticas da crise do Estado de Bem-EstarSocial, ou, Welfare State:a) ( ) novo contexto econmico globalizadob) ( ) diminuio da expanso e consolidao da produo nacionalc) ( ) mudanas da estrutura produtiva e financeira do capitalismod) ( ) aumento da competio internacionale) ( ) necessidade de encolhimento do Welfare State para desonerar

o capital


13. Nas monarquias absolutas tem-se uma forma de Estado tpicada expresso da sociabilidade alienada do povo. Pode-seassociar a esta viso a proposta de Hegel de que houvesse asubordinao da sociedade razo do Estado. Umcontraponto esta concepo seria:

a) ( ) O Estado vive no seio da sociedade civilb) ( ) Atravs da sua vida poltica a sociedade civil organizada

participa do Estadoc) ( ) Assim como o Estado parte da sociedade, a sociedade faz

parte do Estado

Obs: Estas concepes so derivadas do pensamento poltico deGRAMSCI, terico marxista italiano.


2Unidade 2O que Poltica? Objetivos de aprendizagem Refletir sobre as expresses polticas no governo e outrosespaos de interesse poltico nas como as relaes entre osgrupos sociais.

Relacionar poltica com Estado e governo. Perceber a poltica como espao de liberdade entre oshomens.

Compreender as implicaes do processo poltico partidriona conquista da liberdade e igualdade entre os homens.

Identificar as formas de participao poltica da sociedadecivil nas polticas pblicas, destacando esse papel naorganizao partidria e sindical.

Sees de estudo

Nesta unidade voc vai estudar os seguintes assuntos:

Seo 1 Das origens filosficas ao significado modernode poltica.

Seo 2 Qual o pensamento poltico de Weber?

Seo 3 Qual a concepo de poltica para HannahArendt?

Seo 4 Participao poltica.


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Para incio de conversa

Partindo dos significados clssicos e modernos de poltica, seja esta, comoarte, cincia, ideologia, filosofia e tica, voc vai aprender o que poltica nopensamento de dois cones desta reflexo na sociedade moderna MaxWeber e Hannah Arendt, para ento entender as formas possveis departicipao poltica nas polticas pblicas.

Seo 1 - Das origens filosficas ao significado modernode poltica

Partindo do que podemos chamar de uma concepoenciclopdica de poltica, genericamente entendida comogoverno dos homens, numa perspectiva da administraodas coisas pblicas e materializada na organizao edireo dos Estados, a poltica pode ser definida comoarte, cincia, ideologia, filosofia e tica (VERBO, 1973). Vejaa seguir cada uma dessas dimenses.

Poltica como arte

um fazer e um agir, dispondo as aes polticas dos seusmeios aos seus fins, mas pensando tambm dos fins aosmeios;

a arte do que possvel realizar aqui e agora, maspensando no depois;

enquanto deciso poltica implica uma arte da intervenona indeterminao;

tem uma dimenso criativa e um juzo terico-prtico; entre as aspiraes que polarizam a vida humana, poltica

significa a percepo das mediaes necessrias entregoverno e sociedade civil. Quer dizer, por meio da polticaque se d a relao entre o povo e seus governantes.

Enquanto arte, a poltica entendida como um dom natural, uma criaosubjetiva que contm as qualidades para se relacionar com os diferentes e queinterpreta a realidade e o desejo das pessoas.

Num senso mais comum, poltica a arte de governar, assim entendida comoum dom de saber influenciar, manipular ou controlar grupos, com a intenode fazer avanar os propsitos de alguns contra a oposio de outros(WRIGHT, apud BOBBIO et.al., 1986).

Para Aristteles, considerado o mais sagaz analista poltico de todos ostempos, poltica uma espcie de savoir faire (saber fazer), comsensibilidade e imaginao, sob a racionalizao dos seus instrumentos


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47Unidade 2

tecnolgicos (a exemplo da oratria). Na poltica sempre est presentetambm a reflexo crtica.

Poltica como cincia

essencialmente ligada histria, economia, sociologia,psicologia e geografia humana;

tem como seu objeto de estudo as relaes entre osgovernantes e governados, entre as instituies e vidareal, entre as partes e o todo;

utiliza-se de mtodos cientficos para estabelecer,entender e explicar as relaes acima enunciadas;

estuda o poder na relao entre sociedade e Estado, suanatureza, os fundamentos e foras polticas, os mitos ecrenas populares a respeito dos polticos, os ritos esmbolos usados na prtica poltica, s normas e valoresem que a poltica se pauta, e sua adequao ecorrespondncia entre si em todas s formas demanifestao.

A cincia poltica uma rea de saberes, estudos e pesquisas sobre o queexiste. Trata dos estudos cientficos sobre a poltica, cujos resultados geramlivros e outras publicaes sobre as produes acadmicas e cientficas arespeito da poltica.

Poltica como ideologia

foca o poder para se instaurar ou para se manter em umregime determinado;

ideologicamente, a poltica assumida como arma ejustificao do poder, como ponto de honra perante asmassas, como smbolo ou credo, pretendendo justificar asdiferenas sociais, os poderes concentrados eminstituies, a destinao dos recursos pblicos e as obrasrealizadas pelas diversas esferas de governo;

exalta as virtudes e oculta a auto-crtica (entre oscorreligionrios);

coloca a necessidade de acreditar para realizar.Como ideologia, a poltica fica atrelada aos diferentes juzos de valores eviso de mundo dos respectivos grupos sociais e polticos.

Poltica como filosofia

questiona-se sobre o espao poltico prprio em relao aodireito, moral, economia;

se existe um espao prprio da poltica, em que consiste? aqui se trata de uma esfera que engloba a reflexo sobre as


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demais dimenses da poltica j abordadas; situa-se no encadeamento das relaes entre os opostos, isto

, relaes dialticas presentes nas dicotomias ou paradoxosentre mando e obedincia, privado e pblico, amigo einimigo;

representa uma autoridade social para garantir o direito e aordem social.

A filosofia poltica leva a refletir sobre a razo de ser da poltica, buscandoentender suas motivaes e sentidos.

Poltica como tica

Segundo o Verbo (1973);

trata-se de uma dimenso moral da poltica, da reflexosobre a moralidade das prticas polticas;

preocupa-se com a atividade humana consciente e livreem relao ao social;

questiona o agir prtico versus a presena de manipulaopor interesses dos agentes polticos em relao aosdireitos sociais;

significa a subordinao da poltica moral e prpriatica.

No se pode afirmar que exista uma relao direta entre poltica e moral.Mas importante ter presente que o que lcito em poltica, no se podedizer que o seja em moral. Pode haver aes morais que so apolticas eaes polticas que so imorais. Esta chamada teoria da distino foielaborada por Maquiavel (apud BOBBIO et.al., 1986).

Para algo ser moral, basta estar de acordo com os costumes aceitos por umasociedade dentro do contexto histrico especfico. Por exemplo, o tipo deroupa que usamos em pblico.

Existem negociaes polticas consideradas regras do jogo e que podem ser(ou no ser) morais. A exemplo dos acordos entre partidos para que oLegislativo venha a aprovar (ou no) projetos encaminhados peloExecutivo.

Os escritos de Weber nos ajudam a pensar a poltica como tica do grupo.Segundo esse autor, existe uma tica da convico, que usada para julgaras aes individuais. Trata-se essa de uma tica baseada nos fins ltimosdas aes realizadas. E existe tambm uma tica da responsabilidade,que usada para julgar aes de grupos, ou praticadas por um indivduo, masem nome e por conta do prprio grupo (povo, catagorias profissionais, igreja,o partido, etc). O que devido e certo para um indivduo, pode ser que no o


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49Unidade 2

seja para um grupo, do qual ele faz parte. Na tica da responsabilidadeprevalece a lgica do grupo em que se insere.

Nesse sentido se inserem os cdigos de tica das diversascategorias profissionais.

A seguir, tomando por principal referncia o Dicionrio de Polticaorganizado por Bobbio, Mateucci e Pasquino (1986), vamos passar areconstruir um significado de poltica como introduo para o estudo dasua relao com o Estado e com as polticas pblicas, que o nossoobjetivo de estudo.

Em seu significado clssico, poltica a arte ou cincia dogoverno, ou ainda, a reflexo sobre as coisas da cidade. Esseltimo entendimento derivado da viso clssica que relacionao poltico e o social, ao considerar, desde a Antiguidade, que aesfera da poltica diz respeito vida da polis (cidade) grega,compreendendo toda a sorte de relaes sociais. Assim que,desde suas origens, o poltico vem a coincidir com o social.

No seu significado moderno, isto , segundo os pensadores daera moderna, poltica significa a cincia do Estado, ou, doutrinado Estado. Esse entendimento no quer restringir a poltica sesferas governamentais, mas sim a um entendimento do Estadoenquanto expresso da vida poltica da sociedade, por significaras relaes da populao com o prprio Estado. atravs dapoltica que o Estado se expressa.

Esses dois conceitos acima, que so complementares, continuam vlidosem qualquer uma das dimenses antes apontadas para pensar a poltica:como arte, cincia, ideologia, filosofia e tica.

Como a questo do poder est sempre presente na poltica, vamos conheceras formas de poder em sua tipologia moderna. que compreendem os podereseconmico, ideolgico e poltico, conforme segue abaixo (BOBBIO et.al.,1986).

A abundncia de bens nas mos de alguns poucos, define ocomportamento dos que o detm. Esse o poder econmico.Seu exemplo tpico a relao entre patro e empregados.

O poder ideolgico representa a influncia de idias,predominantemente dos sbios, intelectuais, cientistas esacerdotes. Isso historicamente pode ser constatado.


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O poder poltico entendido como o supremo poder. Significadispor da exclusividade do uso da fora, de incriminar, de punir,privilgio do governo, atravs dos seus poderes legais.

Nessa perspectiva, derivada das idias de Weber (apud BOBBIO et.al.,1986), por Estado se entende uma organizao institucional de carterpoltico, onde o aparelho administrativo, ou governo, leva avante,

em certa medida e com xito, a pretenso do monoplio da fora,atravs de seus exrcitos e corporaes policiais, com vistas aocumprimento das leis.

Poltica como poder

Weber (2002), que voc vai estudar na prxima seo, define como finalidadeda poltica, a busca dos objetivos considerados prioritrios para o grupo, oupara a classe nele dominante, em lutas sociais e civis prprias da vida emsociedade. Nesse contexto, cabe ao Estado promover a concrdia, a paz, aordem pblica, o que se constri viabilizando o bem-estar, a prosperidade e aindependncia nacional.

O conceito acima est baseado na categoria poder. Como bastantefreqente que para designar o termo poltica este seja relacionado com poder, preciso sempre refletir sobre essa relao.

O poder no se implanta por decreto; poder no se passa, perde-se. As pessoas noabrem mo espontaneamente do poder que possuem. Apenas se afastamporque no conseguem permanecer, segundo suas diferentes motivaes.Conforme afirma Demo (1996), a renovao de poder no acidente oudesgraa, mas condio normal da vida histrica.

Assim como o poder tem a condio ou capacidade de alterar ocomportamento das pessoas, conseqentemente, pode-se identificar duasfaces da poltica: deciso e interesses. Tanto que se define poltica comoum processo destinado formulao de decises de interesses coletivos aosgrupos sociais. As diferenas de interesses, entre os diversos grupos sociais,marcam o jogo poltico de disputas de poder atravs do qual os interesses somaterializados em decises polticas.

O que configura um processo como poltico que suasdecises tomadas devem afetar coletividade.


Polticas Pblicas

51Unidade 2

O que a poltica partidria?

A poltica se expressa das mais diversas formas em uma sociedade. Dentreestas h que se destacar a poltica partidria, por suas implicaesfundamentais nas polticas pblicas. Essa relao vai ser retomada na seoseguinte, por ter sido Weber um dos principais autores no estudo dessa ordemde relaes polticas.

Como uma primeira impresso sobre poltica partidria, observa-se que asleis e partidos so destacados como instrumentos de realizao de objetivosdeterminados. O governo e sua assemblia poltico-legislativa somediados pela formao de partidos. So os partidos polticos quesolidarizam a relao da maneira parlamentar com a equipe governista(VERBO, 1968).

O nosso conhecido Norberto Bobbio (1995) publicou tambm no Brasil emum pequeno livro, o que significa na atualidade as razes e significados deuma distino poltica entre o que se convencionou chamar de direita eesquerda em poltica partidria. O autor acima destaca como valores centrais:da direita a liberdade e da esquerda a igualdade.

Relao entre liberdade e igualdade

Convm lembrar, em primeiro lugar, que a liberdade na vida social limitada pelas condies materiais dessa existncia, pois em nome do livremercado e do individualismo da lgica capitalista como norte, essa pretensaliberdade por outro lado pode estar aprofundando a desigualdade social.

Como tambm, em segundo lugar cabe registrar que a igualdade precisa deliberdade social para ser assegurada. Aqui o sentido de poltica defendido porHannah Arendt (1999) que voc vai estudar na seo 3 altamenterecomendvel para reflexo: Poltica o espao de liberdade entre oshomens.

Vamos retomar esta discusso, sobre liberdade eigualdade na poltica, mais adiante.

Seo 2 - Qual o pensamento poltico de Weber?

Dada a importante contribuio de Weber para o estudo da poltica, dasorganizaes e da sociedade, oportuno conhecer um pouco sobre este autorsempre presente nos dias atuais.


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Saiba mais: Quem foi Max Weber?

Ao estudar sociologia voc aprendeu sobre Weber. Vocainda vai aprender muitas coisas sobre Weber em diversasdisciplinas: alm da importncia do modelo burocrtico nateoria das organizaes, ele desenvolve um mtodocompreensivo para a pesquisa social, tornou-se umareferncia em episteme (conhecimento), foi professor deeconomia, um destacado socilogo, historiador e cientistapoltico.

Weber nasceu na Prssia (Alemanha) em 1864. Viveu namesma poca de Taylor (EUA) e Fayol (Frana). Esses trs

nomes juntos dizem algo para voc?

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